Procedura bugetară

1. Noțiunea și principiile procedurii bugetare2. Elaborarea proiectului bugetului de stat3. Examinarea și adoptarea bugetului de stat4. Executarea bugetului de stat5. Controlul execuției bugetare și darea de seamă privind execuția bugetară

1

O trăsătură a bugetului de toate nivelele este parcurgerea succesivă a acelorași etape reînnoite permanent ale constituirii și executării bugetelor în modul stabilit de lege.

Potrivit art. 3 din Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar, procesul bugetar reprezintă etape consecutive de elaborare, aprobare, executare și raportare a executării bugetului.

Activitatea bugetară în Republica Moldova trece prin 4 etape interdependente:– elaborarea proiectului bugetului de stat;– examinarea și adoptarea bugetului de stat;– executarea bugetului de stat;– controlul execuției bugetare și darea de seamă privind execuția bugetară.

Doctrinar, prin procedură bugetară se înțelege o totalitate de acte și operațiuni cu caracter tehnic și normativ înfăptuite de organe specializate ale statului în scopul elaborării, adoptării, executării și încheierii exercițiului bugetului public național.

Aplicarea dreptului bugetar și a procedurii bugetare este guvernată de principiile:- Principiul anualității (art. 131)(1) Veniturile și cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pentru o perioadă de un an bugetar.(2) Toate operațiunile de încasări și plăți efectuate în decursul unui an bugetar în contul unui buget aparțin exercițiului corespunzător de executare a bugetului respectiv.

Acest principiu se aplică reglementându-se așa-numitul exercițiu bugetar (data de început și sfârșit a execuției bugetului).

Republica Moldova, Austria, Belgia, Olanda, Franța, Germania, Grecia, România etc.: exercițiul bugetar corespunde cu anul calendaristic. Canada, Danemarca, India, Irak, Japonia, Marea Britanie: 1 aprilie – 31 martie. Australia, Italia, Pakistan, Suedia: 1 iulie – 30 iunie. SUA, Thailanda: 1 octombrie - 30 septembrie. Federația Rusă – se adoptă pentru o perioadă de 3 ani (tind spre 5, ca în URSS).

În literatura de specialitate se menționează că 1 aprilie – 31 martie este cea mai avantajoasă.

De ce?

- Principiul unității monetare (art. 132)Toate operațiunile bugetare se exprimă în monedă națională.

- Principiul universalității (art. 133)(1) Veniturile bugetare sînt destinate finanţării tuturor cheltuielilor

incluse în buget fără relaţii între anumite tipuri de venituri şi cheltuieli. Acestea se includ în buget în totalitate, în sume brute.(2) Excepţie constituie veniturile din mijloace speciale, fonduri speciale, granturi şi alte donaţii, care se direcţionează spre programele de cheltuieli incluse în buget în sumă totală.

În literatura de specialitate acest principiu se menționează separat, ca principiul neafectării.

- Principiul unității (art. 134)(1) Toate veniturile şi toate cheltuielile statului se includ în buget.

(2) Veniturile şi cheltuielile fiecărui element al sistemului bugetar se consolidează în bugetul public naţional.(3) Toate veniturile şi cheltuielile din mijloace speciale, fonduri speciale, din granturi şi din alte donaţii se includ în bugetele respective conform regulilor şi principiilor acestor bugete.

În literatura de specialitate paralel cu principiul unității se aplică procedeul pluralității bugetare, care admite alte bugete paralele cu bugetul statului.

– Bugete extraordinare – sunt practicate cu caracter temporar pentru situații excepționale, fiind alăturate bugetului ordinar și aprobate de Parlament o dată cu acesta (ex.: Franța – pentru colonii (istoric), în scopuri militare.

– Bugete anexe – se adoptă cu scopul de sporire a fondurilor bănești necesare anumitor ramuri ca economie, sănătate, învățământ. În Republica Moldova se numesc fonduri speciale.

– Bugete autonome – sunt bugetele locale (în SUA – bugetul pentru explorarea cosmosului, domeniul militar etc.).

- Principiul specializării (art. 135)Veniturile şi cheltuielile bugetare se aprobă şi se înscriu grupate conform

Clasificaţiei bugetare.

Veniturile și cheltuielile bugetare se înscriu în bugete pe surse de proveniență și, respectiv, pe categorii de cheltuieli grupate după natura lor economică și destinația acestora conform Clasificației bugetare.

- Principiul transparenței (art. 136)Procesul bugetar este deschis şi transparent, acesta realizîndu-se prin:a) dezbaterea publică a proiectelor de buget;b) dezbaterea publică a rapoartelor de executare a bugetelor;c) publicarea actelor normative de aprobare a bugetelor şi publicarea rapoartelor de executare a acestora;d) difuzarea de către mass-media a informaţiilor cu privire la conţinutul bugetului, exceptînd informaţiile şi documentele care, potrivit actelor normative, nu pot fi publicate (conțin secret de stat – ex.).

Doctrinar – lit. c) și d) – trebuie separate într-un principiu distinct – al publicității.__________

- Principiul echilibrului bugetar (art. 11. Balanța bugetului):(1) Egalitatea între venituri şi cheltuieli reprezintă echilibrul bugetului.(2) Dacă veniturile depăşesc cheltuielile, rezultă excedent bugetar.(3) Dacă cheltuielile depăşesc veniturile, rezultă deficit bugetar.(4) Proiectul legii bugetare anuale include nivelul limită al excedentului sau deficitului bugetar.(5) După adoptarea legii bugetare anuale:a) nici un proiect de lege, altul decît privind modificări la legea bugetară anuală, care are drept urmare majorarea cheltuielilor bugetului de stat sau reducerea veniturilor bugetului de stat nu poate fi examinat de Parlament, dacă acesta nu include sursa reală de acoperire a pierderilor, în scopul menţinerii nivelului deficitului bugetar stabilit;b) nici o lege, alta decît privind modificări la legea bugetară anuală, care prevede reducerea excedentului bugetului de stat aprobat sau majorarea deficitului bugetului de stat aprobat nu poate fi

adoptată. Această prevedere nu se extinde asupra cazurilor prevăzute la art. 43 alin. (21).

Ca concluzie pentru prima dată în 15 ani, acest principiu nu este consacrat legal. În majoritatea statelor bugetele nu sunt lovite de echilibru. Acest principiu este obligatoriu spre aplicare în cadrul bugetelor locale și bugetului asigurărilor sociale de stat – aceste bugete

nu pot fi adoptate cu deficit.Cel mai bine – cu un mic deficit (excedent pe perioadă îndelungată – URSS).În Republica Moldova – întotdeauna cu deficit. O dată – excedent cu 250 mln lei –

comuniști.

- Principiul realității bugetare – ca să fie luate în calcul previziunile cele mai realiste la realizarea veniturilor. Art. 41 – rectificarea bugetară:

În caz de necesitate, Ministerul Finanţelor prezintă Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, un proiect de rectificare a legii bugetare anuale. Rectificarea include:a) estimări revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii (inclusiv serviciul datoriei de stat) şi de deficit sau de excedent rezultant;b) estimări revizuite de rambursări ale sumei de principal asupra datoriei de stat şi garanţiilor de stat;c) repartizarea soldurilor de mijloace băneşti constituite în urma executării bugetului în anul bugetar precedent;d) estimări şi descrieri revizuite, dacă acestea există, la anexele şi nota informativă prevăzute în art. 24.

2. Elaborarea proiectului bugetului de stat

Elaborarea proiectului bugetului de stat al Republicii Moldova revine Ministerului Finanțelor (deși responsabil este Guvernul, Ministerul Finanțelor are cele mai multe atribuții). În Marea Britanie bugetul este elaborat sub îndrumarea Cancelarului tezaurului, iar în SUA proiectul bugetului federal este elaborat de către o comisie specială – Biroul bugetar – care funcționează pe lângă președintele executivului american, iar Președintele înaintează proiectul către Congres, însoțit de un mesaj (raport).

Din punct de vedere metodologic, în etapa elaborării bugetului de stat sunt deosebit de importante evaluarea și calculul veniturilor și cheltuielilor . Cele mai des utilizate metode sunt metoda evaluării directe și metoda reportării veniturilor cu anumite majorări.

Metoda evaluării directe este preferabilă, deoarece oferă perspectiva estimării reale a veniturilor cu condiția de a fi sinceră și temeinică. Mai ales ea este necesară în cazul evaluării impozitelor directe. Ex.: la fondul de asigurări s-a prognozat creștere de la 3,5% la 4%; Codul Fiscal prevede scutiri de la impozitul pe venit - Articolul 33. Scutiri personale

(1) Fiecare contribuabil (persoană fizică rezidentă) are dreptul la o scutire personală în sumă de 9120 lei pe an.(2) Suma scutirii personale, stabilită la alin.(1), va constitui 13560 lei pe an pentru orice persoană care:a) s-a îmbolnăvit şi a suferit de boala actinică provocată de consecinţele avariei de la C.A.E. Cernobîl;b) este invalid şi s-a stabilit că invaliditatea sa este în legătură cauzală cu avaria de la C.A.E. Cernobîl;c) este părintele sau soţia (soţul) unui participant căzut sau dat dispărut în acţiunile de luptă pentru apărarea

integrităţii teritoriale şi a independenţei Republicii Moldova, cît şi în acţiunile de luptă din Republica Afghanistan;d) este invalid ca urmare a participării la acţiunile de luptă pentru apărarea integrităţii teritoriale şi a

independenţei Republicii Moldova, precum şi în acţiunile de luptă din Republica Afghanistan;e) este invalid de război, invalid din copilărie, invalid de gradul I şi II;

f) este pensionar-victimă a represiunilor politice, ulterior reabilitată.

Metoda reportării este mai operativă, însă și utilitatea ei este condiționată de stabilirea proporției cu care se majorează venitul reportat.

La capitolul cheltuieli cea mai efectivă metodă este metoda cvasiautomatică, care constă în reportarea automată a cuantumurilor cheltuielilor din anul precedent.

Titlul II, Capitolul 1: Elaborarea bugetului de stat.

Art. 15 alin. (2), (3); 16 – 21.

3. Examinarea și adoptarea bugetului de stat

Datorită importanței bugetului de stat, aprobarea lui este rezervată parlamentelor în toate statele contemporane.

Art. 26 – 31.

Un ultim aspect al procedurii de examinare și aprobare a bugetului constă în ipoteza în care Parlamentul nu reușește să dezbată și să aprobe legea bugetară anuală în termenele prevăzute de lege. În teoria și practica finanțelor publice s-au conturat două metode de redresare a acestei situații:

– aprobarea unor douăsprezecimi bugetare provizorii;– încredințarea Guvernului de a conduce exercițiul bugetar conform cifrelor

de venituri și cheltuieli din anul precedent.

Douăsprezecimi bugetare – bugete a căror venituri și cheltuieli reprezintă a douăsprezecea parte din cele prevăzute și propuse prin legea ce nu a putut fi votată. Aceste bugete sunt examinate de comisiile bugetare, se aprobă de Parlament și sunt puse în executare conform necesității de continuitate a executării bugetului de stat.

Conform art. 131 Consituție – în Republica Moldova se aplica a doua metodă.Mai avantajoasă – prima.Republica Moldova crește anual veniturile cu 1 mlrd lei. Veniturile ar fi fost mai

mari dacă s-ar aplica prima metodă.Art. 39 nu vine în contradicție cu art. 131 din Constituție.

4. Executarea bugetului de statutului

Procedura executării bugetului de stat cuprinde actele și operațiunile de realizare a veniturilor și efectuare a cheltuielilor prevăzute de legea bugetară anuală. Între acestea și îmbinat cu ele, execuția bugetară comportă și execuția de casă cu operațiuni de încasare, păstrare și eliberare a fondurilor bănești, denumite și operațiuni de trezorărie.

Reieșind din cele expuse, procedura execuției bugetare este compusă din următoarele etape:

1. repartizarea lunară a veniturilor și cheltuielilor;2. executarea părții de venituri a bugetului;3. executarea de casă a bugetului;4. executarea părții de cheltuieli a bugetului.

1. Articolul 33. Repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor    (1) În termen de 10 zile după adoptarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor:    a) solicită de la autorităţile publice centrale planurile de finanţare ale acestora, precum şi ale instituţiilor subordonate;    b) întocmeşte repartizări lunare ale veniturilor prevăzute de legea bugetară anuală şi de alte acte legislative.    (2) În termen de 45 de zile după publicarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat conform Clasificaţiei bugetare. Ministerul Finanţelor poate aproba alocaţii pentru fiecare program guvernamental.    (3) Repartizarea lunară se semnează de ministrul finanţelor sau de o persoană autorizată din Ministerul Finanţelor, care aprobă cererea de cheltuieli pentru un scop specific.    (4) Nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără autorizaţia semnată de ministrul finanţelor sau de persoana autorizată din Ministerul Finanţelor.    (5) Adiţional la repartizarea lunară menţionată la alin.(2), Ministerul Finanţelor, printr-o autorizaţie adăugătoare, poate plasa oricare alte condiţii pentru efectuarea cheltuielilor de către autorităţile publice, dacă aceste condiţii corespund prevederilor legii bugetare anuale şi altor acte legislative. Regulamentul privind statutul, drepturile şi obligaţiunile executorilor de buget se aprobă de Ministerul Finanţelor.

2. Realizarea veniturilor anuale ale bugetului de stat este supusă cerințelor de legalitate prevăzute de art. 35: Colectarea veniturilor    (1) În buget se percep impozitele, taxele şi alte încasări numai dacă au fost stabilite prin lege.    (2) Toate veniturile stabilite prin lege se acumulează la contul trezorerial în ordinea colectării.    (3) Toate veniturile neîncasate pînă la 31 decembrie se încasează în contul bugetului pe anul viitor.

La colectarea veniturilor sunt necesare o serie de acte și operațiuni:- identificarea veniturilor și bunurilor impozabile și taxabile. Aceasta are loc

prin următoarele metode: a) calcularea obligațiilor bugetare datorate de subiectele plătitoare

(persoane juridice); b) calcularea și reținerea obligațiilor bugetare de către terțul plătitor pentru unele venituri datorate de persoanele fizice (se efectuează la contabilitate); c) calcularea obligațiilor bugetare de către organele fiscale teritoriale (impozitul funciar) (15% reducere dacă achităm până la ___);

- încasarea veniturilor bugetare realizată în urma plății de către contribuabili a sumei datorate bugetului de stat. Încasarea se realizează prin plata prin virament (utilizată de persoane juridice, agenți economici); plată în numerar (persoanele fizice);

- urmărirea colectării veniturilor bugetare, care cuprinde o serie de măsuri inițiate de organele financiare (fiscale, bancare) în vederea asigurării integrale și la termenele prevăzute a tuturor veniturilor bugetare. Toate veniturile stabilite prin lege se acumulează la trezorărie în ordinea colectării acestora. Toate veniturile neîncasate până la 31 decembrie se încasează în contul bugetului pentru anul viitor.

3. Art. 34.4. Art. 36. +Toate alocațiile se închid la finele anului bugetar, cu excepția cazurilor în care

potrivit actelor normative, soldurile sunt accesibile spre utilizare în anul imediat următor. Dacă anumite cheltuieli sunt stabilite pe un termen ce depășește un an, sumele necesare sunt prevăzute în legile bugetare anuale pentru anii următori, iar eventualele disponibilități rămase neutilizate la finele anului bugetar pot fi realocate în anul bugetar viitor.

Utilizarea fondurilor de rezervă – art. 38.Blocarea cheltuielilor – art. 40 etc.

5. Controlul execuției bugetare și darea de seamă privind execuția bugetară

Execuția bugetului de stat, având importanță practică de a garanta rolul acestui buget în viața publică, este îndrumată și controlată cu ajutorul evidenței contabile bugetare ca parte a sistemului contabil unificat al economiei naționale. Evidența contabilă este menită să înregistreze în principal datele privind veniturile și cheltuielile tuturor întreprinderilor și instituțiilor finanțate din bugetul de stat, precum și operațiunile de trezorerie a acestui buget.

Execuția bugetului public național presupune la fel că realizarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor să se facă sub controlul unor instituții statale cu răspundere în activitatea bugetară.

Astfel, atribuțiile de control a execuției bugetului se efectuează de:– Parlament – control politic (art. 66 lit. h) Constituție);– Curtea de Conturi – efectuează auditul public extern privind modul de

administrare a mijloacelor financiare și a bunurilor publice.Art. 13: (3) Auditul public extern privind modul de administrare a mijloacelor financiare şi a bunurilor

publice se efectuează de către Curtea de Conturi conform legislaţiei.Art. 3 Legea Curții de Conturi (261/2008): audit public extern – activitate de audit independentă

efectuată de Curtea de Conturi în sectorul public în conformitate cu standardele proprii de audit, adoptate pe baza standardelor internaţionale de audit (INTOSAI).

– Ministerul Finanțelor (Inspecția Financiară, aflată în subordinea Ministerului Finanțelor) – efectuează inspectarea financiară – art. 13 alin. (2).

După expirarea exercițiului bugetar se procedează la întocmirea dărilor de seamă contabile privind execuția bugetelor autorităților publice și ale instituțiilor subordonate acestora. Acestea, împreună cu contul de execuție de casă a bugetului întocmit de trezorerie se centralizează la Ministerul Finanțelor în vederea elaborării contului general de execuție al bugetului de stat.

Astfel, conform art. 44 Ministerul Finanțelor întocmește raportul și îl prezintă Guvernului până la 1 mai spre examinare și aprobare, iar Guvernul îl aprobă și îl prezintă până la 1 iunie Parlamentului.

Structura acestui raport se stabilește de către ministrul finanțelor (Televca: norma dată nu e chiar reușită, întrucât ministrul finanțelor trebuie să hotărască singur).

Acest raport obligatoriu trebuie să conțină:

a) la capitolul venituri:– prevederile bugetare aprobate inițial;– prevederile bugetare definitive și încasările realizate; b) la capitolul cheltuieli:– creditele bugetare aprobate inițial;– creditele bugetare definitive și plățile efectuate.Raportul privind executarea bugetului de stat pentru anul bugetar încheiat se

examinează și se aprobă prin hotărâre de Parlament până la 15 iulie, după aprobare acest raport fiind publicat în Monitorul Oficial. Raportul anual se examinează în comisiile permanente ale Parlamentului cu participarea obligatorie a autorităților publice centrale.