Drept administrativ europeanI. Caracteristici ale dreptului unional Aplicabilitatea imediat nseamn c un act juridic unional se integreaz de drept n sistemul statelor membre, fr a mai avea nevoie, n afar de actul de ratificare, de acte naionale de recepionare sau de introducere a lui n dreptul intern dac este vorba de tratate -, respectiv fr a avea nevoie de acte naionale de aprobare a lui - dac este vorba de acte de drept derivat. Efectul direct presupune c un act juridic unional creeaz drepturi i obligaii nu numai pentru state i Uniune, n raporturile dintre ele, ci i pentru persoanele fizice i juridice aflate sub jurisdicia statelor, att n raporturile dintre ele ct i ntre ele i state sau Uniune. Superioritatea/supremaia dreptului unional n raport cu ordinea juridic a statelor membre se exprim n aceea c dreptul unional, indiferent de natura i originea actelor care-l compun, prevaleaz fa de dreptul naional, indiferent de natura i originea actelor care l compun pe acesta. Astfel, dreptul Uniunii primeaz i fa de Constituiile naionale, indiferent de ceea ce ar prevedea acestea. II. Principiile dreptului administrativ european 1. Principiile generale de drept . Delimitri conceptuale i terminologie. 2. Principii incluse n categoria ncredere i previzibilitate 3. Principii incluse n categoria Deschidere i transparen 4. Rspunderea extracontractual a administraiei unionale 5. Eficien i eficacitate 1. Principiile generale de drept (administrativ). Delimitri conceptuale i terminologie. La nivel european, majoritatea principiilor generale ale dreptului administrativ au fost elaborate de Curtea European de Justiie. Curtea nu a definit ns conceptul de principiu general de drept. O mare varietate de terminologii sunt utilizate att n literatur, ct i n jurisprudena Curii: regul general acceptat, principiu general acceptat, principiu de baz al dreptului, principiu fundamental, principiu general etc. Principiile generale sunt de mare importan n jurisprudena Curii, pentru a acoperi lacunele de reglementare sau pentru a servi interpretrii legislaiei unionale. Principiile de drept trebuie aplicate de instituiile unionale, Curtea putnd s condamne o nclcare a acestor principii, la fel ca pe oricare alt norm scris. Conturarea unor principii de drept pornind de la cazurile particulare judecate i aplicarea lor ulterioar n activitatea administrativ, nu este doar o problem a Curii ci i a administraiei unionale i a legislativului unional. Prin practica continu, autoritile administrative pot i sunt chiar obligate s dea substan real principiilor de drept, fcndu-le legale efectiv, deasupra i peste cazurile individuale. Preocuparea major n domeniu este de a reconcilia drepturile individuale cu cerinele unei efective i eficiente administraii a Uniunii. De aceea, de multe ori, Curtea a luat n considerare, alturi de interesul ceteanului de protecie prin lege, i aa-numitele raiuni administrative. Principiile deduse de Curte pot fi sistematizate n patru grupe: 1) ncredere i previzibilitate; 2) deschidere i transparen; 3) responsabilitate; 4) eficien i eficacitate. 2. Principii incluse n categoria ncredere i previzibilitate Aceste deziderate presupun asigurarea certitudinii i securitii juridice n aciunile i deciziile administrative, viznd n fapt eradicarea arbitrariului din afacerile publice. 1

a.) Un principiu care pledeaz n favoarea ncrederii i previzibilitii este principiul legalitii administraiei. In procesul adoptrii unei decizii, autoritile publice trebuie s respecte regulile i principiile generale, aplicate imparial (nediscriminatoriu) oricrei persoane care le adreseaz o cerere. Administraia public trebuie s decid n funcie de legile n vigoare i de criteriile interpretative stabilite de curile de justiie, fr a lua n considerare vreun alt aspect. Acest principiu jurisprudenial este preluat de Codul european al bunei conduite administrative(2001) care prevede c Funcionarul public unional acioneaz conform dreptului i aplic regulile i procedurile nscrise n legislaia unional. El vegheaz n special ca deciziile care afecteaz drepturile i interesele persoanelor s aib o baza juridic iar coninutul lor s fie conform dreptului.(art. 4 intitulat Legitimitatea). Principiul legalitii are legtur cu principiul conform cruia o autoritate public nu este investit n mod normal cu o putere de decizie exclusiv, aceasta fiind n contradicie cu legile n vigoare. O alt noiune conex cu principiul legalitii este i aceea a competenei legale. Competena reprezint un set de atribuii prestabilite legal n vederea bunei funcionri a serviciului public, n virtutea creia funcionarul este autorizat s ia o decizie asupra unei probleme de interes public, dar s-i asume i responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate public competent nu poate renuna la aceast responsabilitate. Noiunea de competen este strict definit, astfel nct decizia unei persoane neautorizate, necompetente, este nul i va fi declarat ca atare de Curtea European de Justiie. Controlul de legalitate al actelor emise de instituiile unionale se realizeaz pe mai multe ci: printr-o procedur administrativ de ctre Mediatorul european, apoi, printr-o procedur politic de ctre comisia de petiii i comisia de anchet a Parlamentului European i printr-o procedur jurisdicional de Curtea European de Justiie. ncrederea i previzibilitatea nu vin n contradicie cu puterea discreionar a administraiei, dac aceasta este exercitat n limitele conferite de lege. Practic, puterea discreionar a administraiei nu se confund cu arbitrariul. Prin urmare, deciziile n care se manifest puterea discreionar se refer la aspectele care, ntr-un cadru legal, confer autoritii publice o anumit libertate de decizie; acest lucru nu presupune n nici un caz devierea de la litera legii. Necesitatea puterii discreionare apare datorit faptului c legislaia nu poate prevedea orice tip de situaie care ar putea interveni n timp. De aceea, n mod expres, autoritilor publice li se confer acest statut. Curtea European de Justiie a elaborat o jurispruden a puterii discreionare n administraia public, fixnd cu strictee cadrul de exercitare a ei. Astfel, autoritile publice sunt obligate s acioneze numai cu bun credin, s urmreasc interesul public ntr-o manier rezonabil, s urmeze proceduri corecte, s respecte cerinele nediscriminrii i principiul proporionalitii. b) Un alt principiu care pledeaz n favoarea ncrederii i previzibilitii este principiul proporionalitii. Aceasta nseamn c aciunea administrativ trebuie s se realizeze n mod proporional cu obiectivul urmrit. Proporionalitatea este n strns legtur cu rezonabilul. De asemenea, mai nseamn c este ilegal s aplici legea numai atunci cnd prin aceasta apare un avantaj, neintenionat omis de lege. Acest lucru poate constitui ceea ce se numete abuz de putere administrativ. Proporionalitatea este n mod particular relevant n cazurile de anchete administrative solicitate (cazuri de expropriere), n care persoane individuale sunt private de drepturile de proprietar n favoarea interesului public. La nivelul Uniunii Europene noiunea de proporionalitate a fost cu precdere dezvoltat de Curtea European de Justiie, urmnd o linie deja stabilit de legislaia german pentru ca apoi s fie consacrat n legislaia unional i s ptrund n majoritatea sistemelor administrative europene. Astfel, prin hotrrile Curii se arat c pentru a stabili dac o

2

dispoziie de drept unional este conform cu principiul proporionalitii, este important s se verifice dac mijloacele care o pun n aplicare sunt adecvate i necesare pentru atingerea scopului urmrit. De asemenea, Codul bunei conduite administrative stipuleaz c, n momentul lurii deciziilor, funcionarul vegheaz ca msurile luate s fie proporionale cu obiectivul urmrit. El va evita n special restrngerea drepturilor cetenilor sau impunerea de constrngeri cnd aceste restricii sau constrngeri sunt disproporionate n raport cu obiectivul aciunii angajate. n momentul lurii deciziilor, funcionarul trebuie s respecte un just echilibru ntre interesele persoanelor private i interesul public general. c). Un alt principiu care pledeaz n favoarea administraiei prin lege este acela al corectitudinii procedurale. Aceasta nseamn proceduri care s aplice legea n mod clar i imparial, s acorde atenie valorilor sociale, cum ar fi respectul fa de oameni i protecia demnitii lor. O aplicaie concret a corectitudinii procedurale este principiul care prevede c nici o persoan nu poate fi privat de drepturile sale fundamentale fr s fi fost avizat n prealabil i audiat ntr-o manier corespunztoare. d) Un alt element care susine ncrederea i previzibilitatea este principiul termenului rezonabil. ntrzierile n luarea deciziilor sau finalizarea procedurilor administrative pot cauza injustiii sau pot afecta n mod negativ att interesul public ct i cel privat. Deseori acest fenomen este asociat cu ineficiena i incompetena funcionarilor publici. Procedurile legale pot facilita rezolvarea problemelor prin stabilirea unor limite clare de timp pentru finalizarea fiecrui caz. Pe de alt parte un serviciu public cu o schem de recrutare i avansare bazat pe merit i care presupune o pregtire permanent, poate reduce incompetena n cadrul administraiei publice. Codul bunei conduite administrative prevede c funcionarul public trebuie s vegheze ca decizia referitoare la fiecare cerere adresat instituiei s fie luat ntr-un termen rezonabil, cel mai trziu la dou luni de la data recepiei. Dac, n raport de complexitatea problemei ridicate, instituia nu poate decide n termenul menionat, funcionarul trebuie s-l informeze pe autorul cererii ct mai curnd cu putin. n acest caz, autorului cererii trebuie s i se notifice o decizie definitiv n termenul cel mai scurt posibil. e) Valoarea profesionalismului i a integritii profesionale n serviciul public influeneaz ncrederea i previzibilitatea administraiei publice. Integritatea profesional a serviciului public se bazeaz pe imparialitate i independen profesional. Codul bunei conduite administrative precizeaz c funcionarul este imparial i independent (art. 8). El trebuie s se abin de la orice aciune arbitrar care lezeaz cetenii precum i de la orice tratament preferenial. Conduita funcionarului nu trebuie s fie niciodat ghidat de interese personale, familiale sau naionale sau de presiuni politice. Funcionarul nu ia parte la o decizie n care el, sau rudele sale apropiate, au interese financiare. 3. Principii incluse n categoria Deschidere i transparen Aceste dou caracteristici permit, pe de o parte, ca orice cetean implicat ntr-o procedur administrativ s poat urmri derularea acesteia, i pe de alt parte, ca administraia s permit i s accepte mult mai uor o evaluare venit din partea unor instituii autorizate sau ale societii civile. Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) consacr noiunea de transparen n art. 1, alin. 2, artnd c acest tratat marcheaz o nou etap n procesul de creare a unei uniuni tot mai strnse ntre popoarele Europei, n care deciziile sunt luate n cel mai mare respect posibil fa de principiile deschiderii i al apropierii de ceteni. Tratatul asupra funcionrii Uniunii Europene prevede c instituiile Uniunii trebuie s ntrein un dialog deschis, transparent i permanent cu asociaiile reprezentative i societatea civil. De asemenea, se prevede c toi cetenii Uniunii sau toate persoanele fizice i juridice,

3

a.

rezidente sau avnd sediul statutar ntr-un stat membru, dispun de dreptul de acces la documentele instituiilor cu putere de decizie ale Uniunii, n condiiile normelor europene care fixeaz principiile i limitele n care se poate exercita acest drept. Transparena procesului decizional din instituiile europene este garantat de prevederile Regulamentului nr. 1049/2001 al Parlamentului european i Consiliului din 30 mai 2001 cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului European, Consiliului i Comisiei. n preambulul acestui Regulament se menioneaz c transparena permite asigurarea unei mai bune participri a cetenilor la procesul decizional, precum i garantarea n msur mai mare a legitimitii, eficacitii i responsabilitii administraiei n privina cetenilor ntr-un sistem democratic. Transparena contribuie la ntrirea principiilor democraiei i respectului drepturilor fundamentale. n principiu, toate documentele instituiilor menionate trebuie s fie accesibile publicului. Excepiile sunt strict prevzute de art. 4 din Regulament. Astfel, instituiile pot refuza accesul la un document n cazul n care divulgarea sa ar putea aduce atingere proteciei: interesului public, n ceea ce privete: securitatea public aprarea i afacerile militare relaiile internaionale politica financiar, monetar sau economic a Uniunii sau a unui stat membru b. vieii private i integritii individului, n conformitate cu legislaia unional referitoare la protecia datelor cu caracter personal. De asemenea, instituiile unionale pot refuza accesul la un document n cazul n care divulgarea sa poate s aduc atingere proteciei: intereselor comerciale ale unei persoane fizice sau juridice determinate, incluznd i protecia dreptului de proprietate intelectual procedurilor jurisdicionale i avizelor legale activitilor de inspecie, anchet i de audit mai puin n cazul cnd un interes public superior justific divulgarea documentului cerut. Un stat membru poate cere unei instituii unionale s nu divulge un document care eman de la acest stat fr acordul prealabil al acestuia. Aceste excepii de la accesul liber la documente se aplic numai n cursul perioadei pe durata creia protecia se justific innd de coninutul documentului. Excepiile se pot aplica n timpul unei perioade maxime de treizeci de ani. n cazul documentelor la care accesul public este refuzat pe motiv de ocrotire a vieii private sau a intereselor comerciale, excepiile de interdicie se pot aplica, dac este necesar, i peste aceast perioad. Cererile de acces la documente trebuie s fie tratate cu promptitudine de instituiile crora li se adreseaz. ntr-un termen de 15 zile lucrtoare cu ncepere de la data nregistrrii cererii, instituia trebuie s acorde accesul la documentele cerute i s furnizeze aceste documente. n cazul unui refuz total sau parial, instituia trebuie s comunice solicitantului un rspuns scris motivat i s l informeze despre dreptul su de a introduce o cerere confirmativ. Reglementarea european instituie n favoarea solicitantului posibilitatea recurgerii la recursul graios. Astfel, n caz de refuz total sau parial sau de absen a rspunsului instituiei, solicitantul poate adresa, ntr-un termen de 15 zile lucrtoare de la data recepiei rspunsului instituiei sau de la data pn la care instituia era obligat s comunice un rspuns, n cazul tcerii administraiei, o cerere confirmativ n vederea revizuirii poziiei instituiei. Recursul graios este o procedur administrativ prealabil obligatorie pentru recurgerea la calea justiiei. Cererea confirmativ trebuie s fie tratat cu promptitudine. ntr-un termen de 15 zile lucrtoare de la data nregistrrii cererii, instituia trebuie fie s acorde accesul la documentele cerute i s furnizeze aceste documente, fie s comunice, n scris, motivele refuzului su total sau

4

parial. Dac se refuz total sau parial accesul, instituia va informa solicitantul despre posibilitatea de a introduce un recurs jurisdicional mpotriva instituiei i/sau s prezinte o plngere Mediatorului european. De asemenea, absena rspunsului instituiei n termenul legal este considerat ca un rspuns negativ. Pentru a permite cetenilor s se foloseasc n mod concret de drepturile conferite de Regulament, fiecare instituie european este obligat s in un registru de documente accesibil publicului. Fiecare instituie este obligat s publice un raport anual n care s menioneze numrul de refuzuri de acces la documente opuse de instituie i motivele acestor refuzuri. Domeniile de maxim interes, unde au fost ndreptate cele mai multe cereri de acces la documente sunt reprezentate de Concuren, Fiscalitate i uniune vamal i Secretariatul general. Ca regul general, politica administraiei publice ar trebui s fie una de deschidere i transparen. Numai cazurile de natur excepional, referitoare la securitatea european i naional sau la aspecte similare, ar trebui s fie inute secrete i confideniale. De asemenea, datele personale trebuie s fie protejate de terele persoane. Funcionarii care lucreaz cu datele personale ale cetenilor trebuie s respecte viaa privat i integritatea persoanelor, conform dispoziiilor din regulamentul CE nr. 45/2001 al Parlamentului european i Consiliului, din 18 decembrie 2000, referitoare la protecia persoanelor fizice cu privire la manipularea datelor cu caracter personal de ctre instituiile i organele unionale i la libera circulaie a acestor date. Un element important pentru deschiderea i transparena n administraia public este obligaia autoritilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor. Curtea European de Justiie a artat de nenumrate ori c deciziile luate de funcionarii din instituiile europene trebuie s fie motivate de o manier suficient . Motivaia trebuie s transmit elementele eseniale ale procedurii administrative aplicate i s aib un grad de justificare suficient pentru a permite prii interesate s solicite un recurs la decizia final. Motivarea trebuie s fie n fapt (oportunitatea) i n drept (legalitatea). Prin motive trebuie s se neleag att prevederile juridice ce ndreptesc instituiile s ia msuri, ct i raiunile ce motiveaz instituiile sa emit actul n cauz. Menionarea prevederii juridice este necesar dat fiind c instituiile Uniunii pot s exercite doar acele puteri stipulate explicit n Tratat. Motivarea este foarte important n cazurile n care o solicitare a unei pri interesate este respins. n acest caz, motivarea trebuie s arate clar de ce argumentele prezentate de ctre partea solicitant nu au putut fi acceptate. Dac o reglementare nu este suficient motivat, aceast caren poate sta la baza anulrii actului respectiv, fiind vorba despre nclcarea unei cerine procedurale importante care poate fi invocat ntr-o aciune de revizuire a legalitii reglementrii respective n faa Curii Europene de Justiie. Curtea poate i trebuie s fac obiecii, din proprie iniiativ la orice deficien a motivrii. Prin motivarea de o manier suficient a actului emis de o instituie unional se permite prilor s-i apere drepturile, Curii Europene de Justiie s-i exercite funcia de control i statelor membre, precum i tuturor cetenilor interesai, s cunoasc condiiile n care instituia a aplicat Tratatul. 4. Principiul rspunderii extracontractuale a administraiei unionale n general, rspunderea presupune c o persoan sau o autoritate trebuie s explice i s justifice propriile sale aciuni. n dreptul administrativ, aceasta s-ar traduce prin faptul c orice organism administrativ trebuie s rspund de actele sau faptele sale n faa unei alte autoriti administrative, legislative sau judiciare. Scopul controlului este de a stabili dac

5

serviciile publice i exercit funciile n mod efectiv, eficient i n limitele de timp stabilite, precum i dac principiile i procedurile sunt respectate. Rspunderea extracontractual a Uniunii vizeaz daunele cauzate de instituiile/organele sale (exceptnd Banca Central European, care rspunde pentru ea nsi) sau de agenii lor n exerciiul atribuiilor de serviciu. Jurisdicia aparine Curii Europene de Justiie. 5. Principiul eficienei i al eficacitii Acestea sunt dou aspecte legate mai ales de managementul serviciului public. Eficacitatea reprezint raportul dintre rezultatul obinut i obiectivul care trebuie atins. Acest concept presupune, pe de o parte, definirea n prealabil a unui obiectiv, iar pe de alt parte, msurarea (sau cel puin estimarea) rezultatului obinut. Eficacitatea const n sigurana faptului c performanele administraiei publice se ndreapt ctre scopurile propuse, soluionnd problemele publice pe cale legal. Este necesar s se realizeze o analizare i o evaluare a politicilor publice permanent, pentru a ne asigura c acestea sunt corect implementate de ctre administraia public i de funcionarii publici. Eficiena reprezint raportul dintre rezultatul obinut i mijloacele angajate (raportul dintre output i input). Astzi, datorit constrngerilor fiscale existente la nivel naional, dar i european, performana efectiv i eficient a administraiei n asigurarea de servicii publice societii se afl din ce n ce mai mult n atenia autoritilor i opiniei publice. Eficiena ca valoare managerial poate intra uneori n conflict cu restriciile legale. Managerii publici vd adesea procedurile legale ca inamici ai eficienei. Pretutindeni legislaia este un element conservator, iar inovaiile manageriale tind s o excead. Conflictul genereaz la rndul su instituii i soluii legale, astfel nct se poate afirma c managementul devine astzi motorul remodelrii dreptului n administraie. Printre elementele instituionale se numr i procesul de transferare a activitilor productive ctre sectorul privat prin proceduri contractuale (contracte administrative sau comerciale), administraia public pstrnd rolul de factor care concepe aceste contracte i apoi le monitorizeaz. n controlul gestiunii financiare a instituiilor Uniunii un rol important l are Curtea de Conturi European. Obiectul controlului realizat de aceasta const n verificarea legalitii i a principiilor de economicitate, eficien i eficacitate n gestionarea mijloacelor bneti ale organizaiei i n modul n care bunurile instituiilor Uniunii Europene sunt administrate. Prin controalele sale Curtea de Conturi European pune n eviden i atrage atenia administratorilor i organelor competente asupra lacunelor, neregularitilor i fraudelor constatate sau poteniale i semnaleaz ambiguitile ori insuficienele dispoziiilor aplicabile n materie de control care ar putea favoriza apariia unor asemenea fenomene negative. Legislaia i jurisprudena instituiilor i structurilor Uniunii Europene prevd necesitatea unei administraii eficiente, avnd n vedere n special directivele i regulamentele UE. Astfel, administraiile naionale trebuie s se conformeze termenelor prevzute n directive pentru luarea msurilor concrete n vederea punerii lor n aplicare, Uniunea impunnd astfel o anumit eficien la nivelul administraiei naionale Statele membre sunt astfel obligate s fac modificri n organizarea lor intern, n structurile administrative i n procedurile decizionale, cu scopul de a susine efectiv i n mod eficient legislaia european i s asigure o cooperare efectiv ntre instituiile UE.. III. Reglementri privind actele administrative Ne vom referi aici la actele administrative unilaterale i la cele bilaterale (contractele publice). 1. Actele administrative unilaterale

6

Actele administrative unilaterale eman de la instituiile UE, n temeiul puterii cu care acestea au fost nvestite, pe baza i n vederea executrii tratatelor i a actelor legislative. Spre deosebire de alte organizaii internaionale, care edicteaz acte administrative normative (generale, obiective i impersonale) doar sub forma statutelor interne de personal, instituiile Uniunii emit astfel de acte cu menirea de a reglementa relaii sociale. De asemenea, ele adopt acte administrative individuale, care fac aplicarea ntr-un caz concret a unei norme generale. Prin aceste din urm acte se stabilesc, se modific sau se suprim situaii juridice individuale. Aa sunt: actele de numire, de avansare, de luare a unor msuri disciplinare sau de revocare a funcionarilor, procesele verbale de constatare a contraveniilor, prin care se aplic amenzi de ctre funcionarii competeni. La nivelul UE nu exist deocamdat o reglementare de ansamblu a actelor administrative unilaterale. Cadrul general de existen a actului administrativ este esut n jurul principiilor dezvoltate mai ales de Curtea de Justiie European. n dreptul UE acte administrative normative sunt regulamentele de execuie adoptate de Comisie sau Consiliu n baza regulamentelor legislative; ele sunt echivalente actelor administrative normative naionale. Deciziile adoptate de Comisie, de BCE sau de Consiliu n baza actelor legislative sau, n mod excepional, n baza tratatelor. Acte administrative individuale sunt deciziile adoptate de Comisie, de BCE sau de Consiliu n baza actelor legislative, a tratatelor sau a actelor administrative normative; ele sunt echivalente actelor administrative individuale naionale, pentru c ele corespund situaiilor n care administraiile naionale stabilesc n mod obligatoriu pentru ceteni condiiile de aplicare a unei legi la un caz particular. Printr-o astfel de decizie, instituiile unionale pot cere unei ri membre sau unui cetean s acioneze sau s nu acioneze, conferindu-le drepturi sau impunndu-le obligaii. Decizia vizeaz ndeosebi aplicarea prevederilor tratatelor la situaii particulare. Ea este asimilat actelor naionale i constituie, n minile autoritilor unionale, un instrument de executare concret prin mijloace administrative a dreptului unional. O decizie poate stabili, n sarcina unuia sau mai multor state, un obiectiv a crui realizare trece prin edictarea de msuri naionale cu influen internaional (de exemplu decizia de accelerare a suprimrii unor impozite vamale). Decizia se prezint ca un instrument de legislaie indirect care nu exist fr directiv sau regulament. Dar, spre deosebire de directiv, decizia este obligatorie n toate elementele ei, nu numai n ce privete rezultatul de atins, statele avnd posibilitatea s aleag, dac este cazul, numai forma juridic a punerii n aplicare n cadrul ordinii juridice naionale. Curtea European de Justiie a considerat c principalul criteriu de distincie ntre decizii i regulamente trebuie cutat n gradul de generalitate a actului n chestiune. Astfel, deciziile conin dispoziii care privesc n mod direct i individual subiecte determinate (anumite persoane fizice sau juridice), trstura lor esenial fiind precizarea, nominalizarea destinatarilor crora li se adreseaz. Regulamentele nu se adreseaz unor destinatari individualizai, desemnai sau identificabili, categoriilor de persoane, ele coninnd dispoziii generale i abstracte. n aprecierea naturii juridice a actelor emise de instituiile unionale nu se ine seama numai de denumirea oficial a actelor (regulament, directiv, decizie etc.), ci n primul rnd de obiectul i coninutul concret al actului. n ceea ce privete procedura de elaborare a actelor administrative, regulile referitoare la formarea i exprimarea voinei instituiilor unionale sunt stabilite prin tratate i prin interpretrile Curii Europene de Justiie, nu lsate la dispoziia unui stat membru, nici a instituiilor ca atare. n elaborarea actului administrativ o parte important o constituie motivarea manifestrii de voin a administraiei. Indiferent de caracterul normativ sau individual actul

7

trebuie motivat de o manier explicit, succint, clar i pertinent pentru ca destinatarul sau destinatarii s poat nelege raionamentele care au determinat emiterea sa. Actului administrativ, odat adoptat de autoritatea competent, beneficiaz de intangibilitate, ceea ce constituie un factor esenial pentru securitatea juridic i stabilitatea situaiilor juridice n ordinea unional. Respectarea riguroas i absolut a acestui principiu permite obinerea certitudinii c, posterior adoptrii, actul nu poate fi modificat dect cu respectarea anumitor reguli de fond i de procedur i c, pe cale de consecin, actul notificat sau publicat constituie o copie exact a actului adoptat, reflectnd fidel voina autoritii competente. Actele administrative cu caracter normativ se semneaz de ctre preedintele instituiei care le adopt, se public n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene i intr n vigoare la data prevzut n textul lor sau, n absena acesteia, n a douzecea zi de la publicare. Actele administrative cu caracter individual sunt notificate destinatarilor i produc efecte de la data notificrii. Notificarea se consider realizat de la data la care actul a fost comunicat destinatarului iar acesta a fost n msur s ia cunotin de el. Actelor administrative li se aplic prezumia de validitate. Toate subiectele de drept unional au obligaia de a considera ca valabile actele instituiilor unionale atta timp ct nevaliditatea lor nu a fost stabilit de Curtea European de Justiie i de a respecta fora executorie a actelor atta timp ct Curtea nu a decis suspendarea efectelor lor. Cu toate acestea, se admite c un act administrativ afectatde vicii grave i evidente i pierde prezumia de validitate i este considerat ca inexistent. Astfel de acte inexistente sunt de exemplu: un act administrativ care nu fixeaz cu suficient certitudine data exact de la care este susceptibil s produc efecte juridice (data de la care se consider ncorporat n ordinea juridic unional), un act care, din cauza modificrilor succesive crora le-a fcut obiectul, si-a pierdut coninutul obligatoriu al motivrii, un act care nu precizeaz ntinderea obligaiilor pe care le impune destinatarilor si, un act care nu-l identific cu certitudine pe autorul versiunii sale definitive. Astfel de acte nu produc nici un fel de efecte juridice, nu trebuie respectate i pot fi contestate n afara termenului de recurs administrativ sau jurisdicional. Administraia nu poate suspenda validitatea unui act emis dect printr-o manifestare scris a voinei sale clar i neechivoc. Jurisprudena european a consacat de asemenea principiul proporionalitii efectelor nulitii n dreptul administrativ, n raport cu finalitatea legii. Astfel se arat c ilegalitatea parial a unui act administrativ nu justific anularea actului n ntregime [ci doar a prii care produce efecte care contravin legii], dect n cazul cnd anularea doar a prii ilegale ar avea ca efect pierderea justificrii actului astfel emis. Anularea prin hotrre de ctre Curtea European de Justiie a deciziei unei instituii pe motivul existenei unui viciu de procedur cu privire la modalitatea de adoptare a acesteia nu afecteaz actele preparatorii (operaiile administrative prealabile emiterii actului) realizate de alte instituii. Aceste acte pregtitoare pot fi utilizate la emiterea unui alt act administrativ. Retragerea/revocarea unui act administrativ individual al unei instituii unionale nu poate rezulta dect dintr-un act al aceleiai instituii care, fie desfiineaz n mod expres o decizie anterioar, fie se substituie precedentei. Curtea a apreciat c retragerea cu titlu retroactiv a unui act legal care confer drepturi subiective sau avantaje similare este contrar principiilor generale de drept. Retragerea actului ilegal este permis dac intervine n anumite condiii strict precizate de Curte: retragerea actului s intervin ntr-un termen rezonabil, respectarea principiului securitii juridice i respectarea principiului ncrederii legitime a beneficiarului actului, care a crezut n aparena de legalitate a acestuia. Momentul determinant de la care se prezum c exist format ncrederea n aparena de legalitate a actului n contiina destinatarului este momentul notificrii actului i nu data adoptrii sau retragerii acestuia.

8

Modificarea sau abrogarea actelor administrative normative se face de ctre organele competente care le-au emis, cu excepia cazului n care o reglementare expres confer aceast competen altor organe. 2. Contractele publice Legislaia unional in acest domeniu are ca scop deschiderea spre concuren a procedurilor de acordare a contractelor publice pentru toate ntreprinderile de pe teritoriul Uniunii Europene. Contractul de concesiune Contractul de concesiune este considerat n general o specie a contractelor publice. La nivel naional concesiunea nu este utilizat in toate statele membre ale UE, iar acolo unde se ntlnete prezint abordri diferite. Astfel, n unele ri unionale concesiunea este neleas ca un privilegiu oarecare, n altele ca un contract de ocupare domenial sau ca un contract de delegare a unei activiti publice. n dreptul unional retribuirea concesionarului are loc fie prin dreptul de exploatare a lucrrii, fie prin acest drept, asociat unui pre. Comunicarea de interpretare a Comisiei cu privire la concesiunile n dreptul unional din 29.04.2000 pune accentul n mod deosebit pe respectarea, n procedura de alegere a contractantului de ctre autoritatea public, a principiilor nediscriminrii, egalitii de tratament, asigurrii transparenei, principiul proporionalitii i ncheierea contractului intuitu personae. Un alt principiu consacrat este cel al recunoaterii mutuale, care const n faptul c statele membre trebuie s accepte produsele i serviciile furnizate de ctre operatorii economici din alte ri unionale, dac produsele i serviciile se gsesc la standardele statului care de origine. Aplicarea acestui principiu la concesiuni implic, n particular, c statul membru n care serviciul este furnizat trebuie s accepte specificaiile tehnice, atestatele, diplomele, certificatele i recunoaterile profesionale obinute ntr-un alt stat membru. Interpretarea Comisiei precizeaz c legislaia UE nu interzice statelor membre s ncheie concesiuni dup metode proprii, dar care trebuie s fie compatibile cu dreptul unional. La nivel naional s-a pus de multe ori problema delimitrii frontierelor dintre logica pieei comune i regimul public intern al fiecrui stat, sau cu alte cuvinte delimitarea frontierei dintre interesele Uniunii i interesele naionale. Nu orice concesiune intr n cmpul de referin al tratatelor unionale fiind vorba de o operaiune ce privete o activitate naional la care ia parte, pe deasupra i o autoritate public, regimul su ine de dreptul intern. Nu va exista nici o interferen cu dreptul unional, dect atunci cnd concesiunea d natere unor relaii susceptibile de a pune n cauz regulile Pieei comune, n special condiiile impuse pentru protecia mediului concurenial n Uniune. Privind concesiunea de drepturi exclusive n materie de radiodifuziune i televiziune dreptul unional nu se opune atribuirii unui monopol asupra televiziunii din considerente de interes public, de natur neeconomic. Totui, modalitile de organizare i exercitare a unui asemenea monopol nu trebuie s creeze vreun prejudiciu dispoziiilor Tratatului n materie de liber circulaie a mrfurilor i a serviciilor, ca i regulilor de concuren. Unele state consider c prevederile unionale n materie nu se aplic contractelor ncheiate ntre autoritile publice i alte persoane legale guvernate de dreptul public (contractorul nu poate fi dect o persoan privat). Comisia atrage atenia prin interpretarea sa c potenialul concesionar poate fi att o persoan privat ct i o persoan guvernat de dreptul public (instituie public). n sprijinul acestei interpretri se poate invoca principiul egalitii de tratament a operatorilor publici i privai, n virtutea cruia regulile unionale se aplic n aceleai condiii ntreprinderilor publice i private. Curtea de Conturi a Uniunii Europene analizeaz legalitatea i calitatea managementului financiar (deci inclusiv oportunitatea angajrii unor cheltuieli) al fondurilor UE, n legtur cu formalitile prealabile, ncheierea contractului i monitorizarea executrii

9

acestuia. Curtea de Conturi critic procedura subconcesionrii, considernd c nu este n concordan cu filosofia legal a contractelor publice (dei reglementrile unionale nu interzic expres subcontractarea, se consider c selecia fcut de autoritatea public este intuitu personae, n considerarea calitilor personale ale concesionarului) i n plus, atrage costuri adiionale. n general se observ c un principiu de drept public n rile europene este imposibilitatea subcontractrii fr acordul expres al autoritii subcontractante. Achiziiile publice Legislaia n materie opereaz o distincie ntre contractele publice de furnizare de mrfuri, cele de furnizare de servicii i cele de lucrri. Directiva care reglementeaz contractele publice de furnizare de mrfuri are n vedere ncheierea contractelor de acest tip i nu execuia lor, care rmne n continuare sub incidena dreptului naional. De asemenea, directiva are ca obiect doar contractele importante, a cror valoare depete suma de 130.000 Euro, n cazul n care este implicat statul, sau de 200.000 Euro n restul cazurilor. Directiva impune evitarea discriminrilor n ncheierea contractelor, precum i publicarea inteniei de contractare a autoritii publice n Jurnalul Oficial al Uniunii. Directiva care reglementeaz contractele de servicii publice se aplic contractelor cu valoare de cel puin 200.000 Euro. Este necesar s se realizeze o distincie ntre serviciile prioritate - crora li se aplic toate cerinele prevzute n Directiv - i serviciile neprioritare (ca de exemplu serviciile de formare cultural), care fac obiectul doar al unui sistem de supraveghere. Directivele care reglementeaz contractele de lucrri publice se aplic numai contractelor de lucrri publice a cror valoare este mai mare de 5 milioane Euro. Domeniile cu privire la ap, energie, transporturi i telecomunicaii constituie sectoare separate, care se bucur de o reglementare proprie, distinct de regulile analizate mai sus. Sub incidena acestei reglementri cad doar contractele a cror valoare este mai mare dect pragul de aplicabilitate menionat n cuprinsul reglementrii (astfel de exemplu n sectorul de telecomunicaii pragul pentru furnizarea de mrfuri este de 600.000 Euro, iar n celelalte sectoare este de 300.000 Euro). n aceste domenii de excepie, care beneficiaz de o reglementare special, regulile sunt mai puin stricte: nu este obligatorie publicarea fiecrui contract i exist mai multe posibiliti de acordare a contractelor, cum ar fi licitaia deschis, contractele restricionate i negociate. n 1987, prin Decizia 87/305 (O.J. L152/32) Comisia a nfiinat un comitet consultativ cu privire la procedura de deschidere a achiziiilor publice. n 2001 Comisia a publicat o Comunicare interpretativ asupra dreptului unional aplicabil achiziiilor publice i asupra posibilitilor de integrare a aspectelor sociale n achiziiile publice (O.J. C 333/27) precum i o Comunicare referitoare la integrarea aspectelor de mediu (O.J. C 333/12). IV. Funcia public unional. Statutul funciei publice unionale Statutul funcionarilor unionali se aplic, evident, doar n instituiile unionale. Vom discuta cteva idei legate de acesta, dat fiind rolul su de potenial model, de structurare asupra unor cerine minime pe care trebuie s le ndeplineasc funcia public din rile candidate la aderare. Statutul funcionarilor Comunitilor Europene a fost adoptat prin Regulamentul comun CEE, CECA i CEEA nr. 259/68 din 29 februarie 1968 (publicat n J.O.C.E nr. L 56 din 4.03.1968), modificat de peste 70 de ori pn n prezent. Anterior fiecare Comunitate avea un statut propriu. Acest Statut a devenit apoi cel al Uniunii Europene. El este format din patru pri:

10

o prim parte este consacrat Statutului funcionarilor unionali i are un numr de unsprezece anexe. Se prevd aici drepturile i obligaiile funcionarilor, elementele carierei funcionarului (modalitatea de recrutare, notarea, avansarea, promovarea, modalitile de ncetare a funciei), condiiile de munc ale funcionarului (durata lucrului, concediile), regimul pecuniar i avantajele sociale ale funcionarului (remuneraia, rambursarea cheltuielilor, securitatea social, pensiile, recuperarea sumelor ncasate pe nedrept, subrogarea Uniunii), regimul disciplinar i cile de recurs. a doua parte este consacrat regimului aplicabil altor categorii de ageni unionali a treia parte cuprinde alte reglementri aplicabile funcionarilor i agenilor Uniunii Europene a patra parte cuprinde reglementari luate de comun acord de instituiile Uniunii Europene i aplicabile funcionarilor i altor ageni unionali. Intervenia unei reglementri cu valoare de statut a avut ca efect faptul c a plasat funcia public unional n categoria funciilor publice aa-zis nchise, funcionarul public avnd astfel o situaie legal i reglementar bazat pe permanena funciei i existena unei ierarhii administrative. Se consacr astfel sistemul de carier n funcia public european. Organizarea funciei publice unionale. Funcionarul unional este persoana care a fost numit ntr-un post permanent al unei instituii sau al unui organ al Uniunii, printr-un act scris emis de ctre autoritatea investit cu competena de numire. Art. 5 din Statut prevede c funciile pe care le relev prezentul statut sunt clasate, din punct de vedere al naturii i al nivelului funciilor crora le corespund n patru categorii desemnate n ordine ierarhic descresctoare de la literele A, B, C i D. Constatm astfel c funcionarii europeni sunt mprii n patru mari categorii i o categorie aparte: Categoria A - comport opt grade grupate n funcii desfurate pe dou gradaii, cuprinznd funcii de direcie, de concepie i de studiu. Pentru ocuparea acestor funcii se cer cunotine de nivel universitar sau o experien profesional de nivel echivalent. Funcionarii din aceast categorie au ca misiune elaborarea politicilor, pregtirea proiectelor de acte juridice i aplicarea legislaiei unionale. Funciile de direcie sunt asigurate de: directori generali (A1), directori (A2), efi de divizie (A3). Categoria B cuprinde cinci grade grupate n funcii desfurate pe dou gradaii i corespunde funciilor de aplicare i ncadrare care necesit cunotine de nivel de nvmnt secundar sau experien profesionala de nivel echivalent. Aceast categoric i cuprinde pe cei care primesc i analizeaz informaiile necesare fie pentru elaborarea politicilor Uniunii, fie pentru supravegherea respectrii legislaiei. Categoria C cuprinde tot cinci grade, grupate n funcii desfurate pe dou gradaii. Cuprinde funciile de execuie care necesit cunotine de nvmnt de nivel mediu sau o experien profesional de nivel echivalent. Aici se regsesc cei care ndeplinesc misiuni de secretariat i arhiv. Categoria D cuprinde doar patru grade grupate n funcii desfurate pe dou gradaii i i corespund funciile de serviciu care necesit cunotine de nivel de nvmnt primar, eventual completate de cunotine tehnice Categoria LA cuprinde interpreii i traductorii. Acetia sunt grupai n ase grade, asimilate gradaiilor de la 3 la 8 de la categoria A i grupate pe funcii desfurate pe dou gradaii. Statutul consacra norma de principiu potrivit creia funcionarii aparinnd aceleiai categorii sunt supui condiiilor identice de recrutare i de derulare a carierei. Recrutarea i promovarea funcionarilor unionali sunt dominate de principiul concursului, care admite anumite excepii, n cazurile expres i limitativ prevzute de Statut

11

(specialia generalibus derogant). Astfel art. 29 pct. 2 din Statut prevede c ,,o alt procedur de recrutare dect prin concurs poate fi adaptat de ctre autoritatea nvestit cu putere de numire pentru recrutarea funcionarilor din gradele A1 i A2 (directori generali, directori), precum i, n cazuri excepionale, pentru posturi care necesit calificri speciale. Pe lng aceste lucruri trebuie remarcat faptul c vechimea atrage n mod automat avansarea n funcie. Astfel, prin articolul 44 se instituie principiul potrivit cruia funcionarul care a mplinit doi ani de vechime ntr-un ealon aparinnd gradului su este n mod automat avansat n ealonul urmtor acestui grad. Principiile funciei publice unionale Vom sublinia aici faptul c drepturile i ndatoririle funcionarului public european sunt guvernate de urmtoarele principii: 1. necesitatea asigurrii unei independene absolute a funcionarului public fa de orice guvern, autoritate, organizaie sau persoan exterioar instituiei sale - art. 11 alin. 1 din Statut 2. necesitatea asigurrii independenei fa de statele membre ai cror ceteni sunt 3. funcionarul trebuie s-i realizeze atribuiile i s-i regleze conduita exclusiv n vederea realizrii intereselor Uniunii 4. privilegiile i imunitile sunt conferite funcionarilor exclusiv n interesul Uniunii 5. funcionarii se gsesc n permanen la dispoziia instituiei (fr ca n acest mod s poat depi durata maxim de 42 de ore de serviciu/sptmn) 6. funcionarii sunt antrenai n pregtirea reglementrilor crora li se supun (Statutul) i n punerea lor n practic. Aceste principii se regsesc de cele mai multe ori transpuse i la nivelul funciilor publice naionale, fiind evident tendina ctre independena i profesionalizarea celor care au ca rol pregtirea, adoptarea i executarea actelor administrative. V. Limitele libertii de decizie a administraiei publice n domeniile specifice dreptului unional 4.4.1. Limitele puterii discreionare n dreptul funciei publice unionale Analiza acestui domeniu este impus de faptul c dreptul funciei publice are un pronunat caracter discreionar n raport cu celelalte domenii de activitate europene. Controlul condiiilor de form ale unei decizii administrative. Alegerea formei procedurii de urmat. n ceea ce privete condiiile de form pe care trebuie s le ndeplineasc deciziile administrative cu privire la funcia public, vom analiza limitele puterii discreionare a administraiei n alegerea formei procedurii de urmat cu privire la numirea unui funcionar ntrun post. Limitele puterii discreionare n acest domeniu sunt date de art. 29 paragraful 1 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene care dispune c n vederea ocuprii unui post liber ntr-o instituie, autoritatea nvestit cu putere de numire, dup ce a examinat: a) posibilitile de promovare i de mutare n cadrul instituiei; b) posibilitatea organizrii concursurilor n cadrul instituiei; c) cererile de transfer ale funcionarilor din alte instituii ale celor trei Comuniti Europene, deschide procedura concursurilor pe baza titlurilor obinute conform nivelului de instrucie ori n funcie de pregtirea tiinific, sau concurs pe baz de probe; sau concurs pe baza titlurilor obinute conform nivelului de instrucie ori n funcie de pregtirea tiinific i concurs pe baz de probe. Se observ c autoritatea nvestit cu putere de numire dispune de o putere discreionar n alegerea unei metode de selecie a candidailor. Exist o larg putere de apreciere i n cadrul dreptului preeminent de a dispune o promovare sau mutare n cadrul instituiei, precum i n a favoriza un concurs intern cu persoane din cadrul instituiei n defavoarea unuia extern. Statutul i jurisprudena CEJ au impus unele restricii. Astfel, n condiiile art. 45 paragraful 2

12

din Statut, concursul intern este obligatoriu pentru trecerea unui funcionar de la o ncadrare sau de la o categorie la o alt ncadrare sau la o categorie superioar. n plus, prin Hotrrea 105/75 CEJ a stabilit c se afl n situaie de deturnare de putere acea autoritate nvestit cu putere de numire care organizeaz un concurs intern a crei finalitate o constituie numirea pe un post a unui funcionar public care nu ndeplinete condiiile de promovare. Forma deciziei administrative. n ceea ce privete forma de redactare a deciziei administrative, art. 25 alin. 2 din Statut prevede c orice decizie luat n aplicarea statutului trebuie s fie comunicat n scris i de ndat funcionarului interesat, de o manier motivat. Forma scris are rolul de a permite administraiei s fac proba deciziei sale i de a asigura securitatea juridic. Controlul condiiilor de fond ale unei decizii administrative Verificarea circumstanelor de fapt. Controlul de fond al deciziei administrative implic n primul rnd verificarea circumstanelor de fapt (a faptelor cu caracter pertinent) n procedura de numire sau promovare a funcionarului public. Curtea de Justiie a concluzionat c, dat fiind c un element de fapt cum este un curriculum vitae care a fost consultat pentru procedura de promovare nu era nici cel care figura n dosarul personal al reclamantului, nici cel care a nsoit cererea sa de promovare, autoritatea investit cu puterea de numire nu a fost complet informat. Prin urmare pentru c elementele care au fost avute n vedere de Comisie n momentul lurii deciziei erau incomplete, se impune anularea deciziei. Limitarea puterii discreionare a administraiei printr-un text de abilitare. Exist situaii specifice controlului de fond n care puterea discreionar a administraiei este limitat printr-un text de abilitare. Astfel, Consiliul este abilitat prin art. 65 par. 1 din Statut s procedeze anual la un examen al remuneraiilor funcionarilor i altor ageni ai Uniunii, pe baza unui raport comun prezentat de Comisie i fundamentat pe situaia existent la data de 1 iulie, privind indicele comun stabilit de Oficiul Statistic al Uniunii Europene i serviciile naionale de statistic ale statelor membre. n acest sens Curtea a decis c, dac art. 65 din Statut las la aprecierea Consiliului alegerea mijloacelor i a formelor celor mai potrivite pentru punerea n aplicare a unei politici de remunerare, se impune totodat, ca acesta s in cont n procesul de adaptare a remuneraiilor de cadrul politicii economice i sociale a Uniunii, precum i de eventuala cretere a nivelului de trai. Situaia n care administraia este legat de propriile sale reguli. O alt situate specific controlului de fond realizat de CEJ este dat de cazul n care administraia este legat de propriile sale reguli. Astfel, Curtea a reinut n legtur cu desfurarea unui concurs intern c: dac autoritatea investit cu putere de numire dispune de o larg putere de apreciere pentru a fixa condiiile unui concurs, atunci comisia de examinare este inut de respectarea textului avizului de concurs, aa cum a fost acesta publicat. Curtea a mai recunoscut administraiei competena de a stabili criteriile de selecie n virtutea puterii sale discreionare, innd cont de exigenele de organizare i de raionalizare ale serviciilor, administraia fiind legat de condiiile de procedur pe care i le-a fixat. n spe s-a hotrt c nu exist un abuz de putere atunci cnd Curtea a fixat propriul criteriu de selecie i anume 150 de silabe pe minut pentru stenografie n prima limb de lucru, engleza. Prin urmare jurisprudena CEJ relev un principiu al administraiei unionale i anume acela c administraia poate ea nsi s se lege de propriile sale reguli. Raportul dintre libertatea de decizie i deturnarea de putere. Deturnarea de putere apare atunci cnd n pofida unei puteri discreionare vaste, administraia ncepe s urmreasc obiective ilegale realiznd o utilizare abuziv a puterii discreionare de selecie. Art. 27 din Statut prevede c recrutarea funcionarilor se face innd cont de combinarea a dou criterii: criteriul competenei i criteriul echilibrului geografic. Pierderea din vedere a

13

criteriului competenei i susinerea doar a celui privind echilibrul geografic las loc clientelismului politic i deturnrii de putere. Curtea European de Justiie, n afacerea Schloh vs. Consiliu, a reinut c cerina de reprezentativitate geografic, dei este susceptibil de a se transforma n decizii obiective n materie de personal, nu poate avea totui prioritate n faa criteriilor legale de recrutare, referitoare la competena profesional i la abilitile funcionarului. Limitarea puterii discreionare de ctre principiile generale de drept. Principiul general al egalitii este ilustrat de art. 27 din Statut care interzice discriminarea n recrutarea funcionarilor pe motiv de ras, credin religioas sau sex. Un rol important n limitarea puterii discreionare a administraiei l are principiul proporionalitii, cu precdere n dozarea msurilor disciplinare n sensul asigurrii unui echilibru ntre abaterea disciplinar i sanciune. Alte principii care limiteaz libertatea de decizie a administraiei sunt principiul bunei administrri, precum i principiile securitii juridice i al proteciei ncrederii legitime. n concluzie, dei dreptul administrativ european privind funcia public este un domeniu n care se manifest pregnant puterea discreionar a administraiei, exist format cadrul procedural care s asigure realizare a echilibrului adecvat ntre interesele individului i necesitile practice ale administraiei, prin sancionarea deturnrii de putere. 4.4.2. Limitele puterii discreionare n dreptul unional al concurentei Dreptul concurenei n Uniunea European se compune din reglementri privind: interdicia nelegerilor, interdicia abuzului de poziie dominant asupra pieei, conduita ntreprinderilor publice i a celor ce dein un monopol, interdicia anumitor ajutoare de stat. Interdicia nelegerilor. Prin nelegeri reinem acordurile, deciziile i practicile concertate ntre ageni economici, care sunt susceptibile de a afecta comerul dintre statele membre i care au ca obiect sau ca efect mpiedicarea, restrngerea sau denaturarea concurenei n interiorul Pieei Comune. Toate acordurile interzise sunt lovite de nulitate. Tratatul nu precizeaz regimul nulitii sau modalitile de punere a sa n aplicare. Curtea de Justiie a precizat, de aceea, caracterul absolut i retroactiv al nulitii, artnd ca un acord nul nu mai poate produce nici un efect nici ntre pri, nici fa de teri. n ceea ce privete ntinderea acestei nuliti, n practic s-a precizat c trebuie s fie anulate doar acele dispoziii ale acordului care constituie o nclcare a Tratatului, n msura n care ele pot fi separate de restul acordului. Dac prin acorduri i decizii se neleg acte juridice cu caracter obligatoriu, discuii au avut loc n legtur cu noiunea de practici concertate. Comisia a stabilit limitele noiunii artnd c dac art. 85 din Tratatul CEE distinge noiunea de practic concertat de cele privind acordurile ntre ntreprinderi sau deciziile de asociere ale ntreprinderilor, se deduce faptul c interdiciile stabilite de acest articol privesc o form de coordonare ntre ntreprinderi care, fr a fi extins la realizarea unei convenii propriu-zise, substituie contient o cooperare practic dintre ele riscurilor concurenei. Curtea recunoate Comisiei o putere de apreciere a acestor situaii, fixnd ca limit i regul de apreciere faptul c indiciile invocate pentru existena unei practici concertate nu trebuie s fie luate n considerare n mod izolat ci n ansamblul lor, inndu-se cont de caracteristicile pieei produselor respective. Comisia are dreptul de a obine informaii cu privire la astfel de nelegeri i de a realiza controale pe lng administraiile naionale i ntreprinderi. Atunci cnd Comisia European analizeaz nclcarea regulilor concurenei pe piaa intern a Uniunii, ea ia n considerare drept criteriu o concuren rezonabil, i nu o concuren perfect, care este un model ideal. Exist i n acest domeniu situaii n care Comisia este legat de propriile sale reguli. Comisia European s-a preocupat de gsirea acelor criterii de determinare a pragului peste care acordurile, deciziile sau practicile afecteaz concurena. Avnd n vedere obiectivul asigurrii

14

unei concurene rezonabile i criteriul afectrii notabile a concurenei, Comisia a considerat c anumite acorduri ar trebui s fie considerate a priori ca nefiind n contradicie cu prevederile articolului 81 alin.1. n acest sens, ea a dat publicitii o serie de comunicri care, dei nu au for obligatorie, conin criteriile semnificative de care aceasta tine seama n calificarea acordurilor, deciziilor i practicilor ca afectnd sau nu concurena. Astfel, n Comunicarea Comisiei din 29 iulie 1968 cu privire la acordurile, deciziile i practicile concertate privind cooperarea ntre ntreprinderi se aduc o serie de argumente favorabile anumitor tipuri de acorduri dintre ntreprinderi, care sunt considerate benefice. Sunt date drept exemplu schimbul de opinii sau de experien, cooperarea n materie contabil, executarea n comun a proiectelor de cercetare i dezvoltare, utilizarea n comun a mijloacelor de stocare i transport, publicitatea n comun. Exist posibilitatea ca n baza Tratatului s fie exceptate anumite acorduri interzise. Pentru ca aceste acorduri s fie exceptate, alin. 3 impune ndeplinirea anumitor condiii. Astfel, acordul trebuie s contribuie la ameliorarea produciei sau a distribuiei produselor sau la promovarea progresului tehnic sau economic, s rezerve utilizatorilor o parte a profitului care rezult, iar restriciile impuse ntreprinderilor s nu depeasc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor. O ultim condiie este aceea ca ntreprinderile participante la acord s nu elimine concurena pe o parte substanial a pieei produselor n cauz. Astfel, Comisia trebuie s efectueze practic un bilan economic al unui asemenea acord. Cu privire la acordarea acestei exceptri Curtea a recunoscut Comisiei o marj de apreciere exceptare autorizare. Comisia este obligat, ca atunci cnd condiiile sunt ndeplinite, s excepteze acordul, decizia sau practica de la interdicia nelegerilor. Prin urmare, n ceea ce privete decizia de exceptare Comisia are o competen legat i nu discreionar. n ceea ce privete verificarea circumstanelor de fapt, Curtea a decis n numeroase rnduri c ntreprinderile au dreptul la o analiz corespunztoare din partea Comisiei a cererilor lor referitoare la obinerea exceptrilor menionate, motiv pentru care Comisia nu poate s se limiteze la a cere ntreprinderilor s fac proba condiiilor presupuse de exceptare, ci trebuie, n virtutea unei bune administrri, s ajung prin propriile mijloace la stabilirea faptelor i circumstanelor pertinente. Referitor la amploarea sau la ntinderea controlului judiciar Curtea a considerat n multe rnduri c exercitarea competenelor Comisiei presupune n mod necesar aprecieri complexe n materie economic; de aceea controlul jurisdicional al Curii asupra acestor aprecieri trebuie s respecte caracterul lor economic, limitndu-se doar la examinarea materialitii faptelor i calificrilor juridice, pe care Comisia le-a avut n vedere i la motivarea deciziilor, care n raport de respectivele aprecieri trebuie s precizeze faptele i considerentele pe care se bazeaz. Abuzul de poziie dominant Tratatul arat c orice abuz de poziie dominant al uneia sau mai multor ntreprinderi n interiorul pieei interne sau ntr-un segment important al acesteia va fi interzis ca fiind incompatibil cu piaa intern, atta timp ct afecteaz comerul dintre statele membre. Noiunea de poziie dominant a fost definit de Curte ca fiind o poziie de putere economic pe care o deine o ntreprindere i care i permite s afecteze concurena efectiv de pe piaa relevant printr-un comportament independent fa de concurenii, de clienii i n ultim instan fa de consumatorii si. Principalul indicator al poziiei dominante este nivelul ridicat al cotei de pia, dar nu se pot neglija nici slaba putere economic a concurenilor, absena concurenei latente, controlul resurselor i tehnologiei sau existena unei reele dezvoltate de vnzri. n ceea ce privete abuzul de poziie dominant, Curtea a artat c acesta este un concept obiectiv, constnd n recurgerea la metode diferite de acelea care creeaz condiiile unei concurene normale ntre produse i servicii pe baza tranzaciilor operatorilor comerciali, avnd ca efect scderea nivelului de concuren pe o pia deja perturbat de prezena societii comerciale respective. Tratatul enumer exemplificativ cteva cazuri de abuz de poziie dominant: impunerea direct sau indirect de preuri sau condiii comerciale

15

incorecte; limitarea produciei, a pieei sau a dezvoltrii tehnologice n detrimentul consumatorilor; efectuarea de tranzacii echivalente n condiii diferite pentru pri diferite; obligarea celeilalte pri dintr-un contract s accepte obligaii suplimentare ce nu fac parte n mod uzual din contract. Alte exemple de cazuri de abuz de poziie dominant au fost identificate de Comisie i Curtea de Justiie: discriminarea prin preuri stabilite pe zone geografice, returnarea unor sume pentru fidelitate, ce mpiedic clienii s obin produse de la furnizori concureni, reducerea preurilor n scopul eliminrii concurenei, refuzul nejustificat al furnizrii de marf, cu scopul eliminrii concurenei, refuzul acordrii de licene. Comisia are o putere larg de apreciere (putere discreionar) n privina cazurilor de poziie dominant i de abuz de poziie dominant, Curtea limitndu-se la a analiza pertinena faptelor, motivarea de o manier suficient a deciziei Comisiei i respectarea de ctre Comisie a dispoziiilor privitoare la dozarea sanciunilor. Ajutoarele de stat Potrivit Tratatului va fi considerat incompatibil cu piaa comun orice ajutor acordat de un stat membru sau din resursele de stat, sub orice form, care distorsioneaz sau amenin s distorsioneze concurena prin favorizarea anumitor ntreprinderi sau a produciei anumitor bunuri atta timp ct afecteaz comerul dintre statele membre. Tratatul prevede o serie de excepii, adic de ajutoare considerate compatibile cu piaa intern: ajutorul de stat cu caracter social acordat consumatorilor individuali, cu condiia nediscriminrii legate de originea produselor n cauz; ajutorul acordat pentru repararea daunelor cauzate de dezastre naturale sau de situaii excepionale; ajutorul acordat zonelor din Germania afectate de divizarea rii (dup reunificarea acesteia). De asemenea, Tratatul arat categoriile de ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piaa comun n condiiile specificate (de ex. ajutoarele destinate s favorizeze dezvoltarea economic a regiunilor n care nivelul de via este foarte sczut sau n care omajul este foarte ridicat). Alte categorii de ajutoare compatibile cu piaa comun pot fi stabilite prin decizie a Consiliului, la propunerea Comisiei. Prin urmare, Comisia i Consiliul dispun de o marj de apreciere, de o putere discreionar n stabilirea ajutoarelor autorizate. Comisia este cea care are sarcina de a proceda la examinarea permanent a regimului ajutoarelor existente n statele membre. n vederea realizrii acestei sarcini statele membre au obligaia de a informa n timp util Comisia cu privire la proiectele legislative care urmresc s instituie sau s modifice regimul ajutoarelor. n cazul n care Comisia European consider c un anumit tip de ajutor de stat nu este compatibil cu piaa comun i nici nu face parte din excepiile acceptate, i cere statului membru s se justifice n cel mult o lun. Tratatul stabilete c, dac justificrile statului membru n cauz nu sunt satisfctoare, Comisia decide ca statul membru s modifice sau s elimine ajutorul de stat ntr-un anumit termen (de regul dou luni). Dac statul membru nu se conformeaz deciziei Comisiei pn la termenul limit stabilit, Comisia sau oricare alt stat membru interesat pot aduce problema n faa Curii de Justiie. n acelai timp, statul membru vizat poate i el recurge la Consiliul, care are dreptul s hotrasc n locul Comisiei; dac el nu se pronun n cel mult trei luni, decizia rmne n sarcina Comisiei. Curtea a calificat drept incompatibile cu piaa comun nu numai ajutoarele acordate de ctre state ci i subveniile. n aceeai spe subvenia este definit ca fiind o contribuie n bani sau n natur, acordat pentru susinerea unei ntreprinderi, de ctre cumprtorul sau utilizatorul bunurilor sau serviciilor pe care ea le produce, respectiv le presteaz. n accepiunea Curii noiunea de ajutor este mai extins, mai cuprinztoare dect cea de subvenie, dat fiind faptul

16

c ea presupune nu numai prestaiile pozitive, aa cum sunt subveniile, ci i interveniile care, sub diverse forme, uureaz sarcinile care n mod normal greveaz bugetul unei ntreprinderi. 4.4.3. Limitele puterii discreionare n cadrul politicii comerciale comune. Prevederi antidumping. Condiiile n care se realizeaz comerul cu rile nemembre sunt reglementate de politica comercial comun. Politica comercial comun se ntemeiaz pe principii uniforme, n special n ceea ce privete modificrile tarifare, ncheierea de acorduri tarifare i comerciale privind schimburile de mrfuri i servicii i aspectele comerciale ale proprietii intelectuale, investiiile strine directe, uniformizarea msurilor de liberalizare, politica exporturilor, precum i msurile de aprare comercial, printre care i cele care se iau n caz de dumping i de subvenii. Politica comercial comun se desfoar n cadrul principiilor i obiectivelor aciunii externe a Uniunii. Supravegherea msurilor necesare pentru elaborarea unei politici comerciale comune se realizeaz de ctre Comisie. n acest sens Comisia European poate face i propuneri de armonizare a procedurilor de luare a deciziilor n domeniul economic, care se refer la: - protecia mpotriva dumping-ului sau a importurilor subvenionate din ri care nu sunt membre UE - ntrirea politicii comerciale comune n privina proteciei mpotriva practicilor comerciale ilicite; - reguli comune privind importul, incluznd modificri care s permit Comisiei fie s limiteze perioada de valabilitate a documentelor de import, fie s schimbe regulile de import al produselor care datorit cantitilor mari sau condiiilor favorabile importatorilor ar putea constitui o ameninare care s prejudicieze grav productorii unionali. Msurile de protecie comercial n comerul cu rile din afara UE pot lua una din urmtoarele forme: Msuri de protecie (de salvgardare): tarife, cote, licene de import, retragerea facilitilor tarifare. Taxele anti-dumping. Potrivit reglementrilor n vigoare, un produs este considerat ca fiind subvenionat dac preul su de export ctre Uniune este mai mic dect valoarea normal a unui astfel de produs. Valoarea normal este de obicei neleas ca fiind preul solicitat de ctre exportator pe piaa sa local, n timp ce preul de export este neles ca fiind preul final solicitat primului cumprtor din Uniune. Diferena dintre cele dou preuri sau suma cu care preul normal depete preul de export este considerat ca marj de dumping. Taxe vamale de contracarare: este o msur care poate fi impus pentru a contracara efectele subveniilor unui produs importat. Acordurile voluntare de restricionare. Comisia European este mputernicit s ncheie acorduri voluntare de restricionare a importurilor dintr-o ter ar. Acestea sunt acorduri bilaterale neoficiale ntre Uniune i o ter ar i se refer de regul la produse sensibile cum sunt textilele, oelul i mainile. n ceea ce privete dreptul Comisiei de a sanciona practicile de dumping, Curtea a apreciat c, dac n exercitarea competenelor ce i sunt recunoscute Comisia are obligaia de a constata de o manier obiectiv faptele privitoare la existena practicilor de dumping, dar i la prejudiciul ntreprinderilor Uniunii, nu mai puin ea dispune de o larg putere de apreciere pentru determinarea, n funcie de interesele Uniunii, a msurilor pe care, eventual, le consider necesare a fi luate, pentru a face fa situaiei constatate. Cu toate acestea, chiar dac Comisia dispune de o larg putere de apreciere n sancionarea practicilor de dumping, exist unele restricii cum ar fi obligaia de a respecta garaniile de procedur i obligaia de a-i motiva deciziile, care trebuie s fie respectate. Atunci cnd o 17

decizie a Comisiei de sancionare a dumpingului este contestat la Curte pe motiv de deturnare de putere, n pronunarea unei hotrri, Curtea va ine seama n mod special de aceste dou restricii. Legat de motivarea n fapt a deciziei, avnd n vedere competena discreionar a Comisiei,o decizie nu va putea fi anulat dect pentru eroare manifest de apreciere a faptelor. 4.4.4. Limitele puterii discreionare n cadrul politicii agricole comune Tratatul de la Roma a pus la baza politicii agricole comune (PAC) trei principii: circulaia liber a produselor agricole, piaa unic, preuri unionale unice; preferina unional: aprovizionarea pieei n primul rnd din producie proprie, ceea ce presupune protecie fa de importurile la preuri mai mici i stimularea exporturilor prin subvenii; solidaritate financiar: acoperirea n comun a costurilor acestei politici prin taxe, prin intermediul bugetului unional i prin redistribuire. Politica agricol comun este una din cele mai importante politici ale Uniunii, cheltuielile cu agricultura reprezentnd 45% din bugetul unional. Obiectivele politicii agricole comune sunt urmtoarele: a) creterea productivitii agriculturii prin promovarea progresului tehnic, prin asigurarea dezvoltrii raionale a produciei agricole, precum i prin utilizarea optim a factorilor de producie, n special a forei de munc; b) asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru populaia agricol, n special prin majorarea venitului individual al lucrtorilor din agricultur; c) stabilizarea pieelor; d) garantarea siguranei aprovizionrilor; e) asigurarea unor preuri rezonabile de livrare ctre consumatori. Pentru realizarea acestor obiective s-a apreciat c este necesar instituirea unei organizri comune a pieelor agricole, organizare care poate mbrca una din urmtoarele forme: a) reguli comune n domeniul concurenei; b) o coordonare obligatorie a diferitelor metode de organizare naional a pieei; c) o organizare european a pieei. n acest sens Comisia prezint propuneri referitoare la elaborarea i punerea n aplicare a politicii agricole comune. La propunerea Comisiei, Consiliul de Minitri adopt regulamente sau decizii privind fixarea preurilor, taxelor, ajutoarelor i limitrilor cantitative. 4.4.4.1. Limitele puterii discreionare a Consiliului n reglementarea pieei agricole comune. a) Constrngeri formale Consiliul este competent pentru toate deciziile n domeniul politicii agricole. Dar Consiliul, dup cum tim, i poate delega Comisiei puterea de executare a actelor adoptate de el, care se va realiza n cadrul procedurii Comitetului de gestiune. Curtea a fost sesizat cu problema dac instituirea unui astfel de Comitet de gestiune nu constituie o ingerin n dreptul de decizie al Comisiei, ceea ce ar pune n discuie independena acestei instituii. Curtea a considerat legitim controlul atribuiilor delegate de Consiliu de ctre un Comitet. Astfel a fost declarat legal procedura prin care Consiliul ncredina Comisiei un drept de aplicare restrns. b) Constrngeri de fond - Cerine referitoare la claritatea textului i la definirea termenilor Aplicarea dreptului agrar unional la nivel naional d natere la diverse nenelegeri legate de interpretarea formulrilor imprecise din textul unional, tendina fiecrui guvern naional fiind de a interpreta textul n cadrul propriului sistem normativ i doctrinar. - Cerine referitoare la realizarea obiectivelor imperative S-a pus problema dac este necesar s se stabileasc o ierarhie ntre aceste obiective sau trebuie s se acorde tuturor aceeai importan. Curtea a statuat c pentru atingerea acestor obiective, instituiile unionale trebuie s asigure o conciliere permanent, putnd s stabileasc eventuale contradicii ntre aceste obiective privite separat i, la nevoie, s acorde unuia sau altuia

18

o preeminen temporar impus de faptele sau circumstanele economice. Prin urmare, Consiliul are o putere de apreciere n acordarea prioritii unui obiectiv sau altuia. Aceast putere discreionar i las Consiliului o diversitate de modaliti de intervenie. n acest sens Curtea a artat c, innd cont de puterea de apreciere de care dispune Consiliul pentru punerea n practic a unei organizri comune de pia i avnd n vedere responsabilitile care i sunt atribuite prin Tratat pentru definirea mijloacelor corespunztoare pentru asigurarea realizrii progresive a unei piee unice, diversificarea modalitilor de intervenie, potrivit regiunilor Uniunii, nu constituie o discriminare. - Controlul asupra motivrii n fapt. Fiind un domeniu n care gradul de tehnicitate este ridicat, Curtea a recunoscut Consiliului i Comisiei libertatea de apreciere n privina motivrii n fapt a deciziilor lor. Astfel, Curtea a recunoscut administraiei iunionale o putere de apreciere n privina situaiei pieei fructelor i legumelor referitor la cantitile disponibile de produse. - Deturnarea de putere. n condiiile n care instituiile unionale beneficiaz de o putere discreionar apreciabil, iar obiectivele politicii agricole comune permit o marj de aciune foarte mare, posibilitatea existenei unei deturnri de putere este destul de sczut. - Constrngeri datorate principiilor generale ale dreptului. Anumite principii de drept limiteaz puterea discreionar a instituiilor unionale. Cteva astfel de principii sunt: interzicerea discriminrii ntre productorii i consumatorii din cadrul Uniunii; principiul proporionalitii, principiul egalitii de tratament, principiul securitii juridice, principiul respectrii libertilor fundamentale. n concluzie putem afirma c libertatea de aciune a Consiliului n domeniul dreptului agricol se manifest n cadrul unor limite legale i jurisprudene foarte largi. 4.4.4.2. Limitele puterii discreionare a Comisiei n aplicarea politicii agricole comune. - Verificarea circumstanelor de fapt. Curtea a recunoscut Comisiei o larg putere discreionar n constarea faptelor, artnd c, n ceea ce privete evaluarea unei situaii economice complexe, Comisia i respectiv, Comitetul de gestiune, beneficiaz de o larg putere de apreciere; n controlul de legalitate exercitat asupra unui asemenea tip de competen, judectorul trebuie s se limiteze la examinarea problematicii legate de o svrire a unei eventuale erori manifeste sau a unei deturnri de putere ori dac autoritatea nu a depit limitele puterii sale de apreciere. Acest lucru apare pregnant n puterea acordat Comisiei de a aprecia stabilirea taxelor compensatorii, precum i n ceea ce privete punerea n aplicare a msurilor de salvgardare (de protecie). Astfel, limitele puterii de apreciere a Comisiei n aplicarea msurilor de salvgardare mpotriva importurilor se rezum la posibilitatea aplicrii unor astfel de msuri n situaii de perturbare grav pentru piaa comun, n condiiile stabilite de tratat. - Principiile generale de drept. Msurile luate de Comisie trebuie s fie ntotdeauna adecvate n raport cu obiectivele Tratatului, astfel nct marja de apreciere a Comisiei se circumscrie respectrii principiului proporionalitii. Protecia juridic a comercianilor i productorilor n cadrul Pieei agricole comune se realizeaz i prin intermediul principiilor egalitii, al interdiciei de discriminare, al securitii juridice i al ncrederii legitime. Vasta putere de apreciere acordat Comisiei se poate explica prin faptul c domeniul agricol necesit numeroase msuri individuale, nefiind posibil prevederea tuturor situaiilor n actele normative. O reglementarea de amnunt ar crea proceduri greoaie, care ar mpiedica flexibilitatea de aciune a administraiei unionale. Pe de alt parte Comisia, fiind un organ supranaional unional are rolul de a fixa tendinele integratoare n domeniul pieei agricole comune.

19

4.4.5. Limitele puterii discreionare n cadrul uniunii vamale Uniunea vamal constituie unul din fundamentele Uniunii Europene, ea ntinzndu-se la ansamblul schimburilor de mrfuri i coninnd interdicia de a se stabili ntre statele membre taxe vamale la importul sau exportul de mrfuri i orice taxe cu efect echivalent. n plus, uniunea vamal prevede stabilirea unui tarif vamal comun (TVC) n relaiile cu ri tere. Crearea uniunii vamale a constituit un pas important n direcia crerii pieei interne unice, astfel c suprimarea drepturilor de vam ntre statele membre i stabilirea unui tarif vamal comun fa de teri au reprezentat marile etape ale integrrii europene. Cu alte cuvinte, uniunea vamal constituie unul dintre elementele structurale eseniale ale procesului de integrare. Importana sa economic rezid n crearea unui spaiu i a unei piee transfrontaliere pentru potenialul economic al statelor membre care, prin unirea forelor lor, sunt mai capabile s fac fa concurenei de pe pieele mondiale. Din punct de vedere politic, tariful vamal comun deschide Uniunii posibiliti certe de aciune n domeniul dezvoltrii i n cel al comerului exterior. n plus, drepturile vamale au o importan financiar deosebit pentru bugetul Uniunii, ntruct aceste venituri fac parte din resursele proprii ale Uniunii. n sfrit, uniunea vamal constituie regimul juridic al dispoziiilor unionale i naionale, parial suprapuse, a cror varietate de subiecte tratate fac din dreptul vamal, dup dreptul agrar, un domeniu de integrare avansat, aducnd o contribuie determinant la crearea unui drept administrativ european. - Principiul legalitii aplicabil vmilor Interdicia drepturilor vamale i a taxelor cu efect echivalent n interiorul Uniunii este absolut i cu efect imediat. Cu toate acestea, realizarea acestui imperativ necesit o vast legislaie complementar, ceea ce explic importana deosebit a aplicrii tarifului vamal comun de ctre autoritile statelor membre. Ca i n dreptul agrar, punerea n aplicare la nivel naional a dreptului vamal, comport riscul unei interpretri i al unei aplicri neuniforme. Tariul Vamal Comun (TVC) este stabilit pe cale normativ de ctre Consiliu, coninnd un numr impresionant de poziii tarifare exprimate prin procente din valoarea mrfurilor. Cu toate acestea, TVC-ul nu garanteaz un tratament uniform la nivelul statelor membre, aplicabil situaiilor de spe, dat fiind faptul c dispoziiile care fixeaz condiiile de aplicare a tarifului vamal comun in de competena de reglementare a autoritilor naionale. Din acest motiv, s-a impus cu acuitate adoptarea unor reglementri unionale, menite a unifica dreptul vamal, precum Regulamentul nr. 1224/1980 referitor la valoarea vamal a mrfurilor, alte dispoziii privitoare la originea mrfurilor, la tranzitul unional etc., ceea ce a fcut ca dispoziiile naionale s piard teren n faa celor ale Uniunii. n pofida numeroaselor reglementri unionale cu caracter complementar i n pofida existenei unei armonizri legislative pariale, nu se poate afirma c ne aflam n faa unui domeniu de reglementare uniform. Pentru uniformizarea aplicrii dreptului vamal comun la scar unional, ncepnd cu anul 1968 au fost adoptate o serie de reglementri cu caracter interpretativ, dup cum au fost emise numeroase avize de ctre Comitetul de nomenclatur a tarifului vamal comun, ceea ce ns nu a mpiedicat Curtea de Justiie s dea i ea anumite interpretri TVC-ului n mai multe afaceri supuse judecii. - Controlul aplicrii TVC-ului de ctre Curtea de Justiie. De principiu, autoritile vamale ale statelor membre sunt cele care aplic tariful vamal comun, activitatea lor fiind supus mai nti controlului instanelor naionale i apoi, pe cale indirect, al Curii de Justiie a Uniunii Europene. n ultim instan, acesteia din urm i revine competena de a decide cum trebuie interpretat un concept vamal comun.

20

Hotrrea ei este pronunat n cadrul unei proceduri speciale, n care Curtea nu se poate pronuna asupra litigiului principal, ci se limiteaz la a furniza judectorului naional o interpretare, bazat ns pe elementele de fapt stabilite n litigiul principal. Dei numrul unor asemenea afaceri supuse analizei Curii este greu de cuantificat, ele fiind numeroase, hotrrile pronunate reiau frecvent principii deja cunoscute pentru aplicarea noilor poziii tarifare. Gradul mai mare sau mai mic al preciziei deciziei Curii depinde de caracteristicile particulare ale poziiilor i subpoziiilor tarifare respective. Cnd este posibil s se clasifice o marf n Tariful Vamal Comun doar pe baza proprietilor determinabile cu exactitate cu ajutorul tiinei, Curtea de Justiie ia o decizie de clasificare definitiv atunci cnd constatrile de fapt pe baza crora se fundamenteaz sunt suficiente. Dimpotriv, dac poziia sau subpoziia vizeaz o combinare a caracteristicilor fondate pe aspectul exterior al mrfii, pe folosina creia i este destinat i chiar pe adecvarea sa unei utilizri particulare, se observ o anumit pruden a judectorilor Curii n clasificarea produsului ntr-o poziie sau subpoziie dat. De principiu, Curtea de Justiie menajeaz puterea de apreciere a autoritilor vamale naionale, preciznd c aceast putere trebuie s se fondeze pe caracteristicile obiective ale mrfurilor. n schimb, Curtea de Justiie i recuoate Comisiei o marj de apreciere de ntindere limitat. Jurisprudena ilustreaz flexibilitatea Curii de Justiie n controlul deciziilor privind clasificarea mrfurilor n Tariful Vamal Comun, precum i n privina dispoziiilor speciale ale autoritilor naionale, respectiv a celor unionale. Se mai distinge voina Curii de a interpreta de-o manier clar i precis noiunile tarifare, n scopul de a promova o practic uniform n aplicarea lor. Principiul securitii juridice i cel al bunei administrri sunt regulile de interpretare dominante pentru Curtea de Justiie n domeniul dreptului vamal al Uniunii, ele contribuind decisiv la asigurarea fiabilitii regimului vamal unional, de care beneficiaz interesele legitime ale operatorilor economici i obiectivele Uniunii n domeniul fiscalitii i al politicii comerciale. 4.4.6. Limitele puterii discreionare n dreptul social unional. Crearea pieei comune presupune, n domeniul liberei circulaii a forei de munc, ca mobilitatea lucrtorilor salariai s nu fie mpiedicat de o ameninare pierderii drepturilor sociale. Piaa Comun nu poate fi pus n aplicare pentru salariai fr o reea social solid ce depete frontierele naionale. n acest sens, Curtea de Justiie a reiterat c unul dintre scopurile Uniunii este paralelismul uniunii economice i garania progresului social printr-o aciune comun a statelor membre. n statele industrializate, politica social a devenit un element sine qua non al politicii serviciilor publice, nelegnd prin aceasta din urm ansamblul msurilor destinate s mbunteasc condiiile de munc i de via ale oamenilor. ntinderea conceptului de politic social corespunde unei mari varieti a formelor de intervenie a statului, cuprinzndu-le pe cele care merg de la asigurrile pentru btrnee la cele de omaj, de la sntatea public la reglementarea condiiilor de munc. De menionat c tratatele unionale conin n special obiective de politic economic, fr a cuprinde reglementri coerente i exhaustive n materia politicii sociale, astfel c de fapt politica social general este de competena statelor membre. Cu toate acestea, Uniunea trebuie ca n toate domeniile sale de activitate s in cont de aspectele politicii sociale.

21

- Competenele Uniunii n materia politicii sociale. Politica social are ca obiectiv promovarea ocuprii forei de munc, mbuntirea condiiilor de via i de munc, favoriznd o evoluie egal, o protecie social adecvat, dialogul social, dezvoltarea resurselor umane care s permit un nivel ridicat i durabil de ocupare a forei de munc i combaterea excluderii sociale. Comisia are misiunea de a ncuraja cooperarea ntre statele membre i de a facilita coordonarea aciunii lor sub toate aspectele politicii sociale, n special n chestiuni privind: ocuparea forei de munc; dreptul muncii i condiiile de munc; formarea i perfecionarea profesional; securitatea social; protecia mpotriva accidentelor i bolilor profesionale; igiena muncii; dreptul sindical; negocierile colective dintre angajatori i lucrtori. n acest scop, Comisia acioneaz n strns legtur cu statele membre, prin studii, prin avize i prin organizarea de consultri, att pentru probleme strict naionale ct i pentru cele care intereseaz organizaiile internaionale, mai ales prin iniiative menite s stabileasc orientri i indicatori, s organizeze schimbul de bune practici i s pregteasc elementele necesare supravegherii i evalurii periodice a situaiei. Parlamentul European este informat cu privire la aceste aspecte. Tratatul prevede faptul c fiecare stat membru trebuie s asigure aplicarea principiului remunerrii egale a lucrtorilor de sex masculin i a celor de sex feminin pentru aceeai munc prestat sau pentru o munc echivalent. Curtea de Justiie a statuat c o asemenea dispoziie are un efect direct nu numai n raporturile dintre indivizi i state (efect direct vertical), ci i n raporturile ntre indivizi (efect direct orizontal). n cadrul programului su de aciune social Consiliul a adoptat, printre altele, directive asupra egalitii de tratament n diferite domenii, directive cu privire la apropierea legislaiilor statelor membre n materia concedierile colective, directive privind meninerea drepturilor lucrtorilor n caz de transferuri, directive privind protecia lucrtorilor salariai n caz de insolvabilitate a angajatorului. Un instrument important al politicii sociale unionale este Fondul social european (FSE), a crui misiune este promovarea n cadrul Uniunii a facilitilor de ocupare i a mobilitii geografice i profesionale a lucrtorilor, precum i facilitarea adaptrii lor la mutaiile industriale i la evoluia sistemelor de producie, n special prin formare i reconversie profesional. n sfrit, amintim reglementrile referitoare la coordonarea regimurilor de securitate social pentru lucrtorii migrani, coordonarea presupunnd echivalarea efectelor pe care diferitele legislaii naionale le au asupra indivizilor. Aceste reglementri au ca obiect asigurarea meninerii drepturilor sociale a lucrtorilor care lucreaz permanent sau temporar n alt stat membru al Uniunii, deoarece exercitarea dreptului de liber circulaie acordat lucrtorilor ar putea s creeze obstacole sau dezavantaje dac lucrtorii i-ar pierde drepturile lor sociale prin deplasarea n alt stat membru. Sunt vizate toate prestaiile sociale legate de exercitarea profesiei: pensia de vrst, de invaliditate, asigurrile de sntate, indemnizaiile de maternitate, de accidente de munc i boli profesionale, de omaj, ajutoarele de deces, pensiile de urma, alocaiile familiale etc. Se exclud din cmpul de aplicare regimul de asisten social i medical, regimul de prestaii n favoarea victimelor de rzboi i pe cele ale consecinelor sale, precum i regimurile speciale ale funcionarilor sau ale personalului asimilat. Un lucrtor nu poate fi supus n acelai timp dect legislaiei sociale a unui singur stat membru, de regul statul pe teritoriul cruia el lucreaz, chiar dac el are reedina pe teritoriul altui stat membru. Echivalarea efectelor opereaz astfel: dac timpul lucrat este o condiie pentru a beneficia de o prestaie, se iau n considerare perioadele lucrate n orice stat unional, indiferent care stat pltete prestaia; dac survenirea unui eveniment este o condiie pentru a beneficia de o prestaie, se ia n considerare evenimentul indiferent de statul n care s-a petrecut, ca i cnd el ar fi avut loc pe teritoriul statului pltitor al prestaiei. Textul mai reglementeaz transferurile de prestaii de la un stat la altul. - Libertatea de decizie a administraiei n dreptul social european.

22

Administraia naional este inut s furnizeze prestaiile prevzute de aceste reglementri, dac sunt reunite toate condiiile legale. Ea nu dispune de nici o putere de apreciere care s-i permit s clasifice prestaia social respectiv ntr-o alt categorie, adic contrar calificrilor reinute de ctre Curtea de Justiie. VI. Aplicarea principiului proporionalitii n domeniile de activitate unional Vom examina n cele ce urmeaz coninutul principiului proporionalitii pe baza jurisprudenei Curii Europene de Justiie n urmtoarele domenii de aplicare: a. Piaa agricol; b. Libera circulaie a mrfurilor; c. Politica comercial comun; d. Libertatea de circulaie a lucrtorilor salariai e. Libertatea de prestare a serviciilor i libertatea de stabilire (libertatea de circulaie a lucrtorilor independeni); f. Concurena a) Piaa agricol Procesele din politica agricol unional se refer adesea la depozitele n bani pe care comercianii trebuie s le consemneze ca garanie c-i vor ndeplini obligaiile i pe care le vor pierde n caz c nu le realizeaz. Cea mai mare categorie de procese implicnd astfel de depozite privete importul i exportul produselor agricole, care trebuie s fie autorizate oficial sub forma unei licene de import sau export. Se instituie astfel o garanie administrativ la ndemna instituiilor unionale, care le permite s controleze pieele agricole, fcnd o planificare corect a tendinelor pieei. Astfel, licena este condiionat de consemnarea unui depozit (de bani), care are rolul de a garanta c importul sau exportul bunurilor respective are loc pe parcursul validitii licenei; dac importul sau exportul acestor articole nu are loc sau are loc doar parial, depozitul de bani este pierdut fie n ntregime, fie n parte. Formarea depozitelor ofer administraiei o anumit garanie c reglementrile referitoare la comerul cu produse agricole vor fi respectate. n acest sens, Curtea de Justiie a recunoscut legitimitatea sistemului de depozite/garanii, afirmnd c n absena lui Comisia i autoritile naionale nu ar avea controlul asupra cantitilor de produse agricole i, deci, nu ar fi capabile s opereze n mod direct acele mecanisme care controleaz piaa produselor agricole. Formarea unei garanii l greveaz n mod obinuit pe comerciantul respectiv i cu plata unor dobnzi, precum i cu alte cheltuieli. Practica Curii Europene de Justiie a stabilit c toate costurile pe care le implic obligaia de realizare a garaniei administrative nu trebuie s fie disproporionate n raport cu valoarea total a mrfurilor. Limita superioar a garaniei este atins atunci cnd depozitul are efectul unei amenzi. Un alt sistem existent n domeniul agriculturii care a fost evaluat n lumina principiului proporionalitii este sistemul cotelor pentru producerea de izoglucoz. Jurisprudena Curii s-a pronunat n sensul c prescrierea de cote, pe o anumit perioad de referin, este o procedur obinuit n dreptul unional i este potrivit cnd e necesar verificarea produciei ntr-un anumit sector. n ceea ce privete proporionalitatea msurilor de compensare monetar, Curtea a apreciat c n exercitarea atribuiilor lor instituiile trebuie s se asigure c sumele care le sunt impuse operatorilor comerciali nu sunt mai mari dect este necesar spre a realiza scopul pe care ele i l-au propus; totui, aceasta nu nseamn c c obligaia respectiv trebuie apreciat n raport cu situaia individual a vreunui grup de operatori. Dat fiind multitudinea i complexitatea circumstanelor economice, o astfel de evaluare nu numai c ar fi imposibil de realizat, dar ar

23

crea i o perpetu nesiguran a dreptului. De aceea e suficient i justificat o evaluare general a avantajelor i dezavantajelor msurilor avute n vedere. b. Libera circulaie a mrfurilor Conform tratatelor sunt interzise restriciile cantitative, att la import ct i la export, precum i orice msur cu efect echivalent. Peste 50% din toate procesele care ajung n faa instanelor unionale (altele dect disputele pe probleme de personal) privesc libera micare a mrfurilor. Principiul proporionalitii a nceput s joace un rol din ce n ce mai important n echilibrarea a dou principii opuse: libertatea de circulaie a mrfurilor i cerinele impuse de existena unui sistem naional de comer. Jurisprudena a stabilit c toate reglementrile comerciale ale Statelor Membre, care sunt capabile s mpiedice, direct sau indirect, n ansamblu sau n mod preferenial, comerul intraunional, urmeaz s fie considerate ca msuri avnd un efect echivalent cu cel al restriciilor cantitative i, prin urmare, interzise conform tratatelor. n acest context, problema proporionalitii unei amenzi n legtur cu nclcarea libertii de circulaie a mrfurilor a fost ridicat pe parcursul procedurilor penale declanate n faa unei instane naionale. Impunerea de sanciuni penale pentru declaraii false n cazuri n care se stabilise c aceste declaraii fuseser fcute n legtur cu importuri care, dei interzie de legisl