postulados de la teoria clasica

5/11/2018 Postulados de La Teoria Clasica

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Capitulo 1

EVOLUCION DE LA TEO RIA NEOCLASICADE LA ADMINISTRACION

1. FINALIDAD Y ALCANCE DEL CAPITULOUna de las tesis principales que se sostiene en el presente volumenes que la teoria general de los sistemas elaborada en los treinta afiosiiltimos corresponde a una visi6n, unas ideas y unos metodos nuevoscuya aplicaci6n puede permitir que las organizaciones administrativasde nuestros tiempos resuelvan con mayor eficacia los problemas dehigiene del medio de la comunidad. Ya se vera, sobre todo en el ca-pitulo 2, que algunos de los conceptos de la teorfa de los sistemas

implican unos medios de definir los problemas y las soluciones dife-rentes de los metodos aplicables segtin las teorias administrativas mastradicionales.Pero esos conceptos distintos y los metodos que de ellos se derivanno tienen por que ser incompatibles con las ideas clave de las teorfasadministrativas usuales y, de hecho, pueden ser utilizados por las orga-nizaciones existentes. De 10 que se trata, por tanto, es de proponer unaforma modificada de analizar los problemas y de buscar soluciones yno una teoria completamente nueva de la administraci6n. Este proce-dimiento se justifica tanto por razones cientificas como sociales: enprimer lugar, todavia no esta bien desarrollada la teoria de los siste-mas ni su tecnologia, y en segundo, es probable que las institucionesexistentes esten mas dispuestas a aceptar una ampliaci6n de su arsenalde metodos que a desaparecer totalmente y a dejar el puesto a un ordende cosas nuevo.Para ver en que forma las ideas de la teorfa de los sistemas com-plementan, amplian 0 difieren de las practicas administrativas actualeshay que comprender primero los conceptos que han guiado a los admi-nistradores de las instituciones pasadas y presentes. Al describir la evo-luci6n de las doctrinas administrativas, este capitulo tratara tres temas:1) La teoria tradicional en su forma clasica (secci6n 2).

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2) Las modificaciones de la teoria en algunas estructuras organicasdurante los iiltimos cincuenta afios para llegar a la forma Hamada neo-clasica (secciones 3 y 4.1).3) Ciertos casos en que esta teorfa, en su forma actual, no es ade-cuada para guiar a los administradores que se ocupan de los problemassociales del presente y de los nuevos que van surgiendo.Es preciso definir ante todo las relaciones entre la teoria y la prac-tica de la administracion. Segun nuestro criterio, un administradorpuede 0 no tener clara conciencia de la serie de creencias y supuestosen que se inspira, pero de hecho todos los administradores actiian sobrela base de alguna teoria, aunque solo sea en el sentido de un racio-cinio que determina su vision de la manera de hacer el trabajo y delas relaciones que deben establecerse entre las personas que 10 efecttian,Esta teoria influye en las decisiones y actuaciones que forman la prac-tica administrativa visible, tanto si el administrador la adquiere pormedio de un estudio consciente como si es fruto de la experiencia 0se trata de una mera simbiosis con la organizacion en que acttia, Dichocon otras palabras, el comportamiento administrativo se basa en creen-cias administrativas.Esas creencias solo pueden expresarse en forma concreta cuandose considera una situacion determinada. Cuando se intenta teorizarsobre varias situaciones administrativas, los conceptos se hacen menosconcretos y, necesariamente, las declaraciones sobre la administracionen general han de ser muy abstractas.Tambien contribuye a este caracter abstracto la naturaleza mismade las organizaciones administrativas que, en definitiva, son una seriede arreglos que no se pueden percibir directamente por los cinco sen-tidos. Generalmente, se puede ver como esta organizada una maquinasencilla mirando los planos 0 el objeto mismo, mientras que una orga-nizacion administrativa es esencialmente invisible: ni siquiera la re-union en una misma sala de todo el personal revelarfa gran cosa delorden de sus relaciones en 'el tiempo, que es la esencia misma de laorganizacion.Por ultimo, es necesario reconocer que, aunque se formulen en ter-minos cientificos, muchos conceptos abstractos en materia de adminis-tracion se basan hasta cierto punto en infraestructuras culturales quepueden ser de naturaleza metafisica. Segtin veremos, asi ocurre sobretodo con conceptos de la teorfa administrativa tradicional tales como elorden, la autoridad, la responsabilidad, la lealtad y la capacidad direc-tivas, cuyas rakes calan hondamente en los sistemas religiosos y filo-soficos de ciertas partes del mundo y cuya viabilidad es mas probableque se deba a la formacion cultural que al razonamiento cientffico.18


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2. LA TEORIA ADMINISTRATIVA TRADICIONALEntendemos por teorla administrativa tradicional el concepto quese ha formado en los iiltimos 200 afios en los paises occidentales yque se ha extendido, con diversas modificaciones, por casi todo elmundo. En el curso del desarrollo industrial y comercial, este tipo deteorfa, conocida por los nombres de clasica, tradicional 0 de ges-

tion cientifica, ha estado relacionado con el aumento de la produc-cion y de la distribuci6n en masa.Aunque multitud de ideas estan vinculadas a las teorfas sobre la

organizacion formal, todos estos conceptos parten de dos ideas funda-mentales: la division del trabajo y la correspondiente coordinacion deltrabajo.2.1 La division del trabajo

EI trabajo esta dividido entre los hombres por multitud de razones;incluso en un grupo tan sencillo como la familia, sus miembros asumentareas diferentes segtin su sexo 0 su edad. En las estructuras primitivasse trataba de equilibrar 0 distribuir de alguna manera las tareas de losmiembros de un grupo. En estructuras mas complejas, la division deltrabajo conduce a la especializacion, la cual produce, a su vez, a) lapericia (reduciendo 10 que hay que aprender 0 la destreza que se hade adquirir); b) una mayor productividad debida a la mayor destreza,y c) una economia en la formacion de los trabajadores y en el empleode los recursos. El neurocirujano y el tecnico en radiologfa se capacitanreduciendo sus preocupaciones profesionales a un campo limitado. Enuna cadena de produccion, cada trabajador desempefia una tarea muysencilla en una de las numerosas operaciones que se producen y, encombinaci6n con sus compafieros, puede terminar muchos mas articu-los que si cada una de las personas del grupo fabricase la totalidad deun articulo. Al dividir el trabajo entre ingenieros, empleados de oficinay cocineros se reduce la cantidad de tiempo necesaria para adiestraren sus tareas a cada uno de ellos; seria mucho mas largo dar formaciona cada uno en las tres profesiones. La division del trabajo reduce loscostos y el tiempo de formacion, porque las tareas son mas sencillas; envez de artesanos se forman operarios especializados. La division deltrabajo supone una produccion mayor y mejor y -a la larga- masbarata.

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2.2 La coordinacionPero la divisi6n del trabajo no basta por si sola porque constituyeuna fuerza centrifuga. Abandonados a sf mismos, los trabajadores es-pecializados producirian piezas cuya combinaci6n, de ser posible, ten-dna que hacerse a costa de muchos gastos y con no pocas dificultades.

Hace falta, por tanto, coordinar el trabajo (y la producci6n) para quela empresa pueda cumplir su misi6n. Eso entraiia la inclusi6n del tra-bajo dentro de unos limites de tiempo y la reuni6n de las partes en elmomento oportuno para producir algo coherente y completo. La faltade coordinaci6n lleva al fracaso y al despilfarro, que pueden causarla muerte de la empresa. La coordinaci6n implica no s610 que las pie-zas esten relacionadas entre si, sino tambien la conciliaci6n de las dife-rencias de valores e intenciones. En la teoria administrativa tradicionalse considera la coordinaci6n del trabajo como el objeto principal dela gesti6n.2.3 La racionalizacion del trabajo

La coordinaci6n del trabajo dividido implica ademas la racionaliza-cion; hay que planificar el trabajo, identificar las tareas que 10 com-ponen, asignar esas tareas y vigilar la ejecuci6n en el momento y en laforma que convienen. La planif icacion, la organizacion y la vigilanciason partes esenciales de la administraci6n racionalizada. Planificarequivale a tomar decisiones razonadas sobre 10 que se ha de hacer(objetivos) y a prescribir c6mo se ha de hacer el trabajo (metodos),Organizar consiste en especificar con detalle la situaci6n y las interrela-ciones de los miembros del personal y las vias y convenciones necesariaspara establecer la comunicaci6n entre ellos: la estructura resultante deesas relaciones constituye la organizacion;' En la teoria administrativatradicional, la vigilancia se limita a la inspecci6n y a la evaluaci6n sis-tematicas de las tareas, para asegurarse de que el trabajo se realiza deacuerdo con los planes.2.4 [erarquia y autoridad

La coordinaci6n supone otras dos condiciones: en primer lugar,la organizaci6n comprende dos tipos de miembros, los que coordinany los que son coordinados; en segundo lugar, los que son coordinados

, Conviene precisar las acepciones del vocablo organlzacion. En general, organtzactonsigniflca la asignaci6n dellberada de elementos a una determinada estructura ordenada. Orga-nizar significa planificar y actualizar las relaciones entre personas 0 cosas. La organizacton,o una organizacion, puede hacer referencia tambien a una entidad social concreta, tal comouna compaiHa 0 un ministerio gubernamental,20


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deben obedecer las instrucciones de sus coordinadores. Estas dos con-diciones remiten, respectivamente, a los conceptos de [erarquia y deautoridad. La [erarquia denota una ordenaci6n por rango de los coordi-nadores, en una escala vertical, en la que cada uno coordina a ciertomimero de subordinados, y que culmina en la ctispide de la piramide,en el jefe de la organizaci6n. La autoridad significa el poder de queesta investido el jefe de la organizaci6n para coordinar las decisionesadoptadas y distribuir recompensas y sanciones. La idea implicita esque su poder esta legitimado por la ley, por la costumbre 0 por meraaceptaci6n.La justificaci6n de la autoridad otorgada es doble: en primer lugarse estima que es necesaria para establecer y mantener el orden socialy, en segudo lugar, que el ejercicio del poder es indispensable paradesempefiar la responsabilidad confiada al jefe, 0 sea, las tareas y fun-ciones que tiene que llevar a cabo en favor de la organizaci6n y de lascuales ha de rendir cuentas a sus superiores. Se considera que estesestan fuera de la organizaci6n, que confieren la autoridad y definenla responsabilidad que ha de recaer sobre el jefe de la organizaci6n. Elorigen de la autoridad puede ser la divinidad, el monarca, la consti-tucion, los electores (directamente 0por conducto de los 6rganos legis-lativos representativos) 0, en las empresas comerciales, los propietarios.El jefe de la organizaci6n (generalmente una sola persona) puede a suvez delegar 0 distribuir la autoridad y la responsabilidad que le hansido conferidas entre sus subordinados, de acuerdo con la politica yla estructura [erarquica de la organizaci6n.

2.5 Postulados de la teoria administrativa tradicionalLa teoria tradicional, basada en esos conceptos principales y fuerte-mente orientada hacia la organizaci6n de caracter formal, puede resu-

mirse en la siguiente serie de postulados:1. La organizaci6n es una estructura formal de las relaciones co-rrespondientes a la red autorizada de canales de comunicaci6n.2. Es una estructura jerarquizada,con distintos niveles de auto-ridad y responsabilidad.3. El objeto principal de la estructura es permitir la coordinaci6nde las decisiones y de las operaciones.4. El jefe de la estructura es responsable y tiene autoridad pararealizar todas las actividades de la organizaci6n.5. La autoridad y la responsabilidad son proporcionales en cadanivel jerarquico a partir del jefe.

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6. El jefe desempefia su labor delegando autoridad y responsabi-lidades y proporcionando recursos a los subjefes, que, a su vez, hacennuevas subdelegaciones. Los grados del poder de decisi6n correspondena la jerarqufa.7. Estas delegaciones tienen caracter administrativo y no impidenque el responsable tenga en ultimo termino que rendir cuentas. Segtineste concepto de responsabi/idad final, el jefe no puede delegar la tota-lidad de su autoridad ni de su responsabilidad.

8. Solo se pueden hacer delegaciones entre los miembros de lajerarqufa. Los miembros del personal asesoran, aconsejan y hacenperitajes tecnicos en varios puntos de la organizaci6n, pero no recibendelegaci6n de autoridad ni de responsabilidad. Aunque pueden ayudaral jefe 0 a otros miembros de la jerarqufa en el desempefio de susresponsabilidades y se les puede permitir hablar con autoridad, no hayverdadera delegaci6n en sentido estricto.9. La distinci6n entre [erarquia y personal procura a la orga-nizacion la unidad de mando; nadie recibe 6rdenes contradictorias dela autoridad, puesto que cada persona tiene un superior ante e 1 cual esresponsable: un jefe para cada persona.

10. Ningiin jefe ni subjefe debera encargarse de un mimero tangrande de subordinados que rebase su capacidad de coordinar. Este esel concepto del margen de vigilancia tantas veces citado: ningiinsuperior debera tener menos de tres ni mas de siete subordinados.11. La delegacion propiamente dicha entrafia la especificacion delas funciones que se han de ejecutar; en cada nivel inferior de la estruc-tura, la especificacion va siendo mas detallada, hasta llegar al nivelbasico de la especificacion de la tarea. (Hay, por tanto, una jerarquiade la especificacion de las funciones que complementa la jerarquia deIa autoridad.)12. Las tareas, actividades y funciones similares estan agrupadasen puestos, servicios y departamentos; la similitud puede basarse en lafinalidad del programa, el proceso utilizado, la naturaleza de los clien-tes (0 el material elaborado) 0 el lugar donde se efectiian las opera-ciones.13. Para alcanzar la mayor eficacia, los grupos deben ser especffi-cos y exclusivos; no debe haber superposiciones ni duplicaciones.

14. El superior comunica las 6rdenes a los subordinados, los cua-les Ie dan cuenta de los resultados 0 de la acci6n emprendida.15. El elemento basico de la vigilancia es que cada uno da cuentaa su superior de los resultados obtenidos conforme a las 6rdenes reci-bid as de ese superior. En cada uno de los niveles, la notificaci6n resu-me la informacion recibida del nivel subordinado.22


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16. Las actividades deben planearse y ejecutarse con arreglo a losmetodos y procedimientos autorizados. Se da por supuesto que losprocedimientos constituyen el medio mejor de realizar el trabajo.17. Los superiores valoran la labor realizada por los servicios or-ganicos y por cada miembro de la organizacion en cuanto a su eficaciay a su conformidad con los metodos prescritos, y luego se distribuyenrecompensas y sanciones -generalmente econornicas-e- a base de esavaloracion,

3. MODIFICACIONES DE LA TEORIA TRADICIONALEl resumen anterior demuestra que los postulados principales de la

teoria tradicional tratan casi exclusivamente de la manera como laorganizacion estructura la realizacion del trabajo. Se presta poca aten-cion a los factores humanos 0 a los recursos. Tambien se observara queesos postulados, basados en nociones de obediencia total y de confor-midad con las decisiones de los superiores [erarquicos, son de indolemuy mecanica 0 militarista. Efectivamente, entre las primeras criticasque se han hecho de esta concepcion administrativa figuran las queequiparan tales organizaciones a maquinas compuestas de seres huma-nos, ya que los hombres son mera prolongacion de las maquinas, rna-nipulados por sus jefes. Se basan esas criticas tanto en la afirmacionde que las personas no se comportan ni pueden comportarse de esemodo como en el hecho de que no deben comportarse asf. Esa crfticase funda, pues, en razones empiricas y de principio.Centenares de libros y miles de articulos han sido dedicados a estascriticas de la teoria administrativa tradicional, asi como a los esfuerzospara modificarla. Aunque no es posible hacer un resumen completo,cabe identificar algunas de las ideas fundamentales que han modificadola practice administrativa para pasar de una aplicacion estricta de lospostulados tradicionales a una forma de proceder algo mas orientadahacia los factores humanos y menos dominada por las estructuras rigi-das de la toma de decisiones. Esas modificaciones han conducido a Iateoria administrativa que prevalece hoy en muchos pafses, general-mente Hamada neoclasica.3.1 La organizacion no formalista

A principios de los afios treinta hizo su aparicion el concepto deorganizacion no formalista u oficiosa. En la literatura especializadafiguran dos definiciones del termino, que se refieren, respectivamente,23


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a diferentes comportamientos de la organizacion estructurada. Una deellas recoge diversos reajustes y desviaciones de las relaciones y lasreglas de comunicacion estrictamente [erarquicas que tienden a crearcasi todas las organizaciones para facilitar el trabajo. Dentro de estadefinicion entran comportamientos tales como las comunicaciones ho-rizontales entre diversos servicios especializados, que soslayan las rela-ciones verticales de caracter formalista; la influencia que ejercen algu-nos servicios, como, por ejemplo, los de finanzas y las oficinas juridi-cas; y la fuerza de la personalidad cuando se trata de tomar deci-siones.En su segundo sentido, la organizacion oficiosa hace referenciaa la existencia dentro de la organizacion tradicional de pequefios gru-pos, unidos entre s f mas bien por la amistad y por beneficios e interesesmutuos que por los limites formales de los servicios organicos, Esosgrupos no solo difieren por su composicion de los servicios estructura-dos de la organizacion, sino que tienen dirigentes distintos de los jefesoficiales de los servicios. Los diversos grupos y capillas no formalistasque surgen suelen establecer vinculos entre sf -en la mayoria de loscasos por conducto de personas asociadas a varios grupos- y la redresultante constituye una especie de organizacion fantasma sobre-puesta a la organizacion oficial.3.2 La motivacion

La teoria tradicional esta casi enteramente basada en el conceptode la motivaci6n economica de los empleados; se premian los buenosservicios mediante primas y ascensos; los malos servicios conducen ala reduccion de los ingresos y a la perdida del puesto. Se utiliza tanto elterron de aziicar como el palo, pero en todo caso los incentivosson de tipo economico 0material. Las criticas de este concepto ponende relieve que esos incentivos presuponen una escasez de empleos yque son mucho menos eficaces cuando escasean los empleados. Se con-sidera ademas que son innecesariamente limitados, puesto que los em-pleados tambien se sienten motivados por las prestaciones sociales, elprestigio, el orgullo de la labor realizada y por otras causas de satis-faccion interna por la consecucion de los objetivos que, de hecho,pueden ser incentivos mas fuertes que los sueldos y salarios. Esos mo-tivos no tienen por que ser idealistas ni complicados: pueden ser sim-ples y egoistas, cuando se considera que un empleo evita la soledad 0la sensaci6n de culpabilidad que da el ocio; por otra parte, las personaspueden tener objetivos que trasciendan los de la organizacion y utilizarsu empleo como medio para lograr esos objetivos superiores. Si el ad-24


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ministrador no conoce ni comprende toda 1a gama de fuerzas que mo-tivan a los miembros de 1a organizaci6n, puede utilizar medios dema-siado limitados 0 ineficaces para encauzar sus energfas hacia el serviciode los objetivos de la organizaci6n.3.3 El profesionalismo

En las organizaciones que comprenden un mimero importante depersonal profesionalmente capacitado, los factores de motivaci6n pue-den ser aun mas complejos. Las normas del trabajador industrial suelenlimitarse a 10 establecido por los dirigentes de la organizaci6n, pero eIcomportamiento de los profesionales esta regido tambien por normasy valores que proceden de fuentes ajenas a la organizaci6n. E1 exito de1a integraci6n de los profesionales en las actividades requiere, pues,algunas modificaciones de las re1aciones estrictas de subordinaci6n a1superior prescritas por 1a teoria tradiciona1; e1 proceso de toma dedecisiones ha de reajustarse para permitir el ejercicio de criterios pro-fesionales y la aplicaci6n de valores externos. Surgen nuevos problemascuando una organizaci6n emplea personas de profesiones muy diver-sas, como ocurre con frecuencia en los organismos sanitarios. Las riva-lidades interprofesionales, las dificultades de comunicaci6n y las dife-rencias de valores pueden afectar seriamente la planificaci6n y lamarcha de los trabajos.3.4 Origen de las orientaciones generales

En la teoria tradicional queda implicito que 1a misi6n de un orga-nismo consiste en alcanzar de manera eficaz los objetivos fijados porlos propietarios 0 por los 6rganos politicos exteriores a1 mismo, tantosi se trata de producci6n como de obtener cambios sociales. Asf pues,desde el punto de vista tradicional, Ia tarea de la administraci6n con-siste simplemente en planear los detalles de los trabajos necesarios paraalcanzar esas metas fijadas desde fuera. La organizaci6n administrativaes un instrumento neutral, incluso pasivo, que obedece a sus amos,que se supone son los que mas saben.

Esas ideas empezaron a ser puestas en tela de juicio en el mundode los negocios alla por los afios treinta, y en la administraci6n publicaun decenio mas tarde. La critica se basaba en dos observaciones. Enprimer lugar, las organizaciones son, por naturaleza, concentracionesde poder que tienden pronto a crear orientaciones e impulsos por S Imismas, algunas veces con el fin de asegurar su propia supervivenciay su crecimiento; ocurre que los directivos de las organizaciones tienen

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ideas propias sobre 10 que es bueno para la organizacion y para lacomunidad. La segunda observacion es que, en sus propias esferas deresponsabilidad, el personal permanente llega pronto a estar mejorinformado que los propietarios de la organizacion y que los politicosdel exterior sobre las necesidades, los mercados, las limitaciones y lascondiciones de funcionamiento. Es diffcil ignorar esa informacioncuando se fijan los objetivos y se determina una polftica, Por consi-guiente, cualesquiera que sean las estipulaciones de los protocolos ofi-ciales de orientacion general, el personal administrativo llega a ser unparticipante infiuyente, y a veces decisivo, en el proceso de formula-cion de las orientaciones generales. Si la organizacion tiene cierto mi-mero de programas distintos, con objetivos y personal diferentes -quees tambien 10 que ocurre con frecuencia en los organismos sanitarios-,los administradores de nivel medio y superior participan en la deter-minacion de la politic a que se ha de seguir.

As! pues, se comprendio que, aunque las decisiones oficiales in-cumban a organos politicos, las premisas para tomarlas proceden delos organismos administrativos que dependen de ellos, Las consecuen-cias en cuanto a la concepcion de la administraci6n fueron enormes.Era imposible seguir considerando al director como alguien que se limi-ta a coordinar las operaciones y a velar por que la organizacion tengacapacidad suficiente para producir los bienes 0 los servicios previstos.Se considero que los administradores habfan de participar activamenteen la determinacion de las orientaciones, en 10 que la organizacionhabia de hacer y en las condiciones y limitaciones que habian de regirlas actividades.Ademas, se reconocio que el decidir los detalles del programa yelegir el empleo de los recursos equivale, de hecho, a determinar 10esencial de una politica. Como los objetivos fijados por 6rganos exter-nos se formulan invariablemente en terminos muy generales, comoocurre en Ia legislacion, a los administradores les incumbe determinarobjetivos concretos. En este proceso hay que tomar decisiones impor-tantes sobre las prioridades y sobre e1 mayor empefio que se ha deponer en una cosa u otra, sobre los metodos a seguir y sobre los re-cursos que se van a emplear, Muchas de esas decisiones acarrean con-secuencias politicas y economicas: determinan, por ejemplo, si efectiva-mente se aplican 0 no a ciertas politicas y sobre quien recaen lasventajas 0 los inconvenientes resultantes.Asi se Ilego a comprender que en Ia labor administrativa intervie-nen continuamente cuestiones polfticas y que la competencia de losadministradores eficaces debe rebasar el arte de dirigir las actividadesconcretas.26


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3.5 La toma de decisiones en la organizaci6nUna de las principales crfticas de la teoria tradicional se refiere aIa forma en que se concibe la autoridad y el poder de decision en elseno de una organizacion, Se considera poco realista la idea de que

una sola persona todopoderosa y omnisapiente este encargada de tomartodas las decisiones. Prevalece ahora la opinion de que hay redes defunciones a cuyo nivel se impone una decision; los trabajadores y loscapataces de la base de la jerarquia toman decisiones orientadas porlos criterios y los reglamentos de la organizacion, y los especialistasde nivel mas elevado reciben informacion de esos y otros miembrosde la organizacion y deciden a su vez despues de enjuiciar la situacion.Para esta y otras concepciones similares, la organizacion corresponde auna serie de entidades que utilizan las informaciones, que se refierentanto al medio externo como a las operaciones internas. Los programasconstituyen orientaciones generales que sefialan los objetivos y la estra-tegia aprobados por el nivel jerarquico mas elevado. Los planes parala aplicacion y ejecucion de esas orientaciones son elaborados por losniveles inferiores; de hecho, en ellos se definen los metodos de eje-cucion de las operaciones. En la mayor parte de los casos, las decisio-nes relativas a las diversas opciones (saber, por ejemplo, si un aparatode rayos X se ajusta 0 no a las normas de seguridad) se toman directa-mente en los servicios responsables. Para que haya eficacia organica,las informaciones han de circular por toda la organizacion -y no solode arriba hacia abajo- a fin de que esten informados los responsablesen todos los niveles,

3.6 Bases reclprocas de la autoridadComo consecuencia de las criticas resumidas en los parrafos prece-dentes, se combatio la idea de que la autoridad solo procede de fuentesexteriores. Algunos criticos pretendieron que, con frecuencia, las per-sonas investidas de la autoridad aparente no se hacen obedecer y queera mas realista considerar que la autoridad no podia ejercerse sinaceptacion previa por los miembros de la organizacion, Segiin estateoria, la autoridad no aceptada carece de eficacia; ademas, unos sub-

ordinados resueltos que no aceptan la autoridad de sus superioresjerarquicos pueden minar los esfuerzos de la organizacion por alcanzarsus objetivos. En consecuencia, se habria de asentar la autoridad deuna organizacion sobre las relaciones reciprocas entre dirigentes y diri-gidos, solucion mas uti! y razonable que la teoria tradicional.

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3.7 Estilos de direcci6nEstas opiniones nuevas sobre el poder de decisi6n en las organiza-ciones y el caracter reciproco de la autoridad han conducido ademasa nuevos conceptos de direcci6n y de estilo de direcci6n. A la forma

un tanto autocratica que caracteriza la teoria administrativa tradicional(segiin la cual, conviene recordarlo, el superior da 6rdenes y los subor-dinados dan cuenta de su cumplimiento) se han sumado, por 10 menos,otros dos modelos de direcci6n: uno basado en la democracia y otro enla participaci6n.La gesti6n democratica se situa en el extremo opuesto a Ia gesti6nautocratica. Se basa en la noci6n de que todos los miembros de laorganizaci6n estan interesados en el exito 0 el fracaso de su actividady, por tanto, todos ellos deben participar en las decisiones que deter-minan su orientaci6n general. Los modelos de gesti6n democratica sue-len abstenerse de recomendar los plebiscitos que abarquen la totalidaddel personal, ya que as! podria paralizarse y diluirse la funci6n admi-nistrativa. Segiin la mayor parte de esos modelos, las unidades de tra-bajo directamente interesadas por problemas particulares han de deci-dir democraticamente 10 que conviene hacer, mientras estan represen-tadas en los 6rganos de decisi6n de nivel superior. En oposici6n a lasteorias tradicionales, esos modelos implican que son los trabajadoresquienes estan investidos de autoridad y no los directores.

El modelo basado en la participaci6n se sima entre los dos extre-mos: el autocratico y el democratico. Los directores siguen teniendoel poder de decisi6n en cada nivel, pero no como en el modelo tradi-cional, puesto que la f6rmula requiere que las decisiones que se van atomar sean examinadas primero por los miembros del personal directa-mente interesados antes que el responsable tome la decisi6n definitiva.Las investigaciones sobre el comportamiento en las administracio-nes muestran que para que este tipo de gesti6n tenga exito hay quereunir divers as condiciones practices y psicol6gicas. En primer lugar,la practica de este estilo de gesti6n tiene que ser, en cierto grado, con-secuente. Ademas, los participantes han de estar convencidos de queel asunto que se va a decidir es importante y que es de su compe-tencia.

Se afirma que el modelo basado en la participaci6n tiene una seriede ventajas. Se obtiene una aportaci6n mayor de ideas y de informa-ciones que influyen en la decisi6n. Se ha observado tambien que, unavez tomada la decisi6n, se siente una mayor obligaci6n moral a su res-pecto, inc1uso cuando el responsable ha preferido una opci6n distintade la de la mayoria de los participantes. Se considera igualmente que28


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este sistema es un antidote contra la apatia de los miembros de unaorganizacion.El sistema basado en la participacion entrafia que las personas afec-tadas por la decision participen y sean consultadas sin demora; portanto, se ha sugerido la conveniencia de recurrir a ese modelo paraanimar a los consumidores y demas miembros de la colectividad a par-ticipar en las decisiones sobre los programas de accion social.

3.8 Resumen; otras criticas diversasComo ha sido combatida la teoria tradicional en orden disperso yen formas muy diversas, no es posible enunciar una serie de postuladossobre las modificaciones resultantes que sea tan completa, coherentey 16gica como la serie de postulados tradicionales enumerados en laseccion 2.5. Ello no obstante, un resumen de los puntos principalesde la seccion 3 puede contribuir a precisar la evolucion de la teorianeoclasica de la administraci6n.1. Para funcionar con eficacia, las organizaciones tienen que mo-dificar sus cauces oficiales de comunicacion, autorizando la comunica-cion directa de cierto tipo de datos. Este es uno de los aspectos de la

organizacion oficiosa.2. Otro aspecto de ese sistema es la existencia de una red de pe-quefios grupos que se definen principalmente por el hecho de compartirvalores sociales. Esta red es una organizacion fantasma que 10mismopuede apoyar a la organizacion oficial que entrar en conflicto con ella.3. Ademas de los incentivos economicos, los administradores dis-ponen de un arsenal de estfmulos diversos, muchos de ellos inmateria-les. Con frecuencia, esas recompensas no materiales pueden dar resul-tados mucho mas eficaces que la distribucion de primas y sanciones

economicas.4. El profesionalismo, que prevalece en los organismos de sani-dad, modifica el funcionamiento de la autoridad jerarquizada. El ejer-cicio del discernimiento profesional y la importacion que hace el pro-fesional de sistemas de valores externos a la organizacion pueden afec-tar profundamente el proceso directivo real.5. La inclusion de personas de profesiones muy diversas en unaorganizacion hace que su gestion sea mas compleja y mas dificil, puestoque se han de dirimir diferencias de valor y allanar las rivalidades.6. Considerar que las organizaciones son meros instrumentos neu-trales que ejecutan los deseos de los patrocinadores externos equivalea no comprender el proceso que rige la determinacion de las orienta-

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ciones generales y la naturaleza de la administracion, Es mas realistaconsiderar que las propias organizaciones participen en la elaboraci6nde una politica y en las correspondientes decisiones, y que, a la larga,influyan en la seleccion de los objetivos. Uno de los medios principalesde que dispone la administracion para participar en la adopci6n de unapolitica es la funci6n que le incumbe en la aplicacion de orientacionesfijadas a grandes rasgos. Tambien ejerce su influencia cuando tomadecisiones operativas sobre la utilizacion de los recursos.

7. En las organizaciones con programas especfficos muy distintos,la determinacion de la politica entrafiara la intervenci6n de un mimeromayor de administradores y del correspondiente personal encargadode los programas.

8. Conviene que el poder de decision se reparta entre los miem-bros de una organizacion en lugar de concentrarlo en los niveles masaltos.

9. La eficacia de la autoridad directiva depende mas bien de suaceptacion por parte de los miembros del personal que de la investi-dura por un agente externo. La reciprocidad de las relaciones entredirigentes y dirigidos es la clave para comprender el ejercicio efectivode la autoridad.10. La gestion autocratica, que es el estilo de direcci6n que im-plica la teoria tradicional, no puede ser tan eficaz para conseguir lareciprocidad necesaria de las relaciones como la gestion democratica

0, 10 que es aiin mas plausible, la gestion basada en la participacion.Ademas de estas ideas esenciales, en los iiltimos decenios se hanpuesto en entredicho y se han modificado otros varios conceptos de lateoria administrativa tradicional. Se tratara de algunos de ellos en los

capitulos siguientes; otros, por interesantes y pertinentes que sean, seconsideran de importancia secundaria para los fines del presente vo-lumen. Cabe citar ademas las siguientes criticas:11. Se reconoce que es imposible tener una autoridad y una res-ponsabilidad proporcionadas en los organismos complejos y en los go-biernos en vista del gran mimero de participantes y de los muchosniveles organicos que intervienen en la adopcion de decisiones.12. Hace falta una vision mas flexible del grado de control, Enlugar de determinarlo por medio de reglas estrictas, como, por ejemplo,que un superior no debe tener menos de tres ni mas de siete subordi-nados, la tarea de inspeccion debe ajustarse a factores tales como laclase de trabajo, la distancia 0 la proximidad entre el superior y lossubordinados, los mecanismos de comunicacion y la necesidad de con-

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tar con mayor mimero de subordinados responsables. Se ha discutidomuchas veces la conveniencia misma de una supervision estrecha.13. Se considera que las normas tradicionales de organizacion in-terna (resumidas en el apartado 12 de la seccion 2.5) son inadecuadaspara determinar como se han de establecer y agrupar los servicios,puesto que el criterio general de similitud de tareas permite llegar avarios tipos distintos de organizaciones en cualquier situacion deter-minada. Asi, por ejemplo, este criterio no sirve para decidir si los tee-nicos de saneamiento (que usan metodos similares) deben agruparseen una sola unidad que preste servicios de saneamiento en una seriede programas (0 sea, la organizacion por procesos) 0 si se les debe dis-tribuir por los servicios de diferentes programas de tal modo que labase de similitud sea el objetivo del servicio, cualesquiera que sean lasprofesiones de los miembros (0 sea, la organizacion por objetivos).14. Ha ido tomando cuerpo la idea de que en cada organizacionhay una subcultura burocratica con valores y costumbres tan fuertesque afectan y modifican la manera en que la organizacion puede llevara cabo un programa. Se trata de los factores determinantes internos(capitulo 2), segiin la terminologia del metodo de sistemas.

4. DESARROLLO ULTERIOR DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA4.1 Influencia de las criticas

i. ,Cual ha sido el resultado de todas las impugnaciones de la validezy de la utilidad de la teoria tradicional que hemos analizado de manerasucinta en los parrafos precedentes? Para tener la clave de la respuestahay que recordar que, con pocas excepciones de caracter academico,las criticas han estado dirigidas contra determinados aspectos de lateoria tradicional, pero no contra esta en su conjunto.Fundamentalmente, el resultado no ha sido la creacion de una nue-va teoria que sustituya a la antigua, sino mas bien una modificacionevolutiva sutil de la practica administrativa y de las formulacionesteoricas. Unos cuantos ejemplos permitiran poner en claro hasta quepunto persisten todavia los conceptos subyacentes de la teorla tradi-cional, por contraposicion a su superestructura.Aunque se han formulado muchas criticas -particularmente en lasempresas industriales (y, 10 que es bastante interesante, tambien conrelacion a la medicina)- en el sentido de que se han exagerado ladivision del trabajo y la especializacion, no se ha rechazado la ideabasica de la division del trabajo. De manera similar, aunque se ha

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estudiado detenidamente la idea de la organizacion oficiosa, porcontraposicion y como complemento de la estructura organica formal,en casi todas las empresas sigue aplicandose el concepto de la organi-zacion oficial. Las ideas sobre este tipo de organizacion se han enri-queeido, pero no han sido reemplazadas, pese al criterio de que laorganizacion es una subeultura que funciona dentro de la eultura dela sociedad eorrespondiente.Si tomamos otro ejemplo, se ha dicho que es ineompleta la visioneconomica de la motivacion, 0 sea que la gente trabaja para obtenerbienes materiales, y se ha aludido a nociones tales como las recompen-sas inmateriales, los beneficios soeiales y la autosatisfaccion. A pesarde 10 cual, aunque hoy dia se considere que es una simplificacionexagerada la motivacion economica del trabajo en las organizaciones,no por eso se ha prescindido de ella. En cambio, el administrador habiltiene una vision mas amplia de los incentivos que puede utilizar paraindueir a los miembros del personal a lograr los objetivos de la orga-nizacion.A eonseeuencia de la larga critica, tambien ha eambiado la maneraque muchos administradores tienen de eonsiderar y utilizar los con-eeptos persistentes de la teoria tradicional. En lugar de tratarlos comoprincipios que se han de seguir ciegamente y con servilismo, el ad-ministrador avisado los utiliza como orientaciones generales que sehan de apliear en la medida en que 10 permita su situacion particular.Este metodo mas flexible es consecuencia del reconocimiento de quelos faetores locales requieren respuestas distintas a problemas similares.Esta aetitud relativa a la administracion, junto con ciertos eoneep-tos ampliados y enriquecidos que han surgido de las investigacionessobre el comportamiento y la politica, es 10 que suele llamarse teoriaa dm in is tra tiva n eocld sic a. Su nombre denota tanto la persistencia delas ideas fundamentales como la adicion de criterios nuevos. Sin em-bargo, en pocos libros sobre gestion y administracion se identificanc1aramente esos eambios 0 dan una evaluacion coherente de ellos.' Ensu mayor parte, los libros y los articulos actuales sobre esta materiarepresentan la integracion individual de las ideas yexperiencias de susautores en el momenta de escribirlos.

A este respecto, importa sefialar que la evolucion de la teoria tra-dicional hacia su forma neoclasica no se ha producido al mismo ritmoen todas partes. Los cambios de la practica administrativa han variadode acuerdo con la formacion, la experiencia y los conceptos teoricosparticulares a que han estado sometidos los diversos administradores,

, Una excepci6n: el trabajo del eminente profesor e historiador del pensamiento admlnis-trativo Edward Dale (Theory and practice of management, Nueva York, McGraw-Hill, 1969).

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asf como con el contexto en que trabajaban. Como resultado del in -flujo de circunstancias hist6ricas, hay diferencias notables entre lospaises, los gobiernos y los distintos organismos y empresas industrialesen cuanto a la teoria administrativa utilizada actualmente.Esta falta de uniformidad, que no es por sf misma, ni mucho me-nos, indeseable, releja tambien probablemente la orientaci6n generalde los administradores y de los politicos, interesados mas bien en lasoluci6n de los problemas practices que en la busca de ideologfasabstractas. En otras palabras, la teoria apoya mas que domina la expe-riencia y la practice: y la practica sirve de inspiraci6n ala teoria.4.2 La evolucion administrativa y las necesidades

de la higiene del medioDado el caracter evolutivo y pragmatico de la teorfa administrativa,cabe preguntarse hasta que punto conviene, en su forma actual, pararesolver el tipo de problemas con que se enfrentan hoy en dia las colec-tividades. La respuesta a esta pregunta debe tener en cuenta tanto lanaturaleza de los problemas actuales como las caracteristicas de losmecanismos existentes.En el mundo entero se tiene una conciencia mas clara de que losproblemas sociales -especialmente los que atafien al ambiente socialy ffsico del hombre- son muy complejos y estan relacionados entre si.Pero, con harta frecuencia, esos problemas han sido definidos y tra-tados de una manera superficial y fragmentaria, a veces con conse-cuencias desdichadas. Asf, por ejemplo, la soluci6n de un problemao el mere intento fallido de resolverlo ha suscitado a veces la aparici6nde otros problemas.Las causas de este planteamiento fragmentario seran estudiadascon mas detalle en el capitulo 2. Baste decir aquf que el dilema conque se enfrentan los administradores de higiene del medio -10 mis-mo que los administradores de otros sectores de intervenci6n social-s- esque la tecnologia administrativa, en 1a forma en que se ha desarrolladohasta nuestros dias, es una tecnologia de especializaci6n que fomenta1a eficacia, mientras que sigue subdesarrollada la tecnologia completanecesaria para tener eficacia social.Entre los varios procedimientos seguidos por la investigaci6n teo-rica contemporanea para desarrollar esa tecnologia tan necesaria havenido destacando cada vez mas la aplicaci6n a la administraci6n dela teoria general de los sistemas, por ser el que ofrece mayores pers-pectivas de abarcar de manera completa los problemas sociales. Eso noquiere decir que la tecnologia necesaria haya de desarrollarse s610 de

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manera academica, Por el contrario, su evolucion habra de producirsepor medio de la practica real de la administracion, 10 cual no impideque las universidades y demas instituciones de investigaci6n puedanformar administradores enterados de los conceptos y el vocabulariobasico de un planteamiento completo, de tal modo que los que ejercenuna actividad practica puedan dedicarse a su vez al establecimientode metodos especfficos para resolver problemas concretos. Los estudio-sos podran luego observar, analizar, generalizar y codificar los resul-tados obtenidos con el fin de hacer progresar el cuerpo de la teoria.

En este libro se intenta describir los conceptos y el vocabulariobasicos de la teorfa de los sistemas aplicada a la administraci6n. En elcapitulo siguiente se examinaran las caracteristicas principales de estateorfa y su aplicacion a la administracion. En otras secciones del pre-sente volumen analizaremos algunos conflictos que surgen entre losconceptos de la teoria neoclasica y los de la teoria de los sistemas,pero conviene repetir que con esta ultima no se pretende sustituir a lateoria administrativa vigente, sino ofrecerla como su complemento,como una nueva y necesaria etapa en la larga evolucion de las practicasadministrativas.

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postulados de la teoria clasica

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