drept administrativ european ii

Upload: necula-ioana

Post on 08-Aug-2018

231 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    1/109

    1. C onceptul de adm inistratie ~i de drept adm inistrativin Un iunea EuropeanaDreptul administrativ european sau mai exact al Uniunii Europene este

    h'dns legat de notiunea administratiei pub lice europene. Astfel, administratiapublic a europeana formeaza obiectul de cercetare stiintifica al stiintei dreptuluiIidministrativeuropean.Dupa crearea Comunitatilor Europene multi autori de drept administrativau pus problema daca asistam la nasterea unei noi administratii sau numai a unui

    III canism vizand asigurarea cooperarii intre administratiile nationalei" .Astazi Uniunea Europeana trece printr-o faza in care nu se poate spune ca

    vchile state suverane mai exista in forma lor clasica, dar nici nu se poate vorbi de1\ reala integrare. A fost creat un sistem in devenire, situat din punct de vedere[urid ic undeva intre organizatie intemationala si stat federal. De altfel, Leontin Jean('onstantinesco (renumit specialist francez in drept comunitar, de origine romana)nracteriza juridic Comunitatea Europeana ca fiind ,,0 organizatie integranta cuI iracter evolutiv,,262. Ordinea comunitara se bazeaza pe ideea de "suveranitatercitata in comun". Este 0 conceptie noua asupra suveranitatir'", care, asa cumII ltii J. V. Louis, corespunde ideii de divizibilitate a acesteia. .Jdeea de

    inl A se vedea in acest sens loan Alexandru -- Administratia publica. Teorii. Realitati.l'I',pective, Editia a II-a, Ed. Lumina Lex, 2001, p. 601n Leontin-Jean Constantinesco-La nature juridique des Communautes europennes,

    I 'onrerinta Paul Henry Spaak, Liege, 1980O J cu privire la conceptia asupra suveranitatii inainte de crearea Comunitatilor Europene a seId a: Hans.Kelsen- Das Problem der Souveranitat und die Theorie des Volkesrechts. BeitragII lner Rechtslehre, Tubinger, 1920; Leon Duguit- Souverainete et liberte. Conferrences (1920-II) I), Paris, 1923; E. A. Poulopol - Despre teoria juridica a suveranitatii nationale, Bucuresti,III 9; Hans Kelsen - Teoria generala a statului, Bucuresti, Tip. "OItenia", 1928; Mircea DjuvaraI{ flexion sur Ie probl m de la ouverainete, Bucuresti, 1945. Dupa crearea Comunitatilor11110)1nc a se vcd a Munfr cd Zule - Les repartitions de competences entre Ia Communaute et

    I I;tnts rncmbr 'S ~ Flllllllld I) hUWlH - Lcs Etats membres, Ie Conseil et la Commission inIII 1.11 ommunuut I 1'1111III! IIIhr' Facultc du Droit, Lielvlartinius Nijhoff, La Haye,1 '1 /\

    II

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    2/109

    suveranitate divizibila convine perfect pentru a descrie functionarea unui mecanismde integrare evocat prin termeni ca .fuziune" sau "exercitiu In comun" atsuveranitatilor, elemente indispensabile functionarii acestui mecanisintegrationist 'f'". Aceste observatii pr ivesc atat ceea ce s-ar putea numi aspectelconstitutionale ale comunitatii, cat si aspectele administrative. Prin urmare, aceastconstructie incompleta a sistemului comunitar se reflects si in administratie,

    Astfel nu se poate discuta inca despre un model de administratie publiceuropeana. Principalele texte constitutionale (legislatia primara) ale UE, mai exacTratatul de la Roma (1957) ~i Tratatul de la Maastricht (1992) nu exemplifiesvreun model de administratie publica pentru statele membre. 0 data stabilita naturademocratica a regimului politic, aspectele legate de guvemare si administratie sunlasate la discretia statelor membre. Formal, din punct de vedere legal state1membre au autonomie deplina in ceea ce priveste administratia.Notiunea de administratie publ ica europeana este susceptibila de dousensuri: unul material si altul formal. Abordarea material a presupune analizactivitatii de organizare a executarii si de executare in concret a legislaticomunitare (legislatia primara ~i derivata), real izata prin actiuni cu caracter ddispozitie sau actiuni cu caracter de prestatie. Abordarea formala se bazeaza panaliza sistemului de institutii si structuri administrative europene care realizeaceasta activitate.Din punct de vedere formal vom analiza structura politico-administrativa Uniunii Europene. Structura institutionala a Uniunii Europene este fondata peorganizare cvadripartita care !lu corespunde principiului separatiei puterilor in stmostenit de la Montesquieu. In locul acestui principiu, in structura institutionalaUniunii Europene se aplica un principiu specific dreptului comunitar ~i anume cal reprezentarii intereselor, potrivit caruia fiecare institutie a UE reprezintainteres direct, deci 0 competenta materiala specifica, un interes distinct. AstfConsiliul de Ministri este garantul intereselor statelor membre. PariamenEuropean protejeaza interesele popoarelor statelor membre. Comisia Europeareprezinta interesul general. A patra institutie fundamental a, Curtea Europeans dJustitie are rolul de a asigura controlul jurisdictional.

    Incercsnd 0 c1asificare a institutiilor Uniunii Europene la acest momentfunctie de atributiile principale, putem gasi urmatoarele: 1. institutia cu atributdecizionale, legislative: Consil iul Uniunii Europene; 2. institutia cu pronuntcaracter politic si cu atributii de control: Parlamentul european; 3. institutii cu upronuntat caracter administrativ: Comisia europeana, Mediatorul europenControlorul european pentru protect ia datelor; 4. Institutii cu un rol priori tarmanagementul financiar-contabil: Banca central a europeana, Banca europeana

    264 J. V. Luis-L'ordre juridique communautaire, editia a 5~a, Pari 19K!), sita t do AndPopescu, Ion Jinga+-Organizatii europene si euroatlantice, Ed. Lumlnn 1 '00 I. pug. 87-KK11

    nvestitii, Fondul european de investitii , Curtea de conturi europeana; 5. Organe cur 1 consultativ: Comitetul economic ~i social european, Comitetul regiuni lor; 6.lnstitutia cu vocatie jurisdictionala: Curtea de Justitie a Comunitatilor europene; 7.( rgane interinstitutionale: Oficiul publicatiilor oficiale al Comunitatilor europene,Ofi ciu l de selectie a personalului Comunitatilor europene; 8. OrganismeIcscentralizate ale Uniunii Europene (agentii) ca de exemplu Agentia europeanapcntru mediu (AEE), Agentia europeana pentru evaluarea medicamentelor(hMEA), Agentia europeana pentru securitatea si sanatatea muncii (EU-OSHA)tc,

    Toate aceste institutii, chiar daca majoritatea nu apartin unui asa-zisxecut iv european, fi ind elemente care in natura lor intima tin de legislativ sau deputerea judecatoreasca, realizeaza conform competentelor lor si scopuri care t in deurganizarea si executarea reglementarilor primare si derivate, de administrareaustitiei cat ~i de gestiunea afacerilor comunitare. Acestea sunt activitat indministrative producatoare (actele administrative) sau nu (operatiunilendrninistrative) de efecte juridice, dar guvemate de dreptul administrativ. Pe de altapnrte J. Schwarze considera ca la nivel european s-a dezvoltat un conceptuplimentar de administratie in sens formal: aceasta acopera toate activitat ilercitate de catre organele a carer sarcina principala este administrarea in sensIII terial, fie ca aceste activitati sunt in sens material administrative,

    \ I vemamentale, legislative sau judecatorestii",Institutiile europene reprezinta astazi un conglomerat de InfluenteIIlItfonale care merg In directia mentinerii unei organizatii c1asice bazata pe

    Iooperarea interguvernamentala ~i de elemente originale care actioneaza indlr ctia consacrarii structurii supranationale, Astfel trebuie facuta 0distinctie intre111Iorp mult inational compus din reprezentanti ai guvemelor statelor membre -Ionsiliul - si unul transnational - Comisia - fermata din comisari independentiII t fata de guvemele tarilor de unde provin, cat si fata de Consiliul UE.La origini multe institutii europene au fost organizate dupa un modelIlljionai. Astfel Comunitatea Carbunelui ~iOtelului a fost organizata dupa modelulnuncez ("Commisariat au Plan"). Structurile si atribut iile Euroatomului au fostmprumutate de la Comisariatul francez al energiei atomice. Oficiul European deIonturi a preluat modelul german de la Bundesrechnungshof. Comisia Europeana aIII t creata pe baza mai multor institutii nationale. Organizarea si maniera de lucruIIlbinA linia franceza cu cea germana de la Bundes- wirtschaftsministerium,Icr tariatul General al Comisiei a urmat Indeaproape linia Secretariatului General,IIGuvemului francez. Statutul si perspectivele functionarilor deriva din asa-numita

    11I1Mil W 11 . 1 9 2, p, 1 2

    1\

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    3/109

    .functie publica" franceza. Codificarea procedurilor interne si sistemul de inspectiese datoreaza influentei modelului englez.Oda ta create, institutiile europene au produs modificari, unele in direct iaintegrarii, altele in directia renationalizarii, In prezent, aceste organisme europene

    nu formeaza un corp institutional supranational, dar nici nu apartin administratiilonationale. Ele pot fi considerate ca avand sarcina de a asigura controluladministratiilor nationale asupra mecanismului transnational''".Prin definitie, Comunitatea se caracterizeaza printr-un obiectiv

    integrationist din care se degaja un .Jnteres comunitar" (supranational) superiointereselor na t iona le , dar acesta nu se poate realiza, in Europa, fara 0 conciliere custatele membre sideci 0 colaborare interguvernamentala. Astfel, pe de 0 partGuvernele intervin ill luarea deciziilor comunitare in Consiliu, s i, pe de alta partestatele membre joaca un rol primordial in ceea ce priveste ratificarea tratatelor prinParlamentele nationale ~iin transpunerea dreptului derivat comunitar.

    Uniunea Europeana a fost cladita pe trei piloni: Comunitatea europeana(CE), Politic a extema si de securitate comuna (PESC) si Justitie ~i Afaceri intern(JAI). Des i Uniunea Europeana nu vorbeste inca pe 0 singura voce (vezi inspecial dificultatile cu privire la Politica externa si de securitate comuna - PESC)unii autori considera ca procesul de luare a deciziilor ill Uniunea European!raspunde unei concilieri a intereselor na t iona le (metoda interguvernamentala) cuinteresele comunitare (metoda supranationala) , de aici rezultand originalitateastructural a ~i functionala a organizatieii".

    Din punet de vedere material vom analiza in acest curs regulil(principiile) in cadrul carora administratia publica europeana i~i manifesta puteresa discretionara, Aceste principii dau contur unui drept administrativ al Uniuni iEuropene si folosim a c ea s ta s in t agma , dat fiind faptul ca in Europa mai exista statcare nu sunt incluse in U.E. si , deci, sunt straine acestui drept. Cu toate acestea,yom folosi ~isintagma de drept administrativ european.

    Dreptul european a creat 0 noua ordine juridica au tonoma care a completasistemele traditionale de drept nat ional ~i de drept international pana atunci invigoare. Ordinea juridica comunitara este proprie, fiind autonoma in raport cuordinea juridica internat ionala intemeiata in principal pe ideea de cooperare, currnare a mentinerii integrale a suveranitatii, De asemenea ordinea juridiccomunitara este relativ autonoma fata de dreptul intern al statelor membre ( Curtede Justitie nu aplica reguli de drept intern, nu e competenta sa verifice legalitate

    266 loan Alexandru - op. cit. (Administratia publica ... ), p. 603267 Aloys Rigaut - Comment la "methode communautaire" 'oneilll t III uprnnationalintergouvernemental? - Serninaire .Actcur ct processus d d c] tun Ihlll 1'111" (lO()

    14

    unui act sau a unei masuri interne, ea nu are misiunea de a da 0 interpretaredreptului intern etc).Dupa infiintarea Comunitatilor Europene in spatiul dezbaterilor doctrinare

    -a avansat 0 subtila si controversata problema, si anumea cea a raportului dintredreptul european comunitar, ca ordine juridica supraetatica si supranational a ~ior d inea de drept e ta t ic a s i n a ti on a la , particulara fiecareia dintre statele membre ale.omunitatilor Europenef". S-a considerat ca , in realitate, este preferabil ca rela tii ledintre ordinea juridica interna si ordinea juridica comuni ta r a sa fie privite inI rmeni de cooperare, cu respectarea trasaturilor proprii fiecareia dintre ele, avandn vedere ca: jurisdictiile na t iona le au sarcina sa aplice dreptul comunitar; unele1\ rme comunitare necesita 0 interventie a autori tati lor nat ionale pentru a aveadcplina lor eficacitate; sunt efectuate retrimiteri de catre dreptul comunitar ladreptul national' '". Autonomia ordinii juridice comunitare nu exclude colaborareaI'U sistemele juridice nationale, cooperare care este nu numai utila , dar si necesaraicare se exprima, in principal, printr-o participare a autorita tilor statale la punereaIII aplicare a dreptului comunitar.Fiind un instrument de interes comun pentru toate popoarele si statele'omuni ta t i lo r , dreptul emanat din surse comunitare nu este nici un drept strain, nici1 1 1 1 drept extern. El este propriu fiecaruia dintre statele membre, ca si dreptuln at iona l al acestora, cu singura calitate suplimentara ca el reprezinta ierarhiatcxtelor normative ale fiecarui stat270

    Curtea de Justitie a subliniat crearea unei ordini jur idice europene astfel:.Jnstituind 0 Comunitate pe durata nelimitata, dotata cu atributii proprii, cuII rsonalitate, capacitate juridica, cu 0 capacitate de reprezentare internationala sifil ii ales cu puteri reale izvorate dintr-o l imitare a competentei sau un transfer deu tr ibutii de la state la Comunitate, acestea si-au limitat, des i in domenii restranse,drcpturile lor suverane ~iau creat un corp de drept aplicabil resortisantilor lor ~ilorIIl~i~i(hot. Costa c. Enel, 1964). Relativa autonomie a ordinii juridice europenete consacrata si de principiul netransmlslblll tat ll, concept introdus de prof.(; rtrude Liibbe-Wolff, care consta in faptul ca exigentele legitimariiIonstitutionale valabile pe planul statal nu pot f i transpuse pur si s implu la nivelulIomunitatii supranationale/".es Rene Joliet - Les droit institutional des Communautes europeennes (Les institutions. Les

    nurces , Les rapports entre ordres juridiques), Liege, Faculte du Droit, 1983, p. 326 ~iurm; J. L.( 'onstantinesco-> Das Recht des Europaischen Gemeinschaft, Bd. I - Das institutionnelle Recht,IIlId n-Baden, 1977

    J n~Ion Craiovan - Introducere 'infilosofia dreptului, Editura All Beck, Bucuresti, 1998, p. 99I() in acest sens II A v d a Augustina Dumitrascu=Part iculari tati ale ordinii jur idicerumu ni ta re, www .unhm euou ru pon na .go.ro/I lcrtrudc Ltibh Willi 1-11111(1 i 'he. und nationales Verfassungsrecht, recenzie de Marius

    II lun in R vista ,;flllil 111I II II ", Tom XLIX, 2003, serie noua, Analele stiintifice ale1IIIIvIr i t [ i i "AI. I ('11/11" d 1\ II I

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    4/109

    Ordinea juridica europeana este conceputa ca 0 ordine de triere(K . dn )272(Auffangsordnung), cu caracter de cooperare ooperationsor ung .Paradoxul ordinii jur idice comunitare. Comunitati le europene au creat 0veritabila revolutie pe planul dreptului international dad ne gandim la tehnicajuridica folosi ta pentru construirea lor. Pentru a cerceta originalitatea sistemuluijuridic comunitar este necesar' sa analizam elementele juridice prin care sereal izeaza ordinea juridica interna si intemationala'". Ordinea juridica intern!guverneaza, prin intermediul dreptului public, organizarea puteri lor publice ~irelatia acestora cu particularii, iar, prin intermediul dreptului privat, relatiile intrepart icular i. Acest drept intern, in vigoare in cadrul unei colect ivitat i stat~le, are cafundament legea, act unilateral emis de organele nat ionale competente. In ceea cpriveste ordinea juridica internationala , aceasta guverneaza relati ile intre state,reprezentand dreptul relatiilor interstatale, iar instrumentul acestui tip de drept este,bineinteles, tratatul, vazut in calitate de acord intre suverani. ."Paradoxul" comunitar consta in ambitia pe care au avut-o "parinti i" celortrei Comunitati europene de a construi 0 ordine juridica interna prin mijloactehnico-juridice a carer baza este data de tratatul international.Asadar, sursele dreptului comunitar i lustreaza, prin complexitatea lOT,"paradoxul" Comunitatilor. Ele formeaza 0 ierarhie a unor reguli de drept, ierarhiin fruntea careia se afla Tratatele de la Paris si Roma274.Ordinea juridica europeana (dreptul comunitar) poate fi vazuta ca unsistem format din subsistemele dreptului administrativ europearr'" (atat subaspectul reglementarii institutiilor, cat ~i al activitatii acestora), dreptului socialeuropearr '" , dreptului bancar european, dreptului european comercial, monetar,fiscal, al agriculturii, transporturilor, mediului, asigurarilor, vamal etc.

    Dreptul administrativ european (al Uniunii Europene).. ...Traditional, dreptul administrativ, ca ramura a dreptului ~l ca disciplinastiintifica s-a limitat aproape in intregime la aspectul teoretic al ordinii legaladministrative exclusiv interne, fiind studiat ca un sistem si 0 sursa inchise d

    272 Peter M. Huber, idem273 a se vedea in acest sens August ina Dumitrascu-e-Part iculari tati ale ordini i jur idic

    comunitare, www.uniuneaeuropeana.go.ro274 idem275 a se vedea Jurgen Schwarze - European Administrative Law, Office forpublications of the European communities, Sweet and Maxwell, 1992276 a se vedea Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu-Dreptul so 1111 1II0P an, Editur

    Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 2003

    I()

    un ost in te? ". Dreptul administrativ a aparut din "samburele" izolarii sale la nivelI\ationaf~.Timid, spre sfarsi tul secolului al XIX, au inceput sa apara studii de dreptidministrativ comparat. Studiile de drept comparat au fost initial consacratedreptului privat fiind impuse de dezvoltarea relatiilor comerciale si personale care

    depaseau granitele nationale , Treptat, 0 data cu dezvoltarea sarcinilor si aIporturilor dintre administratii si cetateni si a interactiunilor dintre diverseidministratii nationale care au ajuns sa egaleze cantitativ volumul relatiilor privatedintre cetateni, a aparut necesitatea studierii comparative a dreptului administrativ.l'rimele studii comparative au fost intreprinse intre dreptul administrativ francez siorman. Astfel Otto Mayer, parintele dreptului administrat iv german modem, vacrie in 1886 0 carte despre dreptul administrativ francez ("Theorie desI'ranzosischen Verwaltungsrechts") ~i va utiliza modele1e franceze pentrud zvoltarea doctr inei germane privind dreptul administrativ'". Tot asa, Edouardl.afferriere, unul din fondatorii doctrinei dreptului administrativ francez, trateaza in.Traite de lajurisdiction administrative et des recours contentieux" care a aparut in1 887, protect ia dreptului administrativ oferi ta in al te state280. Acestia au fostd schizatorii de drum care au incercat prin demersullor sti int if ic sa iasa din ghetto-III juridic national si sa lnteleaga ca ordinile juridice nationale, legate prinlementele lor determinate de alte ordini juridice, formeaza ansambluri mai

    1 \ te281. in fond, mare1e metodolog francez Francois Geny scria in 1899 ca.Lcgislatia si jurisprudenta comparata reprezinta, intr-un fel, geografia stiinteiuoastre, capabila, prin orizonturile largite care ii sunt deschise, sa integreze dreptulIII tru national in cadrele unui fel de "ius gentium european", mult mai extins decatI I al romanilor,,282.

    Aparit ia organizati ilor internationale de t ip clasic (bazate pe cooperare si1111 pe integrare supranational a - Societatea Natiunilor, Organizatia Internationala aM uncii etc) a creat legi timitatea de a vorbi despre 0administratie internationala ~iIi spre un drept administrativ internat ional, dar viziunea ramane inchisa la

    17 Jiirgen Schwarze - op. cit. (European Administrative Law... ), p. 3IH loan Alexandru - Drept administrativ comparat, Editia a II-a revazuta ~i adaugita, Ed.

    I umina Lex, Bucuresti, 2003, p. 317' 1' ) O. Mayer - Teoria dreptului administrativ francez, Strassburg, 1886. Despre influenta

    Iii ptului francez asupra operei lui O. Mayer, vezi, de exemplu, R. David, Marile sisteme deIIt'J )t contemporane, editia a 8-a, Paris, 1982, p.87.(I Asupra influentci operelor stiinti fi ce germane si franceze in domeniul dreptuluiulministrativ, 1. Riv 1"0, Dr pi administrativ francez ~i dreptul administrativ strain, Pagini de

    1 1 11 h i n a , p . 4 7 5 , 4 7 9H I Lo ntin-J 1\11 ( '0 11 11I1 1 1ill I'll Tratat de drept comparat. Vol. I-Introducere in dreptul

    IIIIIT uut, Ed,Alln ck , it)I)!, I' -I \M (l fly M thoc t 1 1 '111 ' 'I" 11111 11 11 I IH II" n dr it prive positif, Paris, 1899, cd a II-a

    I'I I, II, p . I" I

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    5/109

    ele legate de organizarea si functionarea organizatiei in sine, castrativ neputand sa depaseasca simpla cooperare intre guvernele nationaleand imixtiuni in suveranitatea nationala,o perspectiva care se intinde dincolo de frontiere si care face legitita ca miscarea catre 0 ,jus commune" de-a lungul Europei se poate dezvolde bine ~i in domeniul dreptului public a fost posibila doar dupa fondartatii Europene283.Pozitia actuala a dreptului administrativ national in Uniunea Europeeea a integrarii intr-un sistem global de indepliniri de sarcini, in conditi ilenu mai opereaza prezumtia competentei exclusive a statului in privininirii sarcinilor fata de populatie. Principiul subsidiaritatii joaca un ral in repartizarea competentelor intre diversele niveluri de realizareilor autoritatilor. Suntem astfel martorii dezvoltarii conceptului de "stutional des~his", ale carui caracteristici, in opinia lui Stefan Robe, stenta unei competente exclusive privind indeplinirea sarcinil

    rea dintre actiunea internationala de restructurare a profilului inttului si directivele statale privind configurarea profilului organizatiilionale; monopolul fortei ("monopolul exercitarii violentei legitime" ram'ntinuare in mana statului), crearea identitatii (crearea unui sentimentnentei la comunitatea europeana) si "deschiderea" ca scop al statului'",In interiorul ordinii juridice europene a aparut necesar sa se priveaso de frontierele nationale si sa se incerce sa se raspunda la intrebarea: cpunctele comune si diferentele de solutii retinute de sistemele de dristrativ nationale, nu doar din interes teoretic si de drept comparat, ci sitati practice. S-a afirmat ca, "ordine juridica in devenire, dreptul comunian are nevoie de a fi completat si dezvoltat lntr-o maniera pertinenta,,285.J. Schwarze arata ca dreptul comunitar este format in primul randde drept administrativ, in particular de drept administrativ economicment public. Aceasta deoarece vizeaza pe de 0 parte organizarea

    onarea institutiilor comunitare, actele emise de acestea si conformitatea lor

    . Rivero - Vers un droit europeen: nouvelles perspect ives en dro it administ ra ti f, erd.; Noi perspective pentru dreptul comunitar european, publicatii ale Institutul

    sitar European, vol. I, Florenta, 1978, p. 389 ~iurrn; Studiul informativ asupra istor icular al dreptului administrativ european, de H. BuIck, in Festschrift fur H. Kr aurg, 1964, p. 29 ~iurrn.Stefan Hobe-Der off ene Verfassungss taat Zwischen Souveranitat nod lnterdependStudie zur Wand lung des Staatsbegriffs der deutschsprachig IISlnnt I hr im Konttionaler ins ti tut ionalisierter Kooperation-Dunckcr & l lumhlut, lit II II, I()98Dacian Dragos - Rccursul admini tra tiv p r alab il 11cllll'till ,,1111IIi tuuiv mun ittra ru ilva nf d ~tiinl' drninlstrntiv nr 2(S )/2 0( )O, II 11(,

    Ir.atatele de baza ale comunitatii ~i reglementarile derivate=" iar, pe de alta partevizeaza rolul de mijlocitor al administratiilor publice nationale in realizareap liticilor comunitare?". Din aceasta perspectiva, in opinia aceluiasi autor,in tagma "comunitate de drept" folosita de Curtea Europeans de Justitie pentru adosemna comunitati le europene ar putea avea semnificatia de "comunitate de dreptudministrati v".

    Trebuie subliniat faptul ca nu putem disocia in principiu dreptulIministrativ european intr-un drept administrativ aplicabil doar institutiilorromunitare si un drept administrativ propagat in exterior ~i aplicabil insti tuti ilorndrninistrative din tarile membre. Dezbaterea publica europeana creeaza curente siupinii care strabat intreaga Uniune. Astfel Codul bunei conduite administrativendoptat de Parlamentul european la 6 septembrie 2001 la propunerea MediatoruluiIuropean cuprinde reguli si principii pe care institutiile comunitare trebuie sa IeIspecte in raporturile cu cetatenii europeni. Dar gratie colaborarii Mediatoruluiuropean cu mediatorii nationali sau cu organele similare din tarile membre acesteprincipii se aplica in intreaga Uniune. Daca prin drept administrativ european am11I~~le~~doar dreptul care guverneaza organizarea si functionarea insti tuti ilorIJniunii Europene, ne-am limita la viziunea clasica a organizatiei internationale(ve zi Consiliul Europei) care nu poate sa impuna deciziile sale statelor m:embred cat prin instrumentul tratatului si necesitatea ratificarii lui pentru a produce

    f cte in dreptul interrr'". Or, regulamentele Uniunii Europene sunt derplicabilitate directa in dreptul intern al statelor membre.H6 1 . Schwarze - Droi t administ ra ti f europeen, vo l. I, Office des publ icat ions officiel les desI1I~~munautes Europee~~s, Bruylant, Bruxelles, 1994, p. 8ast fe l d reptul administ ra tiv european t ra teaza in mare parte aspecte care se refera l a rolul de

    IIIjlocitor al administratiilor publice nationale, asigurand libera competitie a firmelor din" IItoriul Uniunii Europene, stimulandu-le ast fe l sa atinga s tandardele specifice statelor membreIIeordand sprijin intreprinderilor, spr ij in autor izat ~imonitorizat de catre Uniunea Europeana,I vedea in acest sens OECD, 1999. European Principles for Public Administration. SIGMAI'' ')' r No. 27 . Paris: SIGMA-OECD"" Regulile de drept administrativ dupa care se realiza administratia organismelorIlIh'mationale de tip cIasic in perioada interbelica este analiz ata de Paul Negulescu in lucrareaI'ilnc ipes du Droit International Administratif, Academie de Droit lnternational Librairie duII 1,IO,i,1irey: Paris, 19~5 . In opinia sa dreptul international administrativ studiaz~ organizareaIIvlciilor nationale sau internationale create pentru a satisface interese internationale, modullor

    011I mctionare si de interventie, in reglementarea, controlul si coordonarea activitatilor statelorI' I t rltoare la a~este ~terese. Dreptul international administrativ examineaza regulile careIIvtrncaza. ge.stlunea intereselor generale, care , pr in caracteru l ~ i importan ta lor,_depasesc11111lc teritoriale ale stnt I r In raporturi le d int re s ta te sau int re s ta te ~i part iculari. In dreptulIlitt IllflP nal administrutiv, r nom nul esential este serviciul public international, asa cum in,111111111dministr at iv llltt Ifl I 11011\nul central este serv ic iu l pub lic nat ional. In dreptu ldill ItiNtrllliv int III tlld III lIullllil d lilt rv on tio al statului p rin serv ic ii publ ice care vizeaza1111111111n tivil 11101 hull Ildll \ I "" II'III'M n nu mitor avantaje. Y n dreptul international11111111rntiv, !t If t I 11111111111111111/I /11111111\101111cnut . Iimitez ~i sil r glomentcze

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    6/109

    Exista un bogat continut legislat iv, cutumiar si jurisprud~nt!al referito~ laaspectele juridice ale unor sectoare administrativ~, ce~a ce const.ltme a~a-?~ltulaequis comunitar. Acquis-ulf" comunitar f~r:n.ahzat ~l ~e!orm~hzat contribuie lacrearea unei convergente la nivelul politicilor admmlstratlv~ dezv~lt~te ~eguvemele nationale conducand treptat la crearea unui Spatiu admlm:stra~l~european. Atunci cand un stat membru e~ue~za in implementarea legislatieiComunitatii Europene, exista importante co~sec~te legal :. ~t~~l e~te acuzat ~eresponsabilitate non-contractual a, prin ilegalitatea savar~lta l~ nereu~l~transpunerii unei directive a Comunitatii E~op~ne sa~ i~ ~p~lc~rea unuiregulament al acestuia. Acest lucru creeaza 0motrvatie suficienta oncar~l persoanindividuale pentru a solicita statului compensarea daunelor produse, pnntr-o curt. d - -290J U ecatoreasca . . . .d. _Unele principii esentia le, cum ar fi dreptul la. v~r~ficarea J~ tea adeciziilor administrat ive, obligatia de motivare a actelor juridice comunitare saumotivele de recurs incluse in dispozi tiil e care asigura, dupa modelul francez, 0protectie jurisdictionala impotriva actelor comunitare neconforme cu tratatele, sunt" . ..E 291prevazute in textele tratatelor de baza ale Uniunii uropene... _ AUn numar apreciabil de reguli scrise de drept administrat iv au apm:ut mtrtimp in dreptul derivat - reglementa~ a~op~ate in. t~mei~~ si in conformitate cutra tatele de baza. Aceste reglementari atribuie administrat ii lor eur?pene un dublurol: acela de instrument sau de interfata prin intermediul careia s~ derul~azIprograme de asi stenta financiara, de apli.care a acqui~-ului comunlt~, ~l_deducatie in spirit civic comunitar, precum ~lacela de entitate autonoma dotata c

    anumite activitati ale serviciilor publice ale statului in vederea stabilirii unei coordona:i. I?re~tulinternational administrativ era vazut ca dreptul Administratiei internationale al carui pn~cIPIreprezentant era Societatea Natiunilor alaturi de .~are mai puteau f i numarate Organize]international a a muncii, Comisia europeana a Dunarii etc . . I289 Sintagma Acquis comunitar int rodusa prin Trata~l . ~e la Maastncht asu~ra ~~!Un

    Europene (art. 2, 3 ~i43) reprezinta totalitatea n?nnelo~ Jundl:e ~are regl~menteaz~ ac.tl~.ltat Iins ti tu ti ilor UE, act iuni le ~i pol it ic il e comumtare ~l consta l~ : .contmutul, pnn~l~llie Iobiectivele pol iti ce cuprinse in Tratatele originare ale Comuni tati lor Europene ~l ~ c)ulterioare (Actul Unic European, Tra tatul de la Maastricht si ~r~ta tul de la .Amster am Ilegislatia adoptata de catre insti tuti ile UE pentru puner~a i~ p~actlca a preved.~nlor Trat~~elo(regulamente, directive, decizii , op~nii ~i r~comandarl); , Junspruden~a ~urtl l de J~Stltl~Comunitatii Europene . declaratiile ~lrezolutiile adoptate 10cadrul Uniunii Europene,' act~un:comune poziti i comune conventii senmate, rezolutii, declarati i si alte acte ad0I;>tate10.c.a.ruIPoliticii' Exte~e si de Securitate Comuna (PESC) si a cooperarii d in domen.lUl J,:stltte~Afacerilor Interne (JAI) ; acordurile internationale la care C:Eeste parte, precum $1 cele inoheiatintre statele membre ale UE cu referire la activitatea acestela.. 1.290Curtea Europeana de Justitie, in cazurile comune, C-6/90 fit .9/90 "A . 1rune vich et, A Iv. Italia", 1991. . ('291 A sc vedca de exemplu art. 17 $ i 190 ale Tratatului 01111111 trt. III Trutatului omunit Iii ' rbun lui ~ [elului

    mijloace de actiune si de personal. Sub primul aspect se vorbeste deseori desprecresterea capacitati i administratiei publice pentru a raspunde cerintelor tot maidiversificate pe care Iepresupune integrarea. Sub cel de al doilea aspect se vorbestedespre cresterea eficientei ~i coerentei actului administrativ si despredemocratizarea functiei publice.

    Insa 0 importanta covarsitoare pentru dezvoltarea dreptului administrativ'uropean a avut-o componenta jurisprudentiala. Astfel imensa majoritate aprincipiilor juridice generale recunoseute azi in dreptul comunitar ca fiindtplicabile acte lor administra tive au fost e laborate de Curtea Europeans de Justi tiepe cale pretoriana. Curtea Europeans de Justi tie actioneaza, in primul rand, ca 0urte adrninistrativa - in sensul dreptului continental- pentru Cornunitati, in scopulde a proteja subiectele de drept, statele membre, precum si persoanele"" .

    Punctul de plecare al jurisprudentei administrative comunitare esteionsiderat a fi hotararea Algera din 12 iulie 1957 in care Curtea Europeans deJustitie a statuat ca lipsa din tratatele de baza a dispozitiilor necesare pentruI zolvarea unui litigiu cu caracter administrativ nu impiedica solutionarea acestuia,urmand a se avea in vedere legislatia, doct rina si juri sprudenta statelor membre.l'omind de la 0 dubla restrictie - inexistenta unei norme comunitare si interdictiad negarii de dreptate''" - Curtea , prin bogata ei jurisprudenta, a stabil it principii pecnre toate sta te le membre trebuie sa Ie respecte. Se pot mentiona astfe l: principiulIHJministratieiprin lege, principiul proportionalitapi, al certitudinii legale, protectiaolicitarilor legitime, nediscriminarea, dreptul la 0 audienta in cadrul procedurilorII cizionale din administratie, rapoarte interimare, conditi i egale de acces la curti lenlministrative, responsabilitatea non-contractual a a administratiei pub lice. Insa, deI' 'Ie mai multe or i se observa ca instanta europeana nu a oferit 0 baza comunitaraI IU nationala de drept pentru principii ca increderea, certitudinea legala saup' cportionalitatea. Din contra, ea si-a asumat autenticitatea lor sau a stabilitiracteristicile lor speciale ca principii de drept comunitar in cele mai scurtelo rr nu le .

    Folosind exemplul principiilor de drept administrativ enumerate, dar si" lementarile europene in materie, dorim sa descifram in cadrul acestui curs,III sura in care se poate spune ca dreptul administrativ european exista si cepo ibilitati si limite conditioneaza evolutia sa ulterioara.

    Asa cum exista anumi te probleme care necesi ta reglementarea in cadrult I , ptului administrat iv national si la nivel european, principiile administrari i prin

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    7/109

    drept, conducerea administrativa non-discriminatorie si echitabila, proportiona-litatea, siguranta legal a, protectia drepturilor legit ime si mentinerea unui procesadministra tiv corect s i echitabil au iesit la iveala, au aparut ca probleme esentiale,Ele reprezinta miezul si inceputul cristalizarii dreptului administrativ europearr'".Prin cursul nostru vom cauta sa ilustram cat de departe se poate extinde acumdreptul administrativ care, adesea, a trecut neobservat, la nivel european.Cercetarea 0 vom extinde si la cadrul problemelor dezvoltarii teoretice cu privire ladreptul administrativ european, dat fiind ca, rara 0 dezvoltare doctrinara in acestdomeniu, nu va fi posibila garantarea nici a eficientei masurilor administrative, nicia nivelului de transparenta ~i compatibilitate a actiunilor administrative, cerute dasigurarea protectiei cetatenilor. .o inventariere sistematica a elementelor esentiale ale dreptululadministrativ european inseamna analiza stabil itatii lui actuale si descoperireposibilitatilor de evolutie. 0 abo~dare ~u~t ~ai precisa ,a.cail~r.d~ d~~oltar~ poatfi intreprinsa doar pe baza unei studieri nguroase a situatiei juridice existent .Cunoasterea mecanismelor de functionare a sistemului juridic european presupunanaliza principiilor suprematiei si efectului direct al dreptului c?mu?ita~. pre~u~. ~a modalitatilor de asigurare a unui tratament echitabil pentru ton cetatenn ymu~ll:Urgenta demersului studierii dreptului administrativ european deriva si daceea ca dreptul comuni tar este in fapt aplicat direct doar intr-o mica mas~a dComisie, ca institutie comunitara, si mai curand este aplicat in mod specialautoritatile administrative nationale.'Pe de alta parte, investigarea urmareste sa clarifice nu numai influenprincipiilor de drept administrativ national asupra dreptului comunitar europedar, in parte, si efectele juridice ale dreptului european recent dezvoltat ~s~psistemelor juridice administrative nationale. In acest fel, problema creamevolutiei unui drept administrativ european nu trebui~ inteleasa s~mI?~ist,in sensingust al izolarii intr-un singur drept administrativ.unlficat al Umu~ll. Europeneaplicarea dreptului comunitar, ci intr-un sens mal .l~g, ~e ~ urman de~ol~~rulterioara ~i convergenta sistemelor de drept admmls~atlv ~n ~~opa. !n Vll\vsistemele juridice nationale vor ramane capabile sa rezis te unlfic~l ten?I?telor.chiar daca cerinte si dificultati similare actioneaza asupra. admmlstr.atlel p~bhatat in statele membre cat s i in comunitate, impreuna cu cerintele la myel nation Icare in cele din urma sunt la fel de presante ca cele ale comunitat ii ," 1 A dIn aceste conditi i trebuie pusa urmatoarea intrebare fundamenta a: catdeparte au evoluat principiile conducerii administrat~ve in sta~e~eeuropene .l1l:embale Uniunii ~iin ce masura sis temul a creat 0balanta adecvata mtre 0admmlst:~11reala si eficienta ~i drepturile indivizilor. Nu trebuie in nici un caz sa neglij Irestrictiile si rezistenta care in viitorul apropiat vor continua sa atace to It

    i d~ugitll,294 loan Alexandru - Drept administrativ comparat, Editia II 11 II ILumina Lex, Bucuresti, 2003, p . 319 ~iurm.

    295 Ju rge n chw ar zc - op . it. (European Adrn in istrutiv I.IIW) , (I

    incercarile de a efectua 0 unire a tuturor fatetelor dreptului administrativ european,asa cum a fost defmit. Rezistenta clasica a dreptului administrativ la toateincercarile de unificare este de notorietate, dat fiind flexibilitatea redusa siidentitatea conservatoare ancorata in reflexul istoric296 Cu toate acestea necesitateademocratizarii administratiei si apropierea ei de cetatean este un deziderat europeanimpartasit de toate tarile membre. Observam astazi ca, desi expresia ~iconceptul delege (drept) al administratiei publice difera de la un si stem nat ional la altul , esteposibil un acord asupra unei definiti i comune a legii administrat ive , ca fiind un setde principii si reguli care se refera la organizarea si managementul administratieipublice ~ila relatiile dintre administratii ~icetatene97.In incercarea de a desprinde 0 serie de principii pentru dreptul

    administrativ european, trebuie avut in vedere ca nu exista 0 doctrina strictrecunoscuta, bazata pe un rationament deductiv, in centrul dreptului judecatoresc alurtii Europene de Justitie. Acest lucru este 0consecinta a pozitiei legale speciale~ia functie i Curti i. Pe d~ alta parte, hotararile Curti i de Justit ie , eel putin in ceea cepriveste efectele lor asupra proceselor individuale, pot uneori avea repercusiunipolitice considerabile. .

    Din aceste motive trebuie sa intelegem ca un set de principii sau doctr inepentru dreptul administrat iv european poate fi dezvolta t treptat prin asocierea ,xaminarea si diferentierea proceselor individuale. In acest sens Avocatul-Generalland (al poporului) concluziona in fata Curti i: "ca in orice studii jurid ice , teoriapoate fi construita numai prin actiuni succesive ~i reconcilierea rationamentelor;uunci se ajunge la un punct culminant".

    l. Structnra poli t ico ..administra .tivaa Un iuni i Eu ropene

    Administratia este 0 components de baza a functiei executive comunitare.ceasta functie este complexa, la realizarea ei intervenind in primul rand Comisia,

    II ir se observa ca si Consiliul are atributii in acest domeniu. Yom anal iza in cele ceurmeaza organizarea ~iatr ibuti ile executive ale Consiliului ca insti tu tie polit ica siIII Comisiei ca structura administrativa in cadrul Uniunii Europene. Yom acorda 0

    V6 aeest lucru este valabil ~ipentru tarile din sud-estul Europei. Astfel in perioada interbelicaN solae lo rga arata ca in trecut au existat interese s i orgol ii nat ionale care s -au opus unei111 1r rmizari la nivelul prineipii lor din administrat ii le nationale, desi la originea acestorIIIIIIIni tratii au stat v ri i mune (sistemul administrat iv tracie sau eel roman de exemplu) cuI m lnos ce nt e pan 1 1 1 :t,1I It- no \ , tr . A se vedea in acest sens N . lorga-Le Caractere Commun.II In. tituti ns du Sud H t iii 1 '1 'lImp , Paris, Librairie universitaire 1.Gamber, 1929

    VI J. Z ill r Ad ur lu] hntllill 11111 11 "111 1.: I y tomes politico-administratifs de l'Europe des1 11 1 11 1., Mont hr t 1 1 ,1 '\1 ,1 '11 \

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    8/109

    atentie sporita Comisiei dat fiind faptul ca aceasta constituie esenta administratieiUE.2.1..lnstituliile politlceCons;liul Unilluii Buropene (Consiliul de mini~tr'J

    Consiliul VB constituie 0 institutie fundamentala pentru Uniune. Expresia ihtereselor nationale, Consiliul UE asigura insertia statelor membre siguvernelor lor in sistemul comunitar''". Astfe1, Consiliul reprezinta statele membrin structuri1e comunitare, in: politica externa si de securitate comuna (PESCpi lonul doi a l UE) si in domeniul justi tiei ~i afacerilor in terne (JAI - pilonul t rei alUE).

    UE

    Consiliul de ministri a fost infiintat pe cale conventionala, pr in tra tatelconstitutive, avand la inceput denumiri d iferite : Consiliu (in Trata tele de la Rominstituind C.E.E. si EURATOM) sau Consiliul Special al Ministrilor (Tratatuinsti tuind C.E.C.A). Prin Tratatul de fuziune din 1965 s-a creat 0 institutie uniepentru toate ce1etrei comunitati, purtand denumirea de Consiliu de Ministri , Dupint rarea in vigoare a Tratatului de la Maastricht din 1992, prin tr-o decizie proprldin 8. noiembrie 1993, institutia a decis sa se numeasca "Consiliul UniunEuropene" .Organizarea ~i functionarea Consil iului UE. Componenta Consiliul

    Consiliul Uniunii Europene este format din cate un reprezentant al fiecaruistat membru la nivel ministerial , abili tat sa angajeze guvernul acestui stat memb(art. 203 alin iin T.C.EO).Aceasta dispozitie a fost interpretata in sens larg, fiinpermisa participarea la sedintele Consiliului ~i a membrilor guvernelorcolectivitati lor intrastatale, cum sunt cei ai comunitatilor belgiene sau ai landurilgermane. .Se pare ca vointa autorilor Tratatului a fost aceea de a constitui prlacest Consiliu 0 instanta de nivel ministerial, motiv pentru care putereadecizionala este majora. Consiliul poate actiona ca instanta comuni tara sau ca finterguvernamental. Ca instants comunitara, reprezeritantii statelor membre, odat

    298 Guy Isaac , Marc Blanquet - Droit communautaire general, 8" edi tion , Armand ColinDalloz, Paris, 2001 p. 50 siurm. Prevederile TCE (Trata tul Comuni ta tii Europene) si TUE (Tratatul Uniuni i Europenconstituie drept pozitiv pana la intrarea 'invigoare a Constitutiei europene care se va produe I~f'ar~itulanului 2006 dupa ratificarea sa de catre toate statele membre. Dupa intrarea In vigoarConstitutiei, TCE si TUE vor fi abrogate, Constitutia preluand C II mn] more parte Iprevederile celor doua tratate. In aceasta lucrare vom utiliza trimit rl III '1'('1\ 'I'UE, dat iiifaptul ca aceste tratate sunt 'in vigoare ~i tsi produc efectele I n n I 1 1 I1 1 1 1I I II. clllI ' l todata voavea In vedere ~iproiectia sistemului comunitar In opticn Con t l t u ]

    ce sunt reuniti in cadrul Consiliului, au competenta de a decide lara a mai finecesara 0 aprobare dupa procedurile constitutionale sau legale nationale, ca incazul conferintelor interguvernamentale, de exemplu. Insa, remarcam faptul canatura institutionala a Consiliului in cadrul UE nu impiedica ca, in cazurile ~idomeniile care tin mai strans de competenta statelor membre, aceste state saho tarasca sa-si coordoneze actiunile sub forma unor decizii ale reprezentantilor lorreu n iti in cadrul Consiliului (ca for interguvernamental).

    Compozitia Consiliului UE este variabila, In functie de problemele care sedezbat pe ordinea de zi. Regasim astfe1 trei componente la nivelul ConsiliuluiUniunii299:1 . Consiliu l general - dezbate problemele generale , care nu au un caractertehnic limitat la anumite sectoare ~i In care guvernele sunt reprezentatede ministrii de externe

    2. Consili ile specializate pe sectoarele actiunii comunitare (agricultura;probleme economice ~i financiare; mediu; transport si telecomunicatii;folosirea fortei de munca si politica sociala; pescuit; industrie ~ienergie;jus titie, afacer i interne si protectie civila; p iata interna, consumatori siturism; cercetare; buget; cultura; dezvoltare; educatie si tineret; sap.atate)in care guvernele sunt reprezentate de ministrii din aceste domenii

    3. Consiliile conjuncte, numite si ,jumbo" - reunesc ministrii din maimulte domenii de activitate, cand se discuta atat aspecte cu caractergeneral, cat si aspecte tehnice

    Cele mai frecvente sunt consilii le destinate afacerilor generale, agriculturii,conomiei si finantelor.

    Actul final al Conferintei de la Maastricht prevede participarea ministrilortie externe si de finante cand se iau decizii in materia capitalurilor si a platilor,precum ~iin domeniul polit icii economice si monetare. Atunci cand se iau decizii1 1 domeniul polit icii externe si de securitate comuns, este obligatorie participarea

    11 1 inistri lor de externe iar cand decizi ile pr ivesc cooperarea in domeniul just itiei siII afacerilor interne este necesara prezenta ministrilor dejustitie si de interne.Pe langa acestia, la reuniunile Consiliului participa de regula Presedintele

    11 1 exercitiu si Secretarul General al Consiliului care de cele mai multe ori estensotit de unul sau mai multi Directori Generali. Misiunea Secre tarului Genera l al( 'onsiliu lui, care es te 0 functie administrativa, este aceea de a asista presedintia UEIII conducerea lucrarilor.

    Desi Consiliul se poate reuni In mai multe componente, de jure exista doar1 11 1 singur Consiliu al Uniunii Europene, indiferent de formula in care se tin

    'ili A so v < I II () e 1 1 1 1 I' II II Dr pt c munitar general, ed. A II-a, Editura Didactics siI'lldligO ic ItA" 00', I' ')0

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    9/109

    sedintele. Aces~. lucru este subliniat de diversi autori sub forma principiululunicltatll Consiliului Uniunii Europene.Problema existentei unor fonnule diverse de reuni re a Consiliului ridica

    unele probleme de corelare si coordonare. Consi liile specializa te au tendinta de aelabora 0 politic a proprie, cautand sa-si conserve 0 anumita autonomie, ceea ccreeaza 0 l ipsa de unitate a ansamblului. Astfel au existat contradicti i cu privire lapolitica agrara comuns, politica bugetara sau politica afacerilor exteme.

    Pentru a rezolva aceste probleme de coordonare s-a evocat uneori ipotezastabil irii unei compozitii pennanente a Consiliului, ceea ce ar insemna ca fiecarstat membru sa desemneze un minist ru insarcinat cu afacerile europene care sa fititular permanent in Consiliu. 0 astfel de solutie nu a fost inca adoptata, date fiindinconvenientele majore care ar rezulta din indepartarea specialisti lor, a ministrilorspecializati.

    Consiliul se reuneste la convocarea Presedintelui, din initiativa acestuia saua unuia dintre membrii sai sau la solicitarea facuta de Comisie. SedintelConsiliului nu sunt publice de regula.

    St ructuri de lucru ale Consiliului Uniunii EuropenePrincipalele structuri de lucru sunt Presedintia, Comitetul ReprezentantilorPermanenti (COREPER) si Secretariatul General. Organizarea acestora este sumarredata de tratate, fiind dezvoltata in Regulamentul interior, adoptat in virtute a art.207 pct.3 T.C.E.

    PresedlntiaPresedintia Consiliului Uniunii se exercita prin rotatie de fiecare stat

    membru al acestuia, pe 0perioada de sase luni, dupa 0ordine fixata de Consiliu,statuand in unanimitate (art. 203 alin. 2 T.C.E). La inceput rotatia se facea inordinea alfabetica a statelor membre cu numele acestor state scrise in ortografinationala. Ulterior, datorita unor situatii practice create, s-a ajuns ca intr-o primperioada de 6 ani Presedintia sa se schimbe in ordine alfabetica si in a douperioada ordinea alfabetica sa fie inversata intre grupuri de doua state consecutiv .In acest fel un stat membru care in prima perioada de sase ani i~i exercitasPresedintia in primul semestru, in a doua perioada unna sa 0 exercite in semestruldoi, astfel ineat sa nu dobandeasca consecutiv Presedintia in acelas i semestru 81anului. in cadrul Presedintiei rotative se remarca, pe de 0parte, tendinta de a evitca noii membri sa ajunga prea repede la exercitarea acestei functii, iar pe de altparte penniterea alternantei intre statele .mari" si cele .mici".

    Presedintele Consiliului are atat un rol tehnic de pregatire a lucrarilor cat ~un rol activ in procesul de luare a decizi ilor. Astfe l, presedintele are urmatoarelatributii:

    1. stabileste calendarul presedintiei2. convoaca Consiliul

    3. stabileste ordinea de zi provizorie (aceasta ordine poate fi schimbataprin votul unanim al membrilor).

    4. urmareste realizarea consensului in cadrul Consiliului. Presedinteleorganizeaza si conduce sedinte le Consiliulu i si asigura respectarearegulamentului interior

    5. semneaza actele adoptate de Consiliu si procesele verbale alesedintelor, notifica directivele, deciziile si regulamentele Consiliului

    6. reprezinta Consiliu l in relati ile cu institutii le comunitare, in specia l infata Parlamentului European

    7. conduce actiunile exteme ale UniuniiComitetul Reprezentantllor Permanenti (COREPER)Acesta asigura prezenta permanenta a reprezentantilor statelor membre pe

    lftnga institutiile comunitare. Comitetul are sarcina de a pregati lucrarile Consiliului~i de a executa mandatele care ii sunt incredintate de acesta (art. 207 pet, 1 TCE).To ate punctele inscrise pe ordinea de zi a unei reuniuni a Consi liului fac obiectulunei examinari prealabile din partea COREPER, cu exceptia cazurilor cand exista 0dccizie contrara.

    COREPER este locul unde se dezvolta un dublu dialog: dialogul intrereprezentantii permanenti si dialogul fiecaruia dintre ei cu capitala sa.Reprezentantul permanent este pe de 0 parte avocatul guvemului sau , insarcinattl-~iconvinga partenerii prin argumente bine fondate de pozitia pe care 0apara, iarpe de alta parte este avocatul pozitiei celorlalte state membre si a Comisiei pe langapropria sa capitaUeo o .

    Reprezentantii permanenti sunt diplomati de cariera iar adjunctii lor provinuneo ri din ministere tehnice. Des i ca structura exista un singur COREPER, acestapoate reuni la doua niveluri: COREPER I s i COREPER II. in cadrul COREPERII se reunesc reprezentantii permanenti titulari cu rang de ambasadori, fiind

    iI! cutate problemele politice cu privire la aspecte institutionale, economice,Ilnanciare si de relatii exteme. COREPER I reuneste reprezentantii permanentiidjuncti cu rang de minis tri plenipotentiari si in cadrul lui se discuta problemeleI hnice. COREPER se reuneste saptamanal in fiecare din cele doua fonnule aletile. La lucrarile COREPER participa si reprezentantul Comisiei, afara de cazulI nd Consiliul decide altfel. De altfel Comitetul poarta un dialog permanent cuComisia care are initiativa legislativa, cu privire la aspectele care vor fi prezentate( 'onsiliului,

    Instants de control politic, COREPER orienteaza si supervizeaza lucrarilerllfcri telo r grupuri de oxperti care functioneaza in permanenta pe l ioga Consiliu. EI

    IOI) uy ISM', MUll 1 1 1 1 1 1 I 1 ) 1 1 I "Dr it ommunautaire General" 8e edition, Armand Colin,I) IIIm~ PIII ' iN , O()I. II '

    7

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    10/109

    joaca rolul de filtru intre diferitele dosare si in stante care prezinta propuneriConsiliului?". 'COREPER-ul poate constitui grupuri de lucru permanente si ad-hoc caresunt alcatuite din reprezentanti nationali si sunt conduse de reprezentantul statului

    care asigura presedintia Consiliului Uniunii.Secretariatul GeneralConsiliul este asistat de un Secretariat General , plasat sub responsabilitatea unui

    Secretar General asistat de un Secretar general adjunct insarcinat cu gestiuneaSecretariatului General. Acestia sunt numiti de Consiliu statuand cu majoritateacalificata (art. 207 pet 2 TCE). I n urma Tratatului de la Amsterdam, SecretarulGeneral exercita si functia de Inalt reprezentant pentru politica externa ~i desecuritate comuna,Secretarul General este asistat de 0 administratie de peste trei mii dfunctionari grupata in diverse directii care au ca misiune asigurarea buneidesfasurari a lucrarilor Consiliului, programarea reuniunilor, pregatirea proiectuluicheltuielilor, gestionarea fondurilor puse la dispozitia Consiliului, realizarea dinterpretari si traduceri, reproducerea de documente etc.Alte organe auxiliare al Consiliului Uniunii Europene sunt:

    Comitetul pentru agricultura=-pregateste lucrarile care se refera la politicaagricola comuna. El exercita competentele COREPER in domeniu agricol Comitetul economic si financiar. Infiintat prin Tratatul de la Maastricht, s-anumit initial Comitetul monetar . Denumirea actuala 0 poarta din 1999

    data cu trecerea la cea de a treia etapa a realizar ii monedei unice. Comitetulsupravegheaza situatia monetara~i financiara a statelor membre siComunitatii si prezinta periodic situatia Consiliului si Comisiei. Dasemenea el formuleaza avize la cererea Consiliului , a Comisiei sau dinproprie initiativa. Este format din cate 2 reprezentanti ai fiecarui statmembru la care se adauga 2 reprezentanti desemnati de Comisie si 2reprezentanti ai Bancii Centrale Europene Comitetul pentru vize - asista Consiliul in aplicarea pol itici i in domeniulvizelor in cadrul cooperarii in domeniile justi tiei si al afacerilor intern ,fiind compus din inalti functionari

    Comitetul politic. Este compus din directorii afacerilor politice dinMinisterele de Exteme ale statelor membre, fiind prevazut prin Tratatul dla Maastricht (art. J8 par. 5). Comitetul urmareste situatia internationala indomeniile politicii exteme si de securitate comuna; emite avize din propriinitiativa isa u la cererea Consi liului; urmareste punerea in pract icapoliticilor convenite, rara a aduce prejudicii competentelor presedintiConsiliului au Comisiei.30 1 idem

    H

    diverse Comitete de specialisti care prezinta rapoarte Consiliului indomeniile in care au fost insarcinate. Inainte de a fi t recute pe ordinea de zia Consiliului rapoartele sunt control ate de COREPER.~tribup.ile ConsiliuluiUniunii Europene. In confo~itate cu reglementar ile comunitare Consiliul poate aparea atat incahtate de l~~lslator cat ~ica titular a1puterii executive. Art. 202 TCE prevedepentru Consiliul urmatoarele atributii:

    asigura coordonarea politicilor economice generale ale statelor membre are putere de decizie prin actele pe care este indrituit sa Ie adopte invederea realizarii obiectivelor stabilite prin Tratat. confer~ Comisiei, in actele pe are aceasta le adopts, competenta de

    executie a regulilor stabilite de Consiliu. Exercitarea acestei competentepoate fi supusa unor restrictii proprii. Astfel, Consiliul poate sa i~i rezerve,in sit~atii speciale, posibilitatea de a exercita direct unele competente in~atene executiva sau, cu alte cuvinte, de a exercita nemijlocit "puterile deimplementare" .Consiliul este principalul legislator comunitar. Art. 207 din Tratatul

    '.E.(~~ reda~tarea stabilita de Tratatul de la Amsterdam) arata situatiile in careConsiliul actioneaza in calitate de legiuitor . Astfel Consiliul are aceasta calitateuunci cand el adopta reguli care sunt legal obligatorii in/sau pentru statelemembr e, prin intermediul regulamentelor, direct ivelor deciziilor-cadru saudcciziilor, pe baza prevederilor pertinente ale Tratatelor, cu exceptia deliberarilor, re co~~uc la a~?pt~ea de masuri interne, de acte administrative ori bugetare, det te pnv?~d relatiile interinstitutionale sau intemationale sau de acte neobligatorii( onc1uzn, recomandari sau rezolutii).

    Consiliul adopta acte normative pe baza propunerilor sau recomandarilort ' misiei si dupa obtinerea avizului (consultativ sau conform) Parlamentului sau ailtor institutii comunitare prevazute de Tratate: Curtea de Conturi BCE Comitetul.onomic si social, Comitetul regiunilor, Curtea de Justitie. ' ,

    Dreptul de init iativa legislativa este rezervat Comisiei. Dat fi ind acesthIC ~, C~nsiliul poate sa ceara Comisiei sa intreprinda orice studii pe care Ie!onsidera oportune pentru realizarea obiectivelor comune si sa-i prezinte oricepropuneri adecvate (art. 208 TCE).

    . Consiliul poate adopta si acte administrative, respectiv regulamente ~ii llrc ct ive de executare a legislatiei proprii (acolo unde competentele executive nu111 1 fost delegate Comisiei). Consiliul poate trage la raspundere administrativa, \IV me Ie nationalc. Astfel el poate sa hotarasca impunerea de amenzi intr-unIuuntum determinat, 7 1 1 procedura prevazuta la art. 104 din Tratatul CE privindIIIlcitcle publi '.

    DaH l f iind u 1111I" II iII 1111orl sc d spr 1\ III lilt. PlI! isf rc executive de catre Consiliu, unii autoriIIV rnam ntala" care ar fi insusita de aceasta

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    11/109

    institutie302. Consiliul exercita principalele functii care revin in mod obisnuitguvemarii. In materie de relatii externe autorizeaza deschiderea negocierilor invederea incheierii de acorduri internationale, da Comisie i mandat de negociere (invirtutea art. 300 din Tratatul CE) si la termenul prevazut incheie acordurileintemationale; in marile incinte internationale (ONU, FMI ... ) prin voceapresedintelui sau exprima pozitia Comunitatii; joaca un rol specif ic in negocierilede adeziune la Comunitate. In materie bugetara Consiliul definitiveaza proiectulde buget pe baza propuneri lor prezentate de Comisje si participa alaturi deParlament la adoptarea sa (art. 203 din Tratatul CE). In cadrul politi ci i agricolecomune acorda ajutoare, iar in domeniul polit icii economice poate sa adresezerecomandari statelor membre si sa stabileasca masuri de asistenta. De asemeneaConsiliul este indreptatit sa ia masuri si sa intreprinda "actiuni specifice" sauactiuni de incurajare" in diferite domenii (cooperare in materie de educatie -art.' 1 4 9 TCE; politic a de formare profesionala - art. 150 TCE; protejarea ~ameliorarea sanatatii umane - art. 152 TCE; asigurarea condi tiilor necesarcompetitivitatii industriei - art. 157 TCE etc).Consiliul are 0 competenta genera/a de a adopta actele mentionate de art.249 TCE (regulamente, directive, decizii, recomandari). Doar in cazul in care estexpres prevazut in Tratat, Consiliul adopta acte de natura determinata - directivsau decizii (art. 119 par. 2); numai directive (art 137 par. 2) sau numai decizii (art.104 par. 6,9, 11, 12).in decursul timpului au existat controverse cu pnvire la competentaConsiliului de a coordona politicile economice generale ale statelor membr .Aceasta competenta revenea traditional statelor ca un atribut important al'suveranitatii acestora. De altfel, pana la inceputul anilor '90 s-a considerat cpoliticile 'economice trebuie coordonate de sta te le membre si nu de Comunitate".in urma negocierilor desfasurate in cadrul Conferintei Interguvemamenale de IMaastricht din decembrie 1991 s-a convenit asupra "instaurarii unei poli tieconomice fondata pe coordonarea stransa a politicilor economice ale statelomembre", un rol important in acest sens avandu-l Consil iul de ministr i, Vor spoatributiile acestui Consiliu in privinta coordonarii politicilor economice, dar, incontinuare se observa ca in mare parte dreptul de decizie in elaborarea ~

    1 .. ~ A A t t t t 1 b ,,303promovarea acestor po rtici "ramane In compe enta sa e or mem re .Ca 0 concluzie, observam ca,desi Consil iul detine esenta puterii de decizi- atat in domeniul legislatiei comunitare, cat si in eel al punerii in aplicareacesteia - acest monopol t inde sa scada sub presiunea Parlamentului European3()~Este interesant faptul ca, prin proiectul din 1984 asupra Uniunii Europen ,

    302 a se vedea in acest sens Guy Isaac, Marc Blanquet - op. Cit., p. 57303 Dumitru Mazilu-Integrarea Europeana. Drept comunitar si institutii europene, Editia a IIa, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2004, p. 117304 Ovidiu Tinea - op. Cit., p. 96, 97

    (I

    Parlamentul European s-a pronuntat pentru transformarea Consiliului intr-un organpermanent al Uniunii care sa aiba statutul unei a doua camere legislative.Procedurile de vot in ConsiliuVotul in Consiliu se poate realiza dupa trei proceduri:

    1. Votul unanim. Aplicarea principiului unanimitatii da fiecarui stat un dreptde veto. Abtinerile din partea membrilor prezenti personal sau reprezentatinu vor putea impiedica adoptarea de catre Consiliu a actelor pentru care secere unanimitate (art . 205 par. 3 TCE). Situatiile in care se cere votulunanim au fost reduse progresiv, facandu-se treptat trecerea la majoritateacalificata, Mai exista insa cazuri in care este ceruta unanimitatea, cum ar fi:modificarea unei propuneri a comisiei; adoptarea de catre Consiliu aactiunilor si pozit ii lor comune in domeniul polit ic ii exteme ~ide securitatecomuna; constatarea incalcari i de catre un stat a principiilor fundamentalepe care se bazeaza Uniunea prevazute in art. 6 al TUE (libertatea,democratia , respectul drepturi lor omului si a l ibertat ilor fundamentale,statul de drept ); apl icarea acorduri lor incheiate la nivel comunitar departenerii socia li ; suspendarea dreptului de vot pentru un stat care a violatprincipiile din art. 6 TUE etc .

    2. Votul cu majoritate simpla (50% +1 din totalul membrilor). Acest vot estesolicitat doar in cazurile-limita, avand un caracter exceptional (esteutilizata in situatii restranse si de importanta redusa) - adoptareaRegulamentului Interior, solicitarile adresate Comisiei de a prezenta 0propunere legislativa, fixarea statutului comitetelor, stabilirea conditiilor ~ia limitelor cererii de informatii de la Comisie

    3. Votul cu majoritate calificata. Extinderea votului cu majoritate calificata afost unul din obiective1e Conferintei interguvemamentale care a dus laadoptarea Tratatului de la Nisa. Astazi majoritatea calificata estemodalitatea cea mai frecvent prevazuta. Calculul majoritatii calificate seface in functie de ponderea stabilita prin tratate''", ea diferind in functie denumarul statelor membre ~ide numarul de voturi atribuit fiecarui stat.in decursul timpului votul cu majoritate calificata a oferit posibilitatea unoraliante intre sta te le membre in scopul promovarii unor interese comune.Acest tip de vot poate sa du~a si la situatia ca majoritatea sa votezeimpotriva intereselor unui stat. In 1965, Franta a refuzat sa aplice regulilevotului cu majoritate calificata, temandu-se ca va fi pusa in minoritate inprivinta dosarului agricol. Criza a fost rezolvata prin compromisul de laLuxemburg din 28-29 ianuarie 1966 care a statuat faptul ca un stat putea sa

    II)in Europa 101 ' I IIIIIIIIII total de voturi in Consiliu era de 87, majoritatea calificata fiind" >2de v turi. ! o r 111 1111. ( 1'( 1111111 111,A n lia ~i Italia aveau fiecare 10votur i; Spania - 8 voturi;II I In, rill, ()I t lw ltl 1 '11 1 1111 II I Vuri; Austria ~i Suedia - 4 voturi; Danemarca,I' ulund ~lrlundn 'nhll I \I 11 11111 11 vn lur]

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    12/109

    blocheze 0 decizie care ii afecta interesele esentiale, cu conditia cadiscutii le sa continue pana se ajungea la un acord unanim. Insa prin ActulUnic European din 1987 se va hotari revenirea la situatia de dinainte de1965, iar ulter ior prin Tratatul de la Amsterdam (intra t in vigoare la 1 mai1999) se va stipula clauza "opting out" care permite restabilirea increderiireciproce intre statele membre si extinderea votului cu majoritate calificata,Data fiind extinderea cu 10 tiiri de la 1mai 2004 s-a prevazut ca de la data

    de I noiembrie 2004, 0 majoritate calificata este atinsa cand se implinesc douaconditii: 0 majoritate a statelor membre i~i da aprobarea (in anumite cazuri 0majoritate de doua treimi) un minim de 232 de voturi este exprimat in favoarea propunerii, adicil

    72,3% din totalul de 321 de voturi existente.Repartitia voturilor pe state de la 1 noiembrie 2004 este urmatoarea:Germania, Franta, I tal ia , Anglia - cate 29 de voturi f iecare; Spania ~i Polonia-cate 27 de voturi fiecare; Olanda - 13 voturi; Belgia, Republica Ceha, Grecia,Ungaria, Portugalia - cate12 voturi fiecare; Austria si Suedia - cate 10 voturifieeare; Danemarea, Irlanda, Lituania, Slovacia, Finlanda - cate 7 voturi fiecar ;Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg, Slovenia - cate 4 voturi fiecare; Malta -voturi.

    Din 2007, 0 data cu aderarea Romaniei ~iBulgarie i, acestea vor avea 14 ~respectiv 10 voturi in Consil iu, conform Actului final a l Conferintei care a adoptaTratatul de la Nisa. Astfel, in Consiliu vor exista in total 345 voturi. Pentruadoptarea actelor Consiliului vor fi necesare eel putin 258 de voturi favorabilexprimate de majoritatea membrilor, cand Tratatul prevede adoptarea pe baza unpropuneri a Cornisiei. In celelalte cazuri, pentru adoptare vor fi necesare 258 dvoturi favorabile exprimate de eel putin doua treimi dintre membri.Tratatul instituind 0 Constitutie pentru Europa306 prevede in art . 1-25 camajoritate calificata se defineste ea fiind egala eu eel putin 55% din membrlConsil iului , cuprinzand eel putin 15 dintre ei ~i reprezentand sta tele membre carreunesc eel putin 65% din populatia Uniunii. 0minoritate de bloeaj trebuieincluda cel putin patru membrii ai Consiliului. Prin derogare, atunci cand Consiliulnu ia 0 decizie 1apropunerea Comisiei sau a ministru1ui UE a1afacerilor extern majoritatea calificata va fi definita ca fiind egala cu eel putin 72% din membrlConsiliului, reprezentand tari ce euprind eel putin 65% din populatia Uniunll,Aceste prevederi se vor aplica dupa ratificarea Constitutiei europene de catrstatele membre ~iintrarea ei in vigoare.Prin procedura votului eu majoritate calificata sunt avantajate stat 1mari care dispun de mai multe voturi in Consiliu. Teoretic d izio ar putea (

    30 6 pu blicat in Jou rnal offici 1 do l'U nion ur p no (' 1 1 () d i ll I r , t I ., 1 11 1 1 1 1 ( ) ( )4

    hlocata de 0 coalit ie a tarilor mici, dar diversitatea destul de mare a intereselorImplicate, face ca acest lucru sa fie greu de realizat in practica.Consiliul UE ~iConsiliul EuropeanConsiliul Uniunii Europene (numit deseori Consiliul sau Consiliul deministri) nu este acelasi lucru cu Consiliul european. Conslllul european a aparut

    pe cale neconventionala, originile sale provenind din conferintele la nivel inalt la'ure participau sefii de state si de guverne din statele membre ale ComunitatiiIluropene. Spre deosebire de aeesta, Consiliul Uniunii Europene a aparut pe caie(onventio~ala, fii~d infiintat prin Tratatele instituind Comunitatile europene.

    Pnma reumune a sefilor de state si de guverne a avut loc in februarie 1961InParis si a fost consacrata initiat ivei de a da nastere planului Fushe care urmareaIIaprofundare a proeesului de integrare europeana. Din pacate esecul planului a dusII 0intrerupere a acestui gen de intalniri pana in mai 1967 cand lideri i s ta telor dinC ' munitate s-au reunit pentru a aniversa 10 ani de la semnarea Tratatului de la, oma ..Dupa aceasta data, acest t ip de intalniri la varf au eontinuat, cu 0oarecareIgulantate pana in 1973 cand in intalnirea de la Copenhaga, in comunicatul f inal regasit un text care mentiona posibilitatea institutionalizarii aeestui tip deIfllalniri. '

    Insa consacrarea juridica (oficializarea) a Consiliului European va fi facutaibia prin Actul Unic European (A.U.E) semnat in 1986 ~i intrat in vigoare la 1lunuarie 1987, in care se mentiona: Consil iul European reuneste sefii de stat sau deuvern ca si pe Presedintele Comisiei Comunitatii Europene. Prin aceasta formulaeonfirma oficial partieiparea Comisiei Europene la reuniunile Consil iului"lIropean.

    Institutionalizarea Consiliului European se va face prin Tratatul eu privireIII Uniunea Europeana de la Maastricht (intrat in vigoare in noiembrie 1993). InI st Tratat se realizeaza 0 definire foarte concisa a misiunilor Consil iuluiI uropean: "da Uniunii Europene impulsurile necesare dezvoltiirii sale si definesteIIIlentarile politice generale, dezbate asupra marilor orientari de politica economicaII statelor membre ~i defineste principii Ie si orientarile generale de politicaI lerna si de securitate comuna". Consiliul European pastreaza 0relatie stransa cuI'irlamentul European, institutia avand obligatia ca dupa fiecare reuniune sauninteze un raport Parlamentului; de asemenea Parlamentului ii este inaintat ~iun

    ruport anual privind progresele realizate de Uniune pe calea integrarii. Presedintia( onsiliului European este asigurata de catre seful de stat sau/si de guvern care" ura presedintia Consiliului Uniunii Europene, realizandu-se astfe l coerenta"It Iucrarile Con iliului Uniunii Europene si cele ale Consiliului European.

    Consiliul Euro] 11 1 nr in componenta sa sefii de stat ~i de guvern din1 1 1 1 ( mcmbr .. P I ' d (I hi.. d n sta onsiliul UE (Consiliul de Ministri) are1\ ornpon ntn I nuu: " III I lilor de xt me (in cadrul Consiliului General)

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    13/109

    si/sau ministrii de resort (in cadrul Consiliilor specializate). Cu toate acesteaConsiliul Uniunii Europene se poate intruni in mod exceptional la nivelul sefilor dstate si guverne (de exemplu in domeniul politicii monetare deciziile cele maiimportante legate de moneda unica).

    2.2. St ructu ri le administrativeComisia EuropeanaIstoricComisia Europeana este 0 institutie principala a Uniunii Europene care,alaturi de Consiliul UE si de Parlamentul European alcatuieste friunghiulinstitutional de decizie la nivel comunitar. La origini, cele trei Comunitati

    Europene (CECO, CEE si CEEA) aveau Comisi i separate'" (pentru CECO ea snumea inalta Autoritate iar pentru celelalte doua comunitati Comisii). La 10 augus1952, Inalta Autoritate, prezidata de Jean Monet, si-a inceput prima sedinta 1Luxembourg.In urma Tratatului de fuziune de la Bruxelles din 1965 cele trei Comisii sunifica intr-o singura Comisie a Comunitatilor Europene (art. 9). serie ddificultati au trebuit surmontate inainte de a se ajunge la semnarea tratatului carerealizat ~nificarea executivelor. Primul privea puterile viitoarei Cornisii executivunificate: vor f i ele aliniate la cele ale Inaltei Autoritati a CECa, executivul eel mindependent de state, dupa textul tratatelor, sau la cele al~~Comis~ilor Pie]Comune sau Euroatomului? De fapt, dezbaterea era pur teoretica: practica a adica eel mai important dintre executivele comunitare era Comisia Pietei Comune insatentia orientata catre consideratii juridice formale sublinia cel putin persistenreticentelor pol itice. S-au mai ridicat si al te probleme p.recum cele .cu privir~ .1numarul comisarilor si sediului institutiei, modul de numire a membnlor Comisiunice etc. Tratatul de fuziune stipuleaza independenta Comisiei fata de guvernelstatelor membre, dar stabileste raspunderea politica a acesteia fata de ParlamentuEuropean, care poate adopta 0 motiune de cenzura im~0t:iva ei. ~ ..Actul Unic European, intrat in vigoare la 1 iulie 1987, confera Comls~dreptul exclusiv de initiativa pentru toate problemele comune care necesitlegiferare si ii at ribuie competente executive largite. De asemenea se intare$tautoritatea presedintelui si se stabileste investirea acestuia de catre Parlament.

    Dupa intrarea in vigoare a Tratatului de la Maastricht denumirea eel ~,frecvent folosi ta este aceea de Comisia Europeana . Prin acest tratat Comi IEuropeans i~i pastreaza monopolul propunerilor pentru treburile comunit~e, ddreptul sau de initiativa este limitat in alte domenii; mandatul va f prclungit de 130 7 Inalta Autoritate era reg lem ent a ta de art. 8 -1 9 din Tra ta tu l ('II( '(I. u I II11111ou !i comlde ca trc ar t . 4,1 55 -1 63 din Tra tatu l CE ,rc pcctiv art. I 4 I l dln II 1 11 1 1 1 1 ( 'I I 'A

    patru la cinci ani pentru a coincide cu mandatul Parlamentului. Comisia vabeneficia de 0 "dubla investitura democratica", aceea a guvernelor responsabileinaintea parlamentelor lor nationale si aceea a Parlamentului European ales (panaI intrarea in vigoare a Tratatului de la Maastricht fiecare stat i~i propunea, misarul - sau comisarii sai - iar ceilalti membri 11 confirmau prin acordul lor,procedura fiind practic interguvernamentala).

    Prin Tratatul de la Amsterdam, Comisia a ramas cu aceleasi atributii,modificarile aduse de tratat nefiind esentiale, astfel :- in privinta cooperarii in domeniul justitiei si al afacerilor interne,

    Irerogativa unor initiative, care la momentul respectiv erau exercitate impreuna cuI tele membre, i i r amane in exclusivitate;- in domeniul "cooperiirii intensificate", in cadrul CE, Comisia detinemonopolul initiativei, pe care nu 0 imparte cu statele membre;

    s-a intarit pozitia presedintelui Comisiei.Tratatul de la Nisa si Tratatul privind 0Constitutie pentru Europa stabilescnoi coordonate din perspectiva largirii substantiale a Uniun ii Europene de la 15 la7 de state. Toate acestea le vom analiza in cele ce urmeaza, incercand sa realizam

    II fotografie a prezentului si sa conturam perspective le de viitor.Structura Comisiei EuropeneIn general se apreciaza ca aceasta Comisie Europeana este compusa dindlluli mari tipuri de structuri: structura statica (organizatorica) - fermata din

    ('olegiul, Portofoliile, Cabinetele, Directii le Generale si Servici ile si structuradrnamica (functionala) - care descrie modul de functionare al acestor structuri,piecu m si activitatea serviciilor speciale constituite de Comisie pentru indeplinireaIII' r sarcini ad-hoc (asa-numitele "task-force").Mai llltai, pentru a ne delimita sfera de analiza, trebuie sa explicamIlIlliunea de "structura". Prin definitia clasica a structurii, etimologic, intelegemII lu l in care toate elementele unui ansamblu, unui sistem sunt organizate intre ele.I lci, structura nu poate fi conceputa decat ca un raport intre intreg si parte.1IIII'cguleste Comisia Europeana, privita in ansamblu. Partile componente le vomtill tura la doua niveluri: un prim nivel pe care 11putem considera un nivel staticIIII' presupune inventarierea si identificarea elementelor de structura, a sub-

    t mulu i format din unitatile administrative; si un al doilea nivel pe care 11vom1IIIIIlidinamic, prin care se arata mecanismul, sistemul de relatii intre unitatile111I\Htituente308Structura statica

    Structura statica a Comisiei Europene la aceasta data nu este una imuabila,I llstli structura exist nUlla un moment dat reprezinta de fapt 0 asezare de

    11IM I II V xlcn i 111111I111"ill III 1 1 1 1 grnrea curopeana. Drept comunitar si institutiiIIIII Jlon , Ediliull II I, I'll I 1111 I111 11 I .lIlIr lll ti , 004,p . 122

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    14/109

    elemente care incearca sa se adapteze functi ilor permanent in miscare, dinamice aleComisiei functii care la randul lor sufera 0 serie de modificari de-a lungul,timpului.

    COLEGIUL COMISIEI*La inceput Inalta Autoritate a Comunitatii Europene a Carbunelui siOtelului (CECO) era compusa din 9 membrii al carer statut echivala cu ala~tualilor Comisari europeni. Dar, la acea vreme portofoliile lor nu erauasemanatoare cu portofoli ile ministeriale. Se remarca faptul ca, inca de la inceput,din 1952 acest tip de organizare a avut la baza un principiu care se aplica si astazisi anume principiul colegialitatii.o organizare similara a avut ~iComisia Comunitatii Economice Eur~pen ,(CEE) inca din 1958, sarcin ile ei f iind divizate in 9 sec toare - 8 sectoare te~lce ~1unul administrativ -, fiecare sector fiind condus de un grup format dm 3-4Comisari deci tot 0structura dominata de principiul colegialitatii.Aceasta schema de organizare reprezenta de fapt un compromis intre douilteze: pe de 0 parte teza s tr ictei colegialitap , in sensul ca deciz ia se pregatea, sadopta si se urmarea numai si numai in cadrul Colegiului=" si, pe ~~ ~l~a.parte t~zpartajului de atrlbutli potrivit careia fiecare membru al Comisiei l~l asumaresponsabili tate particulara intr-un anume sector'". Pre~edintele. C?misiei sbucura de 0 putere discretionara in atribuirea sarcinilor catre cormsan, conformactului final al Conferintei de la Amsterdam.Originalita tea acestei institutii comunitare rezida ~i in aceea ca inca ?e 1inceputurile sale , Comisia a fost gandita ca 0 adminlstratle de misiune, adicaadministrati de conceptie, aceasta notiune fiind in opozitie cu cea de administratlde gestiune specifica la nivel national. Prin administra!ie de ~isiune intelegemadministratie care se adapteaza pentru rezolvare.a unet ~um~te prob.leI?e la umoment dat si intr-un anumit loc in cadrul unei structun stnct speclahz~te. Daltfel ideea de colegialitate nu era posibila decat intr-o astfel de conceptie creda 'menirea institutiei ~i misiunile sale. Asa se explica de ce fondatoriComuni tati i Europene nu au optat pentru 0 constructie c~ stru~tur~ ve~ic~la, .a~cum este situatia in administratiile nationale unde avem 0ierarhie piramidala, Cladat prioritate ~ei structuri orizontale circumscrise principi~ui colegialitatii.

    Treptat, in cadrul Comisiei s-a facut translatia spre . a~ph!icarac tlvitatilor de gestiune . Astfel, pe la sfarsitu l anilor 60 s-a facut simtit dm ~e ice mai mult rolul Comisiei de a gestiona politicile de competenta comumtarAcest lucru a dus inevitabil la apar itia unui aparat administrativ amplu, destul d Colegiul este 0 forma de lucru a Comisiei fiind format din totalitatea com~sarilor ..309 art . 219 ~i213 T.C.E. prevad ca deciziile Comisiei sunt adoptate pnn votul majorita]

    simple a membrilor sai.311> In sectoarele sau domeniile respective, comisarii europeni lntocllI pwl llt po car Iprezinta Comisiei, iar odata adoptate le sustin in fata Consiliului ~i "PO 11I111 II I Ipll '01' 1\ lor ,

    6

    greoi. S-a pus intrebarea daca schema de organizare a structurilor Comisiei a fos tprofund originals sl!udaca au existat surse de inspiratie in administratia vreunei tarimembre a Uniuni i. In reali tate se gasesc asemenea asemanari . Se afirma si astazi canca de la inceput Comunitatea Europeana a Carbunelui ~i Otelului ca mod deidministrare nu era altceva decat 0 transpunere la nivel european a s tructur iiomisariatului francez al Planului.

    Asadar, conceputa ca 0 administratie de misiune initial, dar evoluand spreo administratie de gestiune, Comisia Comunitatii Economice Europene a devenitnpoi Comisia Comunitatii Europene ca unic organism pentru toate cele treiiomunitati care au existat initial. Influentele au fost nu numai din administratiaIranceza ci si din administratia germana, apreciata ca fiind mai supla, mai lejera, cu() infrastructura mai redusa, Putem aprecia faptul ca Comisia a imprumutat directde la administratia germana modul de organizare. Modelul inspirat de administratiacrmana a suferit in timp si influente franceze care se reflecta mai cu seama inradul accentuat, sporit de integrare verticala.

    Procedura de desemnare a presedintelui Comisiei ~i a membriloracesteia.Art. 214 paragraful 2 din Tratatul instituind Comunitatea Europeana(,rCE), modificat prin Tratatul de la Nisa, reglementeaza procedura de desemnare apresedintelui Comisiei si a membrilor acesteia. Astfel, Consiliul, reunit in prezentafilor de stat si de guvem, hotarand printr-o majoritate calificata, va numi

    II rsoana pe care intentioneaza sa 0 numeasca Presedinte al Comisiei Europene;nominalizarea trebuie sa fie aprobata de Parlamentul Buropearr'!' .( 'onsiliul, hotarand prin majoritate calificata si prin acordul comun cu Presedinteleuo m in al izat, va adopta lista cu celeialte persoane pe care intentioneaza sa Ieuur nea sc a ca membrii ai Comisie i, in concordanta cu propunerile facute de ca tre1 care stat membru. Presedintele si ceilalti membrii ai Comisei astfel nominalizati,111 bloc, vor fi supusi votului de aprobare al Parlamentului European. Dupanprobarea de catre Parlamentul European, Presedintele ~i ceilalti membrii ai( 'ornisiei vor fi investiti de catre Consiliu care va hotari prin majoritate calificata,Trebuie sublinia t faptul ca initia l, p rin Tra tatul de la Paris din 1952 si eelII la Roma din 1957, Parlamentul European nu avea nic i un fel de competente in

    III Tratatul instituind 0 Const itut ie pen tru Europa adop ta t in varian ta f ina la in cadrulInnferintei interguvemamentale de la Bruxelles din iunie 2004 , dar care va int ra in vigoare inIlIlI1a ratificarii sale de catre toate cele 25 de state membre la sfarsitul anului 2006 prevede, cup I vlre la alegerea pr ~ dintelui Comisiei europene ca "Tinand cont de alegerile pentrul'nrlumentul Europ e n n idllp onsultarile necesare, Consiliul European, hotarand cu majoritateIIIUti 'ala, propun Purlnm 1\IIIIIIi IllIrop an un candidat la functia de presedinte al Comisiei.I Icandidat t III . t 111111 1111 1 utul !llIm p an cu majoritatea membrilor din care este format,11 11 II' st candid II 1111 11 1 1 1 1111 I 111 I1111 I IlIlt II, Ccnslliul European propune, in tennen de 0 luna,1111 1101 1 uudldnl P 1111 II 1'111 hUll 111111 I IIItip 111 1 , III III nd 110 o~proc durn".

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    15/109

    area Comisiei. Abia din 1983 Biroul largit al Parlamentului va juca unrol in desemnarea Comisiei : 1. consul tarea in privinta numirii Presedinteluiiei; 2. dupa desemnarea intregii Comisi i, Presedintele acesteia facea 0atie in fata Parlamentului urmata de un vot al euro-deputatilor.Prin Tratatul de la Maastricht Presedintele Comisiei era desemnat in urmatari l Parlamentului European. Presedintele Comisiei trebuie sa fie acum

    tat pentru desemnarea celorlalti membrii ai Comisiei. Investirea intreguluiiu avea loc dupa un vot de aprobare in Pari ament, dandu-se astfel 0atura politica mai mare Comisiei.Prin Tratatul de la Amsterdam din 1997 se face un pas inainte stabilindu-se

    lamentul European trebuie sa aprobe oficial numirea Presedintelui Comisieisa dea doar un vot consul tat iv cum era prevazut in Tratatul de la Maastricht.alta parte acum Presedintele Comisiei participa efectiv la numirea ~iarea colegilor sai. 'Prin urmare, 0 data cu trecerea timpului s-a manifestat tendinta de

    l idare a rolul Parlamentului in desemnarea Presedintelui si a Comisiei inIn ceea ce priveste criteriile de desemnare a membrilor Comisiei,a se regasesc in Protocolul anexa la TCE or. 10, cu privire la extinderea

    i Europene, adoptat in 20011a Nisa:1. membrii comisiei sunt alesi in raport de competenta lor generala si deposibilitatea de oferire a tuturor garantii lor de independents dintrcetatenii nationali ai statelor membre. Constitutia europeana mai adaugasi dovada existentei unui "angajament european" (art. 1-26, para. 4),adica cu alte cuvinte necesitatea dovedirii atasamentului si a munciiefective in slujba idealurilor europene.2. membri i Comisiei sunt selectati conform unui sistem de rotatie egalAintre statele membre, pe baza urmatoarelor principii:a) statele membre sunt cu strictete tratate in mod egal in ceea c

    priveste determinarea ordinii succesiunii si a duratei prezenteireprezentantilor lor in cadrul colegiului; in consecinta, diferen]dintre numarul total de mandate detinute de reprezentantii a douastate membre date nu poate f i niciodata mai mare de unu;

    b) sub rezerva lit a), fiecare din colegiile succesive este constituitastfel incat sa reflecte in mod sat isfacator evantaiul demografic ~geografic al tuturor statelor membre ale Uniunii.Dupa aprobarea colegiului , presedintele numeste vicepresedintii dintrr ii Comisiei (art. 217 pet, 3 TCE).Prin Tratatul de la Maastricht durata mandatului cornisuri lor uropenirelungit de la 4 la 5 ani, pentru a coincide cu rnandatul Purlnnu ntului, du~ata ~i in Constitutia europeana (art. 1-26 par. 3). M 11111 IlIlpllllh II reinn It.

    Inca de la inceputuri, 0 disputa aprinsa la nivelul statelor membre s-arnani~estat cu privire la numarul comisarilor europeni. Cand comunitatea cuprindeanumai sase membri, numarul comisarilor era de noua; in Europa "celor 9" numarul!or s-a. ridicat la 13 (la 1 ianuarie 1973) ~i la 17 in Europa "celor 12", pentru ca dinlanu~ne 1995 numarul lor sa fie de 20. Numarul membrilor Comisiei putea fimO?ifi;at de ~onsiliu prin unanimitate de voturi. Numarul comisarilor europeni avanat In functie de numarul statelor membre tinand cont de regula ca fiecare statmembru era indri tui t sa numeasca maxim doi comisari ~i minim unul. In practicaIllsa au fost stabilite cate doua locuri de comisari pentru statele mari (FrantaGermania, I talia, Marea Britanie, Spania) si cate unul pentru cele 10 state mai mici.I in ~otdeauna a existat 0disputa cu privire la numarul comisarilor, opinia publicaxmsiderand ca numarul acestor comisari este prea mare ceea ce dauneazaomogenitatii si eficacitatii Comisiei, diminueaza capacitatea sa de decizie si deIimctionare, ameninta prestigiul si autoritatea, intareste caracterul birocratic. InI' alitate insa, problema numarului comisarilor nu este doar 0 problema demanagement public ci mai degraba 0 problema politica.

    In perspectiva aderarii unor noi state s-a cautat 0 solutie de compromisrntre numarul statelor membre si numarul comisarilor. Din mai 2004 Uniuneal'Ufopeana numara 25 de state. Noua Comisie europeana care i~i va incepemandatul in noiembrie 2004 va numara 25 de comisari europeni, cate unul pentruIlccare stat membru. Presedintele desemnat al Comisiei este Jose Manuel DuraoHarroso, fost premier al Portugaliei si care ii succede lui Romano Prodi, fostII emier !ll Italiei. Acesta este ajutat de cinci vicepresedinti.

    In viitor, Constitutia europeana prevede ca prima Comisie care va fi numitaronform prevederilor Constitutiei (se pare ca cea care va fi aleasa in 2009) va fieompusa dintr-un reprezentant din fiecare tara membra a Uniunii, inclusivurcsedintele ei si ministrul de exteme UE care va fi si vicepresedinte al Comisiei( rrt. 1-26 par.5). Urmatoarea Comisie va fi compusa dintr-un numar de membrii,III.lusiv presedintele ei si ministrul de exteme UE, corespunzator a doua treimi dinuumarul tlirilor membre ale Uniunii. Consiliul European, votand in unanimitate, areposibilit~tea sa schimbe acest procentaj (art. 1-26 par. 6).

    In ceea ce priveste statutul comisatilor europeni, pe perioada mandatuluiIII stia nu au dreptul sa desfasoare 0 alta activitate profesionala remunerata sau nu.tunci cand sunt instalati in functie, cemisarii i~i iau un .angajament solemn saII pccte, pe durata mandatului si dupa incetarea acestuia, obligatiile care decurgII 1\ sarcina lor, in special obligat ia de onest itate si de prudenta in a accepta, dupaII' tarea mandatului anumite functii sau avantaje". In cazul incalcarii acestui

    1 11 1 ejarnent, onsiliul IIr obligatia sa sesizeze Curtea de Justitie, care poateIlIol1unta: a) dem itcrc Id II Iun ~sau - daca i-a incetat mandatul, b) decaderea dindltptlll de p n: i," I 11I1'111 (. 'reit rii mandatului, membrii Comisiei trebuie saH [ion Z ' ind pend III. II III 1 '1 lid III tructiuni din partea guvernelor sau a altor

  • 8/22/2019 Drept Administrativ European II

    16/109

    . Ei sunt datori sa se abtina de la orice acte incompatibile cu functia ce 1edintat.Comisia este independenta fata de statele membre ale Uniunii, luct inca prin Tratatul de la Roma din 1957 (art. 10). Independenta Comisie atat din procedura de desemnare a Comisarilor cat si din principilitatii care impune ca deciziile sa fie luate de co1ectiv, ele neputandbile membrilor sai luati individual.Comisia, in calitate de colegiu, raspunde politic in fa ta Parlamentuluan. Constitutia europeana prevede ca Parlamentul European poate adoptae de cenzura impotriva Comisiei. Daca 0 astfe l de motiune este adoptarii europeni sunt obligati sa-si dea demisia in bloc. Este reflectat astfipiul solidaritapi care Ii uneste pe membrii Colegiului in jurul programuluei si a Presedintelui care a intervenit in desemnarea lor.Mandatul comisarilor poate inceta la expirarea mandatului, prin decee de cenzura a Parlamentului, demisie voluntara sau demitere din oficiu. tdecesului sau al demisiei voluntare, comisarul respectiv va fi inlocuit pr amasa a mandatului de un nou membru numit de Consiliu, de comun acoredintele Comisiei, dupa consultarea Parlamentului, daca Consiliul nu decidimitate ca nu este necesara inlocuirea (art. 215 TCE).Un membru al Comisiei trebuie sa-si prezinte demisia daca presedintelaprobarea colegiului, i-a cerut acest lucru (art. 217 pet. 4 TCE).In caz de demisie din oficiu, membrii Comisiei raman in functie pana caninlocuiti sau pana cand Consiliul decide ca nu este necesara inlocuirea 10erea din oficiu intervine ca sanctiune si nu poate fi propusa de statele, chiar daca i-ar privi pe reprezentantii proprii. Poate fi ceruta numai dComisie in ansamblul ei ori de catre Consiliu. In oricare din cele doua situat

    C E d J .. 312ntarea revine in competenta urtn uropene e ustitie .PORTOFOLIILEPortofoliile sunt organizate dupa numarul comisarilor, pe domenii d, statele mari insistand ca portofoliile cele mai importante sa fi

    intate comisarilor lor. Acordarea portofoliilor face obiectul unor negociedificile si complicate, la fiecare "reinnoire de mandat't'!' .In doctrina de specialitate se apreciaza ca in acest moment fiecare comienit un fel de ,,Ianus cu doua chipuri" deoarece in calitate de membru I

    siei el apartine unei instante co1egiale, orizontale, dar in acelasi timp estnsabilul unui sector de activitate (portofoliu) al Comisiei in ansamblOrice membru al Comisiei , dad nu indeplineste conditi ile necesare exercitarii functiiloau daca a comis 0 fapta grava, poate fi desti tu it de cat re Curtea de Justitie, la cer riului sau a Comisiei - art . 216 TCE ~iart III-349 din Constitutia uropeana se vedea Dumitru Mazilu - Integrarea Europeana. Drept c o m u n i t m I III t i tu p i europ IIa II-a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2004, p. 122

    Sistemul de portofolii in care functioneaza Comisia de la sfarsitul anilor 6