drept administrativ european 2008

UNIVERSITATEA VALAHIA DIN TÂRGOVIŞTEFACULTATEA DE STIINTE JURIDICE, SOCIALE SI POLITICE

MASTERAT:ADMINISTRATIE PUBLICA EUROPEANA

DREPT ADMINISTRATIV EUROPEAN

- SUPORT DE CURS –

NOTA:Cursul face parte integranta din DREPTUL ADMINISRATIV IN UNIUNEA EUROPEANA editat la Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2007 sub directa coordonare a prof.univ.dr.Ioan Alexandru[Colectiv:Mihaela Carausan,Ilie Gorjan,Ivan Vasile Ivanoff,Cezar Corneliu Manda,Alina Livia Nicu,Crina Radulescu,Catalin Silviu Sararu]

LECTOR UNIV. DR. IVAN VASILE IVANOFF

TARGOVISTE 2008

Cuprins

Capitolul 1 - Uniunea Europeană şi dreptul administrativObiectiv generalObiective operaţionale1.1. Conceptul de administraţie şi de drept administrativ în Uniunea

Europeană1.2. Structura politico-administrativă a Uniunii Europene

1.2.1. Instituţiile politice1.2.2. Structurile administrative

1.3. Izvoarele dreptului administrativ european1.3.1. Izvoarele scrise1.3.2. Dreptul cutumiar1.3.3. Jurisprudenţa ca izvor de drept

Bibliografie selectivăTemă de reflexieTesteRăspunsuri şi comentarii la teste

Capitolul 2 – Spaţiul administrativ european (SAE)Obiectiv generalObiective operaţionale2.1. Spaţiul Administrativ European componentă a Spaţiului Public

European2.2. Convergenţe administrative europene2.3. Elementele componente ale Spaţiului Administrativ European

2.3.1. Elementele componente ale Spaţiului Administrativ European în legislaţia primară

2.3.2. Elementele componente ale Spaţiului Administrativ European în legislaţia secundară


Capitolul 3 – Principiile generale ale dreptului administrativ europeanObiectiv generalObiective operaţionale3.1. Explicaţii introductive3.2. Încredere şi previzibilitate3.3. Deschidere şi transparenţă3.4. Răspunderea delictuală a administraţiei comunitare3.5. Eficienţă şi eficacitate

2


Capitolul 4 – Procesul decizional în Uniunea Europeană între restricţiile legale şi libertatea de decizieObiectiv generalObiective operaţionale4.1. Explicaţii preliminare4.2. Căile de contestare a deciziilor administrative ilegale4.3. Limitele controlului realizat de Curtea Europeană de Justiţie asupra deciziilor cu caracter discreţionar ale instituţiilor comunitare4.4. Limitele libertăţii de decizie a administraţiei publice în domeniile specifice dreptului comunitar

4.4.1. Limitele puterii discreţionare în dreptul funcţiei publice comunitare

4.4.2. Limitele puterii discreţionare în Dreptul comunitar al concurenţei

4.4.3. Limitele puterii discreţionare în cadrul Politicii comerciale comune. Prevederi antidumping4.4.4. Limitele puterii discreţionare în cadrul Politicii agricole comune4.4.5. Limitele puterii discreţionare în cadrul Uniunii Vamale4.4.6. Limitele puterii discreţionare în Dreptul social comunitar

4.5. Principiul proporţionalităţii în practica decizională a instituţiilor Uniunii Europene

4.5.1. Conţinutul principiului proporţionalităţii în dreptul comunitar

4.5.2. Diferenţierea principiului proporţionalităţii în funcţie de domeniul de aplicare şi de forma luată de acţiunea oficială4.5.3. Aplicarea principiului proporţionalităţii în domeniile de activitate comunitară


Capitolul 5 – Principiul egalităţii şi nediscriminarea - reguli fundamentale ale dreptului administrativ europeanObiectiv generalObiective operaţionale5.1. Consideraţii privind transformarea ideii de egalitate în principiu fundamental de drept5.2. Conţinutul conceptelor egalitate şi nediscriminare

3

5.2.1. Legislaţia şi jurisprudenţa comunitară privind principiul egalităţii şi nediscriminării5.2.2. Mijloacele prin care principiul egalităţii şi nediscriminarea devin realitate în acţiunea de guvernare în statele membre ale Uniunii europene

5.3. Dreptul administrativ european cu privire la libera circulaţie a persoanelor

5.3.1. Cadrul normativ general5.3.2. Libera circulaţie prin efectuarea de călătorii turistice5.3.3. Politica în domeniul vizelor5.3.4. Libera circulaţie a forţei de muncă


4

Capitolul 1Uniunea Europeană şi dreptul administrativ

Cuprins: Obiectiv general Obiective operaţionale Conceptul de administraţie şi de drept administrativ în Uniunea

Europeană Structura politico-administrativă a Uniunii Europene Izvoarele dreptului administrativ european Bibliografie selectivă Temă de reflexie Teste Răspunsuri şi comentarii la teste

Obiectiv general: Adaptarea administraţie publice din România la cerinţele impuse de U.E. în vederea integrării României in U.E.

Obiective operaţionale: Însuşirea unor noţiuni de bază privind administraţia publică europeană şi provocările la care este supusă administraţia publică din România.

1.1. Conceptul de administraţie şi de drept administrativ în Uniunea Europeană

Dreptul administrativ european este strâns legat de noţiunea administraţiei publice europene. Astfel, administraţia publica europeană formează obiectul de cercetare ştiinţifică al ştiinţei dreptului administrativ european.

După crearea Comunităţilor Europene mulţi autori de drept administrativ şi-au pus problema dacă asistăm la naşterea unei noi administraţii sau numai a unui mecanism vizând asigurarea cooperării între administraţiile naţionale1.

Astăzi Uniunea Europeană trece printr-o fază în care nu se mai poate spune că vechile state suverane mai există în forma lor clasică, dar nici nu se poate vorbi de o reală integrare. A fost creat un sistem în devenire, situat din punct de vedere juridic undeva între organizaţie internaţională şi stat federal. De altfel, Léontin Jean Constantinesco (specialist francez în drept comunitar de origine română) caracteriza juridic Comunitatea Europeană ca fiind: „o organizaţie integrată cu caracter evolutiv”2.

Dreptul administrativ european1 A se vedea în acest sens Ioan Alexandru,Mihaela Carausan,Ilie Gorjan,Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda,Alina Livia Nicu,Crina Radulescu,Catalin Silviu Sararu ,Dreptul Administrativ in Uniunea Europeana,Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2007, p.2112 Léontin Jen Constantinesco - La nature juridique des Communautés europénnes, Conferinţa Paul Henry Spaak, Liège, 1980

5

Tradiţional, dreptul administrativ, ca ramură a dreptului şi ca disciplină ştiinţifică s-a limitat aproape în întregime la aspectul teoretic al ordinii legale administrative exclusiv interne, fiind studiat ca un sistem şi o sursă închise de cunoştinţe.1

Dreptul administrativ a apărut din „sâmburele” izolării sale la nivel naţional2.

Poziţia actuală a dreptului administrativ naţional în Uniunea Europeană este aceea a integrării într-un sistem global de îndepliniri de sarcini, în condiţiile în care nu mai operează prezumţia competenţei exclusive a statului în privinţa îndeplinirii sarcinilor faţă de populaţie. Principiul subsidiarităţii joacă un rol esenţial în repartizarea competenţelor între diversele niveluri de realizare a sarcinilor autorităţilor. Suntem astfel martorii dezvoltării conceptului de „stat constituţional deschis”, ale cărui caracteristici, în opinia lui Stefan Hobe, sunt: inexistenţa unei competenţe exclusive privind îndeplinirea sarcinilor; intercondiţionarea dintre acţiunea internaţională de restructurare a profilului intern al statului şi directivele statale privind configurarea profilului organizaţiilor internaţionale; monopolul forţei („monopolul exercitării violenţei legitime” rămâne în continuare în mâna statului), crearea identităţii (crearea unui sentiment al apartenenţei la comunitatea europeană) şi „deschiderea” ca scop al statului3.

În interiorul ordinii juridice europene a apărut necesar să se privească dincolo de frontierele naţionale şi să se încerce să se răspundă la întrebarea: care sunt punctele comune şi diferenţele de soluţii reţinute de sistemele de drept administrativ naţionale, nu doar din interes teoretic şi de drept comparat, ci şi din necesităţi practice. S-a afirmat că, „ordine juridică în devenire, dreptul comunitar european are nevoie de a fi completat şi dezvoltat într-o manieră pertinentă”4.

J. Schwarze arată că dreptul comunitar este format în primul rând din norme de drept administrativ, în particular de drept administrativ economic şi management public. Aceasta deoarece vizează pe de o parte organizarea şi funcţionarea instituţiilor comunitare, actele emise de acestea şi conformitatea lor cu tratatele de bază ale comunităţii şi reglementările derivate5 iar, pe de altă parte vizează rolul de mijlocitor al administraţiilor publice naţionale în realizarea politicilor comunitare6. Din această perspectivă, în opinia aceluiaşi autor, sintagma „comunitate de drept” folosită de Curtea Europeană de Justiţie pentru a desemna

1 Jürgen Schwarze - European Administrative Law, Office for official publications of the European communities, Sweet and Maxwell,1992, p.32 Ioan Alexandru – Drept administrativ comparat, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 3173 Stefan Hobe – Der offene Verfassungsstaat Zwischen Souveränität und Interdependenz. Eine Studie zur Wandlung des Staatsbegriffs der deutschprachigen Staatslehre im Kontext internatinaler institutionalisierter Kooperation – Duncker & Hzmblot, Berlin, 19984 Dacian Dragoş – Recursul administrativ prealabil în dreptul administrativ comunitar, Revista transilvană de ştiinţe administrative nr. 2 (5)/2000, p. 1165 J. Schwarze – Droit administratif européen, vol. I, Office des publications officielles des Communautés Européenes, Bruylant, Bruxelles, 1994, p. 86 astfel dreptul administrativ european tratează în mare parte aspecte care se referă la rolul de mijlocitor al administraţiilor publice naţionale, asigurând libera competiţie a firmelor din teritoriul Uniunii Europene, stimulându-le astfel să atingă standardele specifice statelor membre şi acordând sprijin întreprinderilor, sprijin autorizat şi monitorizat de către Uniunea Europeană, a se vedea în acest sens OECD, 1999. European Principles for Public Administration. SIGMA Paper No. 27. Paris: SIGMA – OECD

6

comunităţile europene ar putea avea semnificaţia de „comunitate de drept administrativ”.

Trebuie subliniat faptul că nu putem disocia, în principiu, dreptul administrativ european într-un drept administrativ aplicabil doar instituţiilor comunitare şi un drept administrativ propagat în exterior şi aplicabil instituţiilor administrative din ţările membre. Dezbaterea publică europeană creează curente şi opinii care străbat întreaga Uniune. Astfel Codul bunei conduite administrative adoptat de Parlamentul European la 6 septembrie 2001 la propunerea Mediatorului european cuprinde reguli şi principii pe care instituţiile comunitare trebuie să le respecte în raporturile cu cetăţenii europeni.

Dar graţie colaborării Mediatorului european cu mediatorii naţionali sau cu organele similare din ţările membre aceste principii se aplică în întreaga uniune. Dacă prin drept administrativ european am înţelege doar dreptul care guvernează organizarea şi funcţionarea instituţiilor Uniunii Europene, ne-am limita la viziunea clasică a organizaţiei internaţionale (vezi Consiliul Europei) care nu poate să impună deciziile sale statelor membre decât prin instrumentul tratamentului şi necesitatea ratificării lui pentru a produce efecte în dreptul intern1. Or, regulamentele Uniunii Europene sunt de aplicabilitate direct ă în dreptul intern al statelor membre.

Exista un bogat conţinut legislativ, cutumiar şi jurisprudenţial referitor la aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie aşa-numitul acquis comunitar. Acquis-ul2 comunitar formalizat şi neformalizat contribuie la crearea unei convergenţe la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naţionale conducând treptat la crearea unui Spaţiu administrativ european. Atunci când un stat membru eşuează în implementarea legislaţiei Comunităţii Europene, există importante consecinţe legale. Statul este acuzat de responsabilitate non-contractuală, prin inegalitatea săvârşită în nereuşita

1 Regulile de drept administrative după care se realiza administraţia organismelor internaţionale de tip clasic în perioada interbelică este analizată de Paul Negulescu în lucrarea „Principes du Droit International Administratif, Académie de Droit International, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1935”. În opinia sa dreptul internaţional administrativ studiază organizarea serviciilor naţionale sau internaţionale create pentru a satisface interese internaţionale, modul lor de funcţionare şi de intervenţie, în reglementarea, controlul şi coordonarea activităţilor statelor referitoare la aceste interese. Dreptul internaţional administrativ examinează regulile care guvernează gestiunea intereselor generale, care, prin caracterul şi importanţa lor, depăşesc limitele teritoriale ale statelor în raporturile dintre state sau între state şi particulari. În dreptul administrativ intern se studiază modul de intervenţie al statului prin servicii publice care vizează limitarea activităţilor indivizilor sau procurarea anumitor avantaje. În dreptul internaţional administrativ, intervenţiile comunităţii internaţionale caută să limiteze şi să reglementeze anumite activităţi ale serviciilor publice ale statului în vederea stabilirii unei coordonări. Dreptul internaţional administrativ era văzut ca dreptul Administraţiei internaţionale al cărui principal reprezentant era Societatea Naţiunilor alături de care mai puteau fi numărate Organizaţia internaţională a muncii, Comisia europeană a Dunării etc.2 Sintagma Acquis comunitar introdusă prin Tratatul de la Maastricht asupra Uniunii Europene (art. 2, 3 si 43) reprezintă totalitatea normelor juridice care reglementează activitatea instituţiilor UE, acţiunile şi politicile comunitare şi constă în: conţinutul, principiile şi obiectivele politice cuprinse în Tratatele originare ale Comunităţilor Europene şi în cele ulterioare (Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht şi Tratatul de la Amsterdam); legislaţia adoptată de către instituţiile UE pentru punerea în practică a prevederilor Tratatelor (regulamente, directive, decizii, opinii şi recomandări); jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene; declaraţiile şi rezoluţiile adoptate în cadrul Uniunii Europene; acţiuni comune, poziţii comune, convenţii semnate, rezoluţii, declaraţii şi alte acte adoptate în cadrul Politicii Externe şi de Securitate Comună (PESC) şi a cooperării din domeniul Justiţiei şi Afacerilor Interne (JAI); acordurile internaţionale la care CE este parte, precum şi cele încheiate între statele membre ale UE cu referire la activitatea acesteia.

7

transpunerii unei directive a Comunităţii Europene sau în aplicarea unui regulament al acestuia. Acest lucru creează o motivaţie suficientă oricărei persoane individuale pentru a solicita statului compensarea daunelor produse, printr-o curte judecătorească1. Unele principii esenţiale,cum ar fi dreptul la verificare juridică a deciziilor administrative,obligaţia de motivare a actelor juridice comunitare sau motivele de recurs incluse în dispoziţiile care asigură, după modelul francez, o protecţie jurisdicţională împotriva actelor comunitare neconforme cu tratatele, sunt prevăzute în textele tratatelor de bază ale Uniunii Europene2. Un număr apreciabil de reguli scrise de drept administrativ au apărut între timp în dreptul derivat - reglementări adoptate în temeiul şi în conformitate cu tratatele de bază. Aceste reglementări atribuite administraţiilor europene cu un dublu rol: acela de instrument sau de interfaţă prin intermediul căreia se derulează programe de asistenţă financiară, de aplicare a acquis-ului comunitar, şi de educaţie în spirit civic comunitar, precum şi acela de entitate autonomă dotată cu mijloace de acţiune şi de personal. Sub primul aspect se vorbeşte deseori despre creşterea capacităţii administraţiei publice pentru a răspunde cerinţelor tot mai diversificate pe care le presupune integrarea. Sub cel de al doilea aspect se vorbeşte despre creşterea eficienţei şi coerenţei actului administrativ şi despre democratizarea funcţiei publice.

Însă o importanţă covârşitoare pentru dezvoltarea dreptului administrativ european a avut-o componenţa jurisprudenţială. Astfel, imensa majoritate a principiilor juridice generale recunoscute azi în dreptul comunitar ca fiind aplicabile actelor administrative au fost elaborate de Curtea de Justiţie a UE pe cale pretoriană. Curtea de Justiţie a UE acţionează, în primul rând, ca o curte administrativă - în sensul dreptului continental – pentru Comunităţi, în scopul de a proteja subiectele de drept, statele membre, precum şi personale3. Aceasta asigura respectarea dreptului in interpretarea si aplicarea tratatelor. Statele membre stabilesc caile de atac necesare pentru asigurarea unei protectii jurisdictionale efective in domeniile reglementate de dreptul Uniunii. Curtea de Justitie a Uniunii Europene cuprinde Curtea de Justitie, Tribunalul si tribunalele specializate.4

In opinia noastră cele trei componente întrunite sub sintagma de „Curte de Justitie a Uniunii Europene” îndeplineşte funcţia puterii judecătoreşti, in acceptiunea clasica a separării puterii in stat. Punctul de plecare al jurisprudenţei administrative comunitare este considerat a fi hotărârea Algera din 12 iulie 1957 în care Curtea Europeană de Justiţie a statuat că lipsa din tratatele de bază a dispoziţiilor necesare pentru rezolvarea unui litigiu cu caracter administrativ nu împiedică soluţionarea acestuia, urmând a se avea în vedere legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa statelor membre. Pornind de la o dublă restricţie – inexistentă unei norme comunitare şi interdicţia 1 Curtea Europeană de Justiţie, în cazurile comune, C-6/90 si C-9/90 “A. Francovich et. Al. V. Italia”, 19912 A se vedea de exemplu art. 173 şi 190 ale Tratatului Comunităţii Economice Europene şi art. 33 al Tratatului Comunităţii Cărbunelui şi Oţelului3 O. Manolache – Drept comunitar, vol. III, Justiţia comunitară, ediţia a doua, Editura ALL-BECK, 1999, p.84 Vezi art.9F din Tratatul de la Lisabona(pag.8 din M.of.nr.107/12.02.2008)

8

denegării de dreptate1 – Curtea, prin bogata ei jurisprudenţă, a stabilit principii pe care toate statele membre trebuia să le respecte. Se pot menţiona astfel: principiul administraţiei prin lege, principiul proporţionalităţii, al certitudinii legale, protecţia solicitărilor legitime, nediscriminarea, dreptul la o audienţă în cadrul procedurilor decizionale din administraţie, rapoarte interimare, condiţii egale de acces la curţile administrative, responsabilitatea non–contractuală a administraţiei publice. Însă, de cele mai multe ori se observă că instanţa europeană nu a oferit o bază comunitară sau naţională de drept pentru principii ca încrederea, certitudinea legală sau proporţionalitatea. Din contră, ea şi-a asumat autenticitatea lor sau a stabilit caracteristicile lor speciale ca principii de drept comunitar în cele mai scurte formule.

Folosind exemplul principiilor de drept administrativ enumerate, dar şi reglementările europene în materie, dorim să descifrăm în cadrul acestui curs, măsura în care se poate spune că dreptul administrativ european( mai recent dreptul administrativ in UE)2 există şi ce posibilităţi şi limite condiţionează evoluţia sa ulterioară.

Aşa cum există anumite probleme care necesită reglementarea în cadrul dreptului administrativ naţional şi la nivel european, principiile administrării prin drept, conducerea administrativă non–discriminatorie şi echitabilă, proporţionalitatea, siguranţa legală, protecţia drepturilor legitime şi menţinerea unui proces administrativ corect şi echitabil au ieşit la iveală, au apărut probleme esenţiale. Ele reprezintă miezul şi începutul cristalizării dreptului administrativ european3. Prin cursul nostru vom căuta să ilustrăm cât de departe se poate extinde acum dreptul administrativ care, adesea, a trecut neobservat, la nivel european. Cercetarea o vom extinde şi la cadrul problemelor dezvoltării teoretice cu privire la dreptul administrativ european, dat fiind că, fără o dezvoltare doctrinară în acest domeniu, nu va fi posibilă garantarea nici a eficienţei măsurilor administrative, nici a nivelului de transparenţă şi compatibilitate a acţiunilor administrative, cerute de asigurarea protecţiei cetăţenilor.

O inventariere sistematică a elementelor esenţiale ale dreptului administrativ in UE înseamnă analiza stabilităţi lui actuale şi descoperirea posibilităţilor de evoluţie. O abordare mult mai precisă a căilor de dezvoltare poate fi întreprinsă doar pe baza unei studieri riguroase a situaţiei juridice existente. Cunoaşterea mecanismelor de funcţionare a sistemului juridic european presupune analiza principiilor supremaţiei şi efectului direct al dreptului comunitar precum şi a modalităţilor de asigurare a unui tratament echitabil pentru toţi cetăţenii Uniunii.

Urgenţa demersului studierii dreptului administrativ in UE derivă şi din aceea că dreptul comunitar este în fapt aplicat direct doar într-o mică măsură de Comisie, ca instituţie comunitară, şi mai curând este aplicat în mod special de autorităţile administrative naţionale.

1 Referirea la obligaţia Curţii de a evita negarea justiţiei demonstrează clar influenţa gândirii juridice franceze. Interdicţia binecunoscută a refuzului justiţiei din Articolul 4 al Codului Civil precizează: „Le juge qui refusera de jouer, sous pretexte du silence, de l’insuffisance de la loi, pourra etre poursuivi comme coupable de deni de justice”.2 Vezi I.Alexandru si colectiv,Dreptul administrative in Uniunea Europeana,Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2007.3 Ioan Alexandru – Drept administrativ comparat, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 319 şi urm.

9

Pe de altă parte, investigarea urmăreşte să clarifice nu numai influenţa principilor de drept administrativ naţional asupra dreptului comunitar european, dar, în parte, şi efectele juridice ale dreptului european recent dezvoltat asupra sistemelor juridice administrative naţionale. În acest fel, problema creării şi evoluţiei unui drept administrativ in UE nu trebuie înţeleasă simplist, în sensul îngust al izolării într-un sigur drept administrativ unificat al Uniunii Europene în aplicarea dreptului comunitar, ci într-un sens mai larg, de a urmării dezvoltarea ulterioară şi convergenţa sistemelor de drept administrativ în Europa. În viitor, sistemele juridice naţionale vor rămâne capabile să reziste unificării tendinţelor1, chiar dacă cerinţe şi dificultăţi similare acţionează asupra administraţiei publice atât în statele membre cât şi în comunitate, împreună cu cerinţele la nivel naţional, care, în cele din urmă, sunt la fel de presante ca cele ale comunităţii.

În aceste condiţii trebuie pusă următoarea întrebare fundamentală: cât de departe au evoluat principiile conducerii administrative în statele europene membre ale Uniunii şi în ce măsură sistemul a creat o balanţă adecvată între o administraţie reală şi eficientă şi drepturile indivizilor. Nu trebuie în nici un caz să neglijăm restricţiile şi rezistenţa care în viitorul apropiat vor continua să atace toate încercările de a efectua o unire a tuturor faţetelor dreptului administrativ european, aşa cum a fost definit. Rezistenţa clasică a dreptului administrativ la toate încercările de unificare este de notorietate, dat fiind flexibilitatea redusă şi identitatea conservatoare ancorată în reflexul istoric2. Cu toate acestea necesitatea democratizării administraţiei şi apropierea ei de cetăţean este un deziderat european împărtăşit de toate ţările membre. Observăm astăzi că, deşi expresia şi conceputul de lege (drept) al administraţiei publice diferă de la un sistem naţional la altul, este posibil un acord asupra unei definiţii comune a legii administrative, ca fiind un set de principii şi reguli care se referă la organizarea şi managementul administraţiei publice şi la relaţiile dintre administraţii şi cetăţeni3.

În încercarea de a desprinde o serie de principii pentru dreptul administrativ in UE , trebuie avut în vedere că nu există o doctrină strict recunoscută, bazată pe un raţionament deductiv, în centrul dreptului judecătoresc al Curţii de Justiţie al UE. Acest lucru este o consecinţă a poziţiei legale speciale şi a funcţiei Curţii. Pe de altă parte, hotărârile Curţii de Justiţie, cel puţin în ceea ce priveşte efectele lor asupra proceselor individuale, pot uneori avea repercusiuni politice considerabile.

Din aceste motive trebuie să înţelegem că un set de principii sau doctrine pentru dreptul administrativ in UE poate fi dezvoltat treptat prin asocierea, examinarea şi diferenţierea proceselor individuale. În acest sens Avocatul–General Gand (al poporului) concluziona în faţa Curţii: „că în orice studii juridice, teoria poate fi construită numai prin acţiuni succesive şi reconcilierea raţionamentelor; atunci se ajunge la un punct culminant”.1 Jürgen Schwarze – op. Cit. (European Administrative Law), p.82 acest lucru este valabil şi pentru ţările din sud-estul Europei. Astfel în perioada interbelică Nicolae Iorga arăta că în trecut au existat interese şi orgolii naţionale care s-au opus unei uniformizări la nivelul principiilor din administraţiile naţionale, deşi la originea acestor administraţii au stat verigi comune (sistemul administrativ tactic sau cel roman de exemplu) cu reminiscenţe până în zilele noastre. A se vedea în acest sens N. Iorga – Le Caractère Commun des institutions du Sud-Est de l’Europe, Paris, Librairie universitaire J. Gamber, 19293 J. Ziller – Administrations comparees: les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993

10

1.2. Structura politico – administrativă a Uniunii Europene

1.2.1. Tratatul de la Lisabona

Ne obişnuisem sa vorbim despre Constituţia europeana, dar de la Consiliul din vara trecuta de la Bruxelles nu mai menţionam cuvântul Constituţie, atât de temut de britanici. Vorbim doar despre amendarea tratatului pe baza căruia funcţionează ceea ce este acum Uniunea Europeana, tratat care exista de 50 de ani. Deci ceea ce se va numi Tratatul de la Lisabona este diferit de vechea Constituţie prin forma in care sunt făcute reformele. Fiind o amendare a vechiului tratat limbajul textului este foarte juridic. Convenţia Europeana realizase Constituţia in ideea de a înlocui toate vechile texte legislative de baza ale Uniunii, si astfel textul era mult mai ‘prietenos’. In plus, in Tratatul de la Lisabona intrau noi opţiuni pe care statele membre le-au negociat, si care nu erau incluse in Constituţie. Aceasta este principala diferenţa de fond, pentru ca, deşi scris mai complicat, Tratatul de reforma face acelaşi lucru – adaptează arhitectura UE la situaţia extinsa, UE-27 de state membre. Elementele de noutate introduse de Tratatul de la Lisabona sunt: -UE-persoana juridica; Una dintre cele mai importante afirmaţii ale Tratatului de la Lisabona este faptul ca Uniunea Europeana va avea personalitate juridica – la fel ca un stat, si nu ca o organizaţie internaţionala. Comunitatea Europeana semnează tratate de câţiva ani buni si este membra a Organizaţiei Mondiale a Comerţului, de exemplu. La fel cum s-au semnat tratate internaţionale cu numele de Uniune Europeana. Totuşi, personalitatea juridica a UE nu era explicit recunoscuta in propriile sale acte fundamentale pana acum. Declaraţia politica ataşata Tratatului afirma, din nou, clar faptul ca daca are personalitate juridica nu da Uniunii Europene dreptul de a se substitui statelor membre in chestiuni pentru care nu a primit mandat sa o facă. -Transfer de suveranitate Tratatul de la Lisabona constituie un pas înainte in transferul de suveranitate de la statele membre la Uniunea Europeana, dar este unul limitat. Au fost extinse puterile Comisiei, Parlamentului si Curţii de Justiţie in domeniul justiţiei si afacerilor interne. A fost înlăturata, de asemenea, din anumite domenii puterea de veto a statelor membre. Statele au putere de veto pe politicile care cer decizii unanime. Cel mai important domeniu scos de sub incidenta unanimităţii este Justiţia si afacerile interne. UE va lua decizii cu majoritate simpla in ceea ce priveşte in domeniul cooperării poliţieneşti si al cooperării judiciare in materie penala. De asemenea, tot in domeniul Justiţie si afaceri interne, noul Tratat conferă Curţii de Justiţie dreptul de a judeca cazuri pe baza legislaţiei UE JAI, ca azilul, vizele, imigraţia ilegala sau

11

cooperarea in materie juridica. Tratatul mai scoate de sub incidenta unanimităţii câteva zeci de politici, numeric mai multe decât celelalte tratate, dar mai puţin importante. Un exemplu sunt regulile de strângere a datelor statistice in zona euro. Mai important este ca noul Tratat permite votul majoritar pe propunerile Înaltului Reprezentant UE pentru Afaceri Externe si Politica de Securitate privind implementarea politicilor externe. Unanimitatea este înlăturata si in ceea ce priveşte legislaţia privind securitatea sociala a emigranţilor, cu o clauza care permite unui guvern naţional sa ceara votul unanim intr-o reuniune a Consiliului European daca legislaţia pe cale a fi adoptata contravine flagrant intereselor sale. - Sistemul de vot in Consiliu Tratatul introduce un nou sistem de vot in Consiliu, ceva mai simplu decât actualul. O decizie trece daca 55% din statele membre (15 din 27) sunt in favoarea ei sau daca statele care votează pentru formează 65% din populaţia UE. In prezent statele membre au fiecare un număr de voturi in Consiliu direct proporţional cu numărul de cetăţeni. Astfel, o decizie este aprobata daca 255 sin 345 de voturi sunt voturi pentru.- Simplificarea amendării

Tratatul de la Lisabona introduce prevederi prin care Tratatul UE si politicile europene sa fie mai uşor de modificat de acum înainte, eventual fara convocarea Conferinţei Interguvernamentala(CIG). Aşa-numita “ratchet clause” care permite statelor membre ca pe viitor, sa modifice chestiunile care pana acum erau amendate prin unanimitate, doar prin majoritate. Totuşi, clauza nu se aplica pentru reforme instituţionale fundamentale ale Tratatului, pentru care CIG va trebui in continuare convocata. De asemenea, modificările textului tratatului rămân in aria de decizii unanime a statelor membre, iar parlamentele naţionale trebuie sa le aprobe. -Uniunea păstrează cinci competente exclusiveDe asemenea, noul tratat stabileşte si competentele UE si pentru prima data apar competente exclusive ale Uniunii in raport cu cele naţionale. Sunt cinci domenii unde competentele Uniunii vor transcende celor naţionale: uniunea vamala, stabilirea regulilor de concurenta necesare funcţionarii pieţei interne, politica monetara pentru statele membre din zona euro, conservarea resurselor biologice ale marii in cadrul politicii comune de pescuit si, nu in ultimul rând, politica comerciala comuna. Printre domeniile cu competente partajate intre conducerea UE si statele membre se afla domeniile aparerii, energiei, dar si justiţia ori agricultura. Un mesaj fundamental al summit-ului de la Lisabona, care va trebui sa se finalizeze printr-un document oficial al Uniunii, in martie 2008, este legat de determinarea Consiliului si, implicit, a UE ca in procesul de globalizare Uniunea sa nu mai aibă poziţia unei structuri politice care reacţionează la efectele globalizării, ci sa se implice in modelarea procesului de globalizare. La summitul de la Lisabona s-a concluzionat deja ca UE trebuie sa impună sau sa propună partenerilor, pana când sunt acceptate, seturi de reguli care sa pună pe picior de egalitate cele doua parţi: Uniunea Europeana si partenerii acesteia, fie ca sunt puteri globale sau nu. Direcţiile majore pe care trebuie acţionat si care trebuie sa

12

aibă acelaşi set de reguli sunt mediul, energia, concurenta, standardele de evaluare a activelor, transparenta in ceea ce priveşte operaţiunile financiare, precum si protejarea proprietarii intelectuale. Pe aceste zone, Uniunea isi va axa efortul de realizare a setului de reguli valabile nu doar pentru sine, ci si pentru partenerii sai, fie ca se vor numi Statele Unite ale Americii, China sau India.- Consiliul UE Statele membre au convenit pentru o redistribuite a voturilor statelor membre in consiliu, care va fi realizata in mai multe faze in perioada 2014 – 2017. - Mini Comisia Europeana Tratatul micşorează numărul de comisari care vor activa in Comisie din următorul mandat. Din 2014, comisarii vor ramane doua treimi din numărul de state membre, cu o regula de rotaţie corespunzătoare. Aceasta decizie este salutara in interesul eficienţei decizionale.-Parlamentul European UE27 Tratatul de la Lisabona redistribuie locurile din Parlamentul European conform unei formule proporţionale. Nici unul din Statele Membre nu va putea avea mai mult de 96 locuri sau mai puţin de şase. Numărul maxim de deputaţi europeni va fi 750. In lumina acestui Tratat vom analiza atât instituţiile noi cat si noua arhitectura juridica a Uniunii Europene.

1.2.2. Preşedintele UE(instituţie noua)

După ratificarea Tratatului de la Lisabona (si începând cu 1.01.2009 după ratificarea tratatului de cele 27 state membre) Uniunea Europeana va avea un preşedinte, dar comparaţie care s-ar putea face cu preşedintele Statelor Unite nu este deloc corecta. Deocamdată, cel puţin, Preşedintele Uniunii Europene ramane un simbol.

Preşedintele UE va fi, ca si pana acum, Preşedintele Consiliului Uniunii Europene, doar ca va fi aleasa o anumita persoana, care va sta in aceasta funcţie timp de 30 de luni[doi ani si jumatate]. Aceasta persoana va fi un politician de top, ales in unanimitate de primii miniştrii si de preşedinţii statelor membre dar postului nu ii sunt ataşate puteri executive. Vechiul sistem de preşedinţie rotativa a Consiliului European nu dispare, dar se schimba. Noul tratat va prevedea o preşedinţie compusa din trei state care vor prezida împreuna reuniunile miniştrilor din Consiliu.

1.2.3. Ex-Ministrul de externe, actualul Înalt Reprezentant

Uniunea Europeana nu va avea un ministru de externe, aşa cum au dorit membri Convenţiei Europene când au scris Constituţia. Negocierile dintre statele membre au rezultat in denumirea postului « Înalt Reprezentant al Uniunii

13

Europene pentru Afaceri Externe si Politica de Securitate ». Înaltul reprezentant va fi o poziţie înalta in arhitectura UE. Deşi nu se poate substitui miniştrilor de externe, deoarece orice politica in acest domeniu, implementata la nivel european, va trebui agreata in unanimitate de toate statele membre, Înaltul reprezentant va avea, probabil, o voce mai puternica pe scena internaţionala decât oricare dintre miniştri de externe ai statelor membre individual. Tratatul de la Lisabona prevede insa clar ca postul “nu va interfera cu responsabilităţile statelor membre in ceea ce priveşte formularea si implementarea politicilor lor externe”. Înaltul reprezentant va fi Javier Solana, asa cum au stabilit statele membre cu ceva timp in urma. In noul post, Javier Solana, acum Secretar General al Consiliului Uniunii Europene si Inalt Reprezentant pentru Politica Comuna Externa si de Securitate, isi va păstra prestanţa diplomatica oferita de actualul sau post, dar va prelua si puterile financiare atribuite acum Comisarului pentru Politica Externa, Benita Ferrero-Waldner, care coordonează bugetul UE pe acţiuni externe.

Organigrama institutiilor UE conform Tratatului de la Lisabona (13.12.2007)

14

1.2.4. Instituţiile uniunii1

A)Parlamentul European

În lumina Tratatului de la Lisabona din 13.12.2007 Parlamentul European Exercita, împreuna cu Consiliul, funcţiile legislativa si bugetara. Acesta exercita funcţii de control politic si consultative, in conformitate cu condiţiile prevăzute in tratate. Parlamentul European alege Preşedintele Comisiei.

Parlamentul European este compus din reprezentanţii cetăţenilor Uniunii. Numărul acestora nu poate depăşi 750, plus preşedintele. Reprezentarea cetăţenilor este asigurata in mod proporţional descrescător, cu un prag minim de 6 membrii pentru fiecare stat membru. Nici unui stat membru nu i se atribuie mai mult de noua zeci si sase de locuri de locuri.

Consiliul european adopta in unanimitate, la iniţiativa parlamentului european si cu aprobarea acestuia, o decizie de stabilire a componentei parlamentului european, cu respectarea principiilor menţionate la primul paragraf.

Membrii parlamentului european sunt aleşi prin vot universal direct, liber si secret pentru un mandat de 5 ani.

Parlamentul european îşi alege preşedintele si biroul dintre membrii săi.B) Consiliul European

1 Vezi Legea nr.13/2008 de ratificare a Tratatului de la Lisabona, Titlul III, (publicat in M.of. nr.107/12.02.2008)

CONSILIUL EUROPEANFormat din:sefi de state,guv.,Presedintele Cons.European,Presedintele Comisiei UE,I.R.UAtributii:impulsuri,orientari prioritati,allege Pesed.Cons.(2 ani +1/2)Emite :decizii

FUNCTIA LEGISLATIVA

PARLAMENTUL..UE750 alsi/5aniAtributii:legislative,bugetare,control pol.,consultative

CONSILIULFormat din repr.GC.R.P.-pregateste lucrarile Cons.

FUNCTIA EXECUTIVA

COMISIA EUROPEANAAsigura aplicarea tratatelor,masurilor adoptat-supravegheaza aplicarea dr.UE-fc de coordonare, executie,adm.FORMATA 1com./stat-5 ani

FUNCTIA JUDECATOREASCA

CURTEA DE JUSTITIE A UNIUNII EUROPENE

CURTEA DEJUSTITIE

TRIBUNALUL

TRIBUNALESPEIALIZATE

CONSILIULAFACERILORGEERALE

CONSILIUL AFACERILOREXTERNE

15

Consiliul European oferă Uniunii impulsurile necesare dezvoltării acesteia si ii defineşte orientările si priorităţile politice generale. Acesta nu exercita funcţii legislative.

Consiliul European este compus din şefii de stat sau de Guvern ai statelor membre, precum si din preşedintele sau si preşedintele comisiei. Înaltul reprezentant al uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate participa la lucrările Consiliului European. Consiliul European se întruneşte de doua ori pe semestru la convocarea preşedintelui. Atunci când ordinea de zi o impune, fiecare membru al Consiliului European poate decide sa fie asistat de un ministru si, in ceea ce îl priveşte pe preşedintele Comisiei ,de un membru al Comisiei. Atunci când situaţia o impune, preşedintele convoacă o reuniune extraordinara a consiliului European. Consiliul European se pronunţa prin consens cu excepţia cazului in care tratatele dispun altfel. Consiliul European isi alege preşedintele cu majoritate calificata pentru o durata de doi ani si jumătate, posibilitatea reînnoirii mandatului o singura data. In caz de împiedicare sau de culpă gravă, Consiliul European poate pune capăt mandatului preşedintelui in conformitate cu aceeaşi procedura.

Preşedintele Consiliului European :- prezidează şi impulsionează lucrările Consiliului European;Asigura pregătire şi continuitatea lucrărilor Consiliului European in

cooperare cu preşedintele comisiei si pe baza lucrărilor Consiliului Afacerilor Generale;

- acţionează pentru facilitarea coeziunii şi a consensului in cadrul Consiliului European;

Prezintă parlamentului european un raport după fiecare reuniune a Consiliului European.

Preşedintele Consiliului European, la nivelul său şi în aceasta calitate reprezentarea externă a Uniunii în probleme referitoare la politica externă de securitate comună fără a aduce atingere atribuţiile Înaltului reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate.

Preşedintele Consiliului European nu poate exercita un mandat naţional.

C) Consiliul (fost Consiliul de miniştri)

Consiliul UE constituie o instituţie fundamentală pentru Uniune. Expresie a intereselor naţionale, Consiliul UE asigură inserţia statelor membre şi a guvernelor în sistemul comunitar1. Astfel, Consiliul reprezintă statele membre în structurile comunitare, în politica externă şi de securitate comună (PESC - pilonul 2 al UE) şi în domeniul justiţiei şi a afacerilor interne (JAI - pilonul 3 al UE).1 Guy Isaac, Marc Blanquet – Droit communautaire général, 8e édition, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001 p. 50 şi urm.• Prevederile TCE (Tratatul Comunităţii Europene) şi TUE (Tratatul Uniunii Europene) constituie drept pozitiv până la intrarea în vigoare a Constituţiei europene care se va produce la sfârşitul anului 2006 după ratificarea sa de către toate statele membre. După intrarea în vigoare a Constituţiei, TCE şi TUE vor fi abrogate, Constituţia preluând cea mai mare parte din prevederile celor două tratate. În această lucrare vom utiliza trimiteri la TCE şi TUE, dat fiind faptul că aceste tratate sunt în vigoare şi îşi produc efectele la acest moment, dar totodată vom avea în vedere şi proiecţia sistemului comunitar în optica Constituţiei.

16

Consiliul de miniştri a fost înfiinţat pe cale convenţională, prin tratatele constitutive, având la început denumiri diferite: Consiliu (în Tratatele de la Roma instituind C.E.E. si EURATOM) sau Consiliul Special al miniştrilor (Tratatul instituind C.E.C.A.). Prin Tratatul de fuziune din 1965 s-a creat o instituţie unică pentru toate cele 3 comunităţi, purtând denumirea de Consiliul de Miniştri. După intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht din 1992, printr-o decizie proprie din 8 noiembrie 1993, instituţia a decis să se numească ,,Consiliul Uniunii Europene”.In momentul de fata denumirea acestuia a fost restrânsa la sintagma de Consiliu iar acesta exercita, împreuna cu Parlamentul European, functiile legislativa si bugetara. Acesta exercita funcţii de definire a politicilor si de coordonare, in conformitate cu conditiile prevazute in tratate

Organizarea şi funcţionarea Consiliului. Componenţa Consiliului

Consiliul este format din câte un reprezentant la nivel ministerial al fiecărui stat membru împuternicit sa angajeze guvernul statului membru pe care il reprezintă si sa exercita dreptul de vot[vezi art.9C din Tratatul de la Lisabona].

Compoziţia Consiliului UE este variabilă, în funcţie de problemele care se dezbat pe ordinea de zi. Regăsim astfel doua componente la nivelul Consiliului Uniunii1:

1. Consiliul Afaceri Generale – asigura coerenta lucrărilor diferitelor formaţiuni ale Consiliului. Acestea pregăteşte reuniunile Consiliului European si urmăreşte aducea la îndeplinite a masurilor adoptate,in colaborare cu preşedintele Consiliului European si cu Comisia.

2. Consiliul Afaceri Externe –elaborează acţiunea externa a Uniunii, in conformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul European si asigura coerenta acţiunii Uniunii. Consiliul hotareste cu majoritatea calificata, cu excepţia cazului in care tratatele dispun altfel. Începând cu 1 noiembrie 2014 majoritatea calificata se defineşte ca fiind egala cu cel putin 55% din membrii Consiliului, cuprinzând cel puţin cincisprezece dintre acestia si reprezentând state membre care întunesc cel puţin 65% din populaţia Uniunii. Minoritatea de blocare trebuie sa cuprinda cel putin cel putin patru membri ai Consiliului, in caz contrar se considera a fi intrunita majoritatea calificata.

Structuri de lucru ale Consiliului

Principalele structuri de lucru sunt Preşedinţia, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER) şi Secretariatului General. Organizarea acestora este

1 A se vedea şi Ovidiu Ţinca – Drept comunitar general, ed. a II-a, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., 2002, p.90

17

sumar redată de tratate, fiind dezvoltată în Regulamentul interior, adoptat în virtutea art. 207 pct. 3 T.C.E.

PreşedinţiaPreşedinţia Consiliului se exercită prin rotaţie de fiecare stat membru al

acestuia, pe o perioada de 6 luni după o ordine fixată de Consiliu, statuând în unanimitate (art. 203 alin. 2 T.C.E.). La început rotaţia se face în ordinea alfabetică a statelor membre cu numele acestor state scrise în ortografia naţională. Ulterior, datorită unor situaţii practice create, s-a ajuns ca într-o primă perioadă de 6 ani Preşedinţia să se schimbe în ordine alfabetică şi în a doua perioadă ordinea alfabetică să fie inversată între grupuri de două state consecutive. În acest fel un stat membru care în prima perioadă de şase ani îşi exercitase Preşedinţia în primul semestru, în a doua perioadă urma să o exercite în semestrul doi astfel încât să nu dobândească consecutiv Preşedinţia în acelaşi semestru al anului.

În cadrul Preşedinţiei rotative se remarcă, pe de o parte, tendinţa de a evita ca noii membri să ajungă prea repede la exercitarea acestei funcţii, iar pe de altă parte permiterea alternanţei între statele ‚, mari” şi cele ,, mici”

Preşedintele Consiliului are atât rol tehnic de pregătire a lucrărilor cât şi un rol activ în procesul de luare a deciziilor. Astfel, preşedintele are următoarele atribuţii:

1. stabileşte calendarul Preşedinţiei2. convoacă Consiliul3. stabileşte ordinea de zi provizorie (această ordine poate fi schimbată prin

votul unanim al membrilor)4. urmăreşte realizarea consensului în cadrul Consiliului. Preşedintele

organizează şi asigură respectarea regulamentului interior5. semnează actele adoptate de Consiliu şi procesele verbale ale şedinţelor,

notifică directivele, deciziile şi regulamentele Consiliului6. reprezintă Consiliu în relaţiile cu instituţiile comunitare, în special în faţa

Parlamentului European7. conduce acţiunile externe ale Uniunii

Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER)

Acesta asigură prezenţa permanentă a reprezentanţilor statelor membre pe lângă instituţiile comunitare. Comitatul are sarcina de a pregăti lucrările Consiliului şi de a executa mandatele care îi sunt încredinţate de acesta (art. 203 alin. 2 T.C.E). Toate punctele înscrise pe ordinea de zi a unei reuniuni a Consiliului fac obiectul unei examinări prealabile din partea COREPER, cu excepţia cazurilor când există o decizie contrară.

COREPER este locul unde se dezvoltă un dublu dialog: dialogul între reprezentanţii permanenţi şi dialogul fiecăruia dintre ei cu capitala sa. Reprezentantul permanent este pe de o parte avocatul guvernului său, însărcinat să-şi convingă partenerii prin argumente bine fondate de poziţia pe care o apără, iar pe

18

de altă parte este avocatul poziţiei celorlalte state membre şi a Comisiei pe lângă propria sa capitală1.

Reprezentanţii permanenţi sunt diplomaţi de carieră iar adjuncţii provin uneori din ministere tehnice. Deşi ca structura există un singur COREPER, acesta se poate reuni la doua niveluri: COREPER I si COREPER II. În cadrul COREPER II se reunesc reprezentanţii permanenţi titulari cu rang de ambasadori, fiind discutate probleme politice cu privire la aspecte instituţionale, economice, financiare şi de relaţii externe. COREPER I reuneşte reprezentanţii permanenţi adjuncţi cu rang de miniştri plenipotenţiari şi în cadrul lui se discută probleme tehnice. COREPER se reuneşte săptămânal în fiecare din cele doua formule ale sale.

La lucrările COREPER participă şi reprezentantul Comisiei, afară de cazul când Consiliul decide altfel. De altfel Comitetul poartă un dialog permanent cu Comisia care are iniţiativa legislativă, cu privire la aspectele care vor fi prezentate Consiliului.

Instanţa de control politic, COREPER orientează şi supervizează lucrările diferitelor grupuri de experţi care funcţionează în permanenţă pe lângă Consiliu. El joacă rolul de filtru între diferitele dosare şi instanţe care prezintă propuneri Consiliului2.

COREPER-ul poate constitui grupuri de lucru permanente si ad-hoc care sunt alcătuite din reprezentanţi naţionali şi sunt conduse de reprezentantul statului care asigura preşedinţia Consiliului Uniunii.

Secretariatul General

Consiliul este asistat de un Secretariat General, plasat sub responsabilitatea unui Secretariat General asistat de un Secretar general adjunct însărcinat cu gestiunea Secretariatului General. Aceştia sunt numiţi de Consiliu statuând cu majoritatea calificată ( art. 207 pct. 2 TCE ). În urma Tratatului de la Amsterdam, Secretarul General exercită şi funcţia de Înalt reprezentant pentru politica externă şi de securitate comună. Ca urmare a Tratatului de la Lisabona Inaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate nu mai este Secretarul General ci o alta persoana aleasa de Consiliul European si care are functia de vicepresedinte al Comisiei Europene.

Secretarul General este asistat de o administraţie de peste trei mii de funcţionari grupată în diverse direcţii care au ca misiune asigurarea bunei desfăşurări a lucrărilor Consiliului, programarea reuniunilor, pregătirea proiectului cheltuielilor, gestionarea fondurilor puse la dispoziţia Consiliului, realizarea de interpretări şi traduceri, reproducerea de documente etc.

Alte organe auxiliare al Consiliului sunt: Comitetul pentru agricultură - pregăteşte lucrările care se referă la politica

agricolă comună. El exercită competenţele COREPER în domeniul agricol

1 Guy Isaac, Marc Blanquet – „Droit Communautaire Général” 8e édition, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001, p. 522 idem

19

Comitetul economic şi financiar. Înfiinţat prin Tratatul de la Maastricht, s-a numit iniţial Comitetul monetar. Denumirea actuală o poartă din 1999 o dată cu trecerea la cea de a treia etapă a realizării monedei unice. Comitetul supraveghează situaţia monetară şi financiară a statelor membre şi a Comunităţii şi prezintă periodic situaţia Consiliului şi Comisiei. De asemenea el formulează avize la cererea Consiliului, a Comisiei sau din proprie iniţiativă. Este format din câte 2 reprezentanţi ai fiecărui stat membru la care se adaugă 2 reprezentanţi desemnaţi de Comisie şi 2 reprezentanţi ai Băncii Centrale Europene.

Comitetul pentru vize – asistă Consiliul în aplicarea politicii în domeniul vizelor în cadrul cooperării în domeniile justiţiei şi al afacerilor interne, fiind compus din înalţii funcţionari.

Comitetul politic. Este compus din directorii afacerilor politice din Ministerele de Externe ale statelor membre, fiind prevăzut prin Tratatul de la Maastricht (art. J8 par. 5). Comitetul urmăreşte situaţia internaţională în domeniile politicii externe şi de securitate comună; emite avize din proprie iniţiativă sau la cererea Consiliului; urmăreşte punerea în practică a politicilor convenite, fără a aduce prejudicii competenţelor preşedinţiei Consiliului sau Comisiei.

Diverse Comitete de specialişti care prezintă rapoarte Consiliului în domeniile în care au fost însărcinate. Înainte de a fi trecute pe ordinea de zi a Consiliului, rapoartele sunt controlate de COREPER.

Atribuţiile Consiliului

În conformitate cu reglementările comunitare, Consiliu are următoarele atribuţii:

exercita impreuna cu Parlamentul European functiile legilativa si bugetara; exercita functii de definire a politicilor si de coordonare, in conformitate cu

conditiile prevazute in tratate.Consiliul nu mai este principalul legislator comunitar. Art. 207 din Tratatul

C.E. (în redactarea stabilită de Tratatul de Amsterdam) arata situaţiile în care Consiliul acţionează în calitate de legiuitor. Astfel Consiliul avea această calitate atunci când el adopta reguli care erau legal obligatorii în/sau pentru state membre, prin intermediul regulamentelor, directivelor, deciziilor-cadru sau deciziilor, pe baza prevederilor pertinente ale Tratatelor, cu excepţia deliberărilor care conduc la adoptarea de măsuri interne, de acte administrative ori bugetare, de acte privind relaţiile interinstituţionale sau internaţionale sau de acte neobligatorii (concluzii, recomandări sau rezoluţii).

Consiliul adopta acte normative pe baza propunerilor sau recomandărilor Comisiei şi după obţinerea avizului (consultativ sau conform) Parlamentului sau a altor instituţii comunitare prevăzute de Tratate: Curtea de Conturi, BCE, Comitetul economic şi social, Comitetul regiunilor, Curtea de Justiţie.In lumina Tratatutului de la Lisabona atributul legsilativ este partajat cu Parlamentul UE caruia i-au crescut atributiile odata cu scaderea atrubutiilor Consiliului.

Dreptul de iniţiativă legislativă este rezervat Comisiei. Dat fiind acest lucru, Consiliul poate să ceară Comisiei să întreprindă orice studii pe care le consideră

20

oportune pentru realizarea obiectivelor comune şi să-i prezinte orice propuneri adecvate (art. 208 TCE).

Consiliul poate adopta şi acte administrative, respectiv regulamente şi directive de executare a legislaţiei proprii (acolo unde competenţele executive nu au fost delegate Comisiei). Consiliul poate trage la răspundere administrativă guvernele naţionale. Astfel el poate să hotărască impunerea de amenzi într-un cuantum determinat, în procedura prevăzută la art. 104 din Tratatul CE privind deficitele publice.

Dată fiind asumarea şi a unei sfere executive de către Consiliu, unii autori vorbesc de o adevărată ,,putere guvernamentală” care ar fi însuşită de această instituţie1. Consiliul exercită principalele funcţii care revin în mod obişnuit guvernării. În materie de relaţii externe autorizează deschiderea negocierilor în vederea încheierii de acorduri internaţionale, dă Comisiei mandat de negociere (în virtutea art. 300 din Tratatul CE) şi la termenul prevăzut încheie acordurile internaţionale; în marile incinte internaţionale (ONU, FMI ...) prin vocea preşedintelui său exprimă poziţia Comunităţii; joacă un rol specific în negocierile de adeziune la Comunitate. În materie bugetară Consiliul definitivează proiectul de buget pe baza propunerilor prezentate de Comisie şi participă alături de Parlament la adoptarea sa (art. 203 din Tratatul CE). În cadrul politicii agricole comune acordă ajutoare, iar în domeniul politicii economice poate să adreseze recomandări statelor membre şi să stabilească măsuri de asistenţă. De asemenea Consiliul este îndreptăţit să ia măsuri şi să întreprindă „acţiuni specifice” sau „acţiuni de încurajare” în diferite domenii (cooperare în materie de educaţie - art. 149 TCE; politica de formare profesională – art. 150 TCE; protejarea şi ameliorarea sănătăţii umane – art. 152 TCE; asigurarea condiţiilor necesare competitivităţii industriei – art. 157 TCE etc.).

Consiliul are o competenţă generală de a adopta actele menţionate de art. 249 TCE (regulamente, directive, decizii, recomandări). Doar în cazul în care este expres prevăzut în Tratat, Consiliul adoptă acte de natură determinată – directive sau decizii (art. 119 par. 2); numai directive (art. 137 par. 2) sau numai decizii (art. 104 par. 6, 9, 11, 12).

Procedurile de vot în Consiliu

Votul de Consiliu se poate realiza după trei proceduri:1. Votul unanim. Aplicarea principiului unanimităţii dă fiecărui stat un drept de

veto. Abţinerile din partea membrilor prezenţi personal sau reprezentaţi nu vor putea împiedica adoptarea de către Consiliu a actelor pentru care se cere unanimitate (art. 205 par. 3 TCE). Situaţiile în care se cere votul unanim au fost reduse progresiv, făcându-se treptat trecerea la majoritatea calificată. Mai există însă cazuri în care este cerută unanimitatea, cum ar fi: modificarea unei propuneri a comisiei; adoptarea de către Consiliu a acţiunilor şi poziţiilor comune în domeniul politicii externe şi de securitate comună; constatarea încălcării de către un stat a principiilor fundamentale pe care se bazează Uniunea prevăzute în art. 6 al TUE 1 a se vedea în acest sens Guy Isaac, Marc Blanquet – op. Cit., p. 57

21

(libertatea, democraţia, respectul drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, statul de drept); aplicarea acordurilor încheiate la nivel comunitar de partenerii sociali; suspendarea dreptului de vot pentru un stat care a violat principiile din art. 6 TUE etc.

2. Votul cu majoritate simplă (50% + 1 din totalul membrilor). Acest vot este solicitat doar în cazurile-limită, având un caracter excepţional (este utilizată în situaţii restrânse şi de importanţă redusă) – adoptarea Regulamentului Interior, solicitările adresate Comisiei de a prezenta o propunere legislativă, fixarea statutului comitetelor, stabilirea condiţiilor şi a limitelor cererii de informaţii de la Comisie.

3. Votul cu majoritate calificată. Extinderea votului cu majoritate calificată a fost unul din obiectivele Conferinţei interguvernamentale care a adus la adoptarea Tratatului la Nisa. Astăzi majoritatea calificată este modalitatea cea mai frecvent prevăzută. Calculul majorităţii calificate se face în funcţie de ponderea stabilită prin tratate1, ea diferind în funcţie de numărul statelor membre şi de numărul de voturi atribuit fiecărui stat.

În decursul timpului, votul cu majoritatea calificată a oferit posibilitatea unor alianţe între statele membre în scopul promovării unor interese comune. Acest tip de vot poate să ducă şi la situaţia ca majoritatea să voteze împotriva intereselor unui stat. În 1965, Franţa a refuzat să aplice regulile votului cu majoritate calificată, temându-se că va fi pusă în minoritate în privinţa dosarului agricol. Criza a fost rezolvată prin compromisul de la Luxemburg din 28-29 ianuarie 1966 care a statuat faptul că un stat putea să blocheze o decizie care îi afecta interesele esenţiale, cu condiţia ca discuţiile să continue până se ajungea la un acord unanim. Însă prin Actul Unic European din 1987 se va hotărî revenirea la situaţia de dinainte de 1965, iar ulterior prin Tratatul de la Amsterdam (intrat în vigoare la 1 mai 1999) se va stipula clauza „opting out” care permite restabilirea încrederii reciproce între satele membre şi extinderea votului cu majoritate calificată.

Dată fiind extinderea cu 10 ţări de la 1 mai 2004 s-a prevăzut că la data de 1 noiembrie 2004, o majoritate calificată este atinsă când se împlinesc două condiţii:

o majoritate a statelor membre îşi dă aprobarea (în anumite cazuri o majoritate de două treimi)

un minim de 232 de voturi este exprimat în favoarea propunerii, adică 72,3% din totalul de 321 de voturi existente.

Repartiţia voturilor pe state de la 1 noiembrie 2004 este următoarea: Germania, Franţa, Italia, Anglia – câte 29 de voturi fiecare; Spania şi Polonia – câte 27 de voturi fiecare; Olanda – 13 voturi; Belgia, Republica Cehă, Grecia, Ungaria, Portugalia – câte 12 voturi fiecare; Austria şi Suedia – câte 10 voturi fiecare; Danemarca, Irlanda, Lituania, Slovacia, Finlanda – câte 7 voturi fiecare; Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg, Slovenia – câte 4 voturi fiecare; Malta – 3 voturi.

1 în Europa celor 15 numărul total de voturi în Consiliu era de 87, majoritatea calificată fiind de 62 de voturi. Franţa, Germania, Anglia şi Italia aveau fiecare 10 voturi; Belgia, Grecia, Olanda şi Portugalia – 5 voturi; Austria şi Suedia – 4 voturi; Danemarca, Finlanda şi Irlanda – 3 voturi; Luxemburg – 2 voturi

22

Din 2007, o dată cu aderarea României şi Bulgariei, acestea au 14 şi respectiv 10 voturi în Consiliu, conform Actului final al Conferinţei care a adoptat Tratatul de la Nisa. Astfel, în Consiliu vor exista în total 345 voturi. Pentru adoptarea actelor Consiliului vor fi necesare cel puţin 258 de voturi favorabile exprimate de majoritatea membrilor, când Tratatul prevede adoptarea pe baza unei propuneri a Comisiei. În celelalte cazuri, pentru adoptare vor fi necesare 258 de voturi favorabile exprimate de cel puţin două treimi dintre membri.

Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa1 prevede în art. 1-25 că o majoritate calificată se defineşte ca fiind egală cu cel puţin 55% din membrii Consiliului, cuprinzând cel puţin 15 dintre ei şi reprezentând statele membre care reunesc cel puţin 65% "din populaţia Uniunii. O minoritate de blocaj trebuie să includă cel puţin patru membrii ai Consiliului. Prin derogare, atunci când Consiliul nu ia o decizie la propunerea Comisiei sau a ministrului UE al afacerilor externe, majoritatea calificată va fi definită ca fiind egală cu cel puţin 72% din membrii Consiliului, reprezentând ţări ce cuprind cel puţin 65% din populaţia Uniunii. Aceste prevederi se vor aplica după ratificarea Constituţiei europene de către statele membre şi intrarea ei în vigoare.

Prin procedura votului cu majoritate calificată sunt avantajate statele mari care dispun de mai multe voturi în Consiliu. Teoretic o decizie ar putea fi blocată de o coaliţie a ţărilor mici, dar diversitatea destul de mare a intereselor implicate, face ca acest lucru să fie greu de realizat în practică.

Consiliul şi Consiliul European

Consiliul (numit deseori Consiliul sau Consiliul de miniştri) nu este acelaşi lucru cu Consiliul European. Consiliul European a apărut pe cale neconvenţională, originile sale provenind din statele membre ale Comunităţii Europene. Spre deosebire de acesta, Consiliul a apărut pe cale convenţională, fiind înfiinţat prin Tratatele instituind Comunităţile europene.

Prima reuniune a şefilor de state şi de guverne a avut loc în februarie 1961 la Paris şi a fost consacrată iniţiativei de a da naştere planului Fushe care urmărea o aprofundare a procesului de integrare europeană. Din păcate eşecul planului a dus la o întrerupere a acestui gen de întâlniri până în mai 1967 când liderii statelor din Comunitate s-au reunit pentru a aniversa 10 ani de la semnarea Tratatului de la Roma. După această dată, acest tip de întâlniri la vârf au continuat, cu o oarecare regularitate până în 1973 când în întâlnirea de la Copenhaga, în comunicatul final s-a regăsit un text care menţiona posibilitatea instituţionalizării acestui tip de întâlniri.

Însă consacrarea juridică (oficializare) a Consiliului European va fi făcută abia prin Actul Unic European (A.U.E.) semnat în 1986 şi intrat în vigoare la 1 ianuarie 1987, în care se menţiona: Consiliul European reuneşte şefii de stat sau de guvern ca şi pe Preşedintele Comisiei Comunităţii Europene. Prin această formulă

1 publicat în Journal officiel de l'Union européenne C 310 din 16 decembrie 2004

23

se confirma oficial participarea Comisiei Europene la reuniunile Consiliului European.

Instituţionalizarea Consiliului European se va face prin Tratatul cu privire la Uniunea Europeană de la Maastricht (intrat în vigoare în noiembrie 1993). În acest Tratat se realizează o definire foarte concisă a misiunilor Consiliului European: „dă Uniunii Europene impulsurile necesare dezvoltării sale şi defineşte orientările politice generale, dezbate asupra marilor orientări de politică economică ale statelor membre şi defineşte principiile şi orientările generale de politică externă şi de securitate comună”. Consiliul European păstrează o relaţie strânsă cu Parlamentul European, instituţia având obligaţia ca după fiecare reuniune să înainteze un raport Parlamentului; de asemenea Parlamentului îi este înaintat şi un raport anual privind progresele realizate de Uniune pe calea integrării.

Preşedinţia Consiliului European este asigurată de către şeful de stat sau/şi de guvern care asigură preşedinţia Consiliului Uniunii Europene, realizându-se astfel coerenţa între lucrările Consiliului Uniunii Europene şi cele ale Consiliului European.

Consiliul European are în componenţa sa şefii de stat şi de guvern din statele membre. Spre deosebire de acesta Consiliul UE (Consiliul de Miniştrii) are în componenţa sa miniştrii afacerilor de externe (în cadrul Consiliului General) şi/sau miniştrii de resort (în cadrul Consiliilor specializate). Cu toate acestea Consiliul Uniunii Europene se poate întruni în mod excepţional la nivelul şefilor de state şi guverne (de exemplu în domeniul politicii monetare deciziile cele mai importante legate de moneda unică).

D) Comisia Europeana

În general se apreciază că această Comisie Europeană este compusă din două mari tipuri de structuri: structura statică (organizatorică) - formată din Colegiul, Portofoliile, Cabinetele, Direcţiile Generale şi Serviciile şi structura dinamică (funcţională) – care descrie modul de funcţionare al acestor structuri, precum şi activitatea serviciilor speciale constituite de Comisie pentru îndeplinirea unor sarcini ad-hoc (aşa-numitele ,,task-force").

Mai întâi, pentru a ne delimita sfera de analiză, trebuie să explicăm noţiunea de ,,structură". Prin definiţia clasică a structurii, etimologic, înţelegem felul în care toate elementele unui ansamblu, unui sistem sunt organizate între ele. Deci, structura nu poate fi concepută decât ca un raport între întreg şi parte. Întregul este Comisia Europeană, privită în ansamblu. Părţile componente le vom structura la două niveluri: un prim nivel pe care îl putem considera un nivel static care presupune inventarierea şi identificarea elementelor de structură, a sub-sistemului format din unităţile administrative; şi un al doilea nivel pe care îl vom numi

24

dinamic, prin care se arată mecanismul, sistemul de relaţii între unităţile constituente1.

Structura staticăStructura statică a Comisiei Europene la această dată nu este una imuabilă.

Această structură existentă la un moment dat reprezintă de fapt o aşezare de elemente care încearcă să se adapteze funcţiilor permanent în mişcare, dinamice ale Comisiei, funcţii care la rândul lor suferă o serie de modificări de-a lungul timpului.

COLEGIUL COMISIEI2

La început Înalta Autoritate a Comunităţii Europene a Cărbunelui si Oţelului (CECO) era compusă din 9 membrii al căror statut echivala cu al actualilor Comisari europeni. Dar, la acea vreme portofoliile lor nu erau asemănătoare cu portofoliile ministeriale. Se remarcă faptul că, încă de la început, din 1952 acest tip de organizare a avut la bază un principiu care se aplică şi astăzi şi anume principiul colegialităţii.

O organizare similară a avut şi Comisia Comunităţii Economice Europene (CEE) Încă din 1958, sarcinile ei fiind divizate în 9 sectoare - 8 sectoare tehnice şi unul administrativ -, fiecare sector fiind condus de un grup format din 3-4 Comisari, deci tot o structură dominată de principiul colegialităţii.

Această schemă de organizare reprezenta de fapt un compromis între două teze: pe de o parte teza strictei colegialităţi, în sensul că decizia se pregătea, se adopta şi se urmărea numai şi numai în cadrul Colegiului3 şi, pe de altă parte teza partajului de atribuţii potrivit căreia fiecare membru al Comisiei îşi asumă o responsabilitate particulară într-un anume sector4. Preşedintele Comisiei se bucură de o putere discreţionară în atribuirea sarcinilor către comisari, conform actului final al Conferinţei de la Amsterdam.

Originalitatea acestei instituţii comunitare rezidă şi în aceea că încă de la începuturile sale, Comisia a fost gândită ca o administraţie de misiune, adică o administraţie de concepţie, această noţiune fiind în opoziţie cu cea de administraţie de gestiune specifică la nivel naţional. Prin administraţie de misiune înţelegem o administraţie care se adaptează pentru rezolvarea unei anumite probleme la un moment dat şi într-un anumit loc în cadrul unei structuri strict specializate. De altfel, ideea de colegialitate nu era posibilă decât intr-o astfel de concepţie care redă menirea instituţiei şi misiunile sale. Aşa se explică de ce fondatorii Comunităţii Europene nu au optat pentru o construcţie cu structură verticală, aşa cum este situaţia în administraţiile naţionale unde avem o ierarhie piramidala, ci au dat prioritate unei structuri orizontale circumscrise principiului colegialităţii.

Treptat, în cadrul Comisiei s-a făcut translaţia spre amplificarea activităţilor de gestiune. Astfel, pe la sfârşitul anilor 60 s-a făcut simţit din ce în

1 a se vedea şi Dumitru Mazilu – Integrarea Europeană. Drept comunitar şi instituţii europene, Ediţia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 1222 Colegiul este o formă de lucru a comisiei fiind format din totalitatea comisarilor3 Art. 219 şi 213 T.C.E. prevăd că deciziile Comisiei sunt adoptate prin votul majorităţii simple a membrilor săi.4 În sectoarele sau domeniile respective, comisarii europeni întocmesc proiecte pe care le prezintă comisiei, iar odată adoptate le susţin în faţa Consiliului şi apoi urmăresc aplicarea lor.

25

ce mai mult rolul Comisiei de a gestiona politicile de competenţă comunitară. Acest lucru a dus inevitabil la apariţia unui aparat administrativ amplu, destul de greoi. S-a pus întrebarea dacă schema de organizare a structurilor Comisiei a fost profund originală sau dacă au existat surse de inspiraţie în administraţia vreunei ţări membre a Uniunii. În realitate se găsesc asemenea asemănări. Se afirmă şi astăzi ca încă de la început Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului ca mod de administrare nu era altceva decât o transpunere la nivel european a structurii Comisariatului francez al Planului.

Aşadar, concepută ca o administraţie de misiune iniţial, dar evoluând spre o administraţie de gestiune, Comisia Comunităţii Economice Europene a devenit apoi Comisia Comunităţii Europene ca unic organism pentru toate cele trei comunităţi care au existat iniţial. Influenţele au fost nu numai din administraţia franceză ci şi din administraţia germană, apreciată ca fiind mai suplă, mai lejeră, cu o infrastructură mai redusă. Putem aprecia faptul că Comisia a împrumutat direct de la administraţia germană modul de organizare. Modelul inspirat de administraţia germană a suferit în timp şi influenţe franceze care se reflectă mai cu seamă în gradul accentuat, sporit de integrare verticală.

Procedura de desemnare a Preşedintelui Comisiei şi a membrilor acesteia.

Art. 214 paragraful 2 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană (TCE), modificat prin Tratatul de la Nisa, reglementează procedura de desemnare a preşedintelui Comisiei şi a membrilor acesteia. Astfel, Consiliul European, reunit în prezenţa şefilor de stat si de guvern, hotărând printr-o majoritate calificată, va propune Parlamentului European persoana pe care intenţionează să o numească Preşedinte al Comisiei Europene; nominalizarea trebuie să fie aprobată de Parlamentul European1, cu majoritatea membrilor care il compun. In cazul in care acest candidat nu intruneste majoritatea, Consiliul European, hotarand cu majoritatea calificata, propune, in termen de o luna,un nou candidat, care este les de de Parlamentul European in conformitate cu aceeasi procedura.

Trebuie subliniat faptul că iniţial, prin Tratatul de la Paris din 1952 şi cel de la Roma din 1957, Parlamentul European nu avea nici un fel de competenţe în desemnarea Comisiei. Abia din 1983 Biroul lărgit al Parlamentului va juca un dublu rol in desemnarea Comisiei: 1. consultarea în privinţa numirii Preşedintelui Comisiei; 2. după desemnarea întregii Comisii, Preşedintele acesteia făcea o declaraţie în faţa Parlamentului urmată de un vot al euro-deputaţilor.

1 Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa adoptat în variantă finală în cadrul Conferinţei interguvernamentale de la Bruxelles din iunie 2004, dar care va intra în vigoare în urma ratificării sale de către toate cele 25 de state membre la sfârşitul anului 2006 prevede, cu privire la alegerea preşedintelui Comisiei europene că ,,Ţinând cont de alegerile pentru Parlamentul European si după consultările necesare, Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, propune Parlamentului European un candidat la funcţia de preşedinte al Comisiei. Acest candidat este ales de Parlamentul European cu majoritatea membrilor din care este format. Dacă acest candidat nu întruneşte majoritatea, Consiliul European propune, în termen de o lună, un nou candidat pentru Parlamentul European, urmând aceeaşi procedură".A se vedrea in acest sensn si art.9D(7) din Tratatul de la Lisabona din 13.12.2007.

26

Prin Tratatul de la Maastricht, Preşedintele Comisiei era desemnat în urma consultării Parlamentului European. Preşedintele Comisiei trebuie să fie acum consultat pentru desemnarea celorlalţi membrii ai Comisiei. Investirea întregului Colegiu avea loc după un vot de aprobare în Parlament, dându-se astfel o încărcătura politică mai mare Comisiei.

Prin Tratatul de la Amsterdam din 1997 se face un pas înainte stabilindu-se că Parlamentul European trebuie să aprobe oficial numirea Preşedintelui Comisiei şi nu să dea doar un vot consultativ cum era prevăzut în Tratatul de la Maastricht. Pe de altă parte acum Preşedintele Comisiei participă efectiv la numirea şi desemnarea colegilor săi.

Prin urmare, o dată cu trecerea timpului s-a manifestat tendinţa de consolidare a rolului Parlamentului în desemnarea Preşedintelui şi a Comisiei în ansamblu.

Presedintele Comisiei:-defineste orientarile in cadrul carora Comisia isi exercita misiunea;-decide organizarea interna a Comisiei pentru a asigura coeerenta,

eficacitatea si colegialitatea actiunilor acesteia.

În ceea ce priveşte criteriile de desemnare a membrilor Comisiei, acestea se regăsesc în Protocolul anexă la TCE nr. 10, cu privire la extinderea Uniunii Europene, adoptat în 2001 la Nisa:

1. membrii comisiei sunt aleşi în raport de competenţa lor generală şi de posibilitatea de oferire a tuturor garanţiilor de independenţă dintre cetăţenii naţionali ai statelor membre. Constituţia europeană mai adaugă şi dovada existenţei unui ,,angajament european" (art. 1-26, para. 4), adică cu alte cuvinte necesitatea dovedirii ataşamentului şi a muncii efective în slujba idealurilor europene.

2. membrii Comisiei sunt selectaţi conform unui sistem de rotaţie egală între statele membre, pe baza următoarelor principii:

a) statele membre sunt cu stricteţe tratate în mod egal în ceea ce priveşte determinarea ordinii succesiunii şi a duratei prezenţei reprezentanţilor lor în cadrul colegiului; în consecinţă, diferenţa dintre numărul total de mandate deţinute de reprezentanţii a doua state membre date nu poate fi niciodată mai mare de unu;b) sub rezerva lit. a), fiecare din colegiile succesive este constituit astfel încât să reflecte în mod satisfăcător evantaiul demografic şi geografic al tuturor statelor membre ale Uniunii.După aprobarea colegiului, preşedintele numeşte vicepreşedinţii dintre

membrii Comisiei (art. 217 pct. 3 TCE).Prin Tratatul de la Maastricht durata mandatului comisarilor europeni a fost

prelungit de la 4 la 5 ani, pentru a coincide cu mandatul Parlamentului, durată menţinută şi în Constituţia europeană (art. 1-26 par. 3). Mandatul poate fi reînnoit.

Încă de la începuturi, o dispută aprinsă la nivelul statelor membre s-a manifestat cu privire la numărul comisarilor europeni. Când comunitatea cuprindea numai şase membri, numărul comisarilor era de nouă; în Europa ,,celor 9" numărul

27

lor s-a ridicat la 13 (la 1 ianuarie 1973) şi la 17 în Europa ,,celor 12", pentru ca din ianuarie 1995 numărul lor să fie de 20. Numărul membrilor Comisiei putea fi modificat de Consiliu prin unanimitate de voturi. Numărul comisarilor europeni a variat în funcţie de numărul statelor membre ţinând cont de regula că fiecare stat membru era îndrituit să numească maxim doi comisari şi minim unul. În practică însă au fost stabilite câte două locuri de comisari pentru statele mari (Franţa, Germania, Italia, Marea Britanie, Spania) şi câte unul pentru cele 10 state mai mici. Din totdeauna a existat o dispută cu privire la numărul comisarilor, opinia publică considerând că numărul acestor comisari este prea mare ceea ce dăunează omogenităţii şi eficacităţii Comisiei, diminuează capacitatea sa de decizie şi de funcţionare, ameninţă prestigiul şi autoritatea, întăreşte caracterul birocratic. În realitate însă, problema numărului comisarilor nu este doar o problema de management public ci mai degrabă o problemă politică.

În perspectiva aderării unor noi state s-a căutat o soluţie de compromis între numărul statelor membre şi numărul comisarilor. Din mai 2007 Uniunea Europeană număra 27 de state. Noua Comisie europeană care şi-a început mandatul în noiembrie 2004 numără 25+2 comisari europeni, câte unul pentru fiecare stat membru. Preşedintele desemnat al Comisiei este Jose Manuel Durao Barroso, fost premier al Portugaliei şi care îi succede lui Romano Prodi, fost premier al Italiei. Acesta este ajutat de cinci vicepreşedinţi.

În viitor, Constituţia europeană prevede că prima Comisie care va fi numită conform prevederilor Constituţiei (se pare că cea care va fi aleasă în 2009) va fi compusă dintr-un reprezentant din fiecare tară membră a Uniunii, inclusiv preşedintele ei şi ministrul de externe care va fi şi vicepreşedinte al Comisiei (art. 1-26 par.5). Următoarea Comisie va fi compusă dintr-un număr de membrii, inclusiv preşedintele ei şi ministrul de externe UE, corespunzător a două treimi din numărul ţărilor membre ale Uniunii. Consiliul european, votând în unanimitate, are posibilitatea să schimbe acest procentaj (art. 1-26 par. 6).

În ceea ce priveşte statutul comisarilor europeni, pe perioada mandatului aceştia nu au dreptul să desfăşoare o altă activitate profesională remunerată sau nu. Atunci când sunt instalaţi în funcţie, comisarii îşi iau un ,,angajament solemn să respecte, pe durata mandatului şi după încetarea acestuia, obligaţiile care decurg din sarcina lor, în special obligaţia de onestitate şi de prudenţă în a accepta după încetarea mandatului anumite funcţii sau avantaje". În cazul încălcării acestui angajament, Consiliul are obligaţia să sesizeze Curtea de Justiţie, care poate pronunţa: a) demiterea din funcţie sau – dacă i-a încetat mandatul, b) decăderea din dreptul de pensie. Pe timpul exercitării mandatului, membrii Comisiei trebuie să acţioneze independent, neacceptând instrucţiuni din partea guvernelor sau a altor organisme. Ei sunt datori să se abţină de la orice acte incompatibile cu funcţia ce li s-a încredinţat.

Comisia este independentă faţă de statele membre ale Uniunii, lucru stipulat încă prin Tratatul de la Roma din 1957 (art. 10). Independenţa Comisiei decurge atât din procedura de desemnare Comisarilor cât şi din principiul colegialităţii care impune ca deciziile să fie luate de colectiv, ele neputând fi imputabile membrilor săi luaţi individual.

28

Comisia, în calitate de colegiu, răspunde politic în faţa Parlamentului European. Constituţia europeană prevede că Parlamentul European poate adopta o moţiune de cenzură împotriva Comisiei. Dacă o astfel de moţiune este adoptată, comisarii europeni sunt obligaţi să-şi dea demisia în bloc. Este reflectat astfel principiul solidarităţii care îi uneşte pe membrii Colegiului în jurul programului Comisiei şi a Preşedintelui care a intervenit în desemnarea lor.

Mandatul comisarilor poate înceta la expirarea mandatului, prin deces, moţiune de cenzură a Parlamentului, demisie voluntară sau demitere din oficiu. În cazul decesului sau al demisiei voluntare comisarul respectiv va fi înlocuit pe durata rămasă a mandatului de un nou membru numit de Consiliu, de comun acord cu preşedintele Comisiei, după consultarea Parlamentului, dacă Consiliul nu decide în unanimitate că nu este necesară înlocuirea (art. 215 TCE).

Un membru al Comisiei trebuie să-şi prezinte demisia dacă preşedintele, după aprobarea colegiului, i-a cerut acest lucru (art. 217 pct. 4 TCE).

În caz de demisie din oficiu, membrii Comisiei rămân în funcţie până când sunt înlocuiţi sau până când Consiliul decide că nu este necesară înlocuirea lor. Demiterea din oficiu intervine ca sancţiune şi nu poate fi propusă de statele membre, chiar dacă i-ar privi pe reprezentanţii proprii. Poate fi cerută numai de către Comisie în ansamblul ei ori de către Consiliu. În oricare din cele două situaţii pronunţarea revine în competenţa Curţii Europene de Justiţie1.

PORTOFOLIILEPortofoliile sunt organizate după numărul comisarilor, pe domenii de

activitate, statele mari insistând ca portofoliile cele mai importante să fie încredinţate comisarilor lor. Acordarea portofoliilor face obiectul unor negocieri, adesea dificile şi complicate, la fiecare ,,reînnoire de mandat"2.În doctrina de specialitate se apreciază că în acest moment fiecare comisar a devenit un fel de ,,Ianus cu două chipuri" deoarece în calitate de membru al Comisiei el aparţine unei instanţe colegiale, orizontale, dar în acelaşi timp este responsabilul unui sector de activitate (portofoliu) al Comisiei în ansamblu. Sistemul de portofolii în care funcţionează Comisia de la sfârşitul anilor 60 seamănă aparent cu practicile naţionale de guvernare. Similitudinile se opresc însa doar aici, în sensul că fiecare comisar are o autoritate specifică într-un anumit domeniu, în rest există diferenţe mari. Astfel numărul portofoliilor în cazul Comisiei Europene este instabil, el fiind ajustat la numărul comisarilor.

Anumite portofolii se bucură în cadrul Comisiei de o anumită stabilitate şi coerenţă aşa cum este Direcţia Generală Agricultură sau D. G. Buget. Altele, cum ar fi portofoliul relaţiilor externe, deşi si-a conservat o lungă perioadă de timp structura, a cunoscut foarte multe modificări. Astfel din 1993 a existat Direcţia Generală I care se ocupa de relaţiile economice externe şi Direcţia Generală IA care preia relaţiile politice externe. Modificări în structura portofoliului relaţiilor externe s-au produs şi în 1995 când Preşedinţia Comisiei a fost preluată de Jacques 1 Orice membru al Comisiei, dacă nu îndeplineşte condiţiile necesare exercitării funcţiilor sale sau dacă a comis o faptă gravă, poate fi destituit de către Curtea de Justiţie, la cererea Consiliului sau a Comisiei - art. 216 TCE şi art. III-349 din Constituţia europeană2 a se vedea Dumitru Mazilu - Integrarea Europeană. Drept comunitar şi instituţii europene, Ediţia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 122

29

Santer, apoi în 1998, când a fost lansat procesul de aderare. Astăzi Direcţia Generală de Relaţii Externe cuprinde 10 directorate corespunzătoare zonelor geografice cu care Uniunea desfăşoară diverse relaţii.

Sistemul portofoliilor este foarte contestat. Practic, cu fiecare reînnoire a Comisiei, portofoliile au făcut obiectul unor negocieri, dificile de cele mai multe ori, ceea ce a condus la apariţia unor portofolii de importanţă inegală. Motorul franco-german al Uniunii si-a dorit din totdeauna posturi de ,,supercomisari" care să deţină portofoliile economice şi pârghiile financiare. La 12 august 2004, preşedintele desemnat al noii Comisii Europene care şi-a început mandatul în noiembrie 2004, Jose Manuel Durao Barroso, a anunţat modul în care sunt repartizate portofoliile viitorilor comisari europeni. Cu această ocazie, acest oficial declara că ,,toţi comisarii vor avea prerogative egale, nu vor exista comisari de mâna întâi şi comisari de mâna a doua"1. Si intr-adevăr pe lângă faptul că fiecare ţară va avea doar un singur comisar (cel puţin în acest mandat), se observă faptul că posturile economice - cele mai importante, date fiind transformările pe care le va suferi Uniunea extinsă - nu au fost acordate ,,motorului" franco-german al UE. Olanda, Irlanda, Marea Britanie şi Spania deţin portofolii-cheie, dar în schimb Germania şi Franţa au primit posturi importante şi funcţii de vicepreşedinte (Industrie şi transporturi) - astfel încât Durao Barroso a împiedicat o revoltă a acestora. Oricum, în pofida oricăror discuţii care se poartă, se pare că acest sistem al portofoliilor este totuşi singurul sistem care este mai realist şi pe baza căruia trebuie să fie organizată activitatea organului executiv al UE şi al serviciilor sale.

În ultimii 10 ani s-a remarcat tendinţa de a introduce o oarecare rigiditate în modul de organizare a portofoliilor, prin urmare o apropiere de structurile guvernamentale naţionale. Preşedintele Comisiei apare astfel ca un fel de prim-ministru care coordonează activitatea comisarilor. Tratatul de la Amsterdam a favorizat această tendinţă deoarece a prevăzut ca preşedintele Comisiei care este desemnat înaintea celorlalţi comisari, trebuie să fie consultat cu privire la nominalizarea colegilor săi. O dată cu aderarea unor noi state (România, Bulgaria, Turcia, Croaţia), numărul comisarilor va fi mai redus decât cel al statelor membre (a se vedea Tratatul de la Nisa Constituţia europeană) şi astfel, prin pierderea legăturii cu elementul naţional, vom putea vorbi de un adevărat Guvern european apropiat de guvernul unui stat (unde numărul posturilor de ministru este dictat de necesităţile practice economice şi sociale ale guvernării şi nu este prestabilit doar exclusiv pe criterii de algoritm politic)

CABINETELECabinetele au rolul să-i asiste pe comisari în îndeplinirea sarcinilor ce le

revin. Cabinetele au fost organizate după modelul francez. Funcţia de şef de cabinet este similară celei de Secretar general din Comisariatul Francez al Planului.În organizarea Cabinetului Preşedintelui Comisiei Europene intră consilieri pe probleme economice, sociale, aşa cum este structurat cabinetul unui prim-ministru. Consilierii au obligaţia să pregătească dosarele şi să le aducă la zi cu ultimele evoluţii în domeniul de activitate de care răspund. Aceştia servesc ca o punte de legătură între comisar şi directoratele generale din subordine.1 A se vedea Ziarul Financiar, 16 august, p. 12

30

Cabinetele sunt încadrate cu un şef de cabinet ajutat uneori de un adjunct precum şi de un număr de membrii (consilieri), între 5 - la nivelul preşedintelui - şi 3 pentru ceilalţi comisari.

Dat fiind rolul membrilor Cabinetului de a-l asista pe comisar, numirea lor nu se face după regulile aplicabile desemnării funcţionarilor comunitari. Cabinetul înseamnă de fapt echipa Comisarului, ea vine şi dispare o dată cu Comisarul, fiind ataşat şi subordonat numai lui. Este evident astfel că relaţiile dintre Comisar şi membrii Cabinetului trebuie să se bazeze pe încredere reciprocă. Întotdeauna un nou comisar va aduce cu el o nouă echipă de oameni fideli şi devotaţi lui. De multe ori acest lucru este de natură să creeze nemulţumirea funcţionarilor de carieră care ocupă posturile în urma susţinerii unor examene, spre deosebire de membrii Cabinetului. ,,Conflictul" dintre funcţionarii administrativi (de carieră) şi cei din cabinet a explodat cu ocazia demisiei celor 20 de Comisari din martie 1999 ca urmare a concluziilor unui comitet de anchetă instituit de Parlamentul european după ce se refuzase descărcarea bugetară a Comisiei pe anul 1996.

În legătură cu structura Cabinetului se poate spune că suntem în prezenţa unei aşa numite ,,administraţii de stat major" care constă în detaşarea în cadrul Cabinetului a unor persoane de aceeaşi naţionalitate cu a comisarilor, dar care provin din structura permanentă a Comisiei Europene. Cu toate acestea, în ultimul timp se observă o tendinţă, instituită de Romano Prodi, de internaţionalizare a cabinetelor. În timpul cât el a deţinut preşedinţia Comisiei şeful său de cabinet a fost un irlandez.

Serviciile specialeLa originea acestor servicii speciale se află unităţile constitute de Comisie

pentru îndeplinirea unor sarcini ad-hoc, cu caracter temporar (aşa numitele ,,task-forces" - unităţi operative). Membrii unui astfel de serviciu special erau detaşaţi din cadrul altor compartimente fiind puşi la dispoziţia structurii ad-hoc pe durata misiunii pentru care era creată, desemnarea făcându-se pe criterii personale de şeful unităţii. Astfel, în cadrul serviciului special aceştia nu reprezentau interesele sau competenţele compartimentului din care proveneau şi unde se întorceau după detaşare şi nici nu angajau responsabilitatea acestuia. Structura e asemănătoare administraţiei de misiune din dreptul naţional,

Primul veritabil ,,task-force" a fost creat pentru gestionarea negocierilor de aderare la UE a Marii Britanii, a Irlandei şi a Danemarcei. În prezent un asemenea serviciu special a fost reactivat pentru a se ocupa de negocierile de aderare cu ţările din Centrul şi Estul Europei, dobândind statutul de Direcţie Generală. În general se remarcă o tendinţă de permanentizare a acestor servicii speciale, de transformare a lor dintr-o administraţie de misiune într-o administraţie de gestiune.

Un alt serviciu special este Secretariatul General al Comisiei Europene. Aceasta este poate cea mai importantă structură a Comisiei Europene. Este o structură complexă condusă de un Secretar General, echivalentul unui director general, asistat de doi adjuncţi şi având 8 direcţii în subordine: Direcţia A - Grefă şi proces decizional; Direcţia B – Relaţii cu societatea civilă; Direcţia C – Programare şi coordonare administrativă; Direcţia D – de coordonare a politicilor;

31

Direcţia E – Resurse şi afaceri generale; Direcţia F – Relaţii cu Consiliul; Direcţia G – Relaţii cu Parlamentul european, Mediatorul european, Comitetul economic şi social european, Comitetul regiunilor şi parlamentele naţionale; Direcţia H – Afaceri instituţionale1. Şefii celor 8 direcţii din subordine sunt asimilaţi mai curând unor directori generali adjuncţi decât unor directori, dat fiind că ei cumulează funcţia proprie cu cea de coordonare a mai multor servicii. Secretariatul General este creat după modelul naţional francez şi astfel se explică permanenţa titularilor acestui post. Prin comparaţie din 1946 până în 1987, în Franţa s-au succedat 5 Secretari Generali ai Guvernului, faţă de 34 de prim-miniştri. În cadrul Comisiei Europene postul de Secretar General de la origini pana în prezent a fost ocupat doar de 3 persoane, actualul Secretar General fiind numit după ce predecesorul s-a pensionat pentru limită de vârstă.

Secretariatul General ajutat de Serviciul Juridic joacă un rol esenţial în ceea ce priveşte respectarea procedurilor interne şi de drept comunitar în cadrul Direcţiilor Generale şi serviciilor asimilate. Această funcţie de supraveghere internă plasează Secretariatul General în vârful ierarhiei administrative a Comisiei. De asemenea Secretariatul General joacă un rol important şi în supravegherea externă asupra administraţiilor naţionale din statele membre, apărând în această postură, ca instanţă centrală de acţiune şi coordonare.

Serviciile generaleFiecare Direcţie şi Serviciu General, asupra cărora ne-am referit când am

analizat structura statică, funcţionează pe baza unei structuri piramidale, având la vârf un director general care răspunde în faţa unuia sau mai multor comisari. De principiu, din punct de vedere legal rezolvarea conflictelor ivite între Direcţii şi Unităţi ţin de vârful piramidei, fiind de competenţa directorului general.

Între Direcţiile şi Serviciile Generale nu există o relaţie de ierarhie, de subordonare, ci de colaborare. În practică se ivesc însă şi probleme de conflict de competenţe, de coordonare şi de modalităţi de arbitraj între diferitele Direcţii Generale, dat fiind că nu toate Direcţiile Generale exercită aceleaşi tipuri de funcţii. Anumite Direcţii Generale cumulează un rol de concepţie (de reglementare) cu unul de gestiune, iar altele sunt limitate doar la rolul de concepţie. În cazul direcţiilor care alătură funcţia de reglementare cu cea de gestiune distingem între Direcţiile Generale care se bazează pe administraţiile naţionale ale ţărilor membre UE şi Direcţiile Generale care dispun un corp propriu de funcţionari comunitari pentru a asigura implementarea actelor normative comunitare. În cadrul celui de al doilea tip de Direcţii Generale se va regăsi un mai mare grad de autonomie, dat fiind că eficienţa lor nu depinde decât de propria forţă de aşi realiza misiunea, nu de factori externi. În ceea ce priveşte Direcţiile Generale care au doar funcţie de concepţie (de reglementare, normativă) serviciile acestora trebuie să respecte întotdeauna directivele directorului general.

Coborând cele două structuri, statică şi dinamică, observăm că deşi există principiul egalităţii între servicii, totuşi apare o anumită superioritate a unora faţă de celelalte datorată în principal următoarelor cauze: 1. există servicii care deţin 1 site-ul Secretariatului General, Organigrama – www.europa.eu.int/comm/dgs/secretariat_general/orgasgfr.pdf

32

puterea de a pune în aplicare competenţe importante ale Comisiei; 2. faptul că se optează tot mai mult pentru o structură verticală favorizează această situaţie; 3. absenţa unei structuri de coordonare la nivelul serviciilor, astfel încât coordonarea sau arbitrajul va fi realizat de o instanţă politică arbitrară (Comisarul sau Directorul General) şi nu de una administrativă.

FUNCŢIONAREA COMISIEI EUROPENE

Funcţionarea oricărei administraţii presupune existenta unor reguli, a unor proceduri. În cazul de fată, prin reguli de funcţionare înţelegem regulile interne din cadrul Comisiei Europene.

Comisia este convocată de preşedintele său şi se întruneşte de regulă o dată pe săptămâna, miercuri şi, ori de cate ori este necesar pentru a dezbate şi adopta textele aflate pe ordinea de zi. Ordinea de zi este stabilită de preşedinte, pe baza programelor anuale şi trimestriale. Comisarii pot înscrie o problemă care nu figurează în programul trimestrial sau pot cere amânarea discutării uneia. Adoptarea unui text de către comisie în şedinţă urmează procedura prevăzută de Regulamentul Interior şi are loc dacă întruneşte sprijinul a cel puţin 13 din cei 25 de Comisari, deci o majoritate simplă. Şedinţele Comisiei nu sunt publice. Întrunirile Colegiului sunt precedate şi pregătite prin reuniuni ale şefilor de cabinet.

Elaborarea documentelor care vor fi prezentate în plenul Comisiei se face de către serviciile responsabile. Înainte de a prezenta documentul Comisiei, serviciul responsabil va consulta departamentele care sunt asociate sau care sunt interesate în virtutea competenţelor lor sau naturii subiectului şi îl va informa pe Secretarul general, dacă acesta nu este consultat. Proiectul de act normativ trebuie să primească avizul din partea Serviciului Juridic care asigură conformitatea textului cu ordinea juridică comunitară. După aceea textul intră în examinarea aşa-zişilor „Jurişti revizori", încadraţi în acelaşi serviciu juridic, care verifică armonizarea terminologiei juridice a viitoarei norme, concordanţele terminologice juridice în toate limbile oficiale ale Uniunii. Dacă proiectul are implicaţii privind bugetul şi finanţele va fi consultat Directoratul General responsabil de buget precum şi cel responsabil de controlul financiar. În cazul în care nu există acordul departamentelor consultate, se vor anexa la propunere punctele de vedere diferite exprimate de aceste departamente.

Şedinţele desfăşurate în plenul Comisiei sunt destinate dezbaterii celor mai importante probleme. Pentru problemele mai puţin importante este suficientă reuniunea şefilor de cabinet.

Pentru a uşura activitatea Comisiei, pe lângă procedura orală în şedinţa plenară au mai fost institute două modalităţi de adoptare a deciziei: procedura de abilitare şi procedura scrisă.

33

Procedura de abilitare sau de delegare dă posibilitatea Comisiei, în condiţiile respectării principiului răspunderii colegiale, să împuternicească pe unul sau mai mulţi dintre membrii ei sa ia, în numele şi sub responsabilitatea sa, măsuri de management sau administrative, inclusiv acte preliminare la o decizie care urmează a fi luată de Comisie la un moment ulterior. Comisia mai poate să însărcineze pe unul sau mai mulţi dintre membrii săi, cu acordul preşedintelui, să adopte textul definitiv al unui act sau al unei propuneri ce urmează a fi prezentată celorlalte instituţii şi al cărei conţinut a fost deja determinat în dezbateri. Deciziile adoptate în conformitate cu delegarea de competenţă sunt luate în numele întregi Comisii, care este pe deplin răspunzătoare pentru ele1.

Procedura scrisă2 dă posibilitatea fiecărui comisar de a face propunerile pe care le consideră necesare domeniului pe care îl coordonează şi de a le comunica în scris celorlalţi comisari. Dacă ceilalţi comisari nu formulează observaţii sau amendamente, propunerile se consideră adoptate, devenind decizii ale Comisiei, fără a mai urma o altă procedură. Dacă se formulează amendamente, propunerile vor fi discutate în plenul Comisiei şi numai după aceea devin decizii.

În procedura de adoptare a deciziilor rolul Direcţiilor Generale şi a serviciilor asimilate lor este mai mult sau mai puţin important după cum proiectul care urmează a fi discutat în Colegiu are un caracter politic sau are mai mult un caracter tehnic. Când acest caracter este pronunţat politic, Colegiul în ansamblu şi Comisarii implicaţi joacă rolul activ în pregătirea textului. Când în discuţie se află propuneri cu caracter tehnic sau când este vorba de acte de execuţie serviciile sunt cele care au o contribuţie hotărâtoare. Se observă însă că, indiferent de situaţie, definirea priorităţilor se face la nivel politic.

În legătură cu funcţionarea Comisiei se pot semnala şi unele aspecte negative. Unul din acestea priveşte dezvoltarea excesivă a unei administraţii de stat major în jurul directorului general, ceea ce este de natură să genereze o distanţare a vârfului structurii administrative de munca de pregătire a deciziei propriu-zise, care se efectuează mai mult în direcţii. Însă, fenomenul cel mai îngrijorător în optica unor autori este general de deficienţele în cooperare între servicii, acestea dând dovadă de multe ori de ignoranţă reciprocă, ca şi cum nu ar face parte din acelaşi sistem administrativ. Pentru ameliorarea acestor deficienţe s-au propus unele soluţii în cadrul unor proceduri particulare, cum ar fi de exemplu, înfiinţarea unor grupuri inter-servicii cu o durată de funcţionare permanentă sau temporară, în funcţie de specificul problemei de rezolvat. În ultimii 20 de ani acest tip de grupuri inter-servicii a cunoscut o expansiune formidabilă, ceea ce a dat naştere la necesitatea coordonării şi a acestora.

COMPETENŢELE COMISIEI EUROPENE

Competenţele prevăzute în art. 155 din Tratatul de la Roma s-au menţinut în linii mari până astăzi, ele fiind următoarele:

1 a se vedea Octavian Manolache - Drept comunitar, ed. a III-a, Ed. All Beck, 2001, p. 95, 962 a se vedea Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea - Drept instituţional comunitar european, Ediţia a IV-a, Ed. Actami, Bucureşti, 1999, p. 111

34

1. Comisia Europeană formulează propuneri, recomandări şi avize (funcţia de iniţiativa)

2. exercită competenţele de execuţie 3. veghează la executarea Tratatelor (funcţia de supraveghere)4. dispune de putere de decizie proprie şi participă la adoptarea actelor de către

Consiliul şi Parlamentul European (funcţia de decizie)În plus faţă de acestea, Comisia exercită şi funcţia de reprezentare externă a

Uniunii Europene, aşa cum rezultă din prevederile Tratatului Comunităţii Economice Europene (CEE).

Comisia exercita funtii de coordonare, de executare si de administrare.FUNCŢIA DE INIŢIATIVĂComisia are drept de iniţiativă cu privire la actele pe care le adoptă Consiliul

şi Parlamentul European. Comisia dispune de un adevărat monopol al iniţiativei în cadrul UE, dat fiind că instituţia de decizie - Consiliul - nu poate adopta acte juridice decât pe baza propunerilor Comisiei.

Comisia poate să aleagă momentul introducerii unei propuneri în faţa Consiliului şi joacă un rol central în negocierile care preced adoptarea deciziei. În situaţia în care Comisia apreciază că propunerea nu are şanse, ea dispune de un drept de retragere a propunerii până când Consiliul nu a luat o decizie.

Monopolul de iniţiativă al Comisiei este în general contestat de Parlamentul European care ar dori să dispună de acest drept la fel cum dispun parlamentele naţionale.

FUNCŢIA DE EXECUŢIEPână la adoptarea Actului Unic European, Consiliul deţinea atât puterea

legislativă cât şi pe cea executivă. Comisia nu putea lua măsuri de execuţie decât în urma unei abilitări date de Consiliu. Cerinţele legate de dinamica acţiunii comunitare, de necesitatea asigurării unei eficienţe a acţiunii comunitare a generat o serie de modificări pentru a se putea acorda Comisiei competenţe executive.

Astăzi Comisia dispune de principalele prerogative de execuţie şi de gestionare a problemelor comunitare. În cadrul funcţiei executive, Comisia are două tipuri de competenţe:

1. competenţe de decizie proprie2. competenţe delegate de Consiliu1. Competenţe de a lua decizii proprii se referă la măsurile necesare pentru

punerea în aplicare a unor dispoziţii din tratate1:a) măsurile de protecţie care pot fi aprobate de Comisie în domeniile

agriculturii (art. 38 T.C.E.) şi transporturilor (art. 75 şi 76 T.C.E.)b) pe baza regulamentelor adoptate de Consiliu în domeniul concurenţei,

Comisia poate adopta decizii obligatorii pentru întreprinderile de pe teritoriul Comunităţii, însa nu şi pentru statele membre

c) Comisia are competenţă de decizie proprie cu privire la întreprinderile publice şi întreprinderile cu ,,drepturi speciale”

d) Comisia asigură supravegherea generală în materia ajutoarelor de stat, având libertatea de a decide modificarea sau suprimarea ajutorului. Statele membre 1 A se vedea Ovidiu Ţinca – Drept comunitar general, ed a II-a, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., 2002, p. 189

35

au obligaţia de a comunica proiectele pentru ajutoarele de stat. În acest domeniu are competenţă şi Consiliul care poate hotărî prin excepţie acordarea unui ajutor

e) Comisia are libertatea de decizie în domeniul monopolurilor, acţionând pentru eliminarea discriminărilor cu caracter comercial

f) Comisia are libertatea ca, în limitele şi destinaţiile creditelor alocate, să execute bugetul. Caracterul exclusiv al competenţelor Comisiei în domeniul financiar a fost atenuat prin Tratatul de la Maastricht care a acordat unele competenţe financiare Consiliului si Parlamentului

FUNCŢIA DE SUPRAVEGHERE

Garantând interesul general comunitar, Comisia trebuie să vegheze la respectarea tratatelor şi a actelor instituţiilor atât de către cetăţeni cât şi de către state sau alte instituţii, acest control fiind conform cu natura Comunităţilor1. Comisia poate să interzică sau sa impună o anumită conduită. Urmare a unor prevederi sau chiar din oficiu, Comisia a dezvoltat în timp o întreagă procedură destinată să permită corectarea inacţiunii statelor membre înainte de a se ajunge la declanşarea unui litigiu (în special prin aplicarea de sancţiuni). Astfel, de exemplu, Comisia poate aplica sancţiuni de o formă generală în materie de concurenţă prevăzute de Tratatul C.E.E. sau în materie de control al securităţii prevăzute de Tratatul EURATOM. Această fază precontencioasă a avut un adevărat succes în peste 80% din cazuri.

Pe de altă parte, Comisia poate să introducă acţiuni contra statelor membre pentru constatarea neîndeplinirii obligaţiilor lor stabilite prin Tratate sau acţiuni în anularea actelor instituţiilor comunitare.

FUNCŢIA DE REPREZENTARE

Reprezentarea internă este asigurată prin faptul că ambasadorii pe lângă UE ai diferitelor ţări îşi prezintă scrisorile de acreditare şi preşedintelui Comisiei. Reprezentarea externă se realizează prin intermediul Delegaţiilor cu rang de ambasadă în statele terţe, precum şi prin Birouri în statele membre ale UE2.

In momentul de fata, in baza Tratatului de la Lisabona din 13.12.2007 reprezentarea externa apartine Inaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate alaturi de Presedintele Consiliuluin European[ care devine si Preesedintele Uniunii Europene] fara insa a aduce atingere atributiile I.R.U.

Studiind, în ansamblu, competenţele Comisiei Europene observăm că funcţiile acesteia evoluează spre o situaţie pe care o putem compara cu cea a unui guvern naţional care dispune de iniţiativă legislativă, execută legile, veghează şi controlează respectarea lor sub controlul Parlamentului care l-a investit.1 Pentru funcţia de supraveghere exercitată de Comisie în calitate de ,,gardian tratatelor" a se vedea Guy Isaac, Marc Blanquet - ,,Droit Communautaire Général" 8e édition, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001, p. 61 şi urm.2 a se vedea şi I. Jinga, A. Popescu - Integrarea europeană. Dicţionar de termeni comunitari. Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000

36

În încheiere vom desprinde câteva idei legate de mecanismul actual de organizare şi funcţionare al Comisiei Europene. În primul rând, în cadrul Comisiei se doreşte să existe o administraţie plurinaţională. Însă această exigenţă plurinaţională poate fi un motiv de dificultate şi de pierdere a celerităţii în managementul personalului instituţiei, fiind de multe ori un impediment în avansarea funcţionarilor competenţi. În fapt există frâne sau impedimente de ordin politic care se suprapun peste impedimente de ordin tehnic.

Disfuncţionalităţile din administraţia Comisiei Europene sunt de fapt cele preluate din administrative naţionale. Pe de o parte existenţa unor pluri-structuri cu multe niveluri la care atribuţiile sunt bine definite, dar fiind prea numeroase încetinesc derularea procedurii, iar pe de alta parte - personalul extrem de numeros pe ansamblu. Astfel, Comisia Europeană are peste 15 mii de funcţionari permanenţi, fără să luăm în calcul funcţionarii temporari care se apropie de 4 mii.

Aceste neajunsuri au creat reacţii de remediere care vin în primul rând din interiorul administraţiei comunitare. Reacţiile de remediere a deficienţelor pot fi situate la două niveluri: un prim nivel îl constituie ceea ce am putea numi administraţia paralelă cu caracter formal şi un al doilea nivel care se referă la o administraţie paralelă cu caracter informal.

Funcţionarea acestui mecanism uriaş care este administraţia europeană se caracterizează, aşa cum constată mulţi autori, prin încetineală şi prin birocraţie - ceea ce este tipic mecanismelor oficiale. Există mai multe tipuri de obstacole: un prim obstacol îl constituie absenţa unei structuri de coordonare eficiente la bază; în al doilea rând remarcăm dispersia mijloacelor necesare unei acţiuni eficiente. Rezolvarea primului tip de problemă, adică a găsirii unei structuri de coordonare a dus la creşterea unei structuri deja existente sau la apariţia altora noi cu menirea de a asigura conexiunea între diferitele servicii ale Comisiei. Au apărut astfel structuri specifice unei administraţii paralele cu caracter formal. O astfel de structură este Secretariatul General care deţine puterea principală în gestionarea elementului esenţial pentru luarea unei decizii - informaţia. Un alt exemplu este Serviciul juridic - structură extrem de importantă care este consultată încă de la începutul procesului de elaborare a unui text normativ. Alte structuri ale administraţiei paralele cu caracter formal, a căror existenţă nu a fost prevăzută iniţial, sunt: task-forces-urile, grupurile inter-servicii, comitetele create de Consiliu, serviciile speciale, comitetele create de Consiliu pentru supravegherea activităţii Comisiei.

În orice administraţie, pe lângă relaţiile în cadrul circuitelor oficiale, există şi circuite informale care scapă cadrului normat, formalizat. Dacă în administraţia paralelă formală ne găsim in faţa unei denaturări a cadrului sau procedurilor existente, în administraţia paralelă informală este vorba despre crearea şi stabilirea de circuite noi, de cadre informale de lucru. Spre deosebire de administraţia paralelă formală, administraţia informală se bazează mai mult pe oameni decât pe structuri. Relaţiile care caracterizează circuitele informale trec dincolo de cadrul pur al organizării serviciilor. Aşa de exemplu este de notorietate faptul că coordonarea între diferitele servicii nu trece în mod obligatoriu prin acel grup formal denumit inter-servicii care a fost creat special în acest scop sau chiar dacă trece prin acest grup, acest lucru este simbolic. În fapt, sunt extrem de frecvente

37

situaţiile în care două persoane cu responsabilităţi în două Direcţii Generale diferite se pun de acord prin telefon asupra conţinutului unui proiect care implică serviciile ce le sunt subordonate. Prin urmare, pe baza acestui acord informal, unul din cei doi introduce proiectul în circuitul oficial prin intermediul serviciilor Direcţiei Generale. Acestea nu au alt scop decât să amelioreze procedurile Comisiei.

Un alt aspect al administraţiei paralele informale este dat de legăturile existente între funcţionarii administrativi comunitari şi administraţiile ţărilor de origine. Există situaţii în care administraţiile naţionale îşi contactează direct conaţionalii din cadrul Comisiei. Deci, prin intermediul oamenilor lor intervin în legătură cu un proiect de act normativ ori susţin sau iniţiază un proiect de act normativ care este prezentat ca o iniţiativă internă a Comisiei. Acesta nu este un fenomen foarte generalizat, însă el există.

În perspectiva Tratatului de la Lisabona intre 1.01.2009 si 31.10.2014 comisia este compusa din cate un resortisant al fiecărui stat membru, inclusiv preşedintele si I.R.U. care este si unul dintre vicepreşedinţii acestuia.

Începând cu 1.11.2014 Comisia va fi compusa dintr-un număr de membri, incluzând Preşedintele si IRU , corespunzător cu doua treimi din numărul statelor membre, atât timp cat CONSILIUL European nu decide modificarea acestui număr, hotărând in unanimitatea

Membrii Comisiei sunt aleşi dintre resortisanţii statelor membre in conformitate cu un sistem de rotaţie strict egal intre statele membre care sa reflecte diversitatea demografica si geografica a tuturor statelor membre.

În concluzie se poate afirma că administraţia Uniunii Europene, în general, şi a Comisiei Europene, în special, reprezintă un ansamblu complex, aflat în permanenţă interacţiune cu exteriorul, dar şi între componentele sale, dotat cu o structură ierarhică şi care suferă un permanent proces evolutiv.

E)Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate, care prezidează Consiliul Afacerilor Externe, contribuie prin propunerile sale la elaborarea politicii externe si de securitate comune si asigura punerea in aplicare a deciziilor adoptate de consiliul European si Consiliu. Înaltul reprezentant reprezintă uniunea in chestiunile referitoare la politica externă şi de securitate comună. Acesta desfăşoară, în numele uniunii, dialogul politic cu terţii şi exprimă poziţia Uniunii în cadrul organizaţiilor internaţionale şi al conferinţelor internaţionale.

În exercitarea mandatului său Înaltul reprezentant al uniunii este susţinut de un serviciu european pentru acţiunea externă. Acest serviciu lucrează in colaborare cu serviciile diplomatice ale statelor membre

Şi este format din funcţionarii serviciilor competente ale Secretariatului General Al Consiliului şi ale comisiei precum şi din personalul detaşat al serviciilor diplomatice naţionale. Organizarea şi funcţionarea serviciului european pentru acţiunea externă se stabilesc prin decizie a Consiliului. Consiliul European Hotărăşte la propunerea Înaltului reprezentant, după consultarea parlamentului european si cu aprobarea comisiei.

38

F)Curtea de Justiţie a Uniunii Europene

Cuprinde Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, tribunalul şi tribunalele specializate. Aceasta asigură respectarea dreptului în interpretarea şi aplicarea tratatelor.

Statele membre stabilesc căile de atac necesare pentru a asigura protecţie jurisdicţională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii.

Curtea de Justiţie este compusă dintr-un judecător pentru fiecare stat membru. Aceasta este asistată de avocaţii generali.

Tribunalul cuprinde cel puţin un judecător pentru fiecare stat membru. Judecătorii şi avocaţii generali ai Curţii de Justiţie, precum şi judecătorii

Tribunalului sunt aleşi dintre personalităţile care prezintă toate garanţiile de independenţă şi care întrunesc toate condiţiile prevăzute de articolele 223 şi 224 din Tratatul privind funcţionarea uniunii europene. Aceştia sunt numiţi de comun acord de către guvernele statelor membre pentru sase ani. Judecătorii şi avocaţii generali care îşi încheie mandatul pot fi numiţi din nou.

Curtea de justiţie a Uniunii Europene hotărăşte în conformitate cu tratatele;- cu privire la acţiunile introduse de un stat membru, de o instituţie ori de o

persoane fizice sau juridice;- cu privire la acţiunile introduse de un stat membru, de o instituţie ori de

persoane fizice sau juridice;- cu titlu preliminar; la solicitarea instanţelor judecătoreşti naţionale, cu

privire la interpretarea dreptului Uniunii sau la validarea actelor adoptate de instituţii.

- în celelalte cazuri prevăzute de tratate.

G)Banca Centrala Europeana

Banca Centrala Europeana şi băncile Centrale Naţionale constituie sistemul European al Băncilor Centrale (SEBC). Banca centrală europeană şi băncile centrale naţionale ale statelor membre a căror monedă este euro, care constituie Eurosistemul, conduc politica monetară a Uniunii.

SEBC este condus de organele de decizie ale Banii Centrale Europene. Obiectivul principal al SEBC îl reprezintă menţinerea stabilităţii preţurilor. Fără a aduce atingere acestui obiectiv, SEBC sprijină politicile economice generale în cadrul Uniunii pentru a contribui la realizarea obiectivelor acesteia.

Banca Centrală Europeană are personalitate juridică. Aceasta este singura abilitată să autorizeze emisiunea de moneda euro. Această independentă în exercitarea competenţelor şi în administrarea finanţelor sale. Instituţiile, organele,

39

oficiile şi agenţiile Uniunii, precum şi guvernele statelor membre respectă această independenţă.

Banca Centrală Europeană adoptă măsurile necesare îndeplinirii misiunilor sale în conformitate cu articolele 105 – 111a şi cu articolul 115 c şi cu condiţiile prevăzute in Statutul SEBC si al BCE. Statele membre a căror moneda nu este euro precum şi băncile lor centrale isi păstrează competenţele in domeniul monetar, in conformitate cu articolele menţionate.

In domeniile in care are atribuţii, Banca Centrală Europeană este consultată asupra oricărui proiect de reglementare la nivel naţional şi poate emite avize.

H)Curtea Europeană de Conturi

A fost instituită in 1997, examinează legitimitatea şi regularitatea intrărilor şi ieşirilor din Uniunea Europeană şi supraveghează gestiunea financiară sănătoasă bugetului U.E.

Curtea de conturi este compusă de un cetăţean pentru fiecare stat membru numit de Consiliul Uniunii europene cu un mandat de 6 ani, carte poate fi înnoit. Din 1 ianuarie, 2007 Curtea este compusă din 27 de membrii; din motive de eficienţă, Curtea poate instituii secţiuni în interiorul ei, cu un număr redus de membri, pentru a adopta anumite categorii de relaţii şi păreri.

Membrii îşi desemnează preşedintele Curţii, care rămâne în post timp de trei ani.

I)Organele consultative ale Uniunii.

Parlamentul European, Consiliul şi Comisia sunt asistate de un Comitet Economic şi Social şi de un Comitet al regiunilor, care excită funcţii consultative.

Comitetul Economic şi Social este format din reprezentanţi ai organizaţiilor patronale, salariale şi ai altor reprezentanţi ai societăţii civile, in special din domeniile socio-economic, civic, profesional şi cultural.

Comitetul regiunilor este format din reprezentanţi ai comunităţilor regionale şi locale care sunt fie titulari unui mandat electoral in cadrul unei autorităţi regionale sau locale, fie răspund din punct de vedre politic in fata unei adunări alese.

Mandatul membrilor Comitetului Economic şi Social şi al Comitetului Regiunilor nu este imperativ. Aceştia isi exercită funcţiile in deplina independenţă in interesul general al Uniunii.

1.3. Izvoarele dreptului administrativ european

40

1.3.1. Izvoarele scrise

Curtea de Justiţie , fără a avea pretenţia realizării unei ierarhizări absolute, a stabilit o ordonare logică a sistemului izvoarelor dreptului comunitar în funcţie de baza juridică a adoptării lor şi de relaţia dintre ele. Sunt, astfel, enumerate următoarele izvoare: tratatele constitutive şi cele subsecvente (dreptul primar), acordurile internaţionale încheiate de CE, dreptul comunitar derivat şi sursele complementare. Într-o manieră generală, putem distinge între sursele scrise şi sursele nescrise ale dreptului comunitar. Sursele scrise cuprind, pe de o parte, sursele fundamentale, adică dreptul comunitar primar şi dreptul comunitar convenţional, şi, pe de altă parte, dreptul comunitar derivat. Articolul care conţine nomenclatura oficială a actelor comunitare derivate este art. 249 TCE (regulament, directivă, decizie, recomandare, aviz).

A. Dreptul comunitar originar sau primar care cuprinde tratatele constitutive ale comunităţilor şi tratatele de modificare a acestora:

Tratatul de constituire a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECO) - 18 aprilie 1951

Tratatul de constituire a Comunităţii Economice Europene (CEE) - intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958

Tratatul de constituire a Comunităţii Europene a Energiei Atomice (CEEA) - intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958

Tratatul de fuziune, care a constituit un Consiliu şi o Comisie unice pentru toate cele trei Comunităţi (8 aprilie 1965)

Actul Unic European (intrat în vigoare la 1 iulie 1987) Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht la 7 februarie 1992

şi intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993 Tratatul de la Amsterdam (2 octombrie 1997) Tratatul de la Nisa (deschis spre ratificare la 26 februarie 2001) Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa1. Tratatul de instituire a

Constituţiei va intra în vigoare la 1 noiembrie 2006, cu condiţia ca toate instrumentele de ratificare să fi fost depuse, sau în prima zi a celei de a doua luni ce urmează depunerii instrumentului de ratificare de către ultimul stat semnatar care îndeplineşte această formalitate (art. IV-447 din Constituţie). La data intrării în vigoare vor fi abrogate Tratatul de instituire a Comunităţii Europene (TCE) şi Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), precum şi actele şi tratatele care le-au

1 Tratatul de la Nisa prevedea în final lansarea unei dezbateri privind reforma profundă a UE. Această prevedere a stat la baza deciziei luate de Consiliul de la Laeken de a convoca o Convenţie Europeană care să creeze un proiect de Tratat Constituţional al UE. Convenţia, sub preşedinţia lui Valéry Giscard d'Estaing, după îndelungi dezbateri a prezentat preşedintelui Consiliului European la Roma, la 18 iulie 2003, proiectul de Constituţie al UE. Textul proiectului a fost adoptat prin consens de Convenţia Europeană la 13 iunie şi 10 iulie 2003. La Conferinţa interguvernamentală de la sfârşitul lunii iunie 2004 desfăşurata la Bruxelles s-a ajuns la un consens între statele membre cu privire la forma finală a Constitutei (18 iunie 2004). La 29 octombrie 2004, la Roma, s-a semnat în mod oficial textul final al Constituţiei de către şefii de state şi de guverne, tratatul constituţional fiind deschis spre ratificare statelor membre. Ratificarea se va face de ţările semnatare după propriile proceduri constituţionale, solicitându-se în principiu, fie votul parlamentar, fie votul electoratului prin referendum. Varianta finală a Constituţiei a fost publicată în Journal officiel nr. C310/16.12.2004.

41

completat sau modificat (art. IV-437, par. 1), majoritatea prevederilor din aceste tratate fiind preluate în fapt de către Constituţie.

Tratatele de adeziune ale ţărilor care au aderat ulterior la Comunităţi Tratate de modificare a statutelor instituţiilor europene (de exemplu Tratatul

de modificare a statutelor Băncii Europene de Investiţii (10 iulie 1975)Fiecare tratat conţine un preambul şi dispoziţii preliminare (scopul încheierii

tratatului), clauze instituţionale, clauze materiale şi clauze finale (modalitatea de angajare a părţilor, intrarea în vigoare şi revizuirea)1.

Clauze instituţionale importante pentru dreptul administrativ european se referă la organizarea structurilor administrative (Comisia europeană), la instituţiile care veghează la realizarea unei ,,bune administraţii europene" (Mediatorul european), la funcţionarea Curţii Europene de Justiţie pentru soluţionarea contenciosului administrativ etc.

Clauzele materiale care conturează un drept administrativ european, pe de o parte, schiţează un cadru general de acţiune administrativă, iar, pe de altă parte, vizează punerea în executare şi executarea în concret a politicilor sectoriale comunitare. Cadrul general de acţiune administrativă se circumscrie dreptului la o bună administraţie, dreptul de petiţionare, dreptul la verificarea juridică a deciziilor administrative, egalitatea de tratament a cetăţenilor în relaţia cu administraţia, dreptul la repararea prejudiciului produs de instituţii şi agenţi comunitari etc. -Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeana si a Tratatului de instituire a Comunitatii Europene, semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007.

B. Dreptul comunitar derivat (legislaţia secundară). În conformitate cu art. 189 din Tratatul de constituire a C.E.E., izvoarele derivate sunt: regulamentul, directiva, decizia, recomandările şi avizele.

Regulamentele sunt principalul izvor al dreptului derivat. Regulamentele au un caracter general, forţă obligatorie şi aplicabilitate directă. Ele devin în mod automat valide în ordinea juridică a statelor membre, fără a mai fi nevoie de măsuri speciale ca publicarea sau încorporarea în dreptul naţional. Rolul regulamentelor e de a stabili un drept uniform pentru toată comunitatea. Deşi neprevăzută de art. 249 TCE, practica instituţiilor confirmată de Curte a făcut o distincţie între regulamentele de bază (drept derivat de nivelul I) şi regulamentele administrative (drept derivat de nivelul II), de executare. Regulamentele de executare pot fi adoptate de către Consiliu sau de către Comisie, cu abilitarea dată de acesta, şi ele sunt subordonate, din punct de vedere al interpretării şi validităţii, regulamentului de baza faţă de care trebuie să fie conforme2. Regulamentele de executare par a fi veritabile acte administrative cu caracter normativ.

Însă şi regulamentele de bază pot impune reguli obligatorii pentru activitatea administrativă. Aşa este de exemplu Regulamentul nr. 3664/93 privind aplicarea interdicţiei accesului privilegiat din partea autorităţilor publice la instituţiile

1 pentru o analiză detaliată a tipurilor de clauze a se vedea Guy Isaac, Marc Blanquet – „Droit communautaire Général" 8e édition, Armand Colin, Dalloz, Paris, 200, p. 136-1382 se vedea Octavian Manolache - Drept comunitar, ediţia a III-a, Ed. All Beck, 2001, p. 132, precum şi Guy Isaac, Marc Blanquet - op. cit., p. 148, 149

42

publice comunitare şi naţionale prevăzute de art. 104 A din Tratatul Comunităţilor Europene (în prezent art. 102 TCE).

Directivele, spre deosebire de regulamente, nu au o influenţă generală, ci se adresează numai anumitor state, nu tuturor membrilor U.E. Directiva, în general, nu are aplicabilitate directă. Din dispoziţiile înscrise în articolele 189 alin. 3 din Tratatul CEE, art. 161 alin. 3 din Tratatul CEEA şi art. 14 din Tratatul CECO reiese că directiva leagă orice stat membru destinatar cu privire la rezultatul ce trebuie atins lăsând instanţelor naţionale competenţa referitoare la formă şi mijloace. Directiva este un act obligatoriu care stabileşte o obligaţie de rezultat, absolută, în sarcina statelor membre destinatare. În principiu, alegerea formelor şi mijloacelor de a o realiza este lăsată la latitudinea statelor destinatare. Astfel, pentru a atinge obiectivele fixate într-o directivă, statele membre trebuie să adopte o nouă legislaţie naţională sau să modifice ori să abroge dispoziţii legislative, regulamentare sau administrative existente. Directivele reprezintă astfel principala metodă de armonizare a cadrului normativ intern al ţărilor membre (conform art. 100 CEE) prin care disparităţile între normele naţionale sunt gradual eliminate, aliniind astfel politicile guvernamentale la standarde comune1. Conform jurisprudenţei constante a Curţii Europene de Justiţie, un stat membru nu poate invoca dispoziţii, practici sau situaţii din ordinea sa juridică internă pentru a justifica nerespectarea obligaţiilor rezultând din directivele comunitare2. În situaţia în care statele membre nu transpun pe plan intern obiectivele stabilite în directivă, Curtea Europeană de Justiţie s-a pronunţat în favoarea dreptului cetăţenilor Uniunii de a se prevala în mod direct de dispoziţiile directivelor (cazul Van Duyn, nr. 41/74). Aceasta se va face însă cu condiţia ca termenul de transpunere în dreptul naţional a prevederilor directivelor să se fi scurs şi ca dispoziţiile acestor acte comunitare sa fie suficient de clare pentru a nu lăsa statelor membre nici un dubiu cu privire la conţinutul lor.

Netranspunerea unei directive sau a unui regulament în dreptul naţional expune statele membre la proceduri comunitare de impunere a lor. În ambele cazuri statul respectiv va fi considerat vinovat de încălcarea art. 5 al Tratatului CEE (,,statele membre vor lua măsurile necesare, generale sau particulare, pentru a asigura îndeplinirea obligaţiilor ce rezultă din acest Tratat sau din acţiunea instituţiilor Comunităţii. Ele vor facilita realizarea sarcinilor Comunităţii. Ele se vor abţine de la orice măsură care ar putea periclita atingerea obiectivelor acestui Tratat") şi al regulamentului sau directivei respective.

Există numeroase directive care compun dreptul administrativ european. Putem menţiona Directiva 93/36EEC pentru coordonarea procedurilor de încheiere a contractelor de achiziţii publice sau Directiva 92/50/EEC referitoare la coordonarea procedurilor pentru încheierea contractelor de servicii publice.

1 Andrei Popescu, Ion Jinga - op. Cit., pag. 94. În acelaşi sens a se vedea Leontin-Jean Constantinesco - op. Cit., vol. I, pag. 41 - prin intermediul directivei se realizează travaliul de armonizare şi de apropiere a sistemelor de drept naţionale, ce presupun în chip necesar o muncă de cunoaştere şi de comparare a soluţiilor, regulilor şi instituţiilor juridice naţionale.2 Arrêt de la Cour du 2 février 1982. Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique. Manquement - Non-application d'une directive relative aux déchets provenant de 1'industrie du dioxyde de titane. Affaire 68/81. Recueil de jurisprudence 1982 page 00153

43

Numeroşi autori au cercetat modul de aplicare a directivelor administrative în dreptul intern. Astfel Eugenio Picozza cercetează efectele directivelor referitoare la achiziţii publice 89/6651 şi 92/132 asupra procesului administrativ în Italia, în special modul în care prevederile directivelor au fost transpuse în legislaţia italiană3. Modificări importante în dreptul naţional au fost puse în evidenţă la nivelul disciplinei acţiunii administrative, la nivelul condiţiilor de exercitare a recursului administrative, precum şi a conţinutului procesului administrativ.

Directivele pot fi directive cadru şi directive de executare (administrative). Directivele de executare sunt adoptate de Comisie şi pun în aplicare un regulament sau directivă cadru adoptată de Consiliu.

Deciziile reprezintă acte cu forţă obligatorie (art. 189 din Tratatul C.E.E.) pentru cei cărora le sunt destinate, ele neavând o influenţă generală. Decizia vizează, în mod deosebit, aplicarea prevederilor tratatelor la situaţii particulare, ea fiind echivalentă actelor administrative individuale din dreptul intern. Decizia reprezintă un instrument de excepţie comunitar4. Se face deseori distincţie în literatura de specialitate între deciziile cu caracter comercial, referitoare la concurenţa, şi deciziile administrative, care sunt pur de executare, fiind adoptate cu deosebire în contextul politicilor comunitare şi în materie de numire şi promovare a funcţionarilor5. O decizie importantă pentru configurarea dreptului administrativ european este Decizia Consiliului Nr. 1999/468 din iunie 1999 cu privire la stabilirea modalităţilor de exercitare a competentelor de execuţie conferite Comisiei6.

Recomandările şi avizele nu au forţă obligatorie deoarece ele solicită numai adoptarea unei anumite conduite de către statele comunitare. Ele îndeplinesc un rol de apropiere a legislaţiilor naţionale, reprezentând instrumente utile de orientare a legislaţiilor interne. Putem menţiona Recomandarea nr. 85/612 din 20 decembrie 1985 a Consiliului privind coordonarea prevederilor legale şi administrative în legătură cu întreprinderile pentru investiţii colective îh documente transferabile sau Avizul Comisiei nr. 95/532 din 30 noiembrie 1995 adresat guvernului belgian privind proiectele de ordine ministeriale relative la procedurile de navlosire, pentru transportul de mărfuri în navigaţia interioară (J. Of. L. 302/39 din 15 dec. 1995).

Neavând forţă obligatorie, aceste acte nu pot fi atacate in justiţie.C. Dreptul comunitar complementar (drept terţiar) cuprinde acordurile

internaţionale la care Comunitatea Europeană este parte şi convenţiile între statele

1 Council Directive 89/665/EEC of 21 December 1989 on the coordination of the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of review procedures to the award of public supply and public works contracts (Official Journal L 395, 30/12/1989 P. 0033 - 0035)2 Council Directive 92/13/EEC of 25 February 1992 coordinating the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of Community rules on the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and telecommunications sectors (Official Journal L 076, 23/03/1992 P. 0014 - 0020)3 Eugenio Picozza - Processo amministrativo e diritto comunitario, Casa Editrice Dott, Antonio Milani, 19974 a se vedea în acest sens Florian Coman - Drept comunitar european, Ediţia a II-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2003, p. 685 a se vedea Octavian Manolache - Drept comunitar, ediţia a III-a, Ed. All Beck, 2001, p. 140, precum şi Cairns W. - Introduction to European Union Law, 2002, Manchester, Cavendish Publishing Ltd.6 J. Of. L. 184/23 din 17.7.1999

44

membre care creează norme uniform aplicabile pe teritoriul Uniunii Europene. Acordurile între statele membre sunt de două categorii:

acorduri care rezultă din deciziile adoptate de reprezentanţii guvernelor statelor membre reuniţi în Consiliu

acorduri pe care însăşi tratatele le prevădAcordurile încheiate de Comunităţi cu terţe state sau organizaţii au ca temei

juridic mai multe dispoziţii din tratate. Astfel, Tratatul CEE, în art. 111, atribuie competenţe referitoare la încheierea de acorduri tarifare; art. 113 atribuie competenţe pentru acorduri comerciale; art. 238 pentru acorduri de asociere şi articolele 229-231 pentru acorduri cu organizaţii internaţionale.

Analizând toate aceste izvoare scrise ale dreptului comunitar observăm că prin nici o dispoziţie nu se conferă Uniunii puterea de a elimina toate diferenţele dintre prevederile naţionale si dreptul comunitar, în sensul unei uniformizări depline la nivelul drepturilor administrative naţionale. Puterea Uniunii de a induce o aproximare în acţiunea administrativă naţională începe numai acolo unde diferenţele existente au un efect vătămător, în sensul amestecării în procesul de stabilire şi funcţionare a Pieţei Comune.

Instrumentele de intervenţie ale Uniunii sunt limitate în genere la regulamente prin care se realizează o aplicare directă a dreptului comunitar şi Directive cu aplicare indirectă. O directivă armonizatoare are un avantaj faţă de o reglementare şi anume acela că permite statelor membre alegerea formei şi a metodelor de transpunere (art. 189(3) E.E.C.), dând posibilitatea de a se ţine cont de caracteristicile naţionale specifice. Însă aceste instrumente nu conferă Uniunii dreptul de a adopta reguli cuprinzătoare care să guverneze partea generală a dreptului administrativ, care trebuie aplicat când autorităţile naţionale implementează dreptul comunitar.

Între utilizarea regulamentelor şi directivelor trebuie să existe Un raport optim. Se observă că necesitatea aplicării uniforme a dreptului comunitar prin intermediul Regulamentelor în toate statele membre, ca principiu promovat de Tratate şi de Curte, nu poate fi, sigură, suficientă pentru a constitui o administraţie centralizată cuprinzătoare. Structurile administrative existente şi caracteristicile naţionale ale statelor membre, faptul că ele sunt mai aproape atât faţă de situaţiile, cat şi de oamenii pe care îi administrează ar pleda mai mult în favoarea faptului că formele şi metodele de transpunere să poată fi alese la nivel naţional, deci în favoarea utilizării directivei. Cu alte cuvinte trebuie căutate întotdeauna resorturile care să creeze un echilibru între uniformizare (prin Regulamente) şi armonizare (prin Directive).

În ceea ce priveşte aplicarea indirectă (prin transpunerea directivelor) trebuie arătat mai întâi că în măsura în care legea, aşa cum se prezintă, cere ca aplicarea din zonele centrale ale politicii Uniunii să rămână în sarcina autorităţilor statelor membre, se impune întrebarea dacă Uniunea, chiar dacă nu trebuie să preia ea însăşi procesul de aplicare, nu ar trebui cel puţin sa îl regleze. Stadiul actual este în mare parte acela de monitorizare a gradului de transpunere al directivelor comunitare şi de acţiune prin aplicarea de sancţiuni postfactum statelor care nu au

45

transpus directivele în termenul fixat în cadrul lor. Uniunea nu are pârghii intermediare de reglare, decât prin intermediul statelor membre.

România a început procesul de negociere în vederea aderării la Uniunea Europeană la 15 februarie 2000.

Compromisul între practicile administrative naţionale şi crearea unei Uniuni administrative impune eforturi în favoarea unei convergenţe prin crearea de reguli comune caracterizate prin simplitate şi coerenţă şi renunţarea la formalismul excesiv care are căile lui de manifestare la nivelul tradiţiilor din fiecare administraţie.

Toate aceste probleme sensibile legate de uniformizare şi armonizare au impus oarecare rezerve în reglementarea unui drept uniform de aplicare administrativă a politicilor comunitare în statele membre. Astfel până în prezent izvoarele scrise nu cuprind reguli cu privire la revocarea actelor administrative sau la perioadele limitării şi la plata dobânzilor în cererile de recuperare sau rambursare. Singurele regulamente care nu sunt limitate în aplicarea lor la domenii reale specifice sau probleme individuale sunt Regulamentul în problema limbii şi Regulamentul determinând regulile aplicabile perioadelor, datelor şi limitelor de timp. Reguli administrative importante, aşa cum vom vedea, au fost dezvoltate sub forma principiilor de către Curtea Europeană de Justiţie. Prin urmare legile scrise comunitare adoptate până în prezent cu privire la problemele dreptului administrativ general sunt încă insuficiente. Măsurile relevante tratează în primul rând probleme individuale, sau sunt limitate în aplicarea lor la sfere individuale ale competenţelor comunitare.

Numeroşi autori au dezbătut problema codificării dreptului comunitar1. Codificarea unui drept administrativ general pentru Uniunea Europeană nu poate fi un scop în sine. Astfel, dacă existau reguli pentru domeniile reale individuale, reguli care, deşi cuprinzătoare, erau într-un anume fel diferite, atunci o codificare generală a dreptului administrativ este în mod clar o sarcină mai puţin urgentă. Numeroase hotărâri ale Curţii Europene cu privire la aplicarea principiilor legale generale nescrise din dreptul comunitar, demonstrează, totuşi, că, chiar şi măsurile de drept secundar deja adoptate în cazuri individuale, nu oferă prin ele însele, întotdeauna, baze suficiente pentru o decizie, atunci când trebuie constatată legalitatea măsurilor comunitare sau a măsurilor luate de autorităţile naţionale abilitate cu aplicarea dreptului comunitar.

O altă problemă pe care o discutăm aici este cea a admisibilităţii argumentării prin analogie ca izvor de drept. Trebuie arătat de la bun început că această posibilitate este limitată, dată fiind subţirimea generală a dreptului administrativ european existent. Totuşi, este în general ştiut că este un principiu

1 Începând cu anii 60 toate tentativele comunitare vizând adoptarea unei proceduri de codificare diferită de procedura legislativă normală au eşuat. Abia prin Acordul Interinstituţional între Comisie, Parlament si Consiliu de la 20 decembrie 1994 s-a convenit asupra unei metode de lucru accelerate pentru codificarea oficială a textelor legislative. Codificarea vizează abrogarea actului de bază şi a ansamblului modificărilor sale şi înlocuirea cu un act unic publicat în seria ,,L” a JOCE, dar care nu implică modificarea substanţei actelor abrogate. Comisia face propunerile de abrogare şi codificare care sunt examinate apoi, după o procedură accelerată de Consiliu şi Parlament. A se vedea în acest sens Guy Isaac, Marc Blanquet - Droit communautaire général, 8 e édition, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001 p. 155, 156

46

permis pe teritoriul Uniunii, prin dreptul comunitar, să se motiveze prin analogie. Curtea Europeană a făcut în multe ocazii uz de acest procedeu. Astfel, într-o hotărâre din 1976, Curtea a aplicat prevederile existente asupra menţinerii unei reclamaţii pentru o rezervă de export unde bunurile pieriseră ca rezultat al forţei majore, prin analogie cu un caz similar, dar nereglementat prin dreptul comunitar, pentru o reclamaţie cu privire la fondurile valutare compensatorii.

De asemenea, în contextul Regulamentului 1408/71 în aplicarea regulilor de securitate socială pentru muncitorii imigranţi, Curtea Europeană a folosit o aplicare a dreptului prin analogie, în scopul acoperirii unei lacune legislative, aplicând o prevedere invocată într-un caz similar.

Totuşi, în măsura în care reguli de drept administrativ procedural sau real, speciale, sunt stabilite pentru domenii specifice ale dreptului comunitar, acestea sunt rareori adecvate pentru a fi aplicate, dată fiind natura, în mod necesar tehnică şi detaliată, a unor asemenea prevederi, prin analogie la alte domenii sau chiar în alte circumstanţe.

În concluzie, ca izvor de drept, dreptul comunitar scris existent nu cuprinde nici pe departe suficiente reguli pentru a asigura aplicarea administrativă. Posibilităţile de a îmbunătăţi golul existent în cadrul acestor reguli printr-o aplicare a dreptului prin analogie, sunt în mod clar limitate. Problema decisivă este astfel în ce măsură standarde suplimentare pentru controlul activităţii administrative în conformitate cu principiile de drept au fost dezvoltate în dreptul nescris.

1.3.2 Dreptul cutumiar

Cutuma sau obiceiul constă într-o practică generală relativ îndelungată, repetată în raporturile dintre subiectele de drept, acceptată de către acestea drept regulă obligatorie în raporturile dintre ele1. Pentru ca un obicei să devină juridic (şi deci izvor de drept), teoria romano-canonică a formulat două condiţii: a) o condiţie obiectivă (materială), constând într-o practică veche şi incontestabilă (longa diuturna inveterata consuetudo); b) o condiţie subiectivă (psihologică), în conformitate cu care regula (practica) respectivă are caracter obligatoriu (este necesară recunoaşterea în cadrul sistemului legislativ norme de trimitere2 - opinio juris sive necessitatis), caracter care se poate revendica sub sancţiune juridică3. Treptat s-a adăugat o a treia condiţie: caracterul precis - conţinutul obiceiului (regula de conduită prescrisă) să poată fi determinat, să fie previzibil.

Prin urmare obiceiul sau cutuma poate fi acceptată în drept conform locuţiunii: „Consensus omnium consuetudo pro servatur” – cu consimţământul tuturor, obiceiul serveşte drept lege.

1 conform K. Larenz - Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 1983, ediţia a 5-a, Berlin, 1983, p. 431 ,,Dreptul cutumiar în sensul originar este o regulă de conduită între oameni în practică, respectată extrem de mult de-a lungul unei perioade lungi de timp, la care se aderă în convingerea că un precept al legii este astfel respectat.2 codul civil francez trimite uneori la uzanţele comerciale ca, de pildă, art. 18733 Nicolae Popa - Teoria generală a dreptului, Editura Actami, Bucureşti, 1997, p. 198, G.G. Mironescu - Curs de Enciclopedia Dreptului, vol. I, Bucureşti, 1939, p. 215

47

Forma clasică a dreptului nescris este dreptul cutumiar. Treptat el şi-a pierdut însemnătatea, ajungând ca astăzi cutuma, deşi recunoscută în toate statele europene, să aibă un rol limitat în cadrul izvoarelor de drept. Codificarea dreptului a supus evoluţia juridică legii. Deşi locul cutumei şi domeniul său sunt reglementate în ordinile juridice continentale în mod diferit, nu e mai puţin adevărat că, în amănunt, această reglementare este apropiată şi ea subliniază caracterul secundar, subsidiar, limitat şi excepţional al acestui izvor juridic1. Doctrina juridică franceză şi germană, şi în general doctrina sistemelor de drept care aparţin familiei romano-germanice recunosc dreptul cutumiar cu condiţia existenţei elementelor materiale (folosinţa regulată şi continuă timp îndelungat) şi subiective (recunoaşterea valorii juridice a obiceiului printr-o dispoziţie legală). Pe continent formarea dreptului cutumiar este un proces de durată.

Alta este însă situaţia în sfera juridică anglo-saxonă unde dreptul cutumiar joacă un rol semnificativ mai ales în forma aşa numitelor „Convenţii constituţionale” din sfera dreptului constituţional2. Pentru a fi folosite aceste ,,obiceiuri străvechi" se cere să se dovedească că ele au fost aplicate din timpuri imemoriale (până când memoria omului nu demonstrează contrariul), că utilizarea lor a fost continuă şi neîntreruptă din acele timpuri, existând credinţa că este o cale legală şi rezonabilă de comportare. Elementul subiectiv este nuanţat, Curţile judecătoreşti având puterea de a recunoaşte o practică îndelungată ca „regula” şi de a o integra astfel în dreptul aplicabil care constrânge (binding law). Cutuma joacă un rol şi în schimbarea precedentului judiciar care nu mai corespunde noilor realităţi sociale. Dreptul cutumiar însuşi are, în sistemul legal englez un mai puternic caracter conservator ca pe continentul european3.

Condiţiile premergătoare pentru recunoaşterea dreptului cutumiar sunt asemănătoare în diferitele sisteme legislative ale statelor membre ale Uniunii Europene, deşi sunt într-o anumită măsură, diferenţe semnificative, în particular cu privire la durata folosirii, necesară pentru ca regula să fie recunoscută ca o cutuma. Funcţia pe care dreptul cutumiar o joacă în diferitele dispoziţii legale sau jurisprudenţiale pare, de asemenea, să varieze. Având în vedere în particular acest ultim punct de vedere, este posibil să înţelegem imperativul ca, date fiind caracteristicile speciale ale Uniunii Europene, să nu existe cerinţe exagerate asupra formării dreptului cutumiar în acest context şi aici, în particular, trebuie ca o perioadă scurtă de timp să fie suficientă ca o practică să fie recunoscutaă drept cutumă (dat fiind structurarea relativ recentă a dreptului comunitar). În acest context, ar putea fi utilă o comparaţie cu dreptul public internaţional, unde, sub cuvântul cheie ,,drept cutumiar imediat", o practică va începe să prindă rădăcini, ca răspuns al nevoii de o mai mare capacitate de schimbare4.

1 a se vedea Leontin-Jean Constantinesco - op. cit. (Tratat de drept comparat), vol. II, p. 188. Obiect de cercetare extrem de important în doctrina germană din secolul al XIX-lea (a se vedea de exemplu lucrarea fundamentală a lui Puchta, Das Gewohnheitsrecht, Erlangen, vol. I, 1828; vol. II, 1837) şi, într-o măsură cu mult mai redusă, în doctrina franceză (a se vedea François Gény, Methode d'interprétation et sources en droit privé positif, ed. 1, Paris, 1899), cutuma, ca izvor de drept şi-a pierdut din importanţă în Sistemul nostru juridic.2 O. Hood Philips - Drept constituţional şi administrativ, ediţia a 6-a, Londra, 1978, p. 293 Ioan Alexandru - op. cit. (Drept administrativ comparat), p. 3304 cf. Curtea Internaţională de Justiţie, ICJ Rep. 1969, 3(43) (North Sea Continental Shelf Case): ,,Deşi trecerea doar a unei scurte perioade de timp nu este neapărat, sau prin ea însăşi, o barieră în calea formării unei noi reguli a

48

În afară de aceste detalii, este recunoscut în principiu că, date fiind condiţiile generale deja citate, dreptul cutumiar poate apărea în sistemul legal al Uniunii Europene1.

Legislaţia Uniunii Europene recunoaşte practicile şi tradiţiile ţărilor membre dacă nu contravin ordinii de drept comunitare. Astfel, cu titlu de exemplu, Constituţia europeană recunoaşte libertatea de a desfăşura o activitate comercială în conformitate cu dreptul Uniunii şi cu legislaţiile şi practicile naţionale (art. II-16). De asemenea, lucrătorilor sau reprezentanţilor acestora li se garantează, la nivele corespunzătoare, o informare şi o consultare în timp util, în cazurile şi condiţiile prevăzute de dreptul Uniunii şi de legislaţiile şi practicile naţionale (art. II-27). În schimb practicile administrative naţionale care, dacă ar fi menţinute, ar împiedica libera circulaţie a lucrătorilor trebuie să fie eliminate, ele contravenind scopurilor Uniunii şi ordinii sale de drept (art. III-19).

Legislaţia comunitară nu conţine norme de trimitere expresă la cutume naţionale sau existente în activitatea instituţiilor europene. Referirea la acest gen de cutume o face însă Curtea Europeană de Justiţie. Teoretic, atitudinea Curţii faţă de practicile neprevăzute de vreun text comunitar dezvoltate de instituţiile comunitare sau de ţările membre poate fi următoarea:

a) de recunoaştere, consacrare şi sancţionare prin acordarea de forţă juridică acelor cutume pe care le consideră utile şi necesare

b) de acceptare şi tolerare a acelora care, prin importanţa şi semnificaţia lor, nu reclamă transformarea lor în norme cu caracter juridic, iar prin prevederile lor nu contravin ordinii de drept comunitare

c) de interzicere a acelora care contravin ordinii de drept comunitare.În unele cazuri Curtea nu recunoaşte forţă juridică cutumelor intervenite în

practica instituţională. Astfel Curtea a hotărât că „o practică a Consiliului, constând în adoptarea actelor legislative într-un anumit domeniu pe o dublă bază juridică, nu este susceptibilă de a deroga de la regulile tratatelor. O astfel de practică nu poate, prin urmare să creeze un precedent legând instituţiile Comunităţii în ceea ce priveşte determinarea bazei juridice corecte”2. În cadrul sistemului de competenţe al Comunităţii, alegerea bazei juridice a unui act trebuie să se fondeze pe elemente obiective susceptibile de control jurisdicţional. Printre astfel de elemente figurează în special scopul şi conţinutul actului. ,,O simplă

dreptului cutumiar internaţional, pe baza a ceea ce la origine a fost o regulă pur convenţională, o cerere indispensabilă ar fi ca în timpul perioadei în discuţie, deşi aceasta ar putea fi scurtă, practica de stat, incluzând-o pe aceea a statelor ale căror interese sunt în special afectate, ar fi trebuit să fie atât extensivă cât şi virtual uniformă, în sensul prevederii invocate; - şi ar fi trebuit, în plus, să apară în aşa fel încât să arate o recunoaştere generală a faptului că o normă a legii de obligaţie juridică este implicataă”. De asemenea, E. Menzel & K. Ipsen, Volkerreicht, editia a 2-a, Munchen, 1979, p. 709 şi urm.; D. W. Greig, Dreptul internaţional, ediţia a 2-a, 1976, p. 19 şi urm.; I. Brownli, Principiile dreptului public internaţional, ediţia a 3-a. Oxford, 1979, p. 6,9.1 a se vedea şi Dumitru Mazilu - Integrarea Europeană. Drept comunitar şi instituţii europene, Ediţia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 81. Acest autor arată că deşi aceste reguli nu întrunesc condiţia obiectivă clasică (să fi cunoscut o practică îndelungată), totuşi, cutuma se conturează, treptat, iar unele practici comunitare ar putea fi luate în considerare ca un posibil izvor de drept în perspectiva extinderii ordinii juridice comunitare şi ,,conturării unor reguli ale obiceiului juridic”. Se recunoaşte însă faptul că, în prezent, regulile obiceiului au devenit subiect de discuţie în cadrul unor instituţii comunitare.2 Arrêt de la Cour du 23 février 1988. Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'lrlande du Nord contre Conseil des Communautés européennes. Normes minimales relatives à la protection des poules pondeuses en batterie. Affaire 131/86. Recueil de jurisprudence 1988 page 00905

49

practică a Consiliului nu este susceptibilă de a deroga de la regulile tratatului şi nu poate în consecinţă, să creeze un precedent legând instituţiile comunitare care, în prealabil adoptării unei masuri, trebuie să determine baza juridică corectă pentru efectul urmărit”1.

1.3.3. Jurisprudenţa ca izvor de drept

Dată fiind natura incompletă a dreptului scris, jurisdicţia Curţii Europene de Justiţie are o importanţă deosebită mai ales în fixarea principiilor dreptului administrativ european. S-a afirmat de multe ori că Jurisprudenţa CEJ a avut o contribuţie decisivă la crearea dreptului administrativ european.

Încă de la înfiinţare CEJ a avut o poziţie importantă printre instituţiile comunitare. Art. 4 E.E.C menţiona Curtea ca pe o instituţie cu statut egal alături de Consiliu, Comisie şi Parlament.

În primii ani, cazuistica Curţii Europene a fost influenţată de sistemele legislative ale primelor state membre UE, şi în particular, de concepte provenite din legea administraţiei franceze. Cu toate acestea nu a existat însă o influenţă exclusivă, iar o dată cu extinderea Uniunii s-a ajuns la o diversificare a surselor de inspiraţie în gândirea legislativă a Curţii. Aceasta înseamnă ca hotărârile Curţii Europene nu corespund numai unui sistem legislativ naţional, ci că jurisprudenţa sa este mai degrabă un compus al unor influenţe venite din partea tuturor statelor membre ale Uniunii2

Curtea Europeană de Justiţie are ca obiect fundamental asigurarea respectării dreptului comunitar în interpretarea şi aplicarea uniformă a tratatelor. Astfel, la cererea unei instituţii comunitare, a unui stat sau a unei persoane particulare interesate direct, Curtea poate să anuleze actele Comisiei, ale Consiliului de Miniştri sau ale guvernelor naţionale care ar fi incompatibile cu Tratatele.

De asemenea, Curţile Naţionale de Justiţie au responsabilitatea de a se asigura de punerea în aplicare a Tratatelor UE şi a legislaţiei secundare a Comisiei Europene. Cum legea CE trebuie să interpretată într-o manieră uniformă, curţile naţionale sunt însărcinate, atunci când apare vreo neclaritate, să o supună spre deliberare, Curţii Europene de Justiţie (art. 177 din Tratatul CE). Aceasta a contribuit la rolul proeminent pe care Curtea Europeană îl are în dezvoltarea principiilor comune, prin stabilirea unui cadru interpretativ care trebuie urmat de curţile naţionale de justiţie.

Bibliografie selectivă:

1 Arrêt de la Cour du 12 novembre 1996. Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'lrlande du Nord contre Conseil de l'Union européenne. Directive 93/104/CE du Conseil concernant certains aspects de I'aménagement du temps de travail - Recours en annulation. Affaire C-84/94. Rocueil de jurisprudence 1996 page I-057552 J. Schwarze – European Administrative Law, op. Cit.

50

Temă de reflexie:

Care sunt competenţele structurilor de lucru ale Consiliului Uniunii Europene?

Teste:

1. Ce se înţelege prin „paradoxul ordinii juridice comunitare”?2. Conform Tratatului de la Nisa din 2007, România şi Bulgaria câte voturi vor

avea în Consiliul Uniunii Europene?3. Care este structura Comisiei Europene?

Răspunsuri şi comentarii la teste:

1. „Paradoxul ordinii juridice comunitare” constă în ambiţia pe care au avut-o fondatorii celor trei Comunităţi europene de a constitui o ordine juridică internă prin mijloace tehnico-juridice a căror bază este dată de tratatul internaţional.

2. Din 2007, o dată cu aderarea României şi Bulgariei la U.E. acestea vor avea 14 şi respectiv 10 voturi în Consiliul Uniunii Europene.

3. Comisia Europeană este compusă din două mari tipuri de structuri: structura statică (organizatorică), formată din Colegiu, Portofoliile,

Cabinetele, Direcţiile Generale şi Serviciile;Structura dinamică (funcţională) care descrie modul de funcţionare al acestor

structuri.

51

Ovidiu Ţinca – „Drept comunitar general”, ed. a II-a, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., 2002, - Titlul I, Capitolul - Instituţiile şi organele comunitare p. 86-131; Titlul I, Capitolul III - Exercitarea funcţiilor. Subpunctul 51. Funcţia executivă p. 188-192 Octavian Manolache – „Drept comunitar”, ed. a III-a, Editura All Beck,

2001, Capitolul II - Izvoarele dreptului comunitar, p. 17-41; Capitolul VII - Instrumente juridice comunitare, p. 129-160 Augustin Fuerea – „Drept comunitar european. Partea generală”, Editura

All Beck, 2003, Capitolul II - Delimitări conceptuale p. 31-48, Capitolul VIII - Raportul dintre dreptul comunitar şi dreptul intern p. 153-167 Ioan Alexandru, colectiv-Dreptul administrativ in Uniunea Europeana-

Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2007

Capitolul 2Spaţiul administrativ european (SAE)

Cuprins: Obiectiv general Obiective operaţionale Spaţiul Administrativ European componentă a Spaţiului Public

European Convergenţe administrative europene Elementele componente ale Spaţiului Administrativ European Bibliografie selectivă Temă de reflexie Teste Răspunsuri şi comentarii la teste

Obiectiv general: Cunoaşterea Spaţiului Administrativ European, a convergenţelor administrative europene.

52

Obiective operaţionale: Însuşirea elementelor componente ale Spaţiului Administrativ European

EUROPA

Sursa:

http://www.europa.eu.int/abc/maps/index_fr.htm#top

2.1. Spaţiul administrativ European componentă a Spaţiului Public European

După François Guizot, civilizaţia europeană este caracterizată de câteva trăsături care o disting net de toate celelalte – dreptate, legalitate, spaţiu public şi libertate1. Prin spaţiu public Guizot înţelege existenta intereselor generale, a ideilor publice, pe scurt a societăţii.

Spaţul public european este în construcţie sub aspectul descoperirii legitimităţilor şi resorturilor interne care să-l guverneze. Conceptul de „spaţiu public european”, încă neconturat teoretic in terminologia specifică integrării europene, va îngloba şi descrie într-o maniera sistemică, mecanismele, procesele şi fenomenele complexe ce guvernează dezvoltarea sectoarelor publice şi ale administraţiilor europene, evidenţiind conexiunile şi determinările de natură administrativă, economică, socială sau politică.

Astăzi se observă că, la nivelul Uniunii Europene, se doreşte crearea unui spaţiu public transnaţional care să permită legitimarea instituţiilor europene şi 1 François Guizot - Istoria civilizaţiei în Europa. De la căderea Imperiului Roman până la Revoluţia Franceză [1828], Bucureşti, Humanitas, 2000, p. 38

53

http://www.europa.eu.int/abc/maps/index_fr.htm#top

fondarea unei identităţi colective europene. Cu siguranţă însă definiţia conceptuală a spaţiului public trebuie descoperită în lumina procesului de unificare politică a Europei, voinţa politică având un rol decisiv.

Condiţiile pentru existenţa unui Spaţiu Public European pot fi rezumate la: existenţa unei Uniuni fondate pe drept existenţa instituţiilor comunitare care să funcţioneze de o manieră

democratică existenţa unui cadru organizat de dezbateri în viaţa publică bazat pe

existenţa mijloacelor care să permită tuturor cetăţenilor din Uniune să se exprime public1. Căile privind dezbaterea publică şi obţinerea solidarităţii publice europene rămân încă de inventat2.

existenta cadrului care să permită conceptelor conturate în urma dezbaterilor din viaţa publică să fie legiferate prin intermediul dreptului public.

Cadrul dezbaterilor publice europene şi al iniţiativelor cetăţeneşti a fost creat de art. I-47 din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa. Principiul democraţiei participative impune ca instituţiile Uniunii să acorde cetăţenilor şi asociaţilor reprezentative posibilitatea de a-şi face cunoscute opiniile şi de a face schimb de opinii în mod public în toate domeniile de acţiune ale Uniunii. Instituţiile Uniunii sunt obligate de Constituţie să menţină un dialog deschis, transparent şi constant cu asociaţiile reprezentative şi cu societatea civilă. În vederea asigurării coerenţei şi transparenţei acţiunilor Uniunii, Comisia trebuie să procedeze la ample consultări ale părţilor interesate. La iniţiativa a cel puţin un milion de cetăţeni ai Uniunii dintr-un număr semnificativ de state membre, Comisia poate fi invitată să facă o propunere corespunzătoare referitoare la chestiuni pentru care cetăţenii consideră că este necesar un act juridic al Uniunii pentru punerea în aplicare a Constituţiei europene.

Dreptului public european îi revine rolul de a include conceptele conturate la nivelul dezbaterii publice. Dreptul public, acoperind dreptul constituţional şi pe cel administrativ, rămâne de referinţă pentru Spaţiul public european, unii autori descoperind o adevărata convergenţă între administraţiile europene bazată pe elementele dreptului public: sistemele politice europene au rămas fidele parlamentarismului, existenţa unor majorităţi parlamentare întemeiate pe disciplina de vot, practica referendară exercitată la nivel naţional, descentralizarea, existenţa unei administraţii „de carieră” şi, mai ales, modelul european al controlului de constituţionalitate3.

1 Définition de notions de la sphère de la Société civile 2002, par Jean Claude BOUAL, Paris / Horst GRÜTZKE, Berlin, Forum permanent de la Société civile européenne, www.europa-jetz.org2 Dominique Wolton sublinia recent: francezii, de exemplu, iau cunoştinţă din presă, radio şi televiziune, de noutăţile şi dezbaterile care privesc ţara lor, iar dezbaterea între partizanii şi adversarii construcţiei europene nu este o dezbatere europeană, ci un mozaic de dezbateri în sânul fiecărei ţări europene. În afară de aceasta, căile solidarităţii europene rămân de inventat: la ora la care Italia de Nord face mofturi în a susţine eforturile Italiei de Sud de a-şij depăşi rămânerea în urmă, sau la care excluderile minează unitatea naţiunilor, o Europă politică destinată doar să sancţioneze elanul economic al regiunilor europene cele mai favorizate poate expune celor mai dăunătoare crispări corporatiste şi naţionaliste - a se vedea Jean-Michel Besnier - Conceptele umanităţii. O istorie a ideilor, Editura Lider, Bucureşti, 19963 Florin Bucur Vasilescu - Constituţionalitate şi constituţionalism, Ed. Naţional, 1999, Bucureşti, p. 14

54

Şansele unei unificări transnaţionale a dreptului public sunt maxime în cazul unor comunităţi apropiate de state care demonstrează, în general, aceeaşi structură economică, socială, culturală şi politică. Aceste condiţii fiind tot mai prezente în interiorul Uniunii Europene ar fi legitimă speranţa că mişcarea către o „ius commune” de-a lungul Europei se poate dezvolta la fel de bine şi în domeniul dreptului public1.

Comunităţile europene au fost create pentru a conjuga eforturile mai întâi în direcţia unui Spaţiu economic european. Aşa cum arată istoria, Comunităţile europene s-au implicat mai întâi în crearea unei pieţe economice comune, evoluând apoi în crearea Uniunii Europene, instituţie care nu este condusă numai de interese economice, ci mai ales de dorinţa de a construi legături sociale şi politice între popoarele europene (aşa cum îşi doriseră iniţial şi semnatarii Tratatului de la Roma). Astăzi Uniunea Europeană nu înseamnă numai o piaţă de bunuri şi servicii. Astfel, Tratatul stabilind o Constituţie pentru Europa vorbeşte în Capitolul IV din Titlul III, Partea a III-a despre „Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie”, iar unele lucrări doctrinare vorbesc despre un „Spaţiu social european”2. În ultimul timp se vorbeşte în doctrină tot mai mult despre un „Spaţiu administrativ european”. Acesta este o creaţie exclusivă a doctrinei, termenul neexistând ca atare în legislaţie.

Realitatea arată că este foarte dificil să vorbim în Europa despre un mod sau model de administraţie publică. Referitor la, dezvoltarea conceptului european de administraţie publică, Rutgers and Schreurs notează că administraţia publică se găseşte încă la stadiul primar al conceptualizărilor şi întreprinderilor naţionale. Pe lângă acestea, aproape că nu există nici un studiu despre administraţia publică europeană. Ce fel de administraţie publică se adresează Spaţiului european rămâne încă a fi descoperită3. Noţiunea de Spaţiu administrativ european este mai mult o creaţie a doctrinei bazată pe anumite principii relevate de legislaţia primară şi secundară a UE.

Administraţiile publice din statele membre UE deşi au o structură foarte veche, ele s-au adaptat continuu la condiţiile moderne, inclusiv aderarea la Uniunea Europeană. Contactul constant dintre funcţionarii publici ai statelor membre UE si Comisie, solicitarea de a dezvolta şi implementa acquis-ul comunitar la standarde echivalente de încredere în toată Uniunea, necesitatea unui sistem de justiţie administrativă unic pentru Europa şi împărtăşirea principiilor şi valorilor administraţiei publice au dus la o anumită convergenţă între administraţiile naţionale. Acest lucru a fost descris ca „spaţiul administrativ european”4.

Spaţiul administrativ european poate fi înţeles în sens larg ca spaţiu al administraţiei publice europene şi poate forma obiectul ştiinţei administrative, o

1 a se vedea în acest sens Ioan Alexandru - Drept administrativ comparat, ed. Lumina Lex, 2000, p. 142 a se vedea Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu - Dreptul social european, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2003, p. 209-2133 Rutgers, Mark and Petra Schreurs, 2000, .Briefly Noted from Europe: Discovering the European Idea of Public Administration' Administrative Theory and Praxis vol. 22, No.3, p. 6214 SIGMA Papers, no. 23, Preparing Public Administration for the European Administrative Space, OECD, Paris, 1998

55

ştiinţă cu caracter multidisciplinar, în preocupările sale intrând elementele conceptului clasic de staatswissenschaften: drept public, economii publice şi ştiinţe politice1. Structura europeană poate fi analizată din perspectiva acestor domenii care sunt studiate în proporţii diferite şi în curricula universitară naţională2. În sens restrâns putem vorbi despre dreptul administrativ care reglementează acest spaţiu european3.

Noţiunea de spaţiu administrativ european poate fi gândită după modelul spaţiului economic şi social european, fiind în legătură cu vastul sistem al cooperării juridice. În mod tradiţional, un spaţiu administrativ comun este posibil atunci când un set de principii legale, norme şi regulamente sunt uniform respectate într-un teritoriu acoperit de o constituţie naţională. Astfel putem vorbi despre dreptul administrativ al fiecărui stat suveran. Problema unei legi a administraţiei publice unice pentru toate statele suverane integrate în UE a fost dezbătută foarte intens, încă de la înfiinţarea Comunităţii Europene, fără a se ajunge însă la un consens4.

Sistemele legislative ale statelor membre UE se află într-un proces constant de apropiere, în multe domenii diferite, sub îndrumarea legislaţiei Comunităţii, prin activitatea legislativă a instituţiilor Comunităţii şi prin cazurile Curţii Europene de Justiţie. Conceptele legale ale CE sunt introduse în sistemele naţionale prin regulamente direct aplicabile sau prin directive care determină adaptarea legislaţiei naţionale la specificul Uniunii. Aceste reglementări pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre şi pot duce la importante schimbări în principiile legale aplicabile în administraţia publică.

Hotărârile Curţii Europene de Justiţie pot genera principii cu caracter general care să guverneze un drept administrativ european. Jurgen Schwarze arată că în multe cazuri interpretarea actelor legislative ale Comunităţii Europene, de către Curtea Europeană duce la modificări în felul în care principiile dreptului administrativ sunt aplicate într-un stat membru UE5.

Suntem astfel martorii europenizării dreptului administrativ.

2.2. Convergenţe administrative europene

1 Drechsler, Wolfgang, 2001 - On the Viability of the Concept of Staatswissenschaften, European Journal of Law and Economics 12, p. 105-111.2 Ştiinţele care se studiază în legătură cu administraţia publică la nivel naţional sunt ilustrate în analiza făcută de Bernadette Connaughton (Deparment of Government and Society, University of Limerik, Ireland) şi Tiina Randma (Departament of-Public Administration, University of Tartu, Estonia). Ei analizează aspectele comune şi deosebirile din curricula de administraţie publică în ţările europene, membre sau nu ale UE în lucrarea Teaching and Principles of Public Administration: is it possible to achieve a common European perspective?, www.unpan.org/europe-analyticalreport-untc.asp3 Lucrarea SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris: SIGMA-OECD; http://oeccl/org/puma/sigmaweb tratează perspectiva dreptului administrativ care guvernează Spaţiul administrativ european4 a se vedea SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris: SIGMA-OECD; http://oecd/org/puma/sigmaweb, precum şi J. Schwarze - op. cit. (European Administrative Law...), p. 125 Jurgen Schwarze - Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, Sweet şi Maxwell, Londra, 1996

56

Convergenţa implică reducerea variantelor şi disparităţilor între sistemele administrative6, urmărind identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administraţii europene. Convergenţa nu este propusă ca o problemă de putere şi impunere a unui model particular.

Un model european de administraţie publică este la ora actuală în stadiul de ideal. Nu există o administraţie tip la care sa ne putem referi ca etalon2. Constatând această stare de fapt, vom încerca însă să depistăm liniile majore ale administraţiei publice, astfel cum se conturează acestea, în jurul principiilor comune ţărilor europene.

În opinia prof. dr. Christoph Reichard de la Universitatea din Potsdam forţele care conduc spre convergenţă între administraţiile naţionale din Uniune sunt: spaţiul economic unificat care este factorul crucial pentru emergenţa structurilor administrative comune; o structură legală comună dezvoltată de Curtea de Justiţie; permanenta interacţiune dintre birocraţii şi politicieni; o doctrină în majoritatea ţărilor europene în favoarea unei acţiuni publice de o calitate mai bună, ca şi în favoarea reformei administrative3. Cu toate acestea, o „administraţie publică europeană” nu există: deşi se manifestă un curent unic în favoarea integrării, există numeroase diferenţe de drept, proceduri administrative si politici bugetare şi fiscale; politicile sociale şi de guvernare variază considerabil iar aşteptările cetăţenilor nu sunt standardizate.

Există un număr limitat de studii sistematice despre „convergenţa administrativă europeană”. Conceptul este găsit mai ales în studiile de drept public şi în rapoartele OECD/SIGMA legate de contextul lărgirii Uniunii. Se observă însă că nu există un consens în doctrină cu privire la existenţa convergenţei vis-a-vis de un model european comun.

Nizzo, alături de alţi autori, consideră că nu există un SAE care în care spaţiul repartizat convergenţelor să-l depăşească pe cel al divergenţelor4. J. Schwarze apreciază că structurile administrative naţionale par a manifesta în particular o rezistenţă la influenţa europeană5. Studiul întreprins de acest ultim autor asupra spaţiului public din 12 state membre UE relevă diferenţe substanţiale şi structurale între sistemele de drept administrativ şi el prevede că ordinea administrativă naţională nu o să-şi piardă particularităţile şi rolul dominant în viitorul apropiat.

Documentele SIGMA observă însă că forţele de conducere spre convergenţă au câştigat în ultimul timp viteză şi putere. Din ce în ce mai mult diversitatea punctelor de vedere e plasată sub standarde administrative europene. Johan P.

6 Johan P. Olsen - Towards a European Administrative Space?, Online ARENA Working Papers, WP 02/26; Centre for European Studies; University of Oslo; www.arena.uio.no/2 a se vedea în acest sens Ioan Alexandru - Administraţia Publică. Teorii. Realităţi. Perspective, ed. a II-a, Lumina Lex, 2001, p. 6053 Christoph Reichard - prezentare la Conferinţa anuală a grupului european de administraţie publică, Potsdam, 2002, www.uni-potsdam.de/egpa2002/registration/Form%20Al.pdf4 Nizzo, C. 2001, National public administrations and European integration. Paris: OECD/Sigma. http://wwwl .OECD.org/puma/sigmaweb5 Schwarze, J. 1996, The Europeanization of national administrative law. În J. Schwarze (ed.): Administrative Law under European Influence. On the Convergence of the Administrative Laws of the EU member States: 789-840. London/Baden-Baden: Sweet & Maxwell/Nomos.

57

Olsen observă că, deşi nu există un acquis comunitar care să reglementeze „administraţia publică europeană” (Tratatele nu prescriu un model administrativ european), a apărut un acquis neformalizat1. Astfel statele membre, în ciuda faptului că au diferite tradiţii legale şi diferite sisteme de guvernare, au dezvoltat un corp comun de doctrină şi împărtăşesc aceleaşi principii de drept administrativ şi standarde de bună practică, precum şi nevoia de implementare unitară şi eficientă a dreptului UE. Un exemplu în acest sens este instituţia Mediatorului european care, prin reţeaua de colaborare cu mediatorii naţionali a creat un curent în administraţia europeană privind deschiderea şi transparenţa administrativă, dezvoltarea unei bune administraţii şi respectarea drepturilor omului.

Factori care pot avea un rol în convergenţa administrativă europeană1. Tratatele CE şi legislaţia secundară de implementare a lor sunt parte

componentă a legilor naţionale ale statelor membre. Administraţiile publice şi curţile judecătoreşti naţionale sunt obligate să aplice aceste Tratate, precum şi legislaţia secundară aferentă, în aceeaşi măsură în care aplică legile proprii. Astfel, deşi fiecare stat membru are libertatea de a decide asupra modurilor de obţinere a rezultatelor prevăzute de Tratate şi de legislaţia secundară a UE, în cadrul Uniunii s-au dezvoltat înţelesuri şi principii comune administrative. Situaţia este mai puţin vizibilă în cazul aranjamentelor administrative şi organizaţionale şi al structurilor, deoarece exista o mare diversitate între formele şi gradele de descentralizare ale statelor membre. Cu toate acestea activitatea legislativă a instituţiilor europene este o sursă majoră de autonomie administrativă europeană comună pentru statele membre, pentru curţile lor judecătoreşti şi pentru cetăţeni. Legislaţia administrativă a Uniunii Europene are un pronunţat caracter sectorial, fiind grupată pe un număr de domenii: libera concurenţă în cadrul pieţei interne, telecomunicaţii, mediu, agricultură, politică industrială, ştiinţă şi cercetare, control vamal etc. Acest important drept administrativ constituie „acquis-ul comunitar” al cărui nivel de compatibilitate cu normele corespunzătoare din ţările candidate este impus de Comisia europeană în cadrul procesului de negociere pentru aderare.

2. O altă sursă de apropiere administrativă este contactul constant dintre oficialii statelor membre şi dintre aceştia şi cei ai Comunităţii Europene. Relaţiile interguvernamentale contribuie la construirea unei viziuni comune asupra modului de implementare a politicilor UE la nivel naţional şi la un schimb benefic de iniţiative pozitive pentru a obţine rezultatele vizate de aceste politici. Cooperarea inter-administrativă este un concept stipulat şi promovat de Tratatul de la Maastricht (art. 209 A). Cooperarea şi schimbul de informaţii creează presiuni formale pentru atingerea standardelor comune şi pentru a se asigura obţinerea rezultatelor vizate de Tratatele şi legislaţia secundară a Comisiei Europene. Relaţiile interguvernamentale contribuie la promovarea unui set de principii administrative comune de management, ceea ce va duce apoi la implementarea unui model comun pentru comportamentul funcţionarilor publici din Uniune. Acest efect este posibil mai ales datorită faptului că oficialii implicaţi sunt capabili să dezvolte o carieră profesională stabilă în cadrul serviciilor lor publice.1 Johan P. Olsen – op. cit.

58

Pe de altă parte Uniunea poate sprijini eforturile desfăşurate de statele membre pentru ameliorarea capacităţii lor administrative în punerea în aplicare a dreptului Uniunii. Aceasta poate consta mai ales în facilitarea schimbului de informaţii, de funcţionari, precum şi în susţinerea programelor de formare (art. III-185 din Constituţie).

Consiliul european a recomandat statelor membre şi Comisiei să dezvolte cooperarea administrativă în vederea punerii în aplicare a legislaţiei comunitare în plan intern1.

3. Curtea Europeană de Justiţie are cel mai important rol în formarea principiilor administrative comune în Uniunea Europeană. În timp ce legislaţia secundară are mai degrabă o influenta sectorială, hotărârile Curţii Europene de Justiţie duc la reflectarea şi dezvoltarea unor principii administrative cu caracter general, chiar daca sunt stabile pornind de la cazuri particulare. În fapt, jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie este sursa principală pentru dreptul administrativ non-sectorial din Uniunea Europeană. Curtea defineşte principii administrative proprii sau aplică principii create şi definite de către Curţile Administrative Naţionale ale statelor membre. Prin stocarea acestora din urmă se definesc apoi principii administrative generale, aplicabile tuturor statelor membre şi locuitorilor acestora, în cadrul legislativ al Comunităţii Europene.

4. Jurgen Schwarze subliniază un fenomen de întrepătrundere a legislaţiei Comunităţii Europene în sistemele naţionale. Aceasta constă în faptul că ar fi foarte dificil de utilizat, în cadrul unui anumit stat, standarde şi practici de aplicare diferite pentru legislaţia naţională şi legislaţia Comunităţii europene2. În mod progresiv, instituţiile naţionale au aplicat aceleaşi standarde şi au utilizat aceleaşi practici pentru ambele. Acest lucru duce la ideea unui drept al administraţiei publice comun, dezvoltat în statele membre ale UE. Acest gen de „contaminare” a legislaţiei naţionale de către principiile de drept ale Comunităţii Europene contribuie de asemenea la stabilirea unui Spaţiu Administrativ European.

5. Drumul către europenizarea administraţiilor naţionale este reflectat şi de programele academice3. Există o dimensiune europeană cu privire la studiul administraţiei publice, regăsită la nivelul curriculei universitare. Astfel, se regăsesc în majoritatea curriculelor din ţările membre cursuri de integrare europeană şi de drept administrativ comparat. În toate aceste ţări Administraţia publică integrează discipline ca ştiinţe politice, drept, economie, sociologie. Predomină însă abordarea legală a administraţiei publice.

6. Johan P. Olsen consideră că se poate ajunge la convergenţă pe două căi: fie prin atractivitate, fie prin impunerea modelului superior. Atractivitatea presupune învăţarea şi imitarea voluntară a modelului superior, care este perceput ca funcţional, util şi legitim. Impunerea semnifică convergenţa bazată pe utilizarea autorităţii sau a puterii. Impunerea a jucat un rol major în convergenţa

1 a se vedea Rezoluţia din 16 iunie 1994 - O.J.C. 179, 01/07/1994, p. 1-32 J. Schwarze - op. Cit (Administrative Law under European Influence...)3 Bernadette Connaughton (Deparment of Government and Society, University of Limerik, Ireland) şi Tiina Randma (Departament of Public Administration, University of Tartu, Estonia) - op. Cit. (Teaching and Principles of PublicAdiministration: is it possible to achieve a common European perspective?), www.unpan.org/europe-nalyticalreport-untc.asp

59

europeană până după cel de al doilea război mondial. Merită menţionat astfel rolul pe care l-au jucat în istorie modelul roman de administraţie sau cel napoleonian. În aceste modele cuceritorii şi-au impus propriile principii de administraţie ţărilor cucerite. Crearea Uniunii Europene actuale se bazează în mare măsura pe atractivitate. Ziller observă că statele membre UE urmăresc între ele politicile aplicate pentru a se inspira în domeniul administraţiei publice, fiind vorba în acest caz de o imitare a modelului viabil1. Practic administraţiile europene s-au studiat şi s-au copiat timp de secole unele pe altele în problemele administrative şi şi-au împărtăşit importante caracteristici2. La nivel european Ziller face o distincţie între imitare (aproximare) şi armonizare. Politica UE nu impune imitarea unui model (ca obligaţie de rezultat), căci Uniunea nu urmăreşte o ştergere a diferenţelor culturale şi a tradiţiilor, ci doar o „unitate în diversitate”. Politica UE impune armonizarea, remarcând în acelaşi timp că pentru aceasta nu este nevoie de un singur sistem administrativ şi instituţii identice în toata Uniunea. Acquis-ul UE nu creează instituţii la nivel naţional, ci doar impune un anumit mod de gândire despre un lucru. Modul de punere în practică a acestei concepţii este la latitudinea statelor care sunt libere sa-şi creeze ce instituţii doresc în acest sens. De aceea nu vom găsi niciodată în statele membre o identitate perfectă instituţională şi funcţională. În general aranjamentele UE sunt compatibile cu menţinerea unor structuri instituţional şi a unor practici naţionale.

În UE nu există suportul pentru a impune o soluţie unitară care să meargă spre o singură formă de administraţie. Actorii interni si diversitatea structurală internă persistă în ciuda intenselor interacţiuni între administraţii şi competiţiei între modelele naţionale.

Cu toate acestea se poate vorbi despre o tendinţă de apropiere instituţională şi decizională reflectată în câteva concepte:

Tradiţia autonomiei locale. Unul din factorii comuni importanţi ai evoluţiei instituţiilor administrative contemporane îl reprezintă relansarea autonomiei locale. Acest lucru este impulsionat şi de principiul subsidiarităţii, de tradiţie germană, dar preluat de legislaţia primară europeană mai întâi prin Actul Unic European din 1986, apoi prin Tratatul de la Maastricht. S-a stabilit astfel că „în domeniile care nu ţin de competenta sa exclusivă, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiarităţii, decât şi numai în măsura în care obiectivele acţiunii avute în vedere nu pot fi realizate de o manieră satisfăcătoare de către statele membre şi pot deci, în funcţie de dimensiunile şi de efectele acţiunii avute în vedere, să fie mai bine realizate la nivel comunitar. Comunitatea nu excede ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Tratatului de la Maastricht” (art. 3B). Acest principiu este transpus încă dinainte de apariţia Uniunii, în mod tradiţional, şi la nivel naţional în raporturile dintre administraţia centrală şi cea locală. Astfel, în Germania Federală, federalismul este consacrat în 1947, în Italia regionalismul e introdus prin Constituţia din 1948, iar în Spania prin Constituţia din 1978. În Franţa reformele din 1982-1983 creează regiunile. Acelaşi lucru se întâmplă în Grecia, Portugalia,

1 Ziller, J. 1998, EU integration and Civil Service reform. In Sigma Papers No. 23 1998 a: 136-154. Paris: OECD (CCNM/SIGMA/PUMA(98)39).2 Johan P. Olsen - op. Cit.

60

Olanda, Danemarca, Belgia. Într-un mod general, se poate spune că în cvasi-totalitatea statelor europene democraţia locală constituie un fel de corolar al democraţiei politice1. Preferinţele statelor membre UE pentru autonomia administrativă trebuie să fie în consens cu implementarea efectivă şi uniformă a acquis-ului comunitar2.

Multiplicarea structurilor de decizie şi coordonare. Se observă în ţările Uniunii o creştere a complexităţii problemelor administrative în anumite domenii: economie, mediu, proces inovativ (informatică, biotehnică). De asemenea are loc o segmentare a structurilor administrative de decizie la nivel central, în funcţie de specializările tehnice sau de consideraţiile politice ale momentului, fenomen generat de necesitatea de a amenaja autorităţile de coordonare pe orizontală pentru a menţine coerenţa politicilor naţionale3. Însă, deşi deţinătorii puterii executive sunt peste tot liberi să-şi, stabilească structurile de conducere în cadrul democratic, funcţia ministerelor este peste tot aceeaşi: de a programa activităţile care le sunt încredinţate, de a pregăti proiectele de decizii pe care Guvernul trebuie să le prezinte Parlamentului, de a asigura legătura cu organele executive ale administraţiei locale.

Apariţia unor autorităţi administrative independente faţă de Guvern în diverse domenii. Astfel în domeniul drepturilor şi libertăţilor esenţiale ale cetăţenilor există autorităţi care îl protejează pe cetăţean în raport cu acţiunea administraţiei, în scopul asigurării, unei bune administraţii (Ombudsman, comisar parlamentar, Defensor del Pueblo, Mediator al Republicii etc.). De asemenea apar activităţi administrative noi care cer intervenţii mai suple şi mai puţin formalizate cum ar fi „quangos” (organizaţii neguvernamentale cvasiautonome) în Marea Britanie. Dehousse consideră însă că o creştere a agenţiilor europene autonome este combinată cu o nedorită putere discreţionară, prin diseminarea forţelor administrative şi pierderea coordonării şi a coerenţei actului administrativ4. Dar realitatea acestor autorităţi autonome sugerează că ideea unui singur segment care să controleze administraţia este mai puţin plauzibilă.

Autonomia de reglementare a acestor organisme administrative independente a făcut obiectul conferinţei Grupului European de Administraţie Publică (GEAP) desfăşurată între 8-10 septembrie 1989 la Chester în Anglia, sub conducerea domnului profesor Hugo Van Hassel de la Universitatea Catolică din Leuven - Belgia. La această conferinţă s-a încercat să se dea o definiţie a acestor organisme, născute dintr-o nevoie de descentralizare funcţională şi de îmbunătăţire a gestiunii pentru a se putea răspunde rapid nevoilor populaţiei şi, uneori, chiar pentru a fi salvate drepturile fundamentale în anumite sectoare5. S-a subliniat că acest proces trebuie să fie depolitizat, numai aşa putându-se asigura independenţa relativă a acestor organisme. S-au ridicat o serie de probleme care au rămas

1 I. Alexandru - op. Cit. (Administraţia publică...), p. 6102 Johan P. Olsen - op. Cit.3 I. Alexandru - op. Cit. (Administraţia publică…), p. 6114 Dehousse, R. 2002, Misfits: EU law and the transformation of European governance. In C. Joerges and R. Dehousse (eds.): Good Governance in Europe’s Integrated Market: 207-229. Oxford: Oxford University Press.5 a se vedea în acest sens revista Dreptul nr. 1-2/1990, anul I, seria a III-a, rubrica Însemnări - Cronici, articolul: Conferinţa pe tema autonomiei de reglementare a organismelor administrative, p. 143

61

deschise şi care pot avea şi astăzi acelaşi ecou: în ce măsură aceste organisme pot fi considerate realmente independente?; dat fiind faptul că ele scapă controlului guvernamental, care ar putea fi influenţa lor asupra guvernului?; întrucât aceste organisme sunt învestite cu o putere de reglementare, cum s-ar putea garanta controlul politic sau recursul judiciar?; cum vor fi finanţate aceste organisme sau dacă se bucură ele de o independenţă financiară?; care va fi gradul de birocratizare a acestor organisme?; vor constitui ele o sursă de inovare sau, dimpotrivă, vor tinde, pe termen lung, la garantarea propriei lor supravieţuiri?

Astăzi se vorbeşte tot mai des despre nivelul de convergenţă al sistemelor administrative, în legătură mai ales cu integrarea unor noi state în Uniune. Se porneşte de la ideea că un anumit sistem administrativ poate fi evaluat prin stabilirea nivelului la care principiile administrative europene sunt aplicate, atât în legislaţie, cât şi în comportamentul zilnic al autorităţilor publice şi al funcţionarilor publici. În acest sens, aceste principii administrative generale servesc ca standarde de măsurare a încrederii în administraţia publică, a gradului de responsabilitate al funcţionarilor publici şi al autorităţilor publice, a efectului şi viabilităţii procedurilor utilizate în procesul de luare a deciziilor, de recurs la acestea etc.

Nivelul până la care diferite ţări împărtăşesc şi aplică aceste principii este relevant şi pentru stabilirea compatibilităţilor dintre sistemele administrative ale acestora. Cu alte cuvinte, acestea servesc ca precondiţii pentru o mai bună integrare pe de o parte, şi pe de altă parte, ca măsurători ale capacităţii structurilor instituţionale ale administraţiei publice dintr-o ţară de a implementa acquis-ul comunitar.

Concluzia care se impune este următoarea: gradul ridicat de influenţă al principiilor administrative europene asupra legislaţiilor naţionale şi prezenţa acestor principii în comportamentul real al actorilor publici (adică nivelul de implementare a acquis-ului comunitar neformalizat) sunt reprezentative şi sunt corelate cu capacitatea ţării respective de a adopta şi implementa „acquis-ul comunitar” formalizat, legal. Se observă astfel că este necesar să se acorde o atenţie mai mare acţiunilor serviciilor publice naţionale, deoarece acestea sunt instrumentele care asigură sau împiedică transferul acestor principii legale administrative în acţiunile publice şi în procesul decizional.

Pentru ca ţările candidate la aderare să atingă standardele cerute de Uniunea Europeană este absolut necesară reformarea dreptului administrativ material şi procedural şi a comportamentului serviciilor publice în vederea respectării principiilor administrative care se referă la încredere, predictibilitate, responsabilitate, transparenţă şi eficienţă. În plus, integrarea în Uniunea Europeană este un proces de evoluţie. Aceasta înseamnă că o ţară candidată trebuie să demonstreze un nivel de progres suficient pentru a exista o comparaţie satisfăcătoare cu nivelul mediu al statelor membre ale Uniunii Europene. Nivelul transformărilor în 1986 (când Portugalia şi Spania s-au alăturat Uniunii Europene) s-a schimbat în 2004 (când Cehia, Ungaria, Polonia, Slovenia, Slovacia, Letonia, Lituania, Estonia, Cipru şi Malta au aderat la Uniunea Europeană) şi este diferit astazi când ţările fost candidate[Romania si Bulgaria] s-au alăturat in 2007 Uniunii Europene. Aceasta înseamnă că nu e suficient pentru ţările candidate să

62

atingă nivelul mediu actual al administraţiei publice existente acum în statele membre ale Uniunii Europene. Este necesar ca ele să atingă nivelul mediu viitor al statelor membre de la momentul aderării. Cu alte cuvinte, o ţară candidată trebuie să fie capabilă să depăşească diferenţa între nivelul actual al administraţiei publice şi nivelul mediu viitor al statelor membre când va fi efectiv membru al Uniunii Europene.

La baza oricărui început de drum stă un sistem de valori. Aşa după cum am văzut, Spaţiul administrativ european se află astăzi la răscrucea cristalizărilor drumului său. Se pune întrebarea de a descoperi care sunt valorile care ne permit să vorbim astăzi despre apartenenţa unui stat la Spaţiul european.

Profesorul Andrei Marga consideră că pentru a vorbi de o apartenenţă la Spaţiul european trebuie să distingem: apartenenţa geografică la Europa: plasarea între Atlantic şi Urali, care sunt limitele geografice consacrate ale continentului; apartenenţa istorică la Europa: participarea la mişcările care au dat formele instituţionale şi culturale ale continentului, de la crearea polisurilor, trecând prin contactul cu tradiţia iudeo-creştina, revoluţiile moderne în cunoaştere, economie şi drept, la apărarea fundamentelor societăţii libere; apartenenţa instituţională la Europa: întruchiparea organizărilor şi legislaţiei caracteristice societăţii deschise; apartenenţa culturală: cultivarea unei atitudini în cunoaştere şi în viaţa practică caracterizată de încredere în analiza factuală, failibilism şi cultivarea spiritului critic. Acelaşi autor consideră că, dacă distincţiile sunt făcute onest, atunci va trebui să admitem că, în perspectiva procesului de unificare europeană început după război, apartenenţa geografică şi apartenenţa istorică nu decid apartenenţa europeană care este acum în discuţie (vezi de exemplu cazul Turciei care în perspectivă poate deveni un membru al Uniunii Europene). Geografia şi istoria sunt condiţii indispensabile, dar, unificarea europeană, fiind un proces în primă linie instituţional şi cultural, apartenenţa europeană se judecă considerând instituţiile şi cultura. Situarea în geografia şi istoria europeană nu generează automat o europenitate culturală, după cum o europenitate culturală poate fi găsita şi în ţări care nu aparţin geografic şi istoric în sens strict, Europei1.

Cultura europeană conţine o cultură a administrării eficiente sprijinită pe o cultură a dreptului caracterizată de personalism, legalism şi formalism. Walter Hallstein consideră că CEE este în trei privinţe un fenomen de drept: „ea este creaţie a dreptului, ea este izvor de drept şi ea este ordine de drept”2.

În cadrul culturii europene individul este subiect, referinţă şi scop al reglementărilor juridice. Civilizaţia europeană reprezintă în fond concretizările materiale ale culturii europene.

H. R. Patapievici consideră că articularea ideii de Europa s-a constituit ca teritoriu continental dinspre latura timpului şi nu dinspre latura geografiei - cum s-a întâmplat într-un mod cu totul natural în cazul Africii ori al celor două Americi. „Europa este starea de spirit care s-a constituit prin mobilizarea tehnicilor de proiectare temporală. Recunoşti veritabilul spirit european după capacitatea

1 Andrei Marga - Filosofia unificării europene, Editura fundaţiei pentru studii europene, Cluj-Napoca, 2001, p. 262 Walter Hallstein - Gemeinschaftsrecht und nationales Recht in der europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, 1966, p. 542, citat de Andrei Marga - op. Cit., p. 174

63

întreprinderii umane de a se potrivi timpului, după talentul de a crea în timp şi de a supune timpul, prin virtutea de a întreţine ceea ce a fost construit, prin talentul de a face ca lucrurile să dureze în timp. Europa începe acolo unde tehnica de a mobiliza timpul este folosită pentru a stăpâni spaţiul1….”

Claude Delmas vorbeşte despre o „conştiinţă europeană” care devine operaţională o dată ce interesul despre realităţile europene intră în preocupările cotidiene ale maselor depăşind astfel planul filosofic şi al opţiunilor politice2.

2.3. Elementele componente ale Spaţiului Administrativ European

Elementele de arhitectură juridică a Spaţiului Administrativ European se regăsesc în legislaţia primară şi secundară a Uniunii Europene.

2.3.1. Elementele componente ale Spaţiului Administrativ European în legislaţia primară

Fosta Constituţie europeană (J.O. C310/16.12.2004) dar di Tratatul de la Lisabona din 13.12.2007 preiau majoritatea dispoziţiilor referitoare la elementele administrative din versiunile consolidate (aduse la zi) ale Tratatului instituind Comunitatea Europeană - TCE (J.O. C325/24.12.2002) şi ale Tratatului instituind Uniunea Europeană - TUE (J.O. C325/24.12.2002). Vom sublinia câteva elemente de arhitectură juridică a Spaţiului administrativ european cuprinse în aceste tratate şi ulterior în Constituţia Uniunii Europene:

a) Premisele cooperării în domeniul administrativ Fosta Constituţie europeană dedica cooperării administrative Secţiunea 7

din Partea a III-a (Politicile şi funcţionarea Uniunii), Titlul III (Politici şi acţiuni interne), Capitolul V (Domenii în care Uniunea poate decide să conducă o acţiune de coordonare, de completare sau de sprijin), iar Tratatul de la Lisabona in Titlul XXIII art.176D(2) :”Uniunea poate sprijini eforturile statelor membre pentru imbunatatirea capacitatii lor administrative de punere in aplicare a dreptului Uniunii.Aceasta actiune poate consta in, i special, in facilitarea schimburilor de informatii si de functionari publici si de functionarii publici, precum si in sprijinirea programelor de formare.” Punerea în operă efectiv a dreptului Uniunii prin statele membre, lucru esenţial pentru buna funcţionare a Uniunii este considerată ca o chestiune de interes mutual (reciproc).

Uniunea poate sprijini eforturile desfăşurate de statele membre pentru îmbunătăţirea capacităţii lor administrative de aplicare a dreptului Uniunii. Aceasta poate consta mai ales în facilitarea schimbului de informaţii, de funcţionari publici, precum şi în susţinerea programelor de formare profesională. Acest sprijin are însă un caracter facultativ, art. III-285 pct. 2 prevăzând că nici un stat membru nu este ţinut să recurgă la acest sprijin. Legile europene dispun măsurile necesare realizării

1 H.-R. Patapievici - Omul recent, ed. a III-a, Ed. Humanitas, 2004, p. 62-642 Claude Delmas - Histoire de la civilisation européenne, Presses universitaires de France, 1969, Paris, p. 6

64

acestui scop, excluzând orice armonizare a dispoziţiilor legale şi de reglementare ale statelor membre.

b) Apropierea legislaţiilor administrativeÎn armonizarea legislativă un rol important îl are Consiliul[fostul Consiliu de Miniştri] care, după consultarea Parlamentului European şi a Comitetului Economic şi Social poate să stabilească, printr-o lege-cadru europeană, măsurile pentru apropierea dispoziţiilor legale, reglementare şi administrative ale statelor membre, cu incidenţă directă asupra instituirii sau funcţionării pieţei interne (art. III-173 din Constituţie).

c) Eliminarea barierelor administrativeCele patru libertăţi stipulate de Tratatul de la Roma, libertatea de mişcare a

bunurilor, a serviciilor, a oamenilor şi a capitalurilor înseamnă că administraţiile publice ale statelor membre, ca elemente cheie de implementare şi asigurare a acestor drepturi, direct derivate din Tratate, trebuie să acţioneze într-o direcţie care să conducă spre aplicarea efectivă a lor. Astfel, in ceea ce priveşte libertatea de circulaţie a persoanelor şi serviciilor, art. III-134 din Constituţie prevede că legea sau legea-cadru europeană trebuie să vizeze în special asigurarea unei colaborări strânse între serviciile naţionale de ocupare a forţei de muncă şi eliminare procedurilor şi practicilor administrative, precum şi a termenelor de acces la locurile de muncă disponibile, care rezultă fie din legislaţia internă, fie din acorduri încheiate anterior între statele membre şi care, dacă ar fi menţinute, ar împiedica libera circulaţie a lucrătorilor. De asemenea trebuie eliminate procedurile şi practicile administrative care creează obstacole în libertatea de stabilire a resortisanţilor unui stat membru pe teritoriul altui stat membru (art. III-138 din Constituţie). Apoi în art. III-141 se prevede că legile-cadru europene facilitează accesul la activităţi nesalariale (independente) şi la exerciţiul lor. Ele vizează coordonarea dispoziţiilor legislative, reglementare şi administrative ale statelor membre privind accesul la activităţi nesalariale şi exerciţiul acestora.

De asemenea Constituţia prevede cooperarea administrativă în vederea realizării Spaţiului de libertate, securitate şi justiţie (art. III-263). Astfel, pentru punerea în operă a acestui Spaţiu, Consiliul de Miniştri, la propunerea Comisiei şi după consultarea Parlamentului, adoptă regulamente europene pentru a asigura cooperarea administrativă între serviciile competente ale statelor membre în domeniile de resort, precum şi între acestea şi Comisie.

d) Clauza compromisorie în contractele de drept publicUnele legislaţii naţionale cum este cea românească de exemplu, prevăd

posibilitatea stabilirii unei clauze compromisorii1 în contractele de drept public (art. 30 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor , actiualmente OUG 54/2006). În general autorii de drept administrativ optează pentru scoaterea contractului administrativ din sfera arbitrajului şi supunerea sa doar judecătorului administrativ care poate distinge mai bine interesul public2. La nivel european se 1 prin „clauza compromisorie” înscrisă într-un contract părţile convin ca litigiile ce se vor naşte din acest contract sau în legătură cu acesta să fie soluţionate pe calea arbitrajului, validitatea clauzei compromisorii fiind independentă de valabilitatea contractului în care a fost înscrisă.2 În România, prin noua lege a contenciosului, Legea nr. 554/2004 publicată în M. Of. nr. 1154/2004, în art. 2 lit. c) se asimilează actelor administrative şi contractele administrative, astfel ca litigiile ce au drept obiect contractele

65

observă însă că prin art. III-374 din Constituţie, Curtea Europeană de Justiţie capătă competenţa de a hotărî în temeiul unei clauze compromisorii conţinute într-un contract de drept public încheiat de Uniune sau în numele său.

e) Dreptul la o bună administrare (la o corectă administrare)Acest drept apare mai întâi în art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a

Uniunii Europene adoptă în cursul summit-ului de la Nisa în decembrie 2000. Constituţia preia această Carta. La Consiliul european de la Tampere din octombrie 1999, când s-au pus în discuţie metodele şi instituţiile care să redacteze Carta, Mediatorul european a propus ca în Cartă să fie menţionat dreptul cetăţenilor la calitatea prestaţiilor realizate de administraţie. Jacob Söderman, reales mediator european în 1999 considera că adoptarea acestei propoziţii va avea repercusiuni foarte importante în rândul statelor membre sau viitoare, determinând ca secolul XXI să fie secolul bunei administraţii.

Articolul II-101 din Constituţie prevede că orice persoană are dreptul de a beneficia de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organismelor şi agenţiilor Uniunii în ceea ce priveşte problemele sale. Acest drept comportă:

dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de a se dispune o măsura administrativă cu caracter individual care să o afecteze în mod defavorabil

dreptul de acces al oricărei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime, a principiului confidenţialităţii şi al secretului profesional

obligaţia pentru administraţie de a motiva deciziile sale. Această obligaţie era prevăzută încă de Tratatul de la Roma prin art. 190. Prevederea este dezvoltată de art. 18 din Codul european al bunei conduite administrative. Astfel, toate deciziile instituţiilor europene care pot să aducă atingere drepturilor sau intereselor unei persoane private trebuie să indice motivele pe care se bazează, precizând faptele pertinente şi baza juridică a deciziei. Funcţionarii trebuie să evite să ia decizii care sunt clădite pe motivări sumare sau imprecise sau care nu conţin observaţii individuale. Dacă este imposibil ca, din pricina numărului mare de persoane privind decizii similare, să se realizeze comunicarea în mod detaliat a motivelor deciziei şi când răspunsurile standard sunt date, funcţionarul trebuie să se asigure că va fi adus ulterior un răspuns motivat individual la fiecare cerere.

f) Dreptul la repararea prejudiciului produs de instituţii şi agenţi comunitari

Orice persoană are dreptul la despăgubire din partea Uniunii pentru daunele cauzate de către instituţiile, organismele sau agenţii acesteia, aflaţi în exerciţiul funcţiunii, conform principiilor generale comune şi drepturilor statelor membre (art. II-101 pct. 3 şi art. III-431 din Constituţie).

g) Limba de comunicare cu instituţiile UniuniiArt. II-101 pct. 4 prevede că orice persoană poate să se adreseze instituţiilor

Uniunii într-una din limbile Constituţiei [limbile statelor membre ale UE, conform art. IV-448] şi trebuie să primească un răspuns în aceeaşi limbă.

h) Verificarea juridică a deciziilor administrative

administrative cad în competenţa instanţei de contencios administrativ.

66

Tratatul de la Roma stipula în art. 173 un principiu legal administrativ important: dreptul la verificare juridică a deciziilor administrative care apar în hotărârile Comisiei Europene. Acest lucru este stipulat şi în art. 230 din ultima versiune consolidată a Tratatului instituind Comunitatea Europeană - Curtea de Justiţie Europeană controlează legalitatea actelor adoptate de Parlament, Consiliu, Comisie şi Banca Centrală Europeană. În general, Tratatele comunitare stabilesc principiul în baza căruia actele instituţiilor trebuie să fie conforme dispoziţiilor tratatelor. În acest sens, de exemplu, tratatele folosesc în privinţa sarcinilor încredinţate Uniunii şi instituţiilor sale, expresii ca: „în conformitate cu dispoziţiile prezentului tratat” sau „în condiţiile prevăzute de prezentul tratat”. Totodată deciziile individuale trebuie să fie în concordanţă cu regulamentele şi directivele Uniunii.

i) Sedentaritatea funcţionarilor publiciArt. III-133 pct. 4 din Constituţie prevede că libertatea de mişcare a forţei de

muncă nu se aplică funcţionarilor din administraţia publică. Acest lucru este preluat în Statutul funcţionarilor Comunităţii Europene1 în art. 20 care menţionează că funcţionarul este obligat să aibă reşedinţa în localitatea unde este afectat sau la o asemenea distanţă care să nu-1 jeneze în exercitarea funcţiei sale.

j) Egalitatea de tratament a cetăţenilor în relaţia cu administraţiaDatorită gradului de abstractizare foarte ridicat, doctrina a afirmat că

„egalitatea este propriul său corolar”. Considerat mai degrabă ca un drept de principiu decât ca un principiu de drept egalitatea îndeplineşte o funcţie de „drept-garanţie”. În dreptul comparat, principiul egalităţii în varianta sa modernă este mai degrabă interpretat ca o interdicţie generală a arbitrariului, impusă în egală măsură atât legiuitorului cât şi administraţiei2.

În legislaţia primară a Uniunii, art. III-182 din Constituţia Europeană prevede că sunt interzise toate măsurile şi dispoziţiile care nu sunt stabilite pe considerente de ordin prudenţial şi care stabilesc un acces privilegiat în instituţiile, organismele sau agenţiile Uniunii precum şi în administraţiile centrale, autorităţile regionale sau locale, înalte autorităţi publice sau alte organisme sau întreprinderi publice ale statelor membre sau instituţii financiare.

Această dispoziţie este dezvoltată prin art. 5 din Codul european al bunei conduite administrative adoptat la 6 septembrie 2001 de Parlamentul european. Astfel, în tratamentul cererilor venind din partea persoanelor şi în luarea deciziilor, funcţionarul public european veghează ca principiul egalităţii de tratament să fie respectat. Persoanele care se găsesc în aceeaşi situaţie trebuie să fie tratate în acelaşi mod.

În caz de inegalitate de tratament, funcţionarul veghează ca aceasta să fie justificată de caracteristicile obiective pertinente ale problemei tratate. Funcţionarul trebuie să evite în special, orice discriminare nejustificată între persoane fondată pe naţionalitate, sex, rasă, culoare, origine etnică sau socială, caracteristici genetice, limbă, religie sau convingeri, opinii politice sau orice altă

1 publicat în Regulamentul C.E.E., C.E.C.A., C.E.E.A. nr. 259/68 din 29 februarie 1968, publicat în J.O.C.E. nr. L 56 din 4.03.1968 modificat de mai multe ori2 a se vedea Simina Elena Tănăsescu - Principiul egalităţii în dreptul românesc, Ed. All Beck, 1999, p. 4, 5 şi 31

67

opinie, apartenenţa la o minoritate naţională, situaţie materială, origine, handicap, vârstă sau orientare sexuală.

k) Dreptul de petiţionareConstituţia prevede că orice cetăţean al Uniunii sau orice persoană fizică sau

juridică cu reşedinţa sau cu sediul social într-unul din statele membre are dreptul de a înainta, cu titlu individual sau în asociere cu alte persoane, o petiţie Parlamentului European referitoare la un subiect care ţine de domeniile de activitate ale Uniunii sau care îl priveşte în mod direct (art. II-104 şi art. III-334).

l) Comisia de anchetă pentru administrare defectuoasăArt. 193 TCE preluat de art. III-333 din Constituţie prevede că în cadrul

îndeplinirii misiunilor sale, Parlamentul European poate să constituie, la cererea unui sfert din membrii săi, o Comisie temporară de anchetă pentru a examina, fără să aducă atingere atribuţiilor conferite prin Constituţie altor instituţii sau organisme, acuzaţiile de contravenţie sau de administrare defectuoasă privind aplicarea dreptului Uniunii1, cu excepţia cazului în care faptele sunt pe rol în cadrul unei instanţe şi pe perioada cât continuă procedura jurisdicţională. Existenţa Comisiei temporare de anchetă ia sfârşit o dată cu prezentarea raportului sau. Investigaţia Comisiei nu înlocuieşte acţiunile întreprinse de alte instituţii sau organisme în baza puterilor conferite de Tratat. Astfel, atunci când, de exemplu, Curtea de Conturi înaintează un raport special, acesta din urmă nu poate fi contrazis de către un raport al Comisiei de anchetă şi, pentru a evita această situaţie, Parlamentul trebuie să consulte instituţia în cauză înaintea înfiinţării unei Comisii2. Prevederile detaliate care guvernează exercitarea puterii, anchetă a Parlamentului sunt cuprinse în Decizia Parlamentului, Consiliului şi Comisiei din 1995 (O.J. L78/1).

m)Mediatorul european. Buna şi reaua administraţieRegimurile moderne de drept administrativ afirmă principiul că

administraţia este în serviciul cetăţenilor. Tratatul de la Maastricht a instituit funcţia de Mediator european pentru a apăra acest principiu şi a ancheta eventualele cazuri de rea administraţie în activităţile instituţiilor şi organelor Uniunii Europene. El exercită un mecanism de control administrativ comparabil cu cel care permite controlul autorităţilor publice la nivel naţional de către Ombudsmen sau Avocatul poporului, în majoritatea ţărilor membre. În anul 2000, 12 din cele 15 state membre ale UE aveau un mediator naţional. În Germania şi Luxemburg, comisiile parlamentare însărcinate cu examinarea petiţiilor joacă un rol analog. Italia nu are încă un mediator naţional deşi au fost depuse numeroase proiecte de lege în acest sens. Există de asemenea un mediator la nivel regional sau comunal în numeroase state membre, de exemplu, în autonomias spaniole, regiunile italiene şi landurile germane.

1 a se vedea, de exemplu, Decizia Parlamentului din 17 iulie 1996 de constituire a unei Comisii temporare de anchetă pentru investigarea presupuselor contravenţii sau a proastei administrări în implementarea dreptului comunitar în legătură cu encefalita spongiformă bovină (O.J. C239/1)2 Pierre Mathijsen – Compendium de drept european, Ediţia a 7-a, Editura Club Europa, 2002, p. 77

68

Instituţia Mediatorului european este prevăzuta în prezent de art. 195 din versiunea consolidată a Tratatului privind instituirea Comunităţii europene, prevederea fiind preluată ca atare de art. III-335 din Constituţie.

Mediatorul, numit de Parlamentul european pe durata unei legislaturi, este abilitat să primească plângerile emanând de la orice cetăţean al Uniunii, orice persoană fizică sau morală rezidentă sau având sediul sau statutar într-un stat membru, referitoare la cazurile de rea administraţie (administrare incorectă) în acţiunea instituţiilor, organelor şi agenţiilor Uniunii, exceptând Curtea de justiţie în exercitarea funcţiilor sale jurisdicţionale1. Mediatorul european poate iniţia anchete fie din proprie iniţiativă, fie în baza plângerilor care i-au fost prezentate direct sau prin intermediul unui membru al Parlamentului european, afară de cazul în care faptele invocate fac sau au făcut obiectul unei proceduri jurisdicţionale. În situaţia în care mediatorul european constată un caz de administrare incorectă, el sesizează instituţia, organul sau agenţia vizată, care dispune de un termen de trei luni pentru a se conforma. Dacă cazul nu este rezolvat satisfăcător pe parcursul investigaţiilor mediatorul va încerca să găsească o soluţie amiabilă care rezolva situaţia de administrare incorectă şi satisface plângerea. Dacă încercarea de conciliere dă greş, mediatorul poate face recomandări de rezolvare a cazului. Dacă instituţia nu acceptă recomandările acestuia, el poate înainta un raport special către Parlamentul European. Persoana care a făcut plângerea este informată despre rezultatul anchetelor.

Mediatorul european prezintă în fiecare an un raport Parlamentului european conţinând rezultatele anchetelor sale. Mediatorul poate fi demis de Curtea de Justiţie, la cererea scrisă a Parlamentului european, dacă el nu mai îndeplineşte condiţiile necesare pentru exercitarea atribuţiilor sau dacă a comis o faptă gravă. Mediatorul este ţinut din punct de vedere Juridic să se achite de misiunea sa în deplină independenţă şi imparţialitate, el neputând să solicite sau să accepte instrucţiuni de la o altă instituţie.

Jacob Söderman, reales Mediator european2 de Parlamentul european în octombrie 1999, arată că instituţia mediatorului, devenită operaţională în septembrie 1995, a primit mai mult de 5000 de plângeri, noile plângeri sosind într-un ritm de peste 130 pe lună3. Majoritatea plângerilor cu privire la instituţiile şi organele comunitare vizează: lipsa de transparenţă sau refuzul la accesul la informaţii; întârzierile administrative excesive (întârzierile administrative evitabile) sau întârzierile de plată; procedurile de recrutare, notare şi concurs pentru funcţionarii publici europeni; litigiile contractuale şi actele sau omisiunile Comisiei atunci când aceasta se ocupă de (anchetează) infracţiunile statelor membre la dreptul comunitar (dat fiind calitatea Comisiei de păzitor al Tratatelor).

1 Art. II-103 din Constituţie prevede că toţi cetăţenii Uniunii, toate persoanele fizice sau morale rezidente sau având sediul lor statutar într-un stat membru au dreptul de a sesiza mediatorul european despre cazurile de rea administraţie în acţiunea instituţiilor, organelor şi agenţiilor Uniunii, excluzând Curtea de Justiţie Europeana şi Tribunalul de primă instanţă în exerciţiul funcţiilor lor jurisdicţionale.2 În prezent Mediatorul european este P. Nikiforos Diamandouros, fost mediator naţional al Greciei. A fost ales de Parlamentul Europei şi deţine postul începând cu 1 aprilie 2003.3 Jacob Söderman - Le Médiateur de l’UE et la bonne administration, in Tribune de la Gestion Publique, Bulletin bimestriel pour les praticiens del'administration publique des pays d'Europe centrale et orientale, vol. VI, n. 1-2000, SIGMA-OCDE, Paris

69

Făcând o statistică până în aprilie 2000, se observă că cele mai multe plângeri au vizat Comisia (665), urmând apoi Parlamentul european (91), Consiliul (34) Si Curtea de Conturi (6).

Mediatorul european poate deschide o anchetă şi din propria iniţiativă, fără a mai fi necesară existenţa unei plângeri prealabile. El trebuie să uzeze însă de această prerogativă cu moderaţie şi în general atunci când frecvenţa plângerilor legate de o anumită problemă permit generalizarea. Principalele iniţiative pe care le ia pot viza: accesibilitatea documentelor, recrutarea în instituţiile comunitare, procedurile de tratare a plângerilor cetăţenilor referitoare la infracţiunile la dreptul comunitar şi întârzierile de plată ale Comisiei Europene.

Rezultatele anchetelor întreprinse de Mediatorul European pot fi ilustrate cu un exemplu: Parlamentul European a fost de acord să reclasifice câţiva oficiali portughezi, chestiune aplicabilă din momentul numirii lor, după ce mediatorul a descoperit că aceştia au fost victimele unei discriminări. Alţi candidaţi care au fost admişi în urma aceluiaşi concurs de angajare fuseseră angajaţi pe o poziţie superioară.

Aproape 70% din plângerile adresate Mediatorului european depăşesc câmpul său de competenţă deoarece se referă la administraţiile naţionale, regionale sau locale ale statelor membre cu privire la punerea în aplicare a numeroase aspecte de drept şi politici comunitare. În acest caz Mediatorul european va îndruma plângerile către mediatorii şi organele similare din statele membre. În fapt, drepturile individuale garantate de dreptul comunitar trebuie bineînţeles să fie respectate de autorităţile publice de orice rang şi la nivel naţional. De aceea, din 1996 Mediatorul european a lansat cooperarea cu mediatorii naţionali şi organele similare din ţările candidate la Uniunea Europeană.

Tratatul de la Amsterdam a enunţat explicit principiile constituţionale pe care se bazează Uniunea: libertatea, democraţia, respectul drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, statul de drept. Este important ca ţările candidate să recunoască contribuţia mediatorilor şi organelor similare în aplicarea acestor principii, a căror respectare este o condiţie expresă a Tratatului de adeziune la UE.

Misiunea Mediatorului european este de a ataca „reaua administraţie” sau cu alte cuvinte administrarea incorectă (mauvaise administration). Acest termen nu este definit în nici un text din legislaţia primară. De aceea Mediatorul european a propus, după consultarea mediatorilor naţionali din statele membre, următoarea definiţie: „există o rea administraţie când un organism public nu acţionează în conformitate cu o regulă de drept sau un principiu care îi este impus”1. Această definiţie este destul de largă pentru că competenţa mediatorului cuprinde respectul drepturilor fundamentale, principiile dreptului administrativ şi buna administraţie. În 1997, Parlamentul european a adoptat o rezoluţie care aprobă această definiţie. Pentru a proteja eficient drepturile cetăţenilor, este importantă explicarea regulilor bunei administraţii pentru a şti în ce constau devierile de la aceasta. În iulie 1999, după o anchetă făcută din propria sa iniţiativa, Mediatorul european a lansat în dezbatere publică un Cod de bună conduită administrativă aplicabil în instituţiile şi organele comunitare. Codul a fost adoptat la 6 septembrie 2001 de Parlamentul 1Jacöb Soderman, idem

70

european. Acest cod conţine marile principii de drept administrativ european, ca de exemplu legalitatea, dreptul la o ascultare prealabilă, proporţionalitatea şi protecţia aspiraţiilor legitime.

n) Aplicarea de sancţiuni administrativeTratatele recunosc Comunităţilor o putere directă de sancţiune numai în

cazuri excepţionale. În general, dacă sancţiunile administrative sunt prevăzute de legislaţia comunitară, statele membre sunt cele care le pun în aplicare1.

Sancţiunile aplicate direct de instituţiile Uniunii vizează în principal domeniul concurenţei. Astfel art. 83 TCE par. 2 lit. a), precum şi art. III-163 din fosta Constituţie[dar si Tratatul de la Lisabona] permite Consiliului să instituie amenzi şi restricţii pentru a asigura respectarea regulilor Tratatului cu privire la înţelegeri şi la abuzul de poziţie dominantă. Comisia este autorizată să aplice amenzi pentru încălcarea unor dispoziţii de procedură sau a unor reguli de fond ale dreptului concurenţei de către întreprinderi, amenzi care pot ajunge pana la 10% din cifra de afaceri realizată de întreprindere în exerciţiul financiar anterior deciziei2. Obţinerea sumelor care reprezintă amenzile poate face obiectul unei executări silite realizate de autorităţile naţionale. Astfel art. III-401 din fosta Constituţie prevedea că actele Consiliului de Miniştri, ale Comisiei şi ale Băncii Centrale Europene care impun o obligaţie pecuniară unor persoane, altele decât statele, constituie titlu executoriu. Executarea silită este reglementată prin regulile procedurii civile în vigoare în statul membru pe teritoriul căruia are loc. Formula executorie este anexată deciziei, fără alt control decât cel de verificare a autenticităţii deciziei, de către autoritatea naţională pe care guvernul fiecărui stat membru o desemnează în acest scop şi despre care informează Comisia şi Curtea de Justiţie (art. III-401 alin. 2). După îndeplinirea acestor formalităţi, la cererea părţii interesate, acesta poate continua executarea silită prin sesizarea directă a autorităţii competente, conform legislaţiei naţionale (art. III-401 alin. 3). Executarea silită nu poate fi suspendată decât în temeiul unei decizii a Curţii de Justiţie. Cu toate acestea, controlul regularităţii dispoziţiilor de executare este de competenţa jurisdicţiilor naţionale (art. III-401 alin. 4).

Sancţiunile administrative aplicate de către statele membre vizează protejarea intereselor financiare ale Uniunii în derularea politicilor comunitare (în special gestiunea ajutoarelor în cadrul politicii agricole comune)3. Aplicarea acestor sancţiuni administrative se bucură de un regim comun în ciuda diversităţii practicilor administrative naţionale, fiind consacrate prin reglementări comunitare4

principiul caracterului neretroactiv al deciziei de aplicare a sancţiunii, existenţa unui termen de prescripţie de 4 ani, elaborarea unei liste de sancţiuni, suspendarea sancţiunii atunci când este declanşată procedura penală etc.

1 Augustin Fuerea - Drept comunitar european. Partea generală. Editura All Beck, 2003, p. 1832 Augustin Fuerea - op. cit. (Drept comunitar european), p. 183. A se vedea şi Regulamentul nr. 17 din 1962 (J.O.C.E. din 21.02.1962)3 Ibidem, p. 1844 a se vedea Regulamentul Consiliului din 18.12.1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor (J.O.C.E, nr. L3I2 din 23.12.1995)

71

2.3.2. Elementele componente ale Spaţiului administrativ european în legislaţia secundară

A. Reglementări privind mijloacele Juridice de acţiune ale administraţiei europene (actele administrative)

Ne vom referi aici la actele administrative unilaterale şi la cele bilaterale (contractele publice).

Actele administrative unilateraleActele administrative unilaterale emană de la instituţii ale UE, în temeiul

puterii cu care au fost învestite, pe baza şi în vederea executării tratatelor, a regulamentelor şi directivelor. Paul Negulescu arată că organismele internaţionale editează acte administrative normative, regulamentare (generale, obiective şi impersonale) aşa cum sunt statule interne de personal1 (se poate da ca exemplu Statutul personalului Băncii Europene de Investiţii sau Regulamentul de personal al Institutului de Studii de Securitate al Uniunii Europene – J.O.L. 039 du 09/02/2002). De asemenea aceste organisme pot emite subiective, adică acte administrative individuale, care fac aplicarea individuală a unei norme generale. Prin aceste din urmă acte se pot stabilii, modifica sau suprima situaţii juridice individuale. Aşa sunt: actele de numire, de avansare, de luare a unor măsuri disciplinare sau de revocare a funcţionarilor din aceste organisme, procesele verbale de constatare a contravenţiilor şi prin care se aplică amenzi de către funcţionarii competenţi.

La nivelul UE nu există deocamdată o reglementare de ansamblu a actelor administrative unilaterale. Cadrul general de existenţă a actului administrativ este ţesut în jurul principiilor dezvoltate mai ales de Curtea de Justiţie Europeană.

Deciziile adoptate de Comisie sau Consiliu, izvoare ale dreptului comunitar derivat sunt considerate „acte administrative” ale Uniunii Europene pentru că adoptarea lor corespunde situaţiilor în care administraţiile naţionale stabilesc în mod obligatoriu pentru cetăţeni - adoptând un act administrativ - condiţiile de aplicare a unei legi la un caz particular2. Printr-o astfel de decizie, instituţiile comunitare pot cere unei ţări membre sau unui cetăţean să acţioneze sau să nu acţioneze, conferindu-le drepturi sau impunându-le obligaţii.

Decizia vizează îndeosebi aplicarea prevederilor tratatelor la situaţii particulare. Ea este asimilată actelor naţionale şi constituie, în mâinile autorităţilor comunitare, un instrument de executare concretă prin mijloace administrative a dreptului comunitar. O decizie poate stabili, unuia sau mai multor state, un obiectiv a cărui realizare trece prin edictarea de măsuri naţionale cu influenţă internaţională (de exemplu decizia de accelerare a suprimării unor impozite vamale). Decizia se prezintă ca un instrument de legislaţie indirectă care nu există fără directivă. Dar, spre deosebire de directivă, decizia este obligatorie în toate elementele ei, nu

1 Paul Neguleseu – op. cit., p. 942 Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu - Dreptul social european, ed. Fundaţiei România de Mâine, 2003, p. 87; Florian Coman – op. Cit., p. 68; Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea - Drept instituţional comunitar european, Ediţia a IV-a, Editura Actami, Bucureşti, 1999, p. 38, 39

72

numai în ce priveşte rezultatul de atins, statele având posibilitatea să aleagă numai forma juridică a punerii în aplicare în cadrul ordinii juridice naţionale.

Curtea Europeană de Justiţie a considerat că principalul criteriu de distincţie între actele (deciziile) administrative şi regulamentele normative trebuie căutat în gradul de generalitate a actului în chestiune. Astfel deciziile administrative conţin dispoziţii care privesc în mod direct şi individual subiecte determinate (anumite persoane fizice sau juridice), trăsătura lor esenţială fiind limitarea destinatarilor cărora li se adresează. Regulamentele normative nu se adresează unor destinatari individualizaţi, desemnaţi sau identificabili, ele conţinând dispoziţii generale şi abstracte, cu adresabilitate asupra unei categorii largi de persoane. O asociaţie care reprezintă o categorie de persoane fizice sau juridice (sindicat, patronat etc.) nu poate fi privită în mod individual de un act care afectează interesele generale ale acestei categorii (deci actul care i se adresează va avea un caracter normativ).

Regulamentele de executare adoptate de Consiliu sau de Comisie, cu abilitarea dată de acesta, edictate în vederea punerii în aplicare a regulamentelor de bază, pot fi echivalate actelor administrative cu caracter normativ.

În aprecierea naturii juridice a actelor emise de Consiliu sau Comisie nu se ţine seama numai de denumirea oficială a actelor (regulament, directivă, decizie etc.) ci în primul rând trebuie ţinut cont de obiectul şi conţinutul concret al actului.

În ceea ce priveşte procedura de elaborare a actelor administrative, regulile referitoare la formarea şi exprimarea voinţei instituţiilor comunitare sunt stabilite prin tratate şi prin interpretările Curţii Europene de Justiţie şi nu sunt lăsate la dispoziţia nici unui stat membru şi nici a instituţiilor ca atare.

În elaborarea actului administrativ o parte importantă o constituie motivarea manifestării de voinţă a administraţiei. Indiferent de caracterul normativ sau individual actul trebuie motivat de o manieră explicită, succintă, clară şi pertinentă pentru ca destinatarul sau destinatarii să poată înţelege raţionamentele care au determinat emiterea sa (Hotărârea nr. 24/62 a Curţii).

Actului administrativ, odată adoptat de autoritatea competentă, i se aplică principiul intangibilităţii, ceea ce constituie un factor esenţial pentru securitatea juridică şi stabilitatea situaţiilor juridice în ordinea comunitară. Respectarea riguroasă şi absolută a acestui principiu permite obţinerea certitudinii că, posterior adoptării, actul nu poate fi modificat decât cu respectarea regulilor de competenţă şi procedură şi că, pe cale de consecinţă, actul notificat sau publicat constituie o copie exactă a actului adoptat, reflectând fidel voinţa autorităţii competente.

Actele administrative cu caracter normativ se semnează de către preşedintele instituţiei care le adoptă, se publică în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene şi intră în vigoare la data prevăzută în textul lor sau, în absenţa acesteia, în a douăzecia zi de la publicare conform art. 254 TCE şi art. I-39 din Constituţia europeană.

Actele administrative cu caracter individual sunt notificate destinatarilor şi produc efecte de la data notificării. Notificarea se consideră realizată de la data la care actul a fost comunicat destinatarului iar acesta a fost în măsură să ia cunoştinţă de el.

Actele administrative ale instituţiilor europene beneficiază de prezumţia de legalitate în absenţa oricăror indicii de natură a pune în discuţie această legalitate.

73

Prin hotărârea Algera din 12 iulie 1957 jurisprudenţa europeană consacră principiul proporţionalităţii efectelor nulităţii în dreptul administrativ, în raport cu finalitatea legii. Astfel se arată că „ilegalitatea parţială a unui act administrativ nu justifică retragerea actului în întregime [ci doar a părţii care produce, efecte care contravin legii], decât în cazul când retragerea părţii ilegale ar avea ca efect pierderea justificării actului astfel emis”.

Anularea prin hotărâre de către Curtea Europeană de Justiţie a deciziei unei instituţii pe motivul existenţei unui viciu de procedură cu privire la modalitatea de adoptare a acesteia nu afectează actele preparatorii (operaţiile administrative prealabile emiterii actului) realizate de alte instituţii. Aceste acte pregătitoare pot fi utilizate la emiterea unui alt act administrativ.

Actelor administrative li se aplică prezumţia de validitate. Toate subiectele de drept comunitar au obligaţia de a recunoaşte deplina eficacitate a actelor instituţiilor comunitare atâta timp cât nevaliditatea lor nu a fost stabilită de Curtea Europeană de Justiţie şi de a respecta forţa executorie a actelor atâta timp cât Curtea nu a decis amânarea execuţiei lor. Cu toate acestea un act administrativ lovit de vicii grave şi evidente îşi pierde prezumţia de validitate şi este considerat ca inexistent. Astfel de acte inexistente sunt de exemplu: un act administrativ care nu fixează cu suficientă certitudine data exactă de la care este susceptibil să producă efecte juridice (data de la care se consideră încorporat în ordinea juridică comunitară), un act care datorită modificărilor succesive cărora le-a făcut obiectul si-a pierdut conţinutul obligatoriu al motivării, un act care nu poate fi definit şi controlat fără a ne lovi de ambiguitatea întinderii obligaţiilor pe care le impune destinatarilor săi, un act care nu identifică cu certitudine care a fost autorul versiunii sale definitive. Astfel de acte nu produc nici un fel de efecte juridice şi pot fi contestate în afara termenului de recurs administrativ sau jurisdicţional.

Administraţia nu poate suspenda validitatea unui act emis decât printr-o manifestare scrisă a voinţei sale clară şi neechivocă.

Retragerea unui act administrativ al unei instituţii comunitare nu poate rezulta decât dintr-un act al aceleiaşi instituţii care, fie desfiinţează în mod expres o decizie anterioară, fie se substituie precedentei. Curtea a apreciat că retragerea cu titlu retroactiv a unui act legal care conferă drepturi subiective sau avantaje similare este contrar principiilor generale de drept. Retragerea actului ilegal este permisă dacă intervine în anumite condiţii strict precizate de Curte: retragerea actului să intervină într-un termen rezonabil (un termen de două luni sau mai mult de la emitere trebuie considerat rezonabil, iar un termen mai mare de doi ani trebuie considerat excesiv - Hotărârea T-20/96), respectarea principiului securităţii juridice şi respectarea principiului încrederii legitime a beneficiarului actului care a crezut în aparenţa de legalitate a acestuia. Momentul determinant de la care se prezumă că există formată încrederea în aparenţa de legalitate a actului în conştiinţa destinatarului este momentul notificării actului şi nu data adoptării sau retragerii acestuia.

Modificarea sau abrogarea actului administrativ se face de organul competent să îl emită, cu excepţia cazului în care o reglementare expresă conferă

74

această competenţă unui alt organ (Hotărârea T-251/00 a celei de a treia camere a Tribunalului de primă instanţă).

Noţiunea de act administrativ unilateral nu este înţeleasă în acelaşi mod în ţările membre UE. Astfel, în Franţa, Spania, Portugalia, Italia etc. ea înglobează actele regulamentare ca acte individuale, pe când în Germania, actele regulamentare nu sunt considerate acte administrative.

Contractele publiceLegislaţia comunitară in acest domeniu are ca scop deschiderea spre

concurenţă a procedurilor de acordare a contractelor publice pentru toate întreprinderile de pe teritoriul Uniunii Europene.

Contractul de concesiuneContractul de concesiune este considerat în general o specie a contractelor

publice. La nivel naţional concesiunea nu este utilizată in toate statele membre ale UE, iar acolo unde se întâlneşte prezintă abordări diferite. Astfel în unele ţări comunitare concesiunea este înţeleasă ca un privilegiu oarecare, în altele ca un contract de ocupare domenială sau ca un contract de delegare a unei activităţi publice.

În dreptul comunitar retribuirea concesionarului are loc fie prin dreptul de exploatare a lucrării, fie prin acest drept, asociat unui preţ1.

Comunicarea de interpretare a Comisiei cu privire la concesiunile în dreptul comunitar din 29.04.2000 pune accentul în mod deosebit pe respectarea în procedura de alegere a contractantului a principiilor nediscriminării2, egalităţii de tratament, asigurării transparenţei, principiul proporţionalităţii şi încheierea contractului intuitu personae. Un alt principiu consacrat este cel al recunoaşterii mutuale (mutual recognition) care constă în faptul că statele membre trebuie să accepte produsele şi serviciile furnizate de către operatorii economici în alte ţări comunitare, dacă produsele şi serviciile se găsesc la standardele statului care le recepţionează. Aplicarea acestui principiu la concesiuni implică, în particular, că statul membru în care serviciul este furnizat trebuie să accepte specificaţiile tehnice, atestatele, diplomele, certificatele şi recunoaşterile profesionale obţinute într-un alt stat membru dacă sunt echivalente cu cele din statul unde serviciul este furnizat.

Interpretarea Comisiei precizează că legislaţia UE nu interzice statelor membre să încheie concesiuni după metode proprii, dar care trebuie să fie compatibile cu dreptul Comunitar. La nivel naţional s-a pus de multe ori problema delimitării frontierelor dintre logica pieţei comune şi regimul public intern al fiecărui stat, sau cu alte cuvinte delimitarea frontierei dintre interesele comunităţii şi interesele naţionale3. În jurisprudenţa franceză s-a subliniat faptul că nu orice

1 a se vedea Iulian Avram - Contractele de concesiune, Editura Rosetti, Bucureşti, 2003, p. 2222 este interzisă discriminarea concesionarului pe motive de naţionalitate, acest lucru fiind prevăzut iniţial de art. 7 din Tratatul de la Roma, Directiva nr. 77-762 din 21 decembrie 1976 privind coordonarea procedurilor de încheiere a convenţiilor publice de furnituri a impus „principiul de nediscriminare în privinţa naţionalităţii cocontractantului autorităţii publice”.3 Iulian Avram - op. cit., p. 222, 223

75

concesiune intră în câmpul de referinţă al Tratatului CEE – „fiind vorba de o operaţiune ce priveşte o activitate naţională la care ia parte, pe deasupra şi o autoritate publică, regimul său ţine de dreptul intern. Nu va exista nici o interferenţă cu dreptul comunitar, decât atunci când concesiunea dă naştere unor relaţii susceptibile de a pune în cauză regulile Pieţei comune”1, în special condiţiile impuse pentru protecţia mediului concurenţial în Uniune. În acelaşi sens s-a pronunţat şi Curtea Europeană de Justiţie în Hotărârea din 18 iunie 1991 privind concesiunea de drepturi exclusive în materie de radiodifuziune şi televiziune – „dreptul comunitar nu se opune atribuirii unui monopol asupra televiziunii din considerente de interes public, de natură neeconomică. Totuşi, modalităţile de organizare şi exerciţiu a unui asemenea monopol nu trebuie să creeze vreun prejudiciu dispoziţiilor Tratatului în materie de liberă circulaţie a mărfurilor şi a serviciilor, ca şi regulile concurenţei”.

Unele state consideră că prevederile Directivei 93/37/EEC nu se aplică contractelor încheiate între autorităţile publice şi alte persoane legale guvernate de dreptul public (contractorul nu poate fi decât o persoană privată). Comisia atrage atenţia prin interpretarea sa că potenţialul concesionar poate fi atât o persoană privată cât şi o persoană guvernată de dreptul public (stabiliment public), lucru care rezultă din coroborarea art. 3(3) cu art. 3(1) din Directiva 93/37/EEC. În sprijinul acestei interpretări se poate invoca principiul egalităţii de tratament a operatorilor publici şi privaţi, în virtutea căruia regulile comunitare se aplică în aceleaşi condiţii întreprinderilor publice şi private2.

Curtea de Conturi a Comunităţilor Europene analizează legalitatea şi calitatea managementului financiar (deci inclusiv oportunitatea angajării unor cheltuieli) bazat pe fondurile UE, în legătură cu formalităţile prealabile, încheierea contractului şi monitorizarea executării acestuia. În raportul menţionat mai sus (Joint Research Centre), Curtea critică procedura subconcesionării, considerând că nu este în concordanţă cu filosofia legală a contractelor publice (deşi directivele nu interzic expres subcontractarea, se consideră că selecţia făcută de autoritatea publică este intuitu personae, în considerarea calităţilor personale ale autorităţii contractante) şi în plus, atrage costuri adiţionale. În general se observă că un principiu de drept public în ţările europene, imposibilitatea subcontractării fără acordul expres al autorităţii subcontractante3.

Achiziţiile publiceLegislaţia în materie operează o distincţie între contractele publice de

furnizare de mărfuri, cele de furnizare de servicii şi cele de lucrări4.Contractele publice de furnizare de mărfuri sunt reglementate de Directiva

93/36 (O.J. LJ99/1) intrată în vigoare la 14 iunie 1994 şi modificată ulterior de Directiva 97/52 (O.J. L328/1). Această directivă are în vedere acordarea contractelor de acest tip şi nu execuţia lor care rămâne în continuare sub incidenţa 1 Brechon-Moulenes, Christine; Lorens, Francois; Bazex, Michael; Guisolphe, Ghyslaine; Auby, Jean-Bernard; Delvolve, Pierre - La concesion de service public face au droit communautaire, Sirey, Paris, 1992, p. 592 J. Vandamme - Interventions publiques et droit communautaire, edition Pedome, 1988, p. 1033 În România, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor interzice subcontractarea4 a se vedea şi Pierre Mathijsen - op. cit. (Compendiu...), p.448

76

dreptului naţional. De asemenea directiva are ca obiect doar contractele importante, a căror valoare depăşeşte suma de 130.000 Euro, în cazul în care este implicat statul sau de 200.000 Euro, în restul cazurilor. Directiva mai solicită evitarea discriminărilor în acordarea contractelor precum şi publicarea intenţiei de contractare a autorităţii publice în Jurnalul Oficial al Comunităţii1.

Contractele de servicii publice sunt reglementate de Directiva 92/50 cu privire la coordonarea procedurilor de acordare a contractelor de servicii publice (O.J. L209/1) care a intrat în vigoare la 1 iulie 1993 şi care a fost amendată in 1998 (O.J. L101/1). Această directivă se aplică contractelor cu valoare de cel puţin 200.000 Euro. Este necesar să se realizeze o distincţie între serviciile prioritate - cărora li se aplică toate cerinţele prevăzute în Directivă - şi serviciile neprioritare (ca de exemplu serviciile de formare culturală), care sunt acoperite doar de un sistem de supraveghere2.

Contractele de lucrări publice sunt reglementate de două directive - Directiva 71/305 (O.J. L185/5) modificată de Directiva 89/440 (O.J. L210/1) şi Directiva 93/4 (O.J. L38/31) - care au fost modificate în 19933. Aceste reglementări se aplică numai contractelor de lucrări publice a căror valoare este mai mare de 5 milioane Euro.

Domeniile cu privire la apă, energie, transporturi şi telecomunicaţii constituie sectoare separate care se bucură de o reglementare proprie, distinctă de regulile analizate mai sus. Pentru contractele publice de furnizare de mărfuri, de servicii şi de lucrări publice în aceste domenii există Directiva 93/38 asupra procedurii de achiziţii a entităţilor care operează în sectoarele de apă, energie, transporturi şi telecomunicaţii (O.J. L 199/89). Sub incidenţa acestei directive cad doar contractele a căror valoare este mai mare decât pragul de aplicabilitate menţionat în cuprinsul reglementării (astfel de exemplu în sectorul de telecomunicaţii pragul pentru furnizarea de mărfuri este de 600.000 Euro, iar în celelalte sectoare este de 300.000 Euro). În aceste domenii de excepţie, care beneficiază de o reglementare specială regulile sunt mai puţin stricte: nu este obligatorie publicarea fiecărui contract şi există mai multe posibilităţi de acordare a contractelor: licitaţie deschisă, contracte restricţionate şi negociate4.

În 1987, prin Decizia 87/305 (O.J. L152/32) Comisia a înfiinţat un Comitet Consultativ cu privire la procedura de deschidere a achiziţiilor publice. În 2001 Comisia a publicat o Comunicare interpretativă asupra dreptului comunitar aplicabil achiziţiilor publice şi asupra posibilităţilor de integrare a aspectelor sociale în achiziţiile publice (O.J. C 333/27) precum şi o Comunicare referitoare la integrarea aspectelor de mediu (O.J. C 333/12)5.

La nivelul ţărilor membre, tehnica contractuală este utilizată ca mod de acţiune administrativă, în diferite variante. În unele state precum Franţa, Italia, Spania, Portugalia, noţiunea de contract administrativ permite administraţiei să-şi conserve prerogative de putere publică. În aceste state administraţia şi-a creat 1 idem, p. 4492 ibidem, p. 4493 prin Directiva 93/37 (O. J. L199/54) amendată de Directiva 97/52 (O. J. L328/1)4 Pierre Mathijsen - op. cit. (Compediu...), p. 4505 ibidem, p. 450

77

propriile jurisdicţii administrative, scăpând de sub tutela curţilor ordinare. Promotorul teoriei contractelor administrative a fost Consiliul de Stat din Franţa care prin jurisprudenţa sa de la sfârşitul sec XIX (avizul Consiliului de Stat din 18 martie 1888, hotărârea Therond din 4 martie 1910) a subliniat caracterul exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun al unor clauze din unele contracte încheiate de administraţie cu persoane particulare; s-a vorbit astfel despre contracte sui generis în care elementul contractual era dublat şi chiar dominat de elementul de putere publică. Doctrina franceză, începând cu Laferriere („Traite de la juridiction administrative et du recours contencieux” din 1886) beneficiind de aportul deosebit al lui Gaston Jeze („Les contrats administratifs de l'Etat, des departements, des communes et des etablissementes publics” din 1927) şi de lucrarea excepţională a lui Andre de Laubadere („Traite theorique et pratique des contrats administratifs”, 1956) a dezvoltat permanent această teorie căutând sa gândească mereu criterii cât mai adecvate pentru delimitarea acestor contracte şi autonomizarea lor în raport cu contractele de drept civil sau comercial.

În alte ţări primează contractul de drept privat, administraţia nebeneficiind în mod tradiţional de prerogative derogatorii de la dreptul comun şi fiind supusă judecătorului ordinar (Marea Britanie)1.

Pe ansamblu se poate observa că, cu toate că dezvoltarea procedeului contractual apare inegală de la o ţară la alta, asistăm astăzi la o expansiune continuă a tehnicii contractuale, chiar şi între persoanele juridice de drept public. Aceasta în contextul general în care se vorbeşte despre trecerea de la „Old Public Administration” (bazat pe modelul clasic weberian) la „New Public Management” (NPM), ca factor de convergenţă între administraţiile europene, bazat externalizarea activităţilor cu caracter comercial prin contracte administrative sau de drept comercial.

B. Reglementări privind mijloacele de personal: funcţia publică din instituţiile comunitare

Statutul funcţionarilor comunitari se aplică desigur doar în instituţiile comunitare. Vom discuta câteva idei legate de acesta, dat fiind rolul său de potenţial model, de structurare asupra unor cerinţe minime pe care trebuie să le îndeplinească funcţia publică din ţările candidate la aderare. Anticipăm astfel conturarea unei convergenţe în funcţia publică din ţările membre, împărtăşirea unor principii comune de organizare care să contureze în viitor un Spaţiu administrativ comun al funcţiei publice.

Statutul funcţionarilor comunităţilor europene a fost adoptat prin Regulamentul comun CEE, CECA şi CEEA nr. 259/68 din 29 februarie 1968 (publicat în J.O.C.E nr. L 56 din 4.03.1968), modificat de peste 70 de ori până în

1 în ţările anglo-saxone, administraţia, sub rezerva importantă a vechii sale iresponsabilităţi, se găseşte plasată (în principiu) în faţa curţilor de justiţie ordinare, pe acelaşi picior ca şi particularii, trebuind să asculte de intervenţiile judecătorului – a se vedea în acest sens Ioan Alexandru – „Administraţia Publică. Teorii. Realităţi. Perspective”, Ed a II-a, Ed. Lumina Lex, 2001, p. 538-547

78

prezent. Anterior fiecare comunitate avea un statut propriu. Acest Statut este format din patru părţi1:

o primă parte este consacrată Statutului funcţionarilor comunitari şi are un număr de unsprezece anexe. Se prevăd aici drepturile şi obligaţiile funcţionarilor,elementele carierei funcţionarului (modalitatea de recrutare, notarea, avansarea, promovarea, modalităţile de încetare a funcţiei), condiţiile de muncă ale funcţionarului (durata lucrului, concediile), regimul pecuniar şi avantajele sociale ale funcţionarului (remuneraţia, rambursarea cheltuielilor, securitatea socială, pensiile, recuperarea sumelor încasate pe nedrept, subrogarea Comunităţilor), regimul disciplinar şi căile de recurs.

a doua parte este consacrată regimului aplicabil altor categorii de agenţi europeni

a treia parte cuprinde alte reglementări aplicabile funcţionarilor şi agenţilor Comunităţilor Europene

a patra parte cuprinde reglementari luate de comun acord de instituţiile Comunităţilor Europene şi aplicabile funcţionarilor şi altor agenţi comunitari.

Intervenţia unei reglementari cu valoare de statut a avut ca efect faptul că a plasat funcţia publică comunitară în categoria funcţiilor publice aşa-zis închise, funcţionarul public având astfel o situaţie legală şi reglementară bazată pe premisele permanenţei funcţiei şi existenţei unei ierarhii administrative. Se consacră astfel sistemul de „carieră” în funcţia publică europeană.

La nivel naţional, trebuie observat că noţiunea de „carieră” prevalează în diverse state europene (Franţa, Spania, Germania, Italia etc.)2. Ea comportă ideea că funcţionarul public aflat în serviciul statului sau al unei colectivităţi locale se găseşte într-o situaţie statutară (legală şi impersonală) care îi asigură şanse rezonabile de promovare de-a lungul vieţii sale profesionale şi garanţii suficiente privind securitatea activităţii sale. Astfel avansările se fac după anumite reguli (concurs intern, tabele de avansare) şi sancţiunile disciplinare sunt reglementate cu rigoare. Din contră, în alte ţări (Marea Britanie, Olanda, Belgia etc.), noţiunea de activitate o domină pe aceea de carieră organizată (sistemul de tip „post”). Astfel agentul este recrutat pentru a ocupa un loc de muncă determinat şi nu pentru a rămâne în sânul unei ierarhii de-a lungul căreia ar urma să urce. De altfel unele state nici nu reţin concepţia de „funcţie publică”, ci o preferă pe aceea de civil service sau civil servant (Marea Britanie).

Organizarea funcţiei publice comunitare.Funcţionarul comunitar este persoana care a fost numită într-un post

permanent al unei instituţii a Comunităţilor, printr-un act scris de către autoritatea investită cu competenţa de numire.

Art. 5 din Statut prevede că „funcţiile pe care le relevă prezentul statut sunt clasate, din punct de vedere al naturii şi al nivelului funcţiilor cărora le corespund

1 a se vedea Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinas - Teoria funcţiei publice comunitare, Ed. Lumina Lex, 1999, p. 122 I. Alexandru - Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective, Ediţia a II-a, ed. Lumina Lex, 2001, p. 612-613

79

în patru categorii desemnate în ordine ierarhică descrescătoare de la literele A, B, C şi D”. Constatăm astfel că funcţionarii europeni sunt împărţiţi în patru categorii1:

Categoria A - comportă opt grade grupate în funcţii desfăşurate pe două gradaţii, cuprinzând funcţii de direcţie, de concepţie şi de studiu. Pentru ocuparea acestor funcţii se cer cunoştinţe de nivel universitar şi/sau o experienţă profesională de nivel echivalent. Funcţionarii din această categorie au ca misiune elaborarea politicilor, pregătirea proiectelor actelor juridice şi a raporturilor şi aplicarea legislaţiei comunitare. Funcţiile de direcţie sunt asigurate de: directori generali (A1), directori (A2), şefi de divizie (A3).

Categoria B cuprinde cinci grade regrupate în funcţii desfăşurate pe două gradaţii şi corespund funcţiilor de aplicare şi încadrare care necesită cunoştinţe de nivel de învăţământ secundar sau experienţă profesionala de nivel echivalent. Această categoric îi cuprinde pe cei care primesc şi analizează informaţiile necesare fie pentru elaborarea politicilor Uniunii, fie pentru a supraveghea şi a face să fie respectată legislaţia.

Categoria C cuprinde tot cinci grade, regrupate în funcţii desfăşurate pe două gradaţii. Cuprinde funcţiile de execuţie care necesită cunoştinţe de învăţământ de nivel mediu sau o experienţa profesională de nivel echivalent. Aici se regăsesc cei care îndeplinesc misiuni de secretariat şi arhivă.

Categoria D cuprinde doar patru grade regrupate în funcţii desfăşurate pe două gradaţii şi îi corespund funcţiile de serviciu care necesită cunoştinţe de nivel de învăţământ primar, eventual completate de cunoştinţe tehnice

Categoria LA cuprinde interpreţii şi traducătorii. Aceştia sunt grupaţi în şase grade, asimilate gradaţiilor de la 3 la 8 de la categoria A şi regrupate pe funcţii desfăşurate pe două gradaţii.

Statutul consacra norma de principiu potrivit căreia „funcţionarii aparţinând aceleiaşi categorii sunt supuşi condiţiilor identice de recrutare şi de derulare a carierei”.

Recrutarea şi promovarea funcţionarilor comunitari sunt dominate de principiul concursului, care admite anumite excepţii, în cazurile expres şi limitativ prevăzute de Statut (specialia generalibus derogant). Astfel art. 29 pct. 2 din Statut prevede că ,,o altă procedură de recrutare decât prin concurs poate fi adaptată de către autoritatea învestită cu putere de numire pentru recrutarea funcţionarilor pentru gradele A1 şi A2 (directori generali, directori), precum şi, în cazuri excepţionale, pentru posturi care necesită calificări speciale”.

Pe lângă aceste lucruri trebuie remarcat faptul că vechimea atrage în mod automat avansarea în funcţie. Astfel prin articolul 44 se instituie principiul potrivit căruia funcţionarul care a împlinit doi ani de vechime într-un eşalon aparţinând gradului său este în mod automat avansat în eşalonul următor acestui grad.

Principiile funcţiei publice comunitareVom sublinia aici faptul că drepturile şi îndatoririle funcţionarului public

european sunt guvernate de următoarele principii:

1 a se vedea în acest sens Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinas - op. cit., p. 24-26

80

1. necesitatea realizării unei independenţe absolute a funcţionarului public faţă de orice guvern, autoritate, organizaţie sau persoană exterioară instituţiei sale - art. 11 alin. 1 din Statut

2. necesitatea de a asigura independenţa faţă de statele membre ai căror naţionali sunt

3. funcţionarul trebuie să-şi realizeze atribuţiile şi să-şi regleze conduita exclusiv în vederea realizării intereselor Comunităţilor

4. privilegiile şi imunităţile sunt conferite funcţionarilor exclusiv în interesul Comunităţilor (ART. 23, 24)

5. funcţionarii se găsesc în permanenţă la dispoziţia instituţiei (fără ca în acest mod să poată depăşi durata maximă de 42 de ore de serviciu/săptămână)

6. funcţionarii sunt antrenaţi în pregătirea reglementărilor cărora li se supun şi în punerea lor în practică.

Aceste principii se regăsesc de cele mai multe ori transpuse şi la nivelul funcţiilor publice naţionale, tendinţa fiind evidentă către independenţa şi profesionalizarea celor antrenaţi în pregătirea, adoptarea şi executarea deciziilor administrative.


81

Ioan Alexandru - Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective. Ediţia a II-a, Ed. Lumina Lex, 2001- Partea a cincia, Capitolul III - Administraţia publică şi integrarea europeană, p. 601-646

Augustin Fuerea coord. - Studii de impact II. Evaluarea gradului de concordanţă a legislaţiei române cu acquis-ul comunitar, la nivelul anului 2002, pe capitole de negociere, Institutul European din România, 2004, p. 9-19, cu privire la gradul de transpunere a acquis-ului comunitar şi la gradul de compatibilitate a actelor normative care transpun acquis-ul comunitar

Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinaş - Teoria funcţiei publice comunitare, Ed. Lumina Lex, 1999, Capitolul II - Cariera funcţionarului comunitar, Capitolul III - Drepturile şi îndatoririle funcţionarului public european, p. 28-102

Iulian Avram - Contractele de concesiune, Editura Rosetti, 2003, Capitolul XII - Concesiunile în dreptul comunitar, p. 216-228

Temă de reflexie:

Ce se înţelege prin spaţiu administrativ european?

Teste:

1. Definiţi spaţiul administrativ european2. Care sunt factorii care pot avea un rol în convergenţa administrativ

europeană?


1. Spaţiul administrativ european este acel spaţiu guvernat de un set de principii legale (uniune fondată pe drept, existenţa instituţiilor democratice, respectarea drepturilor omului) în care normele şi regulamentele sunt respectate uniform, într-un teritoriu acoperit de o constituţie votată de statele componente.

2. Factorii care pot avea un rol în convergenţa administrativ europeană sunt:Tratatele CE şi legislaţia secundară de implementare a lor;Contactul constant dintre oficialii statelor membre şi dintre aceştia şi cei ai

Comunităţii Europene;Curtea Europeană de Justiţie ca formator al principiilor administrative

comune în Uniunea Europeană; Întrepătrunderea legislaţiei Comunităţii Europene în sistemele naţionale;Atractivitatea sau impunerea modelelor superioare.

82

Capitolul 3Principiile generaleale dreptului administrativ european

Cuprins: Obiectiv general Obiective operaţionale Explicaţii introductive Încredere şi previzibilitate Deschidere şi transparenţă Răspunderea delictuală a administraţiei comunitare Eficienţă şi eficacitate Bibliografie selectivă Temă de reflexie Teste Răspunsuri şi comentarii la teste

Obiectiv general: Definirea şi analizarea principiilor generale ale dreptului administrativ european.

Obiective operaţionale: Însuşirea acestor noţiuni şi principii şi aplicarea acestora în dreptul intern.

3.1. Explicaţii introductive

83

În unele ţări ca Belgia, Franţa, Grecia, Irlanda şi Marea Britanie se observă că principiile generale ale dreptului administrativ, menite să fixeze standarde şi să sugereze un model comportamental al funcţionarilor publici, apar risipite în diferite părţi ale legislaţiei în vigoare, în diferite acte ale parlamentului, părţi specifice ale legislaţiei delegate sau la curţile judecătoreşti care se pronunţă în litigii care implică administraţia publică. Spre deosebire de acestea, alte ţări au impus codificări generale în ceea ce priveşte procedura administrativă, cu scopul de a sistematiza aceste principii. Astfel au procedat Austria (din 1925), Belgia (1979), Danemarca (1985), Germania (1976), Ungaria (1957), Olanda (1994), Polonia (1960), Portugalia (1991) şi Spania (1958).

La nivel naţional aceste principii sunt incluse în instituţii şi proceduri administrative de la toate nivelurile. Actorii sectorului public sunt obligaţi prin lege să se conformeze acestor principii legale, respectarea lor fiind controlată de corpuri de control independente, sisteme de justiţie şi forţe judicioase, scrutine parlamentare şi în unele cazuri, de persoane individuale autorizate1.

La nivel european trebuie semnalat faptul că majoritatea principiilor generale ale dreptului administrativ au fost elaborate de Curtea Europeană de Justiţie. Curtea nu a definit însă conceptul de „principiu general de drept”. O mare varietate de terminologii sunt utilizate atât în literatură, cât şi în jurisprudenţa Curţii. În parte, diferenţele se referă la alegerea cuvintelor2, spre exemplu Curtea şi Avocatul General utilizează diverse exprimări, cum ar fi: regula general acceptată, principiu general acceptat, principiu de bază al dreptului, principiu fundamental, principiu general etc.

În doctrină, în diferite analize, apar puncte de vedere contradictorii asupra bazei şi a statutului principiilor generale de drept3. Aceste diferenţe conceptuale pot fi relevante pentru aplicarea principiilor generale de drept.

Există totuşi un acord că principiile generale sunt de mare importanţă în jurisprudenţa Curţii pentru a umple golurile de reglementare şi ca ajutoare în interpretarea legislaţiei comunitare. Acesta este rezultatul faptului că elementele ordinii legale europene sunt parte a unui proiect aflat încă în construcţie, care, dată fiind sensibilitatea sa la progresul integrării conţine lacune şi cere o interpretare extensivă4. În recunoaşterea acestui fapt, Curtea a evitat să-şi asume sarcina unei clasificări precise a principiilor generale de drept pentru a reţine flexibilitatea pe care o necesită în scopul de a fi capabilă să decidă asupra problemelor substanţiale care vin înaintea sa, indiferent de divergenţele terminologice.

Principiile deduse de Curte pot fi sistematizate în patru grupe: 1) încredere şi previzibilitate; 2) deschidere şi transparenţă; 3) responsabilitate; 4) eficienţă şi eficacitate.

Principiile dreptului administraţiei publice şi cele ale serviciului public sunt de multe ori greu de definit, uneori apărând într-o oarecare antinomie. Astfel, eficienţa

1 a se vedea în acest sens Sigma nr. 27, OECD - Principles for Public Administration2 Originea diferenţelor terminologice s-ar putea afla în problemele pe care le ridică traducerea deciziilor într-o altă limbă3 De exemplu, B. J. Boulois - Drept internaţional al Comunităţilor Europene, p. 153 şi urm., care distinge între „principii inerente oricărui sistem de drept organizat”, „principii generale comune dreptului în statele membre” şi „principii deduse din natura Comunităţilor”, SEW, 1983, p. 514 şi 5154 I. Jinga – „Uniunea Europeană, realităţi şi perspective”, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999

84

pare a fi inexistentă în unele proceduri; loialitatea faţă de guvern pare a fi în opoziţie cu integritatea profesională şi cu neutralitatea politică; unele decizii par a fi luate uneori în afara legislaţiei pozitive etc. De aceea, doctrina se referă la existenţa unor „concepte oarbe” legate de natura eluzivă a principiilor administraţiei publice. „Conceptele oarbe” sunt concepte frecvente, cu conţinut eluziv sau chiar principii vagi care sunt emise şi redefinite de către curţile judecătoreşti sau de alte autorităţi publice avizate, în cazuri particulare1. Această lipsă de claritate provoacă numeroase dispute legale, supuse spre judecată curţilor de justiţie, care trebuie să coreleze propriile definiţii emise anterior cu valorile sociale şi cu percepţiile care evoluează în timp. În consecinţă, conturul conceptual al acestor principii rămâne neclar în mod permanent. „Conceptele oarbe” sunt, în consecinţă, acelea de bună credinţă, rezonabilitate, de urmărire a binelui general şi de loialitate. Virtual, toate principiile legale pot fi catalogate drept „concepte oarbe”. Încercările de a asigura detaliul în aceste aspecte eluzive tinde să ducă la inconsistenţă şi contradicţie. Contradicţia şi discrepanţa cauzează de asemenea dificultăţi în actualizarea principiilor, prin afectarea influenţelor legale. Din perspectiva legală, apelarea la „principiile oarbe” pare potrivită, datorită maleabilităţii acestora în situaţii disparate. Însă, din punct de vedere al comportamentului funcţionarilor publici şi al autorităţilor publice, apare necesitatea dezvoltării principiilor generale stabilite de Curte printr-o doctrină specifică.

O problemă care s-a pus în doctrina europeană, a fost aceea a autenticităţii principiilor generale de drept administrativ stabilite de Curtea de Justiţie Europeană. În fapt, s-a discutat dacă aceste principii posedă o directă autenticitate ca surse independente de drept comunitar sau dacă nu cumva ele pot avea doar o autenticitate subordonată, în măsura în care sunt recunoscute de dreptul scris2. Astăzi se apreciază că principiile de drept, indiferent de autenticitatea lor ca originară sau derivată din surse de drept, trebuie aplicate de instituţiile comunitare, Curtea putând să condamne o încălcare a acestor principii, la fel ca pe oricare altă normă scrisă.

Conturarea unor principii de drept prin metoda inducţiei pornind de la cazurile particulare judecate şi aplicarea lor ulterioară în activitatea administrativă, nu este doar o problemă a Curţii ci şi a administraţiei comunitare şi a legislativului comunitar. Prin practica continua, autorităţile administrative pot da substanţă reală principiilor de drept, făcându-le legale efectiv deasupra şi peste cazurile individuale, de vreme ce principiul că administraţia poate să se oblige pe sine se aplică şi în dreptul european. Însă forţa obligatorie a unor asemenea practici este mai mică decât cea a deciziilor Curţii, de vreme ce orice articulare a unui principiu în cadrul administraţiei este supusă unui control ulterior din partea Curţii3. Dincolo de orice divergenţe jurisprudenţiale şi cutumiare, se recunoaşte că este în sarcina legislatorilor comunitari să faciliteze aplicarea pozitivă a principiilor generale de

1 Sigma Paper no. 272 a se vedea Ioan Alexandru - Drept administrativ comparat, Ed a II-a revăzută şi adăugită, Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 338-3403 astfel în Hotărârea 131/84 Curtea nu a acordat forţă juridică unei practici a Consiliului, constând în adoptarea actelor legislative într-un anumit domeniu pe o dublă bază juridică, considerând că nu se poate deroga astfel de la regulile tratatelor. O astfel de practică nu poate, prin urmare să creeze un precedent legând instituţiile Comunităţii în ceea ce priveşte determinarea bazei juridice corecte.

85

drept. Dacă, de exemplu, legislativul trebuie să decidă dezvoltarea unor reguli generale pentru adoptarea şi revocarea actelor administrative în cursul implementării politicilor comunitare, la fel ca şi Curtea, va fi obligat să facă o evaluare a principiului legalităţii administraţiei, pe de o parte, şi al protecţiei drepturilor legitime, pe de altă parte. În măsura în care legislativul nu a acţionat, rămâne totuşi o problemă a Curţii să asigure substanţa acestor principii, pentru a evita o denegare de justiţie. Altfel spus soluţiile principiale ale Curţii sunt provizorii până când legislativul va adopta o soluţie (identică sau diferită de soluţia Curţii) prin care va pune capăt vidului legislativ. Atât timp cât legislativul nu a luat nici o decizie, regula adoptată de Curte continuă să se aplice, până când Curtea însăşi o înlocuieşte sau o îmbunătăţeşte.

În Uniune există un edificiu ierarhic foarte complex de norme şi tipuri de activitate; problema care se ridică cu privire la fiecare din acestea este: cum trebuie să opereze principiile generale de drept ca standarde ale legalităţii în raport cu care trebuie să fie aplicate.

Edificiul are în vârf dreptul primar, care este astăzi privit ca fiind de natură constituţională1.

Sub acesta sunt regulamentele Consiliului, pe care Consiliul le-a adoptat direct, pe baza legii primare. Mai mult, Comisia - de asemenea - are puteri ca în anumite circumstanţe să adopte reguli normative cu aplicare generală2. În acest context există pe de o parte prevederi care autorizează Comisia să acţioneze din proprie iniţiativă; alte autorizări conţin anumite limitări de acţiune, în particular acelea care sunt supuse aşa-numitelor proceduri administrative sau ale Comitetelor de reglementare. Pe de altă parte, Comisia poate, de asemenea, să adopte acte administrative sub forma deciziilor individuale.

Pe de altă parte, principiile generale de drept dezvăluie o varietate de structuri. Exista, mai întâi, cele despre care se poate spune că sunt reguli generale care sunt considerate ca rezonabile şi care derivă din chiar principiul dreptăţii. Alte principii de drept au un grad ridicat de specificitate. Acestea din urmă pot include deducţii din norme generale care pot, în anumite circumstanţe, să fie în conflict şi care sunt aplicabile doar într-o sferă circumscrisă şi îngustă. Între aceste două extreme există numeroase forme mixte. De aceea apare ca necesar să facem câteva observaţii asupra relaţiei dintre aceste două grupe de principii, raportându-le una la alta.

Câteva principii generale de drept sunt doar de aplicare subordonată, ceea ce înseamnă că ele sunt făcute în particular pentru a umple goluri ale legii, reprezentând o faţetă tipică şi de dorit a ordinii legale comunitare. Este clar că un apel mai mult sau mai puţin arbitrar la principiile generale de drept nu poate trece peste sau să abroge o

1 Asupra acestei probleme, în detaliu J. Schwarze, în Eine Verfassung fur Europa, Baden-Baden, 1984; de asemenea, opiniile lui E. Stein, G. Casper, pe tema Constituţia europeană în curs de formare, în Societatea americană de drept internaţional, Darea de seamă a celei de-a 72-a întâlniri anuale, Washington, 1978, p. 166 şi urm. Walter Hallstein în celebrul său discurs în faţa Parlamentului European din 17 octombrie 1962 (vezi Bul. 11-1962, 5 şi urm.) vorbise deja despre „problemele constituţionale ale E.E.C.”. În particular a se vedea principiile consacrate în Constituţia pentru Europa, varianta finală adoptată la summitul de la Bruxelles din iunie 2004.2 Este clar din jurisprudenţă (procesele 188-190/80 (directiva de transparenţă), 1982, E.C.R., 2545), că nu numai Consiliul are o putere autonomă de legiferare, Comisia având doar autoritate de supervizare şi implementare. Prevederi specifice ale Tratatului, cum ar fi art. 90 E.E.C., pot, de asemenea, permite Comisiei puteri de legiferare.

86

prevedere legală aplicată exact la problema în discuţie, dacă aceasta nu face ea însăşi obiect de contestare în temeiuri legale.

Pe de altă parte, aceasta nu înseamnă că normele scrise nu trebuie judecate în raport cu standardele stabilite de principiile generale de drept. Din contră, în multe cazuri, Curtea Europeana de Justiţie a examinat dacă acte normative specifice ale Comisiei sau ale Consiliului sunt sau nu compatibile cu principii de drept cărora le-au acordat „statut constituţional”.

Este deci foarte dificil a dezvolta reguli cu aplicaţie generală, care să meargă dincolo de aceste observaţii de bază. Aceşti factori decisivi sunt: structura şi înţelesul fiecărui principiu individual de drept. Factorii decisivi determină relaţia fiecărui principiu cu regulile scrise ale dreptului comunitar în cadrul ierarhiei normelor din ordinea legală a Comunităţii. Cu toate acestea, este de conceput ca un anumitprincipiu general de drept, cu o sferă substanţial insuficient conturată, să aibă atât statut constituţional, cât şi statut de principiu al dreptului administrativ1.

O problemă controversată analizată în acest context este dacă şi în ce măsură principiile de drept comunitar pot constitui un standard faţă de care acţiunea administrativă din statele membre poate fi măsurată.

Pentru a întreprinde un studiu ştiinţific asupra unei categorii de probleme sociale, trebuie să abordam mai întâi fixarea metodei de studiu, adică determinarea procedeelor de cercetare şi de raţionare cele mai adecvate studiului acestor probleme şi care să permită examinarea în profunzime a faptelor sociale, atât de variate şi multiforme, prin introducerea unui principiu de unitate şi de ordine2.

Metoda recomandabilă nu poate să difere de cea consacrată altor ramuri de drept public3. Prin urmare va trebui să abordăm o muncă de observare şi de analiză. Trebuie să fie examinate manifestările vieţii juridice care coordonează administraţia pentru a desprinde principiile graţie cărora se asigură raporturile între Uniune, state şi indivizi. Pe de altă parte abordarea metodologică a dreptului administrativ european trebuie să aibă în centru principiul funcţionalităţii care caută adevărul în spatele etichetelor, încercând să identifice substanţa drepturilor, puterilor şi obligaţiilor legale recunoscute şi impuse în diferite sisteme de drept.

Prin aplicarea inducţiei putem ajunge, cu prudenţa de rigoare, la concluzii generale şi la formularea principiilor. Aceste principii trebuie să poată fi aplicate la cazurile noi, create de viaţa socială şi pe care legislatorul nu le-a prevăzut, ţinând cont că scopul oricărui raţionament juridic este de a găsi soluţii într-un conflict uman. În acest studiu nu trebuie pierdut contactul cu realităţile sociale care pot da răspunsul la necesitatea creării serviciilor administrative europene şi a principiilor care le guvernează. Studierea realităţii sociale permite în principiu constatarea interdependenţei şi necesitatea cooperării între state, indivizi şi Uniune făcând posibilă crearea organismelor destinate să satisfacă aceste nevoi şi a principiilor de organizare şi funcţionare a lor.

1 Asupra statutului şi gradului variat de concretizare a principiilor privind aplicarea normei de drept în dreptul public, vezi K. Hesse, Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, ediţia a 15-a, Heidelberg, 1985, para 1852 Paul Negulescu - op. cit., p. 283 idem

87

Ţinând cont de aceste observaţii, în cele ce urmează vom dezvolta câteva metode de determinare a conţinutului principiilor generale.

Teoria minimală. Unii autori au avansat ideea că principiile generale de drept se aplică în dreptul comunitar numai dacă au un statut valabil de lege ori dacă sunt recunoscute ca instituţii legale în fiecare din ordinile legale participante în acelaşi fel1. Această concepţie ajunge la o soluţie minimală pentru că în acest mod măsura dreptului comunitar în acest domeniu este redusă la cel mai mic numitor comun. Un dezavantaj în plus al acestei teorii este că o modificare a dreptului unui stat membru trebuie să aibă o consecinţă automată asupra dreptului comunitar. Este dificilă corelarea acestei concluzii cu poziţia care a fost unanim acceptată, conform căreia ordinea legală a Uniunii este o ordine legală autonomă care este în principiu independentă de ordinea legală a statelor membre.

Teoria maximală. Conform acestei teorii dreptul comunitar trebuie să încorporeze prevederile statelor membre care oferă cea mai largă protecţie a individului. O asemenea teorie face imposibilă o căutare imparţială a „celei mai bune” soluţii pentru Uniune, indiferent de întrebare, prin ea însăşi dificil de răspuns, la care dreptul naţional, luând în considerare caracteristicile speciale şi cerinţele funcţionale ale Uniunii, deţine de fapt cea mai „progresistă” soluţie la problemele de protejare a drepturilor individuale.

Datorită acestor dezavantaje, cele două teorii, minimală şi maximală, sunt rar aplicate în practică. Astăzi sunt susţinute în special două puncte de vedere diferite, o teorie a consensului şi o teorie a comparării.

Teoria consensului. Această teorie sugerează că principiile generale de drept trebuie să fie recunoscute când într-o problemă legală particulară există un consens în soluţiile adoptate în legislaţiile naţionale diferite. Mai problematică şi în dispută chiar printre acei care susţin acest punct de vedere, este chestiunea asupra gradului în care există temei comun în legislaţiile naţionale. Unii propun că principiile relevante ale dreptului comunitar trebuie introduse în toate legislaţiile naţionale cel puţin în forma lor cea mai generală. Alţii cred că „o anumită similitudine” sau „un anumit grad de suprapunere” vor fi suficiente.

Teoria comparaţiei evaluative. Este foarte larg acceptat că o abordare corectă pentru a determina principii generale de drept implică o „comparaţie evaluativă a drepturilor”. Aceasta înseamnă că nu este necesar să existe legi sau principii legale comparabile în toate statele membre, pentru a fi dedus un principiu european de drept administrativ. Această abordare pare să fie urmată de către Curtea Europeană de Justiţie în deciziile sale, pentru că ea a aplicat principii generale de drept într-o varietate de cazuri, chiar când Avocatul General nu a putut găsi reguli comparabile în toate statele membre2.

Cei care avansează această ultimă teorie sugerează că pentru determinarea substanţei principiilor generale de drept trebuie adoptată în principal o evaluare echilibrată a rezultatelor unei analize comparate a acestora. În conformitate cu acest punct de vedere, un principiu general de drept nu este cel „care apare în forme similare

1 J. Schwarze - op. cit. (European Administrative Law), p. 71 şi urm2 Vezi în detaliu M. Akehurst - Aplicarea principiilor generale de drept de către Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, 1981, p. 29 şi urm., p. 32-40, cu referiri la jurisprudenţă

88

în majoritatea legislaţiilor. Un principiu general de drept este mai curând cel care reprezintă soluţia cea mai bună bazată pe o analiză critică a soluţiilor diverse oferite, ce rezultă dintr-o analiză comparativă”1. Aceasta ridică însă problema, cum putem distinge soluţia cea mai bună?

Punctul de plecare ar trebui să fie, în opinia autorilor implicaţi în această dezbatere, aprecierea că dreptul comunitar reprezintă o ordine legală autonomă. Astfel, există o prezumţie în favoarea coerenţei ordinii legale comunitare. În consecinţă, principiul legal cel mai bun urmând unei analize comparative, este cel care apare ca fiind cel mai compatibil cu ordinea legală a dreptului comunitar şi care corespunde cât mai aproape capacităţii funcţionale şi scopurilor Uniunii.

Această abordare este avansată şi de Curte, fiind în mod special evidenţiată în deciziile sale asupra drepturilor fundamentale. Astfel, în numeroase cazuri, Curtea a accentuat că atât timp cât se orientează în recunoaşterea drepturilor fundamentale comunitare după „tradiţia constituţională comună statelor membre”, aceste principii trebuie să fie „compatibile cu structura şi obiectivele Comunităţii”2.

Criteriul necesitând ca principiile să fie adecvate cerinţelor integrării se aplică în mod egal şi la determinarea pe baze comparative a principiilor generale de drept administrativ.

Preocuparea majoră în domeniu este de a reconcilia drepturile individuale legale la protecţie cu cerinţele unei efective şi eficiente administraţii a Comunităţii. De aceea, de multe ori, Curtea a luat în considerare, alături de interesul cetăţeanului de protecţie prin lege şi aşa-numitele „raţiuni administrative”3.

3.2. Încredere şi previzibilitate

Aceste deziderate mai pot fi identificate prin certitudine şi securitate juridică în acţiunile şi deciziile administrative. Aceste principii vizează în fapt eradicarea arbitrariului din afacerile publice.

Un principiu care pledează în favoarea încrederii şi previzibilităţii este principiul „administraţiei prin lege” sau al legalităţii administraţiei. Autorităţile publice ajung la anumite decizii respectând regulile şi principiile generale, aplicate imparţial (principiul nediscriminării) oricărei persoane care le adresează o cerere.

Administraţia publică trebuie să decidă în funcţie de legile în vigoare şi de criteriile interpretative stabilite de curţile de justiţie, fără a lua în considerare vreun alt aspect. Litera legii se opune puterii arbitrare, relaţionării sau oricărei alte devieri. Acest principiu jurisprudenţial este preluat de Codul european al bunei conduite administrative din 2001, care în art. 4 intitulat „Legitimitatea” prevede că „Funcţionarul public comunitar acţionează conform dreptului şi aplică regulile şi procedurile înscrise în legislaţia comunitară. El veghează în special ca deciziile care afectează drepturile şi interesele persoanelor să aibă o baza juridică iar conţinutul lor să fie conform dreptului”.

1 J. Schwarze - op. cit. (European Administrative Law), subsol 102 şi p. 2222 Cazul 11/70, E.C.R., 1125-1134. Asupra jurisprudenţei ulterioare a Curţii în acest domeniu, vezi J. Schwarze, op. cit., 1986, p. 293 şi urm3 Cazul 39/84, Maizena GmbH împotriva HZA Hamburg-Jonas, para 22, cu privire la deducerea sumelor compensatorii monetare plătite pentru produsul de bază în scopul calculării sumelor compensatorii monetare pentru produsul secundar

89

Principiul legalităţii are legătură cu principiul conform căruia o autoritate publică nu este investită în mod normal cu o putere de decizie exclusivă, aceasta fiind în contradicţie cu legile în vigoare. Acest principiu este considerat a avea la bază doctrina franceză care vorbeşte despre „preeminence des actes reglementaires sur les actes individueles d’une meme autorite publique”1.

O altă noţiune legată de legalitate este şi aceea a competenţei legate. Astfel, autorităţile publice pot decide numai asupra unor probleme aflate în jurisdicţia lor legală. Competenţa înseamnă o colecţie de atribuţii prestabilite legal în vederea bunei funcţionări a serviciului public, în virtutea căreia funcţionarul poate decide asupra unei probleme de interes public, lucru care nu numai că autorizează persoana în cauză să ia o decizie, dar o şi obligă să-şi asume responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate publică competentă nu poate renunţa la această responsabilitate. Noţiunea de competenţă este strict definită, astfel încât decizia unei persoane neautorizate, necompetente, este nulă şi va fi declarată ca atare de Curtea Europeană de Justiţie. În principiu în dreptul administrativ european nu se aplică principiul aparenţei în drept (error comunis facit ius). Controlul de legalitate al actelor emise de instituţiile comunitare se realizează printr-o procedură administrativă de către Mediatorul european (art. 195 din Tratatul instituind Comunitatea europeană), printr-o procedură politică de Comisia de petiţii a Parlamentului European şi printr-o procedură jurisdicţională de Curtea Europeană de Justiţie (art. III-365 din Tratatul privind o Constituţie pentru Europa).

Încrederea şi previzibilitatea nu vin în contradicţie cu puterea discreţionară a administraţiei dacă aceasta este exercitată în limitele conferite de lege. Practic puterea discreţionară a administraţiei nu se confundă cu arbitrarul. În dreptul francez, puterea discreţionară evocă, lato sensu „libertatea de decizie şi de acţiune a executivului în cadrul dreptului”. Ea reprezintă pentru administraţie „libertatea de apreciere, de acţiune şi de decizie”. În doctrina germană, noţiunea evocă pentru administraţie „o marjă de comportament posibil şi necesar în aplicarea legii”. Stabilirea modului de acţiune la un caz concret nu e influenţată doar de cauze de legalitate, ci şi de considerente de oportunitate2. Curtea de Justiţie Europeană a statuat în decizia pronunţată în dosarul nr. 280/1980 cu privire la selecţia funcţionarilor publici că „Aparţine administraţiei dreptul de a desemna criteriile de selecţie, în virtutea puterii sale discreţionare şi ţinând cont de exigentele organizării şi raţionalizării serviciilor”. Curtea de Justiţie a subliniat de nenumărate ori, şi mai ales în speţele cu aspecte mai spectaculoase că ea urmăreşte, în ceea ce priveşte dreptul funcţiei publice europene „respectul limitelor puterii discreţionare şi că se opune clientelismului ilicit”. Atunci când decizia administrativă nu respectă limitele exterioare pe care legea le stabileşte puterii discreţionare a administratei sau, cu alte cuvinte, atunci când administraţia ordonă un efect juridic neprevăzut prin lege, intervine excesul de putere. În general, în doctrina internă se apreciază că, cu cât formele de control al exerciţiului puterii publice sunt

1 SIGMA Papers no. 272 J. Schwarze - Droit administratif européen, volume I, Office des publications officielles des Communautes Europeennes, Bruylant 1994, p. 274-294, citat de Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinas - op. cit., p. 121

90

mai bine gândite şi puse la punct, cu atât riscul ca administraţia să acţioneze cu exces de putere devine mai redus1.

Prin urmare deciziile în care se manifestă puterea discreţionară se referă la aspectele care, într-un cadru legal, conferă autorităţii publice o anumită libertate de decizie; acest lucru nu presupune în nici un caz devierea de la litera legii. Necesitatea puterii discreţionare apare datorită faptului că legislaţia nu poate prevedea orice tip de situaţie care ar putea interveni în timp. De aceea, în mod expres, autorităţilor publice li se conferă acest statut. Curtea Europeană de Justiţie a elaborat o jurisprudenţă a puterii discreţionare în administraţia publică, fixând cu stricteţe cadrul de exercitare a ei. Astfel, autorităţile publice sunt obligate să acţioneze numai cu bună credinţă, să urmărească interesul public într-o manieră rezonabilă, să urmeze proceduri corecte, să respecte cerinţele nediscriminării şi să urmărească principiul proporţionalităţii. Cu alte cuvinte, puterea discreţionară nu poate opera fără respectarea principiilor generale ale legii administraţiei publice, din moment ce acestea creează practic o contrabalanţă vis-a-vis de puterea de decizie acordată autorităţilor publice. Prin hotărârea C-269/902, Curtea a arătat ca în cazurile în care instituţiile Comunităţii dispun de o anumită putere de apreciere, este necesar să fie respectate garanţiile conferite de ordinea juridică comunitară în procedurile administrative. Printre aceste garanţii figurează în special obligaţia pentru instituţia competentă să examineze, cu grijă şi imparţialitate, toate elementele pertinente ale cazului în speţă, să asculte persoana care va suporta consecinţele emiterii actului, să se intereseze prealabil despre cum va fi recepţionat actul şi să motiveze decizia de o manieră suficientă.

Un alt principiu care pledează în favoarea încrederii şi previzibilităţii este principiul proporţionalităţii. Aceasta înseamnă că acţiunea administrativă trebuie să decurgă în mod proporţional cu obiectivul urmărit şi respectiv cu finalizarea pe cale legală, neprivând cetăţenii de nici un aspect care să faciliteze atingerea scopului propus şi corect din punct de vedere legal. Proporţionalitatea este în strânsă legătură cu rezonabilul. De asemenea, mai înseamnă că este ilegal să aplici legea numai atunci când prin aceasta apare un avantaj, neintenţionat omis de lege. Acest lucru poate constitui ceea ce se numeşte abuz de putere administrativă. Proporţionalitatea este în mod particular relevantă în cazurile de anchete administrative solicitate (cazuri de expropriere), în care persoane individuale sunt private de drepturile de proprietar în favoarea interesului public.

În general se apreciază că proporţionalitatea administrativă poate fi analizată cel puţin ca rezultat al combinării a trei elemente (decizia luată, finalitatea acesteia şi situaţia de fapt căreia i se aplică), dar în egală măsură şi ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca o noţiune cheie a dreptului administrativ şi ştiinţei administraţiei3.

J. Ziller arată că, dintr-o perspectivă europeană, principiul proporţionalităţii este prezent în dreptul public al majorităţii statelor comunitare4. Autorul consideră că recunoaşterea explicită a principiului în dreptul scris, jurisprudenţa sau doctrina este 1 Dana Apostol Tofan - Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, ed. All Beck, 1999, p. 182 Arret de la Cour du 21 novembre 1991. Technische Universität München contre Hauptzollamt München-Mitte. Demande de décision préjudicielle: Bundesfinanzhof - Allemagne. Tarif douanier commun - Franchise pour appareils scientifiques - Valeur scientifique équivalente. Affaire C-269/90. Recueil de jurisprudence 1991 page 1-054693 Dana Apostol Tofan - op. Cit., p. 47

91

din ce în ce mai frecventă, dar ar trebui făcută distincţia între ţările în care acest principiu se aplică dreptului administrativ în ansamblul său şi cele în care, utilizarea sa este limitată la câmpul de aplicare a dreptului comunitar. În prima categorie ar urma să intre cel puţin patru ţări. Astfel, dreptul administrativ din Germania, de peste un secol, cel din Portugalia, după adoptarea Constituţiei din 1976, cel din Austria, de 15 ani şi cel din Olanda, de 10 ani consacră explicit, principiul proporţionalităţii, ca un principiu fundamental al dreptului public şi s-ar părea că şi ţările nordice ar putea fi incluse în această categorie. În alte ţări cum ar fi Italia, Spania şi Irlanda, chiar dacă o consacrare explicită a intervenit recent, utilizarea principiului pare limitată la câmpul de aplicare directă a dreptului comunitar. În alte ţări, cum ar fi Luxemburg, Belgia, Grecia, dar mai ales în Franţa, deşi principiul nu este evocat expres în legislaţie sau jurisprudenţă, doctrina îl identifică şi-l descoperă aplicat într-o speţă sau alta. În Marea Britanie s-ar părea de asemenea că practicienii au început să ţină cont de el.

Natura principiului proporţionalităţii variază de la o ţară la alta datorită originii sale formale (în multe ţări, singura sursă este jurisprudenţa) cât şi datorită funcţiilor pe care le îndeplineşte1. În opinia aceluiaşi autor, codificarea treptată a procedurii administrative necontencioase în ţările europene ar putea să-l aibă în vedere. Exemplul reglementării olandeze din 1992 este elocvent în acest sens: „Consecinţele defavorabile ale unei decizii pentru una sau mai multe persoane nu trebuie să fie disproporţionate în raport cu scopurile vizate prin decizie”. Principiul proporţionalităţii poate fi prevăzut şi în Constituţia unui stat (de exemplu: Constituţia portugheză din 1976) sau chiar dacă nu este prevăzut explicit, doctrina şi jurisprudenţa îl pot considera unanim ca făcând parte din noţiunea de stat de drept, consacrată expres spre exemplu, prin art. 20 şi 28 din Legea fundamentală a Germaniei. Manifestarea frecventă a principiului se găseşte şi în funcţia contencioasă, căci proporţionalitatea permite ghidarea judecătorului în aprecierea sa privind exerciţiul puterii discreţionare a administraţiei.

Analizat din această perspectivă comparată, principiul proporţionalităţii demonstrează modul de funcţionare a mecanismelor de receptare în dreptul european. El este unul din principiile care ilustrează cel mai bine fenomenul de inspiraţie reciprocă a sistemelor juridice ale statelor, aparţinând unei aceleiaşi Comunităţi de drept care se dezvoltă în prezent2.

La nivelul Comunităţii europene noţiunea de proporţionalitate a fost cu precădere dezvoltată de Curtea Europeană de Justiţie, urmând o linie deja stabilită de legislaţia germană3, pentru ca apoi să fie consacrată în legislaţia Comunitară şi să 4 J. Ziller - Le principe de proportionnalité en droit administratif et droit communautaire, in L'Actualité juridique - Droit administratif, din 20 iunie 1996, număr special, p. 1851 idem, p. 1862 idem, p. 1883 sistemul german a consacrat principiul proporţionalităţii în domeniul ordinii publice încă din secolul al XIX-lea. Astfel prin sentinţa Kreuzberg Curtea Supremă a Prusiei şi-a pus pentru prima dată problema dacă nu cumva acţiunea publică depăşea în intensitate ceea ce era impus de scopul urmărit. În concluzie, Curtea a solicitat autorităţii publice existenţa unei aprobări speciale ori de câte ori aceasta încalcă libertăţile cetăţeneşti. Mai recent Curtea Constituţională Federală a definit principiul proporţionalităţii în următorii termeni: „Intervenţia administraţiei trebuie să fie adecvată şi necesară pentru realizarea obiectivului său. Ea nu poate să impună poveri excesive asupra individului respectiv, şi în consecinţă trebuie să fie rezonabilă în efectul său asupra individului” - Culegere de decizii ale Curţii Constituţionale Federale, vol. 48, p. 402.

92

pătrundă în majoritatea sistemelor administrative europene. Se pot da ca exemplu unele decizii ale Curţii Europene de Justiţie. Astfel, prin hotărârile 15/831 şi 181/842

se arată că „pentru a stabili dacă o dispoziţie de drept comunitar este conformă cu principiul proporţionalităţii, este important să se verifice dacă mijloacele care o pun în aplicare sunt adecvate şi necesare pentru atingerea scopului urmărit. Hotărârea 181/84 mai arată că atunci când o reglementare comunitară stabileşte o distincţie între o obligaţie principală, a cărei îndeplinire este necesară pentru atingerea obiectivului vizat, şi o obligaţie secundară, având un caracter în principal administrativ, ea trebuie să respecte principiul proporţionalităţii în dozarea sancţiunilor pentru neîndeplinirea celor două obligaţii. Prin hotărârea 15/83 se statuează că principiul proporţionalităţii nu este violat de o reglementare prevăzând un control administrativ prealabil al condiţiilor de utilizare a unor ajutoare financiare, dacă există pericolul de fraudă.

Principiul este preluat şi în Constituţia pentru Europa, unde în art. I-11 dedicat principiilor fundamentale ale Uniunii, pct. 4 statuează că „în virtutea principiului proporţionalităţii, conţinutul şi forma acţiunilor Uniunii nu exced ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constituţiei”. Aplicarea principiului este detaliată apoi în Protocolul pentru aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii din partea a IV-a a Constituţiei (Dispoziţii generale şi finale).

Codul bunei conduite administrative stipulează că în momentul luării deciziilor, funcţionarul veghează ca măsurile luate să fie proporţionate cu obiectivul urmărit. El va evita în special restrângerea drepturilor cetăţenilor sau impunerea de constrângeri când aceste restricţii sau constrângeri sunt disproporţionale în raport cu obiectivul acţiunii angajate. În momentul luării deciziilor, funcţionarul trebuie să respecte justul echilibru între interesele persoanelor private şi interesul public general.

Un alt principiu care pledează în favoarea „administraţiei prin lege” este acela al corectitudinii procedurale. Aceasta înseamnă proceduri care să aplice legea în mod clar şi imparţial, să acorde atenţie valorilor sociale, cum ar fi respectul faţă de oameni şi protecţia demnităţii lor. O aplicaţie concretă a corectitudinii procedurale este principiul care prevede că nici o persoană nu poate fi privată de drepturile sale fundamentale fără să fi fost avizată în prealabil si audiată într-o manieră corespunzătoare. Astfel, în hotărârea 234/843 Curtea a considerat că „respectul dreptului de apărare în toate procedurile deschise împotriva unei persoane şi susceptibile de a-i produce un prejudiciu constituie un principiu fundamental de drept comunitar şi trebuie să fie asigurat chiar în absenţa oricărei reglementări cu privire la procedura în cauză. Acest principiu pretinde că persoana împotriva căreia Comisia a

1 Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 17 mai 1984. Denkavit Nederland BV contre Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten. Demande de décision préjudicielle: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas. Marché agricole - Aides au lait écrémé en poudre transformé en aliments pour animaux -Conditions de versement. Affaire 15/83. Recueil de jurisprudence 1984 page 021712 Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 24 septembre 1985. The Queen, ex parte E. D. & F. Man (Sugar) Ltd contre Intervention Board for Agricultural Produce (IBAP). Demande de décision préjudicielle: High Court of Justice, Queen’s Bench Division - Royaume-Uni. Restitutions à l’exportation - Perte de caution - Principe de proportionnalité. Affaire 181/84. Recueil de jurisprudence 1985 page 028893 Arrêt de la Cour du 10 juillet 1986. Royaume de Belgique contre Commission des Communautés européennes. Aides d’Etat - Prise de participation dans le capital d’une entreprise - Droits de la défense. Affaire 234/84. Recueil de jurisprudence 1986 page 02263

93

început o procedură administrativă, să fie în măsură, în cursul acestei proceduri, să-şi facă cunoscut cu folos punctul său de vedere despre realitatea şi pertinenţa faptelor şi circumstanţelor invocate şi despre documentele reţinute de Comisie în sprijinul susţinerii sale când există o violare a dreptului comunitar. Când persoana respectivă nu este în măsură să comenteze documentele conţinând informaţii acoperite de secretul afacerilor, Comisia nu poate reţine aceste informaţii în decizia sa”. În acest sens se pronunţă şi Constituţia europeană în art. II-101 - Dreptul la o bună administraţie (analizat anterior). Codul bunei conduite administrative prevede (art. 16 - Dreptul de a fi ascultat şi de a face observaţii) că în cazul în care drepturile sau interesele cetăţenilor sunt în joc, funcţionarul veghează ca drepturile de apărare să fie respectate în fiecare etapă a procedurii de luare a deciziei. În cazul în care trebuie luată o decizie afectând drepturile şi interesele sale, orice persoană are dreptul să depună observaţii scrise, şi dacă este necesar, să prezinte observaţii orale înainte ca decizia să fie adoptată.

Un alt element care susţine încrederea şi previzibilitatea este principiul termenului rezonabil. Întârzierile în luarea deciziilor sau finalizarea procedurilor administrative pot cauza frustrări, injustiţii sau pot afecta în mod negativ atât interesul public cât şi cel privat. Întârzierile pot rezulta din anumite resurse neadecvate sau din lipsa unei posibile rezolvări pe cale politică. Deseori acest fenomen este asociat cu ineficienţa şi incompetenţa funcţionarilor publici. Procedurile legale pot facilita rezolvarea problemelor prin stabilirea unor limite clare de timp pentru finalizarea fiecărui caz. Pe de altă parte un serviciu public cu o schemă de recrutare şi avansare bazată pe merit şi care presupune o pregătire permanentă, poate reduce incompetenţa în cadrul administraţiei publice, lucrând astfel în favoarea adevăratelor valori. Codul bunei conduite administrative prevede în art. 17 că funcţionarul public trebuie să vegheze ca decizia referitoare la fiecare cerere sau plângere adresată instituţiei să fie luată într-un termen rezonabil, fără întârziere, şi în orice caz cel mai târziu la două luni de la data recepţiei. Aceeaşi regulă se aplică în cazul răspunsului la scrisorile trimise de cetăţeni precum şi răspunsurilor la notele administrative adresate de funcţionar superiorilor săi ierarhici pentru a le cere instrucţiuni cu privire la deciziile administrative pe care trebuie să le ia. Dacă, în raport de complexitatea problemei ridicate, instituţia nu poate decide în termenul menţionat, funcţionarul trebuie să-l informeze pe autorul cererii cât mai curând cu putinţă. În acest caz, autorului cererii trebuie să i se notifice o decizie definitivă în termenul cel mai scurt posibil.

Valoarea profesionalismului şi a integrităţii profesionale în serviciul public influenţează încrederea şi previzibilitatea administraţiei publice. Integritatea profesională a serviciului public se bazează pe imparţialitate şi independenţă profesională. Codul bunei conduite administrative precizează că funcţionarul este imparţial şi independent (art. 8). El trebuie să se abţină de la orice acţiune arbitrară care lezează cetăţenii precum şi de la orice tratament preferenţial. Conduita funcţionarului nu trebuie să fie niciodată ghidată de interese personale, familiale sau naţionale sau de presiuni politice. Funcţionarul nu ia parte la o decizie în care el, sau rudele sale apropiate, au interese financiare.

94

Imparţialitatea se referă la absenţa preferinţelor personale. În domeniul administraţiei publice, preferinţa înseamnă a favoriza un anumit aspect al unei situaţii date, cauzând un prejudiciu nejustificat şi nedrept interesului general sau drepturilor altor părţi interesate. Pierderea independenţei profesionale se manifestă prin pierderea obiectivităţii în gândire şi judecată, în aşa fel încât un caz nu va mai fi apreciat în funcţie de elementele sale reale. Mita, presiunile, ambiţia politica necontrolată şi dorinţa asiduă de promovare sunt principalele cauze ale pierderii independenţei profesionale1.

Merită subliniat faptul că un serviciu public al cărui sistem de recrutare şi promovare este în primul rând bazat pe patronajul politic sau pe alianţe de diferite tipuri, este mult mai expus riscului de a desconsidera integritatea profesională decât un sistem care se bazează pe merite.

3.3. Deschidere şi transparenţă

Deschiderea sugerează faptul că administraţia este dispusă să accepte un punct de vedere venit din afara ei, în timp ce transparenţa semnifică gradul de deschidere în cazul unui scrutin sau al unei verificări2. Aceste două caracteristici permit, pe de o parte, ca orice cetăţean implicat într-o procedură administrativă să poată urmări derularea acesteia, şi pe de altă parte, ca administraţia să permită şi să accepte mult mai uşor o evaluare venită din partea unor instituţii autorizate sau ale societăţii civile.

Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) consacră noţiunea de transparenţă în art. 1, alin. 2, arătând că „acest tratat marchează o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile sunt luate în cel mai mare respect posibil faţă de principiile deschiderii şi al apropierii de cetăţeni”.

Constituţia pentru Europa prevede faptul că instituţiile Uniunii trebuie să întreţină un dialog deschis, transparent şi permanent cu asociaţiile reprezentative şi societatea civilă (art. 1-47 - Principiul democraţiei participative). De asemenea se prevede că toţi cetăţenii Uniunii sau toate persoanele fizice şi morale rezidente sau având sediul statutar într-un stat membru dispun de dreptul de acces la documentele instituţiilor, organelor şi agenţiilor Uniunii, în forma în care ele au fost realizate, în condiţiile legii europene care fixează principiile şi limitele în care se poate exercita acest drept (art. 1-50 - Transparenţa instituţiilor Uniunii).

Transparent procesului decizional din instituţiile europene este garantată de prevederile Regulamentului nr. 1049/2001 al Parlamentului european şi Consiliului din 30 mai 2001 cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului european, Consiliului şi Comisiei (J.O. L154/31.5.2001). În preambulul acestui Regulament se menţionează că transparenţa permite asigurarea unei mai bune participări a cetăţenilor la procesul decizional, precum şi garantarea în măsură mai mare a legitimităţii, eficacităţii şi responsabilităţii administraţiei în privinţa cetăţenilor într-un sistem

1 a se vedea în acest sens SIGMA Papers, no. 27 - op. Cit.2 idem

95

democratic. Transparenţa contribuie la întărirea principiilor democraţiei şi respectului drepturilor fundamentale.

Beneficiarii acestui Regulament sunt toţi cetăţenii Uniunii şi toate persoanele fizice sau juridice rezidente sau având sediul lor într-un stat membru (art. 2 pct. 1).

Prin „documente ale instituţiilor europene” asupra cărora se instituie un drept de acces, se înţeleg „orice conţinuturi indiferent de suportul lor (scris pe suport de hârtie sau stocat sub formă electronică, înregistrat sonor, vizual sau audiovizual) cu privire la un domeniu legat de politici, activităţi şi decizii care intră în sfera de competenţă a instituţiei respective”(art. 3 din Regulament).

În principiu, toate documentele instituţiilor europene trebuie să fie accesibile publicului. Excepţiile sunt strict prevăzute de art. 4 din Regulament. Astfel, instituţiile pot refuza accesul la un document în cazul în care divulgarea sa ar putea aduce atingere protecţiei:

a. interesului public, în ceea ce priveşte: securitatea publică apărarea şi afacerile militare relaţiile internaţionale politica financiară, monetară sau economică a Comunităţii sau a unui stat

membrub. vieţii private şi integrităţii individului, în conformitate cu legislaţia

comunitară referitoare la protecţia datelor cu caracter personal.De asemenea, în condiţiile art. 4 pct. 2 din Regulament, instituţiile

comunitare pot refuza accesul la un document în cazul în care divulgarea sa poate să aducă atingere protecţiei:

intereselor comerciale ale unei persoane fizice sau juridice determinate, incluzând şi protecţia dreptului de proprietate intelectuală

procedurilor jurisdicţionale şi avizelor juridice obiectivelor activităţilor de inspecţie, anchetă si de audit mai puţin în cazul

când un interes public superior justifică divulgarea documentului vizat.Un stat membru poate cere unei instituţii comunitare să nu divulge un

document care emană de la acest stat fără acordul prealabil al acestuia (art. 4 pct. 5 din Regulament).

Aceste excepţii de la accesul liber la documente se aplică numai în cursul perioadei pe durata căreia protecţia se justifică ţinând de conţinutul documentului. Excepţiile se pot aplica în timpul unei perioade maxime de treizeci de ani. În cazul documentelor la care accesul public este refuzat pe motiv de ocrotire a vieţii private sau a intereselor comerciale, excepţiile de interdicţie se pot aplica, dacă este necesar, şi peste această perioadă (art. 4 pct. 7 din Regulament).

Cererile de acces la documente sunt formulate în formă scrisă, inclusiv prin mijloace electronice, într-una din limbile statelor membre şi de manieră suficientă care să permită instituţiei să identifice documentul. Solicitantul nu este obligat să justifice cererea sa (art. 6 pct. 1 din Regulament). Dacă cererea nu este suficient de precisă, instituţia nu va respinge cererea, ci va invita solicitantul în vederea clarificărilor (art. 6 pct. 2 din Regulament).

96

Cererile de acces la documente trebuie să fie tratate cu promptitudine de instituţiile cărora li se adresează. Într-un termen de 15 zile lucrătoare cu începere de la data înregistrării cererii, instituţia trebuie să acorde accesul la documentele cerute şi să furnizeze aceste documente. În cazul unui refuz total sau parţial, instituţia trebuie să comunice solicitantului un răspuns scris motivat şi să îl informeze despre dreptul său de a introduce o cerere confirmativă (art. 7 pct. 1 din Regulament).

Reglementarea europeană instituie în favoarea solicitantului posibilitatea recurgerii la recursul graţios. Astfel, în caz de refuz total sau parţial sau de absenţă a răspunsului instituţiei, solicitantul poate adresa, într-un termen de 15 zile lucrătoare de la data recepţiei răspunsului instituţiei sau de la data până la care instituţia era obligată să comunice un răspuns, în cazul tăcerii administraţiei, o cerere confirmativă în vederea revizuirii poziţiei instituţiei (art. 7 pct. 2 şi 4 din Regulament). Recursul graţios este o procedură administrativă prealabilă obligatorie pentru recurgerea la calea justiţiei.

Cererea confirmativă trebuie să fie tratată cu promptitudine. Într-un termen de 15 zile lucrătoare de la data înregistrării cererii, instituţia trebuie fie să acorde accesul la documentele cerute şi să furnizeze aceste documente, fie să comunice, în scris, motivele refuzului său total sau parţial. Dacă se refuză total sau parţial accesul, instituţia va informa solicitantul despre posibilitatea de a introduce un recurs jurisdicţional împotriva instituţiei şi/sau să prezinte o plângere mediatorului european (art. 8 pct. 1 din Regulament). De asemenea absenţa răspunsului instituţiei în termenul legal este considerată ca un răspuns negativ şi abilitează solicitantul să introducă un recurs jurisdicţional contra instituţiei şi/sau să prezinte o plângere mediatorului european (art. 8 pct. 3).

Pentru a permite cetăţenilor să se folosească în mod concret de drepturile conferite de Regulament, fiecare instituţie europeană este obligată să ţină un registru de documente accesibil publicului. (art. 11 pct. 1 din Regulament).

Fiecare instituţie este obligată să publice un raport anual în care să menţioneze numărul de refuzuri de acces la documente opuse de instituţie şi motivele acestor refuzuri (art. 17 pct. 1 din Regulament).

În Raportul Comisiei Europene din 30.04.2004 cu privire la aplicarea în cursul anului 2003 a Regulamentului nr. 1049/2001 este cuprins un tablou comparativ referitor la repartizarea cererilor de acces ale persoanelor fizice şi juridice la documentele Comisiei pe domenii de interes. Se observă că domeniile de maxim interes, unde au fost îndreptate cele mai multe cereri de acces la documente sunt reprezentate de Concurenţă, Fiscalitate şi uniune vamală şi Secretariatul general.

Ca regulă generală, politica administratei publice ar trebui să fie una de deschidere şi transparenţă. Numai cazurile de natură excepţională, referitoare la securitatea europeană şi naţională sau la aspecte similare, ar trebui să fie ţinute secrete şi confidenţiale. De asemenea, datele personale trebuie să fie protejate de terţele persoane. Funcţionarii care lucrează cu datele personale ale cetăţenilor trebuie să respecte viaţa privată şi integritatea persoanelor, conform dispoziţiilor din regulamentul CE nr. 45/2001 al Parlamentului european şi Consiliului, din 18 decembrie 2000, referitoare la protecţia persoanelor fizice cu privire la manipularea datelor cu caracter personal de către instituţiile şi organele comunitare şi la libera circulaţie a

97

acestor date1. Funcţionarii trebuie să evite în special să trateze datele personale în scopuri nelegitime sau să le transmită terţilor neautorizaţi (Codul bunei conduite administrative, art. 21).

Pe plan naţional se observă de multe ori că autorităţile au tendinţa de a declara unele documente ca fiind confidenţiale mai des decât este cazul. Astfel, cu excepţia Suediei, care a manifestat deschidere şi transparenţă încă de la sfârşitul secolului al XVIII2, standardul tradiţional al administraţiei a fost discreţia. Numai începând cu anii 60 a început să se dezvolte stilul deschis de guvernare în unele democraţii, astăzi fiind considerat un standard esenţial pentru administraţia publică. Înainte de anii 60, singura aplicaţie a principiului de deschidere în democraţiile vest europene era, pe de o parte principiul care prevedea faptul că legile intrau în vigoare numai după publicarea lor într-un buletin oficial, iar pe de altă parte, faptul că deciziile administrative erau aplicabile numai după comunicarea şi acceptarea lor de către cei în cauză.

Deschiderea şi transparenţa pot duce la o limitare a proastei administrări şi a corupţiei. De asemenea, acestea sunt necesare pentru respectarea drepturilor individuale, în măsura în care furnizează motivele necesare deciziilor administrative şi ajută părţile interesate să-şi exercite dreptul de a solicita recurs.

Aceste principii îşi găsesc aplicaţia în legislaţia europeană cu privire la administraţia publică. Astfel acţiunile administrative trebuie să fie motivate şi realizate de o autoritate competentă. Registrele publice trebuie făcute accesibile marelui public, instituţiile UE fiind obligate să ţină un registru cu intrările şi ieşirile de documente şi cu măsurile care se iau, conform art. 24 din Codul bunei conduite administrative. Agenţii autorităţii trebuie să-şi facă publică identitatea, în răspunsul sau avizul de primire al unei cereri trebuind să fie indicat numele şi numărul de telefon al funcţionarului care se ocupă de dosar, precum şi serviciul de care aparţine (art. 14 pct. 2 din Codul bunei conduite administrative). Funcţionarii publici trebuie să accepte anumite restricţii în ceea ce priveşte câştigul din activităţi private, care trebuie să fie anunţate şi autorizate înainte de a avea loc.

Un element important pentru deschiderea şi transparenţa în administraţia publică este obligaţia autorităţilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor. Curtea Europeană de Justiţie a arătat de nenumărate ori că deciziile luate de funcţionarii din instituţiile europene trebuie să fie motivate de o manieră suficientă (motiver la décision de façon suffisante)3. Motivaţia trebuie să transmită elementele esenţiale ale procedurii administrative aplicate şi să aibă un grad de justificare suficient pentru a permite părţii interesate să solicite un recurs la decizia finală.

Motivarea trebuie să fie în fapt şi în drept. Prin „motive” trebuie să se înţeleagă atât prevederile juridice ce îndreptăţesc instituţiile să ia măsuri, cât şi raţiunile ce motivează instituţiile sa emită actul în cauză4. Menţionarea prevederii

1 OJ L 8/1, 12.1.20012 a se vedea în acest sens SIGMA Papers no. 273 a se vedea Decizia C-269/90, Technische Universität München - Mitte, Rec. p. I 5469 din 21 nov 1991; Decizia T-67/94, Rec., p. 11-2589 din 18 septembrie 1995 - Nölle/ Conseil et Commision; Decizia C-221/998, Rec. p. 1-8255 din 10 decembrie 1998 - Schröder et Thaman/Commision4 Pierre Mathijsen - Compendiu de drept european. Ediţia a 7-a, Editura Club Europa, 2002, p. 35

98

juridice este necesară dat fiind că instituţiile Uniunii pot să exercite doar acele puteri stipulate explicit în Tratat.

Motivaţia este foarte importantă în cazurile în care o solicitare a unei părţi interesate este respinsă. În acest caz, motivaţia trebuie să arate clar de ce argumentele prezentate de către partea solicitantă nu au putut fi acceptate.

Dacă o reglementare nu este suficient „motivată”, această carenţă poate sta la baza anulării actului respectiv, fiind vorba despre încălcarea unei cerinţe procedurale importante care poate fi invocată într-o acţiune de revizuire a legalităţii reglementării respective în faţa Curţii Europene de Justiţie. Curtea poate şi trebuie să facă obiecţii, din proprie iniţiativă la orice deficienţă a motivaţiei1.

Prin motivarea de o manieră suficientă a actului emis de o instituţie comunitară se permite părţilor să-şi apere drepturile, Curţii Europene de Justiţie să-şi exercite funcţia de control şi statelor membre, precum şi tuturor cetăţenilor interesaţi, să cunoască condiţiile în care instituţia a aplicat Tratatul2.

3.4. Răspunderea delictuală a administraţiei comunitare

În general, răspunderea presupune că o persoană sau o autoritate trebuie să explice şi să justifice propriile sale acţiuni. În dreptul administrativ, aceasta s-ar traduce prin faptul că orice organism administrativ trebuie să răspundă de actele sale în faţa unei alte autorităţi administrative, legislative sau juridice. Aceasta se poate realiza prin mai multe mecanisme: prin curţi de justiţie, prin apelul la corpuri administrative superioare, prin sondarea opiniei publice, prin presă, controlul realizat de comisii parlamentare sau alte comisii speciale. Scopul controlului este de a stabili dacă serviciile publice îşi exercită funcţiile în mod efectiv, eficient şi în limitele de timp stabilite, precum şi dacă principiile şi procedurile stipulate de reglementări speciale sau generale, sunt respectate. Răspunderea este un instrument care arată dacă principii ca respectarea legii, deschiderea, transparenţa, imparţialitatea şi egalitatea în faţa legii sunt respectate. Totodată răspunderea este esenţială pentru consolidarea unor valori ca eficienţa, încrederea sau previzibilitatea în administraţia publică.

Răspunderea delictuală a autorităţilor UE, întemeiată pe art. 215 alin. 2 din Tratatul CE şi art. II-101 pct. 3 din Constituţie, se referă la daunele cauzate de instituţiile sale sau de agenţii săi în exerciţiul funcţiilor lor.

În disputele legate de reparaţiile pentru daunele rezultate din obligaţiile necontractuale ale Comunităţii, jurisdicţia aparţine Curţii Europene de Justiţie3. Încă de la crearea Comunităţilor, Tratatul CEE (art. 178 coroborat cu art. 215(2) dădea Curţii competenţa de a decide asupra obligaţiilor necontractuale ale Uniunii. În cazul obligaţiilor necontractuale, Comunitatea va repara, conform principiilor generale comune dreptului statelor membre, orice daună cauzată de către instituţiile sale sau de către angajaţii săi în timpul îndeplinirii sarcinilor ce le revin.

1 ibidem, p. 36 A se vedea şi Hotărârea CEJ 158/80 Rewe v. Hauptzollamt Kiel în care Regulamentul 3023/77 a fost declarat nul întrucât nu cuprindea şi declararea motivelor pe care era fundamentat.2 Ibidem, p. 35. A se vedea şi Hotărârea CEJ nr. 24/62 Germany v. Commission3 pentru detalii a se vedea Pierre Mathijsen - Compediu de drept european, Ediţia a 7- a, Editura Club Europa, 2002, p. 156-158

99

Angajarea răspunderii extracontractuale a Comunităţii presupune că reclamantul dovedeşte ilegalitatea comportamentului reproşat instituţiei respective, existenţa daunei şi existenţa legăturii de cauzalitate între acest comportament şi prejudiciul invocat1. Pe de altă parte, natura ilegală a unui act nu face în mod automat responsabilă Comunitatea pentru acordarea de reparaţii în caz de daune. Astfel, în cazul legislaţiei ce implică măsuri de politică economică, Comunitatea nu îşi asumă responsabilitatea obligaţiilor necontractuale decât în cazul unei violări suficient de flagrante a unei reguli superioare de drept pentru a se asigura protecţia părţii păgubite2.

Decizia3 nr. T-l 13/96 a Curţii arată că omisiunile instituţiilor comunitare nu sunt susceptibile de a angaja răspunderea extracontractuală a Comunităţii decât în măsura în care instituţiile au violat o obligaţie legală rezultând dintr-o dispoziţie comunitară. Aceeaşi decizie arată că răspunderea non-contractuală a Comunităţii pentru daunele cauzate, fie prin actele normative adoptate de instituţiile sale, fie prin omisiunile eronate de a adopta anumite acte nu poate fi angajată decât în prezenţa unei violări a unei reguli superioare de drept care îi protejează pe particulari. În plus, dacă o instituţie a adoptat sau a omis să adopte un act normativ în cadrul puterii sale discreţionare vaste, răspunderea Comunităţii nu va fi angajată decât dacă violarea are un caracter manifest şi grav, încălcând în mod evident limitele exercitării propriilor puteri.

În situaţia în care persoane fizice şi juridice sunt vătămate prin acte emise de statele membre în baza unei legi comunitare, se pot distinge două situaţii. În primul rând, în situaţia în care solicitarea de reparaţii vizează neconformitatea măsurilor naţionale de punere în aplicare cu reglementarea comunitară, Curtea Europeană de Justiţie nu are competenţa de soluţionare. În acest caz statele membre pot fi chemate în judecată în faţa instanţelor naţionale pentru aplicarea greşită a dreptului comunitar4. În al doilea rând, dacă daunele cauzate de măsurile naţionale de punere în aplicare îşi au originea în reglementarea comunitară, răspunderea Comunităţii poate fi stabilită de Curtea Europeană de Justiţie în baza dreptului comunitar5.

Acţiunile reparatorii fac obiectul unei limite temporare de cinci ani6. În situaţia în care Curtea dispune acordarea de daune persoanelor fizice şi juridice vătămate printr-un act al instituţiilor comunitare considerat de aceasta ca ilegal, actul respectiv devine virtual inaplicabil7.

3.5. Eficienţă şi eficacitate.

1 arrêts de la Cour du 29 septembre 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, point 16, et du Tribunal du 13 décembre 1995, Exporteurs în Levende Varkens e.a./Commission, T-481/93 et T-484/93, Rec. p. II-2941, point 80, du 11 juillet 1996, International Procurement Services/Commission, T-l75/94, Rec. p. II-729, point 44, du 16 octobre 1996, Efisol/Commission, T-336/94, Rec. p. II-1343, point 30, et du 11 juillet 1997, Oleifici Italiani/Commission, T-267/94, Rec. p. II-1239, point 202 Pierre Mathijsen - op. cit., p. 157. Se citează aici din jurisprudenţa CEJ cazurile comune 197/81 Ludwigshafener Walzmühle v. Council and Commission3 Arrêt du Tribunal de première instance (cinquième chambre) du 29 janvier 1998. Edouard Dubois et Fils SA contre Conseil de l’Union européenne et Commission des Communautés européennes. Responsabilité non contractuelle - Acte unique européen - Commissionnaire en douane. Affaire T-l 13/96. Recueil de jurisprudence 1998 page II-001254 Pierre Mathijsen - op. cit., p. 158 care citează Hotărârea CEJ 120/87 Asteris v. Hellenic Republic and Commission5 ibidem. A se vedea şi Hotărârea 126/76 Dietz v. Commission6 Protocolul asupra statutului Curţii, art. 43 şi Hotărârea 5/81 (Birra Wührer v. Council and Commission)7 Pierre Mathijsen - op. cit, p. 158

100

Acestea sunt două aspecte legate mai ales de managementul serviciului public. Şi în cadrul mai larg al Uniunii Europene îşi menţine valabilitatea maxima economistului Richard Farmer care, în 1988, sublinia că „managementul este unul din factorii esenţiali care explică de ce o ţară este bogată sau săracă”1. În acest domeniu, un proiect ambiţios al Uniunii Europene a fost adoptarea în martie 2000 a Strategiei de la Lisabona având drept obiectiv de a face din economia Uniunii cea mai dinamică şi competitivă economie din lume până în anul 2010. Ţintele fixate în această strategie au constituit mereu obiectul unor intense dezbateri europene. Romano Prodi spre sfârşitul mandatului său de preşedinte al Comisiei Europene vorbea despre un eşec al Strategiei nominalizând printre factorii principali ai acestuia încăpăţânarea statelor membre UE în a-şi folosi veto-ul în faţa iniţiativelor economice propuse de Comisia Europeană. Eşecul s-ar fi datorat şi faptului că Strategia cuprindea un număr foarte mare de domenii de la cercetare şi educaţie până la mediu şi politica de ocupare a forţei de muncă, unele ţinte fixate fiind imposibil de atins în termenul propus.

Noua Comisie condusă de Jose Manuel Barroso a dorit eficientizarea şi relansarea acestei strategii prin reducerea ţintelor la 3 direcţii principale şi alte câteva secundare. Cele de prim plan se referă la:

crearea de mai multe locuri de muncă şi sporirea calităţii condiţiilor de muncă; creşterea cunoaşterii şi inovaţiei; asigurarea că spaţiul UE este atractiv pentru mediul de afaceri.

În ceea ce priveşte obiectivele secundare ele se referă în principal la dezvoltarea unei mai mari flexibilităţi a pieţei muncii, creşterea investiţiilor în cercetare şi modernizarea protecţiei sociale. Pentru sporirea eficienţei Bruxelles-ul doreşte ca fiecare stat membru să îşi fixeze un plan de acţiune care să conţină angajamente ferme2.

Eficacitatea priveşte raportul dintre rezultatul obţinut şi obiectivul care trebuie atins. Acest concept presupune, pe de o parte, definirea în prealabil a unui obiectiv, iar pe de altă parte, măsurarea (sau cel puţin estimarea) rezultatului obţinut3. Eficacitatea constă în siguranţa faptului că performanţele administraţiei publice se îndreaptă către scopurile propuse, soluţionând problemele publice pe cale legală. Este necesar să se realizeze o analizare şi o evaluare a politicilor publice permanent, pentru a ne asigura că acestea sunt corect implementate de către administraţia publică şi de funcţionarii publici.

Eficienţa reprezintă raportul între rezultatul obţinut şi mijloacele angajate (raportul dintre output şi input). Astăzi, datorită constrângerilor fiscale existente la nivel naţional, dar şi european, performanţa efectivă şi eficientă a administraţiei în asigurarea de servicii publice societăţii se află din ce în ce mai mult în atenţia autorităţilor şi opiniei publice. Eficienţa, ca valoare managerială poate intra uneori în conflict cu restricţiile legale. Managerii publici văd adesea procedurile legale ca inamici ai eficienţei. Pretutindeni legislaţia este un element conservator, iar inovaţiile manageriale tind să o exceadă. Conflictul generează la rândul său instituţii şi soluţii

1 Richard Farmer - Advances in International Comparative Management, vol. III, 19882 a se vedea şi Lisbon Action Plan incorporating EU Lisbon Programme and recommendations for actions to Member States for inclusion in their national Lisbon Programmes - SEC(2005)192, Bruxelles, 4 fevrier 20053 a se vedea în acest sens Lucica Matei - Management public, Ed. Economică, 2001, p. 195

101

legale, astfel încât se poate afirma că managementul devine astăzi „motorul remodelării dreptului în administraţie”1. Printre elementele instituţionale se numără şi procesul de transferare a activităţilor productive către sectorul privat prin proceduri contractuale (contracte administrative sau comerciale), administraţia publică păstrând rolul de factor care concepe aceste contracte şi apoi le monitorizează.

În controlul gestiunii financiare a instituţiilor Uniunii un rol important îl are Curtea de Conturi Europeană. Obiectul controlului realizat de aceasta constă în verificarea legalităţii şi a principiilor de economicitate, eficienţă şi eficacitate în gestionarea mijloacelor băneşti ale organizaţiei şi în modul în care bunurile instituţiilor Uniunii Europene sunt administrate. Prin controalele sale Curtea de Conturi Europeană pune în evidenţă şi atrage atenţia administratorilor şi organelor competente asupra lacunelor, neregularităţilor şi fraudelor constatate sau potenţiale şi semnalează ambiguităţile ori insuficienţele dispoziţiilor aplicabile în materie de control care ar putea favoriza apariţia unor asemenea fenomene negative2.

Legislaţia şi jurisprudenţa instituţiilor şi structurilor Uniunii Europene prevăd necesitatea unei administraţii eficiente, având în vedere în special directivele şi regulamentele UE. Astfel, administraţiile naţionale trebuie să se conformeze termenelor prevăzute în directive pentru luarea măsurilor concrete în vederea punerii lor în aplicare, Comunitatea impunând astfel o anumită eficienţă la nivelul administraţiei naţionale3. Statele membre sunt astfel obligate să facă modificări în organizarea lor internă, în structurile administrative şi în procedurile decizionale, cu scopul de a susţine efectiv şi în mod eficient legislaţia europeană şi să asigure o cooperare efectivă între instituţiile CE.

În constituţiile vest europene de dată mai recentă, ca cea a Spaniei din 1978, eficienţa şi eficacitatea sunt ridicate la rangul de principii constituţionale, împreună cu alte principii clasice ca respectarea legii, transparenţa şi imparţialitatea. Legislaţia cu privire la administraţia publică se referă deseori la economie, eficienţă şi eficacitate („cele trei E-uri”) şi respectarea legii, ca principii care trebuie să guverneze administraţia publică şi activitatea funcţionarilor publici.

1 Ioan Alexandru - Dreptul şi managementul. Dihotomie sau complementaritate. Impactul informatizării, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 43 şi urm.2 OCDE, „Efectele aderării la Uniunea Europeană”; Ed. Economică, Bucureşti, 2000, Partea I – „Proces bugetar şi control financiar”.3 a se vedea Curtea Europeană de Justiţie, Cazul 86/81, Comisia vs. Belgia (1982), ECR. 153 - în virtutea art. 15 din Directiva 78/176 referitoare la deşeurile provenind din industria dioxidului de titan, statele membre trebuiau să pună în aplicare măsurile necesare pentru a se conforma într-un termen de 12 luni de la notificare

102


Temă de reflexie:

Cum au reuşit câteva idei de bază să devină principii generale ale dreptului administrativ european?

Teste:

1. Ce se înţelege prin principiul funcţionalităţii?2. Ce presupune principiul corectitudinii procedurale?3. În vederea eficientizării strategiei U.E., Jose Manuel Barroso a propus

reducerea ţintelor strategiei U.E. la trei direcţii principale. Care sunt aceste direcţii?


1. Principiul funcţionalităţii identifică substanţa drepturilor, puterilor şi obligaţiilor legale recunoscute şi impuse în diferite sisteme de drept;

2. Principiul corectitudinii procedurale presupune proceduri care să aplice legea în mod clar şi imparţial, să acorde atenţie valorilor sociale;

3. Cele trei direcţii principale propuse de Preşedintele Comisiei UE Jose Manuel Barroso sunt următoarele:

103

Ioan Alexandru,colectiv - Drept administrativ in Uniunea Europeana, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007; Augustin Fuerea - Drept comunitar european. Partea generală, Ed. All Beck,

2003, Capitolul VII, Secţiunea 1 - Principiile generale ale dreptului comunitar, p. 141-147; European Principles for Public Administration, SIGMA Paper No. 27, 1999,

OECD; Jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie - www.curia.eu.int cu privire la

principiile dreptului administrativ european.

crearea de mai multe locuri de muncă şi sporirea calităţii condiţiilor de muncă;

creşterea cunoaşterii şi inovaţiei; asigurarea că spaţiul UE este atractiv pentru mediul de afaceri.

Capitolul 4Procesul decizional în Uniunea Europeanăîntre restricţiile legale şi libertatea de decizie

Cuprins: Obiectiv general Obiective operaţionale Explicaţii preliminare Căile de contestare a deciziilor administrative ilegale Limitele controlului realizat de Curtea Europeană de Justiţie asupra

deciziilor cu caracter discreţionar ale instituţiilor comunitare Limitele libertăţii de decizie a administraţiei publice în domeniile

specifice dreptului comunitar Principiul proporţionalităţii în practica decizională a instituţiilor

Uniunii Europene Bibliografie selectivă Temă de reflexie Teste Răspunsuri şi comentarii la teste

Obiectiv general: Cunoaşterea procesului decizional în Uniunea Europeană.Obiective operaţionale: Analiza procesului decizional în Uniunea

Europeană şi limitele acestuia, determinat de restricţiile legale şi libertatea de decizie.

4.1. Explicaţii preliminare

Aşa după cum am precizat în capitolul dedicat structurilor administrative, Comisia îşi exercită competenţele ce îi sunt conferite de Consiliu pentru aplicarea regulilor stabilite de acesta.

104

Consiliul, prin Decizia nr. 1999/468 din 28 iunie 1999 (J. Of. L. 184/23 din 17.7.1999) a stabilit modalităţile de exercitare a competenţelor de execuţie conferite Comisiei1. Competenţele de execuţie, cu excepţia cazurilor specifice sau a actelor de bază care rezervă Consiliului dreptul de a exercita în mod direct unele dintre ele, sunt conferite Comisiei conform dispoziţiilor care prevăd acest efect în actul de bază. Aceste dispoziţii vor preciza elementele esenţiale ale competenţelor astfel conferite. Când actul de bază impune anumite modalităţi procedurale pentru adoptarea măsurilor de execuţie, aceste modalităţi trebuie să fie conforme cu procedurile prevăzute în decizie (art. 3, 4, 5 şi 6). Decizia sus amintită reglementează patru metode procedurale pentru adoptarea deciziilor administrative:

1. Procedura de gestiune („management procedure”, „procédure de gestion”). Aceasta se utilizează în cazul actelor care privesc aplicarea politicilor comunitare agricole şi de pescuit sau cele referitoare la punerea în aplicare a programelor cu substanţiale implicaţii bugetare. În cadrul acestei proceduri Comisia este asistată de un Comitet de gestiune compus din reprezentanţii statelor membre şi prezidat de reprezentantul Comisiei.

Reprezentantul Comisiei prezintă Comitetului un proiect cuprinzând măsurile care vor fi luate. Comitetul va emite un aviz asupra proiectului în cadrul unui termen pe care preşedintele îl poate stabili în funcţie de urgenţa problemei în cauză. Avizul este emis cu majoritatea calificată prevăzută de art. 205 par. 2 TCE în cazul deciziilor adoptate de Consiliu pe baza unei propuneri din partea Comisiei. Preşedintele nu are drept de vot.

Comisia va adopta, sub rezerva art. 8 din Decizie, măsurile care sunt de aplicare imediată. Dacă aceste măsuri nu sunt conforme cu avizul emis de Comitetul de gestiune, ele vor trebui comunicate de îndată de către Comisie Consiliului. În acest caz, Comisia poate să amâne aplicarea măsurilor pe care ea le-a decis pentru o durată stabilită în fiecare act de bază, dar care nu poate în nici un caz să depăşească trei luni de la data acestei comunicări. În această perioadă Consiliul, statuând cu majoritate calificată poate lua o decizie diferită.

2. Procedura de reglementare („regulatory procedure”, „procédure de réglementation”). Aceasta se utilizează pentru adoptarea măsurilor de domeniul general destinate să aplice prevederi esenţiale ale actelor de bază, inclusiv măsuri cu privire la protecţia sănătăţii şi securităţii persoanelor, animalelor sau plantelor. Când un act de bază prevede că anumite elemente neesenţiale ale acestui act pot fi adoptate sau aduse la zi prin proceduri de executare, aceste măsuri trebuie să fie adoptate utilizându-se procedura de reglementare. În realizarea acestei proceduri, Comisia este asistată de un Comitet de reglementare. Compunerea comitetului şi procedura votului în cadrul acestuia se realizează la fel ca în procedura de gestiune.

1 anterior materia era reglementată prin Decizia nr. 87/373/CEE din 13 iulie 1987 cu acelaşi obiect.

105

În continuare Comisia, sub rezerva art. 8 din Decizie1, adoptă măsurile respective dacă ele sunt în conformitate cu avizul Comitetului de reglementare. Dacă măsurile respective nu sunt conforme cu avizul Comitetului sau dacă avizul nu este emis, Comisia va prezenta fără întârziere Consiliului o propunere referitoare la măsura care urmează a fi luată şi va informa Parlamentul european. Dacă Parlamentul consideră că o propunere prezentată de Comisie potrivit unui act de bază adoptat în conformitate cu procedura prevăzuta de art. 251 TCE excede competenţele de execuţie prevăzute în acest act de bază, va informa Consiliul despre poziţia sa. Consiliul, în cazul în care va considera oportun să ia în considerare o astfel de poziţie, poate să statueze cu majoritate calificată asupra propunerii, într-un termen care urmează să fie stabilit în fiecare act de bază, dar care nu va depăşi trei luni de la data prezentării ei Consiliului. Dacă în acest termen, Consiliul a indicat, cu majoritate calificată, că el se opune propunerii, Comisia o va reexamina. Comisia va putea să supună Consiliului o propunere modificată, să supună din nou propunerea sa ori să prezinte o propunere legislativă pe baza Tratatului. Dacă la expirarea termenului Consiliul nici nu a adoptat măsurile de aplicare propuse şi nici nu a indicat opoziţia sa faţă de propunerea pentru măsurile de aplicare, măsurile de aplicare propuse vor fi adoptate de către Comisie.

3. Procedura consultativă („advisory procedure”, „procédure consultative”). Este utilizată pentru adoptarea măsurilor care nu sunt de resortul celor două proceduri prevăzute mai sus, lăsându-se Comisiei libertatea de a o aplica „în orice caz în care ea este considerată a fi cea mai adecvată” (art. 2 lit. c). În realizarea acestei proceduri Comisia este asistată de un Comitet consultativ compus la fel ca şi celelalte două. Reprezentantul Comisiei prezintă Comitetului un proiect al măsurilor care urmează a fi luate. Comitetul va emite avizul său asupra proiectului, în cadrul unui termen pe care preşedintele său îl fixează în funcţie de urgenţa problemei în cauză, dacă este necesar procedându-se la vot. Avizul Comitetului va fi consemnat într-un proces-verbal; fiecare stat membru are dreptul de a cere ca să îi fie consemnată poziţia sa în acest proces-verbal. Comisia va ţine cont pe căt posibil de avizul emis de Comitet. Ea va informa Comitetul în legătură cu modul în care avizul a fost luat în considerare.

4. Procedura de salvgardare sau de protecţie („safeguard procedure”, ,,procédure de sauvegarde”). Această procedură poate fi aplicată când actul de bază conferă Comisiei competenţa de a decide asupra măsurilor de salvgardare. Comisia comunică Consiliului şi statelor membre toate deciziile referitoare la măsurile de salvgardare. Se poate prevede că, înainte de adoptarea deciziei sale, Comisia va consulta statele membre în conformitate cu modalităţile determinate în fiecare caz. Orice stat membru poate să trimită Consiliului decizia Comisiei în cadrul unui termen determinat în actul de bază în cauză. Consiliul, statuând cu majoritate calificată, poate lua o decizie diferită în cadrul termenului stabilit în actul

1 Art. 8 prevede că „dacă Parlamentul european indică, într-o rezoluţie motivată, că măsurile de executare proiectate, a căror adoptare este preconizată şi care au fost supuse unui comitet potrivit unui act de bază adoptat conform art. 251 din Tratat, ar excede competenţele de executare prevăzute în actul de bază, Comisia va reexamina măsurile proiectate. Comisia poate, ţinând cont de această rezoluţie şi cu respectarea termenului de procedură în curs, să supună Comitetului noi proiecte de măsuri, să continue procedura sau să prezinte Parlamentului şi Consiliului o propunere pe baza Tratatului. Comisia informează Parlamentul european şi Comitetul despre acţiunea pe care intenţionează să o întreprindă cu privire la rezoluţia Parlamentului şi motivele de a proceda astfel.”

106

de bază. În mod alternativ poate fi prevăzut în actul de bază că, statuând cu majoritate calificată, Consiliul poate să confirme, să modifice sau să revoce decizia adoptată de Comisie şi că, dacă Consiliul nu a luat o decizie în termenul menţionat mai sus, decizia Comisiei este considerată revocată.

Decizia instituie şi modalităţi de informare a Parlamentului de către Comisie care vor fi dezvoltate ulterior prin Acordul între cele două instituţii privind procedurile pentru implementarea Deciziei nr. 1999/468 (J.Of. L. 256/9 din 10 oct. 2000).

În doctrina administrativă naţionala se disting de obicei două tipuri de relaţii în cadrul cărora acordarea unei libertăţi de decizie este susceptibilă de a deveni o problemă juridică, anume: în raportul dintre legiuitor şi administraţie, pe de o parte, şi respectiv, între administraţie şi tribunale, pe de cealaltă parte.

În statele membre ale Uniunii Europene în care se regăseşte un control pronunţat de constituţionalitate asupra legislativului, studiul juridic al puterii discreţionare a administraţiei, se întinde totodată, şi asupra puterii discreţionare legislative. Este vorba de libertatea de acţiune a puterii legislative în cadrul constituţiei, în opoziţie cu libertatea administraţiei în cadrul legii, în raport de instanţele judecătoreşti. În general, se poate afirma că libertatea de decizie a puterii legislative este mai mare decât a puterii executive, de regulă, actul fundamental al statului impunând mai puţine constrângeri constituţionale legiuitorului decât legea, instituţiilor executive.

La nivelul Uniunii Europene observăm în primul rând ca nu există o separare precisă intre administraţie si legislativ, ca în sistemele juridice naţionale, ceea ce e de natură a pune întrebarea dacă distincţia intre puterile discreţionare administrative şi cele legislative prezintă un interes practic în dreptul comunitar.

În al doilea rând, în dreptul administrativ european problematica generală a libertăţii de decizie administrativă se circumscrie conceptului global de „putere discreţionară”, fără a împrumuta din specificul naţional. Curtea Europeană de Justiţie nu reţine distincţiile clasice care se fac de exemplu în doctrina germană între ,,puterea discreţionară"1 şi „noţiunea juridică nedeterminată”2 şi nici exemplul francez al ,,puterii de apreciere”3.

Într-un sens generic, apropiat jurisprudenţei Curţii, M. Bullinger defineşte puterea discreţionară printr-un ,,câmp al libertăţii de acţiune, deschis administraţiei 1 noţiunea de ,,putere discreţionară” desemnează în dreptul german ,,o anumită marjă de libertate in decizie si acţiune, posibilitatea de a alege între mai multe atitudini posibile” - a se vedea in acest sens E. Forsthoff - Traité de droit administratif allemand, tradus de M. Fromont, Bruxelles, Bruylant, 1969, p. 1482 ,,noţiuni juridice nedeterminate” sunt considerate de E. Forsthoff (op. cit., p. 149) unele din conceptele utilizate de legiuitorul german, cum ar fi: binele public, ordine publică, utilitate publică, securitate publică, pericol, ameninţare, avantaj, dezavantaj, pagubă etc. Dana Apostol Tofan analizând doctrina administrativă germană arată că operaţiunea logică care constă în a determina conţinutul concret al noţiunilor juridice nedeterminate nu reprezintă exerciţiul puterii discreţionare. Spre deosebire de puterea discreţionară, în cazul noţiunii juridice nedeterminate regula de drept nu dă administraţiei posibilitatea de a alege între mai multe acţiuni. Ea presupune, dimpotrivă ca o singură acţiune poate corespunde unui scop de atins. Autorităţile urmează deci să cerceteze care este această acţiune, fie pentru că termenii juridici ai textului au fost neinspirat aleşi, fie pentru că textul lasă o marjă de incertitudine pentru a permite diferenţele care ar fi eventual necesare. Aplicând o noţiune juridică nedeterminată, autorităţile transformă conţinutul regulii juridice abstracte într-o decizie privind o situaţie concretă - a se vedea Dana Apostol Tofan - Puterea discreţionară si excesul de putere al autorităţilor publice, Editura All Beck, 1999, Bucureşti, p. 173 doctrina franceză vorbeşte despre putere sau marjă de apreciere atunci când se pune problema latitudinii lăsate administraţiei in calificarea juridică a unui fapt. De asemenea se spune că există putere discreţionară atunci când, în prezenţa circumstanţelor de fapt date, autoritatea administrativă este liberă să ia o decizie sau alta, poate alege între aceste decizii sau altfel spus, atunci când conduita nu-i este dictată dinainte de drept - a se vedea G. Vedel, P. Delvolvé - Droit administratif, vol. I, ed. a II-a, P.U.F., Paris, 1992, p. 529

107

publice atunci când conduita sa nu poate fi, nici complet definită în avans de lege, nici total controlată printr-un tribunal”1.

Curtea a reţinut, prin hotărârea 247/1980 că ,,în determinarea politicilor lor în materie, instituţiile comunitare competente beneficiază de o largă putere de apreciere în ceea ce priveşte nu numai stabilirea bazelor actuale ale acţiunii lor, dar si definirea obiectivelor urmărite, în cadrul prevederilor Tratatului, după cum si alegerea instrumentelor de acţiune corespunzătoare”

Puterea discreţionară nu trebuie confundată cu posibilitatea de a acţiona arbitrar sau fără control, cum se pare că ar sugera-o utilizarea cuvântului ,,discreţionar” în franceză sau formulele de genul: ,,dacă se consideră util” sau ,,atunci când ministrul apreciază” specifice legilor britanice sau irlandeze2. Pe plan comunitar, necesitatea concretă şi practică de renunţare la o reglementare integrală a acţiunii administrative, nu echivalează însă cu acordarea permisiunii administraţiei de a dispune decizii arbitrare sau parţiale. Tocmai de aceea administraţia, in cadrul puterii sale discreţionare, are obligaţia de a explica de ce a adoptat o anumită conduită din mai multe posibile. Încă de la înfiinţarea celor trei Comunităţi, tratatele constitutive au prevăzut obligaţia motivării deciziilor indiferent de caracterul lor, constitutiv sau declarativ (art. 15 al Tratatului CECA, art. 190 din Tratatul CEE si art. 162 din Tratatul CEEA). Motivarea dă posibilitatea cunoaşterii modului de formare a voinţei juridice a instituţiilor emitente. Cetăţeanul poate aprecia astfel în cunoştinţă de cauză dacă introducerea unui recurs jurisdicţional are sau nu şanse de succes, iar Curtea Europeană de Justiţie are asigurate condiţiile pentru aflarea adevărului in cauzele deduse3.

Depăşirea limitelor puterii discreţionare fixate prin legislaţie şi principii de drept reprezintă deturnare de putere. Avocatul General Roemer în procesul nr. 3/1964 (Camera sindicală a siderurgiei franceze/Înalta Autoritate) considera ca ,,se poate vorbi despre deturnare de putere atunci când aceasta este utilizată în alte scopuri decât cele stabilite de lege”. Această definiţie poate fi nuanţată în sensul unei lipse grave de previziune sau de circumspecţie, echivalând cu o nesocotire a scopului prevăzut de lege4.

O problemă discutată în doctrină şi jurisprudenţă este aceea dacă pentru a realiza o deturnare de putere este necesar sau nu să se acţioneze cu un element subiectiv intenţional5. Avocatul General Lagrange, în procesul nr. 3/1954 se pronunţa în sensul că ,,elementul caracteristic al deturnării de putere nu este încălcarea obiectivă a unei reguli de drept, ci existenţa unei intenţii subiective ilegale, întrucât contrar scopului legii, autoritatea a emis decizia respectivă” (teoria deturnării subiective a puterii). În schimb CEJ pare a împărtăşi (teoria obiectivă a deturnării puterii în decizia nr. 8/1955 în care se afirma că există deturnare de putere şi atunci când, printr-o gravă lipsă de previziune sau de circumspecţie, a fost urmărit un alt scop decât cel prevăzut de lege, nefiind necesară evidenţierea intenţiei vădite de a ocoli legea.

1 M. Bullinger - Das Ermessen der offentlinchen Verwaltung, 19842 J. Ziller - Administration comparées. Les systèmes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993, p. 2963 a se vedea şi Pierre Mathijsen - Compediu de drept european, Ediţia a 7-a, Editura Club Europa, 2002, p. 35, 364 Jurgen Schwartze - op. cit. (European Administrative Law)5 ibidem

108

O variantă a deturnării de putere o constituie deturnarea procedurii. Astfel prin hotărârea nr. 8/1957 (Grupul Înaltelor Furnale şi Oţelării/Înalta Autoritate) Curtea a stabilit eludarea de către Comisie a procedurii speciale prevăzute in Tratatul CECO pentru adoptarea deciziilor cu privire la sistemul cotelor în privinţa producţiei de oţel. Comisia nu respectase în acest caz procedura de consultare a Comitetului Consultativ şi de obţinere a avizului conform din partea Consiliului. Prin urmare, dat fiind că decizia în cauză fusese luată de Comisie prin deturnarea procedurii, Curtea a decis anularea ei. Pentru a se realiza o deturnare de procedură normele încălcate trebuie să fie imperative.

Încălcarea limitelor puterii discreţionare se poate face şi prin ignorarea manifestă a unei reguli de drept. Curtea a considerat că”ignorarea trebuie să decurgă dintr-o eroare evidentă de apreciere, din perspectiva dispoziţiilor Tratatului, situaţie în raport cu care a fost luată decizia” (Hotărârea nr. 6/1954—Guvernul Regatului Olandei/Înalta Autoritate). În doctrină, ignorarea evidentă a dreptului aplicabil este asimilată unei depăşiri manifeste a limitelor puterii de apreciere.

4.2. Căile de contestare a deciziilor administrative ilegale

Curtea Europeană de Justiţie are un rol important în soluţionarea contenciosului administrativ comunitar. Ea acţionează ca un veritabil tribunal administrativ examinând plângerile persoanelor fizice şi juridice împotriva actelor comunitare şi recursurile introduse de agenţii instituţiilor europene împotriva acestora1. Căile de contestare a actelor comunitare în faţa Tribunalului de Mare Instanţă şi a Curţii Europene de Justiţie sunt: recursul în carenţă, recursul în anulare, recursul în interpretare şi recursul în plină jurisdicţie.

Recursul în carenţă - reprezintă un mijloc procesual comunitar pus la dispoziţia statelor, a instituţiilor comunitare, a întreprinderilor şi a particularilor, de a ataca în faţa Curţii, în anumite situaţii strict delimitate, abţinerea (omisiunea) Parlamentului european, Comisiei, Consiliului de miniştri sau a Băncii Centrale Europene de a decide în materii în care aceste organe au, prin tratate, obligaţia de a lua o anumită măsură. Înainte de a fi sesizată instanţa comunitară este necesară realizarea unui recurs administrativ prealabil care constă în invitarea instituţiei în cauză să acţioneze. Invitaţia trebuie să fie clară, precisă şi să avertizeze instituţia în cauză că perseverarea în inactivitate va determina introducerea unui recurs în carenţă. Dacă la expirarea unui termen de două luni de la data invitării, instituţia nu a luat poziţie, partea interesată are la dispoziţie un nou termen de două luni pentru a sesiza Curtea cu un recurs în carentă propriu-zis (art. 232 TCE).

În situaţia în care instituţia adoptă o poziţie în termenul legal stabilit, recursul jurisdicţional în carentă (în faţa Curţii) nu mai este posibil, putând fi exercitat, dacă este cazul, doar un recurs în anulare. De asemenea, dacă poziţia instituţiei este comunicată în timpul procesului, dar înainte de darea hotărârii, litigiul va fi considerat lipsit de obiect.

Curtea a apreciat că orice act sau acţiune a instituţiei respective (Consiliul sau Comisia), chiar dacă nu îmbracă un caracter formal şi obligatoriu, trebuie considerate ca 1 Ovidiu Ţinca - op. cit., p. 121

109

fiind luări de poziţie care nu mai justifică un recurs jurisdicţional în carenţă. Astfel, dacă instituţia acţionează în alt mod decât cel indicat de părţi prin invitaţia la acţiune, această conduită echivalează cu o luare de poziţie1.

Stabilirea momentului în care instituţia a omis să acţioneze, şi deci a momentului de la care poate fi introdus recursul administrativ, este dificil de realizat pentru că legislaţia comunitară nu stabileşte nici un termen în care instituţiile comunitare sunt chemate să acţioneze. Curtea a apreciat că introducerea recursului administrativ trebuie să se facă într-un ,,termen rezonabil”. În majoritatea hotărârilor CEJ, termenul rezonabil este inclus între 2 luni şi 2 ani de a data existenţei efective a obligaţiei de acţiune. În cauza 4/1970, Olanda/Comisia Europeană dedusă spre judecare CEJ, Avocatul General va invoca principiul securităţii juridice împotriva stabilirii arbitrare de către Curte a limitelor noţiunii de ,,termen rezonabil”, arătând că ,,ideea de a stabili pe cale jurisprudenţială un termen a cărui expirare să priveze pe cei interesaţi de dreptul de a sesiza administraţia comunitară este contrar principiului securităţii juridice şi are împotriva sa argumentul că nici metoda analogiei, nici cea a dreptului comparat, nu permit să se determine cu certitudine un termen care poate fi considerat ,,rezonabil”.

Recursul în anulare. Este un mijloc procesual care permite statelor, instituţiilor comunitare, persoanelor fizice şi juridice de a ataca în faţa Curţii un act obligatoriu emis de Consiliu, de Comisie, de Banca Centrală Europeană, sau un act al Parlamentului European destinat să producă efecte juridice fată de terţi şi de a obţine, în anumite condiţii, desfiinţarea acestuia (art. 230 TCE).

Contenciosul în anulare poate fi fondat doar pe legalitate, nu şi pe oportunitatea actului2.

Este exclusă posibilitatea ca CEJ să reformeze actul anulat. Astfel, în Hotărârea din 15 septembrie 1998 (European Night Services e.a./Commission) Curtea a decis că prezentarea unor concluzii în cadrul unui recurs în anulare care să impună Comisiei adoptarea unor măsuri specifice sunt imposibil de primit. Judecătorul comunitar nueste competent să adreseze injoncţiuni (ordine categorice) instituţiilor comunitare sau să se substituie acestora.

Acţiunea trebuie formulată în termen de două luni, după caz, de la publicarea actului, de la notificarea reclamantului său, în lipsă, din ziua în care acesta a luat cunoştinţă. Cauzele de ilegalitate invocate pe calea recursului în anulare sunt: incompetenţa, încălcarea formelor procedurale, încălcarea Tratatului sau a oricărei norme de drept privind aplicarea acestuia sau privind deturnarea de putere, formulate de către unul din statele membre, Parlamentul European, Consiliul de Miniştri sau Comisie. De asemenea, orice persoană fizică sau juridică poate formula, în aceleaşi condiţii, o acţiune împotriva actelor care i se adresează sau care o privesc direct şi individual, precum şi împotriva actelor de reglementare care o privesc direct şi care nu presupun măsuri de executare.

Dacă acţiunea este întemeiată, Curtea de Justiţie declară actul contestat nul şi neavenit. Cu toate acestea, Curtea de Justiţie indică, în cazul în care consideră că este

1 O. Manolache - Drept comunitar, vol. III, Justiţia comunitară, ediţia a II-a, Editura All Beck, 1999, p. 53; Dacian Dragoş - Recursul administrativ prealabil în dreptul administrativ comunitar, în Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative nr. 2 (5)/2000, p. 1182 Louis Cartou – L’Union Européenne, Traité de Paris-Rome, Maastricht, 1996, 2é Dalloz, p. 168

110

necesar, care sunt efectele actului anulat care trebuie considerate ca fiind definitive (art. 231 TCE), făcând astfel o aplicare a principiului proporţionalităţii.

Recursul în anulare îndreptat contra unui act care are un caracter pur confirmativ al unui act anterior, astfel încât anularea actului confirmativ se confundă cu aceea a actului anterior trebuie să fie considerată ca fiind fără obiect şi prin urmare imposibil de primit (Hotărârea CEJ nr. 26/76, Metro/Commission).

Recursul în interpretare (deciziile preliminare, prejudiciale). Curtea de Justiţie are competenţa de a hotărî, cu titlu prejudicial asupra:

a) interpretării Tratatului;b) valabilităţii si interpretării actelor adoptate de instituţiile Uniunii;c)asupra interpretării statutelor organismelor create printr-un act al Consiliului,

când statutele prevăd acest lucru.Când se ridică o asemenea chestiune în faţa unei instanţe dintr-un stat

membru, în cazul în care consideră că pentru a se pronunţa o hotărâre este necesară o decizie în privinţa acestei chestiuni, această instanţă poate cere Curţii de Justiţie să pronunţe o hotărâre.

Când se ridică o asemenea chestiune într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern, această instanţă trebuie să sesizeze Curtea de Justiţie (art. 234 TCE).

Prin urmare sunt abilitate să formuleze recursuri în interpretare atât jurisdicţiile supreme ale statelor cât şi jurisdicţiile care pronunţă în speţa concretă o hotărâre nesusceptibilă de recurs în dreptul intern1. Judecătorul naţional care deschide un recurs în interpretare va suspenda procesul pendinte şi va comunica hotărârea sa Curţii care o va notifica, prin grefier, părţilor în cauză, statelor membre şi Comisiei, precum şi Consiliului dacă actul în cauză emană de la acesta. Părţile, statele membre şi instituţiile comunitare dispun de un termen de două luni pentru a depune observaţii scrise în faţa Curţii. După prezentarea concluziilor avocatului general, şi după ce deliberarea judecătorilor a avut loc, hotărârea este pronunţata în audienţă publică şi transmisă prin grefier jurisdicţiei naţionale, statelor membre şi instituţiilor interesate.

Aşa cum sublinia şi Louis Cartou spre deosebire de contenciosul în anulare care sancţionează, cel în interpretare previne2.

Hotărârea CEJ pronunţată într-o decizie prejudicială are autoritate de lucru judecat relativă, numai între părţile din litigiul concret dedus în faţa judecătorului naţional. Deciziile prejudiciale îndeplinesc un fel de funcţie de ghidare a dreptului naţional în vederea realizării unei aplicări uniforme a dreptului comunitar şi formarea unei jurisprudenţe coerente în toate ţările membre. Conceptul de „forţă obligatorie prezumtivă a hotărârilor preliminare” definit de M. Kriele cu privire la dreptul german, descrie cu acurateţe efectul deciziilor Curţii3.

Recursurile de plină jurisdicţie. Acestea dau posibilitatea Curţii de a se pronunţa asupra tuturor elementelor de fapt şi de drept ale cauzei, modificând hotărârea organului comunitar care a fost pusă în discuţie, în sensul de a stabili o altă

1 Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea - op. cit., p. 1472 Luis Cartou - op. cit., p. 1683 M. Kriele - Theorie der Rechtsgewinnungentwickelt am Problem der Verfassungsinterpretation, vol. 41, ediţia a II-a, Berlin, 1976, p. 243 şi urm.

111

soluţie obligatorie pentru părţi1. Se permite astfel Curţii să substituie propriile sale decizii acelora ale instituţiilor comunitare. Recursul de plină jurisdicţie se deosebeşte de celelalte recursuri unde Curtea de Justiţie nu avea posibilitatea reformării actelor în cauză.

a) Recursul în constatarea neîndeplinirii de către state a obligaţiilor decurgând din tratatele constitutive. În cazul în care consideră că un stat membru nu şi-a îndeplinit una din obligaţiile care îi revin în temeiul Tratatului, Comisia poate să emită un aviz motivat, după ce, în prealabil, i-a acordat statului respectiv posibilitatea de a-şi prezenta observaţiile. Dacă statul în cauză nu se conformează în termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justiţie (art. 226 TCE).

Observăm că se instituie astfel un recurs administrativ prealabil sesizării Curţii de Justiţie. Atunci când un stat nu îşi respectă obligaţiile asumate prin tratate, Comisia va invita statul membru să îşi prezinte observaţiile sale prin adresarea unei scrisori cuprinzând datele litigiului şi toate elementele necesare statului pentru a înlătura nerespectarea tratatului sau, în cazul în care nu îşi însuşeşte punctul de vedere al Comisiei, pentru a-şi pregăti apărarea în proces. După primirea observaţiilor din partea statului respectiv, dacă Comisia consideră că acest stat nu şi-a îndeplinit obligaţiile asumate prin tratat, aceasta poate emite un aviz motivat. Comisia se bucură de o putere discreţionară în ceea ce priveşte emiterea avizului, având o largă putere de apreciere asupra îndeplinirii obligaţiilor asumate de statele membre. Emiterea avizului motivat este obligatorie doar ca o condiţie administrativă prealabilă (recurs administrativ) pentru introducerea de către Comisie a acţiunii la Curtea Europeană de Justiţie.

Scopul procedurii administrative prealabile precontencioase este pe de o parte, de a da statului membru prilejul de a-şi îndeplini obligaţiile sale conform tratatului şi, pe de altă parte, de a beneficia el însuşi de drepturile sale de a se apăra contra obiecţiilor ridicate de Comisie, acest dublu scop impunând un termen rezonabil în care să răspundă la scrisoarea formală şi să dea curs avizului motivat sau dacă este cazul să-şi pregătească apărarea2.

b) Recursul împotriva sancţiunilor menite să aplice regulile comunitare.Tratatele şi legislaţia derivată pot impune sancţiuni statelor sau persoanelor

fizice şi juridice. Recursul împotriva sancţiunilor aplicate statelor membre a fost reglementat încă prin Tratatul de la Paris art. 88 alin. 3 şi 4. Recursul împotriva sancţiunilor aplicate particularilor îşi găsea reglementarea în art. 36, 44 şi 92 din Tratatul CECA; art. 172 din Tratatul CEE, art. 83 şi 144 (b) din Tratatul CEEA.

Pentru dreptul administrativ european o importanţă deosebită o au căile de atac împotriva sancţiunilor administrativ disciplinare aplicate agenţilor comunitari. Statutul funcţionarilor Comunităţilor europene adoptat în 1997 prevede în titlul VI că sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor comunitari sunt: avertismentul, blamul, suspendarea temporară a dreptului de avansare pe scară ierarhică, reducerea treptei de salarizare, retrogradarea, suspendarea din funcţie, revocarea din funcţie, concedierea pentru insuficienţă profesională. Funcţionarii comunitari care sunt afectaţi direct de aceste sancţiuni precum şi orice altă persoană interesată care cade sub incidenţa Statutului

1 Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea - op. Cit., p. 1482 O. Manolache - op. Cit. (Drept comunitar, vol. III, 1999), p. 88

112

(agenţii contractuali de drept comunitar şi contractualii de drept privat local1) pot utiliza căile de recurs prevăzute de Statut.

Pentru a introduce un recurs jurisdicţional la Curtea Europeană de Justiţie, urmând procedura reglementată de Statutul funcţionarilor comunitari, este necesară parcurgerea următoarelor proceduri administrative prealabile:

Exercitarea dreptului de petiţionare. Orice persoană vizată de Statut poate sesiza autoritatea investită cu puterea de numire solicitându-i să ia o decizie cu privire la persoana sa. Autoritatea investită cu puterea de numire comunică decizia sa motivată celui interesat într-un termen de patru luni de la data introducerii cererii. La expirarea acestui termen, lipsa răspunsului la solicitare echivalează cu decizia implicită de respingere susceptibilă să facă obiectul unei reclamaţii cu care va sesiza aceeaşi autoritate investită cu putere de numire (art. 90 paragraful 1 din Statut). Prin intermediul dreptului de petiţionare persoana interesată nu exercită o cale de atac împotriva unui act care o nedreptăţeşte, ci solicită instituţiei căreia îi aparţine, prin autoritatea investită cu puterea de numire, de a lua o anumită decizie cu privire la ea2. Analizând art. 90 par. 1 teza finală observăm consacrarea în dreptul comunitar a actului administrativ implicit sau asimilat care constă în refuzul autorităţii competente de a rezolva o cerere.

Exercitarea căii de atac administrative (recursul administrativ). Orice persoană vizată de Statut poate sesiza autoritatea învestită cu putere de numire cu o reclamaţie îndreptată împotriva unui act care o incriminează, fie că numita autoritate a luat o decizie, fie că ea s-a abţinut să ia o măsură impusă de Statut (art. 90 paragraful 2 din Statut). Reclamaţia trebuie să fie introdusă într-un termen de trei luni. Acest termen curge: din ziua publicării actului în cazul actului administrativ normativ; din ziua notificării deciziei către destinatar şi în orice caz cel mai târziu din ziua în care cel interesat a luat cunoştinţa despre acel act în cazul actului administrativ individual. Dacă actul individual cauzează neplăceri unei alte persoane decât celui căruia îi este destinat, termenul de trei luni va curge pentru acea persoană din ziua în care aceasta a luat cunoştinţa de act şi în orice caz cel mai târziu din ziua publicării lui.

Reclamaţia trebuie să fie introdusă într-un termen de trei luni de la data expirării termenului de răspuns, atunci când reclamaţia este făcută contra unei decizii implicite de respingere în sensul art. 90 paragraful 1 din Statut.

Autoritatea învestită cu puterea de numire comunică decizia sa motivată persoanei interesate într-un termen de patru luni începând cu data prezentării reclamaţiei. La expirarea acestui termen, lipsa răspunsului echivalează cu decizia implicită de respingere susceptibilă a face obiectul unui recurs la Curtea Europeană de Justiţie.

Funcţionarii comunitari înaintează cererea iniţială sau reclamaţia Autorităţii învestite cu putere de numire prin intermediul superiorului ierarhic. În cazul în care actul emană de la superiorul ierarhic direct al funcţionarului, poate fi sesizată direct autoritatea imediat superioară (art. 90 paragraful 3 din Statut).

1 a se vedea Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinaş - op. cit., p. 19-232 ibidem, p. 189

113

Pentru ca un recurs la Curtea Europeană de Justiţie să fie acceptat este necesar ca în prealabil să se fi sesizat cu reclamaţie autoritatea învestită cu putere de numire, cu respectarea art. 90 alin. 2, iar această autoritate să fi respins reclamaţia, explicit sau implicit. Această reclamaţie are natură juridică a unui recurs administrativ cu caracter obligatoriu pentru exercitarea recursului jurisdicţional în faţa CEJ.

Introducerea unui recurs administrativ nu suspendă executarea actului incriminat. Însă, Statutul dă posibilitatea celui interesat să introducă la Curtea de Justiţie o cerere de suspendare a actului atacat, până la soluţionarea reclamaţiei prealabile (art. 91 paragraful 4 din Statut).

Recursul la CEJ trebuie înaintat într-un termen de trei luni de la data notificării deciziei explicite sau de la data expirării termenului de răspuns în cazul deciziei implicite. Totuşi, atunci când o decizie explicită de respingere a unei reclamaţii intervine după decizia implicită de respingere dar în termenul de recurs, ea face din nou să curgă termenul de recurs (art. 91 paragraful 3 din Statut).

Acţiunea formulată de funcţionarul comunitar împotriva actelor vătămătoare are natura unei acţiuni în anulare1 prin care se sancţionează neconcordanţa măsurilor luate de instituţiile comunitare faţă de agenţii lor cu reglementările comunitare ierarhic superioare.

Art. 2 alin. 3 din Statut lasă posibilitatea ca două sau mai multe instituţii să încredinţeze uneia din ele sau unui organism instituţional competenţele autorităţii învestite cu putere de numire. În acest caz dreptul de petiţionare şi recursul administrativ se vor introduce pe lângă organismul delegat să exercite competenţele de numire (art. 91 bis din Statut).

c) Recursul în responsabilitate extracontractuală. Orice persoană interesată poate cere prin intermediul Curţii repararea prejudiciului produs de instituţii şi agenţi comunitari în exerciţiul funcţiunii. Acest lucru a fost stipulat încă prin art. 6, 34 şi 40 din Tratatul ( KCA, art. 187 din Tratatul CEEA şi art. 214 din Tratatul CEE.

d) Recursul în responsabilitate contractuală. Curtea poate li investită cu soluţionarea unui litigiu contractual, în calitate de instanţă arbitrală, dacă printr-o clauză compromisorie conţinută într-un contract se stipulează acest lucru. Art. 238 TCE dă posibilitatea Curţii de Justiţie de a hotărî în temeiul unei clauze compromisorii dintr-un contract de drept public sau privat încheiat de Uniune sau în numele acesteia.

4.3. Limitele controlului realizat de Curtea Europeană de Justiţie asupra deciziilor cu caracter discreţionar ale instituţiilor comunitare

Protecţia judiciară contra deciziilor discreţionare luate de instituţiile comunitare se realizează de Curtea Europeană de Justiţie. Aceasta asigură respectarea dreptului în interpretarea şi aplicarea legislaţiei comunitare (art. 28 din Constituţia Europeană). Din această prevedere se desprind şi următoarele limite în care deciziile cu caracter discreţionar sunt deduse controlului Curţii:

1 a se vedea în acest sens O. Manolache - op. cit. (1999), vol. 3, p. 113

114

Controlul juridic se opreşte acolo unde încetează aplicarea dreptului şi unde alte aspecte determină decizia, precum exemplul de oportunitate tehnică sau politică a unei măsuri. Una dintre caracteristicile puterii discreţionare este chiar aceea potrivit căreia, aspectele extra-juridice admisibile limitează controlul judecătorului. Este relevantă opinia Curţii în soluţionarea afacerii 191/1982 (Fediol vs. Comisia) ce exprimă în aceeaşi termeni raportul de principiu între puterea discreţionară şi controlul jurisdicţional: „în această privinţă, fără a putea interveni în aprecierea rezervată autorităţilor comunitare prin regulamentul citat, judecătorul este chemat să exercite controlul care este în mod normal al său în prezenţa unei puteri discreţionare conferite autorităţii publice”. În cazul aprecierilor de ordin tehnic care vizează circumstanţe economice

complexe se dă credit administraţiei comunitare, Curtea refuzând să se pronunţe. În acest sens art. 33 din Tratatul CECA prevedea că „analiza Curţii nu poate viza aprecierea unei situaţii ce decurge din fapte sau circumstanţe economice, în privinţa cărora au fost emise respectivele decizii sau recomandări”. Tratatele arată că, Curtea Europeană de Justiţie are, cu titlu excepţional, şi

în situaţii bine determinate, o competenţă de control nelimitată a puterii discreţionare (art. 172 din Tratatul CEE, art. 144 din Tratatul CEEA, art. 36 alin (2) al Tratatului CECA). Per a contrario, controlul jurisdicţional al deciziilor discreţionare este limitat în cazurile normale. Este permis, totuşi, controlul aprecierii situaţiei economice generale, în special

atunci când există o plângere adresată Comisiei Europene privind comiterea unei deturnări de putere (art. 33 alin 1, teza a doua din Tratatul CECA).

Controlul Curţii Europene de Justiţie intervine la mai multe nivele ale procesului de luare a deciziei si anume: Verificarea competenţei. Instituţia comunitară trebuie să dispună de

competenţa necesară pentru a lua o anumită decizie. Comunitatea trebuie să aibă competenţa să intervină în acel domeniu iar instituţia să fie abilitată să intervină concret. În acest sens cu privire la competenţa rationae materiae a Înaltei Autorităţi se pronunţă CEJ în hotărârea nr. 8/1955. Verificarea corectitudinii procedurii. Decizia trebuie să fie luată cu

respectarea unei proceduri corecte, prevăzută de lege (Hotărârea CEJ nr. 111/1963) Verificarea caracterului imperativ al măsurilor. Pentru a putea fi contestate

măsurile respective trebuie să aibă caracter imperativ, specific procedurii administrative. Verificarea circumstanţelor de fapt. Faptele care stau la baza deciziei trebuie să

fie complete şi pertinente. Verificarea limitelor puterii de apreciere a administraţiei. Curtea va cerceta

dacă o regulă de drept primar sau derivat prescrie instituţiei să ia o decizie determinată sau dacă această instituţie dispune în această privinţă de o putere de apreciere şi care sunt limitele acesteia.

4.4. Limitele libertăţii de decizie a administraţiei publice în domeniile specifice dreptului comunitar

4.4.1. Limitele puterii discreţionare în dreptul funcţiei publice comunitare

115

Analiza acestui domeniu este impusă de faptul că dreptul funcţiei publice are un pronunţat caracter discreţionar în raport cu celelalte domenii de activitate europene.

Controlul condiţiilor de formă ale unei decizii administrative.Alegerea formei procedurii de urmat. În ceea ce priveşte condiţiile de

formă pe care trebuie să le îndeplinească deciziile administrative cu privire la funcţia publică, vom analiza limitele puterii discreţionare a administraţiei în alegerea formei procedurii de urmat cu privire la numirea unui funcţionar într-un post. Limitele puterii discreţionare în acest domeniu sunt date de art. 29 paragraful 1 din Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene care dispune că „în vederea ocupării unui post liber într-o instituţie, autoritatea învestită cu putere de numire, după ce a examinat:

a) posibilităţile de promovare şi de mutare în cadrul instituţiei;b) posibilitatea organizării concursurilor în cadrul instituţiei;c) cererile de transfer ale funcţionarilor din alte instituţii ale celor trei

Comunităţi Europene, deschide procedura concursurilor pe baza titlurilor obţinute conform nivelului de instrucţie ori în funcţie de pregătirea ştiinţifică, sau concurs pe bază de probe; sau concurs pe baza titlurilor obţinute conform nivelului de instrucţie ori în funcţie de pregătirea ştiinţifică şi concurs pe bază de probe”.

Se observă că autoritatea învestită cu putere de numire dispune de o putere discreţionara în alegerea unei metode de selecţie a candidaţilor. Există o largă putere de apreciere şi în cadrul dreptului preeminent de a dispune o promovare sau mutare în cadrul instituţiei, precum şi în a favoriza un concurs intern cu persoane din cadrul instituţiei în defavoarea unuia extern. Statutul şi jurisprudenţa CEJ au impus unele restricţii. Astfel, în condiţiile art. 45 paragraful 2 din Statut, concursul intern este obligatoriu pentru „trecerea unui funcţionar de la o încadrare sau de la o categorie la o altă încadrare sau la o categorie superioară”. În plus prin Hotărârea 105/75 CEJ a stabilit că se află în situaţie de deturnare de putere acea autoritate învestită cu putere de numire care organizează un concurs intern a cărei finalitate o constituie numirea pe un post a unui funcţionar public care nu îndeplineşte condiţiile de promovare.

Forma deciziei administrative. În ceea ce priveşte forma de redactare a deciziei administrative, art. 25 alin. 2 din Statut prevede că orice decizie luată în aplicarea statutului trebuie să fie comunicată, în scris, de îndată, funcţionarului interesat, de o manieră motivată. Forma scrisă are rolul de a permite administraţiei să facă proba deciziei sale şi de a asigura securitatea juridică.

Controlul condiţiilor de fond ale unei decizii administrativeVerificarea circumstanţelor de fapt. Controlul de fond al deciziei

administrative implică în primul rând verificarea circumstanţelor de fapt (a faptelor cu caracter pertinent) în procedura de numire sau promovare a funcţionarului public. Prin hotărârea 27/1963 CEJ a concluzionat că dat fiind că un element de fapt cum este un curriculum vitae care a fost consultat pentru procedura de promovare nu era nici cel care figura în dosarul personal al reclamantului, nici cel

116

care a însoţit cererea sa de promovare, autoritatea investită cu puterea de numire nu a fost complet informată. Prin urmare „pentru ca elementele care au fost avute în vedere de Comisie în momentul luării deciziei erau incomplete, se impune anularea deciziei”.

Limitarea puterii discreţionare a administraţiei printr-un text de abilitare. Există situaţii specifice controlului de fond în care puterea discreţionară a administraţiei este limitată printr-un text de abilitare. Astfel Consiliul este abilitat prin art. 65 par. 1 din Statut să procedeze anual la un examen al remuneraţiilor funcţionarilor şi altor agenţi ai Comunităţii, pe baza unui raport comun prezentat de Comisie şi fundamentat pe situaţia existentă la data de 1 iulie, privind indicele comun stabilit de Oficiul Statistic al Comunităţilor Europene şi serviciile naţionale de statistică ale statelor membre. Prin Hotărârea nr. 59/1981 Curtea a decis că „dacă art. 65 din Statut lasă la aprecierea Consiliului alegerea mijloacelor şi a formelor celor mai potrivite pentru punerea în aplicare a unei politici de remunerare, se impune totodată, ca acesta să ţină cont în procesul de adaptare a remuneraţiilor de cadrul politicii economice şi sociale a Comunităţii, precum şi de eventuala creştere a nivelului de trai”.

Situaţia în care administraţia este legată de propriile sale reguli. O altă situate specifică controlului de fond realizat de CEJ este dată de cazul în care administraţia este legată de propriile sale reguli. Astfel, prin Hotărârea nr. 67/1981 (Ruske/Comisia) Curtea a reţinut în legătură cu desfăşurarea unui concurs intern că: „dacă autoritatea investită cu putere de numire dispune de o largă putere de apreciere pentru a fixa condiţiile unui concurs, atunci comisia de examinare este ţinută de respectarea textului avizului de concurs, aşa cum a fost acesta publicat”. Printr-o altă hotărâre, respectiv nr. 280/1980 Curtea a recunoscut administraţiei competenţa de a desemna criteriile de selecţie în virtutea puterii sale discreţionare, ţinând cont de exigenţele de organizare şi de raţionalizare ale serviciilor, administraţia fiind legată de condiţiile de procedură pe care şi le-a fixat. În speţă s-a hotărât că nu există un abuz de putere atunci când Curtea a fixat propriul criteriu de selecţie şi anume „150 de silabe pe minut pentru stenografie în prima limbă de lucru, engleza”.

Prin urmare jurisprudenţa CEJ relevă un principiu al administraţiei comunitare şi anume acela că „administraţia poate ea însăşi să se lege de propriile sale reguli.

Raportul dintre libertatea de decizie şi deturnarea de putere.Deturnarea de putere apare atunci când în pofida unei puteri discreţionare vaste,

administraţia începe să urmărească obiective ilegale realizând o utilizare abuzivă a puterii discreţionare de selecţie.

Art. 27 din Statut prevede că recrutarea funcţionarilor se face ţinând cont de combinarea a două criterii: criteriul competenţei şi criteriul echilibrului geografic. Pierderea din vedere a criteriului competenţei şi susţinerea doar a celui privind echilibrul geografic lasă loc clientelismului politic şi deturnării de putere. Curtea Europeană de Justiţie în afacerea Schloh vs. Consiliu a reţinut că cerinţa de reprezentativitate geografică deşi este susceptibilă de a se transforma în decizii obiective în materie de personal, nu poate avea totuşi prioritate în faţa criteriilor legale de recrutare, referitoare la competenţa profesională şi la abilităţile funcţionarului.

Limitarea puterii discreţionare de către principiile generale de drept.

117

Principiul general al egalităţii este ilustrat de art. 27 din Statut care interzice discriminarea în recrutarea funcţionarilor pe motiv de rasă, credinţă religioasă sau sex. Un rol important în limitarea puterii discreţionare a administraţiei îl are principiul proporţionalităţii, cu precădere în dozarea măsurilor disciplinare în sensul asigurării unui echilibru între abaterea disciplinară şi sancţiune. Alte principii care limitează libertatea de decizie a administraţiei sunt principiul bunei administrări, precum şi principiile securităţii juridice şi al protecţiei încrederii legitime.

În concluzie, deşi dreptul administrativ european privind funcţia publică este un domeniu în care se manifestă pregnant puterea discreţionară a administraţiei, există format cadrul procedural care să asigure realizare a echilibrului adecvat între interesele individului şi necesităţile administrative prin sancţionarea deturnării de putere.

4.4.2. Limitele puterii discreţionare în Dreptul comunitar al concurentei

Dreptul concurenţei în Comunitatea Economică Europeană se compune din reglementări comunitare privind: interdicţia înţelegerilor, interdicţia abuzului de poziţie dominantă asupra pieţei, conduita întreprinderilor publice şi a celor monopoliste, interdicţia anumitor ajutoare de stat. Vom analiza limitele puterii discreţionare în acest domeniu.

Interdicţia înţelegerilor. Prin „înţelegeri” reţinem acordurile, deciziile şi practicile concertate între societăţile comerciale care sunt susceptibile de a afecta comerţul dintre statele membre şi care au ca obiect sau efect împiedicarea, restrângerea sau denaturarea concurenţei în interiorul Pieţei Comune (art. 81 par.1 TCE; art. 85 par. 1 din Tratatul CEE).

Toate acordurile astfel interzise sunt lovite de nulitate (art. 81 par. 2 TCE). Art. 81 alin. 2 nu precizează regimul nulităţii sau modalităţile de punere a sa în aplicare. Curtea de Justiţie a precizat, de aceea, caracterul absolut şi retroactiv al nulităţii, arătând ca un acord nul nu mai poate produce nici un efect nici între părţi, nici faţă de terţi (hotărârea pronunţată la 25 noiembrie 1971 în cauza Béguelin Import). În ceea ce priveşte întinderea acestei nulităţi, în practică s-a precizat că trebuie să fie limitate doar acele părţi ale acordului care constituie o încălcare a dispoziţiilor Tratatului CE, în măsura în care ele pot fi separate de restul acordului (hotărârea pronunţată la 13 iulie 1966 în cauza Consten-Grundig)1.

Dacă prin acorduri şi decizii se înţeleg acte juridice cu caracter obligatoriu, discuţii s-au pus în legătură cu natura juridică a termenului de „practici concertate”.

Prin Hotărârea ICI/Comisia de la mijlocul anilor 60 a stabilit limitele noţiunii arătând că „dacă art. 85 din Tratatul CEE distinge noţiunea de practică concertată de cele privind acordurile între întreprinderi sau de deciziile de asociere ale întreprinderilor, se deduce faptul că interdicţiile stabilite de acest articol privesc

1 Ileana Pascal, Ştefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - Politica în domeniul concurenţei, Editura Centrul de Resurse Juridice, Bucureşti, 2002, p. 15

118

o forma de coordonare între întreprinderi care, fără a fi extinsă la realizarea unei convenţii propriu-zise, substituie conştient o cooperare practică dintre ele, riscurilor concurenţei”. Curtea recunoaşte Comisiei puterea de apreciere a acestor situaţii fixând ca limită şi regulă de apreciere faptul că indiciile invocate pentru existenţa unei practici concertate nu trebuie să fie luate în considerare în mod izolat ci „în ansamblul lor, ţinându-se cont de caracteristicile pieţei produselor respective”.

Comisia are dreptul de a obţine informaţii cu privire la astfel de înţelegeri şi de a realiza controale pe lângă administraţiile naţionale şi întreprinderi. Atunci când Comisia Europeană analizează încălcarea regulilor concurenţei pe piaţa internă a Uniunii, ea ia în considerare drept criteriu o concurenţă rezonabilă, şi nu modelul concurenţei perfecte, care este un model ideal1.

Există şi în acest domeniu situaţii în care Comisia este legată de propriile sale reguli. Comisia Europeană s-a preocupat de găsirea acelor criterii de determinare a pragului de sensibilitate peste care, odată depăşit, acordurile, deciziile sau practicile afectează concurenţa. Având în vedere obiectivul asigurării unei concurenţe rezonabile şi criteriul afectării notabile a concurenţei, Comisia a considerat că anumite acorduri ar trebui să fie considerate a priori ca nefiind în contradicţie cu prevederile articolului 81 alin. 1. În acest sens, ea a dat publicităţii o serie de comunicări care, deşi nu au forţă obligatorie, conţin criteriile semnificative de care aceasta tine seama în calificarea acordurilor, deciziilor şi practicilor ca afectând sau nu concurenţa2. Astfel, în Comunicarea Comisiei din 29 iulie 1968 cu privire la acordurile, deciziile şi practicile concertate privind cooperarea între întreprinderi se aduc o serie de argumente favorabile anumitor tipuri de acorduri dintre întreprinderi, care sunt considerate benefice. Sunt date drept exemplu schimbul de opinii sau de experienţă, cooperarea în materie contabilă, executarea în comun a proiectelor de cercetare şi dezvoltare, utilizarea în comun a mijloacelor de stocare şi transport, publicitatea în comun.

Există posibilitatea ca, în baza art. 81 alin. 3 din Tratatul CEE, să fie autorizate anumite acorduri interzise prin Art. 81 alin. 1. Pentru ca aceste acorduri să fie autorizate, alin. 3 impune îndeplinirea anumitor condiţii. Astfel, acordul trebuie să contribuie la ameliorarea producţiei sau a distribuţiei produselor sau la promovarea progresului tehnic sau economic, trebuie să rezerve utilizatorilor o parte a profitului care rezultă, iar restricţiile impuse întreprinderilor nu trebuie să depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor. O ultimă condiţie este aceea conform căreia întreprinderile participante la acord să nu elimine concurenţa pe o parte substanţială a pieţei produselor în cauză. Astfel, Comisia trebuie să efectueze practic un bilanţ economic al acelui acord3.

Cu privire la acordarea derogărilor prevăzute de art. 81 alin TCE, Curtea a acordat Comisiei o marjă de apreciere în ceea ce priveşte inventarierea faptelor şi aprecierea lor, nu şi în ceea ce priveşte decizia de exceptare, Comisia fiind obligată ca atunci când condiţiile de fapt prevăzute de art. 81 par. 3 TCE sunt îndeplinite să

1 ibidem, p. 122 ibidem, p. 133 ibidem, p. 16

119

excepteze acordul, decizia sau practica de la interdicţia înţelegerilor. Prin urmare, în ceea ce priveşte decizia de exceptare Comisia are o competenţă legată şi nu discreţionară.

În ceea ce priveşte verificarea circumstanţelor de fapt, Curtea a decis în numeroase rânduri că „întreprinderile au dreptul la o analiză corespunzătoare din partea Comisiei a cererilor lor referitoare la obţinerea aplicării prevederilor art. 85 par. 3 din Tratatul CEE, motiv pentru care, Comisia nu poate să se limiteze la a cere întreprinderilor să facă proba condiţiilor presupuse de derogare, ci trebuie, în virtutea unei bune administrări, să conveargă prin propriile mijloace la stabilirea faptelor şi circumstanţelor pertinente”. Referitor la amploarea, întinderea controlului Curtea a considerat în multe rânduri că „exercitarea competenţelor Comisiei presupune în mod necesar aprecieri complexe în materie economică... controlul jurisdicţional al Curţii asupra acestor aprecieri trebuie să respecte caracterul lor economic, limitându-se doar la examinarea materialităţii faptelor şi calificărilor juridice, pe care Comisia le-a avut în vedere… controlul se va exercita în primul rând asupra motivării deciziilor, care în raport de respectivele aprecieri trebuie să precizeze faptele şi considerentele pe care se bazează”.

Abuzul de poziţie dominantăArt. 82 TCE arată că „orice abuz de poziţie dominantă al uneia sau mai multor

întreprinderi în interiorul pieţei interne sau într-un segment important al acesteia va fi interzis ca fiind incompatibil cu piaţa internă, atâta timp căt afectează comerţul dintre statele membre”. Noţiunea de „poziţie dominantă” a fost definită de Curte prin Decizia nr. 27/76 (United Brands Company/Comisia) ca fiind „o poziţie de putere economică pe care o deţine o întreprindere şi care îi permite să afecteze concurenţa efectivă de pe piaţa relevantă printr-un comportament apreciabil independent faţă de concurenţii, de clienţii şi în ultimă instanţă, faţă de consumatorii săi.” Principalul indicator al dominanţei este nivelul ridicat al cotei de piaţă, dar nu se pot neglija nici slaba putere economică a concurenţilor, absenţa concurenţei latente, controlul resurselor şi tehnologiei sau existenţa unei reţele dezvoltate de vânzări1.

În ceea ce priveşte abuzul de poziţie dominantă, Curtea, în procesul Hoffman - La Roche/Comisia (Hotărârea din 13 februarie 1979), a arătat că acesta este un concept obiectiv, constând în „recurgerea la metode diferite de acelea care creează condiţiile unei concurenţe normale între produse şi servicii pe baza tranzacţiilor operatorilor comerciali, având ca efect scăderea nivelului de concurenţă pe o piaţă deja perturbată de prezenţa societăţii comerciale respective”. Art. 82 TCE enumără exemplificativ câteva cazuri de abuz de poziţie dominantă: impunerea directă sau indirectă de preţuri sau condiţii comerciale incorecte; limitarea producţiei, a pieţei sau a dezvoltării tehnologice în detrimentul consumatorilor; efectuarea de tranzacţii echivalente în condiţii diferite pentru părţi diferite; forţarea celorlalte părţi implicate într-un contract să accepte obligaţii suplimentare ce nu fac parte din contract.

Alte cazuri de abuz de poziţie dominantă au fost identificate de Comisie şi Curtea de Justiţie: discriminarea prin preţuri stabilite pe zone geografice, returnarea unor sume pentru fidelitate ce împiedică clienţii să obţină produse de la furnizori concurenţi, reducerea preţurilor în scopul eliminării concurenţei, 1 Ileana Pascal, Ştefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - op. Cit. (Politica în domeniul concurenţei), p. 20

120

refuzarea nejustificată a furnizării ce poate duce la eliminarea concurenţei, refuzarea acordării de licenţe1.

Comisia are o putere largă de apreciere (putere discreţionară) asupra cazurilor de poziţie dominantă, Curtea limitându-se la a analiza pertinenţa faptelor, motivarea de o manieră suficientă a deciziei Comisiei şi respectarea de către Comisie a dispoziţiilor de procedură comunitară în dozarea sancţiunilor.

Ajutoarele de stat incompatibile cu piaţa comunăPotrivit Art. 87, par. 1 TCE „va fi considerat incompatibil cu piaţa comună

orice ajutor acordat de un stat membru sau din resursele de stat, sub orice formă, care distorsionează sau ameninţă să distorsioneze concurenţa prin favorizarea anumitor întreprinderi sau producţia anumitor bunuri atâta timp cât afectează comerţul dintre statele membre”. Alin. 2 al art. 87 prevede o serie de excepţii considerate compatibile cu piaţa internă:

ajutorul de stat cu caracter social acordat consumatorilor individuali, sub garanţia nediscriminării legate de originea produselor în cauză;

ajutorul acordat pentru repararea daunelor cauzate de dezastre naturale sau de situaţii excepţionale;

ajutorul acordat zonelor din Germania afectate de divizarea ţării (după reunificarea acesteia).

În alin. 3 al art. 87 TCE sunt enumerate ajutoarele care pot fi considerate compatibile cu piaţa comună în condiţiile specificate aici (de ex. ajutoarele destinate să favorizeze dezvoltarea economică a regiunilor în care nivelul de viaţă este foarte scăzut sau în care şomajul este foarte ridicat). Alte categorii de ajutoare compatibile cu piaţa comună pot fi determinate prin decizia Consiliului statuând cu majoritate calificată, la propunerea Comisiei. Prin urmare, Comisia şi Consiliul dispun de o marjă de apreciere, de o putere discreţionară în autorizarea ajutoarelor. În acest sens s-a pronunţat Curtea de Justiţie prin Hotărârea nr. 78/1976 (Steinike & Weinlig/Republica Federală a Germaniei): „interdicţia prevăzută de par. 1 al art. 92 din Tratatul CEE [în prezent par. 1 al art. 87 TCE] nu este nici absolută şi nici necondiţionată, par. 3 al art. 92 din Tratatul CEE [alin. 3 art. 87 din TCE] acordând Comisiei o largă putere de apreciere, iar Consiliului o putere extinsă în vederea admiterii ajutoarelor, prin derogare de la interdicţia generală din par. 1”.

Comisia este cea care are sarcina de a proceda la examinarea permanentă a regimului ajutoarelor existente în statele membre (art. 88 TCE). În vederea realizării acestei sarcini statele membre au obligaţia de a informa în timp util Comisia cu privire la proiectele legislative care tind să instituie sau să modifice ajutoarele.

În cazul în care Comisia Europeană consideră că un anumit tip de ajutor de stat nu este compatibil cu piaţa comună şi nici nu face parte din excepţiile acceptate, aceasta cere statului membru să comenteze acest lucru în cel mult o lună. Art. 88 paragraful 2 stabileşte că dacă justificările statului membru în cauză nu sunt satisfăcătoare, Comisia decide că statul membru să modifice sau să elimine ajutorul de stat într-o perioadă dată (de regulă, două luni). Dacă statul membru nu se conformează deciziei Comisiei până la termenul limită stabilit, Comisia sau 1 ibidem, p. 21

121

oricare alt stat membru interesat pot aduce problema în faţa Curţii de Justiţie. În acelaşi timp, statul membru vizat poate şi el recurge la Curtea de Justiţie sau la Consiliul UE (dacă acesta din urmă nu-şi face cunoscută poziţia în cel mult trei luni, decizia rămâne în sarcina Comisiei, iar dacă hotărăşte că nu este vorba de o încălcare a regulilor concurenţei, suspendă toate procedurile desfăşurate până la momentul respectiv)1.

Prin Hotărârea nr. 30/1959 (De Gezammenlijke Steenkolenmijnen in Limburg / Înalta Autoritate) în legătură cu interpretarea unei reglementări CECO, Curtea califica drept incompatibile cu piaţa comună a cărbunelui şi oţelului, subvenţiile sau ajutoarele acordate de către state. În aceeaşi speţă subvenţia este definită ca fiind o contribuţie în bani sau în natură, acordată pentru susţinerea unei întreprinderi, de către cumpărătorul sau utilizatorul bunurilor şi serviciilor pe care le produce. În accepţiunea Curţii noţiunea de ajutor este mai extinsă, mai cuprinzătoare decât cea de subvenţie, dat fiind faptul că ea presupune nu numai prestaţiile pozitive aşa cum sunt subvenţiile, ci şi intervenţiile care, sub diverse forme, uşurează sarcinile care în mod normal grevează bugetul unei întreprinderi.

4.4.3. Limitele puterii discreţionare în cadrul Politicii comerciale comune. Prevederi antidumping.

Condiţiile în care se realizează comerţul cu ţările nemembre sunt reglementate de Politica Comercială Comună. Politica comercială comună se întemeiază pe principii uniforme, în special în ceea ce priveşte modificările tarifare, încheierea de acorduri tarifare şi comerciale privind schimburile de mărfuri şi servicii şi aspectele comerciale ale proprietăţii intelectuale, investiţiile străine directe, uniformizarea măsurilor de liberalizare, politica exporturilor, precum şi măsurile de apărare comercială, printre care şi cele care se iau în caz de dumping şi de subvenţii. Politica comercială comună se desfăşoară în cadrul principiilor şi obiectivelor acţiunii externe a Uniunii (art. 133 TCE).

Supravegherea măsurilor necesare pentru crearea unei politici comerciale comune se realizează de către Comisie. În acest sens Comisia Europeană poate face şi propuneri de armonizare a procedurilor de luare a deciziilor în domeniul economic care se referă la:

- protecţia împotriva dumping-ului sau a importurilor subvenţionate din ţări care nu sunt membre UE, incluzând modificări ale procesului de luare a deciziilor pentru impunerea de taxe;

- întărirea politicii comerciale comune în privinţa protecţiei împotriva practicilor comerciale ilicite;

- reguli comune privind importul, incluzând modificări care să permită Comisiei fie să limiteze perioada de valabilitate a documentelor de import, fie să schimbe regulile de import al produselor care prin cantităţi mari sau prin condiţiile favorabile importatorilor ar putea constitui o ameninţare care să prejudicieze grav producătorii comunitari.

1 ibidem, p. 26

122

Măsurile de protecţie comercială în comerţul cu ţările din afara UE pot lua una din următoarele forme: Măsuri de protecţie (de salvgardare): tarife, cote, licenţe de import şi retragerea

facilităţilor tarifare. Taxele anti-dumping. Potrivit reglementărilor în vigoare, un produs este

considerat ca fiind subvenţionat dacă preţul său de export către Uniune este mai mic decât valoarea normală a unui astfel de produs. Valoarea normală este de obicei înţeleasă ca fiind preţul solicitat de către exportator pe piaţa sa locală, în timp ce preţul de export este înţeles ca fiind preţul final solicitat primului cumpărător din Uniune. Diferenţa dintre cele două preţuri sau suma cu care preţul normal depăşeşte preţul de export este considerată ca marjă de dumping. Taxe vamale de contracarare: este o măsură care poate fi impusă pentru a

contracara efectele subvenţiilor unui produs importat. Acordurile voluntare de restricţionare. Comisia Europeană este împuternicită să

accepte, în numele statelor membre, „acorduri” voluntare de restricţionare a exporturilor dintr-o terţă ţară. Acestea sunt acorduri bilaterale neoficiale între Uniune şi o terţă ţară şi se referă de regulă la produse sensibile cum sunt textilele, oţelul şi maşinile.

În ceea ce priveşte dreptul Comisiei de a sancţiona practicile de dumping, Curtea a apreciat prin Hotărârea nr. 191/1982 (FEDIOL/Comisia) că „dacă în exercitarea competenţelor ce îi sunt recunoscute Comisia are obligaţia de a constata de o manieră obiectivă faptele privitoare la existenţa practicilor de dumping, dar şi la prejudiciul întreprinderilor Comunităţii, nu mai puţin, ea dispune de o largă putere de apreciere pentru determinarea, în funcţie de interesele Comunităţii, a măsurilor pe care, eventual, le consideră necesare a fi luate, pentru a face faţă situaţiei constatate”.

Cu toate acestea, chiar dacă Comisia dispune de o largă putere de apreciere în sancţionarea practicilor de dumping, există unele restricţii cum ar fi respectarea garanţiilor de procedură şi motivarea în fapt a deciziei discreţionare care trebuie să fie respectate. Atunci când o decizie a Comisiei de sancţionare a dumpingului este contestată la CEJ pe motiv de deturnare de putere, în pronunţarea unei hotărâri, Curtea va ţine seama în mod special de aceste două restricţii. Astfel, în concluziile la Hotărârea nr. 191/1982 Curtea arată că „nu se poate refuza reclamanţilor dreptul de a supune judecătorului toate consideraţiile care i-ar permite de a verifica dacă Comisia a respectat garanţiile procedurale acordate reclamanţilor prin Regulamentul CEE nr. 3017/1979 şi dacă aceasta nu a comis erori manifeste în aprecierea faptelor, sau dacă a omis sa ia în considerare elementele esenţiale care ar fi de natură să facă a se crede în existenţa unui efect al dumpingului, sau faptul de a conţine în motivarea sa consideraţiile constitutive ale unei deturnări de putere. Din acest punct de vedere, fără a putea interveni în aprecierea rezervată autorităţilor comunitare, potrivit regulamentului menţionat, judecătorul este chemat să exercite controlul care îi incumbă normal acestuia, în prezenţa unei puteri discreţionare conferite autorităţii publice”. Criteriul erorii manifeste presupune o eroare gravă de apreciere a faptelor, astfel încât Curtea nu va putea să anuleze o măsură antidumping luată de Comisie decât în cazuri extreme.

4.4.4. Limitele puterii discreţionare în cadrul Politicii agricole comune

123

Tratatul de la Roma a pus la baza politicii agricole comune (PAC) trei principii: circulaţia liberă a produselor agricole, piaţa unică, preţuri comunitare unice; preferinţa comunitară: aprovizionarea pieţei în primul rând din producţie

proprie, ceea ce presupune protecţie faţă de importurile la preţuri mai mici ale pieţei mondiale şi stimularea exporturilor prin subvenţii; solidaritate financiară: acoperirea în comun a costurilor acestei politici prin

taxe, prin intermediul bugetului comunitar şi prin redistribuire.Politica agricolă comună este una din cele mai importante politici ale Uniunii,

cheltuielile cu agricultura reprezentând 45% din bugetul comunitar. Obiectivele politicii agricole comune sunt conform art. 33 TCE, următoarele: a) creşterea productivităţii agriculturii prin promovarea progresului tehnic, prin asigurarea dezvoltării raţionale a producţiei agricole, precum şi prin utilizarea optimă a factorilor de producţie, în special a forţei de muncă; b) asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru populaţia agricolă, în special prin majorarea venitului individual al lucrătorilor în agricultură; c) stabilizarea pieţelor; d) garantarea siguranţei aprovizionărilor; e) asigurarea unor preţuri de livrare către consumatori rezonabile.

Pentru realizarea acestor deziderate s-a apreciat că este necesară instituirea unei organizări comune a pieţelor agricole, organizare care poate îmbrăca una din următoarele forme: a) reguli comune în domeniul concurenţei; b) o coordonare obligatorie a diferitelor metode de organizare naţională a pieţei; c) o organizare europeană a pieţei (art. 34 TCE).

Pentru realizarea acestor deziderate Comisia prezintă propuneri referitoare la elaborarea şi punerea în aplicare a politicii agricole comune. La propunerea Comisiei, Consiliul de Miniştri adoptă regulamente sau decizii europene privind fixarea preţurilor, taxelor, ajutoarelor şi limitărilor cantitative (art. 37 TCE).

4.4.4.1. Limitele puterii discreţionare a Consiliului în reglementarea pieţei agricole comune.

a) Constrângeri formaleConform art. 37 TCE Consiliul este competent pentru toate deciziile în

domeniul politicii agricole. Dar Consiliul, aşa după cum ştim îi poate delega Comisiei puterea de executare, care se va realiza în cadrul procedurii Comitetului de gestiune. Prin Decizia nr. 27/1970 Curtea a fost sesizată cu problema dacă instituirea unui astfel de Comitet de gestiune nu constituie o ingerinţă în dreptul de decizie al Comisiei, ceea ce ar pune în discuţie independent acestei instituţii. Curtea a considerat legitimă procedura de control al atribuţiilor delegate de Consiliu de către un Comitet. Astfel s-a declarat legală procedura prin care Consiliul încredinţa Comisiei un drept de aplicare autonom, restrâns.

b) Constrângeri de fond - Cerinţe referitoare la claritatea textului şi la definirea termenilor

Aplicarea dreptului agrar comunitar la nivel naţional dă naştere la diverse neînţelegeri legate de interpretarea formulărilor imprecise din textul comunitar, tendinţa fiecărui guvern naţional fiind de a interpreta textul în cadrul propriului sistem normativ şi doctrinar. Curtea Europeană de Justiţie, interpretând termenul de

124

„import” a arătat că: „în consecinţă dezvoltarea reglementărilor în materia politicii agricole se caracterizează printr-un efort de precizie şi de elucidare a noţiunilor principale, precum cea de import, destinata să faciliteze înlocuirea practicilor vamale divergente dintre statele membre printr-o practică comunitară uniformă” (Hotărârea nr. 5/1973). În acest context nu trebuie neglijată nici marja de apreciere a instanţei de executare de care aceasta trebuie să dispună, dat fiind că este mai aproape de cei interesaţi. Deciziile instanţei de executare trebuie să aibă rigoarea şi claritatea necesară pentru a fi corect aplicate.

- Cerinţe referitoare la realizarea obiectivelor imperative prevăzute de art. 33 TCE. S-a pus problema dacă este necesar să se stabilească o ierarhie între aceste obiective sau trebuie să se acorde tuturor aceeaşi importanţă. Curtea s-a exprimat prin Hotărârea nr. 5/1973 în sensul că „pentru atingerea acestor obiective, instituţiile comunitare trebuie să asigure concilierea permanentă, putând să stabilească eventuale contradicţii între aceste obiective privite separat şi la nevoie, să acorde unuia sau altuia dintre ele, o preeminenţă temporară impusă de faptele sau circumstanţele economice şi că dându-se eventual preferinţa, în funcţie de evoluţia situaţiei monetare, intereselor producătorilor agricoli, Consiliul nu a încălcat prevederile Tratatului”. Prin urmare practica Curţii este în sensul de a lăsa Consiliului o putere de apreciere în acordarea unei priorităţi unui obiectiv sau altuia.

Această putere discreţionară lasă la îndemâna Consiliului o diversitate de modalităţi de intervenţie. Prin Decizia 106/1981 Curtea s-a pronunţat în sensul că „în aceste condiţii, ţinând cont de puterea de apreciere de care dispune Consiliul pentru punerea în practică a unei organizări comune de piaţă şi având în vedere responsabilităţile care îi sunt atribuite prin Tratat pentru definirea mijloacelor corespunzătoare pentru asigurarea realizării progresive a unei pieţe unice, diversificarea modalităţilor de intervenţie, potrivit regiunilor Comunităţii şi consecinţele sale nu constituie o discriminare”.

- Controlul asupra motivării în fapt. Fiind un domeniu în care gradul de tehnicitate este ridicat, Curtea a recunoscut Consiliului şi Comisiei libertatea de apreciere în privinţa motivării în fapt a deciziilor lor. Astfel, în Decizia nr. 112/1980 Curtea a acordat administraţiei o putere de apreciere în privinţa situaţiei pieţei fructelor şi legumelor referitor la cantităţile disponibile de produse.

Cu alte cuvinte „în determinarea politicii lor în materie, instituţiile comunitare competente beneficiază de o largă putere de apreciere în ceea ce priveşte stabilirea bazelor actuale ale acţiunii lor, a definirii obiectivelor urmărite, în cadrul prevederilor Tratatului, precum şi a alegerii instrumentelor de acţiune corespunzătoare” (Hotărârea nr. 197/1980).

- Deturnarea de putere. În condiţiile în care instituţiile comunitare beneficiază de o putere discreţionară apreciabilă, iar obiectivele politicii agricole comune permit o marjă de acţiune destul de mare, posibilitatea existenţei unei deturnări de putere este destul de scăzută.

- Constrângeri datorate principiilor generate ale dreptului. Anumite principii de drept limitează puterea discreţionară a instituţiilor comunitare. Câteva astfel de principii sunt: interzicerea discriminării între producătorii şi consumatorii din

125

cadrul Uniunii (art. 34 TCE); principiul proporţionalităţii, principiul egalităţii de tratament, principiul securităţii juridice, principiul respectării libertăţilor fundamentale.

În concluzie putem afirma că libertatea de acţiune a Consiliului în domeniul dreptului agricol se manifestă în cadrul unor limite legale şi jurisprudenţe foarte largi.

4.4.4.2. Limitele puterii discreţionare a Comisiei în aplicarea politicii agricole comune.

Faţă de cele discutate mai sus, în cazul acţiunii Comisiei există unele particularităţi pe care le vom expune aici:

- Verificarea circumstanţelor de fapt. Curtea a recunoscut Comisiei o largă putere discreţionară în constarea faptelor arătând că „în ceea ce priveşte evaluarea unei situaţii economice complexe, Comisia şi respectiv, Comitetul de gestiune, beneficiază de o largă putere de apreciere ... în controlul de legalitate exercitat asupra unui asemenea tip de competenţă, judecătorul trebuie să se limiteze la examinarea problematicii legate de o săvârşire a unei eventuale erori manifeste sau a unei deturnări de putere ori dacă autoritatea nu a depăşit limitele puterii sale de apreciere” (Hotărârea 5/1973).

Acest lucru apare pregnant în puterea acordată Comisiei de a aprecia stabilirea taxelor compensatorii1 precum şi în ceea ce priveşte punerea în aplicare a măsurilor de salvgardare (de protecţie). Astfel, limitele puterii de apreciere a Comisiei în aplicarea măsurilor de salvgardare împotriva importurilor se rezumă la posibilitatea aplicării a unor astfel de măsuri în situaţii de „perturbare gravă” pentru piaţa comună, în condiţiile obiectivelor fixate de art. 33 TCE.

- Limitarea puterii discreţionare a Comisiei de către principiile generate de drept.

Măsurile luate de Comisie trebuie să fie întotdeauna adecvate la obiectivele Tratatului, astfel încât marja de apreciere a Comisiei se circumscrie respectării principiului proporţionalităţii. Protecţia juridică a comercianţilor şi producătorilor în cadrul Pieţei agricole comune se realizează şi prin intermediul principiilor egalităţii, al interdicţiei de discriminare, al securităţii juridice şi al protecţiei legitime.

Vasta putere de apreciere acordată Comisiei se poate explica prin faptul că domeniul agricol necesită numeroase măsuri individuale neputând fi posibilă prevederea tuturor acestor situaţii în reglementarea comunitară. Reglementarea de amănunt ar crea proceduri greoaie care ar împiedica flexibilitatea în acţiune a administraţiei comunitare. Pe de altă parte Comisia, fiind un organ supranaţional comunitar are rolul de a fixa tendinţele integratoare în domeniul Pieţei agricole comune.

1 art. 38 TCE prevede că „Atunci când într-un stat membru un produs face obiectul unei forme de organizare a pieţei naţionale sau al oricărei reglementari interne cu efect echivalent care afectează din punct de vedere concurenţial producţii similare dintr-un alt stat membru, statele membre aplică la import o taxă compensatorie acestui produs provenind din statul membru în care există respectiva organizare sau reglementare, cu condiţia ca acest stat membru să nu aplice o taxă compensatorie la export. Comisia adoptă regulamente sau decizii europene de stabilire a cuantumului acestor taxe la nivelul necesar pentru a restabili echilibrul; de asemenea, Comisia poate autoriza recurgerea la alte măsuri cărora le stabileşte condiţiile şi modalităţile de aplicare.

126

4.4.5. Limitele puterii discreţionare în cadrul Uniunii Vamale

Uniunea vamală constituie unul din fundamentele Comunităţii Europene, ea întinzându-se, potrivit art. III-151, par. 1 din Constituţia europeană, la ansamblul schimburilor de mărfuri şi conţinând interdicţia de a se stabili între statele membre a taxelor vamale la importul sau exportul acestora, după cum şi a oricăror taxe cu efect echivalent. În plus Uniunea Vamală prevede stabilirea unui tarif vamal comun (TVC) în relaţiile cu ţări terţe.

Crearea uniunii vamale a constituit un pas important în direcţia creării pieţei interne unice, astfel că suprimarea drepturilor de vamă între statele membre şi stabilirea unui tarif vamal comun au reprezentat marile etape ale integrării europene. Cu alte cuvinte uniunea vamală constituie unul dintre elementele structurale esenţiale ale procesului de integrare. Importanţa sa economică rezidă în crearea unui spaţiu şi a unei pieţe transfrontaliere pentru potenţialul economic al statelor membre, care, prin unirea forţelor, sunt mai capabile să facă faţă luptei concurenţiale existente pe pieţele mondiale.

Din punct de vedere politic, tariful vamal comun deschide Comunităţii posibilităţi certe de acţiune în domeniul dezvoltării şi în cel al comerţului exterior. În plus, drepturile vamale au o importanţă financiară deosebită pentru bugetul Comunităţii, întrucât aceste venituri fac parte din resursele proprii ale Comunităţii. În sfârşit, Uniunea Vamală constituie regimul juridic al dispoziţiilor comunitare şi naţionale, parţial suprapuse, şi a căror varietate a subiectelor tratate fac din dreptul vamal, după dreptul agricol, un domeniu de integrare avansată, aducând o contribuţie determinantă la crearea unui drept administrativ european.

- Principiul legalităţii aplicabil vămilorInterdicţia drepturilor vamale şi a taxelor cu efect echivalent în interiorul

Comunităţii este absolută şi cu efect imediat. Cu toate acestea, realizarea acestui imperativ necesită o vasta legislaţie complementară, ceea ce explică importanţa deosebită a aplicării tarifului vamal comun de către autorităţile statelor membre.

Ca şi în dreptul agricol punerea în aplicare la nivel naţional a dreptului vamal, comportă riscul unei interpretări şi al unei aplicări neuniforme, baza sa fiind constituită de Tariful Vamal Comun (TVC), fundamental dreptului vamal exterior, stabilit pe cale regulamentară de către Consiliu, şi care conţine un număr impresionant de poziţii tarifare exprimate prin procente din valoarea mărfurilor. Cu toate acestea, TVC-ul nu garantează un tratament uniform la nivelul statelor membre, aplicabil situaţiilor de speţă, dat fiind faptul că dispoziţiile care fixează condiţiile de aplicare a tarifului vamal ţin de competenţa de reglementare a autorităţilor legislative naţionale.

Din acest motiv, s-a impus cu acuitate adoptarea unor reglementări comunitare, menite a unifica dreptul vamal, precum Regulamentul nr. 1224/1980 referitor la valoarea vamală a mărfurilor ori alte dispoziţii privitoare la originea mărfurilor, la tranzitul comunitar etc., ceea ce a făcut ca dispoziţiile naţionale să piardă teren în faţa celor ale Comunităţii. Cu toate acestea, în pofida numeroaselor reglementări comunitare, cu caracter complementar, chiar dacă putem vorbi de

127

subzistenţa unei armonizări legislative parţiale, nu se poate afirma că ne aflam în faţa unui domeniu de reglementare uniform.

Pentru uniformizarea aplicării dreptului vamal comun la scară comunitară, începând cu anul 1968 au fost adoptate o serie de reglementări cu caracter interpretativ, după cum şi numeroase avize emise de către Comitetul de nomenclatură a tarifului vamal comun, dar care nu au putut să împiedice Curtea de Justiţie să dea anumite interpretări TVC-ului în mai multe afaceri supuse judecăţii.

- Controlul aplicării TVC-ului de către Curtea de Justiţie.De principiu, autorităţile vamale ale statelor membre trebuie să aplice tariful

vamal comun, activitatea acestora fiind supusă mai întâi controlului tribunalelor naţionale şi apoi, al Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene. În ultimă instanţă, acesteia din urmă îi revine competenţa de a decide cum trebuie interpretat un concept vamal comun.

Această decizie este luată, de-o manieră generală, în cadrul unei proceduri speciale, în contextul căreia Curtea nu poate să se pronunţe asupra litigiului principal, trebuind doar să se limiteze la a furniza judecătorului naţional un fundament abstract de interpretare, bazat însă pe elementele de fapt derivate din cauza principală.

Deşi numărul unor asemenea afaceri supuse analizei Curţii este greu de cuantificat, cauzele fiind numeroase, hotărârile pronunţate reiau frecvent principii deja cunoscute pentru aplicarea noilor poziţii tarifare. Este suficient a releva aici principiile referitoare la interpretarea noţiunilor specifice nomenclaturii tarifului vamal comun pentru a cunoaşte natura şi întinderea caracterului juridic obligatoriu al acesteia.

În afacerea nr.36/1971 (Henck vs. Hauptzollamt Emden) se pune problema de a şti conform căror criterii mărfurile trebuie să fie clasificate în tariful vamal comun. Referitor la această chestiune, Curtea s-a pronunţat de maniera următoare: „înţelege că, în interesul securităţii juridice şi al activităţii administrative, clasificarea mărfurilor în cadrul TVC-ului este de principiu efectuată, pe baza caracteristicilor lor efective”.

Decizia Curţii în privinţa afacerii nr.46/1983 ( Gerlach vs. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen) este de asemenea relevantă nu numai pentru că arată cum Curtea de Justiţie poate orienta decizia judecătorului naţional, ci şi pentru că ilustrează tehnica aplicabilă pentru clasificarea unei mărfuri extrem de specializată în cadrul Tarifului.

Gradul mai mare sau mai mic al preciziei deciziei Curţii depinde de caracteristicile particulare ale poziţiilor şi subpoziţiilor tarifare respective. Când este posibil să se clasifice o marfă în Tariful Vamal Comun doar pe baza proprietăţilor determinabile cu exactitate cu ajutorul ştiinţelor naturale, Curtea de Justiţie ia o decizie de clasificare definitivă doar atunci când constatările de fapt pe baza cărora se fundamentează, sunt suficiente.

Dimpotrivă, dacă poziţia sau subpoziţia vizează o combinare a caracteristicilor fondate pe aspectul exterior al mărfii şi pe folosinţă la care este destinată, sau chiar pe adecvarea sa la o utilizare particulară, se observă o anumită

128

prudenţă a judecătorilor Curţii în clasificarea produsului într-o poziţie sau subpoziţie dată.

De principiu, Curtea de Justiţie menajează puterea de apreciere a autorităţilor vamale naţionale, precizând că această putere trebuie să se fondeze pe caracteristicile obiective.

De asemenea, Curtea de Justiţie conferă Comisiei o marjă de apreciere de întindere limitată.

Jurisprudenţa ilustrează flexibilitatea Curţii de Justiţie în controlul deciziilor privind clasificarea mărfurilor în contextul tarifului vamal comun, precum şi în privinţa dispoziţiilor speciale opozabile autorităţilor naţionale, respectiv a celor comunitare. Se mai distinge în mod efectiv, voinţa Curţii de a interpreta de-o manieră clară şi precisă noţiunile tarifare, în scopul de a promova o practică uniformă în aplicarea lor.

Principiul securităţii juridice şi cel al bunei administrări sunt regulile de interpretare dominante pentru Curtea de Justiţie în domeniul dreptului vamal al Comunităţii, acestea contribuind decisiv la asigurarea fiabilităţii regimului vamal comunitar, de care beneficiază de asemenea, interesele legitime ale operatorilor de piaţă, precum şi obiectivele Comunităţii în domeniul fiscalităţii şi al politicii comerciale.

4.4.6. Limitele puterii discreţionare în Dreptul social comunitar.

Crearea pieţei comune presupune, în domeniul liberei circulaţii a forţei de muncă, ca mobilitatea lucrătorilor salariaţi să nu fie împiedicată printr-o ameninţare de pierdere a drepturilor sociale. Piaţa Comună nu poate fi pusă în aplicare pentru salariaţi fără o reţea socială solidă ce depăşeşte frontierele naţionale.

În acest sens, Curtea de Justiţie în afacerea nr. 4311975 (Defence vs. Sabena) a reiterat puternic ca unul dintre scopurile Comunităţii este paralelismul uniunii economice şi garanţia progresului social printr-o acţiune comună a statelor membre. În statele industrializate, politica socială a devenit un element sine qua non al politicii serviciilor publice, înţelegând prin aceasta ansamblul măsurilor destinate să îmbunătăţească condiţiile de muncă şi de viaţă ale oamenilor. Întinderea acestui concept al politicii sociale corespunde unei mari varietăţi a formelor de intervenţie ale statului, cuprinzându-le pe cele care merg de la asigurările pentru pensii, la cele de şomaj, de la sănătatea publică la reglementarea condiţiilor de muncă.

De menţionat că Tratatele comunitare conţin în special, obiectivele politicii economice, fără însă a cuprinde reglementări coerente şi complementare în materia politicii sociale, astfel că putem concluziona că politica socială generală ar trebui să rămână în competenţa statelor membre.

Cu toate acestea, Comunitatea, aşa după cum stipulează o hotărâre a Curţii de Justiţie, încă din anul 1968, este de drept competentă ca în toate domeniile sale de activitate să ţină cont de aspectele politicii sociale.

- Competenţele Comunităţii în materia politicii sociale.Capitolul intitulat „Politica socială”, corespunzător art. III-209 - III-219 din

Constituţia europeană, începe prin menţiunea potrivit căreia «Uniunea şi statele

129

membre, conştiente de drepturile sociale fundamentale precum cele enunţate în Carta Socială Europeană, semnată la Torino la 18 octombrie 1961, şi în Carta comunitară a drepturilor sociale fundamentale ale lucrătorilor din 1989, au ca obiectiv promovarea ocupării forţei de muncă, îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă şi de muncă, favorizând o evoluţie egală, o protecţie socială adecvată, dialogul social, dezvoltarea resurselor umane care să permită un nivel ridicat şi durabil de ocupare a forţei de muncă şi combaterea excluderilor ».

Articolul nr. III-213 din Constituţia europeană conferă Comisiei misiunea de a încuraja cooperarea între statele membre şi de a facilita coordonarea acţiunii lor în toate domeniile politicii sociale, în special în chestiuni privind: ocuparea forţei de muncă; dreptul muncii şi condiţiile de muncă; formarea şi perfecţionarea profesională; securitatea socială; protecţia împotriva accidentelor şi bolilor profesionale; igiena muncii; dreptul sindical şi negocierile colective dintre angajatori şi lucrători. În acest scop, Comisia acţionează în strânsă legătură cu statele membre, prin studii, avize şi prin organizarea de consultări, atât pentru probleme pe plan naţional, cât şi pentru cele care interesează organizaţiile internaţionale, mai ales prin iniţiative menite să stabilească orientări şi indicatori, să organizeze schimbul de bune practici şi să pregătească elementele necesare supravegherii şi evaluării periodice. Parlamentul European este informat cu privire la aceasta.

Constituţia mai prevede faptul că fiecare stat membru asigură aplicarea principiului remunerării egale a lucrătorilor de sex masculin şi a celor de sex feminin pentru aceeaşi muncă prestată sau pentru o muncă echivalentă (art. III-214 par. 1). Curtea de Justiţie a recunoscut că o asemenea dispoziţie, cuprinsă anterior în art. 119 din Tratatul CEE, are un efect direct, nu numai în raporturile dintre indivizi şi statul membru ( aplicaţie verticală), ci şi în raporturile între indivizi (aplicaţie orizontală).

În cadrul programului său de acţiune socială din anul 1974, Consiliul a adoptat printre altele şi câteva directive asupra egalităţii de tratament în diferite domenii. Între reglementările în domeniul politicii sociale pot fi menţionate Directiva din 17 februarie 1975 cu privire la apropierea legislaţiilor statelor membre referitoare la concedierile colective, Directiva din 14 februarie 1977 asupra menţinerii drepturilor lucrătorilor în caz de transferuri, precum şi Directiva din 20 octombrie asupra protecţiei lucrătorilor salariaţi în caz de insolvabilitate a angajatorului.

Un alt instrument al politicii sociale comunitare este Fondul social european (FSE) a cărui misiune este promovarea în cadrul Uniunii a facilităţilor de ocupare şi a mobilităţii geografice şi profesionale a lucrătorilor, precum şi facilitarea adaptării la mutaţiile industriale şi la evoluţia sistemelor de producţie, în special prin formare şi reconversie profesională (art. III-219 din Constituţia europeană).

În sfârşit, amintim Regulamentul nr. 1408/1971 referitor la aplicarea regimurilor de securitate socială pentru lucrătorii migranţi, un text legislativ de primă importanţă pentru realizarea pieţei comune. Acest regulament are ca obiect asigurarea menţinerii drepturilor sociale, exemplificând aici, asigurarea pentru bătrâneţe, asigurarea pentru boală, pentru şomaj, a salariatului care lucrează permanent sau temporar în alt stat membru al Comunităţii. Exercitarea dreptului de liberă circulaţie acordat lucrătorilor nu trebuie să determine obstacole sau dezavantaje în securitatea lor socială. Astfel, art. 13 din Regulamentul nr. 1408/1971 dispune că un lucrător salariat

130

nu poate fi supus în acelaşi timp decât legislaţiei sociale a unui singur stat membru. Este vorba, ca regulă generală, de statul pe teritoriul căruia lucrătorul este angajat, chiar dacă el are reşedinţa pe teritoriul altui stat membru. Mai departe, acest text reglementează transferurile de prestaţii de la un stat la altul, precum şi totalizarea perioadelor de asigurare, potrivit criteriilor uniforme.

- Libertatea de decizie a administraţiei în dreptul social european. Dispoziţia fundamentală în domeniul material de aplicare figurează în art.4, par. 1 din Regulamentul nr.1408/1971, potrivit căruia regulamentul se aplică tuturor legislaţiilor referitoare la ramurile securităţii sociale care privesc anumite prestaţii, enumerate limitativ în cadrul acestei dispoziţii, exemplificând aici, prestaţiile de boală, de maternitate, de invaliditate, accident de muncă şi de boală profesională, precum şi de bătrâneţe.

Articolul nr.4, par.4 delimitează domeniul de aplicare de o manieră negativă, excluzând din câmpul de aplicare regimul de asistenţă socială şi medicală, regimul de prestaţii în favoarea victimelor de război şi pe cele ale consecinţelor sale, precum şi regimurile speciale ale funcţionarilor sau ale personalului asimilat.

Administraţia naţională este ţinută să furnizeze prestaţiile prevăzute de lege, dacă sunt reunite toate condiţiile legale. Ea nu dispune de nici o putere de apreciere care să-i permită să clasifice prestaţia socială respectivă într-o altă categorie, contrar calificărilor reţinute de către Curtea de Justiţie. Cu toate acestea, Regulamentul nr.1408/1971 conţine unele dispoziţii care acordă administraţiei statelor membre o marjă limitată de apreciere.

Dacă administraţia competentă în statele membre nu dispune de nici o libertate de decizie în determinarea contribuţiilor prevăzute de Regulamentul nr. 1408/1971, ea poate să se prevaleze de competenţele sale discreţionare pentru acordarea prestaţiilor, mai puţin atunci când se pune problema unor dispoziţii derogatorii care au în mod necesar un raport foarte strâns cu situaţia individuală. În acelaşi timp, puterea discreţionară a administraţiei naţionale îşi găseşte limitele în principiile generate ale dreptului comunitar. Curtea de Justiţie, recunoscând administraţiei naţionale a muncii o largă marjă de apreciere în prelungirea eventuală a termenului prevăzut de art. 69, par. 2 din Regulamentul nr. 1408/1971, precizează că ea trebuie totuşi „în exercitarea acestei puteri discreţionare, să ţină cont de principiul proporţionalităţii, principiul general de drept comunitar”.

Autoritatea trebuie să ia în considerare în aplicarea corectă a acestui principiu în asemenea cazuri... durata de deplasare în timp în contextul termenului în cauză, motivul întoarcerii tardive şi gravitatea consecinţelor juridice ce decurg dintr-o întoarcere tardivă.

În general, în dreptul social european, se observă totodată o tendinţă generală de a nu se conferi administraţiei o putere discreţionară nelimitată, fără nici o restricţie, acesteia trebuind să i se opună, cel puţin, principiile generale ale statului de drept.

4.5. Principiul proporţionalităţii în practica decizională a instituţiilor Uniunii Europene

131

Principiului proporţionalităţii are, aşa cum am văzut, atât o susţinere doctrinară şi jurisprudenţială, cât şi legală, el fiind stipulat expres şi în Constituţia Uniunii Europene elaborate de Convenţia europeană sub preşedinţia lui - Valery Giscar D'Estagny. Reamintim că în virtutea acestui principiu, conţinutul şi forma de acţiune a instituţiilor Uniunii nu trebuie să depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor tratatelor constitutive. Cu alte cuvinte, acolo unde o instituţie comunitară este nevoită să intervină într-o situaţie dată, această intervenţie trebuie limitată la eficacitatea sa, mai precis mijloacele folosite trebuie să fie proporţionate cauzei în vederea atingerii eficienţei acţiunii. Orice depăşire a mijloacelor intră în sfera abuzului prin încălcarea flagrantă a principiului proporţionalităţii. Se observă, prin urmare, ca de esenţa principiului este relaţia cauzală între scop şi mijloace.

În cercetarea originilor istorice ale conceptului este necesară studierea jurisprudenţei Curţii Europene de Justiţie care s-a inspirat din cele două şcoli de gândire ce au marcat fizionomia principiului. Pe de o parte a existat - justiţia vindicativă iar pe de altă parte - justiţia distributivă. Pe fundalul acestor curente s-au dezvoltat cele două modele dominante de organizare statală, cel liberal (respectiv neoliberal) şi cel weberian.

Noţiunea „statului liberal” născuta încă din secolul al IX-lea susţine că statul trebuie să se limiteze la realizarea unor obiective limitate sau posibil de a fi limitate.

Acest tip de organizare poate fi considerată sursă a principiului proporţionalităţii deoarece acest concept se îndepărtează de conceptul de justiţie - în sens direct - având ca premiză dreptul - ca factor în servirea unui scop folositor, mai precis, să fie legat de obiectivul pe care încearcă sa-l realizeze.

În concluzie, dreptul reprezintă o parte cauzală a unei relaţii cauzale cuantificabile intre mijloacele şi scopurile destinate să realizeze un rezultat dorit.

Important în acest raţionament este aportul adus de Jhering care în lucrările sale: „Scopul în drept” şi „Competiţia în drept” a scos în evidenţă elementul rezultat care este de neînlocuit în drept.

Prin urmare, acolo unde o autoritate publică este nevoită să intervină într-o situaţie dată, această intervenţie trebuie limitată la eficacitatea sa, mai precis mijloacele folosite trebuie să fie proporţionale cauzei în vederea atingerii eficienţei acţiunii. Orice depăşire a mijloacelor intră în sfera abuzului prin încălcarea flagrantă a principiului proporţionalităţii.

În doctrina modernă, elveţianul Therry Tanquerre defineşte astfel principiul proporţionalităţii: „totalitatea mijloacelor puse la dispoziţia administraţiei trebuie să rămână întotdeauna într-un raport echitabil cu interesul public urmărit”1. Prin urmare, se observă accentul pus pe relaţia cauzală între scop şi mijloace.

Principiul proporţionalităţii are rolul în dreptul comunitar de a identifica substanţa şi sensul libertăţilor fundamentale statuate prin tratatele constitutive, fiind complementar principiilor de justiţie şi echitate. Principiul proporţionalităţii are o importanţă considerabilă în privinţa protecţiei legale a individului, dat fiind rolul său de „girant al substanţei” în legătură cu drepturile fundamentale protejate. În acest sens Cohen şi Jonathan descriu principiul proporţionalităţii drept „principiu 1 Thierry Tanquerre - Les principes constitutionnels regissant le droit administrative, Univ. de Geneve, Faculte de droit, 2002, p. 23

132

structural regăsindu-si originea chiar în dreptul comunitar şi corespunzând unui drept fundamental al individului”.1

De asemenea principiul proporţionalităţii poate avea un rol de instrument de interpretare care devine relevant ori de câte ori două elemente de drept ocrotite de Constitute vin în conflict unul cu celălalt. Hesse propune ca acest tip de problemă să fie soluţionat prin aplicarea principiului reconcilierii practice, conform căruia drepturile protejate prin Constituţie vor fi armonizate până la punctul în care „fiecare din ele câştigă un nivel de realitate”2. Acolo unde apar conflicte, acestea nu trebuie soluţionate conferind unui anumit drept precedenţă faţă de celălalt sau prin mijlocirea unei „evaluări a intereselor” sau chiar „printr-o cântărire abstractă a valorilor”. În locul acestui fapt, principiul unităţii Constituţiei impune să se găsească o soluţie optimală, ambele drepturi trebuie restricţionate în anumite limite spre a optimiza eficacitatea lor. În consecinţă, modul în care aceste limite sunt trasate trebuie să fie proporţionate în fiecare caz individual. În acest context termenul de „proporţionalitate” înseamnă o relaţie între două entităţi variabile, mai precis o relaţie care conferă cea mai bună cale de a optimiza cele două drepturi, mai degrabă decât o relaţie între un „obiectiv” constant şi unul sau mai multe „mijloace de realizare” variabile.

Actul de naştere modern al principiului îl reprezintă Tratatul de la Maastrich care lansează simultan principiul subsidiarităţii şi al proporţionalităţii atât în doctrină cât şi în sistemele legislative.

În jurisprudenţă acest principiu funcţiona deja la momentul semnării tratatului, dar cunoaşte, după acesta o „accelerare” a uzitării lui.

În viitor, după intrarea în vigoare a Constituţiei europene, cadrul de realizare a acestui principiu în instituţiile comunitare va fi dat de Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii, anexat Constituţiei. În virtutea acestui protocol, Comisia trebuie să îşi motiveze propunerile legislative pe care le înaintează Consiliului de Miniştri cu privire la respectarea principiului proporţionalităţii. Orice propunere legislativă trebuie să cuprindă o fişă cu elemente detaliate care să permită formularea unei aprecieri cu privire la respectarea principiului proporţionalităţii. Această fişă trebuie să cuprindă şi elemente de apreciere a impactului propriu pe plan financiar şi, atunci când e vorba de o lege-cadru, a efectelor sale asupra reglementărilor care trebuie puse în aplicare de către statele membre, inclusiv, dacă este cazul, asupra legislaţiei regionale. Motivele care conduc la concluzia că un obiectiv al Uniunii poate fi atins într-un mod mai eficient la nivelul acesteia trebuie să aibă la bază indicatori de calitate şi, în măsura posibilului, de cantitate. Comisia ia în considerare necesitatea de a face posibil ca orice sarcină, de ordin financiar sau administrativ, ce revine Uniunii, guvernelor naţionale, autorităţilor regionale sau locale, agenţilor economici şi cetăţenilor să fie cât mai redusă posibil şi pe măsura obiectivului urmărit.

În fiecare an Comisia prezintă Consiliului European, Parlamentului European, Consiliului de Miniştri şi parlamentelor naţionale un raport cu privire la aplicarea

1 Citat de Jurgen Schwarze - op. Cit. (European administrative law), p. 7192 Jurgen ScHwarze - op. citata, p. 686

133

principiului proporţionalităţii. Acest raport anual este transmis, de asemenea, Comitetului Regiunilor şi Comitetului Economic şi Social.

Atunci când consideră că acţiunea care priveşte Uniunea, sau absenţa unei astfel de acţiuni riscă să violeze principiul proporţionalităţii, Parlamentele Statelor membre pot interpela Consiliul Uniunii, ca şi cetăţenii Uniunii care pot interpela Parlamentul Uniunii cu privire la încălcarea principiilor morale/juridice stabilite pe teritoriul Uniunii. Instituţia astfel interpelată acţionând în exerciţiul funcţiunii sale legislative, răspunde într-un termen care să nu perturbe şi să nu întârzie procesul legislativ în curs. Răspunsul este făcut public. Luarea în calcul a principiilor de subsidiaritate şi de proporţionalitate face obiectul unei motivaţii însuşite de legile Uniunii.

În momentul de faţă, după cum am văzut, dreptului comunitar european îi lipseşte un set detaliat de reguli administrative. De aceea, revizuirea acţiunii administrative se face în principal pe baza unor principii legale generale nescrise deduse de Curtea Europeană de Justiţie - şi de aici decurge importanţa specială ataşată principiului proporţionalităţii în dreptul administrativ european.

Vom cerceta în cele ce urmează modul în care a fost dedus pe plan comunitar principiul proporţionalităţii, domeniul său de aplicare şi măsura în care poate servi drept criteriu pentru revizuirea diferitelor forme de acţiune ale instituţiilor comunitare, şi în mod deosebit măsura în care poate ajuta la protecţia legală a cetăţenilor comunităţii. Doctrina şi jurisprudenţa s-au aplecat de multe ori asupra modalităţilor prin care principiul proporţionalităţii a fost adoptat de dreptul comunitar. Astfel, în procesul 11/70 - Internationale Handelsgessellschaff contra Einfuhr und Verrastsele - Avocatul general Dulheillet de Lamothe a subliniat problema surselor legale prin care principiul a intrat în dreptul comunitar. Asupra acestui subiect el a declarat: „În fapt, dreptul fundamental invocat în acest caz este acela că individul nu trebuie să aibă limitată libertatea sa de acţiune dincolo de gradul necesar pentru protejarea interesului general.”1

Alţi autori au apreciat că principiul proporţionalităţii derivă din acela al legalităţii. Astfel principiul proporţionalităţii este privit ca o manifestare a principiului literei legii şi în particular ca o manifestare a principiului competenţei limitate de către Tratat. De altfel însăşi preocuparea originală a Curţii de Justiţie a fost aceea de a formula anumite principii obiective ale acţiunilor administrative care să respecte principiul literei legii, aceste principii având un efect obligatoriu asupra Comunităţii şi a autorităţilor sale. În decizia sa din 13 februarie 1979 Curtea de Justiţie a afirmat pentru prima dată că a considerat: „respectarea principiului literei legii a fi una din trăsăturile fundamentale ale Tratatelor”.2 Trebuie observat faptul că proporţionalitatea este o chestiune care ţine atât de legalitate cât şi de oportunitate, fiind una din limitele în cadrul căreia se poate manifesta puterea discreţionară a instituţiilor comunitare.

Deşi apropiate ca structură, principiul proporţionalităţii nu se confundă cu interdicţia discriminării. Analizând jurisprudenţa C.E.J. Avocatul General Capotarti face o distincţie clară între cele două concepte: „Non discriminarea se referă la relaţia între diferite grupuri de persoane şi ia forma egalităţii de tratament între diferite grupuri de organizaţii investite cu autoritate publică, pe câtă vreme principiul

1 Jurgen Schwartze - op. citata, pg. 7102 ibidem, p. 713

134

proporţionalităţii înseamnă că poverile impuse anumitor persoane nu trebuie să depăşească etapele necesare, pentru a respecta interesul public în domeniul respectiv. Dacă prin urmare, o măsură impune asupra unor categorii de persoane o povară mai mare decât cea necesară, ea violează principiul proporţionalităţii.”1

Dreptul comparat poate fi, aşa după cum am mai arătat, o sursă importantă din care se deduce principiul proporţionalităţii, dat fiind că acest principiu se regăseşte menţionat sub diverse forme în toate legislaţiile naţionale2. Nu există nici un motiv evident ca, spre a ajunge la o mai bună înţelegere a principiului proporţionalităţii în, dreptul comunitar, să nu se recurgă la tehnica de a folosi dreptul comparat ca metodă de evaluare. Analiza comparativă a dus în mod clar la acceptarea principiului proporţionalităţii fiind acceptat ca un principiu constituţional în diferitele sisteme legale, indiferent în ce formă au fost preluate.

Pe de altă parte Hanns Kutschen, fost Preşedinte al Curţii Europene de Justiţie se îndoieşte dacă este necesar să se aplice şi să invoce „principiile supreme ale dreptului sau principiile legale care sunt comune Statelor Membre drept motiv pentru aplicabilitatea principiului proporţionalităţii în dreptul Comunitar”.3 După acest autor, acest principiu derivă dintr-o deducţie a prevederilor Tratatului ca atare. În opinia sa, Tratatele conţin un mare număr de reguli şi legi în anumite domenii care implică folosirea de măsuri care sunt justificate sau necesare sau care „cauzează cel mai puţin rău funcţionarii Pieţei Comune.”4

Aşa după cum afirmam mai sus un rol important cu privire la delimitarea sensului şi substanţei acestui principiu l-a jucat jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, cu mult înainte ca principiul să fie consacrat oficial prin Tratatul de la Maastricht. În deciziile timpurii ale Curţii, principiul proporţionalităţii a acoperit vidul cauzat de absenţa unor drepturi fundamentale definite în legislaţia primară. În deciziile mai târzii, chiar atunci când efectul său era să aplice restricţii asupra unor drepturi similare cu cele fundamentale, ele au oferit în grad considerabil de protecţie legală în dreptul comunitar. Astfel principiul proporţionalităţii va evolua de la o funcţie de orientare a interpretării realizată de Curte la o funcţie de „drept-garanţie”. În procesul 11/70 Internnationalle Handelsgesellschaft contra Einfuhr und Voratsstelle fur Getreide und Futtermittel, reclamantul pretinsese că sistemul de depozite impus în contextul organizării comune a pieţei cerealelor „viola principiul libertăţii de acţiune al libertăţii economice şi al proporţionalităţii” fixând obligaţii excesive pentru firme. Stabilind că „respectul pentru drepturile fundamentale formează o parte integrală a normelor de drept protejate de curtea de justiţie”, Curtea a examinat pur şi simplu încălcarea principiului proporţionalităţii în sensul unei garanţii aflată în legislaţia comunitară care ar putea fi violată.

Unghiurile variate sub care se poate aborda originea principiului proporţionalităţii în dreptul comunitar au avut o contribuţie importantă către o mai bună cunoaştere a bazelor şi a semnificaţiei actuale a acestui principiu al legislaţiei comunitare.1 ibidem, p. 7472 Ziller, J - Le principe de proportionnalité en droit administratif et droit communautaire, în L'Actualité juridique - Droit administratif, din 20 iunie 19963 Jurgen Schwartze - op. citata, p. 7154 ibidem, p. 716

135

O altă problemă pe care o vom discuta aici este cea a statutului principiului proporţionalităţii. În doctrină s-a discutat dacă avem de-a face cu un principiu constituţional sau pur şi simplu cu un principiu al dreptului administrativ.

Analiza diacronică ne arată că din anul 1970 când Ehlermann a afirmat că instanţa putea aplica principiul proporţionalităţii numai când revizuia aspectele administrative ale acţiunilor comunitare şi că acest principiu nu putea fi recunoscut drept criteriu pentru evaluarea întregului domeniu al acţiunii comunitare, jurisprudenţa Curţii a progresat mult. Între timp, principiul proporţionalităţii a devenit un principiu general, aplicabil în toate ramurile dreptului comunitar. Cu privire la statutul său actual, Hans Kutscher aprecia că principiul proporţionalităţii are dreptul de a avea acelaşi statut cu reglementările tratatului, iar Avocatul General Capotorti, în Procesele 83/76, 94/76, 15/77 şi 40/77 remarca că „acest principiu este categoric deasupra regulamentelor [legislaţia secundară] fiindcă are drept scop protecţia cetăţenilor - care derivă din drepturile fundamentale corespunzătoare ale persoanelor”.

Principiul proporţionalităţii în sensul descris mai sus se bucură de „statut constituţional”, fiind un criteriu de care trebuie să ţină seama orice reglementare comunitară. Pe de altă parte, natura specifică a dreptului comunitar (inexistenţa unei departajări stricte între actele care cuprind reglementări primare şi cele care cuprind reglementări de executare, administrative) îl face pe Avocatul General Reischl să declare că „aş fi înclinat să spun că o proporţie considerabilă din acţiunile Comisiei chiar atunci când discută reglementări de implementare ale regulamentului Consiliului pot fi localizate pe linia de graniţă între crearea propriu-zisă a legilor şi adoptarea prevederilor administrative”.1

Aşa cum am văzut, conceptul principiului proporţionalităţii este revendicat şi de cercetătorii dreptului constituţional european deoarece este un principiu ce generează relaţiile dintre Uniune şi statele componente ale Uniunii, pe de o parte, iar pe de altă parte între statele Uniunii.

Dacă îi vom acorda un statut constituţional acestui principiu, se pune şi problema în ce condiţii ar putea fi restrânsă şi limitată aplicarea principiului proporţionalităţii. Într-o lucrare de drept constituţional „Le recours de droit public” scrisă de prof. Marco Borghi (1993-1994), condiţiile de restrângere a unui drept constituţional sunt următoarele:

A. baza legală - care poate fi:- Constituţia;- norme primare (adoptate de puterea legislativă);- norme primare delegate (adoptate de puterea executivă);- norme secundare;- cutuma

B. Interes public (ordine publică, măsuri poliţieneşti, măsuri sociale), presupune:- motive pertinente şi interes public preponderent;- efectivitate: „Legea este aplicată”;- eficacitate: „Legea permite atingerea obiectivelor vizate”;- eficienţă: „Măsura este rentabilă”.

1 ibidem, p. 718

136

C. Proporţionalitate - ce presupune:- normă adecvată;- măsuri necesare.

În opinia autorului aceste principii reprezintă corolarul a două drepturi justiţiabile: principiul separaţiei puterilor şi dreptul de vot, astfel încât „cele trei condiţii (A+B+C) nu sunt mijloace de recurs, nu sunt deci justiţiabile”.

Am dorit să reliefam această opinie, ce ţine de o abordare doctrinară, pentru a demonstra universalitatea abordării acestui principiu, cel puţin în doctrina dreptului public.

Vom vedea însă, din jurisprudenţa Curţii de Justiţie şi nu numai, că acest principiu este specific sistemului de drept comunitar, având serioase implicări în jurisprudenţa civilă, comercială, fiscală, vamală etc.

5.1. Conţinutul principiului proporţionalităţii în dreptul comunitar

Principiul proporţionalităţii a fost aplicat de către Curtea de Justiţie, folosindu-se un număr de termeni diferiţi. Procedând astfel, Curtea preferă expresii cum ar fi „necesar”, „potrivit” şi „esenţial” şi „pe baza acestor criterii, stabileşte dacă o anumită măsură are cel mai puţin efect restrictiv asupra agenţilor economici, din punctul de vedere al libertăţii economice. Apare problema dacă Curtea, aşa cum fac curţile administrative germane, recunoaşte existenţa principiilor cum ar fi: gradul de adecvare, necesitate şi proporţionalitate în sensul strict al termenilor sau dacă, folosind aceste concepte, tot ceea ce face Curtea este să dea o expresie concretă, fără o diferenţiere în plus, principiului general al proporţionalităţii.

Chiar dacă se poate presupune că principiul proporţionalităţii, aşa cum este folosit în legislaţia comunitară, îşi are originile în dreptul german, ar fi inoportun să se aşeze pe picior de egalitate principiul din dreptul comunitar cu principiul aplicat în dreptul german, chiar şi în aspectele sale subsidiare. Pe de o parte, trebuie luat în considerare faptul că principiul german relevant este bazat pe o tradiţie foarte veche şi, pe parcursul unui secol, a suferit multe aplicaţii concrete.

Prin contrast, principiul proporţionalităţii în dreptul comunitar a fost aplicat pe scară largă în jurisprudenţa Curţii de Justiţie numai de la începutul anilor 1970 şi pentru acest motiv, este mai puţin concret în aplicarea sa decât principiul respectiv aplicat de curţile germane. Pe de altă parte, trebuie să ne reamintim că, C.E.J. este formată din judecători şi avocaţi generali, şcoliţi într-o mare varietate de sisteme legale. Astfel, un avocat englez nu are aceeaşi experienţă în privinţa principiului proporţionalităţii, în expresia sa concretă, ca şi colegul său german. Totuşi, ca avocat general el va fi obligat să aplice principiul proporţionalităţii aşa cum este folosit în legislaţia comunitară. În consecinţă, când Curtea foloseşte expresii ca „adecvare/potrivire” şi „necesitate” - aşa cum se întâmplă de obicei în dreptul german1 - Curtea va face acest lucru doar spre a da o expresie concretă principiului general al

1 În acest caz, trebuie luat în considerare faptul că, în anumite circumstanţe, traducătorii angajaţi influenţează şi ei alegerea cuvintelor.

137

proporţionalităţii, fără a indica cu necesitate un grad total de armonizare cu terminologia şi teoria germană asupra acestui subiect.

Deşi temeiurile de judecată ale Curţii, în multe cazuri folosesc doar un anumit aspect particular al principiului proporţionalităţii, un tablou general al jurisprudenţei mai ales în opinia Avocaţilor Generali, arată o folosire clară a anumitor aspecte subsidiare ale textului proporţionalităţii.

Vom analiza principiul proporţionalităţii sub aspectul componentelor sale:Gradul de adecvare. O măsură comunitară este conformă cu principiul

proporţionalităţii din legislaţia Comunităţii Europene doar atunci când metoda folosită este adecvată scopului realizării obiectivului urmărit. În general se apreciază că, acolo unde nu există un sistem detaliat şi cuprinzător de drept administrativ, aşa cum este cazul în dreptul comunitar, şi în absenţa unor legi care să stabilească drepturile fundamentale, pentru ca administraţia să se supună dreptului şi supravegherii/revizuirii judiciare, este nevoie de o relaţie care să existe între obiectivul urmărit şi metodele folosite.

În acelaşi spirit, Curtea a susţinut într-un număr de ocazii că: „este o problemă de măsuri economice complexe, care, în scopul eficacităţii lor, impun în mod necesar o mare libertate de decizie/putere discreţionara şi în plus, în privinţa efectelor lor adesea prezintă un factor de incertitudine... Este suficientă observaţia că aceste măsuri nu apar ca evident nepotrivite pentru realizarea obiectivului dorit.”1

În alte circumstanţe, Curtea a afirmat că: „În circumstanţele unui caz ca acesta, cu beneficiul/avantajul evaluării eficacităţii masurilor adoptate, s-ar putea presupune că problema principală este dacă, la vremea când aceste măsuri au fost adoptate, în mod clar ele nu conduceau la îndeplinirea ţelului urmărit.”2

Curtea îşi limitează puterile de revizuire/supraveghere la evaluarea situaţiei dacă, la vremea când a fost adoptată, o anumită măsură era în mod evident neadecvată pentru îndeplinirea obiectivului avut în vedere. Chiar dacă ulterior devine evident că o anumită măsură impune alte măsuri suplimentare pentru a-şi realiza pe deplin eficienţa, acest fapt nu conduce automat la concluzia că măsura respectivă este inadecvată.

Necesitatea. Măsura trebuie să fie necesară pentru ca scopul să poată fi realizat. În general se consideră ca o măsură nu este necesară dacă impune o povară excesivă asupra persoanei in cauza. Intr-un mare număr de decizii, Curtea a insistat ca masurile Comunitare „să nu depăşească ceea ce era necesar verificării”. Dreptul necesităţii implică faptul că o măsură este permisă numai dacă nu există o altă măsură, mai puţin restrictivă, pentru a îndeplini obiectivul urmărit (alegerea răului cel mai mic). Cu alte cuvinte, dintre diferitele măsuri posibile şi adecvate, se pot folosi doar acele care au, implicaţiile cele mai puţin drastice. Astfel, de exemplu, Curtea a decis că obligaţia de a da înapoi banii primiţi ca primă pentru procesarea zahărului, folosit în alte destinaţii decât cea iniţială, nu depăşea ceea ce era necesar pentru realizarea obiectivului urmărit.

În alte speţe Curtea a hotărât că numai acele măsuri sunt justificate, care „satisfac necesităţi urgente” sau „sunt absolut necesare”, pentru realizarea obiectivului avut în vedere. Într-un alt proces, de exemplu, s-a susţinut că o prevedere referitoare la ambalaje depăşea ceea ce era necesar pentru realizarea obiectivului urmărit, adică

1 Jurgen Schwarze - op. citata - pg. 8552 ibidem, pg. 855

138

protecţia consumatorului, şi că scopul urmărit ar fi putut fi obţinut la fel de eficient şi prin măsuri care implicau mai puţine restricţii asupra liberei mişcări a bunurilor.

S-a clarificat şi mai mult acest principiu atunci când s-a afirmat că nu metoda folosită trebuie să fie necesară ci „restricţia excesivă de libertate, implicată în alegerea metodei.”1

Evaluarea necesitaţii unei măsuri prezintă o limitare, şi anume faptul că autorităţilor li se conferă o mare putere discreţionară în domeniul politicii economice. Asupra acestui punct, Curtea afişează foarte multă reticenţă în exercitarea puterilor sale de revizuire. Această problemă este descrisă de Avocatul General Roemer în termenii următori:

„În acest caz avem de-a face cu un domeniu în care puterea discreţionară a organismelor implicate are o importanţă considerabilă. În acest sens, trebuie să luăm cu seriozitate în considerare situaţia totală din cadrul Comunităţii şi să întărim - şi aici apare din nou aspectul financiar - dacă trebuie spus mai mult în favoarea folosirii mijloacelor de înmagazinare - stocare, mai degrabă decât în reducerea stocurilor. Ultimul aspect, dar nu cel din urmă ca importanţă sunt consideraţiile de politică comercială economică, în legătură cu care şi situaţia pieţei internaţionale, şi interesul altor ţări în domeniul politicii comerciale au importanţa lor. Toate acestea constituie puncte de vedere care fac de dorit să se respecte cea mai mare reţinere posibilă, chiar de la început, şi să se formuleze critici doar atunci când se foloseşte puterea discreţionară în mod absolut incorect.”2

În consecinţă, este întotdeauna posibil ca, C.E.J., atunci când ia decizii referitoare la politica economică, să considere că o anumită măsură este necesară, pe baza precedentei evaluări a diferitelor interese implicate, şi că această măsură nu este cea mai puţin restrictivă ci este cea mai adecvată pentru atingerea obiectivului urmărit, adică îndeplinirea Politicii Agricole Comunitare într-o anumită situaţie particulară.

Proporţionalitatea în sens restrâns. Măsura trebuie să fie într-un raport echitabil cu atingerea adusă drepturilor particularilor. Proporţionalitatea în sens strict vizează evaluarea utilităţii măsurii pentru binele general pe de o parte, faţă de restrângerea drepturilor protejate ale cetăţenilor Comunitari, pe de altă parte. Protejarea interesului particular concomitent cu cel public prin principiul proporţionalităţii îşi găseşte oglindirea în hotărârea 44/79 Haner contra Land Rheinland-Pfalz a CEJ. Procesul privea restricţia dreptului de exercitare liberă a unei anumite profesii şi a dreptului la proprietate, printr-un ordin de interdicţie referitor la plantarea unor noi podgorii. După ce a confirmat necesitatea măsurii respective, Curtea a concluzionat că: „restricţia trebuie să fie justificată prin obiectivul interesului general urmărit de către Comunitate şi să nu încalce esenţa dreptului la proprietate, în forma în care aceasta este recunoscută şi protejată.” Dreptul la proprietate este un drept fundamental al individului. De altfel scopul final al principiului proporţionalităţii este reprezentat de protejarea drepturilor şi libertăţii individului împotriva restricţiilor impuse de autorităţile publice.

1 ibidem, pg. 6832 ibidem - pg. 858

139

Se mai consideră că modul în care Curtea cântăreşte diferitele interese constituie, într-o anumită măsura, o aplicaţie a principiului realizării echilibrului corect. Libertatea comercială, libertatea de exercitare a unei anumite profesii, sau libertatea concurenţei, fie în cadrul Comunităţii, fie în interesul individual, trebuie întărite în comparaţie şi în funcţie de politica publică, asigurările sociale, sănătatea naţională, protecţia proprietăţii industriale si comerciale şi faţă de interesul de a contracara anumite dificultăţi economice care apar brusc, ca interese individuale sau naţionale „provizorii”.

În alte speţe Curtea a considerat că „interesul comunitar, care impune o previzionare cât se poate de precisă a tendinţelor importurilor în fiecare stat membru şi justifică constituirea unui depozit-garanţie în schimbul obţinerii autorizării de a importa, trebuie reconciliat cu necesitatea de a nu stânjeni comerţul între statele membre prin obligaţii prea rigide, necesitate care derivă din interesul public naţional.”1

În final trebuie remarcat faptul că principiul proporţionalităţii nu poate fi pus sub semnul egalităţii cu principiul realizării echilibrului corect. În loc de aceasta, principiul proporţionalităţii constituie un factor negativ faţă de principiul echilibrului corect, pe care Konrad Hesse îl consideră prioritar. Motivul pentru acest fapt este că se poate foarte bine concepe că o măsură poate fi proporţională, dar şi că s-ar fi putut obţine o mai mare consideraţie acordată interesului individual, printr-o mai puternică limitare a interesului public/naţional. Aceeaşi consideraţie se aplică şi în dreptul comunitar.

5.2. Diferenţierea principiului proporţionalităţii în funcţie de domeniul de aplicare şi de forma luată de acţiunea oficială.

Principiul proporţionalităţii nu constituie doar un criteriu prin care Curtea, în contextul unui anumit tip de procedură, îşi exercită puterile de supraveghere în privinţa măsurilor de creare a legislaţiei comunitare secundare. Din ce în ce mai mult, acest principiu al proporţionalităţii a devenit un criteriu de evaluare a acţiunii administrative întreprinse de instituţiile comunitare şi - mai puţin frecvent - de către autorităţile administrative ale statelor membre, deoarece acestea din urmă sunt implicate în mod esenţial în realizarea funcţiilor administrative ale comunităţii.

Când există intenţia de a diferenţia, din punctul de vedere al principiului proporţionalităţii, în conformitate cu tipul de acţiune oficială implicat, suntem confruntaţi cu problema că majoritatea măsurilor care trebuie revizuite sunt reglementări/obiective ale Comisiei, care sunt dificil de clasificat dintr-un punct de vedere legal dar despre care se poate spune că se află la frontiera dintre crearea reglementărilor legale şi adoptarea măsurilor administrative. Categoric că se poate face o distincţie astfel încât importanţa proporţionalităţii să fie cu atât mai mare cu cât e mai mare gradul de libertate discreţionară, şi cu atât mai mică cu cât este mai precis definită maniera în care decizia respectivă a fost prevăzută în prevederile legale.

Dacă luăm drept punct de pornire scopul final al principiului proporţionalităţii, adică protejarea libertăţii individului împotriva restricţiilor impuse de autorităţile publice, devine clar că este la fel de necesar să se evalueze proporţionalitatea 1 ibidem, p. 860

140

aplicării legii de către administraţie, ca şi să se evalueze funcţia ei de legiuitor, deoarece libertăţile pot fi îngrădite la ambele aceste nivele. În plus faţă de diferenţierea care trebuie făcută în funcţie de nivelul la care este întreprinsă - fie că e vorba de crearea de legislaţie, fie că e vorba de aplicarea legii - trebuie stabilită o ierarhie în cadrul procesului de evaluare a proporţionalităţii conform statutului interesului legal protejat, intensităţii modului în care dreptul respectiv e îngrădit, şi ponderea interesului public aflat în joc. Aceasta trebuie să se întâmple deoarece, atunci când examinăm dacă o măsură este compatibilă cu principiul proporţionalităţii, factorul decisiv trebuie să fie în primă instanţă nu calitatea formală a acţiunii oficiale, ci intensitatea modului în care libertatea dreptului respectiv este îngrădită.

În consecinţă, Curtea Europeană de Justiţie, atunci când evaluează legalitatea unei măsuri în lumina criteriului principiului proporţionalităţii, este mai puţin înclinată să facă diferenţieri conform manierei şi formei de acţiune adoptate de autoritatea respectivă. Acest lucru a fost clar exprimat în opinia Avocatului General Trabucchi în procesul 118/75, Watson şi Belmann, când el a spus: „într-adevăr, principiul nu se limitează la cazuri de derogare de la astfel de drepturi, ci constituie un principiu aplicabil la modul general, constituind unul dintre acele principii care trebuie să guverneze acţiunile efectuate de autorităţile publice. Mai general vorbind, trebuie să conchidem că ori de câte ori, fără nici o justificare posibilă bazată pe cerinţe obiective, autorităţile statului supun cetăţenii naţionali ai celorlalte state membre la intruziuni în viaţa lor personală şi în libertatea lor de mişcare, mai mari decât restricţiile la care sunt supuşi cetăţenii aparţinând statului respectiv, astfel de intruziuni nejustificate constituie o intervenţie ilegală în drepturile cetăţenilor şi un amestec în viaţa lor, care face ca drepturile lor să fie mai greu de exercitat”.1

După ce a expus un număr de criterii pentru legalitatea acţiunii administrative, indiferent de natura acţiunii respective, el a continuat prin a face o diferenţiere în funcţie de importanţa şi de statutul dreptului/interesului protejat: „Lipsa de legalitate a unei acţiuni se stabileşte cu atât mai clar atunci când este stabilit şi recunoscut faptul că intervenţia statului încalcă un drept fundamental al individului”2.

În opinia sa, Avocatul General a încuviinţat ca cerinţele societăţii de astăzi şi efectuarea de către stat a obligaţiilor sale impuneau să se facă anumite ajustări limitelor la libertăţile pe care drepturile subiective fundamentale ale cetăţenilor le garantau, dar aceasta nu înseamnă că fiecare restricţie la aceste drepturi constituia o încălcare. Trebuie totuşi să fim de acord că o astfel de încălcare a avut loc când dreptul individului respectiv a fost încălcat în însăşi esenţa lui. Astfel, principiul proporţionalităţii are, în acest sens, creditul de a constitui un mecanism pentru protejarea libertăţilor dreptului comunitar.

În procesul 44/79, Haner contra Land Rheinland-Pfalz, care se referea în mod evident la o încălcare a drepturilor de proprietate (adică, interdicţia de a planta noi podgorii), Curtea a examinat dacă restricţiile conţinute în legea aflată în dispută serveau intr-adevăr interesului general, sau dacă constituiau, în vederea obiectivului

1 Jurgen Schwartze - op. citată, pg. 8622 ibidem, pg. 862

141

urmărit, o intervenţie disproporţionată şi inacceptabilă în privilegiile posesorului proprietăţii respective, care afecta esenţa însăşi a drepturilor la proprietate.

Pentru a stabili acest fapt era necesar, în opinia Curţii, să se examineze „care era obiectivul urmărit de reglementarea aflată în dispută şi dacă exista, între măsurile conţinute în reglementare şi obiectivul urmărit de către Comisie, o relaţie adecvată”.1

Când vorbim despre restrângerea - în scopul interesului general - a dreptului cetăţenilor individuali la dezvoltare economică, drept garantat de ordinea legală comunitară, interesele cetăţeanului comunitar trebuie legate în mod fundamental de metoda propusă şi de obiectivul urmărit. Procedându-se astfel, interesele generale ale societăţii, care sunt demne de a fi protejate, trebuie cântărite faţă de interesul/dreptul individual afectat, subînţelegându-se că, cu cât o măsură de reglementare restricţionează mai mult libertatea economică a individului, cu atât mai importantă trebuie să fie cerinţa de protecţie publică. Principiul proporţionalităţii ocupă o poziţie similară în dreptul comunitar cu cea adoptată de drepturile fundamentale din legislaţia germană. El îşi extrage importanţa decisivă din poziţia sa de criteriu în procesul evaluării obiectivului interesului general, urmărit de către comunitate, pe de o parte, şi garantarea esenţială a drepturilor de bază, pe de altă parte. Totuşi, principiul proporţionalităţii şi-a dezvoltat rolul său nu numai în domeniul intervenţiilor autorităţilor comunitare în drepturile de bază, ci şi în domeniul intervenţiei în interesele reale ale cetăţeanului comunitar şi ale statelor membre. În mod similar, autorităţile naţionale sunt supuse acestui principiu, în dimensiunea sa specific comunitară, atunci când se implică în domenii care „au o legătură cu dreptul comunitar”.

5.3. Aplicarea principiului proporţionalităţii în domeniile de activitate comunitară

Vom examina în cele ce urmează conţinutul principiului proporţionalităţii pe baza jurisprudenţei Curţii Europene de Justiţie în următoarele domenii de aplicare:

a. Piaţa agricolă;b. Libera circulaţie a mărfurilor;c. Politica comercială comună;d. Libertatea de circulaţie a lucrătorilor;e. Libertatea de prestare a serviciilor şi libertatea de stabilire a domiciliului şi a

firmei;f. Reguli comunitare cu privire la concurenţă şi procedura administrativă de

aplicare a lor.a. Piaţa agricolăProcesele din politica agricolă comunitară se referă adesea la depozitele în bani

pe care comercianţii trebuie să le ofere ca garanţie că-şi vor îndeplini obligaţiile şi care le vor fi confiscate în caz ca nu le realizează. Cea mai mare categorie de procese implicând astfel de depozite priveşte importul şi exportul produselor agricole de pe pieţele agricole comunitare, care trebuie să capete autorizaţie oficială sub forma unei licenţe de import sau export.1 ibidem, pg. 866

142

Se instituie astfel o garanţie administrativă1 la îndemâna instituţiilor comunitare care să le permită să controleze pieţele relevante, făcând o planificare justă a tendinţelor pieţei. Autorizaţia/licenţa este condiţionată de formarea unui depozit (de bani) care are rolul de a asigura că tranzitul bunurilor respective are loc pe parcursul validităţii licenţei: dacă importul sau exportul acestor articole nu are loc sau are loc doar parţial, depozitul de bani este confiscat fie în întregime, fie în parte2.

Formarea depozitelor oferă administraţiei o anumită garanţie ca legile referitoare la comerţul cu produse agricole vor fi respectate. În acest sens, Curtea de Justiţie, în Procesul 11/70 a recunoscut legitimitatea sistemului de depozite/garanţii pe baza faptului că - în absenţa regulilor guvernând licenţele sau cauţiunile aflate în dispută - şi Comisia şi autorităţile naţionale nu ar avea controlul asupra cantităţilor respective şi deci nu ar fi capabile să opereze în mod direct acele mecanisme care controlează piaţa cerealelor.

Formarea unei garanţii îl grevează în mod obişnuit pe comerciantul respectiv şi cu plata unor dobânzi precum şi alte cheltuieli. Practica Curţii Europene de Justiţie a stabilit în mod curent că toate costurile pe care le implică obligaţia de realizare a garanţiei administrative nu trebuie să fie disproporţionate în legătură cu valoarea totală a mărfurilor şi a altor costuri. Limita superioară a taxei este atinsă atunci când impunerea unui depozit are efectul unei amenzi.

Un alt exemplu de reguli internaţionale în domeniul agriculturii care a fost evaluat în lumina principiului proporţionalităţii este sistemul cotelor pentru producerea de izoglucoză. Într-o speţă privind aceste cote Curtea s-a pronunţat după cum urmează: „Prescrierea de cote, pe o anumită perioadă de referinţă este o procedură obişnuită în dreptul comunitar şi este potrivită când e necesară verificarea producţiei într-un anumit sector.”3

Anterior acestei pronunţări, Avocatul General Reische a examinat, detaliat, argumentele reclamantului şi s-a pronunţat în problema competiţiei astfel: „Principiul proporţionalităţii se aplică doar măsurilor care se referă la cetăţenii individuali, iar în acest caz trebuie ţinut cont că principiile concurenţei nu constituie parte din drepturile la libertate şi proprietate ale indivizilor.”4

În ceea ce priveşte proporţionalitatea măsurilor de compensare monetară, Curtea a apreciat că: „În exercitarea autorităţilor, instituţiile trebuie să se asigure că sumele care le sunt impuse operatorilor comerciali nu sunt mai mari decât este necesar spre a realiza scopul pe care autorităţile urmează sa-1 îndeplinească; totuşi, nu urmează automat

1 Cauţiunea sau garanţia administrativă presupune în dreptul comunitar formarea obligatorie a unui depozit de bani înainte de a fi apt de a realiza anumite acte sau de a exercita anumite funcţii, pentru a garanta orice datorii care ar putea să urmeze în mod special faţă de autorităţile publice.2 în doctrină şi în jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie s-a pus problema dacă confiscarea depozitului, a garanţiei are sau nu natura unei penalităţi. În general s-a apreciat că instituţia unei „garanţii” nu poate decât cu greutate să fie asimilată cu instituţia penalizării. O penalizare are drept scop o pedeapsă. O „garanţie” are drept scop o prevenire şi posibil o recompensă. În opinia sa formulată pe 11 februarie 1982, Avocatul General Capotorti susţine că această confiscare a depozitelor/cauţiunilor prevăzută de Reglementarea 572/78 nu este de natură a fi considerată drept penalizare sau o sancţiune penală, în următorii termeni: „Trebuie, mai întâi de toate să se accentueze că, confiscare a unei garanţi prevăzuta de Reglementarea 527/78 nu constituie natura unei penalităţi ci, cel mult, o formă de retragere a beneficiului oferit importatorilor de către reglementarea 805/68 şi o interpretare a obligaţiei generale de a plăti o taxă/impozit fixat de tariful Vamal Comunitar”.3 J. Schwartze - op. citata, p.7594 ibidem, p. 759

143

că obligaţia respectivă trebuie măsurată în legătură cu situaţia individuală a vreunui grup de operatori. Dată fiind multitudinea şi complexitatea circumstanţelor economice, o astfel de evaluare nu numai că ar fi imposibil de realizat, dar ar crea şi o perpetuă nesiguranţă a dreptului. O evaluare generală a avantajelor şi dezavantajelor măsurilor avute în vedere era justificată, în acest caz, prin nevoia extrem de presantă de practicabilitate a măsurilor economice care au drept scop realizarea unei corectări imediate; şi această nevoie trebuie luată în considerare în evaluarea intereselor opuse”.

b. Libera circulaţie a mărfurilorConform art. 28 şi 29 TCE între statele membre, sunt interzise restricţiile

cantitative, atât la import cât şi la export, precum şi orice măsură cu efect echivalent.Peste 50% din toate procesele care ajung în faţa Curţii de Justiţie (altele decât

disputele pe probleme de personal) privesc libera mişcare a bunurilor/mărfurilor. Principiul proporţionalităţii a început să joace un rol din ce în ce mai important în echilibrarea celor două principii opuse: libertatea de circulaţie a mărfurilor şi cerinţele impuse de un sistem naţional de comerţ.

După o perioadă lungă şi variata de evoluţii, Curtea a pus bazele unei abordări cazuistice flexibile referitoare la libertatea de mişcare a bunurilor, prin definiţii clare a unor măsuri interzise în spaţiul comunitar. În sentinţa Dassonville, Curtea a apreciat că „toate legile comerciale emise de Statele Membre care sunt capabile să împiedice, direct sau indirect în ansamblu sau în mod preferenţial, comerţul intra-comunitar” urmau să fie considerate ca măsuri având un efect echivalent cu cel al restricţiilor cantitative şi prin urmare interzise, conform Art.30 al Tratatului CEE (art. 28 şi 29 TCE).

În acest context, problema proporţionalităţii unei penalizări/amenzi în legătură cu încălcarea libertăţii de circulaţie a mărfurilor a fost ridicată pe parcursul procedurilor penale prezentate în faţa Tribunalului Înaltei Instanţe din Montpellier (Tribunal de Grande Instance) de către Procurorul Republicii şi de către administraţia vamală împotriva partenerilor Riviora. Aceştia importaseră, în decembrie 1970 şi decembrie 1971, mai multe transporturi de struguri de desert de origine spaniolă în Franţa, strugurii respectivi fiind expediaţi din Italia, unde se aflau în liberă circulaţie. Când au fost importaţi în Franţa, aceste transporturi au fost acompaniate de un certificat emis de Institute Wazionale per il Hommescio Estero, care a confirmat că marfa se conformă normelor standard de calitate în vigoare, şi că ţara de origine era Italia. La timpul importului, cota bilaterală fixată de Franţa pentru struguri importaţi din Spania fusese deja depăşita. Drept rezultat al unei investigaţii conduse de autorităţile vamale, partenerii Riviora au fost incriminaţi pentru importul de bunuri interzise, prin mijlocirea unei false declaraţii de origine bazate pe documente inadecvate sau imprecise (vagi).

Impunerea de sancţiuni penale pentru declaraţii false în cazuri în care se stabilise că aceste declaraţii fuseseră făcute în legătură cu importuri, care nu puteau fi nici interzise, nici limitate, a fost discutată de către Curte în termenii următori: „Totuşi, aşa cum s-a afirmat în sentinţa din 15 decembrie 1976 în Procesul 41/76 -

144

Donckerwolchke contra Procureur de la republique, (1976) 2 ECR 1921, - o astfel de cerinţă ar cădea sub interdicţia conţinută în Articolul 30 TCEE (art. 28 şi 29 TCE) dacă importatorului i s-ar cere să declare în privinţa originii, altceva decât ceea ce ştie sau dacă omisiunea sau imprecizia declaraţiei ar urma să atragă penalizării disproporţionate faţă de natura contravenţiei.

În mod deosebit, penalizările penale prevăzute de Codul Vămilor în privinţa declaraţiilor false făcute în scopul de a efectua importuri interzise, nu pot fi aplicate, fiindcă obiectul procesului nostru nu este constituit de importurile interzise.

Prin urmare, răspunsul trebuie să fie că, deşi strugurii spanioli importaţi în Franţa din Italia, au fost declaraţi ca fiind de origine italiană şi aceasta dă temei aplicării penalizării pentru declaraţii false, ar fi disproporţionat să se aplice în mod nediferenţiat penalizările/pedepsele penale prevăzute pentru declaraţii false menite să permită efectuarea unor exporturi interzise.”

Art. 30 TCE arată că dispoziţiile art. 28 şi 29 TCE nu se opun interdicţiilor sau restricţiilor la import, export sau tranzit justificate pe motive de moralitate publică, ordine publică, siguranţă publică, protecţia sănătăţii şi a vieţi persoanelor sau a animalelor, conservarea plantelor, de protejare a unor tezaure naţionale cu valoare artistică, istorică sau arheologică, sau de protejare a proprietăţii industriale şi comerciale. Cu toate acestea, astfel de interdicţii sau restricţii nu trebuie să constituie un mijloc de discriminare arbitrară sau o restricţie disimulată în comerţul dintre statele membre.

Principiul proporţionalităţii are de asemenea un rol crucial de jucat în acest domeniu. Curtea a subliniat că nu este suficient ca un stat membru să invoce unul din motivele de mai sus, deoarece măsura restrictivă respectivă trebuie să fie justificată şi să se păstreze în limitele date de respectarea principiului proporţionalităţii. Astfel, în ceea ce priveşte restricţiile la libera circulaţie a mărfurilor impuse de un stat membru justificate pe motiv de protecţie a sănătăţii publice, Curtea a hotărât ca „autoritatea unui stat membru de a interzice importurile produselor respective din alte state membre să fie restrânsă la ceea ce este necesar pentru a atinge scopul legitim al protejării sănătăţii. În consecinţă, reglementările naţionale prevăzând o astfel de interdicţie sunt justificate numai dacă autorizările către piaţă sunt oferite atunci când sunt compatibile cu nevoia de a proteja sănătatea.”1

Restricţia cu privire la politica şi siguranţa publică da naştere la numeroase interpretări naţionale. Cu toate acestea în opinia lui Jurgen Schwartze conceptul de „politică şi siguranţă publică poate fi definit ca incluzând întregul domeniu al legilor fundamentale, expuse de autorităţile suverane, care au fost adoptate în interesul integrităţii sociale şi politice ale societăţii.”2. De cele mai multe ori CEJ a arătat limitele în care se poate vorbi de măsuri de protecţie naţională în „cadrul principiului proporţionalităţii. Astfel, Curtea a susţinut că: „Un stat membru care este total sau aproape total dependent de importuri pentru aprovizionarea cu produse petroliere se poate baza pe temeinicia înţelesului conceptului de siguranţă publică/naţională, conform art.36 TCEE (art. 30 TCE), în scopul de a cere importatorilor să-şi acopere o anumită proporţie din necesităţi cumpărând de la rafinăria situată pe

1 Jurgen Schwarze - op. cit., p.7972 ibidem, p. 798

145

teritoriul naţional, la preturi fixate de ministerul de resort, pe baza costurilor implicate în exploatarea acestei rafinării, dacă producţia rafinăriei nu poate fi vândută la preţuri competitive pe piaţa respectivă.”1

c) Politica Comercială ComunăPolitica comercială comună se întemeiază pe principii uniforme, în special în

ceea ce priveşte modificările tarifare, încheierea de acorduri tarifare şi comerciale, uniformizarea măsurilor de liberalizare, politică exporturilor, precum şi măsurile de apărare comercială, printre care şi cele care se iau în caz de dumping şi de subvenţii. Comisia, pentru punerea în aplicare a politicii comerciale comune se supune reglementărilor Consiliului (art. 133 TCE). Din jurisprudenţa Curţii în acest domeniu rezultă că: „Orice măsuri protecţioniste stabilite de către Comisie pot fi adoptate numai în limita în care, pe o anumită perioadă de timp, sunt strict necesare; aceasta implică faptul că atunci când Comisia crede că aceste condiţii cerute pentru aplicarea măsurilor respective sunt îndeplinite, se subînţelege că a fost respectat principiul proporţionalităţii care stă la baza ordinii legale a Comunităţii.”2

d) Libertatea de circulaţie a lucrătorilorConform art. 39 TCE lucrătorii au dreptul de a circula în mod liber în cadrul

Uniunii. Orice discriminare pe motiv de naţionalitate, între lucrătorii statelor membre, în ce priveşte încadrarea în muncă, remunerarea şi alte condiţii de muncă este interzisă. Sub rezerva limitelor justificate de motive de ordine, siguranţa publică şi sănătatea publică lucrătorii au dreptul:

a) de a răspunde ofertelor efective de încadrare în muncă;b) de a se deplasa liber în acest scop pe teritoriul statelor membre;c) de şedere într-unul din statele membre pentru a desfăşura o activitate

profesională în conformitate cu dispoziţiile legale, de reglementare şi administrative care reglementează încadrarea în muncă a lucrătorilor naţionali;

d) de a se stabili pe teritoriul unui stat membru după obţinerea unui loc de muncă în acest stat în condiţii care fac obiectul unor regulamente europene adoptate de către Comisie.

Aceste dispoziţii nu se aplică angajaţilor din administraţia publică.A existat pericolul ca prevalându-se de necesitatea apărării ordinii publice

naţionale, a siguranţei publice şi sănătăţii publice, statele membre să denatureze garanţia libertăţii de mişcare de semnificaţia ei practică. Deşi conceptele de ordine publică şi siguranţa naţională diferă de la stat la stat, fiind concepte care se cantonează încă într-o arie a naţionalului şi suveranităţii statale, totuşi, în privinţa măsurilor pe care le adoptă faţă de străini, statele membre sunt constrânse prin legislaţia comunitară şi prin jurisprudenţa CEJ. Curtea a stabilit de multe ori că principiul proporţionalităţii are caracterul obiectiv al unui criteriu prin care se poate evalua interesul public, în acelaşi timp cu caracterul subiectiv al libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor Comunităţii.

Împotriva protejării cetăţenilor naţionali de abuzul statelor membre, Directiva 64/221 CEE stipula că orice măsură privind politica naţională sau siguranţa naţională (deci, ordinele de expulzare) trebuie să fie legată în mod exclusiv de

1 ibidem, p. 7992 ibidem, p. 809

146

comportamentul personal al persoanei afectate (Art.3, alin. l). Drept rezultat, măsurile bazate pe consideraţii generale de prevenire sunt inadmisibile. În plus, consideraţiile privind politica naţională, siguranţa naţională şi sănătatea publică nu pot fi folosite pentru scopuri economice.

În opinia Avocatului general Capotorti factorii de raţionalitate şi proporţionalitate sunt cele două criterii care contribuie la restrângerea puterilor statelor membre de a aplica clauza salvgardării ordinii publice. El a considerat că: „Prin aceste criterii, şi luând în considerare toţi factorii care caracterizează conduita personală a persoanei respective si de asemenea situaţia sa familială şi relaţiile pe care şi le-a stabilit cu ţara în care a intrat, riscul ca libertatea acordată administraţiei naţionale să dea naştere unor acţiuni arbitrare este evitat.”1

În afara celor prevăzute mai sus nici o restricţie în interesul securităţii naţionale sau al siguranţei publice nu va putea fi aplicată împotriva drepturilor la libera circulaţie a lucrătorilor. În plus toate aceste restricţii trebuie luate de o manieră democratică, respectându-se principiile statului de drept.

e) Libertatea de prestare a serviciilor şi libertatea de stabilire a domiciliului şi a firmei

Conform art. 43 TCE sunt interzise restricţiile impuse libertăţii de stabilire a resortisanţilor unui stat membru pe teritoriul altui stat membru. Această interdicţie vizează şi restricţiile la înfiinţarea de agenţii, sucursale sau filiale de către resortisanţii unui stat membru stabiliţi pe teritoriul altui stat membru.

În multe cazuri Curtea a făcut apel la principiul proporţionalităţii stabilind cu claritate faptul că regula conform căreia un avocat poate avea doar o singură firmă nu înseamnă „că legislaţia unui Stat Membru poate să-i ceara unui avocat să aibă un singur sediu pe întregul teritoriu al Comunităţii. O astfel de interpretare restrictivă ar însemna că un avocat, având sediul într-un anumit stat membru, urma să beneficieze de libertatea ce-i era conferită de Tratat de a se stabili într-un alt stat membru, numai cu preţul abandonării sediului pe care-l deţinea deja.”2

Art. 49 TCE interzice restricţiile la libera prestare a serviciilor în cadrul Uniunii în ce priveşte resortisanţii statelor membre stabiliţi în alt stat membru decât cel al destinatarului prestării.

Principiul proporţionalităţii a fost aplicat în mod frecvent de către Curte în domeniul libertăţii de a presta servicii. Astfel, în procesul Nedherlands Hage Road (cu privire la compatibilitatea principiilor convenite cu legislaţia olandeză) referitor la oferta forţei de muncă către o altă persoană juridică ce putea fi condiţionată de autorizarea Ministerului Protecţiei Sociale din Olanda, Curtea a conchis: „libertatea de a presta servicii constituie unul din principiile fundamentale ale Tratatului şi poate fi restricţionat numai prin prevederi care sunt justificate de binele/bunăstarea generală şi care sunt impuse tuturor persoanelor sau întreprinderilor lucrând în statul respectiv, în măsura în care acest interes nu este salvgardat de prevederile la care ofertantul serviciului este supus în statul membru unde domiciliază.”

f) Regulile comunitare cu privire la concurenţă şi procedura administrativă de aplicare a lor.

1 ibidem, p. 8252 ibidem, p. 832

147

Conform art. 81 TCE sunt incompatibile cu piaţa internă şi interzise orice acorduri între întreprinderi, orice decizii de asociere a întreprinderilor şi orice practici concertate care pot prejudicia comerţul dintre statele membre şi care au ca obiect sau efect împiedicarea, restrângerea sau denaturarea concurentei în cadrul pieţei interne, în special cele care constau în:

a) impunerea direct sau indirect a preţurilor de cumpărare sau de vânzare sau a altor condiţii de comercializare inechitabile;

b) limitarea sau controlarea producţiei, desfacerii, dezvoltării tehnice sau investiţiilor;

c) împărţirea pieţelor sau surselor de aprovizionare;d) aplicarea unor condiţii inegale la prestaţii echivalente în raporturile cu

partenerii comerciali, plasându-i pe aceştia în dezavantaj concurenţial;e) condiţionarea încheierii contractelor de acceptarea de către parteneri a unor

prestaţii suplimentare care, prin natura lor sau conform uzanţei comerciale, nu au legătură cu obiectul acestor contracte.

Comisia este cea care veghează în principal la aplicarea acestor reguli. Acordarea de scutiri/exceptări de la interdicţii fundamentale a acordurilor care restrâng concurenţa este de domeniul exclusiv al autorităţii Comisiei. Comisia poate cere guvernelor şi instituţiilor statelor membre ca şi întreprinderilor şi asociaţiilor de întreprinderi toate informaţiile „necesare”. Informaţiile cerute de către Comisie nu trebuie să fie disproporţionate faţă de obiectivul urmărit de Comisie. Se acceptă în mod general că interesul Comisiei în elucidarea faptelor trebuie evaluat în comparaţie cu eforturile necesare cerute din partea întreprinderii care constituie subiectul investigaţiei. Un element crucial în evaluarea faptului dacă informaţiile sunt sau nu disproporţionate faţă de obiectivul urmărit este opinia Comisiei că este suficient ca informaţia cerută să fie importantă pentru scopul desfăşurării şi realizării procedurii.

Comisia este împuternicită să conducă toate investigaţiile „necesare” chiar în cadrul sediului firmelor implicate, lucru care trebuie realizat în lumina cerinţelor impuse de principiul proporţionalităţii.

Comisia poate impune amenzi de până la 10% din profitul total al unei firme ca penalizare pentru încălcări deliberate şi neglijenţă ale interdicţiilor tratatelor (art. 85 şi 86 T.C.E.E.) şi ale, deciziilor în privinţa concurenţei date de către Comisie şi pentru protecţia procedurii administrative împotriva informaţiilor incorecte sau distorsionate. În contextul dreptului său nelimitat de a revizui actele discreţionare, Curtea evaluează seriozitatea încălcărilor şi mărimea amenzii în conformitate cu aceleaşi criterii folosite de către Comisie. Deşi în majoritatea proceselor Curtea confirmă deciziile, atacate care impun amenzi, se ştie că C.E.J. a redus suma amenzii si, făcând astfel, a folosit în mod frecvent principiul proporţionalităţii sau consideraţiile generale de corectitudine/justiţie.

Astfel, începând cu decizia Internationale Handelsgessellschaft din 29 noiembrie 1956 Curtea a stabilit că „reacţia Înaltei Autorităţi la acţiunile ilegale ale întreprinderilor trebuie să fie proporţională cu anvergura acelei acţiuni”.

Toate aspectele discutate mai sus demonstrează că principiul proporţionalităţii este aplicabil în toate domeniile legislaţiei comunitare, ca un criteriu în evaluarea legalităţii acţiunilor instituţiilor comunitare şi a autorităţilor naţionale, criteriu care are

148

adesea un efect decisiv faţă de acţiunea legislativă şi de cea executivă. Principiul este prin urmare pe drept cuvânt privit ca un principiu crucial în limitarea legislaţiei economice şi a practicii economice în cadrul Comunităţii.

Principiul are în plus o importanţă specială, mai largă, în dezvoltarea dreptului administrativ european. Acest principiu este, după cum s-a exprimat fostul preşedinte al CEJ, Hans Kutscher „un bun exemplu al procesului reciproc de întărire, armonizare şi cooperare între sistemele legale europene în domeniul dreptului constituţional.”

În acest context, sunt adecvate cuvintele Lordului Diplack, atunci când susţine posibilitatea de a incorpora principiul proporţionalităţii, aşa cum au sugerat câteva state membre ale comunităţii europene, în legislaţia engleză: „Domnii mei, nu vad nici un motiv ca, din cauză că o autoritate /putere decizională derivă dintr-o lege obişnuită şi nu dintr-o sursă statutară, doar din această cauză autoritatea respectivă să fie imună în faţa revizuirii/supravegherii judiciare. Revizuirea judiciară s-a dezvoltat, după părerea mea, până la un punct în care fără să repetăm vreo analiză a măsurilor prin care s-a ajuns la această dezvoltare, se pot clasifica în trei capitole motivele pentru care acţiunile administrative trebuie să se supună controlului prin supraveghere/revizuire judiciară. Primul motiv l-aş numi „ilegalitate”, al doilea – „iraţionalitate” şi al treilea – „inoportunitate procedurală”. Nu înseamnă că evoluţiile ulterioare care se vor petrece pas cu pas, proces cu proces, nu vor putea adăuga şi alte motive la cele mai sus-menţionate. Mă refer la posibila adoptare, în viitor, a principiului „proporţionalităţii”, care este recunoscut în dreptul administrativ ai câtorva membri asociaţi ai Comunităţii Economice Europene; dar, pentru a rezolva cazul da faţă, cele trei motive bine întemeiate şi recunoscute pe care le-am menţionat mai sus vor fi suficiente”1.

În consecinţă, principiul proporţionalităţii poate fi caracterizat ca fiind cel mai important principiu legal general în domeniul dreptului economic comunitar.

1 Jurgen Schwartze - op. cit., pg. 866

149


Temă de reflexie:

Comparaţi căile de contestare a deciziilor administrative ilegale ale structurilor deliberative europene cu cele prevăzute de legislaţia română privind abuzurile autorităţilor publice române.

Teste:

1. Ce se înţelege prin recursul în carenţă?2. Ce se înţelege prin principiul proporţionalităţii?


1. Recursul în carenţă reprezintă un mijloc procesual comunitar pus la dispoziţia statelor, a instituţiilor comunitare, a întreprinderilor şi a particularilor, de a ataca în faţa Curţii, în anumite situaţii strict delimitate, abţinerea (omisiunea) Parlamentului european, Comisiei, Consiliului de miniştri sau a Băncii Centrale Europene de a decide în materii în care aceste organe au, prin tratate, obligaţia de a lua o anumită măsură;

2. Conform acestui principiu, conţinutul şi forma de acţiune a instituţiilor Uniunii nu trebuie să depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor tratatelor constitutive.

150

Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea - Drept instituţional comunitar european, Ediţia a IV-a, Editura Actami, Bucureşti, 1999, Capitolul V, Secţiunea a VII-a - Recursurile în faţa Curţii de justiţie, p. 142-150; Octavian Manolache - Drept comunitar, Ediţia a III-a, Ed. All Beck, 2001,

Capitolul VII, Subpunctul 5. Procedura de adoptare a actelor comunitare, p. 147-151; Dacian Dragoş - Recursul administrativ prealabil în dreptul administrativ

comunitar, Revista transilvană de ştiinţe administrative nr. 2(5)/2000, p. 116-123; Dana Apostol Tofan - Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor

publice, Ed. All Beck, 1999; Ziller, J - Le principe de proportionnalité en droit administratif et droit

communautaire, în L'Actualite juridique - Droit administratif, din 20 iunie 1996.

Capitolul 5Principiul egalităţii şi nediscriminarea – regulifundamentale ale dreptului administrativ european

Cuprins: Obiectiv general Obiective operaţionale Consideraţii privind transformarea ideii de egalitate în principiu

fundamental de drept Conţinutul conceptelor egalitate şi nediscriminare Dreptul administrativ european cu privire la libera circulaţie a

persoanelor Bibliografie selectivă Temă de reflexie Teste Răspunsuri şi comentarii la teste

Obiectiv general: Studierea metamorfozei ideii de egalitate în principiu fundamental de drept.

Obiective operaţionale: Asemănări şi deosebiri între conceptele de egalitate şi nediscriminare.

5.1. Consideraţii privind transformarea ideii de egalitate în principiu fundamental de drept

Sfârşitul mileniului al doilea din existenţa omenirii după Hristos şi începutul celui de al treilea sunt caracterizate prin prezenţa frecventă şi constantă în fluxul informaţional difuzat de mijloacele de comunicare de masă a unor mesaje despre conceptele integrare europeană, integrare euroatlantică, globalizare. Vehicularea acestor noţiuni este rezultatul trecerii de la stadiul de formulare a unor idei, de modelare teoretică, la stadiul de transpunere în practică a teoriei, proces care la rândul său poate determina modificări în concepţia teoretică pe baza rezultatelor obţinute în faza de aplicaţie.

Este greu de precizat momentul apariţiei ideii de egalitate, dar cu certitudine se ştie că aplicaţiile acestei idei au devenit tot mai diversificate şi că ele evoluează simultan cu evoluţia societăţii. De-a lungul istoriei omeneşti accepţiunea matematică

151

a cuvântului1 a încetat să mai fie dominantă, aplicarea lui în domeniul social devenind repede o realitate obişnuită.

Cea mai importantă aplicaţie socială a relaţiei de egalitate a fost, este şi va fi în domeniul drepturilor, libertăţilor şi obligaţiilor cetăţeneşti2. Frământările sociale dintr-un loc sau altul din Europa, dintr-o etapă istorică sau alta, prin aceea că aveau ca obiectiv obţinerea anumitor drepturi şi garantarea lor pentru grupuri mari de oameni, mai mult sau mai puţin explicit, aveau ca punct de plecare ideea de egalitate. Revoluţia franceză (1789) este evenimentul având meritul de a fi oferit cadrul istoric pentru redactarea3 şi adoptarea primului document european cu valoare juridică prin care au fost definite drepturile omului. Acest fapt a făcut ca anul 1789 să fie un an de răscruce în evoluţia conceptului „drepturi şi libertăţi ale omului” la nivel european şi chiar mondial, pornindu-se de la premisa egalităţii: „Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droit. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune”4.

Afirmaţia că ideea de egalitate în accepţiunea socială a fost încă de la început corelată cu aceea de drepturi şi libertăţi cetăţeneşti, cu ideea de lege care să le consacre şi cu preocuparea pentru găsirea unor mijloace de garantare a drepturilor, libertăţilor şi de asigurare a egalităţii de tratament al indivizilor umani în legătură cu aceasta este susţinută de prevederile articolului 6 din Declaraţie, care prevede: „La loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont le droit de concourir personnelement ou par leurs représentants à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes les dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celles de leurs vertus et de leurs talents”. Acest text asociază conceptului egalitate ideea de nediscriminare şi ideea că punctul de referinţă şi etalonul în aprecierea agentului care urmează să acţioneze în interesul colectivităţii, desfăşurând o activitate ce poate fi încadrată în categoria serviciilor publice, să fie valoarea cu toate componentele sale: educaţională, morală, profesională etc.

În practica socială s-au conturat în jurul ideii de egalitate preocupări în activitatea normativă. S-a pus problema reglementării principiului egalităţii, pe de o parte, ca egalitate fundamentală în faţa legii şi, pe de altă parte ca egalitate formală în aplicarea legii. Deci, de îndată ce principiul egalităţii şi nediscriminarea au devenit realitate juridică, alcătuirile sociale din orice colectivitate umană care au fost constituite cu scopul creării condiţiilor necesare pentru aplicarea legilor, al aplicării nemijlocite a acestora şi pentru asigurarea aplicării lor, au obligaţia de a acţiona în 1 În Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Univers enciclopedic, Bucureşti, 1998, p. 332 se dau definiţiile: „Egalitate, egalităţi = faptul de a fi egal, stare a două sau mai multor lucruri egale între ele”, unde „Egal, -ă , egali, -e = care este la fel cu altul într-o anumită privinţă” sau „care are aceeaşi valoare în aceeaşi unitate de măsură”.2 Dovadă stă faptul că, alături de accepţiunea matematică, specialiştii în lingvistică au consemnat ca înţeles al substantivului egalitate şi formularea: „Principiu potrivit căruia tuturor oamenilor şi tuturor statelor sau naţiunilor li se recunosc aceleaşi drepturi şi li se impun aceleaşi îndatoriri, prevăzute de regula de drept; situaţie în care oamenii se bucură de aceleaşi drepturi şi au aceleaşi îndatoriri”, DEX, op. cit., p. 332.3 Albert Soboul, 1789 L'an un de la liberte, etude historique, textes originaux, 3e edition, Edition sociales, Paris, 1973, p. 242-244. Formularea Declaraţiei drepturilor omului şi cetăţeanului a fost propusă în mai multe variante de către LaFayette la 11 iulie 1789, de către Mirabeau la 17 august 1789 şi de către al şaselea birou al Adunării Naţionale la 19 august 1789. Forma finală a fost adoptată la 26 august de către Adunarea Naţională a Franţei.4 Articolul 1, Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului.

152

vederea găsirii mijloacelor optime astfel încât egalitatea şi nediscriminarea să nu fie doar valori teoretice, ci să devina realitate. Altfel spus, principiul egalităţii şi nediscriminarea trebuie să fie reguli fundamentale ale acţiunii de guvernare în orice stat democratic.

Aşa cum se arată în literatura de specialitate1 voinţa de a unifica politic Europa geografică este un fapt ce ţine de istoria acestui continent, dar mijloacele folosite - anexări teritoriale, alianţe cu scop de protecţie militară - nu au condus decât la hegemonia unui stat asupra restului Europei continentale şi, pe cale de consecinţă, la accentuarea tendinţelor naţionaliste. Ideea creării unei Europe unite bazată pe consimţământul mutual al popoarelor este recentă ca fapt, chiar dacă spirite ilustre au afirmat-o încă din antichitate2. În realitatea europeană contemporană există o Uniune europeană care a ajuns la cel mai înalt nivel evolutiv de până acum, nivel marcat prin formularea unui proiect de Constituţie pentru Europa.

Tratatul cu privire la instituirea unei Constituţii pentru Europa, adoptat prin consens de Convenţia europeană în 2003, remis preşedintelui Consiliului Europei la Roma (18 iulie 2003) şi care, semnat la 29 octombrie 2004 la Roma (inclusiv de România, chiar dacă a avut statut de observator), cuprinde un titlu3 intitulat „Egalitate”. Astfel, ideea de egalitate şi de nediscriminare a fost poziţionată pe un alt palier în dreptul mondial. După etapa consacrării ca regula fundamentală în legislaţiile naţionale4, după etapa constituirii mijloacelor pentru transpunerea sa în practică la nivel naţional, în conformitate cu actele normative interne şi internaţionale, în noua structură, denumită Uniunea Europeană, egalitatea şi nediscriminarea au devenit obiect de reglementare pentru un nou tip de norme juridice: normele de drept comunitar. La acest nivel egalitatea şi nediscriminarea au fost reglementate la început prin actele normative din diferitele domenii şi au fost afirmate în jurisprudenţa comunitară, ajungând în prezent principiu afirmat în proiectul de act normativ cu valoare constituţională la nivelul Uniunii Europene.

În concluzie, egalitatea şi nediscriminarea fiind reguli de drept inclusiv în dreptul comunitar, pentru statele membre şi pentru statele aspirante la calitatea de membru al Uniunii Europene, acestea trebuie să fie reguli fundamentale în modelarea şi desfăşurarea acţiunii de guvernare.

5.2. Conţinutul conceptelor egalitate şi nediscriminare

Pentru ca instituţiile care exercită prerogativele puterii executive să aibă în activitatea lor în vedere respectarea principiului egalităţii şi să asigure nediscriminarea, este necesară precizarea conţinutului acestor concepte. La momentul elaborării prezentului capitol din cursul de Drept administrativ european,

1 Philippe Icard, Droit matériel et politiques communautaires, Edition ESKA, Paris, 1999, p. 11.2 D. Rougemont (de), «28 socles d’Europe», Paris, 1961, Editura Payot, reeditată Bartillat, Paris, 1990.3 Titlul III din Partea a II-a intitulată « Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii ».4 Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului (1789), care a influenţat puternic climatul politic european al vremii, a generat întrebări şi căutări exprimate în spiritul revoluţionar al vremii, care a culminat la mijlocul secolului al XIX-lea, întrebări care şi-au găsit un prim răspuns la sfârşitul anului 1948, când, la 10 decembrie, Adunarea Generală a Naţiunilor Unite a adoptat la Paris cu patruzeci şi opt de voturi pentru şi opt abţineri - înregistrându-se două absenţe (statele Honduras şi Yemen) - Declaraţia universală a drepturilor omului. Chiar dacă la adoptare, din punct de vedere juridic, acest document nu a avut decât o forţă morală, treptat influenţa sa a crescut considerabil, statele lumii ratificând documentul şi armonizându-si legislaţia.

153

fiind în procesul de ratificare de către statele membre a proiectului „Tratatului pentru instituirea unei Constituţii pentru Europa” există un fundament teoretic comun pentru analiza doctrinară şi pentru practică. Astfel, în Titlul III din Partea a II-a, intitulat „Egalitate”, se fac precizări privind egalitatea în drepturi1, privind nediscriminarea2

corelată cu diversitatea culturală, religioasă şi lingvistică3, privind egalitatea între bărbaţi şi femei4.

În acelaşi titlu sunt reglementate, sub semnul principiului egalităţii, drepturile copilului (Articolul II-84), drepturile persoanelor vârstnice (Articolul II-85) şi integrarea persoanelor cu handicap (Articolul II-86).

Drumul parcurs de popoarele statelor membre ale Uniunii Europene de la intrarea în vigoare a tratatelor constitutive până la adoptarea proiectului „Tratatului pentru instituirea unei Constituţii pentru Europa” a fost lung, complicat, iar la clarificarea conţinutului conceptelor de egalitate şi nediscriminare au contribuit toate sursele dreptului comunitar5: legislaţia primară (Tratatele comunitare şi alte acte fundamentale), legislaţia secundară (actele juridice adoptate de instituţiile comunitare), principiile generale ale dreptului, jurisprudenţa Curţilor comunitare de justiţie şi dreptul internaţional.

5.2.1. Legislaţia şi jurisprudenţa comunitară privind principiul egalităţii şi nediscriminării

Cu privire la principiul egalităţii se consideră că el rezultă din natura dreptului comunitar, având drept consecinţă directă nediscriminarea.

Sensul primar, original al cuvântului discriminare este cel de „deosebire, distingere efectuată între mai multe elemente”6.

În literatura de specialitate7 nediscriminarea este definită ca „un tratament egal al părţilor în situaţii identice şi comparabile”.

Principiul egalităţii nu este prezent explicit, ci prin aplicaţii, în textele tratatelor comunitare. Astfel, art. 12 paragraf 1 TCE interzice expres discriminarea având ca punct de plecare naţionalitatea. Mai mult, aplicând procedura prevăzută de art. 251 din acelaşi document, Consiliul poate să adopte reguli în vederea interzicerii discriminării pe motiv de naţionalitate8 şi, sub rezerva dispoziţiilor tratatului şi în limitele competenţei conferite Consiliului de Comunitate9, poate lua, măsuri corespunzătoare pentru combaterea discriminării bazate pe sex, origine etnică ori rasă,

1 Articolul II-80: „Toate persoanele sunt egale în faţa legii”.2 Articolul II-81: „1. Este interzisă orice discriminare bazată pe motive de sex, rasă, culoare, origini etnice sau sociale, caracteristici genetice, limbă, religie sau convingeri, opinii politice sau orice altă opinie, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere, handicap, vârstă sau orientare sexuală. 2. În domeniul de aplicare a Constituţiei şi fără a se aduce atingere dispoziţiilor sale specifice, se interzice orice discriminare pe motive de naţionalitate”.3 Articolul II-82: „Uniunea Europeană respectă diversitatea culturală, religioasă şi lingvistică”.4 Articolul II-83: „1. Egalitatea între bărbaţi şi femei trebuie asigurată în toate domeniile, inclusiv în materie de angajare, muncă şi salarizare. 2. Principiul egalităţii nu împiedică menţionarea sau luarea unor măsuri care prevăd avantaje specifice în favoarea sexului subreprezentat.”5 Octavian Manolache, Drept comunitar, Editura All Beck, ediţia a III-a, Bucureşti, 2001, p 17-41.6 Dicţionar explicativ al limbii române, op. cit., p. 307.7 Octavian Manolache, op. cit., p. 29.8 Art. 12 paragraf 2, TCE.9 Art. 13, TCE.

154

religie sau credinţă, handicap, vârstă sau orientare sexuală. De asemenea, art. 41 TCE interzice discriminarea între sexe ca urmare a aplicării principiului că femeilor şi bărbaţilor trebuie să li se acorde plată egală pentru muncă egală.

Conţinutul principiului egalităţii şi al regulii nediscriminării este completat prin alte prevederi din legislaţia primară sau secundară, dar mai ales prin jurisprudenţa comunitară. Spre exemplu, izvoarele de drept administrativ european care compun legislaţia secundară trebuie să fie conforme obiectivelor fundamentale, generale ale Comunităţilor şi obiectivelor specifice ale acestora. În cazul în care printr-un tratat nu este specificat expres un obiectiv specific al unei activităţi, acesta poate fi dedus prin interpretare, care se face conform principiilor generale ale dreptului comunitar, cum ar fi principiul că aplicările diferenţiate trebuie să respecte principiul nediscriminării, inclusiv atunci când regulile de aplicare acordă unui stat membru o perioadă mare de implementare, precum şi prohibiţiile specifice enunţate la nivel de tratat în diferite domenii (art. 9, 48, 52 şi 59 TCE)1.

În ceea ce priveşte contribuţia practicii la clarificarea conţinutului şi domeniilor de aplicabilitate ale principiului egalităţii, se impun câteva observaţii.

O primă observaţie se referă la faptul că, deşi, în general, jurisprudenţa nu este acceptată ca izvor de drept în sistemul juridic continental, totuşi, jurisprudenţa Curţii de Justiţie este considerata izvor esenţial de drept. Această practică are ca fundament realitatea că la fiecare aplicaţie a normelor juridice este necesară interpretarea acestora - operaţia de interpretare fiind cu atât mai necesară cu cât legea este mai generală şi are lacune - şi că în numeroase probleme Curtea de Justiţie completează şi precizează dispoziţiile tratatelor concomitent cu asigurarea respectării lor2. De exemplu, datorită reglementării lacunare în materia concurenţei referitor la validitatea unor acorduri încheiate după intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 17/69, Curtea s-a pronunţat3 astfel: „deoarece Regulamentul presupune că atât timp cât Comisia nu a luat o decizie, acordul poate sa fie implementat pe riscul propriu al părţilor, urmează că notificarea conform art. 4 alin. (1) din Regulament nu are efect suspensiv”. Prezintă interes deosebit şi faptul că în unele cazuri Curtea de Justiţie face referire expresă la hotărârile pronunţate anterior4, fără însă ca această practică să o oblige ca totdeauna să utilizeze precedentul judiciar, ci, dimpotrivă, ea a hotărât că tribunalele naţionale pot cere o nouă hotărâre preliminară dacă nu vor să urmeze decizia dată cu privire la un obiect asemănător, într-o cauză anterioară, ele fiind libere să utilizeze hotărârile preliminare fără consultarea Curţii5.

1 C.D. Ehlerman, How flexible is Community law? An unusual approach to the concept of two „speeds”, în Michigan Law Review, vol. 82, nr. 5-6, 1984, p. 1288-1290 şi O. Manolache, op. cit., p. 19.2 L. Cartou, Communautés Européennes, Dalloz, 1991, p. 120 şi O. Manolache, op. cit., p. 36.3 Cauza 48/72, Brasserie de Haecht contra Spouses Wilkin-Jansen, hotărârea preliminară din 6 februarie 1973, considerentul 10, în Reports of cases before the Court of Justice, 1973, p. 77.4 Cauza 88-90/75, Società SADAM and others contra Comitato Interministeriale dei Prezzi and others, hotărârea preliminară din 26 februarie 1976, în Reports of cases before the Court of Justice, 1976, p. 323; cauza 61/79 Amministrazione delle Finanze dello Stato contra Denkavit Italiana S.r.l., hotărârea preliminară din 27 martie 1980, în Reports of cases before the Court of Justice, 1980, p. 1205, etc.5 Cauza 28-30/62, Da Costa, hotărârea din 27 martie 1963, în Commun Market Law Reports, 1963, p. 237-238.

155

Curtea a avut contribuţii importante în definirea sau perfecţionarea conţinutului unor concepte de drept comunitar ca „efectul direct”, „prioritatea dreptului comunitar”, „aplicabilitatea directă”, „supremaţia dreptului comunitar”1.

A doua observaţie are în vedere faptul că principiul egalităţii şi regula nediscriminării au aplicabilitate şi au fost deja aplicate în cauze din cele mai variate domenii, începând cu ordinea juridică în spaţiul comunitar ca ordine juridică de tip nou, continuând cu obiectivele Comunităţii europene şi cu instrumentele juridice comunitare şi ajungând la domeniul pieţei comune, la cel al altor politici şi acţiuni comunitare.

A treia observaţie are în vedere faptul că practica judiciară a instanţelor din spaţiul Uniunii europene a contribuit la nuanţarea conţinutului conceptelor egalitate şi discriminare. De exemplu, alături de conceptele discriminare directă şi discriminare disimulată sau indirectă, jurisprudenţa a consacrat şi conceptul de discriminare inversă (pozitivă), arătându-se că poate exista discriminare pozitivă, în situaţia în care un stat comunitar acordă un statut privilegiat mai favorabil cetăţenilor altor state comunitare decât propriilor săi cetăţeni şi, în consecinţă, un tratament discriminatoriu faţă de aceştia din urmă. Curtea de Justiţie nu a obiectat asupra acestei categorii de discriminări, dar nu a exclus şi posibilitatea interzicerii acestora. S-a decis ca regulile Tratatului CE nu ar putea să fie pe deplin înfăptuite dacă statul membru ar fi în poziţia de a refuza să acorde beneficiul prevederilor dreptului comunitar acelora dintre cetăţenii săi care au profitat de facilităţile existente în materie de libertate de circulaţie şi de stabilire şi care au dobândit, în virtutea unor asemenea facilităţi, calificările comerciale avute în vedere de Directiva nr. 64/427 din 7 iulie 1964 a Consiliului, privind activităţile independente în industriile de producţie şi de prelucrare într-un alt stat membru decât cel a cărui naţionalitate o posedă2.

a) Ordinea juridică în spaţiul comunitar şi principiul egalităţiiÎn ceea ce priveşte ordinea juridică în spaţiul comunitar, ea este construită pe

realitatea că statele membre ale Comunităţilor europene si, ulterior, ale Uniunii Europene, au convenit să renunţe la anumite atribute naţionale specifice, definitorii pentru suveranitatea lor, transferându-le unor organisme suprastatale şi acceptând că acestea nu vor putea fi redobândite doar în condiţii de excepţie, astfel încât transferul de putere către instituţiile comunitare este considerat ireversibil3. Pornind de la faptul că nu se poate admite ca statele să renunţe în proporţii diferenţiate la atributele menţionate, se deduce că principiul egalităţii de tratament trebuie respectat riguros astfel încât nici un stat să nu poată realiza alte avantaje decât cele care pot rezulta dintr-o repartizare echitabilă a drepturilor şi îndatoririlor în conformitate cu prevederile actelor juridice comunitare care trebuie corect aplicate.

1 O. Manolache, op. cit., p. 37.2 Cauza 115/78, J. Knoors contra Secretary of State for Foreign Affairs, hotărâre din 7 februarie 1979 în Reports of casses before the Court of Justice, 1979, 399; Cauza 246/80, C. Broekmeulen contra Huisarts Registratie Commissie, hotărârea preliminară din 6 octombrie 1981 în, Reports of casses before the Court of Justice, 1981, 2311.3 P. J. Kapteyn, P. ver Loren van Themaat, Introduction to the law of the European Comunities, Ed. by L. W. Gormley, Kluwer-Deventer, 1990, p. 40; O. Manolache, op. cit., p. 49.

156

Spre exemplu, Curtea de Justiţie a apreciat1 că oferind puteri instituţiilor comunitare, statele membre sunt, în egală măsură, supuse unei limitări corespunzătoare a drepturilor suverane şi este în conformitate cu prevederile legislaţiei comunitare ca domeniul fiscal să nu fie în afara acestor limitări.

Cu privire la situaţiile de excepţie în care statele îşi pot recupera prerogativele, Curtea a apreciat2 că, deşi, în cazul inacţiunii Consiliului în situaţii în care este necesară luarea de măsuri în domenii aparţinând competenţei exclusive a Comunităţilor europene, nu generează obiecţii menţinerea sau instituirea de către state a unor măsuri naţionale destinate realizării obiectivelor comunitare, în cadrul obligaţiei de cooperare care le revine în consecinţă prevederilor legislaţiei comunitare (art. 5 CEE), totuşi nu decurge de aici un principiu general conform căruia statele membre ar avea obligaţia de a se substitui Consiliului, dacă acesta se abţine de la a lua măsuri care rezultă din competenţa sa. Deci, tuturor statelor membre le este recunoscută în mod egal posibilitatea de a acţiona în asemenea situaţii, dar nu se instituie de principiu obligaţia de a acţiona.

De asemenea, se impun menţionate două cauze importante. În demersurile de clarificări conceptuale în cadrul practicii, Curtea a apreciat3 că nu poate fi calificat ca „acord internaţional” un act care este caracterizat ca „decizie” sau „directivă” comunitară atât prin obiect cât şi prin cadrul instituţional în interiorul căruia a fost elaborat. În ceea ce priveşte faptul că statele membre au în mod egal obligaţia de a participa la realizarea obiectivelor Comunităţii, pe baza concepţiei unitare a dreptului comunitar, Curtea a apreciat4 că, în legătură cu apropierea legislativă a statelor membre în anumite domenii, nu pot fi interpretate prevederile unor directive date pentru un domeniu determinat şi restrâns în sensul de a servi ca fundament pentru o interdicţie legală care ar influenţa modul de organizare a unui sector comunitar.

În cazul dat s-a luat în discuţie art. 2 din Directiva 83/417 privind apropierea legislativă în materia lactoproteinelor destinate alimentaţiei umane, apreciindu-se că nu se poate institui, pornind de la Directivă, o interdicţie care să influenţeze organizarea comună a pieţelor agricole.

b) Obiectivele Uniunii Europene şi principiul egalităţiiSe cunoaşte că obiectivele fundamentale ale Uniunii europene sunt5: promovarea

unei dezvoltări armonioase, echilibrate şi durabile a activităţilor economice în ansamblul Uniunii, promovarea coeziunii economice şi sociale, promovarea unui grad înalt de competitivitate şi de convergenţă a performanţelor economice, un nivel de folosire a forţei de muncă şi de protecţie socială ridicat, creşterea nivelului de trai şi a calităţii vieţii, promovarea solidarităţii între statele membre, egalitatea între bărbaţi şi femei, un nivel ridicat al protecţiei şi ameliorării mediului. Rezultă că principiul

1 Cauza 17/67, Neumann/Hauptzollant/Saall, hotărârea din 13 decembrie 1967, în Repertoire Ordre Juridique, Jurisprudence relative a l’ordre juridique communautaire, Internet, http://curia.eu.int/common/recdoc/repertoire-jurisp.2 Cauza 165/88, ORO Amsterdam Beheer en Concerto/Inspecteur der Omzetbelasting, hotărârea din 5 decembrie 1989, în Repertoire Ordre Juridique, Internet, adresa citată.3 Cauzele 91/79 şi 92/79, Comission/Italia, hotărârile din 18 martie 1980, în Repertoire Ordre Juridique, Internet, adresa citată.4 Cauza 133/99, Pays-Bas/Comission, hotărârea din 6 iunie 2002, Internet, adresa citată.5 O. Manolache, op. cit., p. 60-62.

157

egalităţii este strâns legat de obiectivele Uniunii europene, o componentă a conţinutului său - egalitatea între femei şi bărbaţi - fiind chiar unui dintre acestea.

Egalitatea între femei şi bărbaţi este un obiectiv recent, fiind reglementat la nivel comunitar prin modificările aduse Tratatului de la Amsterdam. Acest obiectiv este exprimat în reglementările comunitare prin consacrarea principiului egalităţii care constă în „excluderea discriminării sau în asigurarea unui tratament egal în situaţii identice şi comparabile”1.

Din punct de vedere al jurisprudenţei prezintă interes câteva aplicaţii. Cu privire la obiectivele şi fundamentele Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului s-a apreciat ca:

- menţinerea unor disparităţi în condiţii de concurenţă, fără a implica o discriminare interzisă de Tratatul CECO, este consecinţa necesară şi inevitabilă a caracterului parţial al integrării realizate în acest tratat2;

- articolele 4b şi 65 din Tratatul CECO reglementează, fiecare în domeniul său de aplicare, diferite aspecte ale vieţii economice, dar nu se exclud, nu se anulează reciproc, dimpotrivă, ajută la realizarea obiectivelor Comunităţii, fiind complementare din acest punct de vedere;

În anumite cazuri, dispoziţiile lor pot acoperi fapte justificând o aplicare concomitentă şi concurentă a articolelor menţionate3.

- trebuie considerate în principiu ca discriminatoare şi, în consecinţă, ca interzise de Tratatul CECO, măsurile sau intervenţiile Înaltei Autorităţi care sunt susceptibile de a creşte considerabil diferenţele între costurile de producţie, exceptând cazul în care este vorba despre modificări în productivitate şi dacă ele provoacă, astfel, tulburări sensibile în echilibrul concurenţial al întreprinderilor atinse, sau, altfel spus, dacă ele servesc sau conduc la a deforma concurenţa în manieră artificială şi considerabilă4;

- paguba provocată prin discriminare poate fi considerată ca o consecinţă care evidenţiază discriminarea, ea nefiind inclusă în definiţia noţiunii de discriminare, care presupune înainte de orice ca pentru situaţii comparabile să fi fost prevăzute condiţii inegale5;

Această concluzie din jurisprudenţă a completat conţinutul conceptului de discriminare subliniind că pot exista prejudicii neintegrate în noţiune, ci având rolul de simplu indiciu în legătură cu o posibilă discriminare.

- în legătură cu conţinutul conceptului de discriminare în jurisprudenţa comunitară s-a apreciat6 că noţiunea de comparabilitate în sensul Tratatului CECA

1 Idem, p. 62.2 Cauzele 7/54 şi 9/54, Groupement des industries siderurgiques Luxembourgeoise/Haute Autorité, hotărârea din 23 aprilie 1956, Répertoire CECA, Internet, adresa citată.3 Cauza NO2/56, Geitling Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft e.a/Haute Autorité, hotărârea din 20 martie 1957, Répertoire CECA, Internet, adresa citată.4 Cauzele 32/58 şi 33/58, Snupat/Haute Autorité, hotărârea din 17 iulie 1959 şi cauza 42/58, S.A.F.E/ Haute Autorité, hotărârea din 17 iulie 1959, Répertoire CECA, Internet, adresa citată.5 Cauzele de la 3/58 la 18/58, 25/58 şi 26/58, Barbara Erzberghau/Haute Autorité, hotărârea din 10 mai 1960, Répertoire CECA, Internet, adresa citată.6 Cauza 16/61, Acciaiere ferriere e fonderie di Modena/Haute Autorité, hotărârea din 12 iulie 1962, Répertoire CECA, Internet, adresa citată.

158

este de ordin obiectiv şi, sub riscul (pedeapsa) de a face iluzorie interdicţia discriminărilor, nu implică luarea în considerare a elementelor pur subiective;

- cu privire la protecţia egalităţii de acces la sursele de producţie şi la lupta contra practicilor discriminatoare s-a apreciat1 că divulgarea de informaţii referitoare la întreprinderi trebuie să permită atât egalitatea de acces la sursele de producţie a tuturor utilizatorilor din piaţa comună plasaţi în condiţii comparabile (art. 3 al Tratatului C.E.C.A) cât şi lupta contra practicilor discriminatoare. Există, astfel, o legătură de scop între principiul publicităţii şi cel al nediscriminării.

De asemenea, în practică s-a concluzionat2 că pot apărea obstacole în ceea ce priveşte libera circulaţie a produselor ca urmare a posibilelor divergenţe între legislaţiile naţionale, dar aceste obstacole trebuie acceptate numai în măsura în care sunt recunoscute în scopul satisfacerii cerinţelor obligatorii privind, în special, eficacitatea supravegherii fiscale, protecţia sănătăţii publice, corectitudinea tranzacţiilor comerciale şi apărarea consumatorului, adică trebuie să existe un interes general. De exemplu, în cauza 120/78 s-a cerut interzicerea accesului pe piaţa naţională germană a băuturilor alcoolice care nu au un grad minim de conţinut în alcool. Discriminarea a fost considerată ca obstacol la comerţ incompatibil cu art. 30[28] TCE, în timp ce diferenţele de tratament pot fi permise în anumite cazuri, cum este cel în care este necesară cunoaşterea limbii naţionale pentru exercitarea anumitor profesii3.

În cauza 14/68 s-a apreciat că articolul 7 din Tratatul CEE, care interzice fiecărui stat membru de a aplica în mod diferit dreptul său pe motiv de naţionalitate a celor interesaţi, nu se referă la eventualele diferenţe de tratament şi la distorsiunile care pot rezulta, pentru persoanele şi întreprinderile supuse jurisdicţiei Comunităţii, divergenţe existând între legislaţiile diferitelor state membre, îndată ce acestea afectează toate persoanele care intră sub aplicarea lor, după criterii obiective şi fără diferenţa după naţionalitatea lor.

Cu privire la conceptul de discriminare, care, conform principiului egalităţii, trebuie evitată pe cât posibil, s-a mai apreciat că trebuie să fie justificată suficient şi nu arbitrar, iar diferenţele în situaţie, care sunt datorate fenomenelor naturale nu pot să fie considerate ca fiind discriminare în înţelesul Tratatului CE. Astfel, în cauza 52/794 au fost luate în discuţie diferenţele între factorii naturali şi cei tehnici în ceea ce priveşte semnalele de televiziune, presupunându-se că discriminarea ar fi creată prin regulile naţionale care interzic transmiterea de reclame prin televiziunea prin cablu faţă de staţiile de emisie străine datorită faptului că situarea lor geografică le permite să emită semnalele lor numai în cadrul zonei naturale de recepţie. S-a apreciat că discriminarea „priveşte doar diferenţele de tratament care apar în activitatea umană şi, în special, din măsurile luate de autorităţile publice, ca discriminare. Comunitatea nu are nici o obligaţie de a lua măsuri de înlăturare a diferenţelor care sunt consecinţa inegalităţilor naturale”.1 Cauza 27/84, Wirtschaftsvereinigung Eisen - und Stahlindustrie/Comission, hotărârea din 10 iulie 1985, Répertoire CECA, Internet, adresa citată.2 Cauza 120/78, Rewe-Zentral AG contra Bundesnonpolverwaltung für Branntwein, hotărârea preliminară din 20 februarie 1979, în Reports of cases before the Court of Justice, 1979, p. 649; Cauza 14/68, Walt Wilhelm e.a/Bundeskartellant, hotărârea din 13 februarie 1969, Répertoire CEE/CE, Internet, adresa citată.3 O. Manolache, op. cit., p. 30, nota de subsol 2.4 Cauza 52/79, J.V.C. Debauve and others contra Procureur du Roi, hotărârea preliminară din 18 martie 1980, în Reports of cases before the Court of Justice, 1980, 833; O. Manolache, op. cit., p. 30.

159

Nu se poate ajunge la materializarea obiectivelor pentru care a fost constituit şi organizat spaţiul comunitar fără respectarea interzicerii discriminării din motive de naţionalitate. Jurisprudenţa comunitară în această materie este bogată.

În primul rând s-a făcut diferenţa între discriminarea formală şi discriminarea materială, arătându-se că1 tratamentul diferit în situaţii neasemănătoare nu conduce automat la existenţa unei discriminări, o aparenţă de discriminare formală putând corespunde în fapt unei lipse a discriminării materiale.

De asemenea, s-a luat în discuţie conceptul de discriminări disimulate, afirmându-se că regula egalităţii de tratament consacrată prin dreptul comunitar interzice nu numai discriminările vizibile, bazate pe naţionalitate, dar şi orice formă disimulată a discriminării care, prin aplicarea altor criterii de diferenţiere, conduc în fapt la acelaşi rezultat2.

Cu privire la discriminarea disimulată, în altă speţă3 s-a considerat că articolul 7 din Tratatul CEE interzice orice discriminare pe motiv de naţionalitate în domeniul de aplicare al tratatului, inclusiv toate formele disimulate de discriminare care, prin aplicarea altor criterii de diferenţiere, conduc în fapt la acelaşi rezultat şi că4 principiul egalităţii de tratament, a cărui expresie particulară sunt art. 52 şi 59 din Tratatul CEE, interzice inclusiv toate formele disimulate de discriminare care, deşi rezultă prin aplicarea altor criterii de diferenţiere, conduc în fapt la acelaşi rezultat.

Interdicţia discriminării bazate pe naţionalitate în materia activităţilor economice care au caracter de prestări de muncă salariată sau de prestări de servicii remunerate se extinde la ansamblul prestaţiilor de muncă sau de serviciu fără diferenţiere după natura exactă a legăturii juridice în virtutea căreia aceste prestări sunt îndeplinite5.

Cu privire la caracterul general - obligatoriu al regulii nediscriminării în jurisprudenţa comunitară s-a apreciat că această regulă se aplică tuturor raporturilor juridice care pot fi localizate pe teritoriul Comunităţii, fie în raport cu locul unde sunt stabilite, fie în raport de locul unde îşi produc acestea efectele6. În legătură cu aceeaşi cauză s-a apreciat că interdicţia pe motiv de naţionalitate nu se referă la structura echipelor sportive, în particular sub forma echipelor naţionale, formarea acestor echipe fiind o problemă specifică sportului, acest caz fiind o excepţie, interdicţia referindu-se la activitatea economică. S-a mai exprimat cu acelaşi prilej punctul de vedere că interdicţia discriminărilor se impune nu numai cu privire la acţiunea autorităţilor publice, dar se extinde în egală măsură şi reglementărilor de altă natură care au ca obiectiv de a reglementa, în mod colectiv, munca salariată şi prestările de servicii. Mai târziu7, în materia excepţiilor, s-a mai făcut o precizare. S-a concluzionat că este incompatibilă cu articolele 7 şi, după caz, 48 la 51 sau 59 la 66 ale Tratatului CEE orice reglementare sau practică naţională, chiar edictată de o organizaţie sportivă, care rezervă doar cetăţenilor statului membru (care a primit dreptul de a participa), în calitate de jucători profesionişti sau semiprofesionişti, dreptul de a participa la 1 Cauza 31/63, Italic/Commission, hotărârea din 17 iulie 1963, Répertoire CEE/CE, Internet, adresa citată.2 Cauza 61/77, Commission/Irlande, hotărârea din 16 februarie 1978, Répertoire CEE/CE, Internet, adresa citată.3 Cauza 22/80, Boussac/Gersttenmeier, hotărârea din 20 octombrie 1980, Répertoire CEE, sursa citată.4 Cauza C-3/88, Comission/Italia, hotărârea din 5 decembrie 1989, Répertoire CEE, sursa citată.5 Cauza 36/74, Walrave et Koch/Association Union Cycliste Internationale e.a., hotărârea din 12 decembrie 1974, Répertoire CEE/CE, Internet, adresa citată.6 Idem.7 Cauza 13/76, Dona/Montero, hotărârea din 14 iulie 1976, Répertoire CEE/CE, sursa citată.

160

întâlnirile de fotbal, cel puţin cât nu este vorba despre o reglementare sau practică excluzând jucătorii străini de la participarea la asemenea întâlniri pe motive neeconomice, ţinând de caracterul şi cadrul specific al acestor întâlniri şi interesând doar sportul ca atare.

Aparţine judecătorului naţional sarcina de a califica activitatea supusa aprecierii de a lua în considerare articolele 7, 48 şi 59 CEE, care au caracter imperativ, în vederea aprecierii valabilităţii şi efectelor unei dispoziţii inserate în regulamentul unei organizaţii sportive.

În ceea ce priveşte egalitatea de tratament ca noţiune, practica a contribuit la conţinutul acestui concept prin aprecierea că1 principiul general al egalităţii şi, pe cale de consecinţă interzicerea discriminării pe motivul naţionalitate nu este decât o expresie specifică, este unul dintre principiile fundamentale ale dreptului comunitar. Acest principiu are rolul de a conduce la realizarea obiectivului ca situaţii comparabile să nu fie tratate în mod diferit, cel puţin atât timp cât o diferenţiere pe motive obiective nu este justificată.

În jurisprudenţa comunitară s-a pronunţat hotărârea în sensul că2 aplicarea, de către un stat membru, a unor dispoziţii, de altfel conforme dreptului comunitar, mai riguroase decât cele aplicate, în acelaşi domeniu, de alte state membre, nu este contrară principiului nediscriminării consacrat prin articolul 7 al Tratatului CEE, atât timp cât ea se face în mod egal faţă de orice persoană supusă jurisdicţiei statului respectiv.

c) Instrumentele juridice comunitare şi principiul egalităţiiPrincipalele instrumente comunitare sunt actele juridice ale instituţiilor

comunitare: regulamentele, directivele, deciziile, recomandările şi avizele. Lor li se adaugă actele atipice. Sub denumirea de acte atipice, sau non-standard, în doctrina italiană şi engleză se regăsesc anumite categorii de acte, care pot fi descrise ca instrumente care nu au în principiu efecte juridice, deşi, în împrejurări excepţionale, ele ar putea fi considerate într-un asemenea sens3. Din această categorie de acte se consideră4 că fac parte:

- actele care reglementează activităţile interne ale instituţiilor, ele fiind considerate uneori ca producând efecte juridice;

- programele generale de armonizare care au fost stabilite în domeniul înlăturării barierelor la comerţul cu produse industriale sau care au cerut abolirea restricţiilor la libertatea de stabilire şi la libertatea de furnizare a serviciilor;

- declaraţiile generale sau acordurile interinstituţionale făcute ori încheiate de Parlament, Consiliu şi Comisie, considerate a avea efecte juridice.

Şi în ceea ce priveşte instrumentele juridice comunitare principiul egalităţii are aplicabilitate. Astfel, lăsând la aprecierea statelor membre formele şi metodele de aplicare a directivelor, în unele situaţii statele respective pot impune sancţiuni, cum ar fi în cazul nerespectării unor interdicţii, prin acordarea unor despăgubiri care

1 Cauza 810/79, Uberschar, hotărârea din 8 octombrie 1980, Répertoire CEE/CE, sursa citată.2 Cauzele 185/78 la 204/78, Van Dam, hotărârea din 3 iulie 1979.3 O. Manolache, op. cit., p. 172 şi W. Cairns, Introduction to European Union Law, Cavendish Publishing Limited, London-Sydney, 1997, p. 69.4 Idem.

161

nu trebuie să fie pur simbolice, ci se impune să fie raportate la dauna suferită1. Ca exemplu poate fi dată Directiva nr. 76/207 din 9 februarie 1976 a Consiliului, privind aplicarea principiului egalităţii de tratament pentru bărbaţi şi femei în legătură cu accesul la angajarea, pregătirea şi promovarea profesională şi condiţiile de lucru. Această directivă a lăsat statelor membre libertatea de a alege între diferite soluţii corespunzătoare pentru realizarea obiectivelor. În jurisprudenţa comunitară2 s-a considerat că este necesar, totuşi, că, dacă un stat optează să penalizeze nerespectările interdicţiei discriminării prin acordarea unei despăgubiri, atunci, în scopul de a se asigura eficienţa şi efectul preventiv, acea despăgubire trebuie să fie în orice caz corespunzătoare, raportată la dauna suferită şi trebuie să fie, în concluzie, mai mare decât o despăgubire nominală, ca, de exemplu, rambursarea cheltuielilor suportate în legătură cu introducerea cererii de despăgubire, în caz contrar nefiind îndeplinite cerinţele unei transpuneri efective a Directivei.

d) Plata comună şi principiul egalităţiiIdeea de piaţă comună implică libera circulaţie a mărfurilor, libera circulaţie a

persoanelor, libera circulaţie a capitalului şi plăţilor, libera circulaţie a serviciilor. Fiecare dintre aceste libertăţi sunt în strânsă legătură cu ideea de egalitate şi cu cea de nediscriminare, existând o jurisprudenţă bogată în domeniile menţionate.

În legătură cu domeniul de aplicare a liberei circulaţii a persoanelor, prin art. 48 paragraf 1 TCE, în numerotarea şi conţinutul precedente Tratatului de la Amsterdam, în prezent art. 39, s-a prevăzut că libera circulaţie a lucrătorilor să fie realizată în cadrul Comunităţii până cel mai târziu la sfârşitul perioadei de tranziţie. Aceasta a fost înfăptuită deja prin Regulamentul nr. 1612/68 al Consiliului, din 5 octombrie 1968, privind libertatea de circulaţie pentru lucrători în cadrul Comunităţii şi prin Directiva nr. 68/360 din 15 octombrie 1968 a Consiliului privind abolirea restricţiilor asupra circulaţiei şi rezidenţei în cadrul Comunităţii pentru lucrătorii din statele membre şi familiile lor3, ambele fiind precedate de Regulamentele nr. 15/1961 şi 38/64, respectiv de Directiva Consiliului din 25 martie 1964, care au fost abrogate. Conform art. 39, libera circulaţie a lucrătorilor este asigurată în interiorul Comunităţii. Ideea de libertate de circulaţie implică înlăturarea oricărei discriminări bazate pe naţionalitate între lucrătorii statelor membre în ceea ce priveşte remunerarea, angajarea şi al altor condiţii de angajare (art. 39 paragraf 2).

În materia circulaţiei persoanelor s-a apreciat4 că Directiva 64/221 are menirea de a coordona măsurile justificate de obiectivul „protejarea ordinii publice şi a siguranţei publice” (art. 48 şi 56 din Tratatul CEE) pentru a corela aplicarea acestor măsuri cu principiul fundamental al liberei circulaţii a persoanelor în Comunitate şi eliminarea oricărei discriminări, în domeniul de aplicare a tratatului, între naţionali şi cetăţenii altor state membre.

1 O. Manolache, op. dr., p. 137.2 Cauza 14/83, Sabine von Colson and Elisabeth Kamann, hotărârea preliminară din 10 aprilie 1984, considerentul 28, în Reports of cases before Court of Justice, 1984, p. 1891.3 L. 257/2 din 19 octombrie 1968, (Jurnal Oficial al Comunităţilor europene), cu modificările la zi, inclusiv prin Regulamentul nr. 2434/92 din 27 iulie 1992 al Consiliului; L. 245/1 din 26 august 1992 şi L. 257/13 din aceeaşi dată. O. Manolache, op. cit., p. 191.4 Cauza 67/74, Bonsignore/Oberstadtdirektor der Stadt.

162

Derogările la regulile referitoare la libera circulaţie a persoanelor constituind excepţii de strictă interpretare, noţiunea „comportament personal” exprimă exigenţa că o măsură de expulzare nu poate avea în vedere decât ameninţările la adresa ordinii publice şi securităţii publice care ar putea fi comportamentul (faptul) individului. De asemenea, s-a apreciat că în context comunitar, în legătură cu derogările la principiile fundamentale egalitate de tratament şi libera circulaţie a persoanelor, noţiunea de ordine publică trebuie înţeleasă în mod strict, astfel încât importanţa sa să nu fie determinată în mod unilateral de fiecare dintre statele membre, fără controlul instituţiilor Comunităţii1.

În practica judiciară2 s-a exprimat punctul de vedere ca principiul general al nediscriminării, enunţat în articolul 7 al Tratatului CEE şi regulile stabilite prin articolele 48, 59 şi 65 din acelaşi document au ca scop eliminarea tuturor măsurilor care, în domeniul liberei circulaţii a lucrătorilor şi liberei prestări de servicii, impun unui cetăţean al unui stat membru un tratament mai riguros, sau îl plasează într-o situaţie de drept sau de fapt dezavantajoasă cu situaţia, în aceleaşi circumstanţe, a unui naţional. Principiul general al nediscriminării pe motiv de naţionalitate, aplicat domeniilor particulare cărora le sunt aplicabile prevederile articolelor 48, 52 şi 59 din Tratatul CEE, implică faptul că libera circulaţie a lucrătorilor, libertatea de stabilire şi libera prestare de servicii cuprinde accesul la activităţi salariate sau nesalariate şi exercitarea lor în condiţiile definite de legislaţia statului membru de primire pentru proprii cetăţeni. O excepţie la această practică apare în situaţia recunoaşterii şi echivalării diplomelor obţinute în străinătate cu cele obţinute de cetăţenii statului respectiv în ţară. În acest caz apare o discriminare, cetăţenilor care au obţinut diplome în alte state condiţionându-li-se recunoaşterea diplomelor de existenţa unui acord de reciprocitate în această materie3.

Principiul nediscriminării în domeniul condiţiilor de acces la formare profesională4, care decurg din articolele 7 şi 128 din Tratatul CEE implică faptul că un cetăţean al unui stat membru care a fost admis să urmeze o formă de pregătire profesională în alt stat membru beneficiază în acest scop de un drept de şedere pe durata acestei pregătiri, drept care poate fi exercitat independent de eliberarea unui titlu de şedere de către statul de primire. Dreptul de şedere al unui student cetăţean al unui stat membru este totuşi limitat la ceea ce este necesar pentru a permite celui interesat să urmeze un stagiu de pregătire profesională şi poate fi limitat în timp la durata studiilor urmate şi să nu fie acordat decât în vederea acestor studii sau subordonat condiţiilor decurgând din interesele legitime ale statului, membru, aşa cum sunt acoperirea cheltuielilor de întreţinere şi de asigurare de sănătate, cărora nu li se aplică principiul nediscriminării în materia formării profesionale. Constituie o discriminare interzisă de articolul 7 din Tratatul CEE faptul unui stat membru de a cere unui student dintr-un al stat membru, beneficiar, conform prevederilor dreptului comunitar, de un drept de şedere în statul membru de primire, ca el să

1 Cauza 36/75, Rutili/Ministre de l’interieur, hotărârea din 28 octombrie 1975, Répertoire CEE, sursa citată.2 Cauza 251/83, Hang-Adrion, hotărârea din 13 decembrie 1984, Répertoire CEE, sursa citată.3 Cauza 58/90, Commission/ Italie, hotărârea din 25 iulie 1991, Répertoire CEE/CE, sursa citată.4 Cauza 357/1989, Raulin/Minister van Onderwijs en Wetenschappen, hotărârea din 26 februarie 1992, Répertoire CEE/CE, sursa citată.

163

dispună de un titlu de şedere pentru a beneficia de un regim de finanţare a cheltuielilor de acces la învăţământ.

În context comunitar şi, mai ales, ca justificare a unei derogări de la principiile fundamentale - egalitatea de tratament şi libertatea de circulaţie a lucrătorilor - noţiunea de ordine publică trebuie înţeleasă strict, astfel încât importanţa sa să nu fie determinată în mod unilateral de fiecare dintre statele membre fără controlul instituţiilor CEE1. De asemenea, nu pot fi pronunţate măsuri restrictive cu privire la dreptul de şedere, măsuri limitate la o parte din teritoriul naţional, de către un stat membru cu privire la cetăţenii altor state membre făcând referire la dispoziţii ale Tratatului CEE, decât în cazurile şi condiţiile în care asemenea măsuri pot fi aplicate naţionalilor statului în cauză.

Principiul egalităţii de plată între lucrătorii bărbaţi şi lucrătoare, stabilit de articolul 119 din Tratatul CEE, face parte dintre fundamentele Comunităţii. El este susceptibil de a fi invocat în faţa jurisdicţiilor naţionale. Acestea au datoria de a asigura protecţia drepturilor pe care această prevedere legală le conferă justiţiabililor, cu precădere în cazul discriminărilor care au sursa lor în mod direct în dispoziţii legale sau în convenţii colective de muncă, ca şi în cazul unei remuneraţii inegale a lucrătoarelor şi lucrătorilor pentru aceeaşi muncă, atunci când aceasta este îndeplinită într-o întreprindere sau serviciu privat sau public2. Consideraţii de siguranţă juridică ţinând de ansamblul intereselor în joc, atât publice cât şi private, împiedică în principiu faptul de a repune în cauză plăţile pentru perioade trecute. Efectul direct al articolului 119 din Tratatul CEE nu poate fi invocat cu sprijinul revendicărilor referitoare la perioade de plată anterioare datei hotărârii, exceptând lucrătorii care au introdus anterior un recurs în justiţie sau au formulat o reclamaţie echivalentă. Chiar în domeniile în care articolul 119 nu ar avea efect direct, el nu ar putea fi interpretat ca reprezentând competenţa în exclusivitate a legiuitorului naţional pentru a pune în aplicare principiul egalităţii în materie de remuneraţie, această punere în aplicare putând rezulta dintr-un concurs de dispoziţii comunitare şi naţionale. Articolul 119 al Tratatului CEE, limitat la problema discriminării în domeniul salarial între femei şi bărbaţi, constituie o regulă specială a cărei aplicare este legată de date precise. El nu va fi interpretat ca prescriind, în plus faţă de egalitatea în domeniul remuneraţiilor, şi egalitatea în domeniul altor condiţii de muncă. Faptul că determinarea anumitor condiţii de muncă (de exemplu fixarea unei limite de vârstă) poate avea consecinţe băneşti nu este un motiv suficient pentru a putea aplica prevederile articolul 119 pe motivul legăturii strânse care există între natura prestaţiei şi cuantumul salariului.

Articolul 119 din Tratatul CEE se aplică direct oricărei forme de discriminare susceptibilă de a fi constatată doar cu ajutorul criteriului egalităţii de plată pentru munca egală, fără a fi necesare măsuri comunitare sau naţionale, determinând acest criteriu, pentru punerea lui în aplicare3.

Fixarea unei vârste minime pentru ieşirea la pensie diferită pentru bărbaţi şi femei, nu constituie o discriminare interzisă de dreptul comunitar4.

1 Cauza 36/75, Rutili/Ministere de l’interieur, hotărârea din 28 octombrie 1975, Répertoire CEE/CE, sursa citată.2 Cauza 43/75, Defrenne/SABENA, hotărârea din 8 aprilie 1976, Répertoire CEE/CE, sursa citată.3 Cauza 69/80, Worringham et Humphreys/Lloyds, hotărârea din 11 martie 1981, Répertoire CEE/CE, sursa citată.4 Cauza 19/81, Burfon/British Railways Board, hotărârea din 16 februarie 1982, Répertoire CEE/CE, sursa citată.

164

În materia securităţii sociale a lucrătorilor migranţi s-a stabilit în practica judiciară comunitară că măsurile luate de Consiliu conform cu prevederile articolului 51 din Tratatul CEE nu trebuie să aibă ca efect privarea unui lucrător migrant de un drept câştigat după legislaţia statului membru unde el a lucrat şi nici o dispoziţie a tratatului nu aduce atingere libertăţii recunoscute Consiliului prin articolul 51 de a alege cu acest efect (nediscriminarea) orice modalitate obiectiv justificată, chiar dacă măsurile luate nu conduc la eliminarea totală a riscului de inegalitate între lucrători datorată diferenţelor între regimurile naţionale în cauză1. De asemenea, articolul 51 din Tratatul CEE prevede o coordonare nu o armonizare a legislaţiilor statelor membre şi lasă posibilitatea de a înlocui diferenţele între regimurile de securitate socială din statele membre, în consecinţă, în drepturile persoanelor care lucrează acolo. Diferenţele de fond şi de procedură între regimurile de securitate socială din fiecare stat membru şi, plecând de aici, în drepturile persoanelor care lucrează aici nu sunt atinse de articolul 51 din Tratatul CEE. Obiectivul de a asigura lucrătorilor libera circulaţie în spaţiul comunitar (acela la care se referă articolele 48 la 51 din Tratatul CEE), este compromis şi realizarea sa devine mai dificilă dacă diferenţele evitabile în regulile de securitate socială sunt introduse de dreptul comunitar. Pe cale de consecinţă, reglementarea comunitară în domeniul securităţii sociale, adoptată în temeiul articolului 51 din Tratatul CEE, trebuie să nu introducă inegalităţi suplimentare celor care rezultă, deja, din armonizarea legislaţiilor naţionale2.

La nivelul jurisprudenţei comunitare s-a apreciat3 că este de competenţa legislativului fiecărui stat să reglementeze condiţiile de drept sau ale obligaţiei de a se afilia la un anumit regim de securitate socială sau la una ori alta dintre ramurile acestui regim, atât timp cât nu face discriminare între naţionali şi cetăţenii altor state membre. De asemenea, la nivelul instanţelor judecătoreşti din spaţiul comunitar s-a apreciat4 că articolele de la 48 la 51 din Tratatul CEE se opun, ca urmare a exercitării dreptului la libera circulaţie, faptului că muncitorii migranţi să piardă avantaje din domeniul securităţii sociale pe care le asigură legislaţia unui stat membru, pentru că o astfel de consecinţă ar putea să-i determine pe lucrătorii comunitari să îşi schimbe părerea cu privire la exercitarea dreptului de liberă circulaţie şi ar putea constitui un obstacol în ceea ce priveşte această libertate. Făcând aplicaţie a punctului de vedere prezentat cu privire la calcularea pensiei şi la modul de apreciere a unor perioade de invaliditate, instanţa a arătat că exigenţele legate de libera circulaţie a lucrătorilor pot constitui un obstacol cu privire la această libertate dacă la calcularea pensiei pentru limită de vârstă aceştia nu pot să se folosească de beneficiile prevăzute în legislaţia naţională cu privire la asimilarea perioadelor de invaliditate unor perioade de activitate, pentru singurul motiv că la momentul apariţiei incapacităţii de muncă era salariat nu în statul membru al instituţiei debitoare, ci într-un alt stat membru. În concluzie, jurisprudenţa a apreciat că perspectiva pierderii, într-un stat membru, a 1 Cauza 19/76, Triches/Caisse liégeoise pour allocation familiales, hotărârea din 13 iulie 1976, Répertoire CEE/CE, sursa citată.2 Cauza 41/84, Pinna/Caisse d’allocation familiales de la Savoie, hotărârea din 15ianuarie 1986, Répertoire CEE/CE, sursa citată.3 Cauza 254/84, De Jong/Sociale Verzekeringsbank, hotărârea din 25 februarie 1986; cauza 43/86, Sociale Verzekeringsbank, hotărârea din 24 septembrie 1987, Répertoire CEE/CE, sursa citată.4 Cauzele 45/92 şi 46/92, Lepore et Scamuffa/Office national des pensions, hotărârea din 9 decembrie 1993, Répertoire CEE/CE, sursa citată.

165

dreptului la asimilarea perioadelor de invaliditate unor perioade de asigurare, care ar rezulta pentru un lucrător din faptul că a mers sa lucreze într-un alt stat membru, este de natură, în anumite circumstanţe, să îl facă pe lucrător să-şi schimbe părerea cu privire la folosirea dreptului de liberă circulaţie, fiind un obstacol în exercitarea acesteia, obstacol fundamentat pe inegalitatea de tratament.

Deci, jurisprudenţa a demonstrat că libertăţii de circulaţie a lucrătorilor trebuie să i se adauge măsuri de securitate socială1, deoarece mijloacele de aplicare a legislaţiilor naţionale în materie ar putea constitui un obstacol la obiectivele pieţei comune şi de aceea, prin art. 42 TCE s-a instituit un sistem de coordonare a modelelor naţionale de securitate socială, Consiliul elaborând, cu procedura prevăzută la art. 249 TCE, reglementări pentru a asigura lucrătorilor şi dependenţilor acestora cumularea, în scopul dobândirii şi menţinerii dreptului la beneficiul social şi al calculării cuantumului acestuia, a tuturor perioadelor luate în considerare potrivit legilor din diferite state membre, precum şi plata de drepturi sociale persoanelor rezidente pe teritoriile statelor membre. Au fost adoptate o serie de reglementări de-a lungul anilor. Dintre acestea amintim: Regulamentele 3 şi 4 din 1958, modificate şi înlocuite prin Regulamentele 1408/71 şi 574/72, modificate şi ele ulterior inclusiv prin Regulamentele 1290/97 din 27 iunie 1997 şi 1223/98 din 4 iunie 1998. În 1983 schema securităţii sociale a fost codificată prin Regulamentul nr. 2001/83. Prin Regulamentul nr. 1390/81, dispoziţiile Regulamentului nr. 1408/71 au fost extinse si la persoanele care activează independent (nesalariate) şi membrilor lor de familie, iar prin Regulamentul 118/97 din 2 decembrie 1996 al Consiliului s-au „modificat şi actualizat Regulamentele nr. 1408/71 şi 574/72. Directiva nr. 98/49 din 1998 a Consiliului2 priveşte salvgardarea dreptului de pensie suplimentară al persoanelor angajate şi independente care se deplasează în teritoriul Comunităţii (L. 204/47 din 25 iulie 1998). Scopul acestor reglementări este acela de a se evita că securitatea socială aplicabilă într-un cadru teritorial divizat să constituie o piedică sau un obstacol la libera circulaţie.

Cu privire la libera circulaţie a capitalului şi plăţilor3 trebuie să observăm că, deşi în art. 3 lit. c) TCE se prevede că înfăptuirea pieţei interne se face prin realizarea, între altele, a înlăturării obstacolelor la libera circulaţie a capitalului, iar Titlul III al Părţii a III-a din tratat se referă numai la libera circulaţie a mărfurilor, persoanelor, serviciilor şi capitalului, totuşi, în concret, atunci când este reglementată materia liberei circulaţii a capitalului, Capitolul 4 din acest titlu este denumit „Capitalul şi plăţile” (art. 56-60). În consecinţă, libertatea plăţilor ar putea fi considerată ca fiind cea de a cincia libertate în cadrul comunitar, care decurge din celelalte patru libertăţi, ea neputând avea o existenţă de sine stătătoare. Numai dacă sunt înfăptuite toate cele patru libertăţi poate fi în cauză, de asemenea, realizarea liberei circulaţii a plăţilor. Pe de altă parte, nici acele libertăţi nu pot fi considerate pe deplin asigurate dacă mărfurile şi serviciile nu pot fi plătite decât aplicând anumite restricţii sau

1 O. Manolache, op. cit., p. 199-200.2 Printr-o serie de decizii ale Comisiei s-au stabilit formulare-model necesare aplicării Regulamentelor 1408/71 şi 574/72, iar în baza Regulamentului 1408/71 Comitetul administrativ al Comunităţilor europene pentru securitatea socială a muncitorilor migranţi a adoptat Decizia nr. 156 din 7 aprilie 1995 privind regulile de prioritate în materie de drept de asigurare de boală şi maternitate (Jurnal Oficial al Comunităţilor europene, L. 249/41 din 17 octombrie 1995).3 O. Manolache, op. cit., p. 202.

166

interdicţii ori nu există posibilităţi de transfer al sumelor dobândite într-o altă ţară printr-o activitate desfăşurată potrivit legislaţiei comunitare. Referitor la dreptul de stabilire, din art. 43 TCE se poate deduce că nu întotdeauna acest drept este însoţit de un transfer de capital şi, în consecinţă, de o liberă circulaţie a capitalului, alineatul (2) prevăzând dreptul de a începe şi a exercita activităţi ca persoane independente şi de a înfiinţa şi administra întreprinderi, în special companii şi firme „... sub rezerva dispoziţiilor capitolului privind capitalul”. Aceste activităţi pot să fie exercitate fără a necesita transfer de capital dintr-o altă ţară, cel în cauză având posibilitatea, de exemplu, să solicite un credit în ţara respectivă. Dacă eventualele investiţii pentru acele activităţi impun un transfer de capital, atunci poate fi în discuţie libera circulaţie a capitalului.

Circulaţia capitalurilor este constituită din acea deplasare a lor ca operaţii financiare care au în mod esenţial legătură cu investirea fondurilor respective. În jurisprudenţa comunitară s-a apreciat că „transferul fizic de bancnote nu poate fi, deci, clasificat ca o deplasare de capital când transferul în cauză corespunde unei obligaţii de plată rezultând dintr-o tranzacţie implicând circulaţia mărfurilor şi serviciilor”, iar „transferurile în legătură cu turismul ori cu călătoriile în scopuri de comerţ, educaţie ori tratament medical constituie plăţi şi nu o deplasare a capitalului, chiar dacă ele sunt efectuate prin intermediul transferului fizic de bancnote”1. De asemenea s-a apreciat că prin art. 56 din Tratatul CE paragraf 1 se interzic, în cadrul dispoziţiilor Capitolului 4 orice restricţii la circulaţia capitalurilor între statele membre şi ţările terţe2. Jurisprudenţa comunitară a precizat că dreptul de stabilire implică facultatea de a crea şi a menţine, avându-se în vedere respectarea regulilor profesionale, mai multe de centre de activitate in Comunitate3. De asemenea, s-a exprimat punctul de vedere ca art. 52 [43] TCE şi art. 53 TCE (abrogat prin Tratatul de la Amsterdam) nu se vor aplica unor situaţii pur interne dintr-un stat membru ca în cazul în care unei companii, care are sediul principal într-un stat membru şi îşi desfăşoară activitatea aici, i se cere să îndeplinească regulile prin care autorităţile regionale ale unui stat membru responsabil cu guvernarea unui arhipelag ce este parte a acelui stat, pretinde tuturor vânzătorilor en-gros de produse petroliere care doresc să-şi extindă activităţile în acea parte a teritoriului naţional, să aprovizioneze un anumit număr de insule din arhipelag, avându-se în vedere problemele de aprovizionare a regiunilor insulare, sau ca în situaţia în care un naţional al unui stat membru se angajează în cadrul teritoriului sau într-o activitate independentă în privinţa căreia el nu poate să invoce nici o pregătire profesională anterioară care să fi fost dobândită în alt stat membru4.1 Cauzele 286/82 şi 26/83 conexate, Graziani Luisi and Giuseppe Carbone contra Ministere del Tesoro, hotărârea preliminară din 31 ianuarie 1984 în Reports of cases before Court of Justice, 1984, 377 şi cauzele 358 şi 416/93, Criminal proceedings against Aldo Bordessa and others, hotărârea preliminară din 23 februarie 1995, considerentele 15 şi 31, în Reports of cases before Court of Justice, 1995-1/2(1), 361.2 Cauza 484/93 Peter Svensson and Lena Gustafsson contra Minister du Logement et de l’Urbanisme, considerentele 8, 10 şi 19, în Reports of cases before Court of Justice, 1995-11 (I), 3956; cauzele conexate 163-164/94 şi 250/94, Criminal proceedings against Lucas Emilio Sanz de Lera and others, hotărârea preliminară din 14 decembrie 1995, în Reports of cases before Court of Justice, 1995-12 (I), 4821.3 Cauza 104/94, P. H. Asscher contra Staatssecretaris van Financien, hotărârea preliminară din 27 iunie 1996, considerentele 34, 47-48 şi 62, în Reports of cases before Court of Justice, 1996-6 (I), 3123, 3128, 3130.4 Cauza 134/94, Esso Espanola SA contra Comunidad Autonoma de Canarias, hotărârea preliminară din 30 noiembrie 1995, considerentul 17, în Reports of cases before Court of Justice , 1995-11 (I), 4247 şi cauza 152/94, Criminal proceedings

167

Libertatea sau dreptul de stabilire presupune interzicerea discriminării având drept criteriu de referinţă condiţiile stabilite pentru proprii cetăţeni de legea ţării unde se efectuează acea stabilire. Această interdicţie este o aplicare a principiului nediscriminării aşa cum este formulat la art. 12 TCE.

Libertatea de stabilire în vederea exercitării unei profesii sau desfăşurării unei activităţi de comerţ este în fapt o componentă a libertăţii de circulaţie în spaţiul comunitar şi este necesar a fi asociată cu libertatea de furnizare a serviciilor. Libertatea de stabilire include - conform art. 43 alin. (2) CE, dreptul de a începe şi de a continua activităţi ca persoane independente, ceea ce exprimă de fapt dreptul de acces la astfel de activităţi şi dreptul de a înfiinţa şi administra întreprinderi (în special companii şi firme1.

În ceea ce priveşte libera circulaţie a mărfurilor, regulile de bază privind această libertate sunt prevăzute în art. 23 la 31 TCE. Conţinutul acestei libertăţi face aplicare a ideii de realizare a unei uniuni vamale care să privească toate categoriile de mărfuri şi să implice interzicerea între statele membre a taxelor vamale asupra importurilor şi exporturilor sau a altor taxe cu efect echivalent, adoptarea unui tarif vamal comun în relaţiile cu statele din afara spaţiului comunitar şi eliminarea restricţiilor cantitative sau a măsurilor având efect echivalent, între statele membre.

Libera circulaţie a mărfurilor poate fi afectată nu numai prin impunerea de taxe vamale sau a taxelor cu efect echivalent, ci şi prin restricţii cantitative ori alte măsuri cu efect echivalent sau prin controlul schimburilor comerciale. Prin directive s-a stabilit că prevederile şi practicile administrative care restrâng importul sau exportul şi, în consecinţă, afectează aceste activităţi, pot fi asimilate unor măsuri care au efecte echivalente unor restricţii cantitative, dar nu şi al măsurilor care se aplică în mod egal importurilor şi exporturilor de produse autohtone. De exemplu, în Directiva nr. 70/50 a Consiliului au fost menţionate o serie de măsuri, altele decât cele aplicabile în mod egal produselor importate şi autohtone, care afectează importurile ce ar putea avea loc. În articolul 2 al Directivei se prevede lipsa efectului echivalent restricţiilor în cazul măsurilor luate ca urmare a unor prevederi aplicabile atât produselor importate cât şi celor autonome, prevederile reglementărilor care impun luarea măsurilor considerându-se nediscriminatorii. Totuşi, în practica judiciară a Curţii de Justiţie, s-a afirmat că2 dacă anumite prevederi sunt susceptibile să restrângă importul sau exportul, chiar dacă sunt egal aplicabile, ele pot fi considerate în principiu ca având efect echivalent unor restricţii cantitative şi, în consecinţă, interzise. S-a apreciat că în scopul interzicerii unei măsuri având efect echivalent unei restricţii cantitative este suficient ca astfel de măsuri să fie favorabile sau susceptibile de a împiedica, direct sau indirect, real sau potenţial, comerţul intracomunitar cum ar fi, de exemplu, acele măsuri al căror efect restrictiv

against Geert Van Buynder, hotărârea preliminară din 16 noiembrie 1995, în Reports of cases before Court of Justice, 1995-11 (I), 3981.1 În înţelesul art. 48 CE trebuie înţeles că este vorba despre întreprinderile care au sediul lor statutar, administraţia centrală sau principalul stabiliment pe teritoriul comunitar şi care au fost constituite potrivit dreptului civil sau comercial, inclusiv societăţile cooperative şi alte persoane juridice a căror constituire, existenţă şi activitate sunt reglementate prin dreptul public sau privat, cu excepţia celor care nu sunt producătoare de profit. Vezi O. Manolache, op. cit., p. 207.2 O. Manolache, op. cit., p. 175-176.

168

excede scopul lor intrinsec conform acelor reguli1. Un preţ minim fix, care, deşi aplicabil fără deosebire produselor autohtone şi produselor importate, este susceptibil de a avea un efect prejudiciabil asupra desfacerii pe piaţă a acestora din urmă, trebuie să fie considerat ca având efect echivalent unei restricţii cantitative în măsura în care el împiedică reflectarea în preţul de vânzare cu amănuntul a preţului lor de cost mai scăzut. Curtea a apreciat că trebuie să se ajungă la această concluzie chiar dacă autoritatea competentă este împuternicită să acorde exceptări de la preţul minim fixat şi această atribuţie este liber exercitată cu privire la produsele importate, deoarece condiţia ca importatorii sau comercianţii trebuie să îndeplinească formalităţi administrative inerente unui astfel de sistem, poate constitui prin ea însăşi o măsură având un efect echivalent unei restricţii cantitative, iar natura temporară a aplicării de preţuri minime fixe nu este un factor capabil de a justifica o astfel de măsură deoarece ea este incompatibilă pe alte temeiuri cu art. 30 [28] din Tratat2. În altă cauză s-a hotărât că3, deşi un preţ minim aplicabil fără distincţie produselor autohtone şi celor importate nu constituie în sine o măsură având efect echivalent unei restricţii cantitative, totuşi, el poate avea un asemenea efect când este fixat la un astfel de nivel meat vânzarea produselor importate devine mai dificilă decât cea a produselor autohtone. De asemenea, o reglementare naţională care are ca efect facilitarea exploatării abuzive a unei poziţii dominante susceptibilă să afecteze comerţul dintre state, a fost considerată ca fiind normal incompatibilă cu art. 30 [28] din Tratat care interzice măsurile echivalente restricţiilor cantitative în măsura în care aceasta reglementare are consecinţa de a face mai oneroase importurile de mărfuri provenind de la celelalte state membre4.

e) Principiul egalităţii şi justiţia comunitarăIdeea de justiţie comunitară are ca fundament realitatea că daunele pot fi

produse prin diverse acte, inclusiv cele cu caracter normativ, dintre care se consideră că trebuie exceptate tratatele comunitare şi actele echivalente lor ca fiind acte de cea mai mare generalitate5. Celelalte acte pot să producă prejudicii după adoptarea lor sau chiar prin modul lor de integrare în sistem sau de promulgare. Se poate să se introducă acţiuni privind validarea acestor acte şi, concomitent, să se ceară, în aceeaşi cauză daune, Curtea urmând să se pronunţe separat asupra valabilităţii actului şi asupra daunelor6. De exemplu, în privinţa măsurilor Consiliului şi ale Comisiei în legătură cu o procedură relativă la posibila adoptare a unor măsuri antidumping, care au fost considerate ca o acţiune legislativă implicând opţiuni de

1 Cauza 155/73, Giuseppe Sacchi, hotărârea preliminară din 30 aprilie 1974, în Reports of cases before CoUrt of Justice, 1974, 409; cauza 8/74, Procureur du Roi contra Benoit and Gustave Dassonville, hotărârea preliminară din 11 iulie 1974 considerentul 5, în Reports of cases before Court of Justice, 1974, 837; cauza 82/77, Openbaar Ministerie of the Kingdom of the Netherlands contra Jacobus Philipus van Tiggele, hotărârea preliminară din 24 ianuarie 1978, în Reports of cases before Court of Justice, 1978, 25 etc.2 Cauza 82/77, Openbaar Ministerie of the Kingdom of the Netherlands contra Jacobus Philipus van Tiggele, hotărârea preliminară din 24 ianuarie 1978, în Reports of cases before Court of Justice, 1978, 25.3 Cauza 13/77, NV GB - INNO - BM contra Vereniging van de Kleinhandelaars în Tabak (ATAB), hotărârea preliminară din 16 noiembrie 1977, considerentul 52, în Reports of cases before Court of Justice, 1977, 2115.4 Cauza 179/90, Merci Convenzionali Porto din Genova SpA contra Siderurgica Gabrielli, hotărârea preliminară din 10 decembrie 1991, considerentele 20-24.5 O. Manolache, op. cit., p. 564.6 Idem, notă de subsol 1.

169

politică economică, s-a admis că poate fi atrasă răspunderea Comunităţii în virtutea unor asemenea măsuri numai dacă există o suficient de importantă (prin consecinţe) încălcare a unei reguli superioare de drept pentru protecţia persoanelor, reguli care includ principiul proporţionalităţii, interzicerea abuzului de puteri, principiul tratamentului egal, principiul protecţiei legitimelor aşteptări, dreptul de a fi audiat1, dar o posibilă imperfecţiune în expunerea motivelor pe care este întemeiată o măsură conţinută într-un regulament nu este motiv suficient să facă răspunzătoare Comunitatea. S-a apreciat că acţiunea în daune nu poate fi declarată admisibilă când ea, în fapt, constituie o acţiune deghizată pentru o acţiune în anulare, dar aceasta nu poate determina concluzia că, dat fiind că unele condiţii pentru introducerea lor coincid, s-ar putea schimba calificarea ei. De asemenea, se va declara inadmisibilitatea acţiunii în daune atunci când cauza acţiunii este întemeiată pe pretinsa nelegalitate a unui act împotriva căruia putea fi introdusă acţiunea. În alte situaţii inadmisibilitatea unei cereri pentru anularea actului poate să conducă la inadmisibilitatea cererii pentru daune, deşi s-ar putea crede că aceasta ar contrazice caracterul autonom al acţiunii în daune2. Inadmisibilitatea cererii privind daunele poate interveni atunci când cererea respectivă este în realitate îndreptată către asigurarea retragerii unei decizii individuale care a devenit definitivă şi, astfel, constituie un abuz procesual care ar avea efectul de a anula urmările juridice ale acestei decizii pretins nelegale. Drept urmare, în măsura în care cererile pentru despăgubire rezultă din acte care sunt aceleaşi cu cele contestate în plângerile pentru anulare şi pentru o declarare a inacţiunii, în urma acţiunii acestea fiind ele însele considerate ca inadmisibile, atunci ele trebuie declarate de asemenea, inadmisibile şi din punct de vedere al despăgubirii.

5.2.2. Mijloacele prin care principiul egalităţii şi nediscriminarea devin realitate în acţiunea de guvernare în statele membre ale Uniunii europene

Administraţia publică în oricare dintre statele membre ale Uniunii europene trebuie să fie, atât prin activitatea de prescripţie cât şi prin cea de prestaţie, un slujitor al cetăţeanului. Chiar dacă exercită prerogative ale puterii publice, mai ales în contextul procesului de lărgire a Uniunii europene, la ale cărei obiective specifice am făcut deja referire, este necesară, în ceea ce priveşte înţelegerea conceptului de administraţie publică, deplasarea accentului de la conceptul de puissance publique către cel de service public. Guvernanţii au obligaţia legală şi morală de a aplica şi de a asigura aplicarea principiului egalităţii şi regulii nediscriminării.

Modalităţile prin care principiul egalităţii şi nediscriminarea pot deveni realitate sunt diverse şi mulţimea lor se completează mereu cu noi elemente în funcţie de problemele de soluţionat care apar în practica socială şi de creativitatea celui care face aplicarea principiului.

O primă modalitate de acţiune este reglementarea, înţelegând prin aceasta elaborarea de către guvernanţi a unor acte juridice normative cu scopul de a fi

1 Curtea de primă instanţă - cauza 167/94, Detlef Nölle contra Consiliului şi Comisiei, hotărârea din 18 septembrie 1995, considerentul 51, în Reports of cases before Court of Justice, 1995-9/10 (II), 2611.2 J. Megret ş.a., Le droit de la Communauté économique européenne, vol. I, Presse Universitaires de Bruxelles, 1970, vol. X (1), p. 276.

170

aplicate uniform anumite prevederi legale. Alături de hotărârile de guvern date în aplicarea legilor se impun menţionate ordonanţele de guvern simple şi de urgenţă. Practica socială arată că, deseori, guvernul este mai dinamic decât parlamentul şi, ca urmare a faptului că sesizează mai rapid necesitatea de a reglementa o relaţie socială nouă sau de a modifica actul normativ existent care priveşte o categorie de relaţii sociale date, adoptă ordonanţe de urgenţă sau ordonanţe simple. Această interferenţă între competenţa de a legifera şi competenţa de a coordona aplicarea legii este o creaţie a practicii, care a sesizat necesitatea consacrării juridice a cerinţei din realitatea obiectivă de a exista o delegare legislativă. Trebuie adăugate actele cu caracter normativ ale instituţiilor din administraţia publică locală.

Activitatea prescriptivă - în calitate de componentă a administraţiei publice în accepţiunea de activitate - trebuie să aibă în vedere egalitatea cetăţenilor în ceea ce priveşte calitatea lor de destinatari şi beneficiari ai prevederilor legale: în situaţii comparabile trebuie aplicat acelaşi tratament juridic.

O a doua modalitate de acţiune are în vedere îmbunătăţirea relaţiilor cu publicul. În acest sens, este necesar a se înţelege că guvernanţii au obligaţia legală şi morală de a organiza un circuit informaţional între ei şi cetăţeni astfel încât să asigure o corectă şi completă informare a publicului cu privire la competenţa instituţiilor din administraţia publică, la conţinutul actelor normative pe care cetăţenii trebuie să le cunoască fiind aplicabile în mod frecvent, la informaţiile de interes public. În acest sens prezintă o deosebită importanţă legislaţia privind transparenţa decizională în administraţia publică şi accesul la informaţiile de interes public, guvernanţilor revenindu-le îndatorirea complexă de a elabora acte normative privind transpunerea în practică a acestei legislaţii, de a crea cadrul material necesar pentru ca publicul să ia cunoştinţă de informaţia transmisă de la administraţie către el, să asigure informaţiile cerute de cetăţeni şi să creeze o structurare a alcătuirilor sociale din componenţa administraţiei publice de natură să asigure un înalt grad de operativitate în toate relaţiile cu publicul.

O a treia modalitate de acţiune se referă la nivelul profesional al funcţionarilor publici. În acest sens este necesar ca guvernanţii să elaboreze o strategie privind cariera funcţionarilor publici - formarea profesională, recrutarea şi promovarea în funcţie - pornind de la realităţile spaţiului comunitar. Necesitatea practică de a dispune de personal specializat pentru a beneficia de calitatea de funcţionar comunitar determină preocuparea pentru realizarea unui sistem de formare profesională care să ofere nu numai posibilitatea acumulării unor cunoştinţe compatibile cu exigenţele din spaţiul Uniunii europene, dar, în acelaşi timp, să asigure absolvenţilor documente de studii care să poată fi utilizate în acest spaţiu ca urmare a recunoaşterii lor de statele membre.

Cu privire la principiul nediscriminării şi funcţia publică în literatura de specialitate1 s-a arătat că dreptul comunitar şi funcţia publică de carieră sunt strâns legate. Atât din punct de vedere al principiului nediscriminării în materie de naţionalitate cât şi al egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei trebuie să aibă aplicare în materia accesului la funcţia publică. În speţa analizată un cetăţean de

1 Philippe Icard, Principe de non-discrimination et fonction publique: l’arret „Isabel Burbaud” du 9 septembre 2003, Revue du Droit de L’Union européenne, Editions Clément Juglar, nr. 4/2003, p. 887-896.

171

origine portugheză naturalizat în Franţa solicită integrarea într-o funcţie publică superioară din administraţia spitalicească. Acesta îşi fundamenta cererea pe obţinerea unei diplome la Şcoala Naţională de Sănătate Publică din Lisabona urmată de experienţa profesională în mai multe spitale timp de aproximativ 6 ani. Răspunsul dat a fost negativ pe motiv că accesul la funcţia publică în Franţa se face pe baza reuşitei într-o procedură de selecţie, cel mai frecvent concursul. În raport cu acest rezultat a fost promovată o acţiune în anulare la Tribunalul administrativ din Lil. S-a decis să confere judecarea cauzei Curţii administrative de apel din Douai. Aceasta din urmă a ridicat două probleme:

- prima referitoare la asimilarea unei titularizări unei diplome în sensul Directivei nr. 89/48/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1988, referitoare la un sistem general de recunoaştere a diplomelor de învăţământ superior care sancţionează formarea profesională cu o durată minimală de 3 ani;

- a doua se referă la necesitatea reuşitei la un concurs pentru accesul la funcţia publică spitalicească.

În răspunsul său Curtea de Justiţie înlătură orice ambiguitate apreciind că directiva referitoare la diplome se aplică unei asemenea situaţii iar obiecţia cu privire la obligaţia de a fi fost declarat reuşit la un concurs cade prin raportare la principiul liberei circulaţii a persoanelor „diplomate” (cu diplomă de învăţământ superior).

O a patra modalitate se referă la modelul structural al administraţiei publice. Este necesară o preocupare permanentă a specialiştilor în ştiinţa administraţiei pentru găsirea unor variante de model pe baza estimărilor cu privire la noile tipuri de relaţii sociale care pot să apară între cetăţean şi administraţie astfel încât aceştia, în calitatea de beneficiar al activităţii de prestaţie şi prescripţie din administraţia publică să poată beneficia de aplicarea principiului egalităţii şi nediscriminării.

Experimentul social denumit Uniunea Europeană, izvorât din nevoia găsirii unor noi instrumente pentru asigurarea în colectivitate a binelui general corelat cu binele individual1, are printre principiile fundamentale principiul egalităţii şi nediscriminarea.

Legislaţia din spaţiul comunitar şi aplicaţiile acesteia sub forma jurisprudenţei comunitare oferă, statelor membre şi statelor aspirante la calitatea de membru, jaloane ce trebuie respectate de instituţiile care îndeplinesc funcţia de guvernare. Asemenea puncte de ghidaj sunt oferite şi în materia principiului egalităţii şi regulii nediscriminării.

Pentru guvernanţi prezintă interes deosebit egalitatea şi nediscriminarea în domeniul persoanelor.

În acest domeniu în spaţiul comunitar trebuie făcută diferenţa între libera circulaţie a persoanelor şi egalitatea de tratament între femei şi bărbaţi. Astfel, în domeniul nediscriminării cu privire la libera circulaţie a persoanelor legislaţia şi jurisprudenţa comunitară oferă reguli şi interpretări de reguli pe două direcţii: aria de aplicare a principiului - cu precizarea că se poate vorbi despre discriminare directă

1 În proiectul Tratatului pentru instituirea unei Constituţii pentru Europa, în Partea I, Titlul I, articolul 3, paragraf 1 se arată: „Uniunea are ca scop să promoveze pacea, valorile sale şi bunăstarea popoarelor sale”, iar articolul 2 se precizează că „Uniunea este constituită pe valorile respectului şi demnităţii umane, libertăţii, democraţiei, egalităţii, stării de drept, ca şi respectării drepturilor omului. Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate caracterizată prin pluralism, toleranţă, justiţie, solidaritate şi nediscriminare”.

172

şi discriminare indirectă sau disimulată - şi limitări în aplicarea acestuia. Cu privire la aria de aplicare a principiului trebuie avute în vedere de asemenea două direcţii:

a) nediscriminarea în ceea ce priveşte salariaţii, cu precizarea a trei surse posibile de discriminare care trebuie atent supravegheate: naţionalitatea, condiţiile de muncă şi drepturile sociale;

b) nediscriminarea în ceea ce priveşte profesiile independente (liberale) cu precizarea a două surse posibile de discriminare: recunoaşterea diplomelor şi specificul profesiilor.

Din punct de vedere al limitelor de aplicare şi al excepţiilor la principiul egalităţii şi nediscriminării, legislaţia şi, mai ales, jurisprudenţa comunitară au în vedere ordinea publică şi agenţii publici). Cu privire la ordinea publică trebuie atent analizate şi trebuie cunoscute componenţele conceptului care impun excepţiile şi condiţiile de aplicare a acestora, iar în ceea ce priveşte agenţii publici guvernanţii trebuie să înţeleagă şi să aplice esenţa concepţiei comunitare cu privire la conceptul de funcţie publică, să cunoască modalităţile de participare la exercitarea prerogativelor de putere publică împreună cu condiţiile de acces la anumite profesii.

În materia nediscriminării între femei şi bărbaţi, trebuie avute în vedere în acţiunea de guvernare şi folosită experienţa de la nivel comunitar în următoarele domenii:

a) discriminarea formală, care se referă la discriminările legate de locul de muncă (posturi rezervate, stare de graviditate, maternitatea şi paternitatea) şi la discriminările legate de starea civilă (homosexualitatea şi transexualitatea);

b) discriminarea pozitivă.Aceste puncte de referinţă oferite de practica socială din statele membre ale

Uniunii europene trebuie atent avute în vedere şi respectate în realizarea programelor de guvernare, în activitatea de elaborare a actelor normative elaborate pe baza şi în aplicarea legii şi în alegerea modalităţilor concrete de acţiune a tuturor instituţiilor publice care sunt constituite în stat pentru a exercita prerogativele puterii executive.

5.3. Dreptul administrativ european cu privire la libera circulaţie a persoanelor

5.3.1. Cadrul normativ general

Când Aristotel a definit, în lucrarea sa Politică, tendinţa înnăscută a omului de a căuta societatea semenilor săi, acea definiţie se restrângea la agora. Astăzi, această piaţă publică este planeta. Mic univers fiind, cum denumea Democrit omul, acesta simte nevoia de expansiune spaţială după un model interacţionist dat de nevoia de comunicare şi de satisfacere a trebuinţelor. Fiind un animal social (zoon politikon), în sens aristotelian, are dorinţa mişcării, mobilităţii, schimbării, evoluţiei spatio-temporale.

Din vremuri imemoriale, în numele unui instinct primar devenit raţiune de a fi, omul a călătorit, învingând spaţiile din nevoia de relaţionare, de progres. Tamerlan, Alexandra Macedon, Napoleon Bonaparte sunt lideri de mulţimi care au dus expansiunea în numele „spaţiului vital” până la extrem.

173

Înlăturarea barierelor convenţionale inclusiv a graniţelor, învingerea prejudecaţilor, dialogul pentru compatibilizarea etno-religioasă reprezintă soluţia pentru crearea unor zone libere, a unor spaţii fără vize precum Schengenul european, a unor cartiere precum China-town în New York în care convieţuirea, relaţiile umane sunt neantagonice.

În societatea globală informaţională holonică în care trăim astăzi, se pare că migraţia umană devine „redundantă”. Aparent paradoxal omul migrator va fi constrâns să prefere spaţiul virtual într-o hipersocietate electronică precum un nou Eden al convieţuirii şi concordiei.

Totuşi, interacţiunea culturilor lumii potenţează evoluţia civilizaţiei. Pentru asta este nevoie de schimb, de comunicare, de mişcare. Planeta astăzi este un continuu du-te-vino. Deviza „Space is our future” lansată de NASA reprezintă nu numai un american dream, ci visul milioanelor de trăitori ai Terrei. Odiseea spaţială reprezintă extinderea la Cosmos a nevoii de circulaţie liberă a omului.

Acest drept (satisfacerea lui ca necesitate a fiinţei umane) trebuie să nu se exercite discriminatoriu.

Pentru estomparea tendinţelor hegemonice, revanşarde, aventuriste azi, mai mult ca oricând, trebuie să existe principii, norme de drept internaţional, reglementări şi asumări mondiale menite să favorizeze progresul, să faciliteze comunicarea şi să gestioneze fenomenul, pentru a nu degenera în expansiuni primitiv-militare, extinderi neo-coloniale, migraţii ale sărăciei, expedientelor, suprapopulării sau dezrobirii.

Experienţele noii ordini mondiale vizează şi acest aspect, mai ales că „satul planetar” este pe cale de a deveni realitate, dar nici războaiele de falie sau ciocnirile între civilizaţii din al treilea val, descrise de Samuel P. Huntingdon şi Alvin Taffler, nu pot fi trecute cu vederea. Eterogenitatea populaţiilor, decalajele economice, culturale şi de mediu impietează, pe deoparte efectul globalizator, dar pe de altă parte catalizează fenomenul migraţionist.

Integrarea Europei în „satul planetar” despre care vorbeşte directorul revistei „Foi et Developpement” Albert Longchamp presupune că idealul de suprimare a spaţiului şi timpului să devină realitate1.

Renunţarea la graniţe ar părea pentru unii primul semn al naşterii unei societăţi fără ideologic, supusa presiunilor instituţiilor comunitare. Pentru a exclude o astfel de interpretare specifică europesimiştilor, Constituţia europeană a prevăzut că Uniunea respectă bogăţia diversităţii sale culturale şi lingvistice şi veghează la păstrarea şi dezvoltarea patrimoniului cultural european (art. 3 Obiectivele Uniunii). Pe de altă parte nu trebuie ignorat faptul că libertatea de circulaţie se particularizează dintre celelalte drepturi ale omului prin aceea că exercitarea şi realizarea deplină a acesteia implică relaţiile dintre state, armonizarea poziţiei acestora privitoare la acest drept, fapt ce influenţează pozitiv atmosfera internaţională.2

1 a se vedea „Satul planetar şi mondializarea comunicării” - articol de Albert Longchamp, tradus în revista Pluralitas, volumul 4, anul 2001 p. 3-10. Expresia de ,,sat global” a fost lansată în anii '60 de Marshall Me Luhan2 Ionel Fecioru - Libertatea de circulaţie între deziderat şi realitate, Editura Ministerului de Interne, Bucureşti, 2000, p. 23.

174

Nevoia omului de a călători este o constantă a vieţii. De aceea armonizarea şi funcţionarea dreptului liberei circulaţii a cetăţenilor, rămâne o prioritate constantă şi o obligaţie de importanţă vitală.

Prima consacrare la nivel global a principiului liberei circulaţii a persoanelor s-a realizat prin art. 13 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948: „orice persoană are dreptul să circule liber şi să-şi aleagă reşedinţa în interiorul unui stat. Orice persoană are dreptul de a părăsi orice ţară, inclusiv ţara sa, şi de a reveni în ţara sa.”

Pe plan european acest drept a fost inclus în Tratatul de la Roma din 1957 care a pus bazele Comunităţii Economice Europene. Printre obiectivele C.E.E. era statuat „eliminarea, între statele membre, a obstacolelor în calea liberei circulaţii a persoanelor, serviciilor şi capitalului”.

Esenţa libertăţii de circulaţie a persoanelor constă în eliminarea discriminărilor între cetăţenii statului membru pe teritoriul căruia se află aceştia sau îşi desfăşoară activitatea şi cetăţenii celorlalte state membre care locuiesc sau muncesc pe teritoriul acestui stat. Discriminările se pot referi la condiţiile de intrare, deplasare, muncă, angajare sau remuneraţie1.

Deşi, Tratatul de la Roma afirmă datoria Comunităţii de a asigura libera circulaţie a persoanelor, până la jumătatea anilor '80 eforturile depuse în acest sens au reuşit să reglementeze parţial aspectele legate de libera circulaţie a anumitor categorii de persoane: lucrătorii şi familiile acestora, furnizorii de servicii şi agenţii economici. Curtea Europeană de justiţie a jucat un rol extrem de important în consolidarea acestui proces, atât prin semnalarea şi eliminarea neclarităţilor, cât şi prin semnalarea golurilor legislative.2

În cursul anilor '80 au avut loc dezbateri europene asupra semnificaţiei noţiunii de „liberă circulaţie a persoanelor”. Pentru anumite state membre, acest drept trebuia aplicat doar cetăţenilor” europeni din statele membre, ceea ce implica menţinerea controlului la frontiere pentru a distinge cetăţenii europeni de resortisanţii ţărilor terţe. Alte state, din contră, doreau stabilirea unei libere circulaţii pentru toţi şi, în consecinţă, suprimarea controlului la frontiere. În faţa imposibilităţii de a găsi un acord în cadrul Tratatelor Comunităţii Europene, Franţa, Germania, Belgia, Olanda şi Luxemburg au semnat la 14 iunie 1985 în localitatea belgiană Schengen „Acordul privind reducerea treptată a controalelor la frontierele comune”. Obiectivul acestui acord a fost suprimarea progresivă a controalelor la frontierele comune şi instaurarea unui regim de liberă circulaţie pentru toate persoanele - resortisanţi ai statelor semnatare, ai celorlalte state ale Comunităţii sau ţărilor terţe. La acest acord se adaugă Actul Unic European, intrat în vigoare la 1 iulie 1987, document care a înlăturat ultimele bariere în calea realizării pieţei unice şi a dus la accelerarea procesului de extindere a dreptului la libera circulaţie asupra unor noi categorii de persoane: studenţi, persoane ce nu depun activităţi economice, dar au suficiente resurse de trai.3

1 Ileana Pascal, Ştefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian, Libera circulaţie a persoanelor, Editura Centrul de Resurse Juridice, Bucureşti, 2002, pag. 15.2 Ibidem, pag. 12.3 Dr. Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, pag. 13.

175

Libera circulaţie a persoanelor este definită de Actul Unic European din 1987 ca fiind una din cele patru libertăţi fundamentale care formau Piaţa internă alături de libertatea de circulaţie a bunurilor, a serviciilor şi a capitalurilor. Prin Piaţa internă se înţelegea un spaţiu fără frontiere interne care trebuia să funcţioneze în aceleaşi condiţii ca o piaţă naţională: mărfurile, persoanele, serviciile şi capitalurile trebuiau să circule în cadrul ei fără nici un control la frontierele dintre statele membre.1

Cele cinci ţări care au încheiat Acordul Schengen vor semna la 19 iunie 1990 o Convenţie de aplicare a acestuia. Intrată în vigoare la 26 martie 1995, ea a permis abolirea frontierelor interne între statele semnatare şi crearea unei frontiere exterioare unice unde sunt efectuate controale de intrare în Spaţiul Schengen după o procedură identică. Astfel, străinii care intră în acest spaţiu cu viză şi permis de şedere eliberat de o ţară semnatară pot circula liber pe teritoriul oricărei ţări care a aderat la Convenţie2. Regulile comune în materie de vize prin instituirea unei vize uniforme (pentru toate statele membre), dreptul de azil şi controlul la frontierele externe au fost adoptate în scopul de a permite libera circulaţie a persoanelor în cadrul ţărilor semnatare fără a perturba ordinea publică.

Pentru a concilia libertatea cu securitatea internă, consacrarea de facto a liberei circulaţii a persoanelor a fost însoţită de măsuri „compensatorii”. De aceea statele membre au convenit să acţioneze în vederea îmbunătăţirii coordonării între serviciile de politic, de vamă şi justiţie şi să ia măsurile necesare pentru combaterea terorismului şi a criminalităţii organizate. S-a pus la punct astfel o întreagă procedură administrativă de gestionare a Spaţiului Schengen prin crearea unui sistem de informare complex cu privire la schimbul datelor de identitate ale persoanelor şi descrierea obiectelor cercetate, Sistemul de informare Schengen (SIS).

La Acordul Schengen au aderat ulterior Italia care a semnat Acordul la 27 noiembrie 1990, Spania şi Portugalia la 25 iunie 1991, Grecia la 6 noiembrie 1992, Austria la 28 aprilie 1995 precum şi Danemarca, Finlanda şi Suedia la 19 decembrie 1996. Islanda şi Norvegia au devenit părţi la Convenţia Schengen fără a fi ţări comunitare, semnând un acord cu UE la 18 mai 1999 şi devenind astfel participate la spaţiul de liberă circulaţie din cadrul Uniunii. Singurele state membre ale UE care nu aparţin spaţiului Schengen sunt Marea Britanie şi Irlanda. Directiva Consiliului din 28 februarie 2002 reglementează cererea Irlandei de a participa la câteva dispoziţii ale acquis-ului Schengen, un pas premergător spre adoptarea deplină a acquisului Schengen de către acest stat.

Principalele măsuri adoptate de statele aparţinând Spaţiului Schengen privesc: abolirea controalelor la frontierele comune şi intensificarea controlului la

frontierele externe; definirea comună a condiţiilor de trecere a frontierelor externe; separarea în cadrul aeroporturilor şi porturilor între călătorii din Spaţiul

Schengen şi cei provenind din afara Spaţiului; armonizarea condiţiilor de intrare şi de vize pentru sejururi scurte;

1 dr. Camelia Stoica, Libera circulaţie a persoanelor în Uniunea Europeană, Editura Oscar Print, Bucureşti, 2001, pag. 17-18.2 Ionel Fecioru , op. Cit., pag. 13-14.

176

realizarea unei coordonări între administraţii pentru a supraveghea frontierele (ofiţeri de legătură, crearea de baze de date);

definirea rolului transportatorilor în lupta contra imigraţiei clandestine; obligaţia de declarare pentru toţi resortisanţii ţărilor terţe care circulă dintr-o ţară

în alta; definirea regulilor referitoare la procedura cererilor de azil (Convenţia de la

Dublin); introducerea dreptului de urmărire a unei persoane pe întreg spaţiul Schengen; intensificarea cooperării judiciare prin trecerea la un sistem de extrădare mai

rapid şi o mai bună executare a ordinelor judecătoreşti; crearea sistemului de informaţii Schengen (SIS).

Toate aceste măsuri luate prin decizii şi declaraţii adoptate de Comitetul executiv instituit prin Convenţia de aplicare din 1990, actele adoptate în vederea punerii în operă a Convenţiei de către instanţele cărora Comitetul executiv le-a conferit putere de decizie, Acordul semnat la 14 iunie 1985, Convenţia de aplicare a acestuia semnată la 19 iunie 1990, protocoalele şi acordurile de adeziune care au urmat formează „acquis-ul Schengen”.

Tratatul de la Maastricht, intrat în vigoare în 1993, a introdus conceptul de „cetăţenie europeană” prin care s-a acordat drept de liberă circulaţie şi de liberă rezidenţă în interiorul Uniunii tuturor cetăţenilor statelor membre ale Uniunii Europene. În plus, Tratatul a plasat în domeniul de interes comun al statelor membre şi politica referitoare la azil, problematica trecerii frontierelor externe şi politica referitoare la imigraţie (Titlul VI - cooperarea în domeniul justiţiei şi afacerilor interne, cunoscut şi sub numele de al Treilea Pilon al UE)1.

Tratatul de la Amsterdam din 1997 şi Tratatul de la Nisa din 2001, au consacrat, la rândul lor, realizarea pieţei interne şi poziţia importantă pe care o au cele patru libertăţi fundamentale în procesul integrării europene.2

Prin Tratatul de la Amsterdam s-au introdus prevederi legate de vize, azil, imigraţie şi politici specifice liberei circulaţii a persoanelor şi s-a prevăzut o perioadă de 5 ani până la momentul în care se vor aplica procedurile comunitare şi în aceste domenii. La Amsterdam s-au creat condiţiile pentru înfiinţarea progresivă a unei zone comune de libertate, securitate şi justiţie. În momentul redactării Tratatului de la Amsterdam s-a decis integrarea acquis-ului Schengen în Uniunea Europeană începând din 1 mai 1999, deoarece el corespunde unuia din principalele obiective ale pieţei unice: libera circulaţie a persoanelor. Integrarea juridică a acquis-ului Schengen în Uniunea Europeană a fost însoţită de o integrare instituţională. Consiliul a înlocuit Comitetul executiv Schengen, iar Secretariatul General al Consiliului a luat locul Secretariatului Schengen.

Un document important pentru libera circulaţie a persoanelor l-a constituit Carta Drepturilor Fundamentale semnată la Consiliul European de la Nisa din decembrie 2000. Art. 45 din Cartă prevede că: 1. ,,Orice cetăţean sau orice cetăţeană a Uniunii Europene are dreptul de a se deplasa şi de a-şi stabili reşedinţa

1 Ileana Pascal, Ştefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - Libera circulaţie a persoanelor, Editura Centrul de Resurse Juridice, Bucureşti, 2002, p. 122 Revista Dreptul, nr. 11/2002, pag. 85

177

în mod liber pe teritoriul statelor membre”. 2. „Libertatea de circulaţie şi de şedere poate să fie acordată, în conformitate cu Tratatul instituind Comunitatea Europeană, cetăţenilor unor ţări terţe care domiciliază legal pe teritoriul unui stat membru.”

Retrospectiva actelor care au consacrat libertatea de circulaţie a persoanelor în dreptul comunitar ne arată evoluţia sensului acestui drept. Astfel, dacă iniţial primele prevederi în acest domeniu considerau individul doar ca agent economic - ca angajat sau furnizor de servicii, ulterior conceptul s-a extins pentru a cuprinde şi aspectele legate de noţiunea de cetăţean al Uniunii, indiferent de orice dimensiune economică sau de diferenţe legate de naţionalitate1.

Libertatea de circulaţie se particularizează dintre celelalte drepturi ale omului prin aceea că exercitarea şi realizarea deplină a acesteia implică relaţiile dintre state, armonizarea poziţiei acestora privitoare la acest drept, fapt ce influenţează pozitiv atmosfera internaţională. De asemenea, prin exercitarea dreptului la libera circulaţie se produc efecte atât în plan macro, cât şi micro-social, îndeplinind rolul de factor de progres atât pentru colectivităţi, cât şi pentru personalitatea umană (în mod special), îmbogăţindu-i cunoştinţele şi dezvoltându-i sentimentele.2

Prin politica sa, Uniunea Europeană are în vedere crearea unei zone europene de libertate, securitate şi justiţie în care nu mai este nevoie de controlul persoanelor la frontierele interne, cetăţenii europeni beneficiind de dreptul fundamental de a se deplasa şi de a se stabili unde doresc.

5.3.2. Libera circulaţie prin efectuarea de călătorii turistice

Actul Final al Conferinţei pentru Securitate şi Cooperare în Europa (C.S.C.E.) din anul 1975 de la Helsinki a marcat începutul actualei evoluţii spre destindere în viaţa internaţională, prin atenţia mai mare acordată problemei libertăţii de circulaţie, stabilind măsuri în privinţa dezvoltării turismului internaţional.

Apreciem că turismul constituie principala formă de manifestare a libertăţii de circulaţie, dintotdeauna curiozitatea şi dorinţa de a vedea şi altceva decât li se oferă în ţară ai cărei cetăţeni sunt, i-a determinat pe oameni să organizeze vizite turistice în tot spaţiul european, turismul fiind recunoscut şi ca unul dintre fenomenele pozitive care contribuie la menţinerea şi consolidarea destinderii şi prosperităţii generale.

Ascensiunea turismului se datorează şi creşterii economice în cadrul căreia, revoluţia în transporturi s-a dovedit hotărâtoare, întrucât a facilitat efectuarea din ce în ce mai rapidă şi mai confortabilă a călătoriilor. În cadrul Conferinţei O.N.U. despre Turism şi Calatorii Internaţionale de la Roma în 1963, a fost subliniată distincţia clară între turişti şi vizitatori, pe criteriul duratei sejurului: peste 24 de ore, turist, iar sub acest interval, vizitator (excursionist). Această distincţie a fost însuşită de Organizaţia Mondială de Turism care a recomandat şi condiţiile de bază pe care trebuie să le îndeplinească turistul internaţional:

1 Ileana Pascal, Ştefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - op. cit., p. 152 Ionel Fecioru, op.cit., pag. 32.

178

- nu intenţionează să emigreze sau să obţină un loc de muncă remunerat în ţara de destinaţie;

- nu vizitează ţara respectivă în calitate de diplomat sau membru al forţelor armate;

- nu depinde de nici una dintre categoriile de mai sus;- nu este refugiat, nomad sau muncitor în zona limitrofă graniţei;- nu intenţionează să stea mai mult de un an;- scopul vizat: recreere, familie, sport, participare la conferinţe, studii;- să călătorească pentru probleme comerciale sau afaceri, inclusiv asistenţă

tehnică, fără a depăşi un an;- să fie funcţionar al unor organisme internaţionale, care se deplasează în

misiuni oficiale, cu durata mai mică de un an;1

După mobilul călătoriei, turiştii pot fi clasificaţi în trei categorii:- turişti autentici - care călătoresc de plăcere în timpul lor liber;- turişti de afaceri;- alţi turişti, studenţi în străinătate, pelerini, misionari religioşi sau persoane

care se deplasează la tratament sau pentru evenimente de familie.Motivaţia religioasă constituie un important motiv pentru dezvoltarea

turismului. Credincioşii, indiferent de religie, călătoresc foarte mult din diferite motive, unii pentru vindecare fizică şi întărire spirituală în diferite locuri, iar alţii pentru a vizita locuri celebre ca Vaticanul, Zidul Plângerii din Ierusalim, Mecca etc.

În ansamblul schimbărilor internaţionale, turismul ocupă locul doi după petrol şi constituie un adevărat „paşaport pentru pace”, actuala deviza a Organizaţiei Mondiale de Turism.

5.3.3. Politica in domeniul vizelor

Convenţia Schengen elimină controalele la frontierele interne ale statelor membre concomitent cu întărirea controalelor la frontierele externe ale Spaţiului Schengen. Procedura administrativă comună prevede că la frontierele externe ale Spatiului Schengen, cetăţenii UE trebuie doar să prezinte un document de identificare valid, iar cetăţenii terţelor ţări cuprinse în lista comună a ţărilor ai căror cetăţeni au nevoie de viză de intrare trebuie doar să posede o viză unică valabilă în întregul Spaţiu Schengen. Totuşi, fiecare stat membru are libertatea de a cere viză în cazul cetăţenilor altor terţe ţări2.

Acquis-ul în domeniul politicii vizelor este reprezentat de art. 9-27 din Convenţia de Implementare a Acordului Schengen precum şi de alte acte normative referitoare la implementarea acquis-ului Schengen în ţările UE: stabilirea unui model tip de viză (Regulamentul Consiliului 334/2002 CE de modificare a Regulamentului 1683/1995); stabilirea unui model uniform de formular de cerere de viză, eliberată de statele membre titularilor unui document de călătorie nerecunoscut de statul membru care stabileşte formularul (Regulamentul Consiliului 333/2002 CE).

1 Ionel Fecioru, op.cit., pag. 23.2 Ileana Pascal, Ştefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - op. cit, p. 17

179

Regulamentul Consiliului 539/2001 CE fixează lista ţărilor terţe ai căror resortisanţi sunt supuşi obligaţiei de viză pentru a trece frontierele externe ale statelor membre UE. Regulamentul stabileşte şi lista ţărilor ai căror cetăţeni sunt exceptaţi de la această obligaţie. În 2001 lista negativă a UE, cu privire la ţările ai căror cetăţeni aveau nevoie de viză pentru a intra în spaţiul comunitar, cuprindea un număr de 134 de ţări (Anexa I la Regulamentul 539/2001). Lista este un document flexibil care a suferit unele modificări în timp. Astfel, în ceea ce priveşte România, urmare a deciziei Consiliului Uniunii Europene privind liberalizarea regimului de circulaţie a cetăţenilor români in spaţiul Schengen, la data de 12 decembrie 2001 a fost publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene modificarea Regulamentului 539/2001. Potrivit procedurilor comunitare, noua Reglementare produce efecte juridice în termen de 20 de zile calendaristice de la publicare, astfel încât accesul fără viză al cetăţenilor români pe teritoriul statelor Schengen s-a putut face începând cu data de 1 ianuarie 2002.

Reglementarea liberei circulaţii a cetăţenilor posesori ai unei vize de lungă durată în spaţiul comunitar este făcută de Regulamentul Consiliului 1091/2001, care se referă la libera circulaţie a persoanelor care posedă o viză cu durata mai mare de 30 de zile1.

Dacă un stat membru UE ia decizia să îndepărteze un cetăţean de pe teritoriul său, decizia sa este valabilă pe întreg spaţiul ţărilor membre UE. În acest sens Directiva Consiliului 2001/40 CE reglementează cadrul legal privind recunoaşterea reciprocă a deciziilor de îndepărtare a rezidenţilor statelor terţe.

Furnizarea de informaţii cu privire la problemele legate de vize şi de cooperare poliţienească se face prin Sistemul de Informaţii Schengen (SIS) format din reţele naţionale de computere (N-SIS) conectate la un sistem central (C-SIS). Accesul la SIS este restricţionat în principal la politic şi la autorităţile responsabile cu controlul la frontiere. Reglementarea legală a acestui sistem este dată de art. 92-125 din Convenţia de Implementare a Acordului Schengen.

După o serie de programe anterioare (Sherlock în 1996, Odysseus în 1998), Consiliul a adoptat în iunie 2002 programul ARGO referitor la cooperarea administrativă în domeniul frontierelor exterioare, vizelor, azilului şi imigraţiei care se va desfăşura în perioada 1 ianuarie 2002 - 31 decembrie 2006. Programe privind cooperarea între administraţiile vamale ale statelor membre sau între serviciile de politic, precum EUROPOL, ori programe de cooperare în domeniul judiciar, precum programul GROTIUS, duc la realizarea unei solidarităţi între state şi la crearea unui spaţiu comunitar sigur.

5.3.4. Libera circulaţie a forţei de muncă

Libera circulaţie a lucrătorilor este reglementată prin art. 48-49 din Tratatul de la Roma. În acest tratat libera circulaţie a lucrătorilor este definită prin dreptul de a răspunde la oferte privind locuri de muncă, de a se deplasa în acest scop pe teritoriul statelor membre, de a rămâne pe teritoriul statelor membre pentru a desfăşura o activitate, precum şi de a rămâne pe teritoriul unuia din acestea după ce 1 ibidem, p. 17

180

o persoană a desfăşurat o activitate (art. 48, par. 3). Prin urmare libera circulaţie a lucrătorilor presupune că lucrătorul care se deplasează răspunde unei oferte efectiv făcute cu privire la un loc de muncă, nefiind vorba despre un drept absolut al lucrătorului de a se deplasa în mod liber pe teritoriul ţărilor membre pentru a căuta un loc de muncă1.

De acest drept beneficiază numai lucrătorii din statele membre. Termenul de „lucrător” cuprinde persoanele angajate în ţara gazdă, cele care se află în căutarea unui loc de muncă, şomerii apţi de muncă si care anterior au fost angajaţi ( CEJ, cazul Hoekstra, Nr. 75/63), persoanele incapabile de muncă datorită bolii sau accidentării suferite în timpul angajării în ţara gazdă (art. 7(1) al Directivei nr. 68/360), persoanele care au atins vârsta normală de pensionare în timpul desfăşurării activităţii în ţara gazdă.

Statele membre sunt obligate să înlăture orice restricţii administrative interne care ar putea să împiedice exercitarea acestui drept.

Prevederile tratatelor institutive privind libera circulaţie a lucrătorilor au fost dezvoltate iniţial prin Regulamentul Consiliului nr. 1612/68 care dispunea în preambulul său că „mobilitatea mâinii de lucru în Comunitate trebuie să constituie pentru lucrători unul din mijloacele care să garanteze posibilitatea îmbunătăţirii condiţiilor de viaţă şi de lucru şi să faciliteze promovarea socială”. Această reglementare iniţială a fost modificată şi îmbunătăţită prin Regulamentul nr. 2434/92 din 27 iulie 1992.

Principiul de bază este acela al egalităţii de tratament, fiecare cetăţean al unui stat membru având posibilitatea de a exercita o funcţie remunerată într-un alt stat membru în condiţiile aplicabile resortisanţilor acestuia din urmă. Conform Regulamentului 1612/68 (art. - 10 şi 11) beneficiar al dreptului este atât lucrătorul cât şi membrii familiei sale care au un drept derivat din dreptul persoanei care exercită dreptul de liberă circulaţie. În noţiunea de familie sunt incluse soţia şi descendenţii până la vârsta de 21 de ani, rudele în linie ascendentă ale lucrătorului sau şotului şi dependente de acesta.

Decizia Comisiei 93/569 CEE de aplicare a Regulamentului 1612/68 conţine prevederi referitoare la ridicarea restricţiilor de deplasare şi şedere pentru muncitorii şi familiile lor în interiorul Comunităţii. Ei trebuie să îndeplinească anumite condiţii şi să aibă dovada unui permis de şedere pe teritoriul statului unde lucrează.

Carta Drepturilor Fundamentale semnată la Consiliul European de la Nisa din decembrie 2000 în art. 15 face referire la dreptul oricărui cetăţean sau cetăţene ai Uniunii de a avea libertatea de a căuta un serviciu, de a lucra, de a se stabili sau de a furniza servicii în orice stat membru. Tot acest articol, în alineatul 3 dispune ca «rezidenţii ţărilor părţi, care sunt autorizaţi să muncească pe teritoriul statelor membre, au dreptul la condiţii de muncă echivalente cu acelea de care beneficiază cetăţenii sau cetăţenele Uniunii Europene».

Prin Decizia Consiliului din 7 mai 2002 s-a creat un Comitet consultativ pentru libera circulaţie a persoanelor care are menirea de a propune măsuri de îmbunătăţire şi

1a se vedea în acest sens Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu - op. cit., p. 94

181

de uniformizare a legislaţiei în domeniul circulaţiei forţei de muncă în spaţiul comunitar.1

Serviciile administrative specializate din fiecare stat membru au obligaţia, instituită prin Regulamentul 1612/68, de a trimite periodic serviciilor specializate din celelalte state membre precum şi Biroului european de coordonare în domeniu informaţii privind:

a) ofertele de locuri de muncă susceptibile să fie ocupate de resortisanţii altor state membre;

b) ofertele de locuri de muncă adresate statelor membre;c) cererile de locuri de muncă depuse de persoanele ce au declarat în mod

formal că doresc să lucreze în alt stat membru;d) informaţii, pe regiuni şi ramuri de activitate, privind solicitanţii de locuri de

muncă ce s-au declarat în mod efectiv dispuşi să ocupe un loc de muncă în altă ţară.Orice ofertă de locuri de muncă adresată serviciilor de ocupare ale unui stat

membru trebuie să fie comunicată şi analizată de serviciile de ocupare competente ale statelor membre în cauză (art. 16 din Regulamentul nr. 2434/92).

Pentru realizarea dezideratului liberei circulaţii a forţei de muncă a fost necesară adoptarea unor reglementări comunitare privind recunoaşterea diplomelor şi calificărilor profesionale care să permită angajarea în muncă în statul de primire, pentru activităţi care au dobândit o diplomă sau o calificare profesională în statul de origine.

În urma extinderii Uniunii Europene din mai 2004 libera circulaţie a forţei de muncă se va aplica şi cetăţenilor noilor State Membre, având la bază aranjamentele tranzitorii stabilite în Tratatul de Aderare al Cehiei, Estoniei, Ciprului, Letoniei, Lituaniei, Ungariei, Maltei, Poloniei, Sloveniei şi Slovaciei la Uniunea Europeană (deşi tratatul cu Ciprul nu cuprinde restricţii privind libera circulaţie a muncitorilor, iar în ceea ce priveşte Malta există doar posibilitatea invocării unei clauze de siguranţă).

În primii doi ani după aderarea noilor State Membre, accesul la pieţele de muncă ale actualelor state Membre va depinde de legea naţională şi de politica acelor state, precum şi de acordurile bilaterale pe care le pot avea cu noile State Membre. Unele State Membre au indicat că intenţionează să deschidă în întregime pieţele muncii lucrătorilor din toate noile State Membre. Alte ţări dintre actualele State Membre intenţionează să permită un acces mai restrictiv, care va fi diferenţiat în funcţie de noile State Membre în cauză. Pe timpul cât actualul Stat Membru aplică măsuri naţionale, accesul la un loc de muncă în acel stat se va face doar pe baza unui permis de muncă.

La sfârşitul primilor doi ani după aderare, Comisia va întocmi un raport pe baza căruia Consiliul va analiza funcţionarea negocierilor provizorii. În plus, fiecare din actualele State Membre trebuie să înainteze Comisiei o notificare oficială specificând daca intenţionează să continue măsurile la nivel naţional pentru încă maxim trei ani sau dacă vor aplica regimul procedurii comunitare de liberă circulaţie deplină a muncitorilor.

1 Ileana Pascal şi colectiv, op.cit., pag. 20.

182

În principiu, la cinci ani după aderare, aranjamentele tranzitorii se vor încheia. Există, totuşi posibilitatea pentru un actual Stat Membru să ceară Comisiei autorizarea continuării măsurilor la nivel naţional pentru încă doi ani, dar numai dacă se confruntă cu perturbări grave pe piaţa muncii. Aranjamentele tranzitorii nu se pot prelungi pe o perioadă mai mare de maxim şapte ani.

După încheierea restricţiilor la nivel naţional şi intrarea în vigoare a libertăţii de circulaţie a lucrătorilor actualele State Membre nu mai pot solicita permis de muncă, ca o condiţie de acces la piaţa lor de muncă. În schimb însă un actual Stat Membru poate solicita reimpunerea restricţiilor dacă se confruntă cu probleme serioase pe piaţa muncii sau pentru orice altă ameninţare de acest fel („clauza de siguranţă”). Comisia trebuie să hotărască ce tip de restricţii pot fi impuse şi pentru cât timp. Orice Stat Membru poate solicita Consiliului să anuleze sau să amendeze deciziile Comisiei. Acest lucru trebuie convenit cu majoritate de voturi. Deşi „clauzele de siguranţă” sunt caracteristice oricărui Tratat de Aderare, acestea nu au fost niciodată invocate.

Un regim juridic aparte a primit libera circulaţie cu privire la angajarea în administraţia publică. Astfel, în Tratatul CEE se stipula în art. 48(4) faptul că statele membre pot refuza sau restrânge accesul la locurile de muncă din domeniul administraţiei publice pe temeiul cetăţeniei lucrătorului.

Curtea Europeană de Justiţie a arătat prin Hotărârea nr. 152/73 (cazul Sotgiu) că excepţia prevăzută de art. 48(4) nu se aplică tuturor locurilor de muncă din administraţia publică ci numai celor care implică exerciţiul autorităţii de stat.

Jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie a dat noţiunii de administraţie publică un conţinut restrictiv pentru a permite ocuparea funcţiilor publice şi de alţi cetăţeni ai statelor membre UE1. Prin Hotărârea nr. 149/79 (Comisia/Belgia) Curtea a definit conceptul de administraţie publică ca fiind un concept comunitar care se aplică numai autorităţii oficiale şi are în vedere numai lucrătorii şi funcţiile care urmăresc apărarea intereselor generate ale statului. Prin urmare, derogarea prevăzută de art. 48(4) va fi de uz limitat, fiind aplicabilă doar posturilor care solicită din partea persoanelor care le ocupă o loialitate specială către stat, aşa cum sunt funcţiile judecătoreşti, eşaloanele superioare ale administraţiei de stat, forţele armate şi poliţia2.

Practica administraţiilor naţionale a fost de cele mai multe ori de a exclude pe cetăţenii altor ţări membre ale Uniunii de la exercitarea unui număr foarte mare de profesii care aveau o anumită legătură cu administraţia publică înţeleasă în sens larg. De aceea în 1998 Comisia Europeană a publicat o notă în care arată că în general nu pot cădea sub incidenţa excepţiei prevăzute de art. 48(4): serviciile privind îngrijirea sănătăţii publice; predarea în instituţiile de învăţământ ale statului; cercetarea în domenii nemilitare în instituţii publice; organismele publice responsabile cu prestarea serviciilor comerciale3.

Introducerea conceptului de cetăţenie europeană prin Tratatul de la Maastricht a lansat premisa ruperii barierelor conservatoare naţionale, punând relaţiile de loialitate faţă de stat pe o bază integraţionist europeană care va determina căderea

1 A se vedea Ioan Alexandru - Dreptul şi managementul. Dihotomie sau complementaritate. Impactul Informatizării, Ed, All Beck, Bucureşti, 2004, p. 542 A se vedea în acest sens Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu - op. Cit, p. 1033 ibidem, p. 104

183

treptată în desuetudine a art. 48(4), dacă aspiraţiile integraţioniste se vor menţine la nivel politic.

Un ultim aspect trebuie semnalat în normele dreptului administrativ european cu privire la libera circulaţie a persoanelor şi anume în legătură cu libertatea de stabilire şi de şedere pe teritoriul unui stat membru.

Dreptul de stabilire se deosebeşte de dreptul de şedere, primul fiind aplicabil pentru exercitarea unui comerţ sau profesii, ori pentru desfăşurarea unei activităţi salariate, iar dreptul la şedere fiind aplicabil pentru cetăţenii Uniunii Europene, care se află în alte situaţii decât acestea. Astfel, Directiva, nr. 90/364 reglementează dreptul la şedere pentru resortisanţii unui stat membru care nu au beneficiul acestui drept în baza altor dispoziţii comunitare.

Acordarea dreptului de şedere este condiţionată de prezentarea unei garanţii sociale, constând dintr-o asigurare medicală şi de existenţa unor mijloace de trai suficiente, care să asigure riscul de boală şi să evite ca aceste persoane să devină o sarcină dificilă pentru serviciile de asigurare socială a statului de primire. Exercitarea dreptului de şedere se face prin eliberarea unei cărţi de şedere de resortisant, valabila pe 5 ani, care poate fi reînnoită, dar se poate impune revalidarea ei după o perioada de 2 ani.


Temă de reflexie:

Premisele şi geneza conceptului de egalitate în evoluţia societăţii omeneşti.

Teste:

1. Ce se înţelege prin acte atipice sau non-standard şi ce acte fac parte din această categorie?


184

Octavian Manolache - Drept comunitar, Ediţia a III-a, Ed. All Beck, 2001, Capitolul II, Subpunctul 3.6. Principiul egalităţii, p. 29-33;

Jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie cu privire la principiul egalităţii, www.curia.eu.int;

Camelia Stoica - Libera circulaţie a persoanelor în Uniunea Europeană, Editura Oscar Print, Bucureşti, 2001;

Ileana Pascal, Ştefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - Libera circulaţie a persoanelor, Editura Centrul de Resurse Juridice, Bucureşti, 2002

http://www.curia.eu.int/

1. Prin acte atipice sau non-standard se înţeleg acele categorii de acte, care pot fi descrise ca instrumente care nu au în principiu efecte juridice, deşi, în împrejurări excepţionale, ele ar putea fi considerate într-un asemenea sens. Din această categorie fac parte:

- actele care reglementează activităţile interne ale instituţiilor, ele fiind considerate uneori ca producând efecte juridice;

- programele generale de armonizare care au fost stabilite în domeniul înlăturării barierelor la comerţul cu produse industriale sau care au cerut abolirea restricţiilor la libertatea de stabilire şi la libertatea de furnizare a serviciilor;

- declaraţiile generale sau acordurile interinstituţionale făcute ori încheiate de Parlament, Consiliu şi Comisie, considerate a avea efecte juridice.

185

drept administrativ european 2008

Documents