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uEL "FIN DE LUCRO"

COMO POLÍTICA EDUCACIONAL

Cristian Bellei

Cristian Bellei. Licenciado en Sociología (Universidadde Chile), Master en Política Educativa (Universidadde Harvard) y Doctor en Educación (Universidad deHarvard). Es investigador del Centro de InvestigaciónAvanzada en Educación (CIAE) y profesor delDepartamento de Sociología de la Universidad deChile. Ha investigado y publicado sobre políticaseducacionales, profesión docente, factores asociadosal logro educacional e inequidad en educación.

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INTRODUCCIÓN

Chile tiene un sistema educacional en el cual instituciones que persi-guen el lucro reciben financiamiento y otros recursos estatales paraoperar y competir con las instituciones públicas en la provisión dela educación obligatoria. Dicha política de subsidios -como argu-mentaré más adelante- es tan amplia que se la puede consideraruna de las políticas educacionales más relevantes de las últimas tresdécadas. Como producto de los movimientos estudiantiles de 2006y 2011, el asunto del lucro en educación se convirtió en uno de losejes temáticos más intensos de los debates públicos en estos años.Los estudiantes han denunciado que instituciones educacionalesque legalmente funcionan como "sin fines de lucro" han utilizadoresquicios para lucrar. Además, han promovido el debate sobre laconveniencia de que el Estado continúe financiando institucionescon fines de lucro e incluso sobre la legitimidad de "lucrar con recur-sos del Estado" destinados a la educación. Finalmente, por iniciativaparlamentaria, se ha debatido en el Congreso una propuesta de leyque prohibe el financiamiento estatal a instituciones educacionalescuyo fin es el lucro1. El propósito de este artículo es proveer elemen-tos de juicio para analizar la conveniencia de mantener la políticaeducacional de apoyo a las instituciones con fines de lucro.

Este trabajo se refiere exclusivamente a la educación escolar(primaria y secundaria), no a la superior. Aunque la mayoría de lasideas discutidas son también pertinentes para la educación supe-rior, esta se diferencia en al menos dos aspectos fundamentales dela educación escolar: asistir a ella no es una obligación y accedera ella no es un derecho universal (los tratados internacionales dederechos humanos establecen que ella se distribuya en condicio-nes de igualdad de oportunidades y que se combatan las diferentesformas de discriminación arbitraria). Como se sabe, la legislaciónchilena prohibe que las universidades sean instituciones con finesde lucro, de forma que el debate en torno a este tema se ha centra-do en determinar si dichas instituciones han cumplido o no la ley

1 El mencionado proyecto ("Proyecto de ley que prohibe aportes estatales a entida-des que persigan fines de lucro en la educación" (Boletín 7856-04), ingresado el 10 deagosto de 2011) resulta en efecto atípico, porque no p'ropone "hacer algo" sino "dejarde hacer algo": discontinuar los aportes (financieros) estatales a instituciones educa-cionales que persigan fines de lucro; en otras palabras, interrumpir el financiamientoestatal directo e indirecto para proveedores de educación con fines de lucro. Errada-mente, a mi juicio, algunos interpretaron el proyecto en el sentido de que apuntaba aprohibir el funcionamiento de los establecimientos educacionales con fines de lucro,e incluso otros, a terminar con la educación privada subvencionada, nada de lo cualplanteaba el proyecto.

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en su letra y en su espíritu. En todo caso, respecto a las universida-des, la evidencia mundial es inequívoca: la inmensa mayoría de lasinstituciones son públicas o privadas sin fines de lucro; y todas lasinstituciones de calidad reconocida o son públicas o son privadassin fines de lucro2.

Preguntarse por la conveniencia de permitir y promover el lu-cro en la educación con recursos públicos es razonable. Se trata deun debate legítimo y no se lo debe descalificar. En efecto, apunta auna cuestión medular y no- accesoria del entramado institucionalde la educación en Chile, noción que desarrollo más adelante. Ade-más, es relevante en términos cuantitativos. Los establecimientoseducacionales cuyos propietarios ("sostenedores") persiguen finesde lucro constituyen el sector de mayor crecimiento en Chile enlas últimas décadas. Elacqua (2009) estima que el número de estu-diantes que asisten a establecimientos subvencionados con finesde lucro creció un 81% entre 1990 y 2008, mientras en el mismoperíodo el sector sin fines de lucro creció un 28% y la educaciónpública disminuyó. En la actualidad, se estima que alrededor deun tercio de la matrícula total nacional asiste a establecimientossubvencionados por el Estado que persiguen fines de lucro (pro-porción que duplica al sector privado sin fines de lucro)3. En otraspalabras, si se observa la dinámica del sistema educacional chile-no, se advierte que avanza hacia convertirse en uno dominado porproveedores educacionales con fines de lucro, y parece por tantocompletamente razonable (y responsable) reflexionar si esto esconveniente, perjudicial o indiferente para los objetivos naciona-les en educación.

A fin de cumplir con este propósito, comenzaré por hacer al-gunas precisiones conceptuales acerca de la distinción entre cony sin fines de lucro en educación; luego situaré el debate en elcontexto mayor de las políticas educacionales; posteriormente re-visaré la evidencia disponible acerca de los resultados de la políticade financiarniento- estatal a establecimientos con fines de lucro;y finalmente reflexionaré sobre opciones de política educacionalpara el país relacionadas con este asunto.

2 Quienes se interesen en este tema en la educación superior pueden consultar Fon-taine (2O12) y Meller (2011).

3 No son muchas las estimaciones disponibles al respecto. En un estudio anterior seencontró que en 2001, el 69% de los establecimientos particulares subvencionados yel 59% de la matricula de ese sector correspondía a sostenedores con fines de lucro(Almonacid, 2008).

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1. CON PINES DE LUCRO, SIN FINES DE LUCRO:ACLARANDO LOS TÉRMINOS

Dado que el debate público sobre el lucro en educación ha llegadoa ser bastante confuso, son necesarias algunas breves precisionespara aclarar los términos del análisis4.

Para comenzar, es necesario precisar qué son las institucionescon o sin fines de lucro. En su sentido más general, el lucro es la ga-nancia que se obtiene de'una actividad. Cuando se trata de las per-sonas individuales, ciertamente todo trabajo remunerado es "confines de lucro". En el caso de la educación chilena, una persona queposee una escuela realiza esa actividad con fines lucrativos pordefinición. En el mundo del trabajo, solo quienes realizan laboresde voluntariado (es decir, que 'no reciben dinero ni ninguna otraforma de compensación directamente convertible en dinero, comobienes) se podrían considerar "trabajadores sin fines de lucro". Enel caso de las organizaciones, la distinción entre con o sin fines delucro se refiere al destino que deben tener las ganancias o exceden-tes producidos. En las instituciones con fines de lucro, los dueñosy/o controladores de la organización pueden disponer librementede las ganancias y, por lo tanto, retirar una parte o el total para supropio beneficio. En las organizaciones sin fines de lucro, el totalde las ganancias debe ser utilizado para el beneficio y crecimientode la propia organización en cumplimiento de su misión, de modoque está prohibido que los dueños o controladores se apropien deellas, aunque sea parcialmente. Es obvio, pero ha sido otro puntode confusión: el carácter con o sin fines de lucro no tiene relacióncon la magnitud del excedente producido; es decir, una organiza-ción no se convierte en "sin fines de lucro" porque no haya logradogenerar excedentes o porque estos sean menores..

Por cierto, aunque esta distinción pueda parecer simplementeformal, remite a cuestiones de fondo. Se entiende que las organi-zaciones sin fines de lucro tienen como propósito exclusivo con-tribuir al bien común en algún área en particular; esa es la razónpor la cual reciben beneficios tributarios (así como sus donantes,incentivos tributarios), financiarniento público y otros privilegios.Afirmar esto no implica que los dueños de las organizaciones confines de lucro no quieran contribuir al bien común, pero este no

4 No es mi propósito resumir los argumentos que se han dado a favor y en contra deesta política. Buenas síntesis y posturas prototipicas se encuentran en Atria (2012),Contreras et al. (2011a y 2011b), Cox y Eyzaguirre (2012), Orellana (2012) y en variosartículos de esa misma publicación.

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es obligatoriamente su fin exclusivo ni directo, por ello los Esta-dos no les dan el mismo trato y -en materia financiera- les cobranimpuestos para ser usados en el bien común. En las economíascapitalistas ~y habría que recordar el clásico análisis de Weber alrespecto- se estima que ha sido precisamente la emergencia y elpredominio de personas y organizaciones que emprenden activi-dades con el explícito propósito de generar y acumular riquezaeconómica lo que les ha dado su dinamismo característico. Enotras palabras, las organizaciones con fines de lucro están en elcorazón, en el espíritu del capitalismo. Con todo, las organizacio-nes privadas sin fines de lucro ocupan un lugar importante en lasociedad contemporánea y en los países desarrollados se trata deun sector para nada marginal, incluso en términos económicos.Aunque sus actividades son muy diversas, campos relevantes sonla caridad y la ayuda social, la educación, la cultura y las artes, lasalud, el desarrollo comunitario y la investigación científica. EnEstados Unidos, por ejemplo, se estima que el 10% de la fuerza detrabajo se emplea en organizaciones sin fines de lucro, las cualesson responsables de alrededor del 5% del producto interno bruto(PIB) de ese país.

Nótese que la distinción entre entidades con o sin fines de lucrono se refiere al tipo de actividades que realizan, sino al propósitode estas, expresado luego en el destino que se da al excedente eco-nómico que se genera. Esto hace que, en la práctica, muchas vecessea difícil distinguir entre unas y otras. Las empresas con finesde lucro son de motivación económica, aunque puedan realizaractividades sociales o culturales. Las organizaciones sinfines de lu-cro no son de motivación económica, aunque puedan (y creciente-mente deban) realizar actividades económicas. Para estas últimasorganizaciones, las actividades económicas son un medio para sufuncionamiento y bienestar. Citando nuevamente a Weber: la di-ferencia sustantiva entre ambas solo se podría conocer si pudiése-mos observar qué haría distinto una organización no económica sise transformara en económica y viceversa. Esto está en el corazónde la discusión que ha tenido lugar en Chile en el campo de la edu-cación. Quienes se oponen a que el Estado financie institucioneseducacionales con fines de lucro piensan que estas "harían algunascosas diferentes" si fueran sin fines de lucro, no solo en términos'de que reinvertirían genuinamente todo su excedente en la educa-ción de los niños, sino que tomarían decisiones distintas sobre aquiénes, dónde, cuándo y cómo educar, y sobre cómo relacionarsecon la educación pública, con las familias y con los profesores.

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Una consecuencia de lo anterior es que -para ser viables y efica-ces- las organizaciones sin fines de lucro deben ser gestionadas deforma eficiente, especialmente si operan en un entorno competiti-vo. Esto implica, por ejemplo, que deben contratar personal y pro-veedores cuya motivación primordial puede no ser el cumplimientode la misión institucional, sino simplemente su carrera laboral y sunegocio. Este hecho no las transforma en organizaciones con finesde lucro, argumento que erróneamente se ha dado también paraintentar afirmar que las universidades públicas serían con fines delucro, porque algunos de sus académicos reciben sueldos competiti-vos. Esto también implica que muchas instituciones educacionalescobren aranceles a sus alumnos. No es intrínseco a las organizacio-nes sin fines de lucro ser gratuitas para sus usuarios o beneficiarios.Ciertamente, dada su misión social, esto último es muchas vecesproblemático- para estas instituciones (y es la razón por la cual mu-chas reciben subsidios públicos: para hacerlas accesibles a quienesno tienen dinero). Por eso mismo intentan mantener los cobros ba-jos (como muchos museos) o tener políticas de becas y apoyo finan-ciero, como hacen las grandes universidades estadounidenses (queconsideran el sesgo social y racial de su matrícula como un defecto,un problema que resolver, por lo que dedican parte importante de

• sus excedentes a ayuda financiera y otorgan prioridad en la admi-sión a alumnos de baja condición social o de minorías étnicas).

En términos del análisis, me focalizaré en la naturaleza de lasinstituciones que proveen educación primaria o secundaria (lospropietarios de las escuelas y liceos), que es donde de hecho se haconcentrado el debate. Esto excluye la discusión acerca de las otrasorganizaciones que participan proveyendo diversos bienes y servi-cios en el sistema educacional, tales como textos de estudio, materia-les didácticos, libros, computadores, almuerzo escolar, asesoría edu-cacional, evaluación educacional, etc. Esto es importante, porquede paso despeja un malentendido. La mayor parte de los recursoscon que operan en educación las instituciones que he mencionadoprovienen también del Estado, por lo que sería perfectamente legí-timo -otra vez- preguntarse si los recursos públicos están siendoahí bien utilizados. Hasta donde he seguido el debate, sin embargo,no se ha puesto en cuestión la participación de empresas privadascon fines de lucro en estas áreas, por lo que no se puede decir quequienes discrepan de los subsidios a sostenedores o universidadescon fines de lucro rechacen el lucro con recursos públicos en educa-ción a todo evento. Se entiende que todos estos otros componentesson "insumos" para el proceso educacional, pero que las decisiones

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sobre si utilizarlos en la formación de los niños y cómo hacerlo sonresponsabilidad de quien provee el servicio educacional. Lo centrala mi juicio es que es el propietario y administrador de un estable-cimiento educacional quien toma las decisiones claves que afectanel derecho de los niños y jóvenes a una educación de calidad, encondiciones de equidad y respeto; y es sobre estos aspectos que sediscute si el carácter con o sin fines de lucro tiene relevancia.

Por último, las instituciones sin fines de lucro no están conde-nadas por ello a realizar sus actividades con bajos estándares decalidad; todo lo contrario, en muchas áreas son de excelencia. Lamotivación por el bien común ha generado algunas de las insti-tuciones privadas más destacadas en múltiples campos de la acti-vidad humana en el mundo. Solo para no salir del área de la edu-cación, la más antigua organización sin fines de lucro de EstadosUnidos es de hecho una institución educativa, la Universidad deHarvard, considerada sistemáticamente entre las mejores univer-sidades del mundo, no solo por su docencia, sino por su investiga-ción científica y producción de conocimiento. Constituye un errorafirmar -como algunos lo han hecho en el debate nacional- quesolo cuando hay -motivación lucrativa las organizaciones puedendesarrollar la calidad, la efectividad y la eficiencia.

2. CONTEXTO: UN SISTEMA EDUCACIONALORIENTADO POR EL MERCADO

Las discusiones sobre política educacional deben desarrollarse to-mando en cuenta el contexto mayor en que se inscribe tal o cualherramienta de política. En otras palabras, el mérito, el potencialaporte y los eventuales efectos indeseados de tal herramienta solose comprenden cabalmente anticipando su posición en la maqui-naria mayor de que forman o formarán parte. Pocos instrumentosde política educativa se pueden considerar "positivos" o "negati-vos" a todo evento. Esto es especialmente importante cuando seutiliza "la evidencia internacional" o, más simple aún, la mera exis-tencia de un caso o una experiencia en un determinado país parasostener lo que uno defiende. ¿Cuál es el contexto relevante paradiscutir el asunto del financiamiento estatal a proveedores de edu-cación que persiguen fines de lucro?

A'mi juicio, la respuesta es clara: Chile ha creado el sistemaeducacional más "orientado por el mercado" del mundo. Existenmuchas versiones de lo que se entiende por un sistema educacio-

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nal orientado por el mercado, pero los elementos medulares sontres: que las familias elijan libremente la escuela de sus hijos; quelas escuelas compitan abiertamente por captar las preferencias delas familias y reciban los beneficios y perjuicios de esas decisiones;y que la provisión de educación esté en manos de agentes privados(y/o que la administración de las escuelas públicas sea lo más des-centralizada posible). En términos comparados, nuestro sistemaescolar es el que permite, facilita y promueve con más decisiónque la lógica de funcionamiento de los mercados sea la lógica queorganice la provisión de servicios educacionales. Esto es especial-mente cierto cuando se trata del nivel de educación obligatoriaconsiderada un derecho universal (la enseñanza primaria y en for-

ma creciente la secundaria).Esto no fue siempre así. Como se sabe, se trata de un diseño

institucional creado en el marco de una reforma neoliberal mayorrealizada por la dictadura de Pinochet a fines de los años setenta ycomienzos de los ochenta, que incluyó la privatización de serviciosy empresas públicas, la introducción del mercado y la desregula-ción de amplios sectores de la actividad económica y social, y laapertura de la economía al comercio mundial. Este diseño inicialha sido luego complementado con un conjunto enorme de políticaseducacionales que se han puesto en marcha desde entonces. En sín-tesis, los dispositivos de política pública mediante los cuales el Es-tado chileno ha impulsado el mercado en la educación escolar son:

• Promoción de la competencia entre escuelas (sean públicas o privadas).• Completa libertad de elección de las familias.• Financiamiento estatal vía subvención a la demanda (vouchers5).' Subvención escolar que no distingue entre escuelas públicas y

privadas.• Autorización y promoción del cobro de aranceles a los alumnos

que asisten a establecimientos financiados por el Estado (y recien-temente, beneficio tributario para que las familias descuenten desus impuestos los pagos a las escuelas).

• Entrega de información a las familias en la lógica de promoverun "consumidor informado", especialmente mediante rankings deescuelas y otros indicadores de logro e instrumentos de compara-ción para un ajuste competitivo entre oferta y demanda.

• Financiamiento estatal para la construcción y mejoramiento deinfraestructura escolar privada.

ciado al estudiante, que implica un cierto monto de di-S Una especie de "cupón" asociado al estudiante, que implica un ueuu muíñero o recursos que el estudiante transfiere a la escuela en que se matricula.

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i • Equipamiento de escuelas privadas con recursos públicos: biblio-tecas, computadores, textos de estudio, material didáctico.

• Fondos públicos para el mejoramiento de escuelas privadas (entre-gados directamente al propietario o a través de programas).

•• Amplias facilidades para la creación de nuevas escuelas privadas ysu acceso a recursos públicos (pocas y débiles "barreras de entra-da" al mercado escolar subvencionado).

• "Igualdad de trato" por parte del Estado para sus escuelas y lasescuelas privadas (nótese que esta "indiferencia" del Estado anteel tipo de proveedor educacional implica, en último término, queeste no tiene un interés especial por proveer educación y está dis-puesto a abandonar ese rol, como de hecho ha ido ocurriendo enmuchas comunas del país).

• Igualdad de trato por parte del Estado a proveedores privados cony sin fines de lucro para todos los puntos anteriores.

Aunque es cierto que algunos de estos elementos tienen raíceshistóricas anteriores a la reforma neoliberal de 1980, fue solo conella que adquirieron una lógica orientada por el mercado, tantoen su diseño como en su carácter sistémico6. También es verdadque algunas -solo algunas- de estas herramientas de política seencuentran en algunos -solo algunos- países desarrollados, peronunca de un modo tan radical como en Chile. Por ejemplo, algunospaíses subsidian a escuelas privadas, pero casi siempre en montosmenores que alas escuelas públicas o con mecanismos de financia-miento diferentes al voucher, tampoco es común que se permita alas escuelas subsidiadas cobrar a los padres; y mucho menos queel Estado subsidie a instituciones con fines de lucro para proveer laeducación obligatoria. Además, muchos de estos casos nacionalesson en verdad pequeños experimentos locales, bastante acotados,dentro del marco de sistemas escolares fundamentalmente públi-.eos. Es decir, lo que ha convertido a Chile en un laboratorio mun-dial del libre mercado en educación es el hecho de aplicar todasestas políticas simultáneamente y a escala nacional.

Se trata de una apuesta -insisto- radical y única. Los paíseslíderes del capitalismo no han hecho esta apuesta, y no porque nose les haya ocurrido. Estas propuestas de política se han discutidolargamente en varios países desarrollados, pero no han sido adop-tadas sino de modo menor, paulatino y complementario; no con

6 Por razones de espacio, no es posible aquí fundamentar en profundidad esta afirmacion (bastante ewdente para quienes conozcan la historia ¿dScactonal de CMte)

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el radicalismo con que se implementaron en Chile. Considérese,por ejemplo, el caso de Estados Unidos, un país cuya educaciónpública está muy lejos del "Estado docente" francés y cuya propen-sión a aplicar políticas bastante liberales en todo orden de camposnadie puede poner en duda. En la tierra de Milton Friedman susideas nunca han tenido una acogida seria a nivel de las políticaseducacionales y, luego de más de medio siglo de acalorado y sos-tenido debate académico, solo se han introducido en un puñadode distritos algunos pequeños y muy controlados programas devouchers, en unos pocos distritos se ha permitido cierto grado deelección por parte de los padres (casi siempre entre escuelas pú-blicas) y solo recientemente se han creado algunos programas decharter schools (escuelas públicas cuya gestión es concesionada).Entretanto, el sistema de escuelas públicas .continúa educando al90% de los estudiantes norteamericanos de primaria y secundaria.

¿Por qué en el país del "espíritu del capitalismo" no han queridointroducir ese espíritu en el sistema encargado de la educaciónde sus hijos? En el mundo, las razones son básicamente tres: por-que se considera que la educación es una institución esencial paraconstituirse como Estado-nación, porque se la concibe como unbien público en el que se juega el desarrollo colectivo y porque seestima que es un derecho de las personas que debe ser satisfechoen igualdad de condiciones. Identidad, desarrollo e igualdad, nopoca cosa se espera de la educación. Demasiado importante paradejarla a los vaivenes de la oferta y la demanda.

Es, a mi juicio, la radicalidad de la apuesta de mercado que Chi-le hizo en materia de educación lo que permite entender el debatede políticas ocurrido en estos últimos años. Como consecuenciadel movimiento estudiantil de 2006 y de las recomendaciones delConsejo Asesor Presidencial creado ese año, se inauguró una nuevaetapa en las políticas educacionales en Chile y en el debate públicoen torno a ellas, cuyo sentido más general es precisamente alejarsedel libre mercado extremo y moverse un poco más "hacia el cen-tro"7. Es importante tener presente que, aunque gatillado por las

7 En esto radica otra confusión de perspectivas, común en el debate chileno: dado queel modelo dominante en el mundo en materia de educación no es el de mercado, sinouno basado en instituciones públicas que proveen educación como un servicio público,la critica dominante en esos países es hacia el sector público y sus deficiencias, y laspropuestas apuntan frecuentemente a introducir algunos elementos "tipo mercado"que dinamicen el sistema. Chile está en el extremo opuesto, por lo que las criticas almercado y la demanda por introducir "un poco más de Estado" aparecen para algunoscomo "a contracorriente" de la tendencia mundial. Visto en perspectiva comparada, loexcepcional (o "anómalo", si se prefiere) del caso chileno sería su actual posición, no

este movimiento.

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protestas estudiantiles de 2006 y 2011, este nuevo criterio de polí-ticas educacionales ha sido recomendado ampliamente para Chilepor organismos internacionales como la UNICEF, la UNESCO, laOCDE y el Banco Mundial y -me atrevo a decir- por la mayor partede los académicos dedicados a los asuntos educacionales en el país.El movimiento estudiantil dio viabilidad y soporte sociopolítico auna orientación de políticas educacionales largamente respaldadadesde el campo académico y la cooperación internacional.

En mi opinión, el análisis y los debates en torno a si persistircon el actual esquema de financiamiento estatal a. institucionescon fines de lucro en educación debieran desarrollarse dentro delmarco del debate más amplio acerca de cómo buscar un principioregulatorio y unas dinámicas de funcionamiento para el sistemaeducacional chileno que sean diferentes al juego del mercado.

3. EVALUACIÓN EMPÍRICA: CRITERIOS Y EVIDENCIA8

El generoso trato financiero que el Estado chileno ha otorgado a losestablecimientos escolares privados con fines de lucro9 ha sido unapolítica consistente con aquella versión extrema de promoción delmercado escolar que antes caractericé. En efecto, hasta donde llegami conocimiento, esta política (que incluye, como se dijo, la dota-ción de recursos como bibliotecas, computadores, textos de estudio,materiales didácticos y aportes a la infraestructura) no tiene paren el mundo. Ahora bien, como cualquier política pública, el finan-ciamiento que el Estado ha entregado a las escuelas privadas (cony sin fines de lucro) puede ser evaluado. Lamentablemente no hahabido en Chile un estudio exhaustivo para evaluar en particular elsector subvencionado con fines de lucro. Sin embargo, a estas altu-

8 Para hacer la lectura del texto más fluida y menos "academicista", se optó porno insertar reiteradamente referencias bibliográficas. En todo caso, existe muy pocainvestigación directamente referida a la comparación de establecimientos educaciona-les con y sin fines de lucro en Chile, aunque varios estudios que comparan los sectorespúblico y privado entregan importante evidencia indirecta al respecto. Con todo, dosbuenas revisiones recientes de esta literatura y de cierta literatura internacional (Cox yEyzaguirre, 2012; Contreras, Hojman, Huneéus y Landerretche, 2011) llegan a la mismaconclusión: no hay evidencia empírica sólida para sostener la existencia de una ventajasistemática en cuanto a resultados escolares de los establecimientos con fines de lucropor sobre los establecimientos públicos y, en todo caso, los establecimientos privadossin fines de lucro han demostrado ser más efectivos que los con fines de lucro.

"Generoso" puede ser un adjetivo que llame la atención. Considero "generoso" que elAstado haya entregado los mismos recursos a las escuelas privadas que a las públicas.El argumento esgrimido por algunos de que "la subvención no alcanza", en cualquierparte del mundo sería reformulado de la siguiente manera: "si los recursos del Estado noalcanzan para financiar sus propias escuelas, ¿por qué habría de financiar las privadas?".

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ras contamos con bastante evidencia directa e indirecta sobre dichapolítica, cuyas conclusiones principales sintetizaré a continuación.-Aplicaré para esto tres criterios generales y, me parece, pertinentes:su aporte a la calidad, a la equidad y a la diversidad en educación.

3.1. CALIDAD Y EFICIENCIA10

Un primer criterio evaluativo relevante es considerar el grado enque los establecimientos escolares logran los objetivos educacio-nales propuestos y si lo hacen de un modo más o menos eficiente.Los defensores del emprendimiento privado con orientación lu-crativa en el campo de la educación argumentan enérgicamenteque este tipo de instituciones demostrarán (como en otros camposo, en su lenguaje, en otros mercados) una gran ventaja en cuantoa productividad en comparación con las instituciones públicas ytambién con las privadas sin fines de lucro. En rigor, el argumen-to más fuerte por el cual se promueve la introducción de la "ges-tión empresarial" en educación es precisamente este: se producirámejor y a menor costo. En efecto, la crítica más reiterada a lossistemas públicos de educación es que estos habrían heredado laineficacia e ineficiencia características de las burocracias estatales.En definitiva, este sería el terreno favorito de los proponentes delas organizaciones lucrativas.

Las investigaciones que evalúan en forma comparativa la efica-cia de los establecimientos públicos y privados se han concentradoen usar los indicadores de logro académico como medida de com-paración, dejando de lado otros objetivos educacionales igualmenterelevantes. Se trata sin duda de medidas parciales de la calidad. Sinembargo, no es claro que esta parcialidad perjudique -para efectosde la comparación- a las escuelas con fines de lucro, al contrario.Dado que en Chile las políticas educacionales han puesto muchoénfasis en el logro académico medido por pruebas estandarizadas(especialmente el SIMCE" y en forma secundaria la PSU12), publi-cando rankings y promoviendo su uso por las familias en una lógicade mercado, dando incentivos monetarios y amenazando con san-

10 A las referencias mencionadas, se deben agregar revisiones generales sobre la com-paración de la efectividad de establecimientos públicos y privados en Chile, las cualesindican que -en promedio- no existen diferencias significativas o bien estas son demagnitud muy menor: Bellei (2009) y Drago y Paredes (2011).

11 Sistema de Medición de la Calidad de la Educación, que busca evaluar los resultadosde aprendizaje de los establecimientos, aplicando una medición a todos los estudian-tes del país que cursan los niveles evaluados.

12 Prueba de Selección Universitaria.

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ciones asociadas a los puntajes, sería esperable que los empresarioscon fines de lucro (más sensibles y mejor capacitados para respon-der a estas señales competitivas) se hubiesen disciplinado de mejorforma que las escuelas públicas y las instituciones sin fines de lucropara "producir" mayores logros académicos.

Existe un amplio conjunto de investigaciones que han evaluadocomparativamente la efectividad de los establecimientos públicosy privados subvencionados, con y sin fines de lucro, en términosde los puntajes obtenidos por sus alumnos en tests estandarizadoscomo el SIMCE y otros. No es fácil hacer estas comparaciones por-que, como se sabe, los alumnos no se distribuyen al azar entre lasescuelas: las escuelas privadas tienden a situarse en las zonas dondesus propietarios piensan que tienen ventajas, mientras las escuelaspúblicas están obligadas a operar en todo el territorio geográfico-so-cial; los alumnos que asisten a escuelas privadas tienden a disponerde mayores recursos económicos, sociales y culturales en sus fami-lias; y finalmente, las escuelas privadas aplican en mucho mayormedida y con mayor intensidad múltiples formas de selección delos alumnos en los procesos de admisión y durante su vida escolar(expulsiones). En otras palabras: toda la evidencia muestra que lasescuelas privadas inician esta carrera con enormes ventajas.

A pesar de esto, los estudios han encontrado que -en promedioe intentando comparar alumnos y escuelas en situaciones "simila-res"- los establecimientos privados subvencionados no superan alos establecimientos públicos en cuanto al logro de aprendizajesde los alumnos. Para ser claro: algunos autores encuentran unapequeña ventaja a favor de los establecimientos privados; otros,una pequeña ventaja a favor de los públicos, y otros no encuentrandiferencias significativas. Tratar de dirimir este asunto se ha con-vertido en un campo de refinadas disputas metodológicas entre losacadémicos. Sin embargo (y pese a que yo mismo he participadoen ellas), mi conclusión de toda esa investigación en términos depolítica educacional es muy simple: la revolución de la producti-vidad educacional anunciada por los promotores del mercado yla privatización simplemente no existió. De acuerdo con sus pos-tulados, deberíamos estar observando ventajas enormes de las es-cuelas privadas sobre las escuelas públicas y, en cambio, estamosajustando los microscopios para averiguar si dichas diferenciassiquiera existen.

A este hallazgo -bastante bien establecido en la l i teratura cien-tífica nacional e internacional- hay que agregar tres criterios adi-cionales para la discusión. En primer lugar, es altamente probable

que los estudios aún sobreestimen el efecto de las escuelas priva-das, es decir, que tengan un sesgo en contra de los establecimientospúblicos. Esto es así porque los establecimientos privados, como sedijo, se benefician en mayor medida que los públicos de múltiplesformas de autoselección de las familias, selección de los alumnos ylas familias en la admisión y selección durante el proceso escolar.Todo lo que se sabe sobre dichas formas de selección es que pro-porcionan diferentes tipos de ventajas a los establecimientos quelas utilizan, en términos de favorecer mayores logros académicos.Es cierto, como indiqué, que los académicos aplican diferentes mé-todos para intentar anular el efecto de estas prácticas en sus com-paraciones y poder comparar "alumnos y escuelas similares", peroen rigor dichos procedimientos (por refinados que algunos sean)son siempre más o menos defectuosos. Parafraseando la termino-logía estadística, los factores "no observados" que tanto confundena los académicos, son muy visibles para los profesores, los directi-vos y los sostenedores.

En segundo lugar, dado que en general los establecimientos pri-vados cuentan con mayores recursos que los públicos (recursosfinancieros, por la vía del financiamiento compartido, y alumnoscon mayores ventajas, como se mencionó antes), pero logran gros-so modo los mismos resultados, se podría concluir que los estable-cimientos privados son más ineficientes que los públicos en esteaspecto (aunque es importante notar que los establecimientos pri-vados sin fines de lucro son los que tienen mayores ventajas en losrecursos mencionados). Ciertamente, un contraargumento seríaque las escuelas privadas "venden" otros servicios a los apoderadosmás allá de los "puntos SIMCE", lo cual es posible (volveré sobreesto). Sin embargo, es preciso considerar que la evidencia indicaque rendir bien en las pruebas estandarizadas como el SIMCE y laPSU es un objetivo más prioritario para los establecimientos pri-vados que para los públicos y constituye un factor de publicidadmucho más destacado por aquellos.

Por último, existe muy poca evidencia que distinga, dentro delos establecimientos privados, entre proveedores con y sin fines delucro, pero la poca evidencia disponible es consistente en señalarque los establecimientos privados sin fines de lucro son en prome-dio más efectivos que los establecimientos privados con fines delucro (Chumacera y Paredes, 2008; Elacqua, 2009; Cox y Eyzagui-rre, 2012). Es importante señalar, eso sí, que la evidencia muestrauna enorme heterogeneidad de niveles de logro al comparar entreestablecimientos de todos los tipos (públicos, y privados con y sin

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fines de lucro), lo que sugiere que los factores de alta y baja efecti-vidad en el país no se relacionan de manera importante con el tipode propiedad y gestión de las escuelas. En efecto, a modo indicativopuede señalarse que los estudios sobre escuelas efectivas en Chiley el mundo asocian a estas un conjunto de características vincula-das con cuestiones pedagógicas, capacidades docentes, convivenciaescolar, liderazgo educacional y sentido de comunidad, ninguna delas cuales se refiere a las recurridas nociones de "gestión empre-sarial" o "innovación" que destacan como ventajas comparativasquienes promueven el emprendimiento lucrativo en educación'3.Incluso, la hipótesis más aceptada en el mundo académico sobrela potencial mayor efectividad de algunas escuelas privadas en Es-tados Unidos se vincula al sentido de comunidad, misión y capitalsocial que las escuelas católicas lograrían movilizar en ese país.

3.2. EQUIDAD Y COHESIÓN SOCIAL"

Un segundo criterio evaluativo muy importante es considerar sila introducción de establecimientos privados con fines de lucrocontribuye a hacer más justo y socialmente integrado el sistemaeducacional. Los críticos de la educación privada en general tien-den a poner énfasis en que los objetivos de equidad y cohesiónsocial son mejor logrados por medio de la educación pública; a suvez, quienes defienden la idea de promover los establecimientosprivados con fines de lucro en general no basan su postura en ra-zón de estos propósitos, sino que a lo más, argumentan que estosobjetivos no se verán severamente perjudicados: estamos en suterreno más incómodo.

La equidad y la cohesión social, tal como la calidad, son concep-tos complejos, de muy difícil estudio empírico. Los estudios se hantendido a concentrar en dos aspectos: por un lado, la brecha de lo-gros escolares existente entre alumnos y entre escuelas, y por otro,el nivel de segregación socioeconómica de la población escolar. La-mentablemente, aunque varios estudios han abordado los efectossobre la equidad 'de las dinámicas de mercado en educación, enespecial de la privatización, la distinción entre establecimientosprivados con y sin fines de lucro está prácticamente ausente deestas investigaciones.

13 Una revisión de esta literatura y un estudio en Chile al respecto puede verse enBellei, Muñoz. Pérez y Raczynski (2004).

14 Una revisión de la evidencia sobre este punto en Chile y su vinculo con las dinámi-cas de mercado en educación puede encontrarse en Bellei (2009 y 2012) y Contreras,Hojman, Huneeus y Landerretche (2011).

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En cuanto a la equidad de logros, la evidencia disponible es con-sistente en señalar que la expansión de las escuelas privadas sub-vencionadas que se produjo en Chile con posterioridad a la refor-ma neoliberal de 1980 (expansión fundamentalmente basada enel crecimiento de las escuelas con fines de lucro) ha sido un factorde aumento de la desigualdad de los resultados escolares, en espe-cial perjudicial para los alumnos de establecimientos públicos. Porcierto, no es fácil para estos estudios determinar si este efecto sedebe estrictamente a la privatización o a la lógica de competenciade mercado con que dicha privatización se ha dado en Chile (dis-tinción que, por lo demás, los proponentes del emprendimientolucrativo en educación no se han interesado en hacer).

En cuanto a la cohesión social, existen menos estudios que ha-yan evaluado este aspecto vinculado a la presencia de escuelas pri-vadas subvencionadas en Chile. Sin embargo, los pocos estudiosdisponibles referentes a la segregación social de las escuelas (esdecir, el grado en que los alumnos de condiciones socioeconómicassimilares tienden a concentrarse en los establecimientos educacio-nales) son completamente convergentes15: los establecimientosprivados subvencionados son socioeconómicamente más segrega-dos que los establecimientos públicos. Además, dentro de los es-tablecimientos privados, los establecimientos que cobran son a suvez más segregados que los establecimientos gratuitos. Por último,existe evidencia que indica que los establecimientos privados sub-vencionados con fines de lucro son incluso más segregados que losestablecimientos privados subvencionados sin fines de lucro, tantoal comparar entre establecimientos gratuitos como entre aquellosque cobran a las familias (Elacqua, 2012).

El problema de la segregación de los estudiantes se ha vueltoun asunto crítico: de acuerdo con los datos de que disponemos,Chile ocupa el primer o segundo lugar (según el indicador quese use) entre los alrededor de 6o países participantes en la prue-ba PISA de la OCDE. Estos altísimos niveles de segregación noson casuales y se vinculan directamente con el tema en discusión:según los estudios disponibles, la segregación de la población es-colar (que aumentó, al menos durante la década de 1999 a 2008)es mayor mientras más presencia de establecimientos privados ymientras más presencia de financiamiento compartido hay en unacomuna. Todo esto se produce por sobre la segregación residencial,

15 Pueden encontrarse revisiones de esta literatura en Valenzuela. Bellei. Sevilla y Osses(2011), Valenzuela, Bellei y De los Ríos (2010) y Bellei (en prensa).

que equivocadamente se menciona muchas veces como la únicacausa relevante de la segregación escolar en Chile.

Finalmente, en la discusión sobre políticas educativas es impor-tante distinguir entre problemas de inequidad y de "mejoramiento"(tal como ocurre con el crecimiento económico, en este caso se pue-de mejorar en promedio y, sin embargo, las desigualdades puedenaumentar). En efecto, uno de los principales factores que explicaríanpor qué los alumnos chilenos mejoraron sus puntajes en la pruebaPISA en la última década sería que -en el caso de los alumnos de es-cuelas privadas con y sin subvención- estos se habrían beneficiadoen mayor medida de lo que se denomina el "efecto par", es decir, elhecho de estudiar en establecimientos más segregados y selectivosen términos socioeconómicos y académicos (Valenzuela, Bellei, Os-ses y Sevilla, 2011). La estrecha vinculación que existe en Chile entrelas condiciones sociales de las familias, el establecimiento escolar alque se accede y las prácticas selectivas de las escuelas, es probable-mente la principal explicación para otro de los hallazgos más des-alentadores que ha proporcionado la prueba PISA: Chile está entrelos países donde los factores socioeconómicos familiares tienen elmayor peso para explicar los logros educacionales de los alumnos.

Quienes defienden la idea de que el Estado subsidie a estable-cimientos privados con fines de lucro deberían preocuparse porargumentar por qué el país habría de continuar impulsando polí-ticas educacionales (en este caso, mediante enormes sumas de re-cursos públicos) que según sugiere la evidencia científica habríancontribuido a aumentar la inequidad y la segregación social en laeducación chilena. Se trata a mi juicio de una tarea bien difícil,porque la promoción de la equidad y la cohesión social son princi-pios fundantes del sistema educacional, no rasgos anecdóticos delos que podamos simplemente prescindir.

3.3, DIVERSIDAD Y LIBERTAD DE ELEGIR

Un tercer criterio que puede considerarse para evaluar la políticade subsidios del Estado a escuelas privadas con fines de lucro esque se quiera promover la diversidad de ofertas educacionales yampliar la libertad de elección de las familias. En efecto, la propiaDeclaración Universal de los Derechos Humanos reconoce el dere-cho preferente de los padres a escoger el tipo de educación parasus hijos. Aunque esta clase de fundamentos han sido defendidosmás por razones religiosas (iglesias) y culturales (grupos étnicos),recientemente los promotores del emprendimiento lucrativo eneducación han comenzado a utilizarlos.

12 I fDICTIÁM DCTI I Cl

Antes de profundizar en su análisis, es importante precisardos aspectos complejos que condicionan este derecho de los pa-dres. En primer lugar, la Declaración reconoce el derecho priori-tario, pero no exclusivo, de los padres para decidir sobre la edu-cación de sus hijos. Así, por ejemplo, la escolaridad obligatoriase entiende que se impone por sobre la voluntad de los padres.En general, los instrumentos de derechos humanos han evolu-cionado (llegando a la Convención sobre los Derechos del Niño)hasta concebir el derecho a la educación como un derecho delniño, respecto del cual los adultos deben decidir en función delinterés superior de este. En segundo lugar, la Declaración no esprecisa (no podría serlo) en definir el rango de opciones dentrodel cual los padres tienen derecho preferente para decidir. Eneste aspecto, tanto la propia Declaración como instrumentos pos-teriores de derecho internacional avanzan en precisar los fines dela educación (por ejemplo, la promoción de la tolerancia social,racial, religiosa) y las condiciones esenciales en que debe ser pro-vista (por ejemplo, en condiciones de igualdad de oportunidadesy no discriminación), de forma que -desde la perspectiva de de-rechos- estos propósitos restringen legítimamente la libertad deopciones de los padres.

Una evaluación estrictamente cuantitativa haría concluir queesta política ha sido exitosa en Chile porque, como se dijo, alre-dedor de un tercio de la matrícula escolar nacional corresponde aalumnos que estudian en este tipo de establecimientos y este sec-tor ha sido con creces el de más rápido crecimiento en el país, enespecial desde fines de los años noventa, a costa precisamente delos establecimientos públicos. Además, se sabe que se trata de unsector altamente atomizado, porque la inmensa mayoría son sos-tenedores de un solo establecimiento, y que presenta una enormeheterogeneidad en sus indicadores de calidad (Almonacid, 2008;Elacqua, 2009; Cox y Eyzaguirre, 2012). Una proporción importan-te de familias habrían visto aumentadas sus opciones de elecciónde escuela como consecuencia de esta política.

Desafortunadamente, casi no existe evidencia sobre la riquezapedagógica y la diversidad sustantiva de los proyectos educacio-nales aportados por las escuelas con fines de lucro al sistemaescolar chileno. Se trata de un importante punto ciego en estadiscusión. En este aspecto, la mayor evidencia apunta a la ex-plotación de símbolos de estatus y la percepción de un mejor"ambiente social" en la escuela como estrategias de mercado. Porejemplo, en un estudio reciente se encontró que las principales


diferencias (según lo declarado por los sostenedores) entre esta-blecimientos particulares subvencionados con y sin fines de lu-cro, en cuanto a estrategias de posicionamiento y competenciaen el mercado, eran que los establecimientos con fines de lucrointentaban tener alumnos de nivel social más elevado, invertíanmás en publicidad y ajustaban más el precio del copago (Corva-lán, Elacqua y Salazar, 2009).

Algunas consideraciones adicionales son relevantes para teneruna evaluación completa en esta dimensión. En primer lugar, sedebe saber que, desde la perspectiva de las políticas educaciona-les, en la literatura internacional y en la experiencia comparadalos criterios de diversidad de ofertas y libertad de elección de lospadres son comparativamente menos valorados y en muchos sen-tidos controversiales (no así los dos criterios anteriores -calidad yequidad- sobre los que existe prácticamente acuerdo universal).La razón es que se reconoce que un excesivo énfasis en la diversi-dad de ofertas puede debilitar el sentido de cohesión y unidad quese espera de la educación nacional. A su vez, un excesivo énfasis enla libertad de elección de los padres tiende a segregar y hacer másinequitativos y menos meritocráticos los sistemas escolares. Estaes una de las razones centrales por las que en la inmensa mayo-ría de los países -incluyendo aquellos con mejores indicadores decobertura, calidad y equidad educacionales- se privilegia la educa-ción pública, y es al interior de los sistemas públicos de educacióndonde se ha intentado crear cierta diversidad y, en algunos casos,promover la elección.

En segundo lugar, en la experiencia internacional (y en la his-toria chilena anterior a la reforma de 1980), cuando se valora ypromueve la diversidad de ofertas educacionales no se lo hace bajola Justificación de la "libertad de empresa"para iniciar negocios eneducación (como se ha tendido a interpretar en Chile), sino para•reconocer y valorar la diversidad cultural existente en los países(especialmente religiosa y, en menor medida, étnica) y dar cier-ta cabida a la innovación pedagógica. El predominio de la lógicade diferenciación de mercado por sobre la lógica de diversidad deproyectos educacionales de este tipo de establecimientos se puedepercibir en Chile por el marcado énfasis en la publicidad, el focoen indicadores espurios de calidad (por ejemplo, nombres en in-glés, uniformes e insignias) y la extrema segmentación de nichosde mercado (lo que se acopla con la venta de símbolos de estatus,la diferenciación por precio y el énfasis en la composición social yconductual de los estudiantes como criterios de promoción hacia

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los padres). Existe cierta evidencia de que muchos padres en Chilehan sido receptivos a estas estrategias de diferenciación de merca-do, pero esto no es justificación suficiente para avalar el subsidioestatal a estas dinámicas, cuyo valor social y educacional no espara nada claro16.

Por último, la libertad de elección de los padres al interior delsistema financiado por el Estado ha sido restringida en forma seve-ra en Chile por al menos tres mecanismos, todos ellos fuertementeinequitativos. Primero, la existencia del financiamiento comparti-do, es decir, el hecho de que las escuelas cobren a las familias portener acceso a establecimientos financiados con recursos públicos;en efecto, tanto en la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria de1920 como en la ley de subvenciones de Pinochet'7, un requisitopara que los privados accedieran al subsidio estatal era no cobrara las familias. Segundo, la aplicación masiva de prácticas de selec-ción de estudiantes y familias en el momento de la admisión; esimportante notar que se trata de familias que han ejercido su dere-cho a elegir, pero son luego rechazadas (en establecimientos, comoles gusta decir a algunos, financiados con sus impuestos), porquesu hijo o hija no cumple con requisitos académicos, sicológicoso conductuales, o porque ellas mismas tienen características quelas descalifican. Tercero, el uso masivo de prácticas de expulsiónselectiva de estudiantes (o familias) durante la trayectoria esco-lar; sobre esto, es importante notar que en este caso se trata delrompimiento unilateral de un vínculo de pertenencia, de comuni-dad, que muchas veces expresa una falta de compromiso con losdesafíos formativos propios de la labor educativa (es decir, aque-llo para lo cual el Estado ha estado subsidiando al propietario delestablecimiento). A mi juicio, quienes defienden la idea de que elEstado financie establecimientos privados con fines de lucro comoun modo de expandir las posibilidades de elección de las familias,deberían oponerse en forma clara a todos estos mecanismos quelimitan la libre elección de las familias, cuestión que incomprensi-blemente, en general, no han hecho.

16 Revisiones de la literatura vinculada a estos aspectos pueden encontrarse en Bellei(2012 y en prensa).

17 Se refieren al tema de la subvención del Estado a los establecimientos educaciona-les los Decretos Leyes 3.476 y 3.167 de 1980 y 3.635 de 1981.

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' 4. ¿ES POSIBLE PROMOVER DESDE EL ESTADO LA CALIDAD,EQUIDAD Y DIVERSIDAD MEDÍANTE EL FINANCIAMIENTO DEESTABLECIMIENTOS PRIVADOS CON FINES DE LUCRO?

La evaluación que he presentado es, a mi entender, claramente ne-gativa para respaldar la política de financiamiento estatal de lasescuelas privadas con fines de lucro. Existe bastante evidencia neu-tra o negativa en términos de calidad y eficiencia; existe evidenciaconsistentemente negativa en términos de equidad y cohesión so-cial; y existe algo de evidencia mixta en términos de su aporte a ladiversidad y la libertad de elección. Si viviéramos en un país don-de se estuviera discutiendo acerca de si introducir o no esta políti-ca a escala nacional, la recomendación responsable -basada en laevidencia científica- sería negativa. Pero no es el caso. Es entoncesrazonable, antes de argumentar simplemente sobre la eliminaciónde esta política educacional (como los actores sociales han deman-dado y el proyecto de ley mencionado pretendía), reflexionar sobrela plausibilidad no solo de sostenerla, sino de usarla como instru-mento para perseguir los tres propósitos que he mencionado.

Para contribuir a esta reflexión, enunciaré el tipo de regulacio-nes y políticas que el Estado debería poner en práctica para re-lacionarse con los sostenedores y. establecimientos con fines delucro que aspiren a recibir financiamiento estatal. No se trata deun ejercicio de pura imaginación desatada por una pulsión esta-tista-reguladora; prácticamente todas estas regulaciones u otras si-milares existen en países capitalistas donde el Estado apoya finan-cieramente a establecimientos privados (eso sí, sin fines de lucro).

4.1. CALIDAD Y EFICIENCIAEl Estado debería:

. I. Exigir estándares de calidad demostrados (no solo de resultadosen tests, ciertamente) a las escuelas preexistentes que aspiran a sersubvencionadas por él (nótese que en algunas experiencias inter-nacionales se les exige a las escuelas haber funcionado previamen-te sin subsidio estatal);

I I . A las escuelas nuevas, exigir que demuestren que cuentan conprobabilidades creíbles de llegar a ser superiores en calidad a las .escuelas actualmente subvencionadas por el Estado en la mismazona, en un plazo determinado (a evaluar, ciertamente);I I I . Exigir que sostengan o eleven dichos estándares una vez reci-bido el financiamiento estatal, interrumpiendo el financiamientosi esto no se cumple;

CRISTIAN BELLEI

I

IV. Impedir que se produzcan situaciones de sobreofefta escolaren las diferentes zonas; exigir un cierto número mínimo de alum-nos, consistente con el sistema de financiamiento;V. Tratar a los sostenedores según su historial demostrado de calidad,permitiendo e incluso promoviendo la expansión de los competen-tes, y limitando e incluso impidiendo la existencia de los deficientes.

4.2. EQUIDAD Y COHESIÓN SOCIAL

El Estado debería:

I. Prohibir todas las formas de selección y expulsión de los alum-nos y sus familias por parte de los establecimientos, directas oindirectas, basadas en cualquier criterio arbitrario, discriminatorioo que perjudique a los alumnos más desaventajados en cualquier

dimensión relevante;I.L Exigir la gratuidad de los establecimientos, eliminando cual-quier tipo de cobro o aportes obligatorios para las familias;I I I . Cautelar que no se produzca espontáneamente una segrega-ción mayor en los establecimientos de este tipo que en los públi-

cos, y corregirla en caso de producirse;IV. Promover la creación de establecimientos de alta calidad en

sectores de mayor vulnerabilidad social o educativa;V. Exigir a estos establecimientos que colaboren en la educaciónde estudiantes con mayores desventajas o que enfrentan más di-ficultades, de forma de evitar su presencia desbalanceada en los

otros tipos de establecimientos;VI. Tratar a los sostenedores según su historial demostrado decontribución a la equidad, permitiendo e incluso promoviendo laexpansión de los que hacen un mayor aporte, y limitando e inclu-so impidiendo la existencia de los que no lo hacen.

4.3. DIVERSIDAD Y LIBERTAD DE ELEGIR

El Estado debería:

I. Exigir a los establecimientos un proyecto educativo concreto, que de-muestre ser un aporte relevante a la diversidad de ofertas educaciona-les en la zona, y monitorear luego el cumplimiento de dicho proyecto;II. Licitar o contratar propuestas educacionales innovadoras enáreas de interés común poco desarrolladas (por ejemplo, estableci-mientos artísticos, vinculados al desarrollo regional, con enfoquespedagógicos o de organización innovadores);I I I . Prohibir a los establecimientos todo tipo de prácticas de dis-criminación ideológica, social, racial, cultural, de género u otras,no solo en relación con los alumnos, alumnas y sus familias, sinotambién como empleadores;


IV. Prohibir toda forma de publicidad engañosa o que resulte descali-ficatoria hacia algunos alumnos o alumnas, y toda forma de "preselec-ción" que busque inhibir a ciertas familias de elegir el establecimiento;V. Controlar la asignación de los alumnos a las escuelas, garanti-zando completamente el derecho a elegir de las famil ias y elimi-nando la elección por par te de los establecimientos (utilizando,por ejemplo, procedimientos aleatorios cuando haya exceso de de-manda; o criterios just i f icables , como cuotas que garanticen c ier tadiversidad en el in ter ior de los establecimientos).

El listado anterior -que por cierto no es exhaustivo- seguramen-te parecerá excesivo y, de hecho, lo es. ¡Esa es precisamente la razónpor la que ningún Estado desarrollado confía y financia a proveedo-res con fines de lucro la garantía del derecho universal a la educaciónescolar! Se requeriría de un entramado institucional enormementecomplejo para lograr que el Estado "contrate" a agentes privados coninterés lucrativo precisamente el tipo de educación que requiere elbien común y, al mismo tiempo, evite los efectos indeseados que setienden a producir. En cambio, los Estados más avanzados en mate-ria educacional han preferido, casi en su totalidad, proveer directa-mente (de modo centralizado o descentralizado, eso es otro asunto)lo que en el mundo se conoce como "educación pública".

Nótese que en el listado que he elaborado prácticamente noaparecen regulaciones vinculadas en forma directa con lo que pa-reciera ser el asunto central del debate en torno al lucro: la regula-ción de las ganancias del propietario de los establecimientos. Tam-bién he evitado incluir consideraciones directamente referidas ala "protección" de la educación pública. No es que crea que ambosasuntos no son relevantes, pero mi intención es mostrar que losmonumentales desafíos regulatorios y de política educacional nose restringen en caso alguno a estos aspectos, los más salientes enla discusión pública y política en Chile.

A- estas alturas, cabe una aclaración importante. Buena partede las discusiones anteriores (tanto empíricas como de política)se aplican también'a las escuelas privadas sin fines de lucro. Sinembargo, existen al menos dos distinciones importantes que ha-cer. En primer lugar, estas instituciones por lo general poseen un"proyecto educativo" sustantivo (mayoritariamente religioso) porel cual desean participar en el campo de la educación y, en esesentido, es poco discutido su aporte a la diversidad y riqueza de op-ciones para los padres, especialmente en referencia a la educaciónpública laica, aunque por cierto los asuntos de equidad, tolerancia

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mSu

y cohesión social son críticos en esa discusión18. En segundo lugar,una cuestión vinculada con la calidad. En educación, el aumentodel excedente (la base del lucro) puede provenir básicamente dedos fuentes: una disminución de la calidad (por ejemplo, pagarmenos a los profesores, no invert ir en mejoramiento escolar) y unaexclusión de los alumnos más difíciles de educar (en los que hayque invertir más recursos), estrategias que van directamente encontra de dos de los propósitos centrales enunciados. Por ello losEstados consideran enormemente riesgoso entregar recursos pú-blicos a proveedores de educación cuyo afán es el lucro, riesgo quese aminora en forma significativa financiando a educadores sinfines de lucro. Con todo, como se ha indicado, casi ningún Estadoque subsidia a establecimientos privados lo hace dándoles igual-dad de condiciones respecto a los establecimientos públicos.

5. CONCLUSIÓN: LUCRAR O NO LUCRAR ¿ES ESE EL DILEMA?

El lector puede a estas alturas haberse hecho la idea de que reprue-bo el {mandamiento estatal a organizaciones lucrativas para pro-veer educación por cuestiones "de principio" o -como se ha dichoen el debate público- por razones "éticas". No es el caso. Así comono creo que quienes se oponen a la participación de empresas confines de lucro en educación estén poniendo en riesgo ni contravi-niendo los fundamentos de la sociedad occidental, especialmente elprincipio de la libertad; del mismo modo, no creo que quienes de-fienden esta idea estén contraviniendo principios éticos de nuestrasociedad. Dicho de otro modo, creo que el debate sobre si entregaro no financiamiento público a establecimientos con fines de lucrose sitúa en la esfera de las discusiones instrumentales acerca de laspolíticas educacionales más convenientes. Y sobre esto tengo pocasdudas, porque me parece que la evidencia científica disponible, laexperiencia comparada en el mundo -actual e histórica- y la pru-dencia política son inequívocas: no es conveniente que el Estadofinancie organizaciones con fines de lucro para ser las encargadasde satisfacer el derecho a la educación de los niños y jóvenes. Sobreesta conclusión general, se pueden hacer varias precisiones.

La primera es que, a diferencia del asunto del lucro, donde sí creoque hay cuestiones de principio en juego es en permitir que la dis-tribución de las oportunidades y logros educacionales de los niños y

18 Los interesados en este aspecto pueden ver, por ejemplo. Wolfe (2003).

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jóvenes sea un resultado del mercado. Ese es, como expliqué, el diseño-' institucional que Chile tiene. El motor, el selector, el criterio rector por

* el cual se espera que se mueva el sistema escolar es la lógica del mer-cado. Considero esto intrínsecamente incompatible con la noción deque -por un lado- la educación obligatoria (primaría y secundaria) esun derecho de los niños y jóvenes, vinculado además con la satisfac-ción de otros derechos, y -por otro- los desempeños educacionales sereconocen luego desigualmente en el campo laboral, otorgando cier-ta legitimidad a las desigualdades sociales. Confiar la satisfacción delderecho a la educación al mercado escolar pone en riesgo principiosfundamentales de justicia en relación con los niños y las familias, asícomo bienes sociales superiores que se persiguen a través de la educa-ción. Por eso pienso que los recursos del Estado no deben distribuirseen educación simplemente como un resultado automático de las diná-micas de oferta y demanda (como el mecanismo del voucher supone).Por cierto, en la medida en que las organizaciones con fines de lucroson las mejor adaptadas a la lógica del mercado, ellas simbolizan el es-píritu de nuestro sistema escolar y le proveen crecientemente su diná-mica fundamental; pero arrojadas al mercado, las escuelas sin fines delucro y las públicas se comportarán del mismo modo si quieren sobre-vivir. La esencia de la acción del Estado en la educación en el mundoes precisamente la contraria: oponerse a la lógica del mercado, que daa cada uno lo que puede pagar y tiende a reproducir en la generaciónsiguiente los privilegios y desventajas de la generación anterior.

En otro frente, quienes sostienen que lo importante es observarla calidad y exigirla, sin preocuparse por el tipo de institución quela provee, deberían considerar lo compleja que es la definición de"calidad" en educación y lo difícil que es, por lo tanto, que la rela-ción Estado-privados sea simplemente la de un contrato. Además,en educación (a diferencia de lo que ocurre con otros "productos yservicios") los "usuarios", o sea, los alumnos y alumnas, son parteintrínseca de la "calidad" final del proceso, lo que incentiva con-ductas discriminatorias que no se pueden permitir, pero son muydifíciles de pesquisar. Por otro lado, es clave recordar que tan im-portante como la calidad es la equidad, y este tipo de políticas de-mostradamente no se avienen con ella.

La versión más sofisticada de esta propuesta es la creación de'agencias de calidad" que supervisen y certifiquen, y agencias deiscalización que revisen las finanzas. Chile las ha creado reciente-nente para la educación escolar (como se sabe, la experiencia chile-la en la educación superior tampoco es alentadora: ha derivado en(enuncias y juicios sobre conflictos de interés, colusiones, fraudes y

;TIÁN BELLEI

diversas formas de incumplimiento de la ley, sin que estéde paso haya "asegurado la calidad"). Considero infundadamenteoptimista creer que esas instituciones por sí mismas serán capacesde "asegurar la calidad" y -agrego- la equidad. El trabajo de estetipo de instituciones se facilita si las organizaciones que deben mo-nitorear comparten con ellas el bien común como único principio.Esto se hace evidente en las discusiones sobre cómo fijar el montode la subvención pública, en que al Estado se le hace muy difícildistinguir entre el costo real de la educación de calidad y la presióncorporativa de los proveedores por aumentar sus ganancias.

Como hemos visto, la política de finandamiento estatal a sos-tenedores con fines de lucro es una rareza en el mundo (este soloargumento se usa en los debates nacionales sobre otros aspectoscomo razón suficiente para descartar "ideas extravagantes" comopropuestas de política). A pesar de ello, quienes la defienden enChile han sido muy radicales en cuento a la modalidad particu-lar con que debe ser aplicada. No solo se trata de financiar estasinstituciones, sino de hacerlo en igualdad de condiciones con lasescuelas públicas, de modo que compitan con ellas por los alum-nos, permitiéndoles además cobrar a las familias, seleccionar y ex-pulsar a los estudiantes, poniéndoles mínimas barreras de entrada,dejando los recursos como de libre disposición del sostenedor, etc.A mi juicio, esta radicalidad de los defensores ha sido un factorimportante de la radicalización e improductividad del debate na-cional sobre este punto.

Existen, sin embargo, muchas otras formas más prudentes deinnovar en este aspecto. Imaginemos que estuviésemos en pre-sencia de un sistema escolar típico de un país desarrollado, conun 90% de cobertura de educación pública, pero con severos pro-blemas de calidad y eficiencia. La propuesta de introducir ciertainnovación y ensayar modelos de gestión alternativos para buscarcaminos de mejoramiento bien podría incluir la incorporación deorganizaciones con fines de lucro. Probablemente se haría a peque-ña escala, con un contrato o concesión definido en el tiempo, encondiciones controladas, con cláusulas que permitieran conocery determinar las ganancias del empresario y con mecanismos derevocación del contrato (tal vez referido solo a la administracióndel establecimiento, para evitar el problema de la expropiación).Una modalidad de este tipo fue propuesta por el Banco Mundial(2007) como forma de relación del Estado chileno con las escuelasprivadas subvencionadas, en un informe en que la entidad afirma-ba -como antes lo había hecho la OCDE (2004)- que la extrema


confianza que tiene la educación escolar chilena en dinámicas demercado es única en el mundo y recomendaba apartarse de esemodelo. ¡El Banco Mundial!, ¡la OCDEi

Por último, dado que la decisión de discontinuar en forma súbi-ta el fmanciamiento público a establecimientos con fines de lucroseguramente generaría problemas prácticos importantes (recuérde-se: controlan un tercio del sistema escolar), una opción prudente depolítica educacional sería comenzar a introducir regulaciones comolas enunciadas en la sección anterior, que hagan más exigente elcampo para estos proveedores, tanto en términos de calidad comode equidad y diversidad. Ahora bien, como he argumentado, estaspolíticas tienen un límite. La otra cara de esta opción por las orga-nizaciones lucrativas es el debilitamiento de la educación pública,fenómeno que el caso chileno demuestra nítidamente. Estoy con-vencido de que las discusiones acerca del apoyo estatal a sostenedo-res con fines de lucro serían muy diferentes (por lo pronto, menosencendidas) si existiera en Chile una decidida e inequívoca políti-ca de apoyo y fortalecimiento a la educación pública o, mejor, unasólida y mayoritaria educación-pública. Lo que hace surrealista eldebate de política educacional en Chile es que estemos estudiandocómo perfeccionar los instrumentos de política pública para con lasescuelas privadas con fines de lucro, al mismo tiempo que vemosdesaparecer la educación pública sin que parezca preocuparnos.

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