strategia2020
Post on 05-Apr-2018
223 Views
Preview:
TRANSCRIPT
-
8/2/2019 Strategia2020
1/11
Policy Brief nr. 5
Decembrie 2010
Strategia 2020 n Romniachiar o implementm sau nc undocument de sertar?
utor: Drago Dinu
-
8/2/2019 Strategia2020
2/11
2
CUPRINS
INTRODUCERE ............................................................................................................................ 3
CADRUL NORMATIV PENTRU PLANIFICAREPE HRTIE NU STM RU ................................... 4
REALITATEA DIN TERENDIFERENE MAJORE .......................................................................... 5
BIROCRAIE VERSUS POLITICIENI. LIMITELE ACTUALEI ABORDRI ............................................ 8
EUROPA 2020NC O STRATEGIE NEIMPLEMENTAT? .......................................................... 9
RECOMANDRI ........................................................................................................................ 10
-
8/2/2019 Strategia2020
3/11
3
Introducere
Romnia, ca membru al UE, i-a asumat intele generale ale Strategiei 2020, precum i inte
naionale de dezvoltare subsumate documentului european. Avem deci o nou strategie, un nou
document pe care s ne bazm politicile publice. l vom aplica? Cum i cu cine? Acestpolicy briefal
CRPE analizeaz capacitatea Romniei de a programa agenda de politici i contextul intern peste
care vine Strategia 2020. ncercm s rspundem la ntrebarea: Strategia 2020 avem anse s o
implementm sau am mai bifat o strategie de sertar?
Guvernul Romniei are n acest moment o multitudine de documente de politici publice care
stabilesc o serie de obiective pe termen scurt si mediu. Fiecare sector are strategii sau programe
unele mai complexe dect altele ns nu ntotdeauna coordonate i coerente i, de cele mai multe
ori, neimplementate. Analiznd rezultatele procesului de planificare de la nivel guvernamental
prin prisma implementrii documentelor bugetare sau planurilor strategice ministeriale
concluzia la care ajungem este c n realitate, dei avem nu unul, ci mai multe sisteme de
planificare la nivel guvernamental, rezultatele sunt dezamgitoare, iar transpunerea n practic a
angajamentelor respective este deficitar.
Procesul de stabilire a prioritilor, de corelare a ceea ce asumm ca prioriti cu alocarea
resurselor este deficitar, iar elaborarea bugetului se realizeaz n manier tradiional, bazndu-ne
pe alocrile din anul anterior, fr a avea discuii de politici sau dezbateri privind importana
interveniilor planificate i pentru care se solicit resurse. Un raport al Bncii Mondiale privind
sistemul de management a cheltuielilor publice din Romnia (2009) recomand introducereaaspectelor de analiz de politici i prioritizare n procesul de elaborare a bugetului, astfel nct
alocrile financiare s poat fi corelate cu rezultatele estimate a fi obinute sau performana din
domeniul respectiv.
n contextul crizei economice, deciziile cu btaie pe termen scurt
devin regula sistemului, deoarece este nevoie de un rspuns rapid
din partea guvernelor la situaii mereu n schimbare. Dei
constrngerile sunt clare, considerm c tocmai acum, n aceast
perioad n care trebuie s iniiem politici cu efecte imediate (vezimsurile legate de disponibilizri din sistemul bugetar, reduceri
salariale etc) impactul pe termen mediu trebuie luat n
considerare, astfel nct interveniile implementate s nu conduc
la efecte duntoare ireversibile.
nc privim UE ca problem de politic extern
Planificarea politicilor naionale n Romnia tinde nc s fie autist fa de contextul european n
care ne micm. Cu alte cuvinte, ne programm politicile interne fr a integra mecanismul de
Planificarea asta pe
termen mediu, alocnd
resurse pentru diferite
msuri este bun, ns nu
n situaia de criz deacum expert
guvernamental.
-
8/2/2019 Strategia2020
4/11
4
coordonare a politicilor cu relevan european. Astfel, la nivel guvernamental, se continu
abordarea anterioar lui 2007, specific unui stat angajat n procesul de aderare la Uniunea
European, cnd aspectele legate de UE sunt tratate difereniat, urmnd proceduri i reguli
specifice, paralele sistemului de analiz i coordonare a politicilor naionale. n realitate, la acest
moment diferenele dintre Agenda naional i Agenda european sunt insesizabile iar
angajamentele pe care le asumm ca stat n relaie cu Uniunea European (din care suntem parte)trebuie ncorporate n politicile naionale pentru a le asigura implementarea.
Cadrul normativ pentru planificarepe hrtie nu stm ru
Avnd n vedere tiparul legalist al administraiei romneti unde de cele mai multe ori elaborarea
politicilor este sinonim cu producerea de legislaie, iar pentru ca ceva s se ntmple trebuie mai
nti a fi consemnat ntr-un act normativ, prezentm pe scurt care e situaia privind procedurile i
regulile formale, aprobate, pentru planificarea politicilor publice.
Romnia i-a aprobat o serie de acte normative care reglementeaz direct sau indirect luareadeciziei i procesul de planificare, stabilesc proceduri i roluri instituionale. Astfel, avem:
strategie pentru formularea i planificarea politicilor strategie pentru o reglementare mai bun (Better Regulation Strategy) lege pentru elaborarea actelor normative hotrri de guvern pentru procedurile de luare a deciziei la nivelul guvernului, pentru
coordonarea afacerilor europene, metodologii pentru elaborarea bugetului i hotrri de
guvern pentru planificarea strategic instituional.
Evalurile anterioare1 ale acestor prevederi i ale procedurilor aferente concluzioneaz c
Romnia are un cadru normativ solid pentru elaborarea politicilor publice i sistemul de luare a
deciziei. Astfel, avem stabilite clar proceduri pentru iniierea unui proiect de act normativ sau
document de politici, modalitile de consultare intern i extern, avizare i mecanisme de
soluionare a disputelor, modalitate de aprobare etc. Avem chiar precizate tipurile i structura
tuturor documentelor de politici publice elaborate de guvern precum i o serie de metodologii
1 Evaluare n cadrul Programului PHARE Dezvoltarea capacitii de formulare a politicilor publice implementat n
2009 sau recentele evaluri funcionale ale Bncii Mondiale realizate n 2010.
Exemplu
Strategia Europa 2020 stabilete inte care au relevan strict naional
(educaie, munc, energie) i care nu pot fi atinse fr promovarea de
politici specifice pentru domeniile respective - document european sau
politic naional?
-
8/2/2019 Strategia2020
5/11
5
care s sprijine procesul de planificare strategic, conexiunea politici publice buget sau
elaborarea concret a politicilor publice sectoriale.
Desigur, mai pot fi fcute unele mbuntiri, anumite aspecte pot fi clarificate, altele flexibilizate,
ns, per ansamblu, dintr-o abordare legalist, Romnia are toate prevederile legale care s
permit funcionarea coerent a unui sistem de planificare a politicilor.
Realitatea din terendiferene majore
Dac, aa cum am vzut, pe hrtie lucrurile nu stau ru, n practic situaia este alta iar evalurile
internaionale atrag atenia asupra problemelor din zona de guvernan cu care ne confruntm.
Analiza de politici publice nu reprezint la acest moment o practic pentru administraia
romneasc. Aspectele legate de planificarea resurselor pentru atingerea unor rezultate
msurabile de urmrire a performanei nu sunt internalizate la nivelul practicilor administrative.
Dinamica documentelor de politici publice elaborate i consultate n sistemul guvernamental anregistrat o scdere dramatic. Dac n 2007, conform planului Strategic al Secretariatului General
al Guvernului, erau zeci de astfel de documente transmise la SGG pentru analiz i avizare, n
ultimii doi ani s-au primit patru propuneri de politici publice care au urmat procedurile
guvernamentale de elaborare. Acest fapt denot o scdere a interesului pentru instrumentele de
politici publice n rndul ministerelor de resort i probleme sistemice legate de relevana acestor
iniiative de reform a sistemului de luare a deciziei. Trebuie reamintit c ntreg sistemul de
elaborare a documentelor speciale de analiz a politicilor (adic acele fie n care fiecare minister
explic de ce e nevoie de o msur, ct va costa i ce impact trebuie s produc) a fost creat cu
asisten european i inea de contextul aderrii la UE, ca parte a reformei administraiei promis
Exemplu - Indexul Competitivitii 2010 2011 (Sursa: World Economic Forum)
Cel mai slab indicator al Romniei: Transparena elaborrii politicilor
guvernamentaleloc 137 din 139
Ali indicatori:
Favoritism n deciziile oficialilorloc 123
Risipa n cheltuielile publiceloc 110
Administraia romneasc are trei mari probleme:
implementarea, implementarea, implementarea
Jonathan Schelee, eful Delegaiei Comisiei Europene
n Romania, 2005.
-
8/2/2019 Strategia2020
6/11
6
ctre Bruxelles. Dup ce am aderat, interesul a sczut, att pentru supravegherea procesului (din
partea SGG) ct i pentru elaborarea documentelor de politici potrivit standardelor de mai sus (din
partea ministerelor de linie).
Vom analiza succint problemele legate de sistemul de planificare pe dou coordonate la nivel
guvernamental (intersectorial) i la nivel instituional urmrind integrarea mecanismelor deplanificare, rolul birocraiei iapetena decidenilor politici pentru o planificare riguroas.
La nivel guvernamentalse remarc lipsa att de jurect i de facto a unei etape de stabilire a
prioritilor la nivel guvernamental i asumare politic explicit a acestora care apoi s ghideze
ministerele de resort n elaborarea politicilor sectoriale i a cadrului bugetar pe termen mediu.
Sistemul de planificare strategic introdus la nivelul administraiei publice centrale care prevede
elaborarea de planuri strategice ministeriale precum i programe bugetare pentru finanarea
politicilor publice angajate are o abordare exclusiv de jos n sus fr o dimensiune la nivelulntregului guvern i fr o asumare politic central a planurilor. Astfel, Consiliul de Planificare
Strategic constituit prin HG 750/2005 prezidat de Primul Ministru i Ministrul Finanelor care
urma a servi ca for politic pentru stabilirea prioritilor i coordonarea acestora - nu a funcionat,
neavnd nici o ntlnire pn n prezent.
Din cauza unei neasumri centrale a prioritilor Guvernului i lipsei acestei prime etape dintr -un
proces de planificare strategic, ceea ce guvernul numete Prioriti sunt nearticulate
corespunztor i necorelate cu procesul de alocare a resurselor. Astfel, aspecte importante,
tradiional considerate ca prioriti, precum infrastructura, atragerea fondurilor europene pentru
dezvoltarermn prioritare la nivel declarativ fr ns a se promova i finana un set coerent de
msuri care s contribuie la atingerea obiectivelor respective.
n acelai timp, lipsa unui proces de planificare strategic desfurat la nivel central mpiedic o
dezbatere real de politici cu evidenierea de trade-offs privind politicile i programele cu
importan mai mare unde trebuie s continum s investim (sau unde trebuie s alocm resurse
suplimentare) i acele programe care n contextul actual nu sunt prioritare i unde alocrile
financiare sunt diminuate sau chiar se renun la implementarea programului respectiv.
O alt caracteristic a sistemului romnesc este gestionarea difereniat i neintegrat a
i)procesului de planificare a politicilor naionale,
ii)politicilor cu relevan europen, precum i
iii)procesului de planificare bugetar.
-
8/2/2019 Strategia2020
7/11
7
Aceste sisteme funcioneaz separat, dup reguli i proceduri distincte, cu angajarea diferitelor
instituii cu rol de coordonare2 i utilizarea de resurse diferite la nivel instituional. Rezultatul e
reprezentat n realitate de trei sisteme independente care ar trebui s produc aceleai efecte.
Figura 1 Sisteme de planificare necorelate la nivel guvernamental
Slaba corelare dintre aspectele cu relevan european i politicile considerate naionale conduc i
la diferene de organizare i funcionare a sistemelor de planificare i bugetare. Astfel, planificarea
pentru programele cu finanare extern (fonduri europene) este considerat mai bun dect
planificarea i finanarea programelor naionale, ns schimbul de bune practici nu se realizeaz. n
acelai timp neplanificarea integrat are consecine directe asupra coerenei finanrii i
implementrii programelor/politicilor (a se vedea deficienele de implementare a programelor din
domeniul transporturilor pentru c nu s-a abordat integrat i identificat sursa de cofinanare).
Sistemul actual de luare a deciziei la nivelul administraiei publice este caracterizat de o apeten
pentru deciziile ad-hoc i de o cerere extrem de limitat a decidenilor politici pentru analize i
studii care s fundamenteze deciziile respective.
La nivel ministerial / instituional att planificarea ct i coordonarea implementrii diferitelor
politici trebuie mbuntite. Abordarea predominant la nivelul administraiei este ceea axat pe
2 Secretariatul General al Guvernului pentru politicile naionale, Departamentul de Afaceri Europene i Ministerul
Afacerilor Externe pentru coordonarea afacerilor europene i Ministerul Finanelor pentru planificarea bugetar.
n realitate angajamentele
incluse n documentele
naionale de planificare nu
difer de angajamenteleluate n raport cu UE.
Planificarea politicilor i
bugetarea sunt
complementare.
-
8/2/2019 Strategia2020
8/11
8
inputi control procedural asupra cheltuirii resurselor i mai puin un management orientat spre
atingerea rezultatelor asumate sau performana politicilor implementate.
Tratarea difereniat apoliticilor naionalei afacerilor europene este evident n ministere, unde
regsim n paralel:
a) Uniti de Politici Publice - mandatate cu coordonarea politicilor la nivel sectorial / ministerial ib) direcii de afaceri europene care gestioneaz aspectele cu relevan european pentru
sectoarele respective.
De obicei, comunicarea i coordonarea ntre aceste departamente este limitat, afectnd coerena
msurilor pe care ministerul le promoveaz (angajamente europene care sunt apoi periclitate de
diferite politici aprobate n sistemul naional).
Birocraie versus politicieni. Limitele actualei abordri
Pentru sistemul romnesc, reforma politicilor publice a fost mai degrab o reform a birocraiei.
Funcionarii publici au fost cei care au instituit reguli i proceduri i care, ntr -o manier abil, au
folosit oportunitile ivite din discuiile i angajamentele cu parteneri externi (Comisie European,
Banca Mondial etc) pentru promovarea acestor iniiative a se vedea condiionalitile din
mprumutul PPIBL3 cu Banca Mondial sau cele incluse n Planul de Msuri Prioritare pentru
Integrare European.
Formalizarea acestor reguli i proceduri de luare a deciziilor i deplanificare nu a substituit ns implicarea i inputul politic necesar unei
adevrate schimbri de abordare. Slaba cerere de la nivel politic pentru o
abordare de analiz de politici a condus la expunerea clar a limitelor
birocraiei procesele rmn pur formale, procedurale, fr a avea
relevana necesar. Fr implicarea politicului, a decidenilor, nimic nu se
schimb i vom puncta doar la impresia artistic.
Mecanismele informale de luare a deciziei exist i este pueril s credem c
o nou reglementare ar conduce la eliminarea acestora. Contextul local,tradiia i cultura administrativ trebuie luate n calcul atunci cnd
planificm reforme ale sistemului. Trebuie ns vzut cum aceste
mecanisme informale pot beneficia de aportul procedurilor formale i cum decidenii politici pot fi
determinai s solicite analiza de politici publice.
3
Acordul de mprumut pentru proiectul de dezvoltare instituional a sectorului privat i public.
Fceam politicipublice doar pentru
respectarea
procedurilor nu
analizam n detaliu
opiuni, impact etc.
era doar un pur efort
de conformare
funcionar public de
la nivel ministerial.
-
8/2/2019 Strategia2020
9/11
9
Europa 2020nc o strategie neimplementat?
Statutul actual al Romniei, de stat membru al Uniunii Europene, impune o abordare integrat a
planificrii politicilor. Pe de o parte politicile cu relevan european ne afecteaz n mod direct iar
pe de alt parte numai cunoscnd contextul intern i politicile promovate sau planificate de
guvern putem formula poziii de ar coerente. Trebuie remarcat de asemenea c i iniiativele de
la nivel comunitar (exempluguvernana economic) subliniaz o mai bun planificare a politicilor
n manier integrat.
Strategia Europa 2020 stabilete o serie de inte ambiioase pentru Romnia n domenii
considerate prioritare la nivel european. Trebuie remarcat faptul c, din punct de vedere al
mecanismului de elaborare a intelor naionale, sistemul folosit a fost exclusiv cel pentru
coordonarea afacerilor europene. Astfel sistemul naional de coordonare a politicilor i
mecanismele aferente nu au fost utilizate, dei este evident c pentru atingerea intelor respective
trebuie o aciune concertat, politici sectoriale planificate cu atenie i resurse alocate p entru
obiectivele respective, deci atributele unui sistem clasic de coordonare a politicilor publice.
Figura 3 - inte asumate de Romnia prin Strategia Europa 2020 comparativ cu intele UE
Indicator UE Romnia
2008 2020 2008 2020
Rata ocuprii forei de munc 70% 75% 64,4% 70%
Cheltuielile pentru cercetare i dezvoltare 1,90% 3% 0,58% 2%
Reducerea emisiei gazelor cu efect de ser 20% 20%Reducerea consumului de energie 20% 19%
Rata energiei din surse regenerabile 20% 24%
Abandon colar 14,9% 10% 15,9% 11,3%
Studii superioare 31,1% 40% 15,9% 26,7%
Rata srciei 16% 12,5% 18,2% 16%
Iniiativele de la nivel comunitar susin abordarea integrat, iar guvernele statelor membre
urmeaz a trimite pe lng proiectul de buget i programul naional de reform (documentul
pentru implementarea Europa 2020) pentru analiza privind sustenabilitatea obiectivelor asumate.
n concluzie, n momentul de fa:
- Nu avem la nivel guvernamental un document de politici publice pe termen mediu sprelung care s asigure planificarea intersectorial i un proces de prioritizare;
- Avem un document european Strategia 2020 - monitorizat att intern ct i prinmecanisme comunitare
-
8/2/2019 Strategia2020
10/11
10
- Pentru a implementa realmente aceste document european, e nevoie de coordonarenaional.
Considerm necesar ca Strategia 2020 s joace rolul de document central de planificare la nivel
guvernamental, eventual completat cu obiective naionale relevante pentru fiecare ciclu
guvernamental n parte.
Recomandri
1. Promovarea unui sistem integrat de planificare care s reuneasc politicile naionale cupoliticile europenen condiiile unei coordonri unitare.
2. Strategia Europa 2020 ca document central de planificare a politicilor publice se vacompleta cu obiective clare pentru domeniile considerate prioritare din perspectiv
naional.
3. Msurile specifice de reform i promovare a abordrii de politici publice trebuie s fiefocalizate asupra decidenilor politici.
-
8/2/2019 Strategia2020
11/11
11
Despre autor
Drago DINU este un profesionist cu experien solid n management public si planificare
strategic. A lucrat n unitatea de coordonare a politicilor publice a Guvernului Romniei. n
prezent ofer consultan n domeniu la nivel regional (Romnia, Moldova, Kosovo). n cadrul
CRPE, coordoneaz programele privind administraia public.
Acest raport apare n cadrul proiectului Romnia activ n dezbaterile europene II derulat de
Centrul Romn de Politici Europene (CRPE) i finanat de Fundaia Soros Romnia n cadrul
Iniiativei de Politic Extern.
Coninutul acestui raport nu reprezint n mod necesar poziia oficial a Fundaiei Soros.
Opiniile exprimate nu implic automat poziia tuturor experilor afiliai CRPE sau a altor instituii iorganizaii partenere CRPE.
Credit foto copert: Vermin Inc via Flickr
CRPE decembrie 2010
Centrul Romn de Politici Europene
Str. Gheorghe Pop de Bseti nr. 43-45
ap. 5, Bucureti - 2office@crpe.ro
Telefon +4 0371.083.577
Fax. +4 0372.875.089
Pentru mai multe detalii despre CRPE vizitaiwww.crpe.ro.
mailto:office@crpe.romailto:office@crpe.rohttp://www.crpe.ro/http://www.crpe.ro/http://www.crpe.ro/http://www.crpe.ro/mailto:office@crpe.ro
top related