Nulitatea și anulabilitatea actelor administrative

I .Actul adminsitrativ...........................................................................................................3

I.1. Noțiuni introductive..................................................................................................3

I.2. Forma și procedura emiterii actului administrativ....................................................4

Operațiuni procedurale anterioare...............................................................................5Operațiuni procedurale concomitente..........................................................................6Operațiuni procedurale posterioare..............................................................................7

II. Nulitatea actului administrativ........................................................................................7

II.1 Clasificarea nulităților actului administrativ.............................................................9

Nulitatea absolută........................................................................................................9Nulitatea relativă........................................................................................................10Nulitatea parțială........................................................................................................10Nulitatea totală...........................................................................................................11

II.2 Organele competente să constate nulitatea și procedura........................................11

II.3 Efectele nulității......................................................................................................12

III.Concluzii.......................................................................................................................13

Bibliografie……………………………………………………………14

Nulitatea și anulabilitatea actelor adminsitrative

I .Actul adminsitrativ

I.1. Noțiuni introductive

Problema actelor administrative are multiple contingențe cu toate ramurile dreptului.

Ca o definiție ,,generală”, în accepțiunea structural-organizaționlă, actul administrativ este acea formă juridică de realizare, ca activitate principală ori secundară, a faptului administrativ, de către organe de stat sau, în baza legii, de organe nestatale, ce concretizează manifestarea unilaterală de voință a acestora, într-un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, după caz.

Denumirea de acte de drept administrativ s-a propus în ideea evocării mai clare a regimului elaborării și respectiv, al efectelor actelor organelor administrației de stat, emise în realizarea puterii de stat. S-a urmărit a se releva, chiar prin denumire, că aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administrației de stat.

Prin act administrativ înțelegem acea formă juridică principală a activității organelor administrației publice, care constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanțelor judecătorești.1

Prin raportare la definiția enunțată se desprind ca trăsături ale actului adminsitrativ, în sens formal-material, că acesta este o formă juridică principală a activității organelor administrației publice ce reprezintă o voință unilaterală, fiind emis numai în realizarea puterii publice și având un regim specific.

Regimul juridic specific al actului administrativ, pe care îl denumim regim de drept administrativ, este stabilit, în principal, de Constituție și de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Actul adminstrativ este obligatoriu atât față de persoanele fizice sau juridice cărora li se adresează,cât și față de organul care l-a emis, ținut să-l respecte el însuși, pe tot parcursul viabilității lui. Din această trăsătură rezultă, pe de o parte, că actele organelor superioare ale administrației publice sunt obligatorii pentru organele subordonate, iar, pe de altă parte, organele superioare au dreptul de a modifica sau anula actele organelor inferioare fără a avea însă posibilitatea de a li se substitui, adică de a reglementa ele însele raporturile juridice ce fac parte din sfera atribuțiilor exclusive ce revin organelor subordonate. În acest sens, putem concluziona ca fiind emise pe baza și în executarea legii, rezultă, pe de o parte, că actele administrative nu pot conține dispoziții contrare legilor, iar printr-o lege se poate modifica sau anula un act administrativ.

Această obligativitate a actului administrativ derivă din faptul că el este dat pe baza și în executarea legii, și din această cauză se bucură de o prezumție de legalitate.

1 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, București, 1996, pg.274

3

Pentru ca principiul legalității să fie respectat, fiind aplicat la activitatea administrației de stat, este necesar ca actele de violare a legilor și a altor acte normative să determine aplicarea unor sancțiuni juridice chiar dacă sunt săvârșite de organele administrației de stat. În afară de sancțiunile prevăzute de Codul penal, care nu pot fi aplicate decât atunci cand ilegalitatea ia forma unei infracțiuni și au consecințe numai asupra autorului actului ilegal, legea prevede și unele sancțiuni care lovesc însăși actul juridic, lipsindu-l de efectul său. 2

I.2. Forma și procedura emiterii actului administrativ

În ceea ce privește conformitatea cu legea a actelor de drept administrativ, din punctul de vedere al formei lor, procedura de elaborare a unui act de drept administrativ poate consta din forme mai mult sau mai puțin complicate. Mai mult, sunt cazuri când administrația poate proceda fără să fie obligată să respcte procedura prestabilită. Această libertate de mișcare se recunoaște uneori administrației de stat ținând seama de marea varietate de sarcini care-i revin.

Manifestarea de voință care constituie actul adminsitrativ nu poate produce efecte juridice (dată fiind importanța acestor efecte), dacă nu este concretizată de regulă, într-o formă scrisă. Aceasta înseamnă că actele administrative nu sunt, în principiu, consensuale, lucru explicabil prin caracterul lor de acte autentice, acte emise în numele și cu autoritatea statului, în realizarea puterii publice.3

Actele adminsitrative cu caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, deoarece legea, în primul rând, legea fundamentală, prevede obligația publicării lor. În schimb, actele administrative individuale pot îmbrăca și forma orală, în condițiile autorizate de lege.

Din moment ce legea stabilește necesitatea îndeplinirii anumitor condiții pentru valabilitatea actelor administrației de stat, este logic să tragem concluzia că acele acte care nu satisfac condițiile legii sunt nevalabile și, prin urmare, nu pot produce efecte juridice. În lumina acestei precizări, nulitatea în dreptul administrativ apare ca o sancțiune care intervine dupa ce o dispoziție legală a fost încalcată, lipsind actul juridic viciat de efectele juridice în vederea căruia a fost emis.4

Din această definiție deducem faptul că nulitatea este sancțiunea aplicabilă exclusiv actelor juridice ale adminstrației de stat. Faptele materiale ale administrației de stat, chiar ilegale, nu pot fi anulate. Întrucât ele constau în transformări aduse lumii materiale (de exemplu, o întreprindere de electricitate a instalat un stâlp pe un teren străin), ar fi un nonsens să li se aplice sancțiunea nulității căci bunul transformat printr-un fapt material nu poate fi readus în starea anterioară decât tot printr-un fapt material, iar nu printr-o simplă manifestare de voință, cum este un act de anulare. Dimpotrivă , actul juridic fiind o manifestare de voință, va putea fi desființat în efectele lui juridice tot printr-o manifestare de voință.

Condițiile procedurale ce determină valabilitatea actelor administrative sunt manifestări de voință care nu produc efecte juridice proprii. Astfel, în funcție de

2 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Științifică, București, 1959, pg. 1483 Antonie Iorgovan, op.cit, pg. 3024 Tudor Drăgan. op. cit., pg. 148

4

momentul emiterii actelor administrative ele se pot împărți în: anterioare, concomitente și posterioare.

În cazul nerespectării acestor condiții (în cazul condițiilor anterioare și concomitente) pe care le vom expune în rândurile următoare, actul administrativ este sanționat cu nulitatea, sancțiune care face tema referatului nostru.

a) Operațiuni procedurale anterioare

Emiterea unui act administrativ presupune, de cele mai multe ori, o activitate premergătoare, complexă, în special atunci când actul administrativ ce urmează a fi emis va avea carater normativ sau atunci când privește modificări substanțiale ale ordinii juridice sau a situației juridice a unei persoane.

Dintre operațiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt avizarea, obținerea acordului cerut de lege altui organ, întocmirea unor rapoarte, propuneri ori alte documente, împlinirea formelor specifice procedurii jurisdicționale.

AvizeleAvizele sunt păreri pe care organul care vrea să emită un act le cere altui organ,

compartiment sau altor persoane. Acestea sunt de cele mai multe ori opinii ale unor specialiști care tind să lămurească dacă proiectul de act administrativ corespunde din punct de vedere legal, tehnic, al oportunității astfel încât autoritatea competentă să fie în măsură de a lua o anumită decizie care de cele mai multe ori nu are o pregătire în specialitatea domeniului în care se emite actul administrativ, referindu-ne în acest sens la o autoritate uninominală (prefect, primar) care să poată opta pentru o decizie corectă, legală și operațională.

Avizele se clasifică, de regulă, în trei categorii: facultative, consultative și conforme (obligatorii).

Avizele facultative sunt acele opinii pe care organul care adoptă sau emite un act adminsitrativ de autoritate este liber să le ceară sau nu altui organ al administrației publice sau a unui organism de specialitate. Adoptarea sau emiterea actului administrativ fără acest aviz nu are nici o consecință asupra validității actului adminsitrativ adoptat sau emis după caz, deci, nu atrage nici o sancțiune.

Avizele consultative sunt acele opinii pe care organul care adoptă sau emite actul administrativ de autoritate este obligat, potrivit legii, să le solicite altor organe ale administrației publice sau unor organisme de specialitate, dar nu este obligat să țină seama de conținutul acestora. Adoptarea sau emiterea fără solicitarea si obținerea acestui aviz atrage nulitatea relativă a actului, nu pentru că actul respectiv a fost adoptat sau emis fără să se țină seama de cuprinsul avizului ci pentru că actul a fost adoptat/emis cu nesocotirea legii care prevedea că la adoptarea/emiterea actului, organul administrației publice trebuie să solicite avizul prevăzut de lege.5

Avizele conforme sunt opinii pe care organul care adoptă sau emite un act administrativ de autoritate este obligat, potrivit legii, să-l ceara unui anumit organ al administrației publice și la emiterea actului trebuie să se conformeze acestuia. Asemenea avize sunt expres prevazute de lege, iar lipsa lor atrage nulitatea absolută a actului administrativ. De regulă, aceste avize se cer de la organele administrației publice ierarhic superioare ori de la organele egale în rang, dar de o anumită specialitate. 6

Acordul

5 Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex, București, 1993, pg. 201

5

Acordul reprezintă o condiție prealabilă, dar care diferă de aviz prin faptul că anagajează și voința autorității care le emite alături de voința autorității care le-a solicitat. În aceste condiții, se poate vorbi de acte administrative cu caracter complex care fac obiectul voinței a două autorități publice și, pe cale de consecință, anagajează răspunderea juridică a ambelor autorități. Dacă actul adminsitrativ este emis în baza acordului unei alte autorități publice, persoanele care se consideră vătămate se vor putea adresa în justiție atât împotriva autorităților care au emis actul , cât și împotriva autorității care și-a dat acordul la emiterea lui.

Sancțiunea care se impune în cazul lipsei acordului este nulitatea absolută.

b) Operațiuni procedurale concomitente

Dintre condițiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ, cele mai des citate, în lucrarile de specialite, sunt cvorumul, majoratatea cerută de lege pentru adoptarea actului, motivarea.

CvorumulDesemnează majoritatea membrilor prezenți cerută pentru ca organele colegiale

să poată lucra valabil. Această majoritate este, de regulă, absolută ceea ce înseamnă că pentru a se putea desfășura valabil ședința organului colegial trebuie să fie prezentă cel puțin jumătate plus unu din numărul membrilor ce compun organul colegial sau membrii în funcție. Cvorumul este obligatoriu, în primul rând, pentru ca organul să funcționeze legal. Trebuie precizat că acesta reprezintă numărul minim de membri ce trebuie să fie prezenți pentru ca organul să poată adopta acte administrative pe când majoritatea , în oricare din variantele ei, reprezintă numărul de memebri prezenți care votează pentru adoptarea actului. Pentru nerespectarea acesteia, sancțiunea care intervine este nulitatea absolută.

Majoritatea Această condiție nu este identică cu cea anterioară pentru că ea are în vedere

adoptarea actului și nu numai întrunirea valabilă a organului colegial. Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului poate fi simplă, asbolută sau calificată. Majoritatea simplă se realizează atunci când, pentru adoptarea unei măsuri, votează mai mulți pentru decât împotriva ei. Nu are deci importanță câți se abțin și câți sunt împotrivă. Majoritatea absolută presupune votul a jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului colegial în favoarea măsurii propuse. Majoritatea calificată este o majoritate mai mare decât cea anterioară, de regulă două treimi.Și de această dată sancțiunea care intervine pentru nerespectare este tot nulitate absolută.

6 Se constată în practică, însă că sunt acte adminsitrative de autoritate care prevăd să ceară avize confome și de la organele inferioare. Astfel, prin H.G. nr 48/1992 privind înființarea si organizarea Institutului National pentru Pregatirea si Perfectionarea Magistratilor s-a prevazut ca atributiile pentru ministrul justitiei si pentru ministerul Justitiei se vor exercita cu avize conforme ale Consiliului Superior al Magistraturrii si Consiliului Institutului. Primul organism lucreaza,în afara de atributiile consiliului de disciplina a judecatorilor, sub presedentia ministrului justitiei,iar al doilea functioneaza “in subordinea ministrului de justitie”. Daca s-ar respecta aceasta prevedere ar insemna ca atributiile ministrului justitiei si ale Ministerului Justitiei să fie exercitate dupa cum stabilesc cei care isi dau avizul, ceea ce ni se pare de neadmis.

6

c) Operațiuni procedurale posterioare

În ceea ce privește acest tip de operațiuni procedurale nu prezintă importanță pentru instituția nulității deoarece această sancțiune se fundamentează pe cauze anterioare sau concomitente emiterii/adoptării actului administrativ și nu ulterioare.

Actul administrativ fie că are caracter normativ sau individual produce efecte juridice creînd situații juridice noi ce pot afecta sau crea drepturi și obligații terților. De aceea, conținutul actului trebuie cunoscut în general, ceea ce presupune, pe de o parte comunicarea sau publicarea actului administrativ în funcție de caracterul său individual sau normativ, pentru ca toți cei interesati să poată cunoaște noua reglementare. Nerespectarea acestor proceduri atrage inexistența actului, și nu nulitatea, instituție care reprezintă tema centrală a referatului.

II. Nulitatea actului administrativ

După cum am arătat, în principiu, actele ilegale ale administrației sunt lovite de nulitate, în sensul că ele nu produc efecte juridice. Dar viciile de ilegalitate, care afectează un act juridic pot fi mai mult sau mai puțin grave. Uneori, ilegalitatea este atât de evidentă încat manifestarea de voință nu are nici măcar aparența unui act juridic, în timp ce alteori actul are toate semnele exterioare ale unei manifestări valabile de voință, deși este facută cu violarea unor dispoziții legale.7 Nulitatea poate fi și consecința încălcării interesului public sau bunelor moravuri ori chiar a interesului particular, în funcție de gravitatea viciilor de legalitate. Tocmai pentru că viciile de legalitate pot fi mai mult sau mai puțin energice, este logic să se distingă mai multe categorii de ilegalități, și ca urmare, mai multe categorii de sancțiuni ale acestei ilegalități.

Anularea unui act administrativ presupune lipsirea actului în cauză de orice efecte juridice produse de acesta și încetarea pentru viitor a oricăror efecte.

Anularea are efecte ex tunc și ex nunc. Aceasta este strâns legată de nerespectarea legalității la data emiterii unui act juridic și are caracterul unei sancțiuni.

Din punct de vedere juridic reprezintă o formă de încetare a efectelor juridice a actelor administrative, nu și faptelor materiale pentru că bunul transformat nu mai poate fi adus în starea inițială printr-un act de anulare, ci eventual tot printr-un fapt material.

Teoria nulităţii actelor administrative a constituit o preocupare constantă a doctrinei de specialitate şi în funcţie de gravitatea diferită a viciilor de ilegalitate care duc la anularea lor au apărut două concepţii: cea bipartită, care distinge între actele nule şi anulabile, respectiv cea tripartită, care distinge între nulitate absolută, nulitate relativă şi inexistenţă.

Mircea Anghene face o distincție esențială între acte administrative nule și acte anulate.

Așadar, actele administrative ar fi nule atunci când sunt în vădită contradicție cu legea. Dimpotrivă, atunci când actul ar fi atins de lipsuri neesențiale, el ar fi numai anulabil.

Același autor a indentificat și o serie de deosebiri între nulitate și anulare.În primul rând, în cazul nulității unui act, nulitatea poate fi invocată de orice

instituție sau cetățean care poate refuză să-l execute, actul respectiv neposedând forță 7 Tudor Drăganu, op.cit, pg.149

7

juridică. În schimb, în cazul unui act anulabil, viciul actului poate fi invocat numai de cel ale cărui drepturi sau interese legale sunt lezate prin viciul respectiv.

În al doilea rând, actul nul nu poate fi rectificat sau consolidat prin punearea în executare, căci acest act, neîntrunind condițiile esențiale prevăzute de lege, nu are o existență juridică și nu poate produce în consecință nici un fel de efecte juridice. Actul anulabil poate fi rectificat prin îndreptarea viciilor de formă sau a lipsurilor sale neesențiale, el căpătând valoare cu efect retroactiv.

În al treilea rând, în cazul actului nul nu este nevoie de o revocare atunci când se constată nulitatea lui căci el n-a putut produce și nici nu poate produce pe viitor vreun efect. În cazul actului anulabil, el trebuie revocat de organele care l-au emis, fie anulat de organul superior competent.

Putând da loc unui număr de obiecțiuni, deosebirea stabilită pe aceste baze între actele nule, adică lovite de nulitate absolută și actele anulabile, adică lovite de nulitate relativă, trebuie examinată în lumina principiilor dreptului nostru administrativ și a legislației în vigoare.

După cum se observă, Mircea Anghene foloseste denumirea de nulitatea desemnând nulitatea absolută, iar pe cea de anulare pentru nulitatea relativă.

În prezent nu se mai face această distincție, noțiunile de nulitate și anulare fiind sinonime.

Referitor la teoria inexistenței actelor administrative datorită faptului că ele sunt emise de un organ „vădit necompetent” trebuie avut în vedere înțelesul sintagmei “vădit necompetent” deoarece , în opinia noastră emiterea unui act de către un organ necompetent atrage nulitatea actului. În realitate, actul actul există și poate produce efecte juridice, dar necompetența atrage nulitatea. Competența fiind întotdeauna legală, emiterea actului cu depățirea competenței presupune încălcarea legii, deci lovirea actului de efecte juridice fiindcă emitentul nu avea competența legală de a emite actul.

Actele administrative inexistente nu prezintă nici cel puțin aparența de legalitate, fiind încălcată legea evident și ușor sesizabil: așa cum art 107 din Constituție califică actele Guvernului ca inexistente atâta timp cât nu au fost publicate, tot astfel art. 99 alin. 1 din legea fundamentală, prevede că “nepublicarea Decretului Președintelui României atrage inexistența acestuia”. Față de cele două texte fundamentale privind actele inexistente , considerăm că în doctrină, în trecut, s-au făcut unele confuzii în această materie, extinzandu-se categoria actelor inexistente.

Totuși problema actelor inexistente este foarte importantă din punct de vedere practiv, și astfel, se arată că deciziile executive sunt acele acte aadministrative cărora le lipsesțte unul dintre elementele constitutive și esențiale ale lor, că prin acestea ele sunt considerate “nu numai nule ci și inexistente”. Cazurile de inexistență sunt totuși rare , ele nu prezintă o frecventă alarmantă cum este cazul actelor nule sau anulabile.

II.1 Clasificarea nulităților actului administrativ

În funcție de interesul ocrotit prin anularea actelor administrative nulitatea acestora este de două feluri, anume nulitatea relativă și nulitate absolută.

8

a) Nulitatea absolută

Nulitatea absolută este aceea care sancționează nerespectarea, la încheierea actului administrativ a unei norme juridice care ocrotește un interes general, obștesc, deci a unei norme juridice imperative de ordine publică, desigur, care instituie o condiție de validitate pentru încheierea actului juridic.

Nulitatea absolută constă în desființarea retroactivă a efectelor actului administrativ începând din momentul apariției cauzei de nulitate și împiedicarea pentru viitor a producerii efectelor în vederea cărora actul a fost emis.

Pe cale de consecință, nulitatea absolută poate fi invocata oricând și de oricine are interes, de instanță din oficiciu, de procuror precum și alte organe prevazute de lege.

Imprescriptibilitatea sa se manifestă prin faptul că ea poate fi invocată oricând, pe cale de acțiune sau de excepție.8 De exemplu, o persoană a fost numită în funcție fără desfășurarea concursului, deși legea prevede că ocuparea acelui post nu se poate face decât prin concurs. În acest caz, actul de numire este absolut nul.

Fiind menită să ocrotească interese generale, invocarea nulității absolute de către oricine are interes oferă posibilitatea unui cerc larg de persoane sau organe să invoce o asemenea nulitatea a unui act administrativ.

Invocarea din oficiu de către instanță a nulității absolute nu trebuie înteleasă în sensul că instanța ar putea să se sesizeze din oficiu cu o acțiune în declararea nulității și nici că ar putea, în lipsa unei cereri exprese formulate privind un act administrativ adoptat cu nesocotirea unei norme juridice care ocrotește un interes obștesc, să se pronunțe în dispozitivul hotărârii asupra nulității deoarece ar încălca principiul disponibilității.

Totuși, nulitatea absolută nu ar putea fi invocată de o persoană complet străină de actul juridic respectiv, întrucât o astfel de persoană nu ar justifica un interes propriu, care să fie în legătură cu cauza nulității absolute a actului administrativ respectiv. 9

Indiferent că se solicită pe cale de acțiune sau pe cale de excepție nulitatea absolută poate fi invocată oricând, fiind imprescriptibilă.

În opinia unui cunoscut autor, imprescriptibilitatea este justificată prin caracterul constatator al acțiunii în nulitate absolută, limitându-se doar să constate ca actul nu a luat ființă ab initio. 10

Cât privește regula inadmisibilității confirmării nulității absolute se explică prin caracterul obștesc al interesului ocrotit de norma juridică a cărei încălcare atrage această sancțiune.

b) Nulitatea relativă

Nulitatea relativă este aceea care sancționează nerespectarea, la emiterea actului administrativ a unor condiții de o importanță mai mică decât cele de la nulitatea absolută. Acest tip de nulitate intervine în momentul în care sunt încălcate unele interese individuale, tocmai de aceea ea poate fi invocată doar de cei interesați. De exemplu, dacă desfășurarea concursului pentru ocuparea unui post în aparatul administrativ s-a făcut fără respectarea anumitor reguli procedurale, în favoarea concurenților, cum ar fi

8 Gabriel Boroi, Drept civil. Partea generală, Ed. Hamangiu, București, 2008, pg. 3149 Ibidem, pg. 31610 M. Eliescu, Unele probleme privitoare la prescripția extinctivă în cadrul unei viitoare reglementări legale, Revista “Studii si cercetari juridice”, nr. 1/1956, pg. 259-260

9

anunțarea probelor de concurs într-un termen precis, dacă nici unul dintre ei nu se plânge, concursul este considerat că s-a desfasurrat în mod legal.

Deși regula instituită este aceea că nulitatea relativă poate fi invocată doar de persoana interesată, posibilitatea de a invoca nulitatea relativă aparține unui cerc mai larg de persoane. Astfel, nulitatea relativă poate fi invocată de cel al cărui interes a fost nesocotit la emiterea actului administrativ, de reprezentantul legal al celui lipsit de capacitate de exercițiu, de succesorii părții ocrotite prin norma încălcată, cu excepția acțiunilor intuitu personae. Autoritatea tutelară poate invoca nulitatea actului încheiat de sau pentru incapabil.11

Regula potrivit căreia nulitatea relativă trebuie invocată înăuntrul termenului de prescripție extinctivă se justifică prin aceea că, fiind instituită pentru ocrotirea unui interes individual, urmează să cedeze în fața intereselor generale pe care le asigură instituția prescripției extinctive.

Având menirea de a ocroti interese individuale, este firesc ca persoana interesată să poată renunța în mod valabil la dreptul de a invoca nulitatea relativă, dacă apreciază că acest fapt este conform intereselor sale. Renunțarea la un asemenea drept are ca efect acoperirea nulității relative și se realizează prin confirmare. Așadar, confirmarea este acel act juridic unilateral prin care se renunță la dreptul de a invoca nulitatea relativă. Confirmarea poate fi expresă sau tacită. Executarea unui act juridic lovit de nulitate relativă reprezintă o confirmare tacită.

După întinderea efectelor nulității, acesta poate fi totală sau parțială.

a) Nulitatea parțială

Nulitatea parțială este acea nulitate care desființează numai o parte dintre efectele actului administrativ, celelalte efecte menținându-se întrucât nu contravin legii.

Trebuie reținut că nuliatatea parțială presupune, cu necesitate, un act juridic cu un conținut complex, în sensul că actul administrativ are mai multe clauze și deci mai multe efecte, deoarece numai într-o asemenea situație s-ar pune problema desființării unor efecte și a menținerii altora. De astfel, se poate constata că în practica judiciară cazurile de nulitate parțială nu sunt foarte numeroase.

În doctrină s-au făcut o serie de precizări importante în legătură cu anumite împrejurări ce nu constituie nulitate parțială. Astfel, următoarele situații nu reprezintă nulitate parțială, trebuind deci să nu fie confundate cu aceasta: ipoteza în care dintre mai multe acte juridice, aflate în strânsă legătură, se anulează în întregime numai unul, situația în care dactul lovit de nulitate relativă este validat prin confirmare, ipoteza când actul e lovit de nulitate absolută, însă ulterior este îndeplinită cerința nerespectată la momentul emiterii și situația când forma ad probationem nu a fost respectată, dar operațiunea este valabilă. 12

11 Gabriel Boroi, op.cit.,pg. 31812 Ibidem, pg. 308

10

b) Nulitatea totală

Nuliatatea totală este acea nulitate care desființează actul adminsitrativ emis în întregime. Intervine cand clauzele afectate de nulitate nu pot fi înlocuite cu altele , ori toate efectele sunt contrare legii.

II.2 Organele competente să constate nulitatea și procedura

Indiferent cum înțelegem nulitatea actelor adminsitrative (nulitate de drept, nulitate relativă, nulitate absolută, anulabilitate), ea trebuie să fie constatată și pronunțată de organele competente. Pe baza realităților juridice anterioare, era unanim admisă în literatura de specialitate că anularea poate fi pronunțată de organele puterii de stat, de cele ale administrației de stat, de organele judecătorești precum și de organele procuraturii în anumite cazuri. Față de noul sistem constituțional, de noile raporturi între autoritățile publice, competența de a constata nulitatea unui act administrativ nu mai poate reveni decât organului administrativ superior ierarhic și instanțelor judecătorești, în principal instanțelor de contencios administrativ. În anumite cazuri acest drept aparține și ministerului public.

Anularea unui act administrativ nu se poate efectua decât printr-un alt act având o forță juridică superioară forței juridice actului supus anulării sau având cel puțin aceeași forță juridică cu a actului anulat și cu respectarea aceleiași proceduri folosite la emiterea actului anulat. Anularea poate fi decisă de către organul ierarhic superior al administrației publice sau alte organe autorizate.

Când anularea este înfăptuită de organul emitent, ea poartă denumirea de retractare. Anularea decisă de organul ierarhic superior poartă denumirea de revocare. Uneori, în loc de anulare se poate spune că actul admninistrativ a fost retras.

Organele judecatoresti își întemeiază dreptul de anulare a actelor administrative pe dispozițiile exprese ale art 126 alin 6 din Constituție, precum și pe cele ale legii organice, respectiv pe dispozițiile exprese din Codul de procedură penală. Autoritățile cuprinse în Ministerul Public pot anula numai actele ilegale ale organelor administrative de cercetare și urmarire penelă, respectiv ale organelor de administrare a locurilor de deținere și executare a pedepselor. 13

Cât privește procedura, trebuie să reținem că se aplică cele mai diferențiate reguli, după cum este vorba de implicarea unui organ al administrației publice, a unei instanțe judecătorești ori a Ministerului Public. Dacă în ipoteza retractării, organul administrativ trebuie să respecte toate regulile procedurale din faza elaborarii actului administrativ respectiv, în cazul constatării nulității, organul administrativ ierarhic este ținut să respecte doar acele reguli procedurale ce sunt specifice realizării propriei sale competențe. În caz contrar, s-ar ajunge într-o situație de neacceptat, cea a anulării unui act administrativ al unui organ ierarhic care, la rândul lui, este lovit de nulitate. Se subînțelege că țn ipoteza în care organul administrativ ierarhic este sesizat prin exercitarea de către un cetățean a dreptului de petiționare, el va fi ținut să respecte regulile procedurale, în primul rând termenele reglementate de procedura administrativă necontencioasă. 14

Procedura pe care trebuie să o respecte instanțele judecătorești este fie cea consacrată de Legea nr. 554/2004, fie cea stabilită prin alte acte normative, dar tot pentru

13 Antonie Iorgovan, op.cit., pg. 32914 Ibidem, pg. 330

11

instanțele de contencios administrativ, fie cea consacrată prin acte juridice speciale dar pentru instanțele de drept comun.

Ministerul Public își exercită competența de anulare a actelor administrative în baza normelor dreptului procesual penal, motiv pentru care aceste aspecte sunt analizate în cursurile de drep procesual penal.

Mai trebuie menționat faptul că atâta timp cât nu va aparea o reglementare specială pentru nulitatea actelor de drept administrativ, regimul juridic al acestor acte va fi supus dispozițiilor dreptului comun.

II.3 Efectele nulității

Prin efectele nulității actului administrativ înțelegem consecințele juridice ale aplicării sancțiunii nulității, adică urmările datorate desființării în întregime sau în parte a actului administrativ care a fost emis cu încălcarea dispozițiilor referitoare la condițiile sale de validitate. Așadar, esența efectelor nulității este exprimată chiar în definiția nulității și constă în lipsirea actului de efectele contrarii normelor juridice edictate pentru încheierea sa valabilă.

Concret însă efectele nulității diferă, în primul rând, după cum nulitatea este totală sau parțială, iar, în al doilea rând, în funcție de ceea ce s-a întamplat după emiterea actului lovit de nulitate, mai exact după cum actul a fost sau nu executat și după cum au fost sau nu emise acte ulterioare în legătură cu aceleași drepturi.

Indiferent care organ pronunță nulitatea, el nu poate anula un act administrativ decât pentru cauze anterioare sau concomintente emiterii lui. Cum se arată în literatura de specialitate, nu este de conceput ca un act administrativ să fie legal în momentul emiterii lui și să fie ilegal ulterior. Tocmai de aceea, anularea are ca regulă, efectul retroactiv. De aici, rezultă ca actele de anulare sting efectele actelor anulabile considerându-se că acestea din urmă nici nu au existat. Se subînțelege că pot fi șterse numai efectele juridice și nu faptele materiale, care prin însăși existența lor pot da naștere unor efecte juridice deosebite, faptic, nu poate fi restabilită situația din momentul emiterii actului ilegal. De exemplu, anularea unei diplome pe baza căreia s-a exercitat o profesie nu poate șterge efectele trecute ale acesteia deoarece profesia respectivă s-a realizat prin activități succesive.15

Tocmai de aceea, în dreptul muncii, ca și în practica judecătorească, nu se exclude ideea dreptului la retribuție, la vechime în muncă, la alocație de stat pentru copii., persoanei fizice ce a ocupat postul în baza unei diplome ilegale.

Prin principiul retroactivității efectelor nulității înțelegem regula potrivit căreia nulitatea produce efecte nu numai pentru viitor, ci și pentru trecut, adică efectele nulității se produc chiar din momentul emiterii actului administrativ. Așadar, vor fi înlăturate și efectele actului care s-au produs între momentul încheierii acestuia și momentul anulării efective a actului.16

Principiul retroactivității efectelor nulității actului adminsitrativ decurge din principiul legalității, în sensul că restabilirea legalității, încălcată la emiterea actului, impune înlăturarea efectelor produse în temeiul actului respectiv. Acest principiu

15 Ibidem, pg. 33116 Gabriel Boroi, op.cit., pg. 325

12

contribuie la asigurarea ordinii de drept, fiind de neconceput ca ordinea de drept să fie tulburată, însă efectele ce îi aduc atingere sa fie totuși menținute.

Sugestiv, se exprima în acest sens prof. T. Draganu :“Numai efectele juridice ale actului sunt paralizate prin anularea, în timp ce consecințele lui de fapt sunt o realitate care s-a produs în trecut și deci nu poate fi ignorată”17

Un alt autor, Romulus Ionescu , este totuși de părere ca anularea pentru cazuri de neoportunitate produce efecte doar de la data emiterii actului de anulare, ex nunc, păstrându-și efectele produse. Această soluție, la care ne raliem se bazează pe ideea că actul administrativ anulat a fost legal până la data constatării neoportunității sale, încetând de a mai fi legal numai de la această dată.18 Autorul susține și ideea unei nulități totale sau parțiale, dupa cum este ilegal actul în întregime sau numai o anumită parte a acestuia. 19

Noi apreciem că efectele nulității actului administrativ sunt totale, fără a înțelege de aici ca ele se răsfrâng în cazul actelor administrative individuale exclusiv asupra titularului lor, când facem această afirmație ne referim la efectele nulității și nu la felurile ei ce pot interveni cu privire la un act administrativ normativ.

Putem susține regula după care anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tutror actelor juridice ulterioare care au fost condiționate sub aspectul legalității, de existența acestui act administrativ. Acest principiu privește efectele nulității actului față de terți. De la această regulă există unele excepții, în cazul în care este vorba de o formă specială a anulării, și anume revocarea, formă ce reprezintă prin ea însăși un alt principiu al regimului juridic administrativ .

În fine, mai reținem că nulitatea actului administrativ individual nu este determinată de necesitatea de a anula actul administrativ normativ pe baza căruia a fost emis actul individual. Similar, anularea unui act administrativ nu este atrasă automat de abrogarea legii pe baza căreia a fost emis. Numai în cazul când actul administrativ normativ sau cel individual ar veni expres sau implicit în contradicție cu situație de drept creată prin aborgarea legii sau abrogarea actului administrativ normativ pe baza căruia a fost emis, acel act administrativ devine ilegal și ca atare este nul.20

III.Concluzii

În concluzie, actul adminsitrativ constituie forma principală prin care se realizează activitatea administrației publice și constă într-o manifestare expresă de voință prin care se creează, se modifică sau se sting raporturile juridice de drept administrativ.

Emiterea lor pe baza și în executarea legii atrage ca și consecință faptul că actul administrativ nu poate conține dispoziții contrare legilor, dar printr-o lege se poate oricând anula sau modifica un act administrativ.

Pe lângă acest principiu al legalității care trebuie respectat cu strictețe, legiuitorul român a încercat să impună și o serie de condiții pentru validitatea actelor administrative pentru a se asigura respectarea normelor în vigoare și a stopa încălcarea intereselor atât publice, cât și particulare ale indivizilor. Totuși, nu de puține ori în ultimii ani am asistat

17 T. Drăganu, op.cit. pg. 24718 R. Ionescu, Drept adminstrativ, Ed. Didactică și pedagogică, București, 1970, pg. 28319 Ibidem, pg. 28220 Ibidem, pg. 283

13

la luarea unor decizii pripite, nefundamentate suficient, ceea ce a dus la reveniri asupra actelor inițiale, cu prejudicierea unor intere publice sau private, demonstrându-ne neprofesionalismul celor ce decid.

Așadar, nulitatea este una din cele mai uzitate sancțiuni ea fiind prevazută în cazul încălcării operațiunilor procedurale anterioare sau concomitente, dar și a altor condiții de valabilitate cum sunt cele de fond sau de formă.

Nulitatea unui act juridic este considerată a fi o sancţiune care intervine în situaţiile în care actul este afectat de unele vicii sub aspectul legalităţii, încălcând astfel principiul ce guvernează regimul juridic al actelor administrative.

Teoria nulităţii actelor administrative a constituit o preocupare constantă a doctrinei de specialitate şi în funcţie de gravitatea diferită a viciilor de ilegalitate care duc la anularea lor au apărut două concepţii: cea bipartită, care distinge între actele nule şi anulabile, respectiv cea tripartită, care distinge între nulitate absolută, nulitate relativă şi inexistenţă.

14

Bibliografie:

•Boroi Gabriel, Drept civil. Partea generală., Ed. Hamangiu, București, 2008;

•Drăganu Tudor, Actele de drept administrativ, Ed. Științifică, București, 1959;

•Eliescu Mihail, Unele probleme privitoare la prescripția extinctivă în cadrul unei viitoare reglementări legale, Revista “Studii si cercetari juridice”, nr. 1/1956;

•Ionescu Romulus, Drept adminstrativ, Ed. Didactică si pedagogica, Bucuresti, 1970;

•Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, București, 1996;

•Prisăcaru I. Valentin, Tratat de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex, București, 1993;

•Legea nr. 554 din 2 dec 2004 a contenciosului administrativ;

15