subiecti de sezina.doc
DESCRIPTION
drept civil succesiuni.TRANSCRIPT
Cuprins
CAPITOLUL 1: INTRODUCERE.................................................................................3
1.1. Noţiunea contenciosului administrativ.................................................................3
1.2. Scurt istoric privind contenciosul administrativ în România................................6
1.3. Categorii de contencios administrativ...................................................................8
1.4. Instanţele de contencios administrative..............................................................11
CAPITOLUL 2: CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV OBIECTIV........................14
2.1. Noţiunea şi caracteristicile contenciosului administrativ obiectiv......................14
2.2. Prevederi comparative între Legea 69/1991 şi Legea 215/2001 privind
administraţia publică locală şi modificările aduse de Legea 340/2004 privind
instituţia prefectului şi Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ în
domeniul exercitării controlului legalităţii actelor administrative.............................16
2.2.1. Prevederi ale Legii 69/1991 privind administraţia publică locală................16
2.2.2. Prevederi ale Legii 215/2001 privind administraţia publică locală..............17
2.2.3. Modificări aduse de Legea 340/2004 privind instituţia prefectului.............18
2.2.4. Modificări aduse le Legea 554/2004............................................................20
2.2.4.1. Modificări în sfera subiectelor de sezină...................................................20
2.2.4.2. Modificări referitoare la termenul de exercitare a acţiunii........................22
2.3. Tutela administrativă în contextul noii legi a contenciosului administrativ şi
aspecte practice privind realizarea controlului de legalitate a actelor administrative
de către prefect...........................................................................................................23
2.3.1. Tutela administrativă în contextul noii legi a contenciosului administrativ23
2.3.1.1. Controlul exercitat de prefect....................................................................23
2.3.1.1.1. Actele supuse controlului de legalitate...................................................23
2.3.1.1.2. Termenul de sesizare a instanţei.............................................................24
2.3.1.2. Controlul exercitat de Agenţia Naţională a funcţionarilor publici............26
2.3.1.2.1. Scurtă prezentare a Agenţiei Naţionale a funcţionarilor publici............26
2.3.1.2.2. Atribuţiile stabilite de noua lege a contenciosului administrativ...........27
CAPITOLUL 3: PROCEDURA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
OBIECTIV....................................................................................................................29
1
3.1. Subiectele de sezină............................................................................................29
3.1.1. Ministerul Public ca subiect de sezină..........................................................29
3.1.2. Avocatul Poporului.......................................................................................30
3.1.3. Consideraţii cu privire la alte persoane de drept public care pot sesiza
instanţele de contencios administrativ....................................................................31
3.2. Regimul juridic al acţiunii în contencios obiectiv..............................................31
3.2.1. Temeiul juridic.............................................................................................31
3.2.2. Obiectul actiunii în contencios obiectiv.......................................................32
3.2.3. Capacitatea procesuală şi calitatea procesuală activă...................................32
3.2.3.1. Legitimarea procesuală activă...................................................................32
3.2.3.2. Legitimarea procesuală pasivă...................................................................33
3.2.4. Competenţa materială a instanţei investită cu soluţionarea cauzei...............33
3.2.5. Recursul administrativ prealabil în contenciosul administrativ obiectiv......34
3.2.5.1. Natura juridică a solicitării de reanalizare a actului..................................34
3.2.5.2. Termenul de recurs graţios........................................................................34
3.2.5.3. Finalitatea procedurii prealabile................................................................35
3.3. Procedura în faţa primei instanţe........................................................................37
3.3.1. Acţiunile în faţa instanţei de contencios administrativ.................................37
3.3.2. Condiţiile de admitere şi admisibilitate pe fond ale acţiunii de contencios
administrativ...........................................................................................................37
3.3.3. Termenul de sesizare a instanţei...................................................................38
3.3.4. Citarea părţilor..............................................................................................39
3.3.5. Intervenţia în interes propriu în contenciosul obiectiv.................................39
3.3.6. Sarcina probatorie pe fondul acţiunii în contenciosul obiectiv....................40
3.3.7. Judecarea cererilor........................................................................................41
3.4. Aspecte privind judecarea recursului..................................................................42
CAPITOLUL 4: PRACTICĂ JUDICIARĂ..................................................................43
4.1. Practica administrativă în domeniul controlului de legalitate exercitat de prefect
....................................................................................................................................43
4.2. Cazuistica............................................................................................................52
CONCLUZII SI PROPUNERI......................................................................................62
2
BIBLIOGRAFIE...........................................................................................................65
3
CAPITOLUL 1: INTRODUCERE
1.1. Noţiunea contenciosului administrativ
Contenciosul administrativ reprezintă, sintetic, ansamblul de reguli juridice
privind soluţionarea pe cale jurisdicţională a litigiilor administrative1. Etimologic,
noţiunea derivă din latinescul contendo, contendere, care evocă ideea unei înfruntări
prin luptă, în sens metaforic însă, adică între interese contrarii2.
Raportându-se la cadrul juridic instituit în ţara noastră după 1989, respectiv la
reglementările cuprinse în Constituţia României din 2003, Legea Contenciosului
administrativ nr.554/2004 precum şi la alte acte normative, prof. V.I. Prisacaru dă
următoarea definiţie: „prin contencios administrativ înţelegem activitatea de
soluţionare, cu putere de adevăr legal, de către instanţele de contencios administrativ,
competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel puţin una din părţi este un
serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau
emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o
cerere referitoare la un drept recunoscut de lege3”.
O altă definiţie, mai nuanţată, o dă prof. Antonie Iorgovan: ”Legislaţia în
vigoare ne obligă să privim noţiunea de contencios administrativ într-un sens strict şi
într-un sens larg. În sens larg, vom înţelege prin contencios administrativ litigiile de
competenţa instanţelor judecătoreşti, dintre un organ al administraţiei publice,
respectiv, un funcţionar public sau, după caz, o structură autorizată să presteze un
serviciu public, pe de o parte, şi alt subiect de drept, pe de altă parte, în care organul
public sau funcţionarul public apare ca purtător al autorităţii publice. Într-un sens
mai restrâns (cel mai frecvent), noţiunea de contencios administrativ evocă totalitatea
litigiilor de competenţa secţiilor de contencios administrativ4.”
1 Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives, 7e edition, Editions Dalloz, 1996, p.251.
2 Verginia Vedinaş, Introducere în dreptul contenciosului administrativ, Editura Fundaţiei “România de Mâine”, Bucureşti, 1999, p.21
3 V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ roman, Partea generala, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p.260
4 A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol.II, Ediţia a III-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p.454
4
Astfel, în dreptul administrativ termenul de contencios a început să fie utilizat
pentru a delimita căile de atac jurisdicţionale împotriva operaţiunilor şi actelor
administrative de recursurile administrative obişnuite.
Un recurs (cale de atac) căpăta caracter jurisdicţional ori de câte ori autoritatea
care-l soluţiona avea calitatea de judecător.
În felul acesta s-a ajuns, atât în doctrină cât şi în legislaţie, să se utilizeze în
mod curent termenii: contencios administrativ; acţiuni de contencios administrativ;
instanţă de contencios administrativ; legea contenciosului administrativ; hotărâri de
contencios administrativ.
Noţiunea de contencios administrativ are două sensuri principale:
- Un sens material, referitor la activitatea de soluţionare a unor conflicte de
interese sau a unor conflicte juridice, implicând natura litigiilor propuse spre
soluţionare
- Un sens organic/formal, referitor la organele competente să soluţioneze
asemenea conflicte, respectiv totalitatea instanţelor judecătoreşti abilitate să verifice,
prin secţiile de contencios administrativ, legalitatea actelor şi faptelor administrative
contestate.
În aceste sens, Constituţia României prevede, în articolul 52, alin.1 că
„persoana vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, de o autoritate publică,
printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea la termenul legal a unei cereri, este
îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea
actului şi repararea pagubei.”
În prezent, în România, activitatea de contencios administrativ este realizată în
temeiul dispoziţiilor legii 554 din 2004 si al articolelor 2, 3 şi 4 din Codul de
Procedură Civilă, soluţionarea litigiilor dintre componentele sistemului de
administraţie şi orice altă persoană fizică sau juridică fiind dată în competenţă secţiilor
de contencios administrativ de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, de la Curţile de
Apel, Tribunalurile Judeţene şi al Municipiului Bucureşti.
Astfel, activitatea desfăşurată de instanţele de contencios administrativ constă în
soluţionarea unui conflict juridic, în care cel puţin una din părţi este o autoritate a
administraţiei publice, un funcţionar al acesteia sau un serviciu public administrativ.
5
Organele ce înfăptuiesc această activitate special creată nu sunt distincte, ci fac
parte din sistemul organelor judecătoreşti. Obiectul acţiunii în contencios administrativ
poate fi:
• Anularea ori modificarea unui act administrativ;
• Obligarea autorităţii administrative la rezolvarea unei cereri referitoare la un
drept recunoscut de lege;
• Repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin emiterea actului administrativ,
respectiv prin refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
Putem concluziona că „prin contencios administrativ se înţelege activitatea de
soluţionare de către instanţele competente, potrivit legii, a conflictelor în care cel puţin
una din părţi este organ al administraţiei publice, un funcţionar al acesteia ori un
serviciu public administrativ, conflicte născute din acte administrative ilegale, ori din
refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege”.
Suntem în prezenţa unui contencios de plină jurisdicţie in cazurile în care
instanţa de contencios administrativ este competentă să anuleze ori să modifice actul
administrativ atacat, să oblige organul autorităţii publice să rezolve o cerere referitoare
la un drept recunoscut de lege şi să acorde daune cauzate de autoritatea publică
particularului prin actul administrativ de autoritate adoptat sau emis, ori prin refuzul de
a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
Conţinutul contenciosului administrativ de plină jurisdicţie se desprinde din
dispoziţiile articolului 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554 din 2004,
potrivit cărora instanţa,soluţionând acţiune, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în
parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori
să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris. Potrivit alin. 3 al
aceluiaşi articol, în cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra daunelor
materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.5
5 Romulus Ionescu, „Drept administrativ”, E.D.P., Bucureşti, 1970. pag. 111.
6
Putem aşadar observa că definiţia legală a contenciosului administrativ,
formulată în concordanţă cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ6, este
structurată pe mai multe paliere:
a) este o activitate de soluţionare a unui litigiu dintre o autoritate publică şi alte
entităţi publice sau private;
b) activitatea este realizată de instanţe de contencios administrativ;
c) conflictul juridic soluţionat de instanţele de contencios administrativ se poate
naşte fie din emiterea sau încheierea unui act administrativ (1), fie din nesoluţionarea
în termenul legal a unei cereri (2), fie, în fine, din refuzul nejustificat de a rezolva
cererea (3).
1.2. Scurt istoric privind contenciosul administrativ în România
În ţara noastră contenciosul administrativ a avut o evoluţie istorică deosebită,
determinată de schimbările care au intervenit în istoria patriei noastre. Fără a
aprofunda, în cele ce urmează vom înfăţişa principalele perioade ale evoluţiei istorice
a contenciosului administrativ în România:
1. Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dată în ţara noastră
prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, fiind deci
organizată după modelul francez7.
2. În perioada 12 iulie 1866 — l iulie 1905 Consiliul de Stat a fost desfiinţat
prin Legea pentru împărţirea diferitelor atribuţiuni ale Consiliului de Stat iar
atribuţiunile de contencios administrativ au fost încredinţate autorităţilor judecătoreşti
(curţi de apel şi instanţe judecătoreşti de drept comun), trecându-se deci la modelul
anglo-saxon.
3. În perioada l iulie 1905 — 25 martie 1910, după adoptarea Legii pentru
reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Secţiunea a III-a a Înaltei Curţi de
6 Pentru aceste definiţii, a se vedea Gilles Darcy, Michel Paillet, Contentieux administratif, 3e edition, Editions Dalloz, Armand Colin, Paris, 2000, p.2; Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives, 7e edition, Editions Dalloz, 1996, p.251; Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ român şi elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, p.79; Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura “Universala” Alcalay & Co., Bucureşti, 1996, p.33;
7G.C. Raricescu, op cit., pag. 76
7
Casaţie şi Justiţie a devenit competentă să judece recursurile în contra unor categorii
de acte administrative sau chiar de jurisdicţie.
4. În perioada 25 martie 1910 — 17 februarie 1912, prin Legea Curţii de
Casaţie din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea
din 1905 a fost desfiinţat, iar pricinile de această natură se soluţionau de către
tribunalele de judeţ.
5. Competenţa stabilită prin Legea Curţii de Casaţie din 25 martie 1910 nu a
durat decât doi ani pentru că prin Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi Justiţie
din 17 februarie 1912 cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou,
Secţiunii a III-a a Curţii de Casaţie, situaţie care a durat până în 1925.
6. După adoptarea Constituţiei din 1923, una din cele mai moderne constituţii
europene din epocă, prin Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie
1925 competenţa de soluţionare a litigiilor de acest gen a fost încredinţată instanţelor
judecătoreşti de contencios administrativ, care aveau deplină jurisdicţie, putând chiar
să anuleze actele administrative constatate ca fiind ilegale.
7. În perioada 9 iulie 1948 — 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe cale
directă, a fost redus doar la câteva categorii de acte administrative, lăsându-se astfel
cetăţenii la discreţia organelor administraţiei de stat.
8. În perioada 26 iulie 1967 — 8 decembrie 1990 contenciosul administrativ în
ţara noastră a fost înfăptuit de instanţele judecătoreşti, în condiţiile prevederilor Legii
nr. 1 din 26 iulie 1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor
vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale. Deşi, în general, această lege
— inspirată din Legea din 1925 — era bine redactată, partea negativă a acesteia
rezulta din aceea că, de regulă, cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte
administrative ilegale erau respinse pentru că judecătorii care soluţionau aceste
conflicte juridice erau „aleşi" de către consiliile populare, adică de organele ale căror
acte ar fi trebuit să le cenzureze. Faţă de această practică, cei vătămaţi în drepturile lor,
prin acte administrative ilegale, renunţau la introducerea unor cereri la instanţele
judecătoreşti, ceea ce a dus la reducerea, an de an, a numărului cauzelor soluţionate de
instanţele judecătoreşti de contencios administrativ.
8
9. Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990 adoptată la
scurt timp după evenimentele din decembrie 1989, a creat premisele de a face din
contenciosul administrativ un mijloc efectiv de control al legalităţii activităţii
organelor administraţiei publice — organe ale puterii executive — de către instanţele
judecătoreşti — organe ale puterii judecătoreşti. Deşi cu unele imperfecţiuni sesizate
de diverşi autori, această lege a asigurat, cu succes, vreme de peste un deceniu,
protejarea drepturilor legale ale persoanelor faţă de abuzurile administraţiei.
10. În baza experienţei acumulate prin aplicarea Legii nr. 29/19908 precum şi ca
urmare a noilor reglementări cuprinse în Constituţia României adoptată în anul 2003 în
perspectiva viitoarei aderări la Uniunea Europeană, Parlamentul României a adoptat la
7 decembrie 2004, Legea nr. 554 a contenciosului administrativ.
11. La data de 19 iulie 2007 este adoptată Legea nr. 262, Publicată în Monitorul
Oficial, Partea I nr. 510 din 30.07.2007 pentru modificarea şi completarea Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Legislaţia din ţara noastră a consacrat, iniţial, sistemul francez, apoi pe cel
anglo-saxon, cu anumite particularităţi, într-o perioadă sau alta, dar a menţinut şi
sistemul administratorului judecător. Aşa se explică de ce, în doctrina administrativă,
fundamentarea noţiunii de contencios administrativ nu a putut face abstracţie de
aspectele referitoare la activitatea organelor administrative cu caracter jurisdicţional.
Cu toate că s-au exprimat mai multe opinii, teza dominantă a fost aceea după care
„actul administrativ jurisdicţional9" desemnează acel act ce emană de la o autoritate
administrativă în soluţionarea unui conflict de interese între cele două administraţii sau
între o administraţie şi un particular şi care, spre deosebire de actul administrativ
propriu-zis, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, avându-se în
vedere contenciosul administrativ judiciar.
1.3. Categorii de contencios administrativ
Pentru început, este util distingem între contenciosul administrativ obiectiv şi
cel subiectiv, primul fiind un proces “contra actului administrativ”, raportat la regulile
8 Legea contenciosului administrativ, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.122 din 8 noiembrie 1990
9 R.Ionescu, Drept administrativ, editura Didactică şi Pedagogică,Bucureşti, 1970, p.217
9
(legi, alte acte normative) care-i guvernează emiterea, pe când al doilea are în centrul
său preocuparea faţă de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fără a
se preocupa de legalitatea obiectivă a actului administrativ.
De asemenea, amintim faptul că doctrina franceză face distincţie între
contenciosul în anulare, care dă dreptul judecătorului să anuleze actul atacat, şi
contenciosul de plină jurisdicţie, care autorizează Consiliul de Stat să se substituie
administraţiei, decizia sa înlocuind actul administrativ anulat10. În doctrina română
interbelică, însă, dacă noţiunea contenciosului în anulare este identică, din punct de
vedere al conţinutului, cu cea folosită de doctrina franceză, contenciosul de plină
jurisdicţie este caracterizat prin faptul că puterile judecătorului sunt mai largi, şi
decizia lui nu se limitează la anularea actului, ci poate ordona şi alte măsuri, cum ar fi
recunoaşterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegrări, despăgubiri şi chiar eventual
reformarea unui act administrativ - cu alte cuvinte ne aflăm în prezenţa unui
contencios de plină jurisdicţie când puterile judecătorului sunt cât mai depline11.
De asemenea, se apreciază că în cazul contenciosului subiectiv suntem în
prezenţa unui contencios de plină jurisdicţie, iar contenciosul obiectiv este un
contencios în anulare. Prima calificare, are, întotdeauna în vedere obiectul
constatărilor instanţei, iar cea de-a doua decizia acesteia12.
Contenciosul subiectiv reprezintă "forma judecătorească de control al legalităţii
actelor administrative de autoritate, declanşată de acţiunea în anulare a actului - totală
sau parţială - sau de cea în obligarea la emiterea actului sau plata de despăgubiri,
declanşată de titularul dreptului subiectiv încălcat de autorităţile în cauza".
În schimb, contenciosul obiectiv desemnează "acea forma judecătoreasca de
control al legalităţii actelor administrative de autoritate, emise sau adoptate de
autorităţile administraţiei publice locale, declanşată de acţiunea în anulare exercitată de
prefect, în scopul asigurării respectării dreptului obiectiv.
Această din urmă definiţie prezintă inconvenientul că se limitează la con-
tenciosul obiectiv promovat de prefect şi reduce sfera acestui control la actele de
autoritate. Or, după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, contenciosul obiectiv
10 Agathe Van Lang, Geneviève Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.237.
11 C. G. Rarincescu, op.cit., p.37.12 Ibidem, p.40.
10
poate fi declanşat şi de alţi subiecţi de drept şi poate avea ca obiect chiar şi contractele
administrative, prin care se lezează interese publice.
În sfârşit, a treia formă a contenciosului administrativ - excepţia de nelegalitate
- a fost definită în doctrina ca fiind "un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui
proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept
administrativ, una din părţi, ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără
invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea
spetei"13.
Excepţia de nelegalitate a mai fost considerat în doctrina ca fiind un contencios
de interpretare a unui act administrativ obscur sau de apreciere a legalităţii acestuia.
În concluzie, putem spune că, în funcţie de obiectul său, contenciosul
administrativ are trei forme:
1.contenciosul obiectiv;
2. contenciosul subiectiv;
3. excepţia de nelegalitate.
Ele au unele trăsături comune, dar şi unele particularităţi, care le diferenţiază,
astfel:
a) Acţiunile directe în contencios administrativ (contenciosul subiectiv şi
contenciosul obiectiv) formează categoria contenciosului în anulare, spre deosebire de
excepţia de nelegalitate (controlul indirect) care nu tinde la anulare actului
administrativ, ci numai la înlăturarea lui din soluţionarea unui litigiu judecătoresc.
b) Atât pe calea contenciosului direct, cât şi pe calea excepţiei de nelegalitate se
verifica numai legalitatea actelor administrative, nu şi oportunitatea acestora.
Ilegalitatea actului administrativ poate consta fie în neîndeplinirea unei condiţii
de valabilitate a acestuia (emiterea sa de un organ necompetent, nerespectarea
cerinţelor de formă sau de procedură administrativă, neconformitatea actului cu
conţinutul legii), fie în depăşirea de către autoritatea publica a limitelor legale ale
dreptului sau de apreciere, cu ocazia emiterii sau adoptării acelui act (excesul de
putere).
13 T. Drăganu , Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959
11
c) Pot fi supuse controlului de legalitate, pe cale directă, atât actele admi-
nistrative unilaterale (de autoritate), indiferent de caracterul lor individual sau
normativ, cât şi actele de gestiune publică, denumite şi contracte administrative, spre
deosebire de excepţia de nelegalitate al cărei obiect îl constituie numai actele
administrative de autoritate (unilaterale).
d) Contenciosul subiectiv, spre deosebire de contenciosul obiectiv, poate fi însă
şi un contencios de plina jurisdicţie, în sensul că instanţa de judecată poate dispune nu
numai anularea unui act administrativ, dar şi obligarea autorităţii publice parate la
emiterea unui asemenea act sau a altui înscris (certificat, adeverinţa etc.), încheierea
unui contract administrativ, acordarea de despăgubiri, executarea unor obligaţii
contractuale, suplinirea consimţământului uneia dintre părţi la încheierea unui contract
administrativ
12
1.4. Instanţele de contencios administrative
Toate acţiunile în contencios administrativ, indiferent de categoria din care fac
parte, sunt de competenţa instanţelor judecătoreşti specializate (instanţelor de
contencios administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004).
Sub aspectul soluţiilor ce pot fi pronunţate de instanţele judecătoreşti, reţinem
că, în cazul acţiunilor directe în contencios, pot fi dispuse următoarele soluţii: anularea
unui act administrativ, atât în cazul contenciosului obiectiv, cât şi al contenciosului
subiectiv, precum şi obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui asemenea act ori
a altui înscris, obligarea autorităţii publice la încheierea unui contract administrativ ori
la executarea unei obligaţii izvorâte dintr-un asemenea contract, în cazul exclusiv al
contenciosului subiectiv.
În schimb, pe calea excepţiei de nelegalitate nu se urmăreşte anularea unui act
administrativ ori obligarea unei autorităţi publice la respectarea legii sau a unei
convenţii încheiate cu un particular, ci doar constatarea ilegalităţii unui act
administrativ de autoritate şi înlăturarea lui din soluţionarea unui litigiu, aflat pe rolul
unei instanţe judecătoreşti. .
Instanţa judecătoreasca în faţa căreia se invocă excepţia de nelegalitate va
pronunţa o încheiere motivată prin care, fie va sesiza instanţa de contencios ad-
ministrativ şi va dispune suspendarea judecării cauzei până la soluţionarea excepţiei,
fie va respinge, ca lipsită de interes, cererea (autorului excepţiei) de sesizare a instanţei
specializate şi va continua judecata. Această din urma soluţie se impune în cazul în
care instanţa constată că soluţionarea pe fond a cauzei, cu care a fost investită, nu
depinde de actul administrativ contestat pe cale de excepţie.
Încheierea prin care a fost respinsă cererea de suspendare a judecăţii nu poate fi
atacată decât o dată cu hotărârea finală, spre deosebire de încheierea interlocutorie
(prin care s-a întrerupt cursul judecăţii) care poate fi atacată, în tăcerea legii speciale,
cu recurs, potrivit art. 244 din Codul de procedura civilă.
La rândul său, instanţa de contencios administrativ, daca va constata că actul
administrativ dedus judecăţii pe cale indirectă este ilegal, va admite sesizarea cu care a
fost investită, iar, în caz contrar, o va respinge ca neîntemeiată.
13
În cazul în care sesizarea instanţei de contencios administrativ (cu o excepţie de
nelegalitate) a fost făcută cu neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 4 alin. 1 din
Legea nr. 554/2004, instanţa va respinge sesizarea ca inadmisibilă.
Numai în cazul acţiunilor directe în contencios se poate dispune suspendarea
executării actului administrativ unilateral, până la soluţionarea, pe fond, a acestei
acţiuni.
Hotărârile judecătoreşti pronunţate în acţiunea în contencios subiectiv şi în
cadrul excepţiei de nelegalitate au efect numai între părţile din proces, spre deosebire
de hotărârile date în acţiunile în contencios obiectiv, (prin care s-au anulat acte
administrative normative), care au efecte erga omnes.14
Printre noutăţile consacrate pentru regimul juridic al procedurii prealabile
introduse de Legea nr.544 Legea contenciosului administrativ putem aminti
următoarele:
a) Când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract
administrativ, procedura prealabilă va avea semnificaţia concilierii in cazul litigiilor
comerciale, dispoziţiile Codului de procedură civilă urmând a fi aplicate în mod
corespunzător. Remarcăm această soluţie, care nu numai că este singura raţională,
eficientă şi posibil de urmat, dar corespunde şi normei de trimitere la dispoziţiile
Codului de procedura civila ca la drept comun în materie, prevăzute de art. 28 din
Lege; .
b) Consacrarea expresă a posibilităţii de a formula plângere şi persoana
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act individual adresat
unui alt subiect de drept. În acest caz, termenul de exercitare a plângerii prealabile
este de 6 luni de la data emiterii actului;
c) Caracterul facultativ al procedurii prealabile, în cazul acţiunilor formulate de
prefect, de Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici, de cei vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate
neconstituţionale sau în cazul judecării excepţiei de ilegalitate de către instanţele de
contencios administrativ. Rezultă că, fără a fi obligate, subiectelor de drept mai sus
14 art. 23 din Legea nr. 554/2004
14
precizate nu li se interzice, dacă doresc, să parcurgă şi procedura prealabilă înainte de
a sesiza instanţa de contencios administrativ. Este mai puţin probabil şi realizabil ca
procedura prealabilă să se exercite în cazul excepţiei de ilegalitate (situaţie prevăzută
de art. 4 alin. 2 din Lege), pentru următoarele argumente:
- Caracterul urgent al judecării acestor excepţii ar fi anihilat de procedura
prealabila obişnuită, care presupune 60 de zile pentru formularea ei şi aşteptarea
recursului;
- Dacă s-ar fi urmărit să se realizeze acest lucru, ar fi fost necesara o
reglementare mai dezvoltată, în sensul constatării aceloraşi termene urgente de
judecată.
- Nu credem că se justifică nici din perspectiva obiectului unei excepţii de
ilegalitate, care diferă de acela al unei acţiuni în contenciosul administrativ, în sensul
că este vorba despre a se constata caracterul nelegal al unui act, în sensul de a nu mai
fi avut în vedere la judecarea cererii, şi nu despre anularea în tot sau în parte a unui act
administrativ. De aici, se pune problema ce s-ar putea solicita pe calea procedurii
prealabile exercitate faţă de autoritatea emitentă sau ierarhic superioara şi ce
consecinţe ar putea să aibă pentru acestea sau pentru terţi modul de soluţionare.
d) Recunoaşterea posibilităţii ca acţiunea prea/abila să se poată introduce,
pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de
la data emiterii actului.
În acest mod se dă soluţie juridică unor situaţii existente în practică, când, din
motive obiective, partea nu putuse să exercite procedura prealabilă în termenul de 30
de zile prevăzut de art. 5 din Legea nr. 29/1990, însă nu se mai putea adresa instanţei
judecătoreşti deşi se afla în interiorul termenului maxim de 1 an prevăzut de acelaşi
articol. În speţe concrete, majoritatea instanţelor au soluţionat în sensul respingerii ca
tardivă a acţiunii, după cum au existat şi unele instanţe - puţine, este adevărat - care au
statuat că, atâta vreme cât termenul maxim de un an nu a expirat, acţiunea poate fi
introdusă.
15
CAPITOLUL 2: CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV OBIECTIV
2.1. Noţiunea şi caracteristicile contenciosului administrativ obiectiv
Doctrina distinge între contenciosul administrativ obiectiv si cel subiectiv,15 în
functie de situatia juridica ce trebuie aparata ,dar si între contenciosul administrativ
general si contenciosul administrativ special16. Prin contenciosul obiectiv se tinde la
restabilirea legalităţii generale, iar prin contenciosul subiectiv se urmăreşte restabilirea
unei situaţii personale nerecunoscută de autorităţile publice.
Contenciosul obiectiv, are ca obiect de activitate legalitatea obiectiva a unui
act administrativ, în raport cu normele juridice, deci se fundamenteaza pe notiunea
de drept obiectiv, care exprima faptul ca acel ansamblu de norme juridice existente
este independent de subiectele raportului juridic concret în care ele apar cu drepturi
si obligatii determinate si care decurg din dreptul obiectiv.17
Contenciosul obiectiv desemnează "acea forma judecătoreasca de control al
legalităţii actelor administrative de autoritate, emise sau adoptate de autorităţile
administraţiei publice locale, declanşată de acţiunea în anulare exercitată de prefect, în
scopul asigurării respectării dreptului obiectiv”.
Această din urmă definiţie prezintă inconvenientul că se limitează la con-
tenciosul obiectiv promovat de prefect şi reduce sfera acestui control la actele de
autoritate. Or, după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, contenciosul obiectiv
poate fi declanşat şi de alţi subiecţi de drept şi poate avea ca obiect chiar şi contractele
administrative, prin care se lezează interese publice.
În acest cadru situatia contenciosului poate sa fie provocata de o problema de
drept obiectiv, în care caz, se cere instantei:
a) sa se constate cu forta de adevar legal, care este starea de legalitate, asa cum
rezulta din legi si alte acte normative;
b) sa se constate ca aceasta stare de legalitate este vatamata de un act al unei
autoritati publice iar instanta, prin actul ei, sa constate aceasta încalcare a dreptului
15 A se vedea Constantin G. Rarincescu, op. cit. p. 35; E . D. Tarangul, op., cit., p 551 şi urm. In acelaşi sens, Mihai T. Oroveanu, op. cit. p. 157; Mircea Preda, op. cit. p. 157.16 Dacian Cosmin Dragoş, op., cit., p. 78. 17 Idem. A se vedea şi G. Boboş, Ioan Deleanu s.a., Elemente de drept public şi privat, Universitatea Ecologică „Dimitrie Cantemir” Târgu-Mureş, 1993, p. 8.
16
obiectiv savârsita printr-un act administrativ, fara sa tina seama concret de situatia
juridica a reclamantului.
Contenciosul obiectiv îsi are temeiul juridic în dispozitiile art. 123, alin. (5) si
art.126 alin.(6) din Constitutia României, republicata precum si art.26 alin. (1) din
Legea nr.340/2004 privind institutia prefectului.
Trasaturile contenciosului administrativ obiectiv pot fi evidentiate numai in
corelatie cu celelalte forme ale contenciosului administrativ si anume:
1. contenciosul subiectiv, care impreuna cu contenciosul obiectiv formeaza
contenciosul direct;
2. excepţia de nelegalitate.
Aceste forme de contencios administrativ au unele trăsături comune, dar şi
unele particularităţi, care le diferenţiază, astfel:
a) Acţiunile directe în contencios administrativ (contenciosul subiectiv şi
contenciosul obiectiv) formează categoria contenciosului în anulare, spre deosebire de
excepţia de nelegalitate (controlul indirect) care nu tinde la anulare actului
administrativ, ci numai la înlăturarea lui din soluţionarea unui litigiu judecătoresc.
b) Atât pe calea contenciosului direct, cât şi pe calea excepţiei de nelegalitate se
verifica numai legalitatea actelor administrative, nu şi oportunitatea acestora.
Ilegalitatea actului administrativ poate consta fie în neîndeplinirea unei condiţii
de valabilitate a acestuia (emiterea sa de un organ necompetent, nerespectarea
cerinţelor de formă sau de procedură administrativă, neconformitatea actului cu
conţinutul legii), fie în depăşirea de către autoritatea publica a limitelor legale ale
dreptului sau de apreciere, cu ocazia emiterii sau adoptării acelui act (excesul de
putere).
c) Pot fi supuse controlului de legalitate, pe cale directă, atât actele admi-
nistrative unilaterale (de autoritate), indiferent de caracterul lor individual sau
normativ, cât şi actele de gestiune publică, denumite şi contracte administrative, spre
deosebire de excepţia de nelegalitate al cărei obiect îl constituie numai actele
administrative de autoritate (unilaterale).
d) Contenciosul subiectiv, spre deosebire de contenciosul obiectiv, poate fi însă
şi un contencios de plina jurisdicţie, în sensul că instanţa de judecată poate dispune nu
17
numai anularea unui act administrativ, dar şi obligarea autorităţii publice parate la
emiterea unui asemenea act sau a altui înscris (certificat, adeverinţa etc.), încheierea
unui contract administrativ, acordarea de despăgubiri, executarea unor obligaţii
contractuale, suplinirea consimţământului uneia dintre părţi la încheierea unui contract
administrativ
2.2. Prevederi comparative între Legea 69/1991 şi Legea 215/2001 privind
administraţia publică locală şi modificările aduse de Legea 340/2004 privind
instituţia prefectului şi Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ în
domeniul exercitării controlului legalităţii actelor administrative
2.2.1. Prevederi ale Legii 69/1991 privind administraţia publică locală
Orice stat, pentru a putea fi bine condus şi administrat, îşi împarte teritoriul său
în unităţi administrativ – teritoriale cărora le conferă personalitate juridică iar pentru
administrarea lor înfiinţează diferite organe cu putere administrativă.
Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 şi Constituţia României din anul
1991, marchează o etapă superioară în organizarea noilor organe administrative care să
administreze unităţile administrativ – teritoriale, comune, oraşe, judeţe.
Analizând textele cu valoare de principiu al acestor acte normative, privind
administraţia publică locală cu modificările aduse de Legea nr. 24/1996,18 se poate
susţine că noile autorităţi ale administraţiei publice locale din comune, oraşe şi judeţe,
sunt o altă categorie de organe, nu de stat, ci locale, care potrivit Constituţiei şi legii,
au chemarea să execute legile în scopul şi limitele lor, şi să presteze către populaţie
anumite activităţi de interes general, prin diverse servicii publice, pe care să le
înfiinţeze şi organizeze, pe baza prerogativelor de natură administrativă pe care le au
din puterea executivă.
Deci, se poate spune că astăzi autoritatea administraţiei publice locale, este la o
persoană de drept public, care intră în raporturi juridice de drept administrativ, în
nume propriu cu toţi cei pe care îi administrează, precum şi cu terţi.
18 Publicată în M.Of. nr. 76/13 apr. 1996
18
În raport de aceste elemente şi celelalte precizate de lege, putem defini
autorităţile administraţiei publice locale ca fiind noi structuri organizate legal care,
potrivit Constituţiei şi legii reprezintă unităţile administrativ – teritoriale ca
persoane juridice de drept public şi privat, din oficiu, pentru executarea legii şi
pentru prestarea serviciilor publice în limitele legii, sub controlul de tutelă
exercitat de prefect.
Din prevederile legii rezultă că unităţile administrativ – teritoriale (comunele,
oraşele şi judeţele) apar ca subiecte de drept public şi privat în care sunt constituite şi
funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale compuse din consilii locale în
comune, oraşe şi judeţe. Autorităţile administraţiei publice locale sânt consiliile
locale organe cu caracter deliberativ, cu obligaţia de a adopta hotărâri în îndeplinirea
atribuţiilor pe care le au şi primarii ca autorităţi executive.
Principalele atribuţii ale consiliilor locale sunt acelea de a rezolva toate treburile
publice din comune şi oraşe, prezumînd că acestea sunt în măsură să cunoască nevoile
acestora şi în raport de acestea şi mijloacele cele mai potrivite pentru punerea în
aplicare a legilor care să satisfacă în cea mai mare măsură cerinţele.
Noile consilii locale poartă denumirea de autorităţi ale administraţiei publice
locale şi nu de stat, ele nu sunt numite de alte autorităţi care să le fie ierarhic
superioare ci sunt alese, împreună cu primarii, prin vor universal, egal, direct, secret şi
liber de către cetăţeni din comunele, oraşele şi judeţele ţării. În activitatea lor
consiliile locale, ca autorităţi locale publice, se întemeiază în prezent pe principiul
descentralizării, al autonomiei locale şi al desconcentrării serviciilor publice, pe care le
vom analiza în altă parte a lucrării. Aceasta înseamnă că ele se bucură de o reală
independenţă în luarea deciziilor, pentru rezolvarea problemelor de interes general al
localităţilor în care îşi desfăşoară activitatea.
2.2.2. Prevederi ale Legii 215/2001 privind administraţia publică locală
Într-un sens mai restrâns, noţiunea contenciosului administrativ se referă numai
la instanţele de contencios prevăzute de lege. Aşa este cazul prevederilor art.122 alin.
(5) din Constituţia din 1991 şi art.135(1) din Legea 215/2001, legea administraţiei
publice locale, unde se prevede că: „în urma exercitării controlului de către prefect,
19
asupra legalităţii actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile
administraţiei publice locale ori judeţene, acesta le poate ataca în faţa instanţei de
contencios administrativ”.
Noua lege a administraţiei publice locale nr.215 din 2001 preia acele prevederi
privind principiile care stau la baza administraţiei publice locale, dar concretizează trei
posibilităţi de folosire a acestei metode de consultare a cetăţenilor în problemele de
interes deosebit, astfel :
o posibilitate de consultare a cetăţenilor prin referendum reglementată de
dispoziţiile art. 43 din lege – care este lăsată la aprecierea primarului, care poate
propune consiliului local să aprobe consultarea cetăţenilor prin referendum în
următoarele probleme :
o participarea comunei sau oraşului la programa de dezvoltare judeţeană,
regională, zonale sau de cooperare transfrontalieră;
o de organizare şi dezvoltare urbanistică a localităţilor şi pentru amenajarea
teritoriului;
o pentru dezbaterea problemelor privind asocierea sau cooperarea cu alte
autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, cu persoane juridice române sau
străine.
Legea administraţiei publice locale mai reglementează încă două consultări a
cetăţenilor prin referendum, şi anume :
cea prevăzută în art. 20 din noua lege care se referă la cazurile în care se
pune problema delimitării teritoriale a comunelor, oraşelor şi judeţelor sau orice
modificare a limitelor teritoriale a acestora făcută numai prin lege dar numai după
consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ teritoriale respective prin
referendum, care trebuie organizat potrivit legii. Aici iniţiativa şi procedura
desfăşurării lui sunt cele prevăzute de legea specială a organizării şi desfăşurării
referendumului nr. 3/200019.
O altă modalitate prin care cetăţenii se pot exprima prin referendum este
cea prevăzută de art. 73 din noua lege a administraţiei publice locale, care este
aplicabilă doar în situaţia încetării mandatului primarului înainte de termen – ca
19 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 84/24 feb. 2000
20
sancţiune pentru nesocotirea de către acesta a intereselor generale ale colectivităţii
locale în care a fost ales sau a nesocotirii atribuţiilor ce-i revin potrivit legii, inclusiv
acelea pe care le exercită ca reprezentant al statului.
Cu privire la calitatea reclamantului în acţiunea în contencios administrativ,
potrivit Legii 29/1990, se ridica problema exercitării acestei acţiuni de către prefect,
împotriva actelor administrative emise de organele şi judeţene ale administraţiei
publice. În acest sens, Legea 215/2001 a administraţiei publice locale, prevede în art.
135(1) următoarele : “Ca urmare a exercitării controlului asupra legalităţii actelor
adoptate sau emise de organele locale ori judeţene, precum şi de preşedintele
consiliului judeţean, prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ
aceste acte în termen de 30 de zile de la comunicare, dacă le consideră ilegale, după
îndeplinirea procedurii prevăzute la art. 50 (2), cu excepţia celor de gestiune
curentă…“. Procedura prevăzută la art. 50(2) se referă la faptul că aducerea la
cunoştinţa publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la
data comunicării oficiale către prefect.
2.2.3. Modificări aduse de Legea 340/2004 privind instituţia prefectului
Administratia, ca structura prin intermediul careia se urmareste realizarea
interesului general al societatii, sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele
mai utile activitati umane, contribuind la punerea in valoare a bogatiilor sociale.
Activitatea de control are rolul de a regla executarea deciziei administrative si
a insasi actului decizional, fiind o importanta latura a factorilor de conducere sociala.
Controlul este, de asemenea, si un important mijloc de realizare a functiilor de reglare
si autoreglare a intregului sistem.
Necesitatea si insemnatatea controlului activitatii administrative rezulta din
specificul acesteia, de a fi in continua confruntare cu realitatea, pentru realizarea
permananta a conformitatii actelor administrative, emise de organele inferioare, cu
prevederile actelor normative cu forta juridica superioara.
Legea 340/2004 privind institutia prefestului aduce modificari in ceea ce
priveste notiunea de „tutela administrativa”.
21
Tutela administrativa este o institutie a dreptului public in baza careia
autoritatea centrala a administratiei publice (Guvernul sau Ministerul de Justitie ) si
reprezentantii locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autoritatatilor
administratiei publice locale, autonome descentralizate.
Raporturile de tutela administrativa sunt o categorie speciala de raporturi de
drept administrativ, stabilite intre Guvern, ca autoritate tutelara, si consiliile judetene,
consiliile locale si primari ca autoritati tutelate. Guvernul isi exercita atributiile sale
prin intermediul Prefectului, ca reprezentant al sau in teritoriu.
Aceste raporturi de drept administrativ sunt reglementate incomplet si implicit
in: Constitutie, art. 123(5); in Legea Administratiei Publice Locale nr. 215/2001 art.
135(1); in Legea privind Institutia Prefectului nr. 340/2004 art.26; in Legea
Contenciosului Administrativ nr. 554/2004 art. 3(1), art. 11.
Raporturile de tutela administrativa, sunt raporturi de drept administrativ, dar
cu totul speciale, pe care le intalnim doar in Administratia Publica. Legislatia noastra a
revenit la traditia numirii de catre Guvern a unui prefect, la nivelul judetelor, care
apare atat ca reprezentant al Guvernului, pentru a exercita controlul de tutela
administrativa, cat si ca reprezentant al guvernului pentru a conduce activitatea
serviciilor publice statale de la nivelul judetului.
In optica reglementarilor de pana in anul 2004 prefectul, ca reprezentant al
Guvernului, era supus „jocului politic”, iar functia sa avea caracter politic.
Prin Legea numarul 340/2004 privind institutia prefectului, potrivit articolului
9, intre timp abrogat, acesta este considerat ca facand parte din categoria inaltilor
functionari publici.
Cu exceptia institutiei prefectului al carei rol este dominant in contextul
supravegherii activitatii autoritatilor administratiei publice locale, mai cu seama pe
linia respectarii legii, Guvernul isi exercita prerogativele relativ la tutela administrativa
prin intermediul unor structuri guvernamentale specializate, dar si prin mijlocirea altor
ministere sau organe centrale de specialitate care au competente in domeniu.
Ca autoritate de supraveghere a respectarii legii de catre autoritatile
administratiei publice locale, prefectul are dreptul sa atace in fata instantei de
contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului,
22
atunci cand apreciaza ca acesta este ilegal. Textul alineatului 4 al art. 123 din
Constitutie, consacra, asadar si institutia contenciosului administrativ.
Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constitutia prevede
principiul suspendarii, de drept, a actului atacat, fiind consacrata o norma de protectia
persoanei, in fata unor eventuale abuzuri ale autoritatii administratiei publice locale,
cat si a intereselor nationale, in raport cu cele locale.
In practica administrativa si de contencios administrativ s-a pus problema de a
sti daca actiunea in justitie a prefectului ca autoritate de tutela administrativa poate fi
circumstantiala si conditionata de indeplinirea unor termene, cum a fost cel prevazut
de art. 101, alin. 2 din Legea nr. 69/1991 („prefectul se va pronunta asupra legalitatii
acestui act, in termen de 15 zile de la data comunicarii actului, ce se va face in 10 zile
de la adoptarea lui”), fiind sesizata si Curtea Constitutionala.
In opinia profesorului Antonie Iorgovan dreptul prefectului de a ataca in justitie
actele administrative pe care le estimeaza ilegale nu poate fi conditionat de termene de
decadere, ar insemna, urmare a respingerii pentru tardivitate, ca sa fie „autorizate” a
fiinta acte juridice contrare legii si Constitutiei, ceea ce nu poate fi acceptat20.
2.2.4. Modificări aduse le Legea 554/2004
2.2.4.1. Modificări în sfera subiectelor de sezină
Noile reglementări în materia contenciosului administrativ instituite prin Legea
554/2004 dau o altă perspectivă contenciosului administrativ român, transformându-l
dintr-un instrument ce avea ca scop principal protecţia drepturilor cetăţenilor împotriva
eventualelor abuzuri ale administraţiei într-un instrument de control mai larg asupra
legalităţii mai multor organisme cu atribuţii de realizare a interesului general.
Astfel, conform art. 1 din Lege, orice persoană care se consideră vătămată
într-un drept al său ori într-un interes legitim se poate adresa instanţei de
contencios competente.
În art. 2, alin. 1, lit. a) din Lege, este definită persoana vătămată ca fiind „ orice
persoană fizică sau juridică ori grup de peroane fizice, titulare ale unor drepturi
subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative”. Mai mult,
20 Antonie, Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Editia IV. , Editura All Beck, Bucureşti, 2005
23
aceste dispoziţii legale asimilează persoanei vătămate şi organismele sociale care
invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat. Din acest punct de
vedere Legea 554/2004 este net superioară vechii Legi a contenciosului administrativ
nr. 29/1990 deoarece dă definiţii legale anumitor termeni, fapt ce ajută la o mai bună şi
uniformă aplicare a legii.
Alt element de noutate este acela că se dă posibilitatea folosirii acţiunii în
contencios administrativ mai multor categorii de subiecţi de drept, după cum urmează:
a) - se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ
cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Această reglementare dă
posibilitatea contestării unor acte administrative care, chiar dacă nu sunt adresate,
subiectului ce le contestă produc efecte juridice care-i vatămă drepturile sau interesele
legale.
b) - Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale
organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea
actului sau excesul de putere al autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât
prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la
domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant,
urmând a fi citat în această calitate;
c) - Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute
de legea sa organică, apreciază că încălcarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor
legitime a peroanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale
emise cu exces de putere publică, va sesiza instanţa de contencios administrativ de la
domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul
dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate;
d) - când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere, concretizat
în emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public, va sesiza
instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice
emitente; În această situaţie, instanţa, din oficiu sau la cerere, poate introduce în cauză
organismele cu personalitate juridică interesate.Prin organisme sociale interesate
legea înţelege structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi alte
24
asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de
cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative.
e) - autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să
solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate
fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul
admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor
civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor
civile produse;
f) - persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin
ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale, se poate
adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile Legii 554/2004;
g) - în condiţiile acestei legi, acţiunile în contencios administrativ pot fi
introduse de prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi de
orice persoană de drept public vătămată într-un drept al său, după caz, când s-a
vătămat un interes legitim. Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le
consideră nelegale. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa
instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin
care se încalcă legislaţia privind funcţia publică.
Legea 554/2004 impune obligativitatea participării în instanţă a
reprezentantului ministerului public.
Aceste noi reglementări au darul de a dinamiza procedura de judecare a litigiilor
de formează contenciosul administrativ, angrenând în acest proces şi alte organe ale
statului cu atribuţii directe în aplicarea legii.
2.2.4.2. Modificări referitoare la termenul de exercitare a acţiunii
Conform Legii contenciosului administrativ 554/2004, cererile prin care se
solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi
repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data
comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
25
data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi un an;
data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii de conciliere, în
cazul contractelor administrative.
Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate
fi introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii
actului.
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public
sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a
cunoscut existenţa actului nelegal. Acţiunile pot fi introduse în acest caz şi peste 6
luni, dar nu mai târziu de un an.
Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi
neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se
consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.
Termenul de 6 luni este termen de prescripţie iar termenul de un an este termen
de decădere.
2.3. Tutela administrativă în contextul noii legi a contenciosului
administrativ şi aspecte practice privind realizarea controlului de legalitate a
actelor administrative de către prefect
2.3.1. Tutela administrativă în contextul noii legi a contenciosului
administrativ
2.3.1.1. Controlul exercitat de prefect
2.3.1.1.1. Actele supuse controlului de legalitate
Art.3 din noua lege a contenciosului administrativ prevede: „Prefectul poate
ataca, in termenele prevazute la art. 11, in fata instantei de contencios administrativ,
actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale.”
Legea instituie o „excepţie de nelegalitate: „Legalitatea unui act administrativ
unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din
oficiu sau la cererea părţii interesate”. Dacă instanţa constată că soluţionarea litigiului
pe fond depinde de un act administrativ a cărui legalitate este îndoielnică, va sesiza,
prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ. În acest caz, judecata
este suspendată. Ne aflăm în faţa unui caz de suspendare obligatorie.
26
Comform Legii 554 / 2004 nu pot fi atacate în contencios administrativ:
1.) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile
acestuia cu Parlamentul;
2.) actele de comandament cu caracter militar;
3.) actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede,
prin lege organică, o altă procedură judiciară (în materia contravenţiilor, de exemplu).
Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării
de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori
cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea
consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor sau epizootiilor pot fi atacate numai
pentru exces de putere. În aceste cazuri, nu sunt aplicabile prevederile legii în ceea ce
priveşte suspendarea executării actului şi procedura judecării recursului în situaţii
deosebite (art.14 şi art.21 din Lege).
Asadar, prefectul ca institutie a administratiei teritoriale a statului este
principala autoritate care exercita tutela administrativa (controlul de legalitate) in
numele Guvernului, in anumite situatii prevazute de lege controlul prefectului trebuind
corelat cu rolul si competentele atat ale unor structuri guvernamentale (Autoritatea
Nationala de Control) si Ministerul Administratiei si Internelor cat si ale altor organe
si autoritati ale administratiei publice.
Concluzionand cele relatate cu privire la controlul de tutela administrativa,
putem defini acesta forma de control ca fiind controlul de legalitate exercitat de
autoritatea tutelara indirect, partial si incomplet asupra activitatii autoritatilor tutelate.
Institutia tutelei administrative, precum si cea a contenciosului administrativ,
au reprezentat si reprezinta o garantie juridica a cetateanului în fata eventualelor
abuzuri ale autoritatilor publice, un criteriu al democratiei.Exercitarea controlului de
tutela administrativa de catre prefect, este mai mult decât o atributie, este o competenta
si o vocatie.
27
2.3.1.1.2. Termenul de sesizare a instanţei
Actele administrativ-jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de
contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu
exercită căile administrativ-jurisdicţionale de atac.
Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nu
utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului
administrativ-jurisdicţional competent. Termenul de 15 zile începe să curgă de la data
notificării.
Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să
renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va
notifica intenţia sa organului administrativ-jurisdicţional sesizat, care emite o decizie
ce atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială. Termenul de 15 zile începe
să curgă de la data comunicării acestei decizii (art.6).
Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes
legitim printr-un act administrativ unilateral trebuie să solicite autorităţii publice
emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea acestuia, în
tot sau în parte. Nu se poate adresa direct instanţei de contencios administrativ.
Plângerea se poate adresa şi organului ierarhic superior, dacă există. Aceeaşi
procedură este aplicabilă şi pentru situaţia în care legea specială prevede o procedură
administrativ-jurisdicţională, dar pentru care persoana respectivă nu a optat.
Plângerea se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30
de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este
un termen de prescripţie. Rămâne ca instanţa de judecată să aprecieze dacă motivele
invocate sunt sau nu „temeinice”.
Dacă actul administrativ este adresat altui subiect de drept, persoana care se
consideră vătămată poate introduce plângere în termen de 6 luni din momentul în care
a luat cunoştinţă de existenţa acestuia.
Plângerea prealabilă trebuie soluţionată în termen de 30 de zile.
„Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele
administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile
din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător” (art.7, alin.6).
28
Legea prevede anumite situaţii în care procedura prealabilă nu este
obligatorie, şi anume în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, de cei vătămaţi prin
ordonanţe sau prin dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul ridicării excepţiei de
nelegalitate.
Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen
de 6 luni de la:
a.) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data
comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
b.) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, dar nu mai târziu de
un an de la data emiterii actului;
c.) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în
cazul contractelor administrative.
Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate
fi introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii
actului.
Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi
neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se
consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.
2.3.1.2. Controlul exercitat de Agenţia Naţională a funcţionarilor publici
2.3.1.2.1. Scurtă prezentare a Agenţiei Naţionale a funcţionarilor publici
Agentia Nationala a Functionarilor Publici a fost infiintata ca un organ central
de specialitate al administratie publice cu competenta materiala generala in gestiunea
functiei publice si a functioneaza in subordinea Ministerului Administratiei si
Internelor.
Misiunea Agentiei consta in definirea cadrului legal, crearea mecanismelor de
implementare, precum si monitorizarea si controlul efectiv al aplicarii dispozitiilor
legale in domeniul functiei publice. Agentia joaca un rol important in intarirea
29
capacitatii administrative a autoritatilor si institutiilor publice care au misiunea de a
implementa institutiile juridice europene in sistemul administratiei publice romanesti.
Domeniul de activitate al Agentiei Nationale a Functionarilor Publici,
managementul functiei publice si al functionarilor publici, presupune o abordare
strategica, dinamica, de natura sa faca fata schimbarilor si ritmului accelerat al
reformei.
Agentia Nationala a Functionarilor Publici (ANFP) a fost înfiintata prin
Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, cu scopul de a asigura
managementul functiilor publice si cel al functionarilor publici.
ANFP functioneaza în subordinea Ministerului Administratiei si Internelor,
conform OUG nr. 24/2007, cu modificarile si completarile ulterioare, privind
stabilirea unor masuri de reorganizare în cadrul administratiei publice centrale.
Atributiile principale ale ANFP se regasesc în Legea nr. 188/1999 privind
Statutul functionarilor publici (r2) cu modificarile si completarile ulterioare, iar
activitatea ANFP este reglementata de prevederile Hotarârii de Guvern nr. 1000/2006
cu modificarile si completarile ulterioare.
Conducerea Agentiei este asigurata de un presedinte, cu rang de secretar de stat,
ajutat de un vicepresedinte cu rang de subsecretar de stat, numiti prin decizia primului
ministru, la propunerea ministrului Administratiei si Internelor.
Atributiile principale ale Agentiei Nationale a Functionarilor Publici sunt:
elaborarea cadrului legislativ privind functia si functionarii publici;
monitorizarea si controlul aplicarii reglementarilor in domeniu;
gestionarea programelor privind functia publica, prin intermediul carora se
realizeaza managementul functiei si functionarilor publici;
colaborarea cu alte institutii din tara si din strainatate, in vederea
perfectionarii pregatirii profesionale a functionarilor publici;
centralizarea nevoilor de instruire ale functionarilor publici si colaborarea cu
Institutul National de Administratie pentru stabilirea tematicii programelor de
pregatire profesionala a functionarilor publici;
administrarea bazei de date cuprinzand evidenta nationala a functiilor
publice si a functionarilor publici.
30
Beneficiarii activitatii Agentiei Nationale a Functionarilor Publici sunt
urmatorii:
functionarii publici, prin:
- monitorizarea eficienta a aplicarii Legii nr. 188/1999 (r2) cu modificarile si
completarile ulterioare, precum si a legislatiei secundare, astfel incat sa fie respectat
principiul transparentei in organizarea si dezvoltarea carierei in functia publica;
- planificarea carierei in functia publica prin elaborarea planului de ocupare a
functiilor publice, cu respectarea principiilor egalitatii de sanse, competentei,
competitiei, profesionalismului si motivarii;
- crearea unor mecanisme de recompensare a performantelor personale
individuale;
- asigurarea unui sistem unitar de salarizare a functionarilor publici, transparent,
motivant, predictibil;
- perfectionarea pregatirii profesionale a functionarilor publici.
cetatenii, prin:
- instituirea unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient si
impartial in interesul cetatenilor;
- eficientizarea managementului functiei publice si functionarilor publici, pentru
asigurarea continuitatii si celeritatii serviciului public;
- stabilirea unor norme deontologice in raporturile dintre functionarii publici si
cetateni.
autoritatile si institutiile publice ale administratiei publice centrale si
locale, prin:
- aplicarea coerenta si unitara a reglementarilor legale in domeniul functiei
publice si functionarilor publici;
- instituirea unor mecanisme de comunicare inter-institutionala eficienta;
- coordonarea metodologica a compartimentelor de resurse umane din cadrul
autoritatilor si institutiilor publice;
31
2.3.1.2.2. Atribuţiile stabilite de noua lege a contenciosului administrativ
Actiunile de contencios administrative pot fi introduse de Prefect si Agentia
Nationala a functionarilor publici, precum si de orice persoana de drept public
vatamata intr-un drept al sau dupa caz, interes legitim (art. 1, alin. 8). Asadar prefectul
poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile
administratiei publice locale daca le considera nelegale. De asemenea, Agentia
Nationala a Functionarilor Publici poate introduce o actiune impotriva actelor
autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia
publica.
Actul atacat de către prefect sau de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici
este suspendat de drept până la soluţionarea cauzei.
Legea 554/2004 impune obligativitatea participării în instanţă a
reprezentantului ministerului public.
Aceste noi reglementări au darul de a dinamiza procedura de judecare a litigiilor
de formează contenciosul administrativ, angrenând în acest proces şi alte organe ale
statului cu atribuţii directe în aplicarea legii.
32
CAPITOLUL 3: PROCEDURA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
OBIECTIV
3.1. Subiectele de sezină
Potrivit art. 1 din lege (Subiectele de sezina), sesizarea instantei de contencios
administrativ poate fi facuta de :
a. persoana vatamata;
b. Avocatul Poporului;
c. Ministerul Public;
d. autoritatea publica emitenta a actului administrativ nelegal;
e. prefect;
f. Agentia Nationala a Functionarilor Publici;
g. orice persoana de drept public vatamata intr-un drept sau, dupa caz, cand s-a
vatamat un interes legitim.
3.1.1. Ministerul Public ca subiect de sezină
Rolul Ministerului Public in contenciosul administrativ este reglementat de art.
1 alin. 4, 5 si 9.
Alineatul 4 are ca obiect sesizarea instantei de contencios administrativ in cazul
actelor administrative individuale. Astfel, conform acestui text, Ministerul Public,
atunci cand, in urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca
incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza
existentei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice
emise cu exces de putere, sesizeaza instanta de contencios administrativ de la
domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate. In acest caz,
persoana respectiva dobandeste calitatea de reclamant si poate sa renunte la actiune
potrivit principiului disponibilitatii.
Alineatul 5 vizeaza sesizarea instantei de contencios administrativ de catre
Ministerul Public in cazul actelor administrative normative prin care se vatama un
interes public. In acest caz Ministerul Public este titularul unei actiuni de contencios
obiectiv care, conform art. 28 alin. 2, nu mai poate fi retrasa.
33
Alineatul 9 impune participarea obligatorie in instanta a reprezentantului
Ministerului Public, in cazul litigiilor de contencios administrativ. Participarea
reprezentantului Ministerului Public este obligatorie, indiferent de cine a fost sesizata
instanta.
3.1.2. Avocatul Poporului
Avocatul poporului ca urmare a controlului exercitat , potrivit legii sale
organice , in baza unei sesizari a unei persoane fizice, daca apreciaza ca ilegalitatea
actului sau excesul de putere a autoritatii administrative nu poate fi inlaturat direct prin
justitie; Astfel Avocatul Poporului, potrivit Constituiei are ca misiune ,, apararea
drepturilor si a libertatiilor cetatenesti’’.
Avocatul poporului dobandeste potrivit legii supuse discutiei o dubla calitate
procesuala activa:
1) Pe de o parte este titular al unei actiuni de contencios subiectiv prin
intermediul careia in urma controlului exercitat sesizeaza instanta de contencios
administrativ, daca apreciaza ca legalitatea actului sau excesului de putere nu poate fi
inlaturat decat prin justitie.
In aceasta situatie controlul se exercita in urmatoarele conditii:
a) existenta unei sesizari din partea unei persoane fizice;
b) in baza acestei sesizari, controlul se va exercita numai in conditiile stipulate
de legea Avocatului Poporului;
c) actiunea poate viza atat acte administrative individuale cat si acte
administrative normative;
d) actiunea se va exercita numai daca reprezinta ultima solutie pentru
inlaturarea consecintelor actului atacat;
e) petitionarul va dobandi calitatea de reclamant, avand posibilitatea fie sa
achieseze la punctul de vedere al avocatului poporului fie sa se opuna situatie in care
dosarul se va inchide , actiunea fiind respinsa prin renuntare.
2) Pe de alta parte avocatul poporului poate fi titular al unei actiuni in
contenciosul obiectiv;
34
In aceasta situatie , Avocatul Poporului actioneaza atunci cand fie exista o
sesizare cand fie nu exista , acesta constata , urmare a controlului exercitat ca a fost
emis sau adoptat un act administrativ cu caracter normativ care afecteaza drepturile si
libertatile cetatenilor , singura cale pentru restabilirea legalitatii fiind instanta de
judecata.
Aceasta forma de control vizeaza numai actele autoitatilor administrative asupra
carora Avocatul Poporului exercita atributii de control , potrivit legii sale organice.
3.1.3. Consideraţii cu privire la alte persoane de drept public care pot sesiza
instanţele de contencios administrativ.
Calitatea de reclamant o poate avea o persoana vatamata , Legea nr.554-2004
facand vorbire despre ,, persoana fizica sau juridica’’ , iar Constitutia despre ,,
persoana vatamata’’ . Orice persoana fizica, juridica, particular, o colectivitate de
persoane fizice, daca se considera vatamata, pot sa se adreseze instantei de contencios
administrativ.
Art. 1 reglementeaza si dreptul autoritatii publice emitente a unui act
administrativ nelegal de a sesiza instanta de contencios administrativ pentru a
constata nulitatea actului, in situatia in care acesta nu mai poate fi revocat, intrucat a
intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice.
Actiunile in contencios administrativ mai pot fi introduse conform art. 1 alin. 8
si de prefect, de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, precum si de orice
persoana de drept public vatamata intr-un drept sau, dupa caz, cand s-a vatamat
un interes legitim.
Art. 2 face o definire a notiunilor de baza utilizate precum: persoana
vatamata, autoritate publica, act administrativ, act administrativ-jurisdictional,
nesolutionarea in termenul legal a unei cereri , refuz nejustificat de a solutiona o
cerere, drept vatamat, interes legitim, etc.
35
3.2. Regimul juridic al acţiunii în contencios obiectiv
3.2.1. Temeiul juridic
Potrivit legii, actul administrativ-jurisdictional este actul juridic emis de o
autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale în solutionarea unui conflict, dupa
o procedura bazata pe contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la aparare.
Art. 6 reglementeaza aspecte de ordin procedural legate de exercitarea cailor de
atac impotriva actelor administrativ-jurisdictionale, fie in sfera jurisdictiei
administrative speciale, daca s-a optat pentru aceasta, fie in fata instantelor de
contencios administrativ.
Astfel sunt reglementate doua mari situatii:
- ipoteza atacului in justitie cand nu exista cai administrativ-jurisdictionale de
atac;
si
- ipoteza atacului in justitie cand exista cai administrativ-jurisdictionale de atac.
Aceasta ultima ipoteza cuprinde la randul sau, doua situatii dupa cum partea
vatamata renunta la exercitarea cailor administrativ-jurisdictionale de atac imediat
dupa ce i s-a comunicat actul administrativ-jurisdictional si situatia in care partea
vatamata renunta la calea administrativ-jurisdictionala de atac dupa ce a fost sesizat
organul-administrativ jurisdictional competent sa solutioneze calea de atac.
3.2.2. Obiectul actiunii în contencios obiectiv
Obiectul acestei actiuni îl poate constitui anularea unui act administrativ sau
dupa caz obligarea unei autoritati publice la rezolvarea unei cereri referitoare la un
drept sau la un interes legitim, in cazul refuzului nejustificat al autoritatii de a rezolva
o astfel de cerere sau in cazul nesolutionarii acesteia in termenul legal, repararea
pagubei cauzate si, eventual, reparatii pentru daune morale.
Cu privire la actul administrativ ce poate forma obiectul unei actiuni în
contenciosul administrativ acesta este definit de art. 2 alin. 1 lit. c) ca fiind actul
unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica în vederea
36
executarii ori a organizarii executarii legii, dând nastere, modificând sau stingând
raporturi juridice.
Sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, si contractele
încheiate de autoritatile publice care au ca obiect :
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publica ;
- executarea lucrarilor de interes public ;
- prestarea serviciilor publice ;
- achizitii publice.
3.2.3. Capacitatea procesuală şi calitatea procesuală activă
3.2.3.1. Legitimarea procesuală activă
Conditia calitatii procesuale presupune existenţa unei identităţi între titularul
dreptului afirmat şi persoana reclamantului (calitate procesuală activă), precum şi între
subiectul pasiv al raportului juridic litigios şi persoana pârâtului (calitate procesuală
pasivă;
Reclamantul este cel care trebuie să justifice atât calitatea sa procesuală activă,
cât şi pe cea pasivă; ulterior sesizării, instanţa trebie să verifice îndeplinirea condiţiei
calităţii procesuale, iar în unele materii însăşi legea stabileşte persoana care are
legitimarea procesuală activă (art.329 C.proc.civ., art. 52, 54, 58 şi art. 59 C.
fam.etc.);
In această materie putem vorbi de o transmisiune a calităţii procesuale, care
poate fi – după caz - legală sau convenţională.
Excepţia lipsei calităţii procesuale este o excepţie de fond, absolută şi
peremptorie. Dacă instanţa va constata excepţia întemeiată, va respinge cererea ca
fiind introdusă de o persoană fără calitate procesuală activă , sau ca fiind introdusă
împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă ( ambele fiind soluţii de
inadmisibilitate);
Notă : sistemul nostru de drept procesual nu permite înlocuirea persoanei
chemate în judecată, care nu are calitate procesuală pasivă, cu persoana care ar
justifica o asemenea calitate, cu excepţia instituţiei “arătarea titularului dreptului”
prevăzută în art. 66 C. pr.civ;
37
Uneori, legea conferă legitimare procesuală activă unor persoane / organe care
nu justifică un interes personal (ex.-art. 974 C. civ., art. 45 alin. (1) C. proc. civ.
etc.); alteori, legea desemnează expres anumite organe care pot exercita acţiuni prin
care se urmăreşte realizarea unui drept / interes ce poate fi considerat general.
3.2.3.2. Legitimarea procesuală pasivă
Una din condiţiile pentru a fi parte in procesul civil sau pentru exercitarea
acţiunii civile, alături de capacitatea procesuala si existenta interesului judiciar. Este
reglementata in art.41 si urm. Cod de Procedura Civila. Calitatea procesuala consta in
identitatea intre persoana reclamantului si cel care este titular al dreptului, precum si
intre persoana paratului si cel despre care se pretinde ca este obligat in raportul juridic
supus judecaţii; prima poarta denumirea de calitate procesuala activa, iar cea de-a doua
- calitate procesuala pasiva. Sarcina indicării calităţii procesuale revine reclamantului,
care, prin cererea de chemare in judecata, trebuie sa expună imprejurarile din care sa
rezulte ca el este indreptatit sa-l cheme in judecata pe parat. Instanţa sesizata trebuie sa
verifice atât calitatea procesuala activa, cat si calitatea procesuala pasiva. Calitatea
procesuala se transmite. Transmiterea poate fi legala, spre exemplu in caz de
succesiune, sau convenţionala (cum ar fi intelegerea intre una din parti si un terţ).
Persoana care dobândeşte calitatea procesuala ca efect al transmisiunii preia procesul
cu toata procedura indeplinita pana in momentul transmisiunii. Lipsa calităţii
procesuale poate fi invocata pe cale de excepţie in tot cursul judecaţii si duce la
respingerea acţiunii, fiind o excepţie de fond absoluta si peremtorie.
3.2.4. Competenţa materială a instanţei investită cu soluţionarea cauzei
Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritatile
publice locale si judetene, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii,
datorii vamale si accesorii ale acestora, de pâna la 5 miliarde lei, se solutioneaza, pe
fond, de tribunalele administrativ fiscale;
Actele administrative emise sau încheiate de autoritatile publice centrale,
precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale
acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se solutioneaza, în fond, de sectiile de
contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel;
38
Recursul împotriva sentintelor pronuntate de tribunalele administrativfiscale se
judeca de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, iar recursul
împotriva sentintelor pronuntate de sectiile de contencios administrativ ale curtilor de
apel se judeca de Sectia de contencios administrativ si fiscal a Înaltei Curti de
Casatie si Justitie
3.2.5. Recursul administrativ prealabil în contenciosul administrativ obiectiv
3.2.5.1. Natura juridică a solicitării de reanalizare a actului
Procedura administrativa prealabila, sub forma recursurilor administrative,
semnifica o posibilitate a subiectului vatamat de a se adresa administratiei care i-a
produs vatamarea sau celei superioare ei, prin care sa-i ceara acesteia sa-si revizuiasca
atitudinea, putand fi vorba despre anularea, modificarea, înlocuirea unui act
administrativ, iar într-o acceptiune foarte larga, chiar sa adopte o anumita atitudine, sa
savarseasca o prestatie sau sa se abtina de la o actiune sau o operatiune materiala.
Procedura prealabila constituie o modalitate mai rapida si mai variata de
rezolvare a plangerii celui vatamat în dreptul sau prin actul administrativ atacat, fara
formalitati si termene, mai putin costisitoare pentru apararea unui drept recunoscut de
lege.
Procedura administrativa prealabila mai prezinta un avantaj pentru reclamant, în
sensul ca organul administratiei de stat emitent al actului sau organul ierarhic superior
al acestuia pot verifica si dispune asupra actului atacat atat în ceea ce priveste
legalitatea, cat si oportunitatea acestuia, în timp ce instantele judecatoresti nu se pot
pronunta decat asupra legalitatii actului atacat în justitie.
În acelasi timp, recursul prealabil este ,,un mijloc de protectie a autoritatilor
publice emitente sau care tace”, evitand chemarea sa în judecata ca parat, suportarea
unor cheltuieli de judecata, plata unor daune mai mari particularului lezat în dreptul
sau, si chiar ,,lezarea prestigiului sau, prin pierderea unui proces public prin care s-a
dovedit nu numai ca a vatamat un particular, dar si ca a ramas pasiva în înlaturarea
aceste vatamari” .
39
3.2.5.2. Termenul de recurs graţios
Recursurile administrative sunt de doua categorii : recursul gratios, cel adresat
autoritatii care a emis actul vatamator de drepturi, si recursul ierarhic, cel adresat
autoritatii ierarhic superioare celei care a emis actul.
În primul caz, recursul gratios declanseaza controlul administrativ intern, iar în
cazul recursului ierarhic se declanseaza controlul administrativ extern ierarhic. În
situatiile în care autoritatea emitenta se bucura de autonomie, neavand superior
ierarhic, recursul administrativ poate lua forma ,,recursului tutela”, fiind adresat
organului care exercita tutela administrativa asupra acelei autoritati autonome .
Legea nr. 554/2004, prin art. 7 alin. 1, cere ca, înainte de a sesiza instanta de
contencios competenta, reclamantul va trebui, mai întai sa se adreseze în termen de 30
de zile, de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se considera
vatamat, autoritatii administrative emitente care este obligata sa rezolve reclamatia în
termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeasi conditie se cere si în cazurile în care
autoritatile administrative au refuzat sa rezolve o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului în termen de 30 de zile de
la înregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen (mai mic
sau mai mare).
Din perspectiva teoriei generale a recursului administrativ ne aflam în prezenta
unui recurs prealabil obligatoriu, prevazut de lege, care conditioneaza admisibilitatea
actiunii în contencios administrativ .
3.2.5.3. Finalitatea procedurii prealabile
Neîndeplinirea procedurii prealabil prevazute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004
atrage respingerea actiunii ca inadmisibila. Dreptul subiectiv al reclamantului de a cere
anularea actului se stinge daca nu formuleaza în termen reclamatia administrativa.
Curgerea termenului de recurs gratios este determinata, asa cum rezulta din art.
1 si art. 7 alin. (1) din legea cadru, de existenta a trei ipostaze si anume : emiterea si
comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat si tacerea
administrativa.
40
Prima ipoteza are în vedere faptul ca pentru declansarea procedurii prealabile
nu este suficient ca actul administrativ sa fie doar emis, ci este necesar ca acesta sa fie
si comunicat celui interesat.
Simpla luare la cunostinta de catre cel interesat, în orice mod (comunicare
verbala directa, publicarea act individual ), despre emiterea si continutul actului, de la
functionari publici sau într-o audienta, nu este suficienta pentru a determina curgerea
termenului, daca actul nu a fost comunicat formal celui interesat.
Comunicarea poate fi facuta atat de emitentul actului, cat si de un organ
subordonat sau superior acestuia, astfel scopul legii fiind atins.
Totodata, comunicarea actului se face destinatarului acestuia. Exista situatii
cand cel vatamat prin actul administrativ nu este destinatarul actului, ci un tert, caruia
actul nu-i este comunicat.
Este cazul, spre exemplu, al unui act de atribuire în proprietate unei persoane a
unui teren în detrimentul altei persoane.
Solutionand aceasta chestiune, instanta noastra suprema a statuat ca, neexistand
obligatia de comunicare a actului acelor persoane straine de el, termenul de sesizare a
emitentului va curge din momentul efectivei luari la cunostinta de catre acele persoane
a actului în cauza.
Cea de-a doua ipoteza care determina derularea termenului de recurs gratios
consta în refuzul nejustificat al autoritatii administrative de a emite un act
administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
În speta, refuzul autoritatii de a elibera autorizatia de demolare a unor
constructii edificate pe terenul pe care s-a stabilit o servitute de trecere, sub motiv ca
drumul de trecere nu mai este necesar reclamantului, este nejustificat. Exercitiul
servitutii stabilite prin hotarare judecatoreasca nu este cenzurabil de autoritatile
administrative.
Prin actiune, s-a solicitat emiterea unei autorizatii de demolare a unei constructii
edificata de o alta persoana fara autorizatie pe un teren ce constituie servitute de
trecere.
Ultima ipoteza care determina curgerea termenului de recurs gratios este tacerea
administrativa.
41
Astfel, potrivit art. 7 alin. (3) din legea cadru, se considera refuz nejustificat de
rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu se
raspunde petitionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective,
daca prin lege nu se prevede un alt termen.
Refuzul care rezulta din nerezolvarea în termen a cererii, denumit traditional cu
sintagma ,,tacerea administratiei”, are un caracter implicit, deoarece rezulta din
obtinerea administratiei de a actiona sau de a raspunde în vreun fel.
Termenul de sesizare a organului emitent va curge, în acest caz, din momentul
expirarii termenului de raspuns la cererea initiala, asa cum precizeaza de fapt si art. 5
alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Momentul la care recursul gratios se considera introdus este cel al expedierii
prin posta al primirii mesajului de posta electronica (e-mail), al înregistrarii direct la
sediul autoritatii publice, respectiv al consemnarii în scris a reclamatiei verbale.
Termenul de solutionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de
zile prevazut de Legea nr. 554/2004 în art. 7 alin. (1). Însa, prin O. G. nr. 27/2002 s-a
stabilit ca acest termen poate fi prelungit de conducatorul autoritatii sau institutiei cu
15 zile, daca este necesara o cercetare amanuntita, fara a se preciza un lucru foarte
important, si anume daca particularul trebuie informat despre prelungire.
3.3. Procedura în faţa primei instanţe
3.3.1. Acţiunile în faţa instanţei de contencios administrativ
Din economia legii contenciosului administrativ reiese ca reclamantul are trei
posibilitati de formulare a obiectului actiunii:
- de anulare, în tot sau în parte, a actului;
- de anulare a actului si de obligare la plata unor despagubiri;
- de obligare la plata unor despagubiri.
Despagubirile pot fi cerute atat pentru daunele materiale, cat si pentru dau¬nele
morale. Daca reclamantul nu a solicitat despagubiri prin aceeasi actiune în care a
solicitat anularea actului, el poate introduce cerea pentru despagubiri la instanta de
contencios administrativ, în termen de 1 an de la data la care a cunoscut sau ar fi
42
trebuit sa cunoasca întinderea pagubei, termenul respectiv fiind un termen de
prescriptie.
Legea permite introducerea în cauza si a functionarului responsabil, în sensul
larg al notiunii (persoana fizica care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, dupa
caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea), dar numai în cazul în care
se solicita despagubiri, ca expresie a raspunderii solidare atat a autoritatii – pentru
lipsa de vigilenta, cat si a functionarului culpabil. Persoana actionata astfel în justitie
(functionarul) îl poate chema în garantie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit
ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.
3.3.2. Condiţiile de admitere şi admisibilitate pe fond ale acţiunii de
contencios administrativ
În sprijinul actiunii sale, reclamantul are obligatia de a depune copia actului pe
care îl ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii parate prin care i se comunica refuzul
pre¬tentiei sale juridice. Daca nu a primit nici un raspuns, deci în cazul tacerii
organului (autoritatii) parat, reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificata
prin numarul si data înregistrarii la autoritatea publica. De asemenea reclamantul va
depune la dosar înscrisurile ce fac dovada îndeplinirii procedurii prealabile. Legea
prevede în art.12 ca reclamantul va anexa la actiune copia actului administrativ pe care
îl ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul
rezolvarii cererii sale. În situatia în care reclamantul nu a primit nici un raspuns la
cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata prin numarul si data înregistrarii
la autoritatea publica, precum si orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii
prealabile.
În continuare, la primirea cererii, instanta va dispune citarea partilor si va putea
cere autoritatii al carei act (sau refuz) este atacat sa îi comunice de urgenta acel act
(sau motivatia refuzului), împreuna cu întreaga documentatie care a stat la baza
emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei
43
3.3.3. Termenul de sesizare a instanţei
Conform art. 11 din Legea 554/2004, cererile prin care se solicită anularea unui
act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei
cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
- data primirii răspunsului la la plângerea prealabilă sau, după caz, data
comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
- data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi un an
de la data emiterii actului;
- data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în
cazul contractelor administrative.
Trebuie observat faptul că legea permite, pentru motive temeinice, în cazul
actului administrativ unilateral, ca cererea să poată fi introdusă şi peste termenul de 6
luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public
sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a
cunoscut existenţa actului nelegal. Cererea să poată fi introdusă în termenul de 6 luni,
dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.
Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi
neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se
consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.
Termenul de 6 luni este termen de prescripţie, în sensul că după expirarea
termenului nu mai poate fi depusă cererea.
Termenul de un an este termen de decădere, în sensul că după expirarea acestui
termen subiectul decade din dreptul său subiectiv.
3.3.4. Citarea părţilor
La primirea cererii, conform art. 13 din Lege, instanţa va dispune citarea
părţilor şi va putea cere autorităţii al cărei act este atacat să îi comunice de urgenţă acel
act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice
alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.
44
În situaţia în care reclamant este un terţ sau când acţiunea este introdusă de
Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanţa va cere autorităţii publice
emitente să îi comunice de urgenţă actul atacat împreună cu documentaţia care a stat la
baza emiterii lui, precum şi orice lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.
În acelaşi mod corespunzător situaţiilor prezentate mai sus, după caz, se va
proceda şi în cazul acţiunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un
drept recunoscut de lege sau un interes legitim.
În situaţia în care autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă
lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat prin încheiere interlocutorie, să
plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10 % din salariul minim brut pe
economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.
3.3.5. Intervenţia în interes propriu în contenciosul obiectiv
In legatura cu sesizarea instantelor de contencios administrativ se constata o
practica, realizata, chiar , si de instanta noastra suprema21, potrivit careia, instantele de
contencios administrativ pot fi sesizate si prin declinare de competenta.
Declinarea de competenta, ca mod de sesizare a instantelor de contencios
administrativ poate avea loc numai in cazurile in care isi declina, una celeilalte,
competenta de solutionare , doua instante de contencios administrativ si nu catre o
judecatorie sau prin regulator de competenta22, cand instanta mai intai sesizata este o
judecatorie.
In cazuri bine justificate si pentru a preveni producerea unei pagube iminente,
reclamantul poate cere instantei potrivit legii, prin actiune sau separat, dar concomitent
cu aceasta , instantei sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ pana la
solutionarea actiunii. In cazul actiunilor introduse de prefectul judetului, actul
administrativ, atacat, este suspendat de drept.
Noua Lege a contenciosului administrativ reglementeaza dreptul persoanei care
se considera vatamata în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonante
sau dispozitii din ordonante ale Guvernului neconstitutionale, de a sesiza instanta de
contencios administrativ.
21 Curtea Suprema de Justitie, Sectia de contencios administrativ, Decizia nr. 82/1991, Anexa II, nr. 18022 Curtea Suprema de Justitie, Sectia de contencios administrativ, Decizia nr. 575/1973, Anexa II, nr.179
45
Ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi
neconstitutionale pot fi atacate oricând.
În acest caz, potrivit prevederilor legii, actiunea va fi însotita de exceptia de
neconstitutionalitate. In situatia în care instanta de contencios administrativ
apreciaza ca exceptia îndeplineste conditiile prevazute de art. 29 alin. 1 si 3 din legea
nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, sesizeaza prin
încheiere motivata Curtea Constitutionala si suspenda solutionarea cauzei pe
fond.
Dupa ce Curtea Constitutionala se pronunta, instanta de contencios
administrativ repune cauza pe rol si va da termen, cu citarea partilor, numai daca
ordonanta sau o dispozitie a acesteia a fost declarata neconstitutioala.
În caz contrar, respinge actiunea ca inadmisibila pe fond.
3.3.6. Sarcina probatorie pe fondul acţiunii în contenciosul obiectiv
Vom sintetiza situatiile juridice ce apar ca urmare a aplicarii textului legal
astfel:
(1) în cazul atacarii actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odata cu
cererea introductiva de instanta, copia actului administrativ atacat (a), copia recursului
administrativ prealabil înregistrat la autoritatea publica (b), respectiv raspunsul
nefavorabil la recursul administrativ (c) .
Tertul fata de actul administrativ, aflat în imposibilitate de a obtine copia
actului administrativ vatamator de la destinatar sau de la autoritatea publica, va afirma
doar existenta actului, urmand a deveni aplicabile dispozitiile art.13 alin.2-instanta va
solicita autoritatii publice emitente comunicarea, de urgenta, a actului atacat, stabilind
pentru aceasta si un termen, de preferinta scurt, deoarece litigiile de contencios
administrativ trebuie judecate cu celeritate.
În cazul în care reclamantul nu prezinta instantei raspunsul primit la recursul
administrativ, autoritatea publica va face aceasta dovada.
(2) în cazul contestarii refuzului nejustificat explicit de solutionare a unei cereri,
reclamantul va depune, (chiar daca legea omite sa precizeze), copia cererii, pentru a se
46
putea determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea initiala (a) si
refuzul propriu-zis, care poate fi doar un înscris, nu si un raspuns verbal (b).
În cazul în care instanta considera util, va solicita autoritatii publice sa-i
comunice documentatia ce a stat la baza refuzului, pentru aprecierea caracterului
justificat sau nejustificat al acestuia (art.13 alin.3 raportat la art.13 alin.2).
3.3.7. Judecarea cererilor
Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ
unilateral, emis în aplicarea sau, dupa caz, în organizarea aplicarii legii, fie un act
administrativ bilateral (contract administrativ) prin care, în limitele legii, se presteaza
activitati, în sensul larg al termenului, de interes public. Prin urmare, litigiul de
contencios administrativ, indiferent de categorie, pune în cauza autoritatea publica,
interesul public, care sunt în conflict cu un drept subiectiv sau numai cu un interes
legitim personal. De vreme ce ratiunea principala de a fi a administratiei publice o
reprezinta emiterea de acte administrative unilaterale prin care organizeaza executarea
legii (actul normativ) sau face legea aplicabila la cazuri concrete (actul individual),
conflictul care are ca obiect actul administrativ este un conflict care nu vizeaza numai
drepturile si interesele legitime ale partilor, ca subiecte de drept privat, ci si modul de
exercitare a competentei de catre autoritatile publice, ca subiecte de drept public.
Conflictul ce are ca obiect actul administrativ (tipic, atipic sau asimilat) este asadar un
conflict si de ordine publica, ceea ce reclama, cu necesitate, celeritate. Starea de
suspiciune, de incertitudine cu privire la legalitatea actului administrativ este o stare de
incertitudine si cu privire la principiul legalitatii însusi, inclusiv al suprematiei
Constitutiei – cand temeiul în drept al actiunii îl reprezinta texte din Constitutie care au
fost încalcate prin actul administrativ dedus judecatii.
Noua lege a contenciosului administrativ pastreaza sintagma „se judeca de
urgenta” dar mai adauga si „cu precadere”, ceea ce înseamna ca dintre cauzele care
presupun procedura de urgenta, litigiile de contencios administrativ au prioritate.
În ce consta, concret, procedura de urgenta? În primul rand procedura de citare
a partilor este, pentru unele litigii, „accelerata”, termenul fiind prescurtat la 48 de ore,
47
citarea facandu-se prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a
informatiilor scrise.
În al doilea rand instanta va manifesta o mai mare exigenta în legatura cu
exercitarea unor drepturi procesuale, cum ar fi amanarile nejustificate pentru lipsa de
aparare, cererile de interventie, administrarea probelor (care – cel putin în cazul actelor
normative – se rezuma la compararea actului atacat cu textul de lege încalcat). Nu în
ultimul rand instanta are la îndemana puterea coercitiva a amenzilor judiciare, al caror
cuantum a fost majorat si reasezat pe alte baze, aplicabile în cazurile în care autoritatea
publica nu trimite în termenul stabilit de instanta lucrarile cerute.
Celeritatea nu este doar impusa de instanta partilor din dosar dar se impune
chiar însasi instantei, care are obligatia redactarii si motivarii hotararilor în acelasi
regim de urgenta, în cel mult 5 zile de la pronuntare.
3.4. Aspecte privind judecarea recursului
Si în materia recursului, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ
pastreaza în mare aceleasi reglementari din legislatia anterioara:
- termenul de introducere a recursului este de 15 zile de la pronuntare sau de
la comunicare, dupa cum partea recurenta a fost sau nu prezenta;
- recursul este suspensiv de executare;
- are caracter devolutiv ca si orice alta jurisdictie în doua grade;
- se judeca în procedura de urgenta.
Conform art. 20 alin. (3) din lege, în cazul admiterii recursului, instanta caseaza
cu retinere rejudecand fondul litigiului, daca nu sunt motive de casare cu trimitere; în
cazul în care prima instanta era necompetenta material trimite cauza la instanta
competenta iar daca prima instanta nu a judecat fondul, cauza se va trimite, o singura
data, la aceasta instanta.
În ce priveste procedura judecarii recursului în situatii deosebite, însasi unul din
initiatorii legii, prof. Antonie Iorgovan, recunoaste ca textul legal, art. 21 din Legea nr.
554/2004, „reglementeaza o procedura mai mult ipotetica, aproape imposibil de
realizat”, motiv pentru care a si renuntat la sustinerea acestui articol; totusi, dintr-un
48
concurs de împrejurari, textul final al legii contine si aceasta reglementare, pe care nu
o vom comenta, lasand jurisprudenta sa decida asupra utilitatii sale.
49
CAPITOLUL 4: PRACTICĂ JUDICIARĂ
4.1. Practica administrativă în domeniul controlului de legalitate exercitat
de prefect
Prezentare de caz: judetul Dambovita
1. Verificarea legalităţii actelor administrative adoptate sau emise de
autorităţile administraţiei publice locale
Ca urmare a exercitării prerogativelor conferite de dispoziţiile art.123 alin. 5 din
Constituţia României, coroborat cu dispoziţiile art.24 lit. f şi art. 26 din Legea nr.
340/2004 privind instituţia prefectului, în judeţul Dâmboviţa, în perioada 01.01.2006-
30.11.2006, au fost supuse exercitării controlului de legalitate un număr de 80125 acte
administrative adoptate/ emise de autorităţile administraţiei publice locale, respectiv
5068 hotărâri ale consiliilor locale şi judeţean şi 75057 de dispoziţii emise de
primari şi preşedintele Consiliului Judeţean.
Controlul de legalitate exercitat de prefect asupra actelor administrative ale
autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene a vizat atât condiţiile de fond
(care presupun adoptarea sau emiterea actelor administrative cu respectarea
competenţei materiale, competenţei teritoriale şi aplicarea unitară şi conformă a legii),
cât şi a condiţiilor de formă (care prevăd pentru actele administrative forma scrisă, aşa
cum rezultă din dispoziţiile Legii nr. 24/2000 republicată privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative), precum şi alte elemente obligatorii pe
care actul administrativ trebuie să le conţină (preambul, informaţii necesare pentru a
identifica autoritatea emitentă, destinatarul actului, măsura adoptată, termenul şi
condiţiile în care se execută măsura dispusă, sigiliul autorităţii, numărul actului, data
emiterii, etc.)
În perioada menţionată, din totalul de 80125, au fost apreciate ca nelegale un
număr de 61 acte administrative din care 30 hotărâri adoptate de consiliile locale şi 31
dispoziţii emise de primari.
În urma realizării procedurii prealabile au fost revocate un număr de 33 acte
administrative. Referitor la cele 28 acte nerevocate, pentru un număr de 15 s-au
formulat acţiuni la instanţa de contencios administrativ în vederea anulării lor (11
50
acţiuni sunt pe rolul instanţei iar 4 au fost soluţionate prin admiterea acţiunilor
formulate) 13 acte nu au fost încă reanalizate de către emitenţi.
Principalele aspecte de nelegalitate rezultate în urma exercitării acţiunii de
verificare sunt:
- atribuirea de denumiri unor străzi, în lipsa avizului prevăzut de art.3 din OG
63/2002 privind atribuirea de denumiri ;
- trecerea din domeniul public în domeniul privat a unor suprafeţe de teren,
fără să fie identificate în mod cert.
- închirierea, concesionarea, fără licitaţie publică a unor bunuri din domeniul
public sau privat al unităţii administrativ teritoriale, fapt ce intră în contradicţie cu
prevederile art.125, alin. 2, din Legea administraţiei publice locale ;
- stabilirea preţului pentru consumatorii din reţelele locale de distribuţie a
apei potabile, fără avizul A.N.R.S.C., aviz prevăzut de art.11-13 din H.G. nr.
1591/2002, pentru aprobarea regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a
serviciilor publice de alimentare cu apă şi canalizare, sau fără respectarea prevederilor
art. 50 din Legea nr. 215/2001 cu modificările ulterioare;
- instituirea unor taxe speciale fără a exista un serviciu public. (art. 26, alin. 1
din O.U.G. nr. 45/2006);
- acordarea de premii cu ocazia unor sărbători, încălcându-se prevederile
O.G. nr. 2/2006 şi O.G. nr. 3/2006;
- acordarea unui spor de dificultate primarilor şi viceprimarilor - membrii
în Comisia locală de aplicare a Legii nr. 18/1991, încălcându-se prevederile art. 61,
alin.(5) din Legea nr. 215/2001, cu modificările ulterioare;
- aprobarea vânzării spaţiilor cu destinaţie de cabinete medicale prin încălcarea
prevederilor OUG 110/2005, aprobată prin Legea nr. 236/2006.
Pe lângă aceste aspecte, în urma acţiunii de verificare a legalităţii actelor
administrative adoptate şi emise de către autorităţile administraţiei publice locale se
constată în mod frecvent şi deficienţe care denotă atât necunoaşterea normelor de
tehnică legislativă cât şi a dispoziţiilor actelor normative în aplicarea cărora acestea se
adoptă sau emit.
51
Pentru corectarea acestora, secretarii unităţilor administrativ teritoriale au fost
atenţionaţi în mod constant, atât verbal, cu ocazia întâlnirilor informale organizate sau
a celor ocazionale, cât şi în scris, prin circulara nr. 1447/2006.
De asemenea, pentru o mai bună aprofundare a prevederilor actelor normative,
au fost organizate acţiuni de îndrumare şi instruire în mai multe domenii de activitate,
dintre care exemplificăm: eliberarea autorizaţiilor de construire (în special în zonele de
protecţie şi siguranţă a reţelelor electrice), aplicarea prevederilor H.G. nr. 44/2004 cu
incidenţă asupra prevederilor art. 68 din Legea nr. 36/1995 a notarilor publici şi a
activităţii notariale, aplicarea prevederilor H.G. nr. 1102/2002 privind regimul
introducerii pe piaţă şi exploatare a echipamentelor pentru agrement, respectarea
prevederilor Legii nr. 466/2004 privind Statutul asistentului social, aplicarea
prevederilor Legii nr. 416/2001 privind venitul minim garantat, aplicarea legilor de
restituire a proprietăţilor, etc.
Aceste acţiuni s-au realizat fie prin circulare transmise către toate autorităţile
administraţiei publice locale de pe raza judeţului, cât şi cu ocazia întâlnirilor
organizate.
Cu privire la respectarea termenelor de comunicare a actelor emise sau adoptate
de autorităţile administraţiei publice locale s-a constatat că în perioada de referinţă,
prevederile art. 49, alin. 2 şi art.85, alin.7, litera h, din Legea nr. 215/2001, au fost în
general respectate de către majoritatea secretarilor municipiilor, oraşelor şi
comunelor.
Excepţiile privesc unele hotărâri şi dispoziţii adoptate de consiliile locale şi
respectiv emise de către primari, care au fost comunicate cu întârziere, sens în care
exemplificăm localităţile Malu cu Flori, Cojasca, Şelaru, Braniştea, Răcari.
În primul semestru al anului 2006 s-au efectuat un număr de 12 controale de
legalitate la sediul consiliilor locale, controale în urma cărora, prin măsuri proactive,
au fost înlăturate deficienţele constatate, iar în anumite situaţii au fost acordate
termene de maxim 30 de zile pentru intrarea în legalitate.
Cazuri deosebite de nerespectarea legii s-au semnalat în activitatea secretarului
comunei Şelaru, activitate ce a înregistrat numeroase carenţe. În urma controlului
efectuat s-a înaintat Consiliului local Şelaru nota de constatare ale cărei concluzii
52
conduceau spre eliberarea din funcţie a secretarului, însă Consiliul Local Şelaru nu a
formulat nici o propunere în acest sens, ba mai mult, a apreciat că nu sunt întrunite
condiţiile pentru a propune o astfel de măsură.
În urma modificărilor aduse Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică
locală, Instituţia Prefectului judeţului Dâmboviţa a elaborat un proiect de tematică de
îndrumare metodologică atât a secretarilor unităţilor administrativ teritoriale, cât şi a
primarilor (în îndeplinirea atribuţiilor ce le revin în calitate de reprezentanţi ai
statului), pe baza căreia se vor desfăşura acţiunile de îndrumare.
2. Exercitarea atribuţiilor rezultate ca urmare a aplicării actelor normative cu
caracter reparatoriu
a.Cu privire la activitatea desfăşurată în domeniul aplicării prevederilor Legii
nr. 10/2001 republicată, cu modificările ulterioare privind regimul juridic al unor
imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989.
În temeiul prevederilor Legii nr.10/2001 cu modificările şi completările
ulterioare, în intervalul 1.01.2006-31.X.2006, Instituţia Prefectului Judeţului
Dâmboviţa a monitorizat activitatea desfăşurată de autorităţile administraţiei publice
locale şi alte unităţi investite de lege cu soluţionarea notificărilor (instituţii publice,
societăţi comerciale), în ce priveşte aplicarea fazei administrative a acestor acte
normative.
În scopul monitorizării activităţii desfăşurate de entităţile investite cu
soluţionarea notificărilor de pe raza judeţului Dâmboviţa, prin Ordinele
nr.108/17.03.2006 şi 374/5.X.2006), a fost constituit şi reorganizat Biroul Judeţean
pentru urmărirea aplicării unitare a legilor privind restituirea proprietăţilor, iar prin
Ordinul nr. 82/22.02.2006 s-au desemnat persoanele din aparatul instituţiei care să
constate contravenţiile şi să aplice sancţiunile prevăzute de lege.
Biroul judeţean, pe lângă faptul că a urmărit aplicarea unitară a tuturor legilor
privind restituirea proprietăţilor, a menţinut legătura permanentă atât cu entităţile
investite cu soluţionarea notificărilor (primării, instituţii publice, societăţi comerciale),
cât şi cu Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, făcând cunoscute în
teritoriu îndrumările metodologice transmise şi de asemenea comunicând acestei
instituţii toate situaţiile solicitate.
53
Astfel, urmare adresei A.N.R.P. nr. 680400/2006 (pe baza comunicărilor
transmise de către autorităţile administraţiei publice locale precum şi celelalte entităţi
implicate în soluţionarea notificărilor), s-a întocmit şi comunicat lunar acestei
instituţii situaţia privind stadiul de soluţionare a notificărilor adresate în temeiul
prevederilor legii nr. 10/2001, iar urmare adresei A.N.R.P. nr. 688382/2006 situaţia
privind sancţiunile contravenţionale aplicate.
Conform situaţiei întocmite la data de 25 octombrie 2006 rezultă că, la
nivelului judeţului Dâmboviţa, sunt înregistrate un număr de 3001 notificări. Dintre
acestea au fost admise un număr de 663 (dintre care 101 sunt soluţionate prin
restituirea imobilelor în natură, 537 prin formulare de propuneri de restituire în
echivalent - acţiuni, titluri de despăgubiri - 5 soluţionate prin compensare cu alte
bunuri sau servicii, şi 20 prin combinarea acestor modalităţi - restituire în natură şi
echivalent, restituire în natură şi compensare cu alte bunuri), respinse 671,
nesoluţionate 496 şi direcţionate către alte unităţi deţinătoare, 1171 (APAPS,
societăţi comerciale etc.).
De la începutul anului 2006 s-au emis 23 ordine în aplicarea unor hotărâri
judecătoreşti definitive şi irevocabile (referitoare la un nr. de 25 notificări), prin care
s-au admis contestaţii formulate în contradictoriu cu Instituţia Prefectului Judeţului
Dâmboviţa. Aceste ordine s-au înaintat împreună cu dosarele aferente notificărilor,
Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.
În acelaşi interval de timp s-a asigurat reprezentarea Instituţiei Prefectului
Judeţului Dâmboviţa şi s-au formulat apărările care se impuneau într-un număr de 71
cauze, având ca obiect contestaţii formulate de notificatori, împotriva modului de
soluţionare a notificărilor de către comisia constituită pe lângă Instituţia Prefectului
(până la modificările aduse Legii nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005), cauze aflate în
diverse stadii procesuale (fond, apel, recurs). De asemenea s-au exercitat de către
instituţia prefectului căi de atac (apel sau recurs) într-un număr de 11 cauze.
Deşi s-au efectuat şi acţiuni de verificare privind stadiul şi modul de soluţionare
al notificărilor, până la acest moment nu s-au aplicat sancţiuni contravenţionale,
rezumându-ne doar la avertizarea celor la care s-au constatat anumite încălcări ale
normelor legale.
54
În perioada imediat următoare ne propunem să intensificăm verificările în
scopul urgentării soluţionării notificărilor rămase şi finalizării procesului de restituire.
b.Cu privire la aplicarea prevederilor Legii nr. 9/1998 cu modificările şi
completările ulterioare, privind acordarea de compensaţii cetăţenilor români pentru
bunurile trecute în proprietatea statului bulgar, în urma aplicării Tratatului dintre
România şi Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940.
În aplicarea prevederilor Legii nr. 9/1998 cu modificările ulterioare, la nivelul
judeţului Dâmboviţa au fost înregistrate în cursul anului 2006 un număr de 3 solicitări,
acestea fiind analizate de către Comisia Judeţeană în luna ianuarie 2006 şi înaintate
spre validare către Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor - Serviciul
pentru Aplicarea Legii nr. 9/1998.
În luna noiembrie 2006, Cancelaria Primului Ministru a validat şi a dispus
efectuarea plăţii pentru una din cele 3 hotărâri, cu propuneri în acest sens, urmând ca
celelalte două hotărâri să fie validate/invalidate pe măsură ce vor fi analizate de către
autoritatea mai sus amintită.
c.Cu privire la aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003 cu modificările
ulterioare, privind acordarea de despăgubiri sau compensaţii cetăţenilor români pentru
bunurile proprietate a acestora sechestrate, reţinute sau rămase în Basarabia.
După intrarea în vigoare a prevederilor H.G. nr. 1120/2006 privind aprobarea
Normelor Metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 290/2003, Comisia
Judeţeană pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 290/2003 şi-a început activitatea din
data de 23.09.2006, dată de la care şedinţele de lucru s-au desfăşurat săptămânal.
La nivelul Judeţului Dâmboviţa au fost depuse un nr. de 208 cereri, din care
până la acest moment au fost analizate 163 (un procent de 78%), urmând ca restul de
45 să fie analizate în perioada imediat următoare.
Din cele 163 cereri analizate, Comisia a constatat că, pentru un nr. de 49 dosare
(potrivit modificărilor aduse de Legea nr. 171/2006), competenţa de soluţionare revine
Comisiei Municipiului Bucureşti.
În ce priveşte cele 114 dosare analizate de către Comisia Judeţeană pentru
aplicarea Legii nr. 290/2003, pentru care aceasta este legal investită, s-au dat
următoarele soluţii:
55
- 2 dosare au fost respinse
- 19 dosare au fost admise
- 93 dosare au fost apreciate ca incomplete, fapt ce a fost adus la cunoştinţa
solicitanţilor prin corespondenţa purtată cu aceştia.
3. Reprezentarea instituţiei prefectului şi a comisiei judeţene pentru stabilirea
dreptului de proprietate privată asupra terenurilor în faţa instanţelor de judecată
În cursul anului 2006, consilierii juridici din cadrul Direcţiei Controlul
legalităţii actelor şi contencios administrativ au asigurat reprezentarea în faţa
instanţelor de judecată atât a Instituţiei Prefectului, cât şi a Comisiei Judeţene pentru
stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, în toate cauzele în care cele două
entităţi au fost parte.
Situaţia litigiilor în care s-a asigurat reprezentarea Instituţiei Prefectului şi a
Comisiei Judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor
se prezintă după cum urmează:
Litigiile aflate pe rolul judecătoriilor au avut în principal ca obiect aplicarea
Legii nr. 247/2005. Astfel, din totalul de 1379 cauze înregistrate în anul 2006, 1094
au avut ca obiect plângeri împotriva hotărârilor comisiei judeţene, 224 anulări titluri
de proprietate, 11 anulări Ordine emise de prefect în aplicarea prevederilor art. 36 din
Legea nr. 18/1991 cu modificările şi completările ulterioare, 47 obligarea la emiterea
unor documente, iar 21 anulări de acte (certificate de moştenitor, contracte de vânzare-
cumpărare, etc.). Dintre aceste cauze 667 au fost soluţionate, iar 730 sunt în curs de
judecată. În cauzele soluţionate s-au admis acţiunile într-un număr de 335 dosare şi s-
au respins într-un număr de 332 dosare.
Litigiile aflate pe rolul Tribunalelor au avut ca obiect fie cereri de recurs
formulate împotriva hotărârilor instanţelor de fond şi care priveau soluţionarea
plângerilor despre care am vorbit la alineatul precedent, dar şi acţiuni în primă
instanţă, constând în plângeri formulate împotriva modului de soluţionare a
notificărilor adresate în temeiul prevederilor Legii nr. 10/2001 cu modificările şi
completările ulterioare şi acţiuni promovate de prefect în vederea anulării unor acte
administrative emise de organele administraţiei publice locale, apreciate ca nelegale.
Astfel, din totalul de 531 dosare, 425 au privit recursuri, iar restul, modul de aplicare a
56
prevederilor Legii nr. 10/2001 şi acţiuni formulate în temeiul prevederilor Legii nr.
340/2004 şi ale Legii nr. 554/2003 privind contenciosul administrativ. Din totalul
cauzelor aflate pe rolul Tribunalelor au fost soluţionate un număr de 114, iar 417 sunt
încă pe rolul instanţelor. Dintre cauzele soluţionate au fost admise acţiunile într-un nr.
de 51 cauze şi respinse într-un număr de 63.
Pe lângă litigiile menţionate mai sus, Instituţia Prefectului a mai fost parte într-
un număr de 80 cauze aflate pe rolul Curţilor de Apel şi Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie şi care privesc în special căi de atac împotriva modului de soluţionare a
acţiunilor având ca obiect aplicarea prevederilor Legii nr. 10/2001. Dintre acestea s-au
soluţionat un nr. de 42 cauze ( fiind admise 14 acţiuni şi respinse 28), iar 38 sunt încă
pe rol.
După cum se poate observa numărul cauzelor a fost extrem de mare (numai
litigiile înregistrate în acest an fiind de peste 3000, la care se mai adaugă litigii încă
aflate pe rol din anii anteriori), aspect ce implică un considerabil volum de activitate,
fiecărui consilier juridic revenindu-i în medie peste 450 cauze.
Cu toate eforturile depuse de noi, ne confruntăm cu o practică constantă a
instanţelor de judecată de a admite cu prea multă uşurinţă acţiunile având ca obiect
legile restituirii proprietăţii şi de a interpreta şi aplica într-o manieră cel puţin
discutabilă, din punctul nostru de vedere, aceste reglementări legale.
4. Îndeplinirea atribuţiilor rezultate din alte acte normative
a. Cu privire la activitatea desfăşurată în domeniul aplicării prevederilor
art. 5 din O.U.G. nr. 110/2005 aprobată prin Legea nr. 236/2006 privind vânzarea
spaţiilor proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ teritoriale, cu
destinaţia de cabinete medicale, precum şi a spaţiilor în care se desfăşoară activităţi
conexe actului medical
Potrivit prevederilor art. 5 din O.U.G. nr. 110/2005 aprobată prin Legea nr.
236/2006, prefecţii veghează ca hotărârile adoptate de consiliile locale şi judeţene în
ce priveşte aprobarea listei spaţiilor ce urmează a fi vândute, să cuprindă toate spaţiile
medicale care cad sub incidenţa acestui act normativ.
57
În scopul aplicării acestor dispoziţii legale, Instituţia Prefectului Judeţului
Dâmboviţa a solicitat prin adresa nr.7051/17.08.2006 tuturor consiliilor locale şi
consiliului Judeţean, comunicarea, în termen de 10 zile de la adoptare, a hotărârilor
privind aprobarea listei spaţiilor ce urmează a fi vândute.
În urma comunicărilor transmise de autorităţile administraţiei publice locale şi
judeţene, s-a verificat legalitatea acestor hotărâri, constatându-se următoarele:
Deşi spaţiile aparţin domeniului privat al unităţii administrativ teritoriale,
Consiliile locale Nucet, Tătărani şi Valea Mare au refuzat aprobarea listei spaţiilor ce
urmează a fi vândute conform dispoziţiilor legale enunţate.
În conformitate cu prevederile art. 5, alin. 2, din O.U.G. nr. 110/2005 cu
modificările ulterioare, împotriva refuzului manifestat de aceste autorităţi s-au
formulat solicitări în sensul reanalizării hotărârilor şi aprobării listei spaţiilor, prin
adresele nr. 8699/16.X.2006 (Consiliul Local Nucet), 9698/16.X.2006( Consiliul Local
Tătărani şi 8976/24.X.2006 (Consiliul Local Valea Mare).
Nici în urma acestui demers, Consiliile locale Nucet şi Tătărani nu s-au
conformat dispoziţiilor legale, motiv pentru care au fost formulate acţiuni la instanţa
de contencios administrativ.
În ce priveşte Consiliul Local Valea Mare, până la acest moment nu s-a
comunicat hotărârea adoptată în urma reanalizării refuzului iniţial.
Consiliul Local Runcu a comunicat faptul că spaţiile în care se desfăşoară
activităţi medicale pe raza acestei unităţi administrativ teritoriale, aparţin domeniului
public şi nu fac obiectul actului normativ menţionat.
Ulterior, urmare sesizărilor adresate de titularii cabinetelor medicale, a rezultat
că spaţiile aparţin domeniului privat şi, pe cale de consecinţă, am solicitat de
asemenea, reanalizarea situaţiei şi aprobarea listei spaţiilor ce urmează a fi vândute,
dar până la acest moment hotărârea adoptată nu a fost comunicată.
În funcţie de soluţiile adoptate de aceste consilii locale (Valea Mare şi Runcu),
vom continua (după caz) procedurile legale în sensul aprobării listei şi respectiv
vânzării spaţiilor.
În urma verificării legalităţii hotărârilor adoptate în sensul aplicării prevederilor
O.U.G. nr. 110/2005, s-a constatat că la nivelul unor unităţi administrativ teritoriale
58
(Găeşti, Moreni, Crevedia), în listă, au fost cuprinse şi spaţii care nu fac obiectul
actului normativ.
În aceste situaţii s-au formulat solicitări către consiliile locale implicate, în
scopul excluderii din listă a spaţiilor care exced dispoziţiilor legale ( adresa nr.
10265/30.Xi.2006 - Consiliul Local Moreni, adresa nr. 9810/16.XI.2006 - Consiliul
Local Crevedia şi adresa nr. 9817/17.XI.2006 - Consiliul Local Găeşti), urmând ca în
funcţie de hotărârile ce vor fi adoptate să continuăm demersurile legale.
Până la data întocmirii prezentei, Consiliile locale Niculeşti şi Slobozia Moară
nu au comunicat hotărârile adoptate, acestea făcând obiectul monitorizării în
continuare de către instituţia noastră, iar în ce priveşte Consiliiile Locale Brăneşti şi
Vulcana Pandele acestea se află în litigiu pentru stabilirea proprietăţii asupra spaţiilor
în care se desfăşoară activităţi medicale.
În cadrul celorlalte unităţi administrativ teritoriale de pe raza judeţului nu s-au
constatat abateri de la prevederile legale, în aceste situaţii spaţiile fiind cuprinse în
listă sau, după caz, făcând parte din domeniul public al unităţii administrativ
teritoriale, ori fiind exceptate prin lege de la vânzare (cele situate în imobile
revendicate potrivit prevederilor legii nr. 10/2001, cele aflate în sediile consiliilor
locale, în incinta spitalelor, etc.).
În exercitarea atribuţiilor conferite prin acest act normativ, Instituţia Prefectului
Judeţului Dâmboviţa a răspuns tuturor solicitărilor formulate de către titularii
cabinetelor medicale sau de organizaţiile profesionale în care sunt înscrişi (Colegiul
medicilor, Colegiul medicilor dentişti, Societatea de medicină generală, etc.) şi
totodată a acordat îndrumare reprezentanţilor autorităţilor administraţiei publice locale,
în scopul aplicării corecte şi unitare a dispoziţiilor legale. În acelaşi scop a colaborat şi
colaborează permanent cu Autoritatea de Sănătate Publică Dâmboviţa.
b. Cu privire la aplicarea prevederilor O.G. nr. 63/2002 privind atribuirea
şi schimbarea de denumiri
Comisia privind atribuirea de denumiri, constituită în baza Ordinului Prefectului
nr. 572/2002, s-a întrunit în cursul anului 2006 într-un număr de 9 şedinţe, ocazie cu
care au fost eliberate un număr de 9 avize favorabile în vederea atribuirii unor
denumiri de străzi, instituţii de învăţământ, biblioteci.
59
c. Cu privire la aplicarea prevederilor Legii nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali
În cursul anului 2006 nu au fost înregistrate solicitări din partea secretarilor
oraşelor sau comunelor, în vederea emiterii de ordine prin care să se constate încetarea
de drept a unor mandate de primari, înainte de expirarea duratei normale a acestora,
nici până intrarea în vigoare a prevederilor Legii nr. 249, respectiv Legii nr. 286/2006
şi nici după aceste date.
d. În temeiul Legii nr. 142/2004 de modificare a OG nr. 66/1999 pentru
aderarea României la Convenţia cu privire la suprimarea cerinţei supralegalizării
actelor, în anul 2006 au fost depuse un număr de 3.873 cereri în vederea apostilării a
5.236 acte oficiale.
Din operaţiunile de taxare cereri s-a încasat la bugetul statului suma de 11.619
RON iar din taxa consulară, suma de 115.839,5 RON.
Activitatea nu a înregistrat disfuncţionalităţi fiind realizată cu promptitudine şi
operativitate.
4.2. Cazuistica
Controlul de legalitatea executat de prefect in Judetul Gorj
În temeiul art. 123, alin. 5 din Constituţia României coroborat cu prevederile
Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, prefectul, în calitatea sa de
reprezentant al Guvernului în teritoriu, veghează la respectarea de către autorităţile
administraţiei publice locale şi judeţene, a legislaţiei în vigoare, în procesul de
adoptare şi emitere a actelor administrative, precum şi cu privire la măsurile
întreprinse de primar sau de preşedintele Consiliului judeţean Gorj în calitatea lor de
reprezentanţi ai statului în unitatea administrativ-teritorială. Controlul de legalitate
asupra actelor administrative emise sau adoptate de autorităţile administraţiei publice
locale din judeţul Gorj, este exercitat de Prefectul Judeţului Gorj, în temeiul
dispoziţiilor art.19, alin.1, lit. e, din Legea nr.340/2004, privind prefectul şi instituţia
prefectului, şi se realizează prin intermediul personalului de specialitate al „Direcţiei
Verificarea Legalităţii, a Aplicării Actelor Normative, Contenciosul Administrativ şi
Urmărirea Aplicării Actelor cu Caracter Reparatoriu", consilierii juridici care au
60
stabilite ca atribuţii de serviciu, verificarea legalităţii actelor administrative emise sau
adoptate de autorităţile publice locale şi judeţene, potrivit repartizării pe localităţi
aprobate prin ordin.
Verificarea legalităţii actelor administrative a vizat respectarea a două mari
condiţii de legalitate prevăzute de actele normative în vigoare, dar şi unanim acceptate
de literatura de specialitate:
- condiţii de fond, care presupun adoptarea sau emiterea actelor
administrative cu respectarea competenţei materiale, competenţei teritoriale şi
respectarea actelor normative în vigoare.
- condiţii de formă, care prevăd pentru actele administrative forma scrisă, aşa
cum rezultă din dispoziţiile Legii nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative: preambul şi dispozitiv care să cuprindă
toate informaţiile necesare pentru a identifica autoritatea emitentă, destinatarul actului,
măsura adoptată, termenul şi condiţiile în care se execută măsura dispusă, sigiliul
autorităţii publice, semnătura persoanei competentă, numărul actului, data emiterii.
61
În perioada de raportare 01.01.2008 – 30.11.2008, au fost examinate sub
aspectul legalităţii un număr de 102.486, acte administrative, din care 4.696 reprezintă
hotărâri adoptate de consiliile locale şi Consiliul judeţean Gorj, şi un număr de
97.790, reprezintă dispoziţii emise de primarii localităţilor din judeţul Gorj. Din
totalul de 4.696 hotărâri adoptate în perioada raportată, Consiliul judeţean Gorj a
adoptat un număr de 94 hotărâri, restul de 4.602, fiind adoptate de consiliile locale.
Primarii localităţilor au emis în perioada raportată un număr de 97.790 dispoziţii.
Numeroase nereguli s-au constatat cu privire la aplicarea corectă a art. 123 alin.
2 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată, în sensul că
vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publică, organizată în
condiţiile legii. Astfel Prefectul judeţului Gorj a sesizat în mai multe rânduri
autoritatea publică locală asupra nerespectării art.45, alin.3 din Legea nr. 215/2001 a
administraţiei publice locale, republicată cu privire la adoptarea cu votul a două treimi
din consilierii în funcţie a hotărârilor privind administrarea domeniului public şi privat.
Alte nereguli constatate in urma vericării de legalitate a actelor adoptate şi
emise de autorităţile locale se referă la acordarea unor drepturi salariale personalului
din cadrul aparatului de specialitate al primarului.
Frecvente nereguli s-au constatat în emiterea dispoziţiilor primarilor privind
solutionarea notificarilor formulate in baza Legii nr.10/2001.
- notificatorii nu au făcut dovada dreptului de proprietate ;
- nu s-a facut dovada preluării abuzive a imobilelor;
- nu s-a dezbatut masa succesorală pentru dovedirea drepturilor de moştenitor
după titularii drepturilor, neprezentându-se certificat de moştenitor sau de calitate de
moştenitor ;
- notificarea formulată nu făcea obiectul Legii nr.10/2001, fiind direcţionată
pentru soluţionare către comisia locală de fond funcir competentă.
În toate aceste cazuri s-a procedat la returnarea dosarelor privind soluţionarea
notificărilor formulate în temeiul Legii 10/2001 de către persoanele interesate,
acordându-se termene certe pentru completarea acestora potrivit dispoziţiilor Titlului
VII din Legea nr. 247/2005, cu modificările şi compăletările ulterioare
62
O altã modalitate de realizare a atribuţiilor legale ale prefectului o reprezintã
acţiunile de control la sediile consiliilor locale, cu privire la organizarea şi
funcţionarea autoritãţilor administraţiei publice locale, exercitându-se şi pe aceastã
cale controlul legalitãţii actelor emise sau adoptate de autorităţile publice locale (pe
baza tematicii speciale şi a graficului aprobat de prefect). Astfel de controale au fost
efectuate în toate cele 70 de unităţi administrativ-teritoriale, din judeţul Gorj.
În principal deficienţe constatate constau în :
- înregistrarea cu întârziere a actelor administrative adoptate şi emise de
autoritãţile administraţiei publice locale ;
- comunicarea cu întârziere către Instituţia Prefectului Gorj a dispoziţiilor
primarului şi a hotărârilor de consilii locale în vederea exercitării controlului de
legalitate ;
- deficienţe privind modul de întocmire şi arhivare a dosarelor speciale de
şedinţă ale consiliului local ;
- necompletarea la zi a cărţilor de muncă şi a dosarelor profesionale ale
funcţionarilor publici ;
- neinventarierea patrimoniului public şi privat al localităţii şi nevalorificarea
acestuia ;
- înregistrarea şi soluţionarea necorespunzătoare a petiţiilor în conformitate
cu prevederile O .G. nr.27/2002 ;
- completarea necorespunzătoare şi la timp a registrelor agricole şi lipsa
desemnării persoanelor responsabile de evidenţa şi completarea acestor registre ;
- nerespectarea prevederilor Legii nr.52/2003 privind transparenţa
decizională în administraţia publică
- ritmul relativ scăzut în soluţionare a cererilor privind restituirea
proprietăţilor, depuse în baza Legii nr.247/2005 ;
- întârzierea procesului de punere în posesie a suprafeţelor validate prin
hotărâri ale comisiei judeţene de fond funciar ;
- întârzierea procesului de soluţionare a notificărilor depuse în baza Legii nr.
10/2001.
63
Prin notele de constatare încheiate cu ocazia controalelor de reprezentanţii
împuterniciţi ai Prefectului, s-au stabilit măsuri concrete pentru înlăturarea acestor
deficienţe, care au fost urmărite în vederea îndeplinirii întocmai şi la termen, potrivit
atribuţiilor legale ce revin autorităţilor publice locale.
Ca rezultat al exercitării controlului de legalitate dispus de Prefectul judeţului
Gorj, s-a constatat că unele acte administrative au fost adoptate/emise cu încălcarea
legislaţiei în vigoare, fapt ce a dus la declanşarea procedurii prealabile, solicitându-se
autorităţilor publice reanalizarea în vederea revocării actelor în cauză şi s-au continuat
procedurile legale pentru actele administrative care nu au fost modificate sau revocate
de autorităţile administraţiei publice locale, potrivit dispoziţiilor legale în materie,
astfel:
- A fost solicitată revocarea ori anularea în instanţă, după caz, a mai multor
dispoziţii emise de primari, acte administrative ce au fost supuse controlului de
legalitate exercitat de Prefectul judeţului Gorj, constatându-se încălcări ale legislaţiei
prin emiterea acestora, după cum urmează :
Dispoziţia nr.24/28.01.2008, emisă de primarul comunei Negomir, a fost dată
cu încălcarea prevederilor HG nr.1209/2003. La solicitarea motivată a fost modificată
prin Dispoziţia nr.42/05.02.2008.
Dispoziţiile nr.19/30.01.2008, nr.14/21.01.2008 şi nr.11/21.01.2008 au fost
emise de primarul comunei Licurici cu nerespectarea legii, pe fond încadrarea juridică
cu privire la salarizarea personalului contractual nu a fost potrivit prevederilor OG
nr.10/2008.
La solicitarea motivată au fost modificate prin Dispoziţia nr.170/04.03.2008 şi
Dispoziţia nr.232/30.04.2008, restabilindu-se legalitatea.
Având în vedere adresa nr. 7207/29.02.2008 a Instituţiei Prefectului judeţul
Gorj prin care s-a solicitat reanalizarea în vederea modificării Dispoziţiei nr.
42/31.01.2008 privind acordarea sporului de dispozitiv personalului prevăzut în ştatul
de funcţii, emisă de Primarul comunei Stejari, s-a emis Dispoziţia nr. 128/19.03.2008
pentru modificarea Dispoziţiei nr. 42/31.01.2008 privind acordarea sporului de
dispozitiv personalului prevăzut în ştatul de funcţii.
64
Prin adresa nr.8863/11.03.2008 s-a solicitat Primarului comunei Bălăneşti,
revocarea Dispoziţiei nr.16/01.02.2008 privind acordarea sporului de dificultate unor
salariaţi din cadrul aparatului propriu de specialitate, implicaţi în aplicarea Legii
Fondului Funciar, întrucât sporul de dificultate pentru salariaţii implicaţi în aplicarea
legilor fondului nu mai poate fi acordat din data de 07.07.2007 conform art.II alin.1 din
Legea nr.263/2006 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
209/2005 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul
proprietăţii, totodată solicitându-se şi modificarea Dispoziţiei nr.33/04.02.2008
privind încetarea sporului de dificultate acordat comisiei de aplicare a prevederilor
Legii nr.10/2001, întrucât nu respectă prevederile Legii nr.263/2006 privind aprobarea
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea şi completarea
unor acte normative din domeniul proprietăţii, respectiv art.I pct.4 alin.2,3 în sensul că
respectivele sporuri pot fi acordate doar până la data de 03.01.2008.
Dispoziţia nr.16/01.02.2008 privind acordarea sporului de dificultate unor
salariaţi din cadrul aparatului propriu de specialitate, implicaţi în aplicarea Legii
fondului funciar s-a revocat prin Dispoziţia nr.66/2008 emisă de Primarul comunei
Bălăneşti. Dispoziţia nr.33/04.02.2008 privind încetarea sporului de dificultate
comisiei de aplicare a prevederilor Legii nr.10/2001, s-a modificat prin Dispoziţia
nr.67/2008 emisă de Primarul comunei Bălăneşti.
Având în vedere adresa nr. 7204/29.02.2008 a Instituţiei Prefectului judeţul
Gorj prin care s-a solicitat reanalizarea în vederea modificării Dispoziţiei nr.
100/05.02.2008 privind acordarea sporurilor salariale funcţionarilor publici şi
personalului contractual din cadrul aparatului propriu de specialitate al primarului
comunei Urdari, s-a emis Dispoziţia nr. 134/18.03.2008 privind modificarea
dispoziţiei nr. 100/2008 referitoare la acordarea sporurilor salariale funcţionarilor
publici şi personalului contractual din cadrul aparatului propriu de specialitate al
primarului comunei Urdari.
Prin adresa nr. 8912/12.03.2008, emisă de Instituţia Prefectului judeţul Gorj s-a
solicitat reanalizarea în vederea modificării a Dispoziţiei nr. 77/28.02.2008 privind
acordarea sporului de dispozitiv, emisă de Primarul comunei Ciuperceni. Urmare
65
acestui fapt s-a emis Dispoziţia nr. 95/11.04.2008 pentru modificarea Dispoziţiei nr.
77/28.02.2008 privind acordarea sporului de dispozitiv.
Prin adresa nr.27028/24.09.2008 s-a solicitat Primarului comunei Cătunele
revocarea sau după caz modificarea Dispoziţiei nr.462/05.09.2008 privind constituirea
comisiei de concurs pentru ocuparea postului de Inspector clasa I grad profesional
principal şi a Dispoziţiei nr. 463/05.09.2008 privind constituirea comisiei de
contestaţii pentru concursul organizat pentru ocuparea postului de inspector, clasa I,
grad profesional principal emise de Primarul comunei Cătunele, întrucât acestea au
fost emise în data de 05.09.2008 în vederea constituirii unor comisii pentru un concurs
desfăşurat anterior în data de 25.08.2008 şi data de 26.08.2008
Dispoziţia nr.462/05.09.2008 privind constituirea comisiei de concurs pentru
ocuparea postului de Inspector clasa I grad profesional principal a fost modificată prin
Dispoziţia nr.495/24.09.2008 emisă de Primarul comunei Cătunele.
Dispoziţia nr. 463/05.09.2008 privind constituirea comisiei de contestaţii pentru
concursul organizat pentru ocuparea postului de inspector, clasa I, grad profesional
principal a fost modificată prin Dispoziţia nr.495/24.09.2008 emisă de Primarul
comunei Cătunele.
Prin Adresa nr. 27388/27.10.2008, a fost solicitată revocarea Dispoziţiei nr.
64/29.08.2008, emisă de Primarul Comunei Bumbeşti-Piţic, privind delegarea
domnului Dumitru Constantin-Valentin secretar al comunei Bumbeşti-Piţic în funcţia
de consilier al primarului. Dispoziţia nr.72/10.09.2008 de revocare a fost emisă şi
înaintată instituţiei prefectului.
Prin adresa nr.28854/24. 11. 2008 a Instituţiei Prefectului- Judeţul Gorj, sa
solicitat revocarea Dispoziţiei nr. 750/30.09.2008 emisă de primarul comunei Bolboşi,
privind suspendarea domnului Ivaşcu Constantin din funcţia de secretar al comunei
Bolboşi, pe motivul că prin respectivul act administrativ era legal şi necesar să
înceteze raportul de serviciu pentru funcţia publică de conducere, cu redistribuirea
potrivit legii pe o funcţie publică inferioară, neexistând în acest caz motive legale de
suspendare .
Până în acest moment. Dispoziţia nr. 750/30.09.2008 „privind suspendarea
domnului Ivaşcu Constantin din funcţia de secretar” emisă de primarul comunei
66
Bolboşi nu a fost revocată, în situaţia în care dispoziţia nu va fi revocată vom proceda
la anularea acesteia pe cale judecătorească în termenul legal de 6 luni prevăzut de lege.
Deoarece s-a considerat că sunt încălcate dispoziţiile legale referitoare la
atribuţiile secretarilor unităţilor administrativ teritoriale, a fost solicitată revocarea
Dispoziţiei nr. 939/20.10.2008 emisă de Primarul Comunei Urdari, privind
desemnarea doamnei Secretar Sanda Elena în vederea primirii şi înregistrării
corespondenţei în registrul general de intrare ieşire, urmând să se emită dispoziţie de
revocare, în caz contrar se va iniţia în instanţă acţiune de anulare a actului
administrativ în cauză.
- A fost solicitată revocarea ori anularea în instanţă, după caz, a mai multor
hotărâri de consiliu local, acte administrative ce au fost supuse controlului de
legalitate exercitat de Prefectul judeţului Gorj, constatându-se încălcări ale legislaţiei
prin adoptarea, acestora, după cum urmează:
Au fost încalcate prevederile art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, fiind
adoptată cu un numar de voturi ce nu întrunea 2/3 din numarul consilierilor locali în
functie, HCL Prigoria nr.1 din 13.01.2008 privind anularea hotarârilor nr. 17, 29 si
53 din 2007 privind concesionarea unui spatiu. Faţă de faptul că hotarârile privind
patrimoniul se adopta cu votul a doua treimi din numarul total al consilierilor locali în
functie, s-a atacat în instanţă actul administrativ în cauză care a fost şi anulat .
Cu ocazia efectuării controlului potrivit tematicii de control ce se realizează la
nivelul autorităţilor administraţiei publice locale la primăria Ţînţăreni, s-a solicitat
revocarea HCL Ţânţăreni nr. 12/29.02.2008, privind aprobarea scoaterii unor
suprafeţe de teren din circuitul agricol, revocare ce s-a realizat prin HCL Ţânţăreni nr.
34/28.03.2008 privind revocarea HCL nr. 12/29.02.2008 privind aprobarea scoaterii
din circuitul agricol a unor terenuri.
HCL Motru nr. 42/27.03.2008 privind aprobarea trecerii din domeniul public
al municipiului Motru în domeniul privat al municipiului Motru a pasajului subteran
din zona DN 67 Autogara cladiri – Piata Miorita a fost adoptată cu nerespectarea
dispozitiilor Legii nr. 213/1998, ale art. 135 (4) din Constitutia României, privind
trecerea din domeniul public în domeniul privat al unor suprafete de teren. Actul
67
administrativ respectiv a fost atacat de Prefectul judetului Gorj la instanta de
contencios administrativ în dosarului nr. 8954/95/2008 şi a fost anulat de instanţă.
Prin HCL Tg - Cărbuneşti nr. 12/19.02.2008, s-a aprobat un Plan Urbanistic
Zonal de scoatere din circuitul agricol a unui teren în suprafaţă de 10 ha, situat în Satul
Cojani, Oraş Târgu Cărbuneşti, Judeţul Gorj. Consiliul local al Oraşului Târgu
Cărbuneşti a refuzat revocarea hotărârii, motiv pentru care a fost acţionat în instanţă în
vederea anulării hotărârii, pe motivul nerespectării dispoziţiilor legale privind
scoaterea unor terenuri din circuitul agricol. Instanţa de fond a respins acţiunea
promovată de prefect, în acest caz formulându-se recurs în termenul legal prevăzut de
lege, litigiu ce se află în derulare pe rolul Curţii de Apel Craiova.
Au fost încalcate prevederile Legii nr. 215/2001, ale Legii nr. 18/1991, ale Legii
nr. 213/1998 si ale Ordinului nr. 798/2005 privind scoaterea terenurilor din circuitul
agricol si schimbarea regimului juridic al acestora, în cazul adoptării Hotarârii nr.
104/2008 a Consiliului local Turceni, privind concesionarea suprafetei de 3 ha teren
din izlazul satului Murgesti pentru construirea unui stadion. Actul administrativ
respectiv a fost atacat de Prefectul judetului Gorj la instanta de contencios
administrativ litigiul fiind pe rolul Tribunalului Gorj.
HCL Săcelu nr. 11/06.03.2008 privind acordarea tichetelor cadou pentru
personalul didactic care îşi desfăşoară activitatea la şcolile de pe raza comunei Săcelu,
a fost adoptată fără respectarea prevederilor art.24 din OUG nr.37/2008.
Cu adresa nr.11836/01.04.2008 s-a solicitat motivat reanalizarea în vederea
modificării sau revocării Hotărârii nr.11/06.03. – hotărârea a fost menţinută întrucât
ulterior art.24 din OUG nr.34/26.03.2008 a fost modificat prin OUG nr.43/16.04.2008,
care a prevăzut acest drept.
La data de 03.07.2008, s-a solicitat instanţei să constate nulitatea absolută a
hotărârilor nr. 1–6/21.06.2008, adoptate de C.L.Prigoria, judeţul Gorj, însă ulterior la
data de 09.09.2008 – primul termen de judecată, în temeiul art. 132, alin. 2, pct. 2, C.
proc. civ, s-a modificat şi precizat cererea în sensul că s-a renunţat la constatarea
nulităţii absolute a respectivelor acte administrative, solicitându-se instanţei
constatarea încetării calităţii de consilier local din partea PNL Organizaţia Prigoria, a
d-lui Iancu Viorel, începând cu data de 02.07.2008 când acesta a pierdut calitatea de
68
membru de partid al partidului pe lista căruia a fost ales. S-a solicitat instanţei şi
obligarea C.L.Prigoria să ia act de vacantarea mandatului în cauză şi să procedeze la
validarea următorului supleant pe lista PNL Organizaţia Prigoria, potrivit dispoziţiilor
art. 9, alin. 2, lit. h^1, din Legea 393/2004 privind statutul alesului local. Instanţa de
fond a respins acţiunea promovată de prefect, formulându-se recurs în termen legal,
litigiu ce se află în derulare la instanţă .
Deasemenea s-a formulat acţiune la instanţa de contencios administrativ pentru
anularea HCL Turcineşti nr.17/28.07.2008 privind trecerea terenului aferent
Dispensarului medical situat în satul Turcineşti din domeniul public în domeniul
privat. Nelegalitatea Hotărârii nr.17/28.07.2008 adoptată de Consiliul Local Turcineşti
constă în nerespectarea prevederilor art. 45 alin.3 din Legea nr.215/2001, a
administraţiei publice locale, actualizată, „ Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu
votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie.” În speţă
Hotărârea nr.17/2008 a fost adoptată de Consiliul Local Turcineşti cu un număr de 7
voturi din cei 11 consilieri în funcţie, număr mai mic decât două treimi din numărul
consilierilor în funcţie. Prin sentinţa nr.2418/2008 din 26.11.2008 a fost admisă
acţiunea şi anulată Hotărârea nr.17/28.07.2008 privind trecerea terenului aferent
Dispensarului medical situat în satul Turcineşti din domeniul public în domeniul privat
adoptată de Consiliul Local Turcineşti
Prin adresa nr. 27259/01.10.2008 a Instituţiei Prefectului- Judeţul Gorj, întrucât
au fost încălcate prevederile art. 282 din Legea nr. 571/2003, s-a solicitat revocarea
HCL Turburea nr. 30/29.08.2008 pentru stabilirea unor taxe speciale cu privire la
activitatea compartimentului agricol din cadrul Primăriei Turburea.
Respectiva hotărâre a fost revocată prin HCL nr. 43/15.10.2008 adoptată de
consiliul local Turburea.
HCL Peştişani nr. 21/08.09.2008 „ privind scoaterea la vânzare prin licitaţie
publică a autoutilitarelor aparţinând Serviciului public de Gospodărire Comunală
Peştişani”, adoptată de consiliul local Peştişani.
S-a solicitat revocarea prin adresa nr. 28312/05.11.2008 a Instituţiei
Prefectului- Judeţul Gorj, întrucât au fost încălcate prevederile art. 45, alin 3 din Legea
nr. 215/2001, a administraţiei publice locale.
69
Până în acest moment HCL nr. 21/08.09.2008 „ privind scoaterea la vânzare
prin licitaţie publică a autoutilitarelor aparţinând Serviciului public de Gospodărire
Comunală Peştişani”, adoptată de consiliul local Peştişani nu a fost revocată, în
situaţia în care hotărârea nu va fi revocată vom proceda la anularea acesteia pe cale
judecătorească în termenul legal de 6 luni prevăzut de lege.
HCL Tismana nr. 23/04.09. 2008 „ privind vânzarea construcţiei „ Sala de
Sport” de lângă fostabrutărie a Coop Consum Tismana” adoptată de consiliul local
Tismana.
S-a solicitat revocarea prin adresa nr. 27258/01.10.2008 a Instituţiei
Prefectului- Judeţul Gorj întrucât au fost încălcate prevederile art. 123, alin 2 din
Legea nr. 215/2001, a administraţiei publice locale.
Până în acest moment HCL nr. 23/04.09. 2008 „ privind vânzarea construcţiei
„ Sala de Sport” de lângă fosta brutărie a Coop Consum Tismana” adoptată de
consiliul local Tismana.nu a fost revocată în situaţia în care hotărârea nu va fi revocată
vom proceda la anularea acesteia pe cale judecătorească în termenul legal de 6 luni
prevăzut de lege.
HCL Bărbăteşti nr. 21/26.09.2008 „ pentru aprobarea închirierii suprafeţei de
5790/ m.p. în satul Socu” adoptată de consiliul local Bărbăteşti.
S-a solicitat revocarea prin adresa nr. 28310/06.11.2008 a Instituţiei
Prefectului- Judeţul Gorj, întrucât au fost încălcate prevederile art. 123, alin 2 din legea
nr. 215/2001, a administraţiei publice locale.
HCL NR. 21/26.09.2008 „ pentru aprobarea închirierii suprafeţei de 5790/ m.p.
în satul Socu” adoptată de consiliul local Bărbăteşti, a fost revocată prin HCL
nr.31/21.11.2008 adoptată de consiliul local Bărbăteşti.
HCL Tismana nr. 44/31.10. 2008 „ privind aprobarea rectificării bugetului
local pentru anul 2008 al Oraşului Tismana” .
S-a solicitat revocarea prin adresa nr. 28856/24.11.2008 a Instituţiei
Prefectului- Judeţul Gorj, întrucât au fost încălcate prevederile art. 45, alin 2 din Legea
nr. 215/2001, a administraţiei publice locale.
Până în acest moment HCL nr. 44/2008 „ privind aprobarea rectificării
bugetului local pentru anul 2008 al Oraşului Tismana” adoptată de consiliul local
70
Tismana nu a fost revocată, în situaţia în care hotărârea nu va fi revocată vom proceda
la anularea acesteia pe cale judecătorească în termenul legal de 6 luni prevăzut de lege.
Prin adresa nr. 26997/24.09.2008, a fost solicitată revocarea Hotărârii nr.
7/29.08.2008 adoptată de Consiliul Local al Comunei Fărcăşeşti, privind alegerea în
funcţia de viceprimar a domnului Bălu Spiridon-Dănuţ. Conform art. 57 din Legea nr.
215/2001, Republicată, „viceprimarul este ales cu votul majorităţii consilierilor locali
în funcţie, din rândul membrilor acestuia.”În cazul de faţă nu poate fi ales un
viceprimar decât cu majoritatea consilierilor, respectiv 7 voturi. Respectiva hotărâre a
fost revocată de Consiliul local Fărcăşesti, prin HCL nr.11/30.09.2008.
Pentru netransmiterea în termenul prevazut de lege a actelor administrative emise
sau adoptate de autoritatile administratiei publice locale, în vederea exercitarii
controlului de legalitate de catre prefect au fost atentionati secretarii comunelor
Arcani, Bolbosi, Albeni, Cîlnic, Licurici, Cruset, Glogova, Stanesti , Prigoria, oraş
Bumbeşti – Jiu si oraş Turceni.
71
CONCLUZII SI PROPUNERI
Legea contenciosului administrativ nr. 554/200423 abrogă Legea nr. 29/1990,
după 14 ani de la intrarea sa în vigoare24.
Înlocuirea Legii nr. 29/1990 era previzibilă şi necesară , ţinând seama de
schimbările majore intervenite atât în cadrul constituţional din anul 1991 şi , mai apoi,
în anul 2003, prin revizuirea acestuia, cât şi în cel legislativ în vigoare din toată
această perioadă, fapt pentru care multe din dispoziţiile sale erau depăşite, unele
chiar căzute în desuetudine.
Prevederile noii legii a contenciosului administrativ sunt puse , în mod
evident, în concordanţă cu dispoziţiile Constituţiei României, republicată , ceea ce face
să se stabilească şi o corelare firească între anumite instituţii constituţionale.
Se realizează ,astfel, pentru prima oară în acest domeniu, o complementaritate
între instituţia contenciosului administrativ şi instituţiile Avocatul Poporului şi
Ministerului Public, întărindu-se considerabil sistemul juridic de garantare a
drepturilor, libertăţilor şi intereselor cetăţeanului împotriva abuzurilor autorităţilor
publici sau ale funcţionarilor publici.
Avocatul Poporului , Ministerul public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici apar într-o dublă calitate , adică atât în cea de titular ai acţiunilor în
contenciosul subiectiv în numele cetăţeanului vătămat,cât şi ca titulari ai unor acţiuni
introduse pentru apărarea unui interes public, care fac obiectul unor acţiuni în
contenciosul obiectiv, acţiune de ordine publică, la care nu se mai poate renunţa în
conformitate cu prevederile art. 28 alin .( 2) din legea nr. 554/2004.25
Noua reglementare nu mai face distincţia dintre noţiunile legalitate şi
oportunitatea, aceasta din urmă fiind “ o dimensiune a legalităţii”. În acest sens,,
oportunitatea este explicată ca o exercitare în colectiv a unor drepturi fundamentale
prevăzute de Constituţie, cum sunt : dreptul la libertate economică, dreptul la
asociere , libertatea întrunirilor, etc.
23 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004. 24 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 7 noiembrie 1990 şi a intrat în vigoare la 8 decembrie 1990.25 Ibidem.
72
Cu caracter de noutate, mentionam faptul că legea stabileşte că şi o persoană
vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanţe sau dispoziţii
din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale, se poate adresa instanţei de contencios
administrativ.
Noul act normativ reglementează posibilitatea şi pentru autorităţilor publice
emitente a unui act administrativ nelegal de a putea cere instanţei constatarea nulităţii
acestuia, în situaţia în care nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi
a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere,
şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal,
precum şi asupra efectelor civile produse.
În toate ţările democratice, unităţile administrativ – teritoriale la nivel cel mai
înalt au câte un reprezentant al statului , al puterii executive, cu rolul de a veghea
asupra aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, organizate pe
baza autonomiei administrative.
Autonomia locală într-un stat unitar nu poate fi concepută decât în anumite
limite. Nu se poate admite ca într-un stat de drept să fie nesocotită legea sau autoritatea
executivului central şi a justiţiei datorită aplicării principiului autonomiei locale.
Colectivităţile locale dispun, în baza prevederilor legii, de autorităţi
administrative proprii, autonome faţă de stat. Aceste autorităţi (consiliile locale,
primarii) sunt reprezentate colectivităţilor locale, rezultate din alegeri libere.
Pentru rezolvarea operativă a treburilor locale este necesar ca aceste autorităţi
să dispună de o competenţă care să le confere autonomie faţă de organele
administraţiei publice a statului.
Autorităţile publice centrale supraveghează activitatea colectivităţilor locale,
exercitând asupra un anumit tip de control numit tutelă administrativă, control care
vizează legalitatea şi nu oportunitatea actelor emise.
După sistemul francez, acest rol, de a veghea asupra aplicării legii de către
autorităţile administraţiei publice locale, in România îl îndeplineşte prefectul.
Potrivit reglementărilor constituţionale, prefectul este reprezentant al
guvernului pe plan local, conducător al serviciilor statului in judeţ si un rol de a
73
efectua controlul administrativ pentru supravegherea respectării legii de către
autorităţile administraţiei publice locale.
Relaţiile dintre prefect şi guvernul pe care îl reprezintă, sunt relaţii de autoritate,
ierarhice, determinate de structura ierarhică a sistemului autorităţilor statului şi relaţii
funcţionale, care de regulă se realizează in sprijinul celor dintâi.
În raporturile cu autorităţile administraţiei publice locale – Consiliu Judeţean,
consiliile locale, primarii – prefectul se află în relaţii de reprezentare.
Dacă se are în vedere rolul important pe care Constituţia şi legea organică îl
stabilesc prefectului , de supraveghetor al respectării legii în activitatea autorităţilor
locale , pot fi evidenţiate relaţiile de control în care se află prefectul cu consiliile
locale, primăria şi Consiliu Judeţean.
Este vorba de un control stabilit de lege şi nu unul izvorât din relaţiile de
subordonare ierarhică .
Controlul de legalitate realizat de către stat asupra colectivităţilor locale vizează
activitatea desfăşurată de autorităţile acestora , în sensul acţiunii, cu consecinţa
emiterii de acte juridice. Nu este reglementată situaţia inacţiunii autorităţilor
administraţiei locale , a refuzului acestora de aşi îndeplini atribuţiile prevăzute de lege.
Prefectul nu se poate substitui autorităţilor administraţiei locale, în sensul
emiterii , în locul acestora, a hotărârilor neluate şi impuse de necesităţi de ordine
publică.
O analiză amplă asupra tutelei în contextul legislativ este dificilă de realizat,
deoarece Constituţia şi legea nr. 215/2001a administraţiei publice locale nu au fost
urmate de acte normative care să detalieze această problemă.
Întru cât tutela administrativă nu este reglementată expres nici in Constituţia
României din 1991 şi nici în noua lege a administraţiei publice locale din 2001, o
propunere de lege ferenda ar fi reglementarea expresă a acestuia printr-o lege specială.
Tutela administrativă nu este o instituţie perimată , ea este încă de actualitate.
Într-un stat unitar, cum este şi România, centrul are dreptul să controleze, în limitele
legii, atât activitatea serviciilor sale publice descentralizate din unităţile administrativ
teritoriale, cât şi activitatea administraţiei publice locale.
74
Această formă de control asigură conducerea unitară a activităţii autorităţilor
administraţiilor locale cu laurea în considerare a autonomiei locale.
75
BIBLIOGRAFIE
1. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol.II, Ediţia a III-a, Editura All
Beck, Bucureşti, 2001;
2. Agathe Van Lang, Geneviève Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset,
Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris,
1999;
3. Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ român şi elemente de drept
administrativ, Editura Lumina Lex, 1992;
4. Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura
“Universala” Alcalay & Co., Bucureşti, 1996;
5. D. Dinuica , Contenciosul administrativ Roman,: Curs universitar, Vol
I,Bucuresti 2003;
6. E. Balan, Drept administrativ si contencios adminiatrativ, Bucuresti 2000
7. G. Boboş, Ioan Deleanu s.a., Elemente de drept public şi privat,
Universitatea Ecologică „Dimitrie Cantemir” Târgu-Mureş, 1993;
8. Gilles Darcy, Michel Paillet, Contentieux administratif, 3e edition, Editions
Dalloz, Armand Colin, Paris, 2000;
9. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Editia IV. , Editura All
Beck, Bucureşti, 2005;
10. Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives, 7e
edition, Editions Dalloz, 1996;
11. Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives, 7e
edition, Editions Dalloz, 1996;
12. K. Belecciu, Procedura examinarii procedurii in contenciosul administrativ,
Administrarea publica 2003;
13. L. Arsene, Revista practicii judiciare cu privire la motivele casarii
hotaririlor pronuntate in cauzele de contencios administrativ, buletinul Curtii Supreme
de Justitie a RM 2004;
14. O. Manolache, Drept comunitar, Ediţia a III-a, Editura ALL Beck,
Bucureşti, 2001;
76
15. R.Ionescu, Drept administrativ, editura Didactică şi Pedagogică,Bucureşti,
1970;
16. T. Drăganu , Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti,
1959;
17. T. Mrejeru, Contenciosul adminitrativ. Doctrina. Jurisprudenta, Bucuresti
2003 ;
18. V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ roman, Partea generala, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2002;
19. V.Vedinaş, Introducere în dreptul contenciosului administrativ, Editura
Fundaţiei “România de Mâine”, Bucureşti, 1999;
77