DREPTUL TRATATELOR. NOIUNI DE TEORIE I PRACTIC

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei Dreptul tratatelor: noiuni de teorie i practic. Bucureti: Editura Ministerului Internelor i Reformei Administrative, 2008ISBN 978-973-745-063-0

341.24(100)

Imaginea de pe copert reprezint simbolic drama persoanelor protejate de Conveniile de la Geneva i este realizat de N. Ploeteanula Muzeul Crucii Roii Internaionale din Geneva

Coordonatori: Cristian BACIAdrian PTRACUFlorin NAN

Colectiv de autori: Nicolae PLOETEANU Felix ZAHARIA Adrian PTRACU Ctlin GIULESCU Lucia RATCUGabriel CRCIUN Constantin NEDELCU

DREPTUL TRATATELOR. NOIUNI DE TEORIE I PRACTIC

Editura Ministerului Internelor i Reformei Administrative Bucureti, 2008

Redactare: Mariana CIOBNATehnoredactare: Angelica STNESCU, Niculina TRU Copert: Gabriel CRCIUN

Tiprit la Tipografia Ministerului Internelor i Reformei Administrative

Lucrarea se distribuie gratuit n bibliotecile i punctele documentare ale Ministerului Internelor i Reformei AdministrativeCOD CNCSIS 270

PREFA

Lucrarea Dreptul tratatelor. Noiuni de teorie i practic constituie o fereastr ctre trmul tiinei, astfel c depinde de priceperea autorilor i de receptivitatea privitorilor, dar i de curgerea timpului, msura n care aceast carte va influena procesul complex de valorizare social ce trebuie s se desfoare mereu, n special n lumea juritilor.Autorii au abordat un domeniu interesant al realitilor juridice i, totodat, unul dintre cele mai complexe tratatele internaionale prezentnd, pe de o parte, aspecte eseniale i primare ale dreptului tratatelor, iar pe de alt parte, numeroase exemple necesare pentru conturarea unei imagini ct mai clare asupra noiunilor de baz, precum i asupra diferitelor nuane tehnice i de fond care apar n procesul de negociere, ncheiere, executare i ncetare a tratatului internaional.Se cuvine a meniona c elaborarea lucrrii reprezint continuarea unor demersuri anterioare ale autorilor, nsoite, de aceast dat, de o mai ampl ancorare n aspectele practice care se ivesc n viaa tratatelor, motiv pentru care lucrarea prezint att aspecte de sintez, ct i aspecte concrete a cror tratare este realizat ntr-o manier original. Abordarea autorilor reflect clar ancorarea cercetrii n cadrul larg al dreptului internaional public i al relaiilor internaionale contemporane, ceea ce confer valoare tiinific lucrrii; astfel, se remarc analiza efectuat cu privire la influena pe care o exercit dreptul comunitar asupra tratatelor internaionale, ndeosebi cele ncheiate de Comunitile Europene/Uniunea European i de statele membre, influena pe care o exercit dinamica relaiilor internaionale asupra modului n care statele particip la tratatele internaionale, fragmentarea capacitii de a ncheia tratate internaionale a statelor n beneficiul diferitelor autoriti naionale sau locale care acioneaz n limite specifice n cmpul relaiilor internaionale, raportul dintre dreptul internaional public i dreptul comunitar, nuane ale practicii Romniei n domeniul dreptului tratatelor. Demersul ntreprins de autori nu este simplu i nici nu va fi unul uor, deoarece, la momentul prezent, fenomenul de globalizare ce caracterizeaz relaiile internaionale poate fi regsit i n domeniul dreptului tratatelor, iar n privina practicii de stat a Romniei apariia Legii nr. 590/2003 privind tratatele a generat nouti n aplicarea sa.Calitatea lucrrii este datorat, n primul rnd, observrii de ctre autori, n mod constant, a surselor originare din domeniul dreptului tratatelor, motiv

7

pentru care analiza diferitelor situaii pornete nu de la dreptul pozitiv intern romn sau sistemul convenional internaional de referin n vigoare, ci de la regulile de drept al tratatelor cuprinse n dreptul internaional general. Concluziile autorilor se ntemeiaz ns, ntotdeauna, pe luarea n considerare a aspectelor i nuanelor sistemului de drept romnesc, ori de cte ori problema analizat privete conduita autoritilor romne.Parcurgnd lucrarea, cititorul va remarca deseori c problemele care apar n practic nu sunt dintre cele mai simple, deoarece tratatul, chiar ncheiat sub imperiul regulilor internaionale, rmne dependent cel puin n executarea sa de sistemele juridice naionale. Aceast idee pune n lumin modul n care se recepteaz n dreptul intern al statelor normele juridice internaionale. Aceast receptare rmne dependent totodat i de modul n care interfereaz sistemul juridic internaional cu sisteme internaionale regionale de integrare, precum este cazul, unic deocamdat, al sistemului de drept comunitar. n acest sens, remarcm c aderarea Romniei la Uniunea European a influenat modalitile clasice de legare juridic a Romniei la diferitele acorduri internaionale, exemplificativ fiind aderarea automat a statului nostru la conveniile i protocoalele menionate n lista de la Anexa I a Actului privind condiiile de aderare a Romniei i Bulgariei la Uniunea European. Semnificaia aderrii prin efectul Actului const, printre altele, n aceea c se creeaz un precedent n ceea ce privete regulile procedurale cu privire la modificarea conveniilor i protocoalelor ncheiate de statele membre, consolidndu-se, prin confirmare, puterile instituiilor comunitare n raport cu voina statelor, deoarece acestea sunt cele care vor stabili data intrrii n vigoare a respectivelor convenii. O asemenea procedur (aderarea automat, n condiiile exprimrii inteniei de aderare ulterior ncheierii Tratatului) pune n discuie supremaia Constituiei, deoarece risc s submineze autoritatea acesteia, chestiune care, cu siguran, nu a fost dorit de negociatorii Tratatului de aderare. Ceea ce este important de remarcat cu privire la ntreaga procedur de aderare la conveniile respective este c drepturile, obligaiile i situaiile juridice pe care acestea le creeaz sunt eficientizate n contextul integrrii europene, astfel c se adeverete, i n acest domeniu al procedurilor, afirmaia profesorului Victor Duculescu conform creia dreptul comunitar se nfieaz ca un drept specific, rspunznd unor anumite scopuri legate de nfptuirea integrrii europene, ce implic elaborarea unor instrumente juridice cu caracter specific, dar i modelarea unor raporturi cu totul aparte ntre structurile juridice comunitare, ntre competenele diferitelor organe care exercit aciuni la nivelul ntregii Uniuni i autoritile de decizie ale statelor suverane.Una dintre caracteristicile lucrrii const n aceea c, dei autorii ncep prin a prezenta noiunile de baz din domeniul dreptului tratatelor, totui, n mod constant aspectele concluzive includ referiri la modul n care acele noiuni

sunt reflectate de regulile Legii nr. 590/2003, precum i de practica de stat, sens n care nu rareori evideniaz discrepane care pot conduce, n final, la o slbiciune n executarea diferitelor tratate ori n finalizarea unor demersuri internaionale. n acest context, observaiile autorilor apar valoroase n special atunci cnd acestea sunt nsoite de propuneri de lege ferenda.Apreciind n ansamblu lucrarea, menionez c autorii reuesc s dezvluie mirajul studiului pe mai departe a acestui domeniu, idee pe care o i afirm n finalul lucrrii atunci cnd i propun ca n viitor s aduc noi mbogiri coninutului crii. Acest scop evideniaz obiectivitatea cu care abordeaz domeniul dar i calitile individuale pe care le prezint fiecare dintre autori. Lucrarea se adreseaz deopotriv specialitilor n domeniu ct i celor pentru care dreptul internaional reprezint un domeniu de interes, reuind s constituie un instrument util pentru desluirea unor aspecte controversate ale dreptului tratatelor.n fine, cercetarea demonstreaz dorina autorilor de a marca trecerea timpului prin creaie, dar i de a se perfeciona i a contribui la perfecionarea altora prin aportul pe care-l aduc cercetrii tiinifice romneti ntr-o perioad n care, deseori, creaia ca valoare social caracteristic progresului pare estompat. Autorii dau dovad de ndrzneal n demersul pe care l realizeaz, ns sigurana acestora este susinut prin aceea c sunt practicieni n domeniul dreptului internaional i apreciez c vor avea n viitor un cuvnt greu de spus n domeniul pe care-l abordeaz, cu condiia s continue demersurile lor. De aceea, mi permit s efectuez o paralel ntre viaa tratatelor i viaa creaiilor, deoarece ntotdeauna prile la un tratat trebuie s aib n vedere i momentul n care acestea vor nceta, tot astfel cum cei care pornesc pe un drum creativ trebuie s aib n vedere i captul acestuia, aa cum aprecia i La Fontaine:En tout chose il faut considrer la fin.

Conf. univ. dr. Alexandru MirceaSecretar de stat nMinisterul Internelor i Reformei Administrative

I. CONSIDERAII GENERALE

Ordinea politic mondial cunoate ca principal instrument democratic de realizare a sa tratatul internaional. Realitatea mondial se msoar, ns, n dimensiunea efectiv i valorizatoare a efectelor tratatelor internaionale. ncetarea efectelor tratatelor internaionale poate reprezenta poarta ctre haos i primitivism, sau poate reprezenta poarta ctre realizarea valorii.Exprimnd n maniera cea mai limpede, direct i neechivoc voina i interesul statelor prezente n viaa internaional de a se conforma unor reguli, tratatul internaional constituie principalul izvor1 al dreptului internaional.Intensitatea vieii internaionale, necesitatea colaborrii ntre state, prezent n cele mai diverse planuri, i gsesc expresia n ncheierea unui numr tot mai mare de tratate bilaterale i multilaterale. Conveniile multilaterale i procesul de furire a acestora reprezint unul din fenomenele juridice eseniale2 ale vieii internaionale.Tratatul internaional reprezint un mijloc de cooperare a statelor i o metod eficient i precis de reglementare a relaiilor dintre acestea. Tratatele internaionale au o importan covritoare n desfurarea relaiilor internaionale, iar ca surs juridic influena acestora este n continu cretere.Rolul lor n cadrul dreptului internaional public se manifest sub dou aspecte principale: pe de o parte, contribuie la codificarea dreptului, iar pe de alt parte contribuie la dezvoltarea sa progresiv.n timp ce codificarea conduce la o mai mare acuratee a reglementrilor, dezvoltarea progresiv conduce, n principiu, la creterea calitii dreptului internaional, att n plan vertical ct i n plan orizontal. Exist n prezent domenii ce sunt de neconceput n absena tratatelor internaionale (cum ar fi drepturile omului, dreptul internaional, investiiile internaionale i comerul internaional, transporturile i comunicaiile internaionale etc.). Codificarea dreptului tratatelor s-a realizat prin Convenia

1 Ecobescu, N., Duculescu, V., Dreptul tratatelor, Continent XXI, Bucureti, 1995, 11; Anghel, I.M., Dreptul tratatelor, I, Lumina Lex, Bucureti, 2000, 49; Mazilu, D., Dreptul internaional public, II, Lumina Lex, Bucureti, 2002, 17; Molea, M.C., Viciile de consimmnt n Dreptul Internaional Public, tiinific, Bucureti, 1973, 15; Popescu, D., Nstase, A., Drept internaional public, Casa de Editur i Pres ansa S.R.L., Bucureti, 1997, 42; Geamnu, G., Drept internaional contemporan, Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1965, 24; Preda-Mtsaru, A., Tratat de drept internaional public, Lumina Lex, Bucureti, 2002, 542 Anghel, I.M., Dreptul tratatelor, I, 47

51

de la Viena din 1969 privind dreptul tratatelor, fr ca aceasta s epuizeze toat problematica ce se ivete cu prilejul ncheierii, executrii, modificrii sau ncetrii tratatelor internaionale. Cunoaterea dreptului tratatelor este esenial pentru nelegerea modului n care funcioneaz relaiile internaionale i dreptul internaional (chiar dac ne gsim ntr-o sfer a relaiilor sociale n care prezena factorului politic este constant).Rolul dreptului tratatelor nu se reduce doar la contribuii n relaiile dintre state, ci, dimpotriv, este n cretere. Dreptul tratatelor are vocaia de a reglementa absolut toate relaiile ce se desfoar ntre entiti ce au capacitate internaional (organizaii internaionale guvernamentale, popoare care lupt pentru eliberare), chiar dac asupra unor aspecte exist opinii divergente. ntr-adevr, uneori reglementrile dreptului tratatelor nu constituie dect un mprumut fr for juridic.

II. TRATATUL INTERNAIONAL. CONCEPTE FUNDAMENTALE

A. Ce este un tratat?Preliminarii

Convenia de la Viena (1969) definete noiunea de tratat, fr a epuiza, ns, domeniul. Ea fixeaz mai degrab categoria tratatelor crora le vor fi aplicabile reglementrile Conveniei. Potrivit articolului 2 din Convenie, tratatul este un acord internaional ncheiat n scris ntre state i guvernat de dreptul internaional, fie c este consemnat ntr-un instrument internaional unic, fie n dou sau mai multe instrumente conexe, i oricare ar fi denumirea sa particular.Termenul tratat este utilizat de cele mai multe ori generic, primind numeroase definiii i denumiri. Comisia de Drept Internaional a artat c: La termenii de tratat, convenie, protocol, se adaug ali termeni utilizai mai puin frecvent, cum sunt declaraie, cart, convenant, pact, act, statut, nelegere, concordat, n timp ce denumiri ca declaraie, acord i modus vivendi sunt utilizate pentru tipuri de nelegeri mai mult sau mai puin formale. n ceea ce le privete pe ultimele, nomenclatura lor este aproape nelimitat. Chiar dac exist cteva denumiri, precum acordul, schimbul de note, schimbul de scrisori, memorandum of agreement, agreed minut, mai des ntlnite dect altele... nu exist o folosin exclusiv sau sistematic pentru un anumit tip, particular, de tranzacii.Convenia de la Viena nu cere ca un tratat s aib o anumit denumire sau s conin anumite elemente particulare. De aceea, dac exist o disput privind statutul unui instrument, se va folosi un test obiectiv pentrua clarifica problemele, innd cont de termenii instrumentului i de circumstanele particulare n care acesta a fost conceput.3 De exemplu, minutele unei ntlniri pot s conin un tratat. n cauza Qatar vs. Bahrain, Curtea Internaional de Justiie constat i explic n modul urmtor: Curteanu gsete necesar s considere care ar fi fost inteniile ministrului de externe

3 Fitzmaurice, M., The practical working of the law of treaties/International Law, Malcom D. Evans, Oxford University Press, Oxford, 2003, 174

al Bahrainului, sau cele ale ministrului de externe al Qatarului. Cei doi minitri au semnat un text prin care se consemneaz nelegerea acceptat de guvernele lor, iar cteva dintre ele sunt cu aplicare imediat. Semnnd acest text, prin ministrul de externe al Bahrainului, acesta nu este n poziia s afirme c a subscris doar la o formulare politic, i nu la o nelegere internaional (juridic n.a.).De vreme ce tratatul este o modalitate prin care se creeaz obligaii juridice, trebuie s existe intenia prilor de a nate raporturi juridice. Raportorul Comisiei de Drept Internaional precizeaz c acest element este prezent implicit n fraza guvernat de dreptul internaional. Totui, exist unele instrumente ce pot lua forma unor nelegeri internaionale, dar prin care nu s-a intenionat crearea de obligaii juridice, cum ar fi, spre exemplu, Actul Final de la Helsinki al Conferinei pentru Securitate i Cooperare n Europa (1975). Actul stabilete c nu se supune nregistrrii n baza articolului 102 al Cartei Organizaiei Naiunilor Unite i este, n general, vzut ca un act fr for obligatorie.Nenregistrarea unui tratat potrivit articolului 102 nu nseamn c instrumentul respectiv nu este un tratat, aa cum un act nregistrat nu presupune c este el nsui un tratat. Spre exemplu, Declaraia din 1957 a Egiptului privind naionalizarea Canalului Suez a fost supus nregistrrii de ctre Egipt, chiar dac nu era un tratat.Asemenea documente (cum ar fi i Declaraia de la Stockholm din 1992 cu privire la Mediul Uman i Declaraia de la Rio din 1992 cu privire la Mediu i Dezvoltare), denumite uneori soft law, nu au un statut legal complet lmurit. Ceea ce se tie este c, att timp ct nu oblig juridic, acestea nu pot fi utilizate n faa instanelor. n acelai timp ele nu pot fi ignorate, deoarece, aa cum am amintit, aceste norme de soft law pot fi ntlnite ntr-un tratat sau ar putea chiar s se transforme n norme ale dreptului cutumiar internaional. De exemplu, Declaraia Ministerial din 1988 cu privire la Marea Baltic i Declaraia din 1992 privitoare la Marea Baltic s-au transformat n cele din urm n Convenia din 1992 privitoare la Protecia Mrii Baltice i a zonei Mrii Baltice (Convenia de la Helsinki).Anumii autori consider acest soft law ca o alternativ mai flexibil la elaborarea unui tratat. Ali autori consider c tot acest concept este de neimaginat, ntruct dac nu creeaz obligaii atunci nu intr n categoriile juridice ale dreptului, ba poate conduce chiar la subminarea autoritii dreptului.De asemenea, din practica Curii Internaionale de Justiie, reiese c uneori chiar i actele unilaterale ale statelor pot avea efect obligatoriu. Ele trebuie ns s exprime foarte clar intenia de a obliga pe cel care le efectueaz (de a crea obligaii) iar circumstanele elaborrii lor s nu conin obscuriti. n cauza Testelor Nucleare, Curtea Internaional de Justiie a precizat, cu

deosebit claritate, c lurile unilaterale de poziii ale statelor pot avea efecte obligatorii dac intenia lor de a crea obligaii este foarte clar; c exist o eviden clar privind circumstanele n care ele sunt elaborate; iar aceast chestiune trebuie abordat cu mult precauie i diligen. Totui, s-a argumentat c exist puine dovezi care confirm punctul de vedere al Curii i c, n orice caz, nu au existat suficiente dovezi ale inteniei, pe baza situaiei de fapt n cauza dat spre soluionare. Condiia de existen a inteniei a fost reiterat de ctre Curte, n cauza Disputei de Frontier.Denumirea de tratat internaional evoc realizarea unei operaiuni juridice4 cu semnificaii internaionale5. Termenul tratat apare utilizat ntr-o varietate de situaii, motiv pentru care definirea sa nu este unic. Totui, raportndu-ne la situaiile n care este utilizat, se pot desprinde dou accepiuni principale. ntr-o prim accepiune, tratatul este apreciat n sens larg, exprimnd nelegerea realizat ntre subiecte ale dreptului internaional cu scopul de a produce efecte de drept internaional.Tratatul, n sens larg, este considerat, n doctrin, ca fiind orice acord, orice nelegere ntre state, cu scopul de a crea, a modifica sau a stinge ntre acestea un raport de drept6. Ca urmare, un document internaional ce exprim existena unor voine concordante, indiferent de denumire, va fi considerat tratat internaional. Convenia de la Viena din 1969 conine reglementri n acest sens7. Dac un act internaional se ncheie ntre subiecte de drept internaional (1), genereaz drepturi i obligaii cu caracter internaional (2), atunci intenia prilor, indiferent de denumirea particular a actului, fr ndoial, se manifest n sensul ncheierii unui tratat internaional.Stricto sensu, tratatul este apreciat ntr-o manier complex, ncorpornd att negotium iuris potrivit unor reguli exacte, ct i instrumentum iuris. Tratatul reprezint un acord de voin stabilit n scris prin care dou sau mai multe state sau organizaii internaionale creeaz sau intenioneaz s creeze ntre ele un raport care opereaz n sfera dreptului internaional8. Ca urmare, n sens restrns tratatul presupune ndeplinirea unor condiii de fond i de form.Pe de alt parte, n mod tradiional, denumirea de tratat este atribuit doar unor categorii de acorduri internaionale, prin care se reglementeaz probleme de importan deosebit, cum sunt tratatele de pace, tratatele de alian etc.9 Calificarea i gsete rdcinile n antichitate, fiind nuanat i

4 n sensul de negotium iuris5 Efectele sale depesc sfera unui singur stat6 Le Fur, L., Prcis de droit international public, Dalloz, Paris, 1931, 1897 Articolul 2(1)(a)8 McNair, D., The Law of Treaties, Clarendon Press, Oxford, 1961, 3-49 Le Fur, L., Prcis de droit, 190

extins de reprezentanii diferitelor curente, ndeosebi coala dreptului natural.10 Aceast ultim distincie este ntlnit cu ocazia definirii tratatelor, fiind atribuit uzanelor diplomatice moderne. Potrivit Enciclopediei Britanice, prin tratat se nelege un contract11 sau un alt instrument scris prin care dou sau mai multe state se oblig n conformitate cu dreptul internaional. Potrivit uzanelor diplomatice moderne, termenul tratat este limitat la categoria celor mai importante nelegeri internaionale, n timp ce acele nelegeri de o importan mai redus sau inferioar au fost denumite convenii, acorduri, nelegeri, protocoale, acte12 etc.Un tratat este, n general, negociat ntre plenipoteniari investii de guvernele lor cu puteri depline (full powers) pentru a ncheia tratatul potrivit instruciunilor primite. Semntura, totui, este n prezent prezumat a fi obiect al ratificrii de ctre guvern, mai puin dac s-a renunat la aceasta.13 Sigur c nelesul acestei ratificri este de exprimare a consimmntului statului de a se lega prin tratat, ceea ce n dreptul romnesc presupune ratificarea de ctre Parlamentul Romniei a tratatului. Separat de aceste condiii exprese, instrumentul nu leag formal prile pn cnd ratificrile (instrumentele) n-au fost schimbate (exchange).14 Un tratat multilateral este n mod obinuit negociat n cadrul unei conferine diplomatice ce se ncheie cu semnarea tratatului.15Denumirile atribuite tratatelor internaionale n relaiile internaionale nu sunt utilizate consecvent de ctre state, chiar dac este vorba de tratate cu acelai caracter i cu acelai coninut.Prin elaborarea Conveniei de la Viena cu privire la dreptul tratatelor16, autorii acesteia s-au preocupat i de lmurirea nelesului expresiei tratat internaional.Potrivit articolului 2(1)(a) din Convenie17 prin expresia tratat senelege un acord internaional ncheiat n scris ntre state i guvernat de

10 Potrivit istoricului Titus Livius, Menippus, trimisul regelui Antioh pe lng romani, a mprit tratatele n 3 categorii: tratate ntre nvins i nvingtor, tratate de prietenie i de pace, tratate de alian; Hugo Grotius consider c unele tratate stabilesc acelai lucru ca i dreptul natural, n timp ce altele adaug ceva la acesta; Grotius, H., Despre dreptul rzboiului i al pcii, XV, tiinific, Bucureti, 1968, 41611 Se are n vedere ideea de act internaional constituit prin acordul de voin al unor pri aflate pe poziii de egalitate juridic12 The New Encyclopaedia Britannica, 11, Encyclopaedia Britannica Ltd., Chicago, 90713 Idem14 Idem15 Idem16 ntocmit la 23 mai 1969, Convenia a intrat n vigoare la 27 ianuarie 1980, dup a treizecea zi de la data depunerii celui de-al treizeci i cincilea instrument de ratificare sau aderare (articolul 84 din Convenie)17 Convenia din 1969 privind dreptul tratatelor

dreptul internaional, fie c este consemnat ntr-un instrument unic, fie n dou sau mai multe instrumente conexe i oricare ar fi denumirea sa particular. Pe de alt parte, la paragraful 2 al aceluiai articol se precizeaz c dispoziiile paragrafului 1 privind expresiile folosite n Convenie nu prejudiciaz folosirii acestor expresii, nici sensurilor ce li se poate da n dreptul intern al unui stat.Acordurile dintre state i organizaii internaionale i cele intervenite ntre organizaii internaionale au fost excluse n mod deliberat18 din categoria tratatelor la care face referire expres Convenia de la Viena din 1969, din motive de preciziune, deoarece aceste acorduri fac obiectul unei convenii separate, adoptat i deschis spre semnare n 1986.Potrivit ghidului de informaii privind tratatele19 al Naiunilor Unite, termenul tratat (treaty) poate fi utilizat ntr-un sens generic comun sau ntr-un sens particular ce presupune un instrument cu anumite caracteristici.a) n sens generic: termenul tratat este utilizat n mod frecvent ca un termen general ce cuprinde toate instrumentele ce oblig n dreptul internaional i ncheiate ntre entiti internaionale, indiferent de denumirea formal. Utilizarea termenului n sensul generic este confirmat de ambele Convenii de la Viena, din 1969 i, respectiv, din 1986. Chiar dac prin Convenia de la Viena din 1969 s-a prevzut ca prile la tratat s fie entiti statale, ulterior, Convenia din 1986 extinde noiunea de tratat, incluznd i acordurile internaionale la care organizaiile internaionale sunt pri. Pentru a vorbi despre tratat n sens generic, un instrument trebuie s ntruneasc o varietate de condiii. n primul rnd, va trebui s fie un instrument obligatoriu, ceea ce nseamn c prile contractante au intenionat s creeze drepturi i obligaii. n al doilea rnd, instrumentul trebuie s fie ncheiat de state sau organizaii internaionale ce au capacitatea de a ncheia tratate. n al treilea rnd, instrumentul trebuie s fie guvernat de dreptul internaional. n al patrulea rnd, angajamentul trebuie efectuat n form scris.b) n sens particular: nu exist o regul consecvent cu privire la practica statelor de a utiliza termenul tratat ca denumire pentru un instrument internaional. n general termenul tratat este rezervat acelor materii de o anumit generalitate, importan, necesitnd o solemnitate aparte a nelegerii. Exemplele tipice de instrumente internaionale ce poart denumirea de tratate sunt tratatele de pace, tratatele privind frontiera, tratatele privind extrdarea i tratatele privind relaiile de prietenie, de cooperare i comer. Utilizarea termenului tratat pentru instrumentele internaionale s-a redus considerabil n ultimele decenii, n favoarea altor denumiri.

18 Ecobescu, N., Duculescu, V., Dreptul tratatelor, 1319 United Nations Treaty Collection Treaty Reference Guide, http://untreaty.un.org (ultima accesare de ctre autor la 22 aprilie 2008)

B. Natura juridic a tratatului internaional1. Relevana n plan internaional

Tratatul internaional are o natur juridic, iar, n concret, aceasta presupune c produce efecte de drept ntr-un regim determinabil prin aplicarea regulilor generale ale dreptului. Sigur c, referindu-ne la sfera social n care i realizeaz menirea, tratatul internaional, spre deosebire de alte acte juridice, prezint trsturi particulare, specifice. n primul rnd, faptul c prile tratatului sunt n general entiti statale, iar regimul aplicabil tratatului este guvernat de dreptul internaional.Ceea ce este ntr-o msur important necesar de identificat, privitor la tratatul internaional, este dac natura sa juridic se particularizeaz n sfera exclusiv a dreptului internaional sau nu. Interesul practic al problemei const n aceea c de soluia adoptat depinde analiza altor probleme de drept i de fapt: raportul dintre dreptul intern i internaional, culpabilitatea unui stat n relaiile internaionale etc. n ce ne privete, apreciem c natura juridic a tratatului este exclusiv internaional. De altfel, o serie de autori, n mod direct sau indirect, convin asupra acestei soluii. n acest sens, profesorul Ion Anghelafirm c20 riguros vorbind, un tratat internaional privete statelepri, decisubiectele de drept internaional, care sunt destinatarele prevederilor pe care acest document le cuprinde.n sprijinul tezei privind natura juridic internaional a tratatului se poate porni i de la fundamentul acestuia: principiul autonomiei de voin a subiectelor de drept. Aceasta nseamn c subiectele de drept sunt libere s se oblige i s-i creeze drepturi prin ncheierea de tratate, s determine coninutul i ntinderea acestor drepturi i obligaii. Or, tratatul internaional reprezint expresia practicii externe a statelor; acestea neleg s colaboreze n viaa internaional i, ca urmare, n aceast sfer se va reglementa conduita acestora cu putere normativ, adic obligatorie. n dreptul intern caracterul obligatoriu nu opereaz direct, ci poate fi doar dedus, i, n cel mai bun caz, subneles.Caracterul juridic al tratatului internaional este de esena acestuia, tocmai pentru c nelegerile internaionale se realizeaz pe anumite fundamente anterior existente, a cror exprimare o regsim n dreptul cutumiar i convenional. Nu ntmpltor, la articolul 2(1)(a) din Convenia de la Viena privind dreptul tratatelor ntlnim urmtoarea formulare: prin expresia tratat, se nelege un acord ncheiat n scris ntre state i guvernat de dreptul internaional. Aceasta presupune c n ceea ce privete ncheierea i executarea sa, orice tratat internaional trebuie s respecte un nucleu de reguli ale dreptului internaional, tot

20 Anghel, I.M., Tratatul internaional i dreptul intern, Lumina Lex, Bucureti, 1999, 11

astfel cum prin coninutul su nu trebuie s lezeze acest nucleu. Avem n vedere nucleul constituit din regulile de ius cogens, dar i alte reguli consfinite pe baza i cu respectul acestora indiferent de caracterul convenional sau cutumiar al unor asemenea reguli. Despre existena unei atari conformiti se poate convinge orice cititor al Conveniei de la Viena; chiar apariia unei noi norme imperative de drept internaional, dac aceast norm intr n conflict cu orice tratat n vigoare, duce lanulitatea tratatului cu efecte ex nunc.21Determinarea concret a acordului ncheiat ntre state (respectiv convenie, acord, pact, protocol, act final, statut) nu influeneaz natura juridic a actului internaional. Important de reinut este c nu exist o denumire ntru totul exact pentru tratatele internaionale. Mai mult, nelesul majoritii termenilor utilizai n dreptul tratatelor este foarte variabil, schimbndu-se de la o ar la alta i de la o constituie la alta. n dreptul internaional se poate spune c nelesul variaz de la un tratat la altul: fiecare tratat este, sau a fost, un microcosmos prevzut, n clauzele sale finale, lege a propriei sale existene, nproprii si termeni.22n practica internaional, n prezent, cel mai adesea ntlnim urmtoarele denumiri:Tratat (treaty) cu aceast denumire sunt desemnate acele acorduri politice mai importante, ce au influen decisiv asupra relaiilor dintre dou sau mai multe state (ex. Tratatele de pace).Convenia (convention) desemneaz acorduri referitoare la domenii specializate (ex. Convenie consular bilateral). Aceast expresie este folosit i pentru desemnarea acordurilor multilaterale constituite n cadrul ONU (ex. Convenia privind dreptul mrii, 1982).Acord (agreement) nseamn o nelegere intervenit ntre guverne, pe baza mputernicirii date de acestea, n probleme de importan mai redus. Se apreciaz c nu are un coninut tehnic foarte precis.23 Unii autori consider c la un astfel de acord se ajunge cu ignorarea formelor solemne, fr intervenia efului de stat sau a Parlamentului, ele ncheindu-se numai la nivelul organuluiexecutiv. Aceast form a luat natere n SUA, unde poart denumirea de executive agreement. Aplicarea lor s-a rspndit repede i n alte state, aproape jumtate din tratatele internaionale moderne se ncheie la nivel de guverne, prin aceast procedur simplificat, adic accelerat. Bineneles c i aceste acorduri oblig statele.24Acord de sediu este o categorie de tratate internaionale care are ca obiect stabilirea ntre dou subiecte de drept internaional a unui spaiu (teritoriu

21 Articolul 64 din Convenia de la Viena22 Reuter, P., Introduction to the Law of Treaties, Kegan Paul International, Londra, 1995, 2923 Anghel, I.M., Tratatul internaional, 3624 Bokor Szeg, H., Nemzetkzi Jog, Aula, Budapesta, 50

i/sau imobil) unde una dintre prile acestui acord i va desfura activitatea. Acordurile de sediu au o poziie secund n raport cu noutatea pe care o exprim voina prilor, deoarece anterior ncheierii acordului de sediu, de regul, statele pri la acordul de sediu au convenit prin acordul de baz, statul unde urmeaz s se organizeze noul sediu, fr ns a se preciza exact locaia administrativ. Astfel, spre exemplu, prin Acordul de cooperare pentru prevenirea i combaterea infracionalitii transfrontaliere, semnat la Bucureti la 26 mai 1999, s-a stabilit c Centrul SECI se va nfiina i va avea sediul laBucureti, Romnia [articolul 13(1)].25 Ulterior, a fost ncheiat Acordul de sediu dintre Romnia i Centrul Regional al Iniiativei de Cooperare n Sud-Estul Europei pentru Combaterea Infracionalitii Transfrontaliere, semnat la Bucureti la 2 octombrie 200026. La articolul 8(1) din Acordul de sediu se menioneaz locaia sediului Centrului SECI.Pact (pact) prin aceast denumire prile vor s accentueze noutatea i solemnitatea unei convenii ncheiate. De exemplu, prin Pactul Briand-Kellogg statele au renunat pentru prima dat n relaiile interstatale la folosirea rzboiului ca instrument de politic naional.Protocol (protocol) expresia desemneaz acele documente care completeaz prevederile unui tratat sau reglementeaz executarea acestora. De exemplu, Convenia privind statutul refugiailor (1951) este completat de Protocolul din 1967; Conveniile de la Geneva din 1949 au fost completate prin Protocoalele din 1977. Excepional, au fost situaii cnd un document individual de o importan major a fost desemnat cu denumirea de protocol (Protocolul de la Geneva din 1925 referitor la interzicerea folosirii gazelor asfixiante, otrvitoare i a altor gaze i unelte bacteriologice n scopuri beligerante).Carta (charta) de cele mai multe ori desemneaz actul de constituire a unei organizaii internaionale (ex. Carta ONU). Actele constitutive ale organizaiilor sunt desemnate i prin expresia constituii. Spre exemplu, Constituia Organizaiei Internaionale a Muncii.Compromis (compromise) este denumirea acelor convenii n care prile se neleg s lase diferendele juridice intervenite ntre ele la latitudinea unui organ judectoresc internaional.

25 A se vedea Legea nr. 208 din 1 decembrie 1999 privind ratificarea Acordului de cooperare pentru prevenirea i combaterea infracionalitii transfrontaliere, semnat la Bucureti la 26 mai 1999, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 654 din 31 decembrie 199926 A se vedea Legea nr. 48 din 12 martie 2001 pentru ratificarea Acordului de sediu dintreRomnia i Centrul Regional al Iniiativei de Cooperare n Sud-Estul Europei pentru Combaterea Infracionalitii Transfrontaliere, semnat la Bucureti la 2 octombrie 2000, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.131 din 15 martie 2001

Concordat (concordat) acordurile ntre Vatican i un alt stat. De exemplu, Acordul intervenit ntre Vatican i Italia n 1984, care a luat locul celor anterioare.Act este, de regul, genul de tratat ce cuprinde reguli enuniative de drept.Act final desemneaz deseori lucrrile conferinelor diplomatice.Act general acord multilateral ce stabilete un anumit regim juridic unei instituii sau cadrul juridic ntr-un domeniu al relaiilor internaionale.Declaraie comun poate reprezenta un act internaional prin care se enun un set de principii juridice sau se afirm o atitudine comun a statelor. Printr-o declaraie se poate declara dreptul existent sau s se creeze un nou drept. Uneori declaraia cuprinde principii de politic (de ex. Declaraia Comun a Minitrilor Afacerilor Externe, Mircea Geoan i Igor Ivanov, efectuat cu prilejul semnrii Tratatului privind relaiile prieteneti i de cooperare dintre Romnia i Federaia Rus, Moscova, iulie 2003).Alteori, acordul ncheiat ntre state sau guverne poart denumiri improprii unuia sau altuia dintre sistemele de drept naionale ale celor dou pri, ns, n pofida acestui aspect, n spatele denumirii se afl un acord internaional. Exist chiar posibilitatea ca denumirea pe care o poart acordul s nu releve ntocmai existena unui tratat, ci mai degrab a unui angajament politic, sau a unui act internaional prin care se itereaz o anumit poziie de principiu adoptat de respectivul stat; totui, din coninutul tratatului poate s reias natura juridic a documentului. Pentru acest motiv, uneori este util ca n legislaia naional special n materia tratatelor, s se fac trimiteri concrete la dispoziii din Convenia de la Viena din 1969 privind dreptul tratatelor, n sensul prelurii doar a unei denumiri largi ce poate cuprinde o palet larg de documente. Practica internaional satisface impedimentele ivite n legislaia naional i permite adaptarea denumirii unui document internaional la o serie de acte nsuite de ctre state n realizarea politicii externe. Astfel, spre exemplu, Legea nr. 590/2003 privind tratatele cuprinde mai multe meniuni referitoare la termenul declaraie, la articolele 1(j)(k), 22(5), 23(1)(i), 25(8), fr ns a se referi la aceast noiune prin a-i atribui sensul unui acord internaional, ci doar prin a se referi la sensul clasic al declaraiei, i anume acela de act interpretativ sau care ncorporeaz o rezerv sau o poziie unilateral adoptat de statul romn. Cu toate acestea, din practica ncheierii de tratate, rezult indubitabil c statul romn a ncheiat numeroase tratate internaionale care poart denumirea de declaraie. Pentru a se sublinia caracterul bilateral sau multilateral al documentului, de regul se adaugtermenul comun la acela de declaraie.27

27 A se vedea, spre exemplu, Declaraia Comun privind cooperarea dintre Ministerul Administraiei i Internelor din Romnia i Ministerul de Interne al Landului Baden- Wurttemberg, semnat la Bucureti, la 30 octombrie 2007, aprobat prin H.G. nr. 202 din 28 februarie 2007, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 160 din 7 martie 2007

Aranjament desemneaz actul prin care se stabilesc msuri de implementare a unui tratat preexistent sau cnd se stabilete un regim provizoriu.Avenant instrument diplomatic ce modific un altul anterior, ce are caracter comercial.Declaraie unilateral act ce exprim poziia unui stat relativ la o problem determinat, putnd constitui parte a unui tratat.Comunicatele comune pot consfini ncheierea unui acord internaionali cuprind, uneori, chiar textul acordului.Cartel nelegere intervenit ntre beligerani cu privire la rnii, prizonieri, circulaia persoanelor.Schimb de note (exchange of notes) preschimbarea notelor referitoare la un anumit subiect (note cu coninut concordant) de ctre autoritile afacerilor externe a dou state, cu scopul de a constitui o nelegere n probleme de importan mai redus, n general. n astfel de cazuri, acordul prilor nu este coninut ntr-un singur document comun, ci n notele cu aceleai texte ale celor dou state pri [vezi Convenia de la Viena, articolul 2 (1)(a)]. Bineneles, numai acel schimb de note poate fi considerat tratat internaional care nate, genereaz drepturi i obligaii internaionale. Schimbul de note desemneaz schimbul de scrisori, schimbul de coresponden sau schimbul de comunicri, reprezentnd dou instrumente unilaterale, fiecare emannd de la un stat sau organizaie internaional, i care leag prile prin procedura de schimb. Este o form foarte flexibil de tratat, des utilizat n prezent.Spre exemplu, Acordul dintre Guvernul Romniei i Guvernul Republicii Italiene privind recunoaterea reciproc a permiselor de conducere auto, a fost ncheiat prin schimb de Note Verbale i a intrat n vigoare la data de 17 august 2002, adic la 60 de zile de la data primirii Notei verbale de rspuns din partea Ministerului Afacerilor Externe al Republicii Italiene, n conformitate cu articolul 11(2) din Acord.Modus vivendi const n rezolvarea unei probleme, temporar, printr-un acord provizoriu. De regul, este urmat de ncheierea unui tratat cu clauze detaliate.Gentlemens agreement este un acord despre a crui natur juridic i efecte exist controverse n literatura juridic. Aceast expresie este folosit, de regul, pentru promisiunile orale fcute n cadrul discuiilor diplomatice. Uneori este i notat sub form de schimburi de note sau schimburi de scrisori. Aceste acorduri sunt prezente n cadrul organizaiilor internaionale. De exemplu, prin acest mod s-a hotrt mprirea locurilor de membru nepermanent n cadrul Consiliului de Securitate a ONU.Memorandum of Understanding (MOU) un acord des ntlnit n practic, chiar dac nivelul de ncheiere este de regul unul inferior celui de stat. Cu titlu de exemplu, amintim Memorandumul de nelegere dintre

Ministerul Administraiei i Internelor din Romnia i Ministerul de Interne i al Relaiilor Naionale din Regatul rilor de Jos i Ministerul Justiiei din Regatul rilor de Jos n domeniul afacerilor interne, semnat la Haga la 21 aprilie 2004, aprobat prin Hotrrea Guvernului Romniei nr. 1473/2004.28 ntre aceleai pri a fost ncheiat Memorandumul de nelegere privindcooperarea n domeniul urgenelor civile, semnat la Bucureti la data de 19 aprilie 2005, aprobat prin Hotrrea Guvernului Romniei nr. 854/2005.29Deocamdat, putem concluziona c MOU intervine atunci cnd ne gsim n prezena unui Acord la alt nivel dect cel statal, iar, pe de alt parte, atunci cnd exist o practic special cu anumite state (spre exemplu, cu Olanda sau cu Israelul).Se consider c, n mod tradiional, MOU nu constituia un instrument juridic internaional, n sensul c nu crea drepturi i obligaii n cadrul unor raporturi juridice de drept internaional. Cu toate acestea, practica statelor demonstreaz c exist instrumente care, dei denumite MOU, totui ele constituie adevrate instrumente care oblig juridic. Statutul unor asemenea instrumente poate fi determinat dup terminologia specific ce indic intenia prilor de a ncheia sau nu un tratat internaional. Ca urmare, din analiza textului Memorandumului poate s rezulte dac acesta constituie un instrument menit s oblige juridic sau un instrument politic. O atare concluzie se desprinde prin observarea termenilor specifici care se repet n cuprinsul acestuia. Spre exemplu, MOU ca i instrument politic va conine termeni precumparticipants; paragraph; reached; understanding; will; come into effect etc. Toi aceti termeni indic intenia prilor de a nu ncheia un tratat prin semnarea documentului n cauz.Pe de alt parte, trebuie s se aib n vedere faptul c i nelegerile cu caracter politic angajeaz buna credin din partea guvernelor care le efectueaz.Scrisoare de nelegere (letter of agreement) n practica ncheierii unor asemenea documente se observ c acestea intervin ndeosebi n domenii sectoriale mai puin exhaustive, cum ar fi suport i asisten tehnic pentru dezvoltare i se ncheie pentru perioade destul de scurte, cu posibilitatea prelungirii prin acte adiionale. Uneori, ncheierea unor documente de acest gen pretinde o ndeplinire rapid a procedurilor interne necesare intrrii n vigoare a acordului. Un exemplu n acest sens ar fi Scrisoarea de nelegere dintre Guvernul Romniei i Guvernul Statelor Unite ale Americii privind controlul drogurilor si aplicarea legii, semnat la Bucureti la 3 iulie 2001, ratificat prin

28 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 869 din 23 septembrie 200429 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 709 din 5 august 2005

Ordonana Guvernului Romniei nr. 4 din 19 iulie 2001.30 Prin Scrisoarea de nelegere, se urmrete realizarea n comun de ctre pri a unor proiecte prin care s se ntreasc capacitatea instituiilor romne cu atribuii n aplicarea legii de a lupta mpotriva activitilor i organizaiilor criminale. Acest efort de cooperare include susinerea de seminarii de pregtire de scurt durat i furnizarea de echipamente specifice destinate aplicrii legii. n ceea ce privete intrarea n vigoare a acordului, la punctul 9 din Scrisoarea de nelegere (ncetarea valabilitii) se stipuleaz:A. Prezenta scrisoare de nelegere va intra n vigoare la data primirii de ctre GSU (Guvernul Statelor Unite ale Americii ) a notificrii scrise prin care GR (Guvernul Romniei) informeaz despre ndeplinirea procedurii legale interne necesare pentru intrarea sa n vigoare, dac aceast notificare este primit n termen de 20 de zile de la semnarea prezentei scrisori de nelegere. Orice parte poate denuna aceast scrisoare de nelegere prin notificarea prealabil a unei astfel de intenii, transmis celeilalte pri cu 90 de zile naintea datei avute n vedere pentru ncetarea valabilitii prezentei scrisori de nelegere. ncetarea valabilitii acestei scrisori de nelegere va anula orice obligaii asumate de pri privind contribuiile n temeiul acesteia, cu excepia plilor pentru angajamente fcute cu teri naintea datei notificrii inteniei de denunare a prezentei scrisori de nelegere. Ca urmare, intrarea n vigoare este dependent de ndeplinirea procedurilor interne ntr-un termen foarte scurt de la semnare i notificarea acestui fapt. Teoretic, nendeplinirea acestor condiii, ar conduce la ineficiena juridic a acordului semnat.

2. Relevana n plan intern pentru Romnia

2.1. Reglementare legalReglementarea cadru n materia tratatelor este cuprins la articolul 91(1) din Constituia Romniei, n conformitate cu care Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern, i le supune spre ratificare Parlamentului, ntr-un termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite prin lege (s.n.).Ceea ce intereseaz la aceast seciune este n primul rnd observarea distinciei pe care o realizeaz constituantul prin instituirea prevederii anterior citate. n primul rnd, se observ c dispoziia distinge dou categorii de tratate internaionale:1) Tratate internaionale ncheiate n numele Romniei de Preedinte, n urma negocierii lor de ctre Guvern;

30 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 405 din 20 iulie 2001

2) Alte tratate internaionale, afar de cele de la punctul (1).ntrebarea fireasc este ce criteriu de distincie a fost utilizat pentru aceast categorisire ?Se pare c singurul criteriu de distincie, ntr-adevr real, este stabilit prin raportare la entitatea juridic care are capacitatea de a ncheia tratate. Astfel, potrivit acestui criteriu, clasificarea va putea fi reformulat, obinndu-se urmtoarele dou categorii :1) tratate ncheiate de Preedintele Romniei;2) tratate ncheiate de alte entiti, stabilite prin lege.Astfel reformulat, clasificarea evideniaz poziia efului statului romn n cadrul politicii externe, poziie ntemeiat pe dispoziiile articolului 80 al Constituiei Romniei, n conformitate cu care Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii.Consecinele juridice ale prevederilor cuprinse la articolul 91 (1) al Constituiei Romniei sunt, n principal, dou:a) constituirea dreptului Preedintelui de a ncheia tratate internaionale n numele Romniei, dar sub condiia ca tratatele pe care le semneaz s fie negociate de Guvern; obligaia Preedintelui de a supune tratatele, pe care le ncheie, spre ratificare Parlamentului;b) crearea obligaiei n sarcina autoritilor legislative de a reglementa procedura de ncheiere n sens larg a acelor tratate internaionale care nu sunt ncheiate de Preedintele Romniei.Utilitatea clasificrii tratatelor, n tratate ncheiate de eful statului i tratate ncheiate de alte autoriti, const n aceea c regimul juridic aplicabil fiecrei categorii de tratate este diferit. Astfel, spre pild, n timp ce tratatele ncheiate de eful statului sunt n mod obligatoriu negociate de Guvern i ulterior ncheierii sunt supuse Parlamentului spre ratificare, n cazul celei de-a doua categorii particularitile procedurale privind ncheierea tratatelor sunt stabilite de la caz la caz prin lege.Dincolo de faptul c etapele principale ale ncheierii tratatelor de ctre Preedintele Romniei sunt stabilite prin dispoziie constituional, Legea nr. 590/2003 privind tratatele cuprinde n mod exhaustiv reguli referitoare la ncheierea tratatelor de ctre autoritile din Romnia.Categoriile de tratate enunate de Legea nr. 590/2003 sunt regsite la articolul 2 (1): Romnia, Guvernul Romniei, precum i ministerele i alte autoriti ale administraiei publice centrale, pentru care aceast atribuie este special prevzut de legislaia n vigoare, pot ncheia tratate la nivel de stat, tratate la nivel guvernamental, respectiv tratate la nivel departamental.

Din redactarea articolului 2(1) al Legii nr. 590/2003 rezult o nou clasificare31 a tratatelor internaionale ncheiate de autoritile statului romn, i anume:1. tratate la nivel de stat;2. tratate la nivel guvernamental;2. tratate la nivel departamental.Lund n considerare ntreaga dispoziie reglementar amintit se poate cu uurin deduce ideea c aceast clasificare are la baz acelai criteriu precum n cazul clasificrii rezultate din interpretarea textului constituional, respectiv entitatea care are capacitatea de a ncheia tratate internaionale, potrivit legislaiei romne. Cu toate acestea, de aceast dat clasificarea este mai detaliat i, totodat, exprim n mare msur importana domeniului n care intervine tratatul ce se ncheie. De altfel, aa cum se va observa ulterior, aceast idee este evideniat i de alte norme ale Legii nr. 590/2003.

2.2. Semnificaii ale reglementrii cuprinse la articolul 91(1) al Constituiei Romniein primul rnd, trebuie s se in cont de faptul c articolul 91 stabilete explicit capacitatea Preedintelui Romniei de a ncheia tratate internaionale n numele Romniei i, ca urmare, n ce privete capacitatea acestuia de a aciona n numele statului nu este necesar existena unei legi care s confirme capacitatea acestuia. O asemenea reglementare este conform cu regula de drept cutumiar internaional potrivit creia preedintele statului se consider c reprezint statul n fruntea cruia se gsete, fr a fi necesar prezentarea de puteri depline cu prilejul oricror operaiuni ce se desfoar n vederea ncheierii unui tratat. Regula este exprimat la articolul 7(2)(a) din Convenia de la Viena privind dreptul tratatelor. Subliniem faptul c cele dou reguli (cea constituional i cea internaional) nu se suprapun, ns exist o concordan ntre ele. n timp ce regula constituional atribuie Preedintelui prerogativa de a ncheia tratate n numele Romniei, regula cuprins la articolul 7 din Convenia de la Viena confirm mai degrab o prezumie general de reprezentare a statului de ctre efii de state n raporturile convenionale. Se impune concluzia c eful statului romn va aciona n sensul ncheierii unui tratat ori de cte ori dorete, competenele sale fiind constituite n virtutea unei norme constituionale, motiv pentru care acesta nu va fi inut prin diverse reglementri normative de rang inferior Constituiei, ori de cte ori prin asemenea reglementri se reduc din puterile sale. Cu toate acestea, Preedintele

31 Aceast clasificare este una des ntlnit n practica statelor, n prezent. Spre pild, articolul 3 din Legea Republicii Moldova nr. 595-XIV din 24.09.1999 privind tratatele stabilete :Tratatele internaionale se ncheie n numele: a) Republicii Moldova - tratate interstatale; b) Guvernului Republicii Moldova - tratate interguvernamentale; c) ministerelor sau departamentelor Republicii Moldova - tratate interdepartamentale

trebuie s-i manifeste puterile sale n condiiile stabilite prin norme constituionale (spre exemplu, Preedintele nu poate s ncheie un tratat care nu a fost negociat n prealabil de Guvern ci de o alt entitate). Aparent poziia Preedintelui pare slbit n virtutea normei constituionale citate, deoarece acesta nu poate nici s negocieze coninutul viitorului tratat atribuia fiindu-i conferit Guvernului i, totodat, nu poate nici s-l ratifice atribuia fiind de competena Parlamentului. Totui, poziia efului de stat nu este deloc de neglijat deoarece n cadrul procesului de ncheiere a tratatului acesta are posibilitatea nu doar s efectueze un control asupra oportunitii ncheierii tratatului i asupra coninutului acestuia ci chiar s mpiedice ncheierea sa. Astfel, n virtutea articolului 91 din Constituia Romniei, Preedintele poate s refuze semnarea tratatului, fr s existe posibilitatea ca alt autoritate s exercite prerogativa semnrii sale. n plus, n virtutea articolului 77 din Constituie Preedintele poate cere Parlamentului s reexamineze legea de ratificare a tratatului, nainte de promulgare, fie poate s sesizeze Curtea Constituional pentru ca aceasta s se pronune asupra constituionalitii unor prevederi din cuprinsul tratatului. n ce privete aceste din urm dou posibiliti aflate la dispoziia Preedintelui Romniei, nvederm c este de preferat ca Preedintele s nu fac uz de ele, ndeosebi n ce privete prima posibilitate, deoarece poziia sa pe scena politic poate avea de suferit dac lum n considerare faptul c semnificaia uzului celor dou ci procedurale dup ce n prealabil a semnat tratatul este, de principiu, negativ.O alt problem care se ivete este dac Preedintele are posibilitatea ca dup semnarea tratatului s revin asupra hotrrii sale n sensul de a nu-l mai supune Parlamentului spre ratificare. nc o dat credem c o asemenea schimbare de atitudine nu este benefic, deoarece exprim dac nu rea-credin cel puin o atitudine labil, nepotrivit n relaiile internaionale. Chiar dac prin semnare, dac nu este prevzut altfel sau dac nu rezult altfel din practica statelor, tratatul nc nu se consider definitiv ncheiat i nici nu oblig prile, totui ideea bunei credine n dreptul internaional justific o obligaie cutumiar din partea autoritilor statului semnatar de a derula procedura ratificrii n aa mod nct asupra ratificrii s se pronune autoritatea competent, n cazul Romniei fiind vorba de Parlament.O propunere de lege ferenda, innd cont de raionamentele i argumentele prezentate anterior este ca n Constituie s se menioneze expres c prin derogare de la dispoziiile articolului 77 din Constituia Romniei, atunci cnd Preedintele urmeaz s promulge legea de ratificare acesta nu are dreptul de a o trimite spre reexaminare Parlamentului. Totui, este firesc32 ca

32 Caracterul firesc al unei atitudini de felul amintit rezult implicit din ordinea constituional relevant aici dac ne raportm la dispoziiile articolelor 1(5), 80(2) i 142(1) din Constituia Romniei, n conformitate cu care n Romnia supremaia Constituiei este obligatorie, iar Preedintele vegheaz la respectarea acestei supremaii, n timp ce Curtea Constituional este garantul acesteia

atunci cnd Preedintele are convingerea c unul din textele tratatului ce urmeaz s fie ncheiat definitiv este incompatibil cu dispoziiile constituionale, s sesizeze Curtea Constituional n vederea efecturii unui control de constituionalitate.n concluzie, articolul 91(1) stabilete competena Preedintelui Romniei de a ncheia tratate internaionale n numele Romniei, ceea ce nseamn c acesta va fi competent s semneze tratatele internaionale, avnd obligaia ca ulterior semnrii s le supun spre ratificare33 Parlamentului Romniei34. Aceste atribuii se realizeaz prin emiterea de decrete ale Preedintelui Romniei. Temeiul emiterii acestor acte este oferit de articolul 100 din Constituie, unde se precizeaz35 c decretele emise de Preedinte n temeiul articolului 91 se contrasemneaz de primul ministru. Practica este conform acestei dispoziii36. O ntrebare fireasc ce se ivete atunci cnd este analizat dispoziia cuprins la articolul 91(1) din Constituia Romniei este dac Preedintele Romniei exercit atribuia de ncheiere a tratatelor internaionale exclusiv independent de concursul altor organe ale statului sau nu este aa. Pentru a gsi rspunsul, trebuie s distingem ntre noiunile demanifestare de voin i noiunea de condiii de existen necesare valabilitii unui act. Din interpretarea articolului 91 al Constituiei, rezult

33 Potrivit Regulamentului de organizare i funcionare al Administraiei Prezideniale (2006), Departamentul Constituional Legislativ are obligaia de a ntocmi lucrrile pregtitoare n vederea trimiterii tratatului, dup semnarea sa, la Parlament, spre ratificare (capitolul 3 seciunea 3)34 A se vedea i Drganu, T., Drept constituional, 1998, II, 270-135 Articolul 100 din Constituia Romniei stabilete: (1) n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului. (2) Decretele emise de Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale prevzute n articolul 91 alineatele (1) i (2), articolul 92 alineatele (2) i (3), articolul 93 alineatul (1) i articolul 94 literele a), b) i d) se contrasemneaz de primul-ministru.36 Spre exemplu, supunerea de ctre Preedintele Romniei n vederea ratificrii a Tratatului dintre Regatul Belgiei, Republica Ceh, Regatul Danemarcei, Republica Federal Germania,Republica Estonia, Republica Elen, Regatul Spaniei, Republica Francez, Irlanda, Republica Italian, Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Marele Ducat al Luxemburgului, Republica Ungar, Republica Malta, Regatul rilor de Jos, Republica Austria, Republica Polon, Republica Portughez, Republica Slovenia, Republica Slovac, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord (state membre ale Uniunii Europene) i Republica Bulgaria i Romnia privind aderarea Republicii Bulgaria i a Romniei la Uniunea European, semnat de Romnia la Luxemburg la 25 aprilie 2005 s-a realizat prin Decretul nr. 357 din 3 mai 2005 care cuprinde urmtorul text: n temeiul prevederilor art. 91 alin. (1) i ale art. 100 din Constituia Romniei, republicat, precum i ale art. 19 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 590/2003 privind tratatele, la propunerea Guvernului, potrivit Hotrrii nr. E 104 din 28 aprilie 2005, Preedintele Romniei decreteaz: /ARTICOL UNIC/ Se supune spre ratificare Parlamentului Tratatul dintre (), semnat de Romnia la Luxemburg la 25 aprilie 2005, i se dispune publicarea prezentului decret n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. /PREEDINTELE ROMNIEI/TRAIAN BSESCU/ n temeiul art. 100 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat, contrasemnm acest decret./PRIM-MINISTRU/CLIN POPESCU-TRICEANU/ Bucureti, 3 mai 2005./Nr. 357. publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 385 din 6 mai 2005

clar c manifestarea de voin n sensul ncheierii unui tratat internaional n condiiile acestui articol aparine Preedintelui Romniei. Ca urmare, aceast atribuie cade n competena exclusiv a sa.37O alt chestiune care intereseaz aplicarea dispoziiilor articolului 91 din Constituia Romniei, const n a stabili dac dispoziiile cuprinse la articolul 91 limiteaz n vreun fel competenele pe care le poate exercita Preedintele n domeniul ncheierii tratatelor internaionale, mai exact dac Preedintele poate ncheia tratate internaionale numai n sensul c le poate semna, adic fr a putea participa la negociere, sau s parafeze, sau s autentifice textul tratatului, pe de o parte i, intereseaz dac Preedintele poate ncheia doar tratate negociate de Guvern, fr a putea ncheia tratate la nivel guvernamental, departamental sau fr a putea ncheia tratate negociate la nivel departamental. Rspunsul la aceast ntrebare are meritul de a pune n lumin anumite inadvertene datorate lipsei de claritate a textului Legii nr. 590/2003 privind tratatele, respectiv n ce msur sunt distribuite competenele diferitelor autoriti ale statului romn n domeniul ncheierii tratatelor internaionale n funcie de clasificarea oferit de Legea nr. 590/2003 la articolul 19: tratate la nivel de stat; tratate la nivel guvernamental; tratate la nivel departamental.

2.3. Practica ncheierii de acorduri la un nivel inferior celui departamentaln condiiile intensificrii relaiilor de cooperare ntre rile vecine i mai ales ca urmare a tendinei ce se manifest n cadrul teritorial al Uniunii Europene de desfiinare treptat a granielor, pe de o parte, i de cooperare transfrontalier ntre autoritile de aplicare a legii din statele membre ale Uniunii, pe de alt parte, apare necesitatea ncheierii unor documente internaionale care s reprezinte temeiul legal de desfurare a activitii de cooperare ntre autoriti cu competen local sau regional, ndeosebi din zonele de delimitare a frontierelor dintre state. Pentru acest motiv numeroase autoriti cu competene locale, spre exemplu, ntreprind demersuri pentru ncheierea respectivelor documente internaionale, fr totui a cunoate exactprocedura de ncheiere, competenele proprii ce le revin n domeniu i, adesea, chiar legislaia naional sectorial incident.38

37 Afirmaia nu privete celelalte acorduri internaionale la care se face referire n a doua propoziie de la alineatul 1 al articolului 91 din Constituie38 Astfel, spre exemplu, ipotetice proiecte de acorduri de colaborare ntre inspectorate de poliie din Romnia i autoriti poliieneti din ri vecine, prin care prile ar conveniacordarea unor faciliti poliitilor aparinnd celor dou uniti, pentru ndeplinirea atribuiilor de serviciu pe teritoriul statelor prilor, ar fi n contradictoriu cu legislaia romn n domeniul cooperrii poliieneti (Ordonana de urgen a Guvernului Romniei nr. 103 din 13 decembrie 2006 privind unele msuri pentru facilitarea cooperrii poliieneti internaionale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1019 din 21 decembrie 2006)

n primul rnd, trebuie s artm c ncheierea unor astfel de documente internaionale constituie o procedur sui generis n materie de tratate, deoarece pn la momentul de fa cooperarea ntre autoriti locale de aplicare a legii avea la baz ncheierea unor acorduri la nivel de stat sau guvernamental, ori cel puin ministerial (departamental). Totodat, dei asemenea autoriti au personalitate juridic proprie, exist cel puin dou cauze pentru care acestea nu pot ncheia n nume propriu acte juridice internaionale de cooperare cu entiti strine, n regim de drept internaional public: 1. n primul rnd faptul c aceste autoriti (spre exemplu, inspectoratele de poliie judeene) nu beneficiaz de capacitate internaional de a ncheia tratate internaionale (ius contrahendi); 2. n al doilea rnd, aceste autoriti pot face parte uneori dintr-o structur n cadrul creia ele se gsesc n raporturi de subordonare fa de autoriti de nivel superior i cu competen naional. Ca urmare, n timp ce prima cauz afecteaz capacitatea juridic n cadrul relaiilor internaionale, cea de-a doua cauz afecteaz capacitatea juridic deplin n planul dreptului intern, existnd oricum o ntreptrundere ntre cele dou nivele, respectiv capaciti.Pentru motivele de mai sus, apreciind c este necesar ncheierea unor astfel de documente n actualele condiii ale vieii sociale, considerm c se impune de lege ferenda completarea Legii nr. 218/2002 privind organizarea i funcionarea Poliiei Romne n sensul stabilirii competenei de a ncheia documente internaionale de cooperare de ctre inspectoratele judeene de poliie.n orice caz, chiar dac o asemenea competen ar fi stabilit prin lege, documentele respective nu ar putea constitui tratate internaionale n nelesul dreptului internaional al tratatelor, deoarece inspectoratelor judeene le lipsete calitatea de subiect de drept internaional public necesar actorilor din sfera internaional juridic. ns, stabilirea prin lege a competenei este necesar deoarece aciunea de cooperare angajeaz rspunderea statului romn n temeiul dreptului internaional cutumiar, motiv pentru care atribuia de ncheiere a unor documente internaionale trebuie s rmn supus principiului precizrii explicite prin lege a competenei. n plus, exigenele respectrii legalitii n activitatea administraiei publice conduc la aceeai concluzie.Prile ntre care se poate ncheia un astfel de document de cooperarePotrivit articolului 2 din Legea nr. 590/2003 privind tratatele, Romnia, Guvernul Romniei, precum i ministerele i alte autoriti ale administraiei publice centrale, pentru care aceast atribuie este expres prevzut de legislaia n vigoare, pot ncheia tratate la nivel de stat, tratate la nivel guvernamental, respectiv tratate la nivel departamental. Prin urmare, pentru ca o instituie s poat ncheia tratate aceasta trebuie s ndeplineasc dou condiii generale: s se ncadreze n categoria celor enumerate de articolul 2, iar ncheierea de tratate s fie una dintre atribuiile sale stabilite prin lege.

Lund n considerare cele enunate mai sus, precum i raportndu-ne la prevederile Legii nr. 218/2002 privind organizarea i funcionarea Poliiei Romne, apreciem c Inspectoratul Judeean de Poliie nu ndeplinete condiiile impuse de Legea nr. 590/2003 pentru a ncheia un document internaional valabil care s produc efecte juridice, astfel c actul supus analizei nu poate avea caracter juridic raportat la legislaia romn.Dac se dorete, totui, ncheierea unui astfel de document, apreciem c parte nu poate fi dect ministerul internelor i reformei administrative, n considerarea prevederilor articolului 2 din Legea nr. 590/2003 i ale Ordonanei de urgen a Guvernului Romniei nr. 30/2007 privind organizarea i funcionarea Ministerului Internelor i Reformei Administrative.Pentru a evidenia distincia dintre un tratat internaional i un document de genul celui supus analizei, apreciem c ar fi util introducerea unei prevederi asemntoare celei referitoare la autoritile administraiei publice locale, cuprins la articolul 41 din Legea nr. 590/2003, inndu-se cont de ntinderea local a competenei autoritii, de locul acesteia n sistemul administraiei publice centrale, precum i de tendinele existente n privina gestionrii autonome a treburilor publice n cadrul unitilor administrativ-teritoriale, urmnd a se respecta totodat poziia Ministerului Afacerilor Externe n cadrul sistemului administrativ romnesc.ncheierea de ctre prefect a unor documente internaionale nu nseamn n mod neechivoc c ne gsim n prezena unei practici care ar confirma capacitatea acestuia de a ncheia tratate internaionale, nici n sensul Legii nr. 590/2003 i nici n sensul dreptului internaional public. Totui, acesta rmne un actor internaional n domeniul cooperrii internaionale, att n cadrul unor parteneriate cu instituii similare din strintate ct i n scopul implementrii unor programe de interes alturi de diverse entiti internaionale care nu au calitatea de subiect de drept internaional public. Astfel, ori de cte ori ne gsim n prezena unor acorduri ncheiate de prefect sau de instituia prefectului cu entiti care nu au calitatea de subiect de drept internaional public i fr ndeplinirea condiiilor prevzute de Legea nr. 590/2003 privind tratatele, respectivele acorduri nu vor fi supuse regimului de drept internaional public, ns vor putea fi apreciate drept acte juridice cu elemente de extraneitate, astfel c eventualele litigii pot fi soluionate prin aplicarea regulilor dreptului internaional privat romn, dac sunt ndeplinite condiiile prevzute de Legea nr. 105/1992 privind reglementarea raporturilor de drept internaional privat.

2.4. Receptarea n dreptul internn general, ncheierea tratatelor internaionale presupune i parcurgerea unor proceduri interne, de ctre fiecare parte, pentru a da eficien juridic n plan intern regulilor cuprinse n tratat, pe de o parte i pentru a asigura

competenele fiecreia dintre pri. Metodele prin care se realizeaz obiectivele de mai sus, adic procedurile necesare, difer de la stat la stat i sunt n general prefigurate prin dispoziii constituionale ale statelor.n ceea ce privete Romnia, sunt relevante prevederile articolelor 11 i 91 din Constituia Romniei, din economia crora rezult c fac parte din dreptul intern doar tratatele care, ncheiate la nivel de stat, au fost negociate de Guvern,ncheiate de Preedinte i ratificate de Parlament, precum i cele care au fost ncheiate cu respectarea procedurilor prevzute de legea privind tratatele.Nerespectarea acestor proceduri nu conduce automat la inexistena, nulitatea sau ncetarea unui act internaional, ns tratatul este unul imperfect deoarece el este lipsit de eficien juridic n plan intern, iar regulile cuprinse n el vor exista doar n plan internaional, n funcie de dispoziiile constituionale i, n general, de drept intern ale statelor.Pentru observarea efectelor tratatului internaional sau a influenei acestuia asupra ordinii juridice de drept intern, este util identificarea raporturilor dintre cele dou ordini juridice. Legtura dintre dreptul tratatelor i dreptul intern const n trimiterea pe care un sistem juridic o face la cellalt39: norma de dreptul tratatelor presupune o trimitere a dreptului tratatelor la dreptul intern al unui stat ; norma de drept intern al acelui stat condiioneaz efectele juridice dintre stat i celelalte state n baza conveniei i face o trimitere la regulile dreptului tratatelor privind formarea, ncheierea i validitatea acordurilor internaionale.n practica statelor se cunosc deseori situaii n care actele internaionale cuprind reguli care nu au fost transpuse n dreptul intern, ns n baza lor autoritile competente pentru punerea lor n executare au desfurat activiti conforme. Dac din punctul de vedere al dreptului internaional se poate admite c obligaiile (de executare a tratatelor internaionale) au fost ndeplinite ntocmai i cu bun-credin de ctre pri, nu la fel stau lucrurile atunci cnd ne referim la regimul juridic de drept intern al acestor activiti. Aceasta deoarece n plan intern asemenea activiti nu au nici o baz legal i, astfel, lipsete mecanismul care s aduc aceste activiti n sfera juridic a unor acte de drept intern.Totodat, autoritile care au vocaia s execute obligaiile cuprinse n tratat i, eventual, desemnate n tratat, nu sunt obligate juridic prin acesta, deoarece acel tratat este lipsit de eficien n ordinea juridic intern.n legtur cu asemenea tratate, imperfecte datorit neparcurgerii tuturor etapelor i procedurilor interne de ncheiere a tratatului internaional, se pune i problema rspunderii internaionale a statelor, deoarece chiar dac un tratat nedefinitivat sau imperfect nu poate produce efecte juridice n plan intern, n

39 Anghel, I.M., Dreptul tratatelor, vol. I, Lumina Lex, 2000, 170

plan internaional el exist i este valabil, astfel c produce efecte juridice, tot astfel cum neexecutarea sa angajeaz rspunderea internaional.n ordinea de drept romn, tratatele, indiferent de nivelul la care se ncheie, urmeaz s fie definitivate doar dup ce s-a exprimat consimmntul de a deveni parte la tratat printr-un act normativ. Acest lucru reiese din interpretarea prevederilor articolului 91 din Constituia Romniei coroborat cu articolul 22 din Legea nr. 590/200340. Regula ratificrii, aderrii, acceptrii sau aprobrii unui acord internaional prin act normativ era prevzut ntr-o alt form i de Legea nr. 4/1991 privind ncheierea tratatelor, la articolul 11(1) al acesteia: Legile pentru ratificarea tratatelor internaionale i hotrrile pentruaprobarea acordurilor, conveniilor i a altor nelegeri internaionale, precumi textele acestora, se public n Monitorul Oficial.n practica autoritilor din Romnia au intervenit uneori situaii de existen a unor convenii imperfecte, a cror ncheiere nu s-a efectuat cu respectarea i observarea prevederilor legii tratatelor, chiar dac autoritile au pus n executare acordurile respective. n atare condiii, activitatea autoritilor, efectuat n executarea tratatului, contravine exigenelor impuse de regula legalitii, principiu potrivit cruia autoritile administrative trebuie s acioneze numai n baza i n executarea legii.

2.5. Ratificarea, Aderarea, Aprobarea sau Acceptarea sunt procedurile interne legale prin care prevederile unui Acord sunt receptate n dreptul internn absena unei proceduri de acest gen, executarea Acordului de ctre autoritile romne este lipsit de fundament legal. Aceast idee este pus n lumin de Constituia Romniei i de Legea nr. 590/2003; pentru aceasta, n conformitate cu prevederile articolului 24(1) din Legea nr. 590/2003, dup adoptare, actul normativ de aprobare se public n Monitorul Oficial al Romniei, nsoit de textul n limba romn al tratatului. Acesta din urm este corpul normativ care intr n ordinea juridic intern, oblignd deopotriv pe toi destinatarii ce urmeaz s-i asigure executarea n spiritul bunei-credine. Normativele ce alctuiesc ordinea juridic intern trebuie redactate n limba romn, deoarece sunt acte oficiale i se supun exigenelor articolului 13 din Constituia Romniei. Principiul utilizrii limbii romne n redactarea actelor

40 Nstase, A., Aurescu, B., Punescu, I., Legea nr. 590/2003 privind tratatele - comentat i adnotat -, ADIRI, 40: autorii conchid fr echivoc (n legtur cu articolul 22 din lege) c alineatele 1 i 2 reamintesc tipurile de acte normative care se adopt, dup caz, n vederea exprimrii consimmntului prii romne de a deveni parte la un tratat: lege sau ordonan de urgen de ratificare, aprobare, acceptare sau aderare i hotrre a Guvernului de aprobare, acceptare sau aderare. Exist chiar opinii c regulile de la articolul 22(1)(2) sunt o repetiie a celor cuprinse la articolul 19 Anghel, I.M., Dreptul tratatelor, vol. III, Lumina Lex, 2000, 208

normative interne, reprezint la rndul su una dintre cauzele care, alturi de principiul publicitii n Monitorul Oficial al Romniei i de principiul statuat la articolele 10 i 11 din Constituia Romniei (al exercitrii ntocmai i cu bun credin a tratatelor), creeaz necesitatea ratificrii, aderrii, aprobrii sau acceptrii.n ceea ce privete nivelul actului normativ prin care se produce receptarea, trebuie analizat articolul 19 din Legea nr. 590/2003, unde se precizeaz categoriile de tratate a cror ratificare se face prin lege.Recurgnd la interpretarea acestui fapt juridic, rezult c un acord va fi supus ratificrii prin lege n urmtoarele condiii:1. a) sunt ncheiate cel puin la nivel guvernamental;b) procedurile convenionale nu se pot aplica n dreptul intern dect dac se adopt noi dispoziii normative;c) noile dispoziii normative trebuie s aib fora juridic a unei legi.2. a) indiferent de nivelul la care sunt ncheiate, acestea prevd cerina ratificrii lor.Potrivit articolului 20 din Legea nr. 590/2003, Tratatele semnate la nivel guvernamental care nu intr sub incidena prevederilor art. 19, precum i tratatele semnate la nivel departamental, sunt supuse Guvernului spre aprobare prin hotrre. Prevederea de la articolul 20 este general i stabilete domeniul de inciden prin metoda eliminrii excepiilor. Astfel, pot fi supuse spre aprobare prin hotrre de guvern toate acordurile care nu cad sub incidena articolului 19, id est acelea pentru care nu este necesar ratificarea prin lege. Totodat, se poate reine c prin hotrre de guvern pot fi aprobate acorduri ce se ncheie fie la nivel guvernamental fie la nivel departamental. Ca urmare, nivelul la care se ncheie nu reflect altceva dect poziia pe care o ocup n sistemul instituional-juridic entitatea care ncheie tratatul, fr ns s se poat aprecia c, din punct de vedere internaional, acest concept (al nivelului) ar avea vreo importan, deoarece att guvernul ct i departamentul (spre ex. un minister) nu au calitatea de subiecte de drept internaional public. n acelai timp, rspunderea internaional pentru executarea ntocmai i cu bun credin a documentului internaional revine n ambele situaii Romniei, prin Guvernul Romniei, drept consecin a dou surse: regula internaional de drept cutumiar; i existena temeiului juridic guvernamental hotrrea de guvern. Apreciem c noua nfiare a relaiilor internaionale convenionale reflect n mod evident existena unei practici a ncheierii acordurilor internaionale att la nivel guvernamental, ct i la nivel departamental. Ca urmare, exist o regul cutumiar general n domeniul dreptului tratatelor, potrivit creia pot fi pri la acorduri internaionale guvernele statelor i departamente ale statelor n msura n care dreptul intern al acestora le permite s acioneze ca atare; totui, acest lucru nu reprezint o dovad a calitii de subiect de drept al acestor entiti; n

realitate, statul este nu doar cel ce-i asum rspunderea pentru ncheierea respectivelor acorduri, dar i cel care atribuie respectivelor entiti competena de a aciona astfel, iar aceast atribuire este esenial tocmai datorit incapacitii in rem n plan internaional a altor entiti dect cele care au calitatea de subiect de drept internaional public.Actul de drept intern prin care se ratific un acord internaional nu este neaprat dictat n mod exclusiv de domeniul n care intervine respectivul acord internaional, existnd mai multe criterii care determin ncadrarea ntr-o categorie sau alta, dintre cele care fie se ratific prin lege, fie sunt aprobate prin hotrre de guvern, tot astfel cum nu reprezint un criteriu absolut nici nivelul la care se ncheie. Astfel, spre exemplu, exist acorduri care se ncheie n domeniul finanrilor, ns asemenea acorduri pot fi ratificate fie prin lege fie prin hotrre de guvern, n funcie de existena sau inexistena anumitor criterii prevzute de lege, cum este situaia avut n vedere la articolul 19(1)(g) din Legea nr. 590/2003. Aici ntlnim urmtoarea prevedere: (1) Se supun Parlamentului spre ratificare prin lege urmtoarele categorii de tratate: ... g) tratatele la nivel guvernamental care se refer la asumarea unui angajament financiar care ar impune sarcini suplimentare la bugetul de stat; Ca urmare, ratificarea unui acord care intervine n domeniul finanrilor, se va face prin lege ori de cte ori acea finanare const din asumarea unui angajament financiar ce are ca i consecin sarcini suplimentare la bugetul de stat. Altfel, acordurile respective pot fi aprobate prin hotrre de guvern. Totodat, se poate observa c acordurile la care face referire prevederea de la litera g) sunt semnate la nivel guvernamental, chiar dac ratificarea lor se face prin lege. Ca urmare, n cazul de fa criteriul care a stat la baza stabilirii nivelului actului intern de ratificare nu a fost nivelul entitii care semneaz acordul ci un domeniu de linie din sfera domeniului finanelor publice.n pofida faptului c prevederea de la litera g) are pretenia de a fi foarte concret, evocnd o situaie determinat, n interpretarea acesteia se pot ivi anumite probleme pentru simplul motiv c nu este foarte bine exprimat coninutul expresiei sarcini suplimentare la bugetul de stat, dei ar fi trebuit s se aleag o exprimare foarte exact, ntruct prevederea stabilete o excepie de la regula potrivit creia acordurile de finanare se aprob prin hotrre de guvern. Aceast din urm regul rezult implicit din interpretarea mai multor prevederi ale Legii nr. 590/2003, interpretare ce duce la concluzia c legiuitorul a intenionat ca acordurilor ce intervin n domeniul finanelor s li se aplice o procedur ct mai rapid, pentru ca acestea s-i produc ntr-un timp relativ scurt efectele urmrite de ctre pri.n literatura de specialitate41 s-a afirmat c fac obiectul prevederii de la litera g) doar acele tratate prin care se asum un angajament financiar care

41 Nstase, A., Legea nr. 590/2003, 37

impune sarcini suplimentare, deci care ar conduce la diminuarea bugetului de stat. Totui, nici aceast afirmaie nu pare s ofere un rspuns precis deoarece diminuarea bugetului de stat este o expresie lipsit de rigoare juridic n condiiile n care bugetul de stat reprezint o instituie juridico-financiar n care sunt cuprinse att cheltuieli ct i venituri, fr a se pune problema diminurii acestuia dect eventual n comparaie cu un buget anterior. Din acest punct de vedere expresia sarcini suplimentare la bugetul de stat este mai corespunztoare deoarece reflect corect care este locul unui angajament financiar n cadrul bugetului de stat, fr a utiliza expresia majoreaz saudiminueaz. Asemenea expresii sunt indicate doar atunci cnd se face referire la balana de venituri i cheltuieli.Totodat, n practica Consiliului Legislativ al Romniei se pare c prevaleaz punctul de vedere potrivit cruia orice angajament financiar al unei instituii a administraiei publice centrale a crui destinaie este execuia unui proiect pe termen lung (spre exemplu 5 ani, dar nu mai puin de 1 an bugetar) impune sarcini suplimentare la bugetul de stat. n acest sens, spre exemplu, a se vedea Avizul Consiliului Legislativ, referitor la proiectul de Hotrre pentru aprobarea Acordului de cofinanare ntre Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare i Ministerul Administraiei i Internelor pentru implementarea proiectului ntrirea capacitii Guvernului Romniei de a gestiona situaiiledificile generate de dezastre naturale Dezvoltarea capacitii pentru situaii de urgen (CDES), semnat la Bucureti la 4 aprilie 2007 i la 2 mai 200742; aviz nr. 1005 din 26.07.2007. Urmnd nelesul atribuit de Consiliul Legislativ prevederii de la litera g), ajungem la concluzia c orice angajament financiar din partea unei instituii publice finanate de la bugetul de stat constituie osarcin suplimentar la bugetul de stat.Poziia Consiliului Legislativ relativ la aceast problematic este criticabil, deoarece lipsete de rost termenul suplimentar, cci dac nelesul prevederii analizate ar fi fost cel dat de Consiliul Legislativ, atunci legiuitorul ar fi utilizat fie expresia care impune sarcini la bugetul de stat, fie expresiacare majoreaz volumul cheltuielilor n bugetul de stat, ambele n locul celei n vigoare: care impune sarcini suplimentare la bugetul de stat.Apreciem c, pentru a lmuri nelesul prevederii de la litera g) este util raportarea la natura juridic a bugetului de stat, pe de o parte, precum i la poziia pe care, de principiu, legiuitorul o acord documentelor internaionale ce implic angajamente financiare, n acelai timp cu luarea n considerare a poziiei prilor la acord. Analiza prevederilor articolului 138 din Constituia noastr conduce la

42 n prezent, Acordul de cofinanare este aprobat prin Hotrrea Guvernului Romniei nr. 873 din 1 august 2007, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 624 din 11 septembrie 2007

concluzia c bugetul de stat se aprob prin lege; n acest spirit, Legea nr. 500/2002 privind finanele publice stabilete regula potrivit creia (1) Legea bugetar anual prevede i autorizeaz, pentru anul bugetar, veniturile i cheltuielile bugetare, precum i reglementri specifice exerciiului bugetar. Ca urmare, respectnd principiile de drept n domeniul actelor normative, ndeosebi cel al ierarhiei juridice, se ajunge la concluzia c orice modificare a sistemului de venituri i cheltuieli poate fi realizat doar dac ne gsim n prezena unui act normativ de nivelul legii. Ca urmare, consecina acestor prevederi este c acele angajamente internaionale care presupun operaiuni financiare ce conduc la modificarea faptic a bugetului de stat aprobat prin lege trebuie la rndul lor s fie ratificate printr-un act juridic de acelai nivel. Tocmai din acest motiv, Legea nr. 590/2003 utilizeaz expresia sarcini suplimentare. Dimpotriv, ori de cte ori angajamentele financiare asumate prin acordul internaional se vor executa din sume alocate deja n cadrul bugetului de stat, respectiv atribuite n bugetul unui ordonator de credite, respectivul acord internaional nu trebuieratificat prin lege, ci poate fi aprobat prin hotrre de guvern. Acest principiu este exprimat implicit i prin dispoziia de la articolul 6 din Legea nr. 500/2002:Legile bugetare anuale pot fi modificate n cursul exerciiului bugetar prin legi de rectificare, elaborate cel mai trziu pn la data de 30 noiembrie. Legilor de rectificare li se vor aplica aceleai proceduri ca i legilor bugetare anuale iniiale, cu excepia termenelor din calendarul bugetar. n acest sens se pronun i autorii lucrrii citate anterior: Per a contrario, nu va fi necesar ratificarea tratatelor prin care se acord sprijin financiar prii romne, deci care au o influen pozitiv asupra bugetului de stat sau prin care este afectatdoar bugetul alocat deja al unei instituii, n aceste cazuri fiind suficient aprobarea tratatului prin hotrre a Guvernului.43Regula tocmai exprimat este mult mai clar evideniat de profesorulI.M. Anghel n lucrarea Dreptul tratatelor, vol. III, respectiv: ...acest angajament financiar s impun sarcini suplimentare la bugetul de stat, adic, n cazul n care cheltuiala este prevzut n bugetul de stat, nu mai apare necesar ca un asemenea tratat s fie supus Parlamentului spre ratificare44.Ca urmare, dincolo de eventualele observaii care s-ar putea face cu privire la fundamentul prevederii de la articolul 19(1)(g), criteriul care a fost avut n vedere pentru formularea expresiei care impune sarcini suplimentare la bugetul de stat este cel al previziunii acelei cheltuieli n bugetul de stat. ns, ntruct anumite angajamente financiare presupun eforturi financiare pe perioade mai mari dect aceea a unui an bugetar, ntrebarea care apare n mod firesc este dac acele acorduri trebuie ratificate n mod obligatoriu prin lege,

43 Idem44 Nstase, A., Legea nr. 590/2003, 196

deoarece fondurile necesare executrii angajamentului nu sunt alocate nc ntr-un buget, dat fiind caracterul viitor al bugetelor anuale ulterioare. Rspunsul deja se regsete n criteriul utilizat, deoarece la formarea viitorului buget fondurile respective vor fi avute n vedere n cadrul previziunii bugetare i, ca urmare, nu ne gsim n prezena unor sarcini suplimentare la bugetul de stat.O alt ntrebare care poate s apar este dac asemenea acorduri pot s fie semnate i ncheiate la nivel departamental i aprobate prin hotrre de guvern, ori pot s fie ncheiate numai la nivel guvernamental sau de stat. ntrebarea apare n primul rnd datorit faptului c n practica Consiliului Legislativ s-a efectuat afirmaia cum c Legea nr. 590/2003 privind tratatelenu prevede posibilitatea ncheierii de acorduri internaionale la nivel departamental pentru asumarea unui angajament financiar.45Aceast afirmaie este totui contrazis att de practica existent n domeniul ncheierii acordurilor de acest gen, ct i de coninutul prevederilor Legii nr. 590/2003. Astfel, dac vom observa prevederile articolelor 20, 26(1)(d) i 27(1), vom putea concluziona c nicidecum legiuitorul nu a stabilit o excludere a acordurilor ncheiate la nivel departamental pentru reglementarea domeniului sprijinului financiar i, chiar mai mult, reiese foarte clar c asemenea angajamente, mai ales cnd acestea privesc integrarea european i politica comunitar, pot fi negociate i semnate de reprezentanii mputernicii ai ministerelor.Un alt exemplu din practica de stat a Romniei l constituie Acordul dintre Guvernul Romniei i Cabinetul de Minitri al Ucrainei cu privire la punctele de trecere a frontierei de stat romno-ucrainene, semnat la Kiev la 2 februarie 2006, care a fost aprobat prin Hotrrea Guvernului Romniei nr. 675/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 486 din 5 iunie 2006. Acest act normativ a fost adoptat de Guvernul Romniei n temeiul art. 108 din Constituia Romniei, republicat, i al articolului 20 din Legea nr. 590/2003 privind tratatele, acesta din urm stabilind regula potrivit creia Tratatele semnate la nivel guvernamental care nu intr sub incidena prevederilor art. 19, precum i tratatele semnate la nivel departamental sunt supuse Guvernului spre aprobare prin hotrre.Astfel, cum reiese din cuprinsul i titlul Acordului aprobat prin actul normativ menionat, obiectul nelegerii l constituie trecerea frontierei de stat prin punctele de trecere i stabilirea unor puncte de trecere a frontierei de stat. Prin natura reglementrilor pe care le conine acest Acord, obiectul su de reglementare cade sub incidena articolului 19(d) din Legea nr. 590/2003 privind tratatele, astfel c ncheierea sa definitiv trebuia s se efectueze prin supunerea acestuia spre ratificare prin lege. Avnd n vedere aprobarea sa prin

45 Avizul nr. 1005/2007

Hotrre de Guvern, dispoziiile sale pot oricnd forma n mod ntemeiat obiectul unui control de legalitate, deoarece contravin dispoziiilor imperative ale Legii nr. 590/2003.n exemplul de mai sus, pentru a aprecia legalitatea unei asemenea practici, este necesar s ne raportm la contextul juridic n care acest Acord a luat fiin, pe de o parte, iar pe de alt parte, la natura dispoziiilor sale. Astfel, se poate observa c ntre Romnia i Ucraina exist ncheiat un tratat de baz privind frontiera, i anume Tratatul dintre Romnia si Ucraina privind regimul frontierei de stat romno-ucrainene, colaborarea i asistena mutual n problemele de frontier, semnat la Cernui la 17 iunie 2003, ratificat prin Legea nr. 93 din 5 aprilie 2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.348 din 21 aprilie 2004. Potrivit articolului 13 din tratat, 1. Chestiunile referitoare la construcia, repararea i exploatarea cilor de comunicaie care traverseaz frontiera de stat, la nfiinarea unor noi puncte de trecere a frontierei de stat, precum i la stabilirea culoarelor aeriene vor fi reglementate prin acorduri separate ntre prile contractante. Totodat, la articolul 33 se stipuleaz urmtoarele: Trecerea frontierei de stat de ctre persoane i mijloace de transport se efectueaz prin punctele de trecere, n baza unor acorduri separate. Ca urmare, n ceea ce privete regimul juridic cadru privind deschiderea punctelor de frontier i principalele activiti n zona de frontier, se poate constata c ne gsim n prezena unui cadru bine precizat n cuprinsul unei legi, anume legea de ratificare. Aceast lege, mpreun cu textul tratatului menionat, a fost adoptat, respectiv ncheiat, anterior apariiei Legii nr. 590/2003, adic sub imperiul Legii nr. 4/1991, astfel nct cadrul de executare de ctre Romnia a obligaiilor cuprinse n tratatul de baz este cel conturat juridic la momentul ncheierii tratatului, iar nu cel conturat juridic pe timpul executrii tratatului, deoarece prile nu pot conveni obligaii dect n virtutea contextului juridic i faptic existent la data acordului de voin al acestora. Astfel, dac n perioada aplicrii prevederilor Legii nr. 4/1991 deschiderea de noi puncte de trecere a frontierei se putea face prin schimb de note verbale, n baza acestei practici se va putea face i n prezent, dar numai atunci cnd la baza practicii se afl fie o lege naional special n conformitate cu ansamblul dispoziiilor normative interne, fie la baza acestei practici se gsete un tratat internaional de baz, ntruct acesta va avea ntietate n virtutea prevalenei dispoziiilor internaionale asupra dispoziiilor dreptului intern. Ca urmare, n executarea tratatului de baz, n conformitate cu dispoziiile articolelor 13 i 33 din Tratatul ncheiat ntre Romnia i Ucraina, a fost ncheiat Acordul semnat la 2 februarie 2006, fr ca prin aceasta s se contravin dispoziiilor Legii nr. 590/2003. n acest sens, menionm c la articolul 31 din Legea nr. 590/2003 se prevede c Obligaiile prevzute de tratatele n vigoare se execut ntocmai i cu bun-credin, n timp ce la articolul 10 din Constituia Romniei se

stipuleaz faptul c relaiile Romniei se ntemeiaz pe principiile general admise ale dreptului internaional, n categoria crora se include i principiul pacta sunt servanda.Un alt exemplu n acest sens este i Hotrrea Guvernului Romniei nr. 1913 din 22 decembrie 2006 privind deschiderea Punctului de trecere a frontierei i a Biroului vamal de frontier Rdui-Prut (Romnia) Lipcani (Republica Moldova), publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 17 din 10 ianuarie 2007.Potrivit articolului 25(9) din Legea nr. 590/2003 privind tratatele,Intrarea n vigoare a tratatelor se face cunoscut prin ordin al ministrului afacerilor externe, care se public, fr plat, n Monitorul Oficia