UNIFICAREA NORMELOR ÎN MATERIE DE AZIL ŞI DE REFUGIAŢI ÎN PRACTICA STATELOR ŞI A ORGANISMELOR INTERNAŢIONALE

GAMURARI Vitalie, doctor în drept, conferenţiar universitar, ULIM

Promovarea politicii în materie de azil şi de refugiaţi are loc la două nivele – naţional şi internaţional. Pentru a atinge obiectivele propuse este necesară o conlucrare intensă dintre structurile naţionale şi cele internaţionale ce deţin competenţa în domeniul respectiv. Printre organizaţiile internaţionale în primul rând evidenţiem Înaltul Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi. Totodată, în procesul de asigurare a normelor ce reglementează statutul acestor categorii de persoane sunt implicate şi alte organisme internaţionale.

Les organisations humanitaires qui s’occupent des migrants ont souvent fixé leurs priorités en fonction de catégories juridiques et institutionnelles, privilégiant les personnes qui fuyaient un conflict, la violence ou la persécution. S’écartant de cette tradition, la XXX Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge a recommandé au Mouvement d’adopter une approche globale pour prendre en compte la dimension humanitaire de la migration, indépendamment du statut des migrants concernés.

Introducere La prima vedere problema refugiaţilor şi a solicitanţilor de azil ţine de competenţa a două

structuri separate – în primul caz statele conlucrează cu Înaltul Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi (ICNUR), organizaţie constituită în anul 1951, iar în cel deal doilea – chestiunea ţine strict de competenţa statelor. Procesul de globalizare îşi lasă amprenta şi aici. Dar să le pornim pe rând.

Mandatul Organizaţiei Internaţionale pentru refugiaţi a fost valabil până la 30 iunie 1950, dată la care se mai aflau în evidenţa sa circa 180.000 de persoane care nu au fost nici repatriate nici reinstalate. Ţinând cont de acest aspect, era nevoie de o nouă structură internaţională care să se ocupe de aceste persoane. Astfel, la 6 august 1949, Consiliul Economic şi Social a invitat  pe Secretarul general al ONU să supună Adunării Generale un plan referitor la crearea acestei structuri, propunându-i două soluţii:

crearea unui Înalt Comisariat sub controlul Naţiunilor Unite, sau crearea unui Serviciu în cadrul Secretariatului ONU.

Optând pentru prima soluţie Adunarea Generală a decis să creeze, începând de la 1 ianuarie 1951, un Înalt Comisariat pentru refugiaţi. Atribuţiile Înaltului Comisariat au fost fixate mai întâi în Anexa la Rezoluţia 319/IV şi dezvoltate apoi în Statutul acestui organism.1

Potrivit Statutului, Înaltul Comisariat, al cărui sediu a fost fixat la Geneva, este un organ subsidiar al Adunării Generale a ONU căruia i s-au încredinţat funcţiile de protecţie, precum şi de căutare a soluţiilor permanente pentru problema refugiaţilor, ajutând guvernele şi, sub rezerva aprobării guvernelor interesate organizaţiile private, să faciliteze repatrierea liber consimţită a acestor refugiaţi sau asimilarea lor în noile comunităţi naţionale.

Procesul contemporan de globalizare dictează condiţiile sale, inclusiv prin intermediul provocării unui flux masiv al migranţilor. În asemenea situaţii statele deseori nu pot face faţă acestui proces, fiind necesară o coordonare, atât la nivel regional, cât şi la nivel internaţional. important este să fie găsită acea soluţie optimă pentru state, pe de o parte şi pentru organismele internaţionale specializate, pe de altă parte. Tendinţa este evidentă – statele industrial-dezvoltate încearcă, prin orice mijloace posibile, să limiteze accesul imigranţilor pe teritoriul său, iar organismele internaţionale – încearcă să monitorizeze procesul de punere în aplicare şi respectare a angajamentelor asumate de către acestea pe plan internaţional în materie umanitară.

Condiţiile ce au dictat crearea unei noii structuri internaţionale şi mandatul ICNUR

1 http://www.studiijuridice.ro/referate_juridice/drept_international_public_referate/3062-inaltul-comisariat-al-natiunilor-unite-pentru-refugiati.html

1

În momentul creării sale, Înaltului Comisariat i s-au încredinţat atribuţii referitoare la protecţia internaţională a refugiaţilor, şi mai puţin în domeniul asistenţei materiale.

Mandatul Înaltului Comisariat se exercită asupra: oricărei persoane considerată refugiat în aplicarea instrumentelor încheiate în perioada

interbelică şi a Constituţiei Organizaţiei Internaţionale pentru Refugiaţi; oricărei persoane care, ca urmare a evenimentelor intervenite înainte de 1 ianuarie 1951 şi

temându-se în mod justificat de a fi persecutată din motive de rasă, religie, naţionalitate sau convingeri politice se găseşte în afara ţării a cărei naţionalitate o deţine şi care nu poate sau, datorită temerii sau din raţiuni altele decât cele de convenienţă personală, nu doreşte să solicite protecţia acelei ţări; sau care, dacă nu are naţionalitate şi se găseşte în afara ţării în care îşi are reşedinţa în mod obişnuit, nu poate să se reîntoarcă în acea tară.

asupra oricărei alte persoane care se găseşte în afara tării a cărei naţionalitate o are sau, dacă nu are naţionalitate, în afara tării în care îşi are reşedinţa obişnuită.

În scopul asigurării protecţiei internaţionale a refugiaţilor, Înaltului Comisariat i-au fost încredinţate următoarele atribuţii:

să urmărească încheierea şi ratificarea Convenţiilor internaţionale din domeniu şi să supravegheze aplicarea lor, propunând modificarea lor;

să urmărească, prin intermediul acordurilor specifice încheiate cu statele părţi, punerea în aplicare a tuturor măsurilor destinate să amelioreze soarta refugiaţilor şi sa diminueze numărul acelora care au nevoie de protecţie;

să sprijine iniţiativele puterilor publice şi iniţiativele particulare în ceea ce priveşte repatrierea liber consimţită a refugiaţilor sau asimilarea lor în noile comunităţi naţionale;

să încurajeze primirea refugiaţilor pe teritoriul statelor, în special, al celor ce aparţin categoriilor celor mai dezmoşteniţi;

să depună eforturi pentru a obţine ca refugiaţii să fie autorizaţi să-şi transfere avutul; să obţină din partea statelor informaţii asupra numărului şi stării refugiaţilor aflaţi pe

teritoriul lor precum şi asupra legilor şi regulamentelor care privesc pe refugiaţi; să menţină un contact permanent cu guvernele şi organizaţiile interguvernamentale

interesate; să faciliteze coordonarea eforturilor organizaţiilor particulare care se ocupă de ajutorarea

refugiaţilor.Având sediul central în Geneva, Elveţia, ICNUR, după cum am menţionat anterior, a fost

înfiinţat de către Adunarea Generală a Naţiunilor Unite şi şi-a început activitatea în 1951, asistând iniţial mai mult de un milion de refugiaţi europeni, după încheierea celui de-al doilea Război Mondial.

În următoarele decenii, deoarece numărul persoanelor refugiate a crescut peste tot în lume, mandatul organizaţiei s-a extins la cinci ani. În decembrie 2003, Adunarea Generală a ONU a decis să elimine perioada limitată a mandatului ICNUR. La începutul anului 2008, numărul global al persoanelor de interes pentru ICNUR era de 31.7 milioane. Această cifră include o creştere atât a numărului de refugiaţi (11.4 milioane în 2007 comparat cu 9.9 milioane în 2006) cât şi a numărului de persoane deplasate intern şi aflate sub mandat ICNUR (13.7 milioane în 2007 comparat cu 12.8 milioane în 2006).2

Persoanele de interes pentru ICNUR sunt atât refugiaţii cât şi solicitanţii de azil, refugiaţii care se întorc în ţările de origine, apatrizii şi o parte dintre cele aproximativ 26 de milioane de persoane relocate în ţara de origine – cunoscute sub numele de persoane deplasate intern.

Convenţia din 1951 privind statutul refugiaţilor – document ce a stat la baza statutului de creare a ICNUR – defineşte refugiatul ca fiind „o persoană care, datorită unei temeri bine întemeiate de a fi persecutat datorită rasei, religiei, naţionalităţii, apartenenţei la un anumit grup social sau opiniilor sale politice, se află în afara ţării a cărei cetăţenie o are şi care nu poate sau,

2 Datele statistice sunt preluate de pe site-l oficial al ICNUR http://www.unhcr.2

datorită acestei temeri, nu doreşte să se pună sub protecţia acestei ţări; sau care, neavând nici o cetăţenie şi găsindu-se în afara ţării în care avea reşedinţa obişnuită (...) nu poate sau, datorită respectivei temeri, nu doreşte să se reîntoarcă”. Instrumente regionale, precum Convenţia Organizaţiei pentru Unitatea Africană (OUA) pentru Refugiaţi din 1969 şi Declaraţia de la Cartagena din 1984 privind America Latină, au extins definiţia pentru a include explicit şi persoanele refugiate ca urmare a izbucnirii unui război sau conflict civil.

De la înfiinţare, ICNUR a susţinut peste 50 de milioane de persoane în eforturile acestora de a începe o nouă viaţă, astfel câştigând două Premii Nobel pentru Pace, în 1954 şi 1981.

Actualul Înalt Comisar ONU pentru Refugiaţi este António Gutteres, fost prim-ministru al Portugaliei, care a preluat acest post din data de 15 iunie 2005. António Gutteres este al zecelea Înalt Comisar al organizaţiei.

Responsabilitatea cea mai importantă a ICNUR, cunoscută sub numele de „protecţie internaţională”, este aceea de a se asigura atât de faptul că refugiaţilor li se respectă principiile fundamentale ale drepturilor omului, printre care şi posibilitatea acestora de a cere azil, cât şi aplicarea principiului nereturnării. Organizaţia promovează încheierea de acorduri internaţionale privind refugiaţii, monitorizează respectarea de către guverne a legislaţiei internaţionale şi oferă asistenţă de bază, precum hrană, apă, adăpost şi asistenţă medicală – persoanelor de interes.

În eforturile de asistenţă a refugiaţilor, ICNUR promovează 3 soluţii durabile: integrarea în ţara de azil; repatrierea voluntară în ţara de origine; relocarea într-o ţară terţă.

Repatrierea voluntară în ţara de origine este cea mai dorită, dar din păcate acest lucru nu este întotdeauna posibil, din cauza evenimentelor din ţara de origine, ce nu permit o astfel de întoarcere. În aceste cazuri, ICNUR ajută refugiaţii să înceapă o viaţa nouă în altă parte – fie în ţara unde aceştia au solicitat iniţial azil, fie într-o ţară terţă, dispusă a le accepta relocarea.

Programele ICNUR sunt finanţate prin contribuţii voluntare – în majoritate provenind din partea guvernelor, dar şi din partea altor persoane fizice sau organizaţii. De asemenea, ICNUR primeşte şi o contribuţie limitată de la bugetul Naţiunilor Unite pentru a acoperi o parte din costurile administrative.

Aşa, de exemplu, în 2008, printre programele importante de asistenţă desfăşurate de ICNUR se numără cele din Irak, Republica Democrată Congo, Republica Central Africană, Ciad, Darfur, Columbia, Somalia, Sri Lanka, Afganistan, Liberia, Sudanul de Sud sau Uganda.

Referindu-ne la problema refugiaţilor, constatăm că pentru început ea reflecta doar situaţia de pe continentul european, fapt expres prevazut în art.1 al Convenţiei de la Geneva din 1951 privind statutul refugiaţilor. Însă, la moment nu au fost luate în calcul procesele de decolonizare în diverse colţuri ale lumii, în special în Africa. Ca rezultat, statele africane, ciocnindu-se cu un număr catastrofal de refugiaţi şi persoane intern deplasate, impuse de războaiele de decolonizare din anii’60 ai secolului XX, au încercat să găsească soluţia de sinestătător. Reacţia a fost imediată – fiind pus în faţa situaţiei în care de facto va fi scoc din joc, ICNUR a organizat o conferinţă diplomatică la Bellagio în anul 1967, obiectivul principal a căreia era excluderea restricţiilor prevăzute de art.1 al Convenţiei de la Geneva din 1951. În rezultat a fost adoptat „Protocolul de la Bellagio”, numit şi „Protocolul de la New York”, care elimină referinţa temporară a articolului 1A2. Însă problema în cauză are şi altă latură – din acest moment statele occidentale au proclamat închiderea administrativă a frontierelor sale, ca rezultat în aceste ţări, nivelul de respingere a cererilor de azil a crescut brusc, atingând în unele cazuri cifra de 90-100 %, cum ar fi cazul Europei.

Careva refugiaţi originari din Asia de Sud-Est (Boat-people) sau din cei ce s-au scăpat de dictaturile instalate în ţările Americii de Sud, s-au acomodat încă în anii 1970. Însă de aici încoace, volumul de respingere a cererilor a crescut mereu, atingând apogeul pe la mijlocul anilor 1980. Această dimensiune post-colonială de respingere a solicitanţilor s-a păstrat până în zilele noastre, la care s-au alăturat migranţii din statele Africii de Nord. În acest context, după spusele ministrului

3

afacerilor externe al Italiei Franco Frattini, Europa are nevoie de un „Plan Marshall” pentru un răspuns adecvat valului de migranţi din această regiune, în special în urma revoltelor ţinute în lanţ la începutul anului 2011.3

Politica de azil în Uniunea EuropeanăÎn Occident, cererile de azil stârnesc din ce în ce mai des emiterea deciziilor de refuz. Unii

califică aceasta ca „o mare inversare de la dreptul de azil contra celor exilaţi”, spun că regulile dreptului de azil discreditează exilaţii, în timp ce, conform acestor persoane, aceste reguli ar trebui să-i protejeze şi afirmă că aceste fapte se înscriu într-o mişcare mai vastă de radicalizare a politicilor publice antimigratoare, ridicate apoi la nivel de naţionalism xenofob în sistemele politice europene.4

Alţii spun că mai multe fenomene cumulative s-au acumulat pe parcursul istoriei, fapt ce explică o transformare a dreptului de azil, după spusele acestora într-un drept de refuz:

colonizarea şi decolonizarea prin care se caracterizează anii 1960 şi 1970; politicile antimigratoare promovate în condiţiile crizei economice din anii 1970; creşterea influenţei partidelor de extrema dreaptă în anii 1980 şi următorii; slăbirea ideologiilor şi a partidelor de stânga în Europa în anii 1990; europenizarea politicilor migratoare la finele anilor 1990.5

Se cunoaşte că anul 2010 era determinat ca an în care statele membre ale Uniunii Europene vor elabora definitiv şi vor pune în aplicare politica unică în materie de azil. Totuşi statele continuie să recepţioneze azilul ca o politică naţională şi ca parte componentă a suveranităţii naţionale. În calitate de exemplu putem aduce „deportarea” romilor români şi bulgari din Franţa şi dialogul dur în acest context dintre autorităţile de la Paris şi Bruxelles. În plus, remarcăm un eveniment care va avea un ecou în viziunea noastră – reuniunea de la Bruxelles din 16 septembrie 2010, pe ordinea de zi a căreia figurau chestiuni ce ţin de politica externă şi cooperarea cu partenerii strategici ai Uniunii Europene – SUA, China, Rusia etc., care până la urmă s-a transformat într-un dialog privind corectitudinea autorităţilor franceze ce ţine de deportarea romilor în România şi Bulgaria.

Referitor la politica europeană de azil, remarcăm că cele patru insrumente legislative principale ale sistemului european de azil includ:

directiva privind condiţiile de acceptare a solicitanţilor (ianuarie 2003); directiva privind calificarea (aprilie 2004); directiva privind procedurile de acordare a statutului (decembrie 2005); regulamentul de la Dublin cunoscut sub denumirea de „Dublin II” (februarie 2003).

În lista cazurilor ce autorizează recursul la procedura accelerată sunt descrise opt situaţii clasate ca „diverse”, ipoteză deja menţionată în actele anterioare care constituie preistoria dreptului Uniunii Europene şi pusă în aplicare în statele membre şi statele candidate:

a) solicitantul, fără un motiv valabil, a dus în eroare autorităţile referitor la identitatea sau naţionalitatea sa, prezentând indicaţii greşite sau invocând informaţii care ar fi putut influenţa decizia în sens favorabil;

b) solicitantul n-a prezentat nici o informaţie care ar permite stabilirea cu o certitudine suficientă identitatea şi naţionalitatea sa şi dacă există motive serioase de a crede că solicitantul, cu intenţie rea, a procedat la distrugerea sau deteriorarea actelor de identitate sau a titlurilor de călătorie care ar putea ajuta la stabilirea identităţii sau a naţionalităţii sale;

c) solicitantul a făcut intenţionat declaraţii incorecte, ce prezintă interes pentru examinarea elementelor de probă în legătură cu cererea sa de azil;

d) solicitantul a depus ulterior o cerere în care el n-a invocat nici o faptă nouă referitor la situaţia sa personală sau la situaţia din ţara sa de origine;

3 http://www.tunisiefocus.com/201102163767/economie/national/franco-frattini-pour-un-qautre-plan-marshallq-pour-la-tunisie-et-legypte.html 4 A se vedea: Valluy Jérôme. Rejet des exilés. Le grand retournement du droit de l’asile. Editions Du Croquant, 20 janvier 2009 http://www.reseau-terra.eu/article876.html#Présentation 5 A se vedea: Kountouris Nikolas. « La négociation de la politique européenne en matière d’asile. Enjeux, luttes et dynamiques institutionnelles ». Revue Asylon(s) n°4, mai 2008 http://www.reseau-terra.eu/article768.html

4

e) cererea de azil a fost depusă cu întârziere fără a avea un motiv valabil, iar depunerea reţinută are drept scop targiversarea sau împiedicarea executării unei decizii anterioare care ar antrena expulzarea sa;

f) solicitantul nu şi-a îndeplinit obligaţia de a coopera (prezentarea tuturor faptelor necesare şi a elementelor de probă), nu s-a prezentat la întruniri, n-a răspuns la cererile privind prezentarea informaţiei, a părăsit locul de trai fără a contacta autoritatea competentă într-un termen rezonabil;

g) solicitantul nu s-a prezentat în termeni rezonabili la autorităţi, intrând sau prelungindu-şi sejurul ilegal;

h) solicitantul prezintă un pericol pentru securitatea statului membru sau a fost obiectul unei condamnări definitive pentru o infracţiune care constituie un pericol pentru comunitatea statului în cauză.Prima dificultate ce rezultă din aceste dispoziţii ţin de determinarea autorităţii care îşi asumă

responsabilitatea de a orienta solicitantul spre o procedură accelerată: care este organul care va controla acest proces şi în baza cărui principiu va avea loc procedura în cauză?

Această linişte din partea directivei se explică prin unele divergenţe nesoluţionate: în Rezoluţia Consiliului din 30 noiembrie – 01 decembrie 1992, autoritatea trebuia să fie „competentă şi bine calificată în materie de azil şi de refugiaţi”, în timp ce ICNUR în expunerea poziţiei sale în raport cu rezoluţia în cauză, preconiza intervenţia autorităţii competente în materie de refugiaţi.

Această propunere a ICNUR a fost negată de Consiliu în Rezoluţia sa din 20 iunie 1995 privind garanţiile minime în procedurile de azil.

Accelerarea procedurilor nu era la moment definită: ea putea duce la proceduri foarte rapide, având în vedere complexitatea unor pretenţii. ICNUR reaminteşte „cu cât procedura este mai accelerată, cu atât sporeşte riscul unor decizii eronate”.

O altă chestiune nesoluţionată de proiectul directivei la care ne referim este nedeterminarea „motivului valabil” care ar justifica faptul că solicitantul a minţit la capitolul informaţiei privind identitatea şi naţionalitatea sa. O asemenea poziţie poate fi motivată inclusiv prin teama unor eventuale represalii asupra familiilor sale. Un argument ar fi următoarea întrebare – care este numărul persoanelor ce au statut de refugiat şi locuiesc legal cu acte de identitate false pe teritoriul statelor respective ani de zile? În aşa caz, presupunem că această situaţie acceptată ca legitimă pentru refugiaţi nu va fi, din principiu, acceptată solicitanţilor de azil.

În ce moment informaţiile privind naţionalitatea şi identitatea au permis stabilirea acestora cu o „certitudine suficientă” şi care sunt „motivele serioase de a crede” că documentele au fost distruse sau pierdute intenţionat?

În ce moment o cerere de azil este depusă „foarte târziu” în cadrul unei proceduri de explulzare? Care sunt „posibilităţile suficiente” pe care acesta le depune? Şi care sunt motivele valabile de a amâna depunerea unei cereri (art.32 e şi g)?

Ce ţine de faptul că solicitantul n-a cooperat în timpul procedurii s-au n-a răspuns pozitiv întrunirilor şi cererilor referitor la informaţii (art.32 f), practicienii cunosc bine situaţia când solicitanţii sunt deseori consultaţi de compatrioţi mai mult sau mai puţin avizaţi, care le recomandă să nu spună adevărul în toate detaliile până la finele procedurii şi că dificultăţile lor considerabile de domiciliare nu le sunt imputabile, ce face neloială sancţiunea pe care o suportă.

Vorbind despre pericolul pentru comunitatea statelor membre, menţionăm că această noţiune care nu are nici un raport cu esenţa cererii, riscă să ducă la o examinare rapidă nejustificată.

Caracterul discreţionar a acestor criterii crează condiţii pentru neaplicarea Convenţiei de la Geneva, fiind în plus, precizat că nici un recurs nu este prevăzut contra deciziei de a orienta cererea spre procedura accelerată.

Regretăm în egală măsură că unele contradicţii între legislaţiile naţionale şi principiile directivei, capătă o relevanţă specială: aşa, statele membre care la data intrării în vigoare a directivei aplicau dispoziţii ce denotă tări terţe sigure ca procedură (art.27) sau ţări de origine sigure (art.30-1

5

şi 30-3), au obligaţia doar de a le notifica Comisiei. Totodată, aceste state pot menţine proceduri speciale de admitere la frontieră (art.35), ele pot deroga de la regula de autorizaţie de deplin drept acordat în cadrul procedurii normale solicitanţilor care formează un recurs în raport cu decizia de determinare (art.39-2).

Altfel spus, aceste state membre sau candidate care încă nu adoptase aceste măsuri restrictive puteau să se grăbească să o facă până la adoptarea directivei. Acest nou şantier comunitar era la moment o ocazie excepţională de a sintetiza acquis european la capitolul drepturilor fundamentale în materie de procedură.

Asigurarea protecţiei diverselor categorii de migranţi de către Comitetul Internaţional al Crucii Roşii (CICR) prin prisma mandatului de asistenţă umanitară

Anul 2007 a marcat o schimbare pentru Mişcarea internaţională a Crucii Roşii şi a Semilunii Roşii, dat fiind că pentru prima dată, instanţele acesteia, în special cea dea XXX-a Conferinţă internaţională a Crucii Roşii şi a Semilunii Roşii, au recunoscut că migrarea în sensul larg al termenului reprezintă una din provocările majore ale viitorului. A propos, recomandarea emisă în 2007 stipulează că, abordând dimensiunea umanitară a migraţiei, Mişcarea trebuie să adopte o abordare globală, independentă de statutul migranţilor.6

Adoptarea unei asemenea abordări non-categoriale este dictată de neglijarea acestei probleme o perioadă îndelungată. Organizaţiile umanitare aveau deprinderea de un timp îndelungat să stabilească priorităţi printre diversele categorii de persoane „dezrădăcinate” în funcţie de dreptul internaţional şi de mandatul său instituţional. Ele aveau în aşa fel tendinţa de a se preocupa, în special de persoanele deplasarea cărora era legată de un conflict, de o violenţă sau de o persecuţie. „Migranţii economici”, precum şi cei ce fac parte din categorii de acest gen, au fost ulterior incluşi în acţiunea umanitară generală.

În urma apelului către o nouă abordare strategică în 2007, Federaţia internaţională a Societăţilor Crucii Roşii şi a Semilunii Roşii a definit o politică generală, fixând un cadru strategic pentru dimensiunile umanitare ale migraţiei. Această politică indică cum se poate evita categorizarea pentru a se concentra asupra dimensiunii umanitare de o manieră non exclusivă.

Fiind mai precisi, trebuie să spunem că această politică se fondează pe un concept descriptiv al migraţiei, ce permite de a se concentra în mod direct şi coerent asupra preocupărilor umanitare, evitând orice tipologie. Printre altele, ea se adresează colaboratorilor din teren care sunt primii ce pun în aplicare imperativele umanitare, ulterior interlocutorilor guvernamentali sau para-guvernamentali, care trebuie să promoveze şi să respecte mandatul, regulile şi categoriile juridice.

Elaborarea unei politici globale în domeniul migraţiei poate fi considerată drept o atitudine de o importanţă majoră. „Programele bazate pe drepturi” – metoda utilizată de numeroase organizaţii umanitare în ultima perioadă – abordează din start situaţia în care o măsură aplicată, ce duce la aceea că o persoană este privată de drepturile sale, reprezintă un factor constitutiv al vulnerabilităţii sale. Cu toate acestea, această metodă la fel a încurajat numeroşi angajaţi „umanitari” să presupună în categorii juridice preferabil principiului integrării.

Aceasta fiind spus, inclusiv pentru adepţii abordării tradiţionale „bazate pe necesităţi”, este dificil de a evita constituirea unor categorii de beneficiari, precum şi adaptarea programelor respective – fie că aceste categorii sunt bazate pe un statut juridic, fie din alte consideraţiuni. În principiu, programele speciale au o importanţă vitală pentru unele categorii de persoane, în special pentru copii.

În plus, tendinţa generală în domeniul umanitar în trecut era de a se concentra asupra categoriilor specifice, în special aceasta se referă la refugiaţi şi solicitanţi de azil, preferabil fiind asupra migraţiei în sens larg. Această tradiţie o regăsim în programele actuale ale numeroaselor societăţi naţionale. Lărgirea perspectivei, fără a pierde cunoştinţele de a face specific acquis-l pe

6 XXXe Cnférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Genève, Suisse, 26-30 novembre 2007. Résolution 1 : « Déclaration : Ensemble pour l’humanité » http://www.ifrc.org/Docs/pubs/events/intconf07/adopted/declaration-fr.pdf (citat la 08.12.2010)

6

parcursul anilor impun exigenţe de schimbări majore, în egală măsură în programarea strategică, fie în utilizarea structurilor şi resurselor.

De exemplu, este normal ca o societate naţională care beneficiază de contracte publice pentru realizarea programelor sale de susţinere a solicitanţilor de azil şi a refugiaţilor să fie reticentă atunci când i se cere să-şi lărgească activităţile, oferind o asistenţă suplimentară migranţilor consideraţi ilegali: know-how specific obţinut pe parcursul anilor de lucru cu solicitanţii de azil şi refugiaţii nu este adesea uşor transportabil situaţiei migranţilor ilegali. În opinia unor experţi, obţinerea unei finanţări suplimentare pentru aceste noi activităţi poate fi la fel dificilă; de altfel, în unele ţări asemenea asistenţă ar putea fi considerată ca ilegală şi ar putea compromite finanţarea publică a asistenţei furnizată categoriilor pe care statul le consideră legale, este vorba în special despre solicitanţii de azil şi refugiaţi.7

De fapt, frica ce parvine adesea este de înţeles, deşi o abordare mai largă a ajutorului umanitar migranţilor – care ar recunoaşte că migranţii ilegali au aceleaşi drepturi ca şi migranţii legali la o asistenţă şi la o protecţie umanitară de bază, fiind fondată pe un concept strict al necesităţilor şi al vulnerabilităţii – nu subminează protecţia specială care este acordată solicitanţilor de azil şi refugiaţilor. Dar aceasta a fost realizat între timp – cea dea XXX Conferinţă internaţională n-a lăsat dubii la acest subiect – că dimensiunile umanitare ale migraţiei merg departe dincolo de categoriile asupra cărora Mişcarea se concentra în mod tradiţional pentru a organiza acţiunea sa asupra persoanelor dezrădăcinate pe care le consideră că se află într-o situaţie critică.8

În plus, după natura sa acţiunea umanitară nu ne oferă definiţii clare şi metode finalizate cine este într-o situaţie alarmantă şi cine nu. Din contra, ea trebuie constant să se redifinească pentru a-şi adapta răspunsul complexităţii fenomenelor sociale în permanentă evoluţie. Migraţiunea reprezintă un exemplu tipic al acestui fenomen: nu există definiţii obligatorii ale migraţiei acceptate la nivel internaţional. Terminologia utilizată actualmente este vagă şi adesea cu o conotaţie politică. De exemplu, care migrant este considerat „ilegal”? În numeroase contexte – în special în acele regiuni în care frontierele au fost trasate într-un mod arbitrar, separând grupuri etnice şi istorice – este imposibil de a face diferenţă. Chiar şi atuci când instrumentele juridice care ar trebui să permită să facem distincţia există, acestea pot fi în contradicţie cu alte sisteme de drept: în cazul în care traversarea frontierei în altă parte decât în punctele de trecere oficiale este considerată ca delict – ce să spunem în situaţia migrantului care a trecut în felul ăsta, dar fiind supus unor constrângeri care justifică o protecţie în baza dreptului internaţional al refugiaţilor? Mai mult, statutul şi situaţia migranţilor se schimbă pe parcursul căii migratoare. Cu toate acestea, cunoaştem că vulnerabilitatea şi necesităţile umanitare a acestor persoane sunt presate şi necesită o reajustare a strategiei.

Este clar că nu există soluţii simple pentru elaborarea unei noi abordări – dezbaterile trebuie să urmeze. Totodată, politica în domeniul migraţiunii elaborată sub direcţia Grupului de referinţă la migraţiune a Federaţiei, constituită în urma unei decizii a Adunării Generale din 2007, oferă o primă orientare.9 Printre principiile asupra cărora s-a grupul de lucru şi care sunt elucidate în documentul în cauză se enumeră:

a) Abordarea descriptivă şi deschisă pentru definirea migrantului;b) Abordarea axată pe actorii comunitari indispensabili la acţiune umanitară.Aceste principii constituie piatra de temelie pentru promovarea conceptului unic de toţi actorii

implicaţi în politicile migratoare, care merită un studiu mai amplu.

7 Thomas Linde. Aide humanitaire aux migrants indépendamment de leur statut – vers une approche non-catégorielle. Revue internationale de la Croix-Rouge. Vol. 91, Nr. 875, septembre 2009, p.572 http://www.icrc.org/Web/fre/sitefre0.nsf/htmlall/review-875-p567/$File/irrc-875-Linde-fre.pdf (citat la 10.12.2010)8 A se vedea referinţa 6.9 Conseil des délégués du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Nairobi, Kenya. 23-25 novembre 2009. Résolution 10 : « Politique relative à la migration Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge » http://www.standcom.ch/pdfs_2009/CoD09_Documents_full_French/10_CoD09_ARes_10_Migration_23Nov_FR.pdf (citat la 05.12.2010).

7

Probleme contemporane comune ale organismelor internaţionale şi ale statelorMigraţiunea mixtăRefugiaţii şi alţi indivizi se deplasează tot mai des alături unul de altul. Ei aleg frecvent

aceleaşi itinerarii şi aceleaşi mijloace de transport şi, în lipsa unor posibilităţi legale de a ajunge pe teritoriul unui stat, se recurge la meode de deplasare iregulară, precum şi la servicii a transportatorilor. Acest fenomen de migraţiuni mixte, amploarea căruia va creşte în lume, pune ICNUR şi partenerii săi în faţa unui număr de dificultăţi. Prima constă în supravegherea ca refugiaţii să se bucure de protecţia la care au dreptul şi să se asigure că controlurile puse în aplicare de către state la frontieră să nu-i împiedice să solicite azil. Cea dea doua constă în protejarea persoanelor ce se deplasează de detenţia arbitrală, de tratamente fizice rele, atât pentru refugiaţi cât şi pentru migranţi, pentru a nu admite condamnarea acestora la o durabilă existenţă în umbră, prezente în situaţiile în care drepturile acestora sunt ameninţate. Pentru a se opune acestor probleme în 2010 ICHUR a continuat aplicarea unei susţineri în Planul său de acţiuni din cele zece puncte privind protecţia refugiaţilor şi a mişcărilor migraţioniste mixte. Planul prevede eforturi deja întreprinse în bazinul mediteranian, în America centrală şi în Caraibe, în Asia de Sud-Est şi în Golful Aden.

Ultimii ani au fost marcaţi printr-o preocupare crescândă din partea comunităţii internaţionale faţă de situaţia refugiaţilor care se plictisesc în exil fară a spera la remedierea soartei sale prin repatrierea binevolă, la instalarea şi la integrarea pe loc sau la reinstalarea într-o ţară terţă. Această preocupare a fost motivată în mare parte prin următoarea constatare: refugiaţii de lungă durată sunt obligaţi să trăiască în împrejurări extrem de penibile şi periculoase unde aceştea se confruntă cu cele mai mari dificultăţi pentru a beneficia de un statut juridic sigur, pentru a-şi exercita dreptul la libera deplasare şi a-şi procura mijloace viabile de existenţă. Urmată de o iniţiativă specială lansată de Înaltul Comisar, Organizaţia caută să încurajeze comunitatea internaţională să se atenţioneze asupra situaţiei a unor popoare refugiate de mai mult timp în diferite colţuri ale lumii. Aceste iniţiative vizează un triplu obiectiv: atenţionarea asupra situaţiei unor populaţii refugiate de mai mult timp, ameliorarea condiţiilor de viaţă a refugiaţilor care nu au putut găsi o soluţie pentru a-şi ameliora soarta şi prevenirea apariţiei a unor asemenea situaţii prin măsuri adecvate luate în fazele iniţiale ale oricărei crize noi.

Reîntoarcerea şi reintegrareaÎn cadrul eforturilor pentru remedierea privind situaţia populaţiilor refugiate de lungă durată,

ICNUR continue să facă repatrieri liber exprimate, urmate de o reintegrare viabilă în ţările de origine în calitate de prioritate. În 2009 acestă politică a fost pusă în aplicare într-un oarecare număr de state în care derulează mişcări de repatriere de mare amploare, în special Afganistan, Burundi, Republica Democratică Congo, Mauritania, precum şi Sudanul de Sud. În toate aceste situaţii capacitatea de absorbţie este limitată, astfel că ICNUR şi partenerii săi trebuie să joace un rol cheie, aducându-şi sprijinul repatriaţilor şi comunităţilor acestora pe parcursul fazei iniţiale a procesului de reintegrare. În parteneriat cu statele donatoare, actorii de dezvoltare şi ţările de origine, Înaltul Comisariat continuă să promoveze incorporarea activităţilor de reintegrare în planurile de dezvoltare naţionale şi locale. ICNUR se angajează în egală măsură în cooperare cu autorităţile şi societatea civilă să întărească capacităţile naţionale la diverse chestiuni importante pentru repatriaţi, prestaţia fiind statul de drept, eliberarea actelor de identitate şi restituirea terenurilor şi a bunurilor imobiliare.

Protecţia internaţionalăRaţiunea prezenţei ICNUR este de a garanta drepturile fundamentale ale refugiaţilor şi ale

altor persoane, care reiese din competenţa sa şi de a supraveghea, de fiecare dată când aceasta este necesar, că aceste drepturi sunt protejate şi respectate. Între timp organizaţia trebuie să depăşească obstacole considerabile pentru a se achita cu această misiune, deoarece ea îşi desfăşoară activitatea în condiţii de insecuritate pentru na avea acces umanitar şi acordarea ajutorului necesar. Obiectivele strategice globale ale ICNUR oferă organizaţiei un suport pentru a ajuta înlăturarea acestor

8

obstacole. Pentru realizarea primului obiectiv strategic global, este vorba despre garantarea normelor de protecţie internaţională tuturor persoanelor ce ţine de competenţa sa, ICNUR stabileşte prioritar asigurarea accesului la azil şi respectarea principiului non-refoulement. În egală măsură este necesară prevenirea şi combaterea exploatării şi violenţei, inclusiv violenţei sexuale, în raport cu persoanele deplasate reieşind din competenţa sa, a consolida protecţia refugiaţilor în cadrul mişcărilor migratoare tot mai ample şi să menţină caracterul civil al lagărilor pentru refugiaţi.

Cel de-al doilea obiectiv strategic al ICNUR constă în dezvoltarea unui regim de protecţie umanitară. În acest sens, el încurajează respectarea Convenţiei din 1951 şi ajută statele care s-au angajat să adere la normele de protecţie internaţională şi să se achite cu obligaţiile sale. ICNUR pledează pentru o aplicare completă a definiţiei refugiatului în sensul Convenţiei din 1951 în regimurile de azil ale statelor. El caută să amelioreze legislaţiile, politicile şi practicile în materie de azil şi se angajează să consolideze capacitatea statelor să solicite acordarea azilului şi protecţiei. Protecţia apatrizilor şi punerea în aplicare a necesităţilor intern deplasaţilor la fel sunt pe prin plan ale preocupărilor ICNUR.

Încheiere Studiul efectuat ne permite să constatăm caracterul global şi universal al politicii în materie de

azil şi de refugiaţi. Problemele abordate reflectă în mod indispensabil faptul că în lipsa unei conlucrări între organismele internaţionale şi statele destinatare pentru solicitanţii de azil soluţionarea acestora este imposibilă. Implicarea tot mai masivă a comunităţii internaţionale în reglementarea situaţiilor de criză, care din an în an devin tot mai numeroase, ar fi un răspuns adecvat provocărilor cu care se confruntă statele de pe întreg mapamond.

Referindu-ne la obiectivele principale asupra cărora vor trebui să se concentreze acestea în conlucrare cu organismele internaţionale competente, putem evidenţia unele direcţii prioritare. Printre acestea se enumeră în primul rând – asigurarea accesului la azil şi protecţia contra refoulement, dat fiind că principiul non-refoulement ocupă un loc central în realizarea dreptului la azil. Chiar dacă acest principiu este respectat în general, inclusiv de către statele nesemnatare a Convenţei de la Geneva din 1951, acesta deseori este încălcat. Solicitanţii de azil şi refugiaţii sunt consideraţi ca migranţi ilegali şi expulzaţi în cadrul măsurilor de luptă contra imigraţiei întreprinse de către state. Solicitanţii de azil sunt reîntorşi în statele terţe fără a fi examinate cererile acestora şi fără ca drepturile lor să fie garantate. În acest sens este binevenită practica ICNUR privind desfăşurarea activităţilor comune cu autorităţile statelor şi partenerii non-guvernamentali de supraveghere la frontiere şi în aeroporturi, pentru a ajuta la prevenirea unor asemenea situaţii.

O altă prioritate este protejarea deplasaţilor conra violenţei, intimidării şi exploatării. Aceste mecanisme trebuie să acopere nu doar conflictele internaţionale, ci şi situaţiile de deplasări interne. În egală măsură poate fi menţionată diminuarea subalimentaţiei, lupta contra principalelor cauze de mortalitate, în special este vorba despre malarie şi sida. Reducerea problemelor de protecţie a persoanelor care se încadrează în competenţa ICNUR şi ameliorarea nivelului de trai a acestora, în special în domeniul apei potabile, a adăpostului şi a serviciilor de salubritate, la fel face parte din provocările mileniului. Nu în ultimul rând apreciem eforturile privind facilitarea emancipării economice a femeilor deplasate şi participarea lor cât mai largă la gestionarea deciziilor comunitare şi ameliorarea procesului de educaţie şi de formare profesională a copiilor şi a tinerilor.

În final menţionăm, că în procesul de racordare a cadrului juridic naţional în materie de azil şi de refugiaţi al Republicii Moldova la standardele internaţionale, contează să fie promovate nu doar textele juridice internaţionale în domeniu, ci în special esenţa şi spiritul acestora. În plus, se va lua în consideraţie atât practica statelor, în special a celor europene, cât şi practica organismelor internaţionale ce deţin competenţe în domeniul respectiv. Doar aşa vom avea posibilitatea să garantăm şi să punem în aplicare mecanismele ce asigură drepturile şi libertăţile fundamentale ale solicitanţilor de azil şi ale refugiaţilor în srictă conformitate cu angajamentele asumate de Republica Moldova pe plan internaţional, indiferent de natura acestora – fie este vorba despre angajamente ce reiese din norme convenţionale, fie cutumiare.

9

10