ANALELE STIINIFICE ALE UNIVERSITII AL.I.CUZA IASITomul LIV, Stiine Juridice, 2008MODALITI DE NCETARE A EFECTELOR JURIDICE ALEACTELOR ADMINISTRATIVECLAUDIU PUPZANO trstur a actului administrativ1, ce se desprinde din nssi definiia legal2 a acestuia, const n faptul c produce efecte juridice, n sensul crerii, modificrii sau stingerii de raporturi juridice.1 Cercetarea stiinific asupra actului administrativ si, n consecin a modalitilor de ncetare a efectelor acestuia, s-a concretizat n numeroase lucrri de o cert valoare, att pe plan didactic ct si pentru practica judiciar pe care le prezentm n cele ce urmeaz. Tratate, cursuri, monografii:Tudor Drganu: Actele de drept administrativ, Ed. Stiinific, Bucuresti 1959, cap.7: ncetarea efectelor juridice ale actelor de drept administrativ, p.175-296, Antonie Iorgovan: Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucuresti 2005, Cap. III : Regimul juridic al actelor administrative, p.72-97; Mircea Preda: Drept administrativ. partea general, Ed. Lumina Lex, Bucuresti 2006, Cap.IV : Actul administrativ, p.206-210; Rodica Narcisa Petrescu: Drept administrativ, vol. I, note de curs, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca 1994, Cap. IV: Efectele juridice ale actelor administrative, p.206-226; Verginia Vedinas: Drept administrativ si instituii politicoadministrative. Manual practic, Ed.Lumina Lex, Bucuresti 2002, Tema a VIII-a: Activitatea autoritilor administraiei publice, p.105-121; Dana Apostol Tofan: Drept administrativ, vol.II, Ed. All Beck, Bucuresti 2004, Prelegerea V: Suspendarea si revocarea actelor administrative p.54-63; Prelegerea VI: Anularea si inexistena actelor administrative p.67-74; Anton Trilescu: Drept administrativ, Partea a II-a, Ed. All Beck, Bucuresti 2005, Cap.I: Actele administrative de autoritate, p.208-212; Corneliu Manda: Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex,Bucuresti 2005, Cap. XVIII: Activitatea autoritilor administraiei publice, p.383-390; Emil Blan: Procedura administrativ, Editura Universitar, Bucuresti 2005, Cap.10: Reguli procedurale speciale p.138-141.

Studii si articole: Verginia Vedinas: Consideraii privind regimul suspendrii actului administrativ, Curierul judiciar, serie nou, nr.3, 2003, p.136-144. Eugen Popa: Discuii n legtur cu suspendarea actelor administrative, Dreptul nr.1, 1994, p.93-94.Anton Trilescu: Unele consideraii referitoare la necesitatea unei mai stricte delimitri a nulitilor n dreptul administrativ, Dreptul nr.12, 2001, p.83-87. Ana Rozalia Lazr: Consideraii privind nulitatea si inexistena actului administrativ, Revista de drept public, serie nou, nr.1, 2002, p.26-46.

O prim observaie pe care o putem face asupra lucrrilor citate ar fi aceea c marea majoritate a cercettorilor pornesc de la analiza si structura conceput de profesorul Tudor Drganu n monumentala sa oper juridic: Actele de drept administrativ, o lucrare pe att de veche, dat fiind momentul apariiei: 1959, pe att de actual, dac privim valabilitatea sau viabilitatea ideilor propuse de distinsul dascl. n al doilea rnd remarcm c, pe lng o preocupare constant asupra modalitilor de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative,doctrina nu a cunoscut opinii divergente, fiind unanim acceptate noiunile de: anulare, revocare si suspendare. Totusi, remarcm nuanrile care au conturat aceste concepte ce au avut drept support realitile socio-economice pe care Romnia le-a traversat de-a lungul timpului. n doctrina de specialitate s-a pus problema momentului de la care se produc aceste efecte, cu alte cuvinte, a momentului de la care actul administrative intr n vigoare. Chiar dac majoritatea autorilor sunt de acord c acest moment ar fi cel al publicrii, in ce priveste actele administrative cu caracter normativ si cel al comunicrii, in ce priveste actele administrative cu caracter individual, aceast susinere nu mai poate fi privit att de categoric, mai ales n raport cu dispoziiile constituionale3 care prevd obligativitatea publicrii n MonitorulOficial al Romniei a decretelor Presedintelui precum si a ordonanelor si hotrrilor Guvernului, cu excepia hotrrilor cu caracter militar, fr a se distinge dup cum aceste acte administrative au caracter normativ sau individual.Spre exemplu, decretul de graiere emis de Presedintele Romniei actadministrativ cu caracter individual produce efecte de la momentul publicriin Monitorul Oficial si nu de la momentul comunicrii persoanelor interesate. Seimpune astfel reformularea tezei privind momentul de la care acteleadministrative produc efecte juridice, fiind cu totul de acord cu opinia potrivitcreia actele administrative ncep s produc efecte din momentul n care au fostaduse la cunostin n formele ngduite de lege4. Este avut n vedere attmodalitatea comunicrii, specific actelor individuale, ct si cea a publicrii,specific actelor normative, cu admiterea unor excepii. n primul rnd avem nvedere actele administrative care prevd o dat ulterioar pentru intrarea lor nvigoare si, n al doilea rnd, actele administrative cu caracter retroactiv, careconstat existena sau ntinderea unor drepturi si obligaii ce au luat nastereanterior sau inexistena lor5. Din aceast ultim categorie fac parte: actele deanulare (revocare), care produc efecte juridice de la data intrrii n vigoare aactului desfiinat, actele administrative normative interpretative, care au efectretroactiv de la data aplicrii actului interpretat si actele administrativeexemplu, pornindu-se de la o teorie unitar a nulitii n dreptul administrativ, specific gndirii detip socialist, s-a ajuns la o concepie tripartit a acesteia. Demersul teoretic privind actuladministrativ, n general, si modalitile de ncetare a efectelor juridice ale acestuia, n particular,nu se opreste, n mod evident, aici. Dreptul administrativ este o ramur dinamic, ntr-o continutransformare, existnd premisele ca, n contextul dezvoltrii relaiilor sociale, s apar noireglementri care s reflecte noile realiti.2 A se vedea art.2, al.1, lit. c din Legea contenciosului administrativ nr.554 din 2004, unde actul administrativ este definit ca fiind: actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd nastere, modificnd sau stingnd raporturi juridice.3 A se vedea art.100, al.1 si art.108, al.4 din Constituia Romniei.4 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucuresti 2004, p.44.5 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, Ed. All Beck, Bucuresti 2005, p.208.

Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative jurisdicionale, care au efect retroactiv deoarece, n cazul lor, se recunosc prilorsituaii juridice preexistente emiterii actului.Raporturile juridice ce au luat nastere pe baza actelor administrative de autoritate pot s nceteze fie ca urmare a interveniei unui act juridic emis n acest scop si care poate s mbrace forma unui act administrativ de anulare, revocare sau de suspendare, fie ca urmare a unor fapte materiale, transformri n lumea material nconjurtoare de care legea leag ncetarea efectelor juridice, independent de existena unei manifestri de voin6.a) Acte juridice emise n scopul lipsirii de efecte juridice a acteloradministrativeAnularea este o form specific de ncetare a efectelor juridice ale acteloradministrative si o putem defini ca fiind manifestarea de voin a unei autoritiadministrative orientat n scopul ncetrii definitive a efectelor juridice ale unuiact administrativ ilegal. Cu alte cuvinte, anularea nu reprezint altceva dectaciunea autoritii competente s dispun aceast msur, care lipseste de efectejuridice actul administrativ de autoritate, l desfiineaz.Anularea se datoreaz nerespectrii prevederilor legale la ntocmireaactului administrativ, ceea ce atrage sancionarea activitii ilegale. Prin urmare,nulitatea n dreptul administrativ apare ca o sanciune care intervine dup ce odispoziie legal a fost nclcat, lipsind actul juridic viciat de efectele juridice nvederea cruia a fost emis7. Este o sanciune aplicabil exclusiv actelor juridiceale administraiei si nu faptelor materiale juridice8.n legtur cu nulitatea actului administrativ, au fost formulate n literaturade specialitate numeroase teorii care au ncercat s adapteze aceast noiune laspecificul activitii administraiei publice.n dreptul administrativ, problema nulitii actelor pe care le adopt sau leemit autoritile administraiei publice si conductorii acestora, se pune n alitermeni dect n dreptul privat, datorit existenei mai multor categorii deinterese si anume: interesul general, statal, interesul local, al comunelor,oraselor, judeelor, precum si interesul individual, adic interesul celoradministrai9.n primul rnd, a existat teza unei teorii unice a nulitii n dreptuladministrativ, susinut de V. Gh. Tarhon. Acesta considera c s-ar nclca gravprincipiul legalitii dac un act administrativ, avnd un viciu de ilegalitate, s-ar

6 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. Stiinific, Bucuresti 1959, p.175-178.7 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. p.148.8 Idem p.149.9 Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ, Ed. All, Bucuresti 2001, p.91.

bucura de prezumia de legalitate, continund s rmn valabil si s producefecte pn la declararea nulitii sale10. Avnd la baz ideea c unitateadreptului socialist, principiu unitar al legalitii socialiste, impune o instituieunitar a nulitii actelor juridice11, aceast teorie nu s-a bucurat de susinereamajoritii autorilor de drept administrativ, rmnnd izolat. Principalulargument invocat mpotriva acestei teorii const n faptul c viciile careafecteaz actul administrativ nu au toate o valoare egal; ele pot fi mai mult saumai puin grave. Unele pun n cauz interese generale, altele nu aduc atingeredect intereselor individuale. Uneori ilegalitatea este att de evident nctmanifestarea de voin nu are nici mcar aparena unui act juridic, alteori actulprezint semne exterioare ale unei manifestri valabile de voin, desi esterealizat cu nclcarea unor dispoziii legale12.Pornind de la aceste aspecte, au fost formulate alte dou teorii, anume tezabipartit a nulitii si anulabilitii si teza tripartit a nulitii relative, a nulitiiabsolute si a inexistenei actelor administrative13.Potrivit tezei bipartite, susinut de Mircea Anghene, actul anulabil estecaracterizat prin aceea c viciul de ilegalitate nu afecteaz prezumia delegalitate de care se bucur actul administrativ, acesta continund s producefecte juridice pn cnd este anulat de organul competent. Se au n vederenclcri de mic importan a condiiilor cerute pentru existena acestor acteadministrative, existnd posibilitatea remedierii prin confirmare sau prinacoperirea viciului. Actul nul este lovit de un viciu att de grav, nct prezumiade legalitate nu poate opera n favoarea lui si, drept urmare, acest act nu maiproduce nici un moment vreun efect juridic14. Aceste acte nu ntrunesc condiiileeseniale pentru a lua fiin.O abordare diferit ntlnim n cadrul concepiei tripartite. Potrivitacesteia, o caracteristic comun a actelor susceptibile de nulitate absolut saurelativ const n faptul c ele se bucur de prezumia de legalitate pn nmomentul n care aceste nuliti sunt constatate sau declarate de autoritateacompetent. Atta vreme ct aceste acte nu au fost anulate, ele trebuie

10 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucuresti 2005, p.74,vezi nota 1.11 Idem, p.73.12 Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a III-a, Ed. Lumina Lex,Bucuresti 2005, p. 384.13Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, p. 73 si urm.14 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, note de curs, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca,1994, p.207-208, citnd M. Anghene, vezi nota de sub. 4, Corneliu Manda, Drept administrativ.Tratat elementar, ed. a III-a op.cit., p.385, vezi nota de sub. 108.

Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative 127considerate obligatorii pentru subiectele vizate prin ele, numai inexistena actuluinu are nevoie s fie constatat pentru a-l lipsi de efecte juridice15.Teoria bipartit a fost criticat, deoarece atribuie noiunii de nulitateacelasi sens pe care susintorii tezei tripartite o atribuie categoriei deinexisten. Actele lovite de vicii, rezultate din nerespectarea unor dispoziiilegale de fond, nu sunt susceptibile de confirmare, confirmarea unui actadministrativ acoper numai viciile care altereaz sau fac s lipseascmanifestarea de voin a organului emitent, neputndu-se ncadra n categoriaactelor anulabile, dar nici n categoria actelor nule, deoarece, nerespectareacondiiei legale de fond nu nltur prezumia de legalitate a actului, ori, ceea cecaracterizeaz actele nule, n opinia bipartit, este tocmai faptul c viciul deilegalitate are o gravitate att de mare, nct prezumia de legalitate nu mai poateopera. Prin urmare, este necesar introducerea unei noi categorii de nulitate,aceea a nulitii absolute. Astfel, actele lovite de nulitate absolut secaracterizeaz prin faptul c ilegalitatea lor, desi, n principiu, nu poate fiacoperit prin confirmare, nu este de natur s nlture prezumia de legalitate decare ele se bucur16.Chiar dac majoritatea autorilor sunt de acord cu existena celor treicategorii de nuliti, totusi, literatura juridic de specialitate a subliniat c existo distincie redus ca importan ntre nulitatea absolut si nulitatea relativ,avnd n vedere regimul lor juridic asemntor. n cazul anulrii actelor deautoritate pe cale administrativ, nu are relevan felul nulitii actului juridic,nulitatea putnd fi dispus oricnd, chiar si din oficiu, de ctre autoritateaierarhic superioar competent17, indiferent dac actul administrativ a nclcat onorm ce ocroteste un interes general sau individual.Totusi, n cazul exercitrii controlului de legalitate pe cale judectoreasc,distincia ntre cele dou categorii de nuliti prezint interes, cel puin subaspectul cauzelor care le determin si al persoanelor ndreptite s le evoce nfaa instanelor18. Prin urmare, nclcarea unor dispoziii legale care ocrotescdrepturi si interese exclusiv personale atrage sanciunea nulitii relative aactelor administrative, n timp ce nclcarea unor dispoziii legale de ordinepublic prin care se ocroteste un interes general atrage sanciunea nulitiiabsolute a actului administrativ, care poate fi cerut sau invocat, pe cale deexcepie, de autoritile publice mputernicite de lege, precum si de orice

15 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.73.16 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, note de curs, op.cit., p.208-209.17 Anton Trilescu, Unele consideraii referitoare la necesitatea unei mai stricte delimitri a nulitilor n dreptul administrativ, n Dreptul, nr. 12 din 2001, p.86.18 Idem, p.89.

persoan interesat. Mai mult, nulitatea absolut poate fi invocat de instana dejudecat din oficiu19. Anton Trilescu identific si cauzele de nulitate absolut aactelor administrative: depsirea competenei organului emitent, nesocotireainteresului general n favoarea unor interese personale (deturnarea de putere sauexcesul de putere), nerespectarea condiiilor de form prevzute n mod expresde lege pentru validitatea unor acte administrative, precum si nerespectareaoricror dispoziii imperative ale legii, care ocrotesc un interes public. n lipsaunor dispoziii cu caracter de principiu, majoritatea autorilor sunt de prere c odistincie net a actelor administrative n funcie de nulitatea absolut si nulitatearelativ nu se poate face dect n acele materii n care exist precizri exprese alelegii20. Spre exemplu, potrivit art. 17 din O.G. nr. 2/2001, privind regimul juridical contraveniilor, lipsa meniunilor despre: numele, prenumele si calitateaagentului constatator, numele si prenumele contravenientului, a faptei svrsite,a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului atrage nulitatea absolut aprocesului-verbal de constatare a contraveniei. Aceast nulitate poate ficonstatat si din oficiu. Restul condiiilor procedurale, n msura n care nu suntrespectate de ctre agentul constatator, nu pot atrage nulitatea absolut eleputnd fi acoperite de organul competent a soluiona plngerea; de unde trebuieadmis c necompletarea altor meniuni n procesul-verbal, altele dect celeprevzute n art. 17 din O.G. nr. 2/2001, atrage nulitatea relativ.Ct priveste actul administrativ inexistent, acesta se caracterizeaz prinlipsa elementelor eseniale referitoare la natura si obiectul su, fr de care el nupoate fi conceput, cum ar fi actul emis de ctre o autoritate vdit necompetentsau de ctre o persoan care nu are calitatea de funcionar public21. Aceste actenu prezint nici mcar aparena de legalitate, ilegalitatea lor fiind att deevident nct oricine o poate sesiza22. Referindu-se la inexistena acteloradministrative, Antonie Iorgovan, citndu-l pe profesorul Tudor Drganu, afirmac asemenea acte sunt lovite de vicii att de vizibile, nct o persoan cuinteligen mijlocie nu le poate recunoaste nici mcar o singur clip caracterulobligatoriu23.Sunt si cazuri n care aceast sanciune a inexistenei acteloradministrative este prevzut chiar de Constituie24, unde se stipuleaz c

19 Idem, p.89-90.20 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.77; Dana Apostol Tofan,Drept administrativ, vol. II, op.cit., p.70.21 Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a III-a, op.cit., p.386.22 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, op.cit., p.212.23 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.78.24 A se vedea art. 108, al. 4 din Constituia Romniei. n acelasi sens si art. 27, al. 3 din Legeanr. 90/2001, privind organizarea si funcionarea Guvernului Romniei si a ministerelor.

nepublicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a hotrrilor siordonanelor Guvernului atrage inexistena acestora.O alt situaie care a nscut ample dispute n materia nulitii acteloradministrative porneste de la dispoziiile Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, potrivit creia instana poate decide anularea n tot sau n parte a unuiact administrativ25. Anularea parial a unui act administrativ este posibil, darnumai n cazul actelor administrative normative care includ, de regul, mai multenorme, si numai cnd partea din act care a fost anulat nu are o legturorganic si intrinsec cu celelalte dispoziii din act, care pot avea o existen desine stttoare si se pot aplica n forma n care au fost adoptate chiar si n lipsadispoziiilor care au fost anulate26. Ct priveste actele administrative individuale,este mai greu s se fac o distincie ntre nulitatea total si nulitatea parial,deoarece actul este unitar prin existena unei singure cauze si a unui singurobiect, motiv pentru care, de regul, nulitatea nu poate fi dect total27.Profesorul Antonie Iorgovan si exprim rezervele n a accepta situaia ca un actadministrativ s fie anulat parial, el considernd c de vreme ce o parte a actuluieste ilegal, ceea ce nseamn c nu este respectat o condiie de fond sauform, aceasta afecteaz legalitatea ntregului28.Cu privire la organele competente a dispune msura anulrii unui actadministrativ, trebuie s se fac o distincie ntre actele administrative normativesau individuale emise de autoritile administraiei publice locale si cele emisede autoritile administraiei publice centrale. Dat fiind faptul c autoritileadministraiei publice locale sunt autonome, actele lor de autoritate: hotrri deconsiliu local sau judeean, dispoziii ale primarilor respectiv ale presedinilor deconsiliu judeean, nu pot fi anulate dect de instana judectoreasccompetent29, n caz contrar s-ar nclca principiul autonomiei locale prevzut deConstituie si de Legea nr.215/2004 a administraiei publice locale30. Actele deautoritate ale organelor administraiei publice centrale pot fi anulate de ctreinstana de judecat competent, dar si de ctre organele ierarhic superioareorganului emitent al actului n baza raporturilor de subordonare administrativ.Spre exemplu, Guvernul, n exercitarea controlului ierarhic, are dreptul s

25 Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ, art.8, al.1.26 Mircea Preda, Drept administrativ, Partea general, ediia a III-a, Ed. Lumina Lex,Bucuresti 2004, p.201.27 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II , op.cit., p.68.28 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.82.29 Anton Trilescu, Actele administraiei publice locale, Ed. All Beck, Bucuresti 2002, p.87.30 A se vedea art.120 din Constituia Romniei si art.2 si art.3 din Legea nr.215 din 2001 a administraiei publice locale.

anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritileadministraiei publice din subordinea sa, precum si ale prefecilor31.Ministerul Public are competena de anulare a actelor administrativeilegale, dar numai a celor emise de ctre organele de cercetare si de urmrirepenal, si ale organelor de administrare a locurilor de deinere si executare apedepselor, cu respectarea procedurilor prevzute de normele dreptului procesualpenal.32Unii autori consider c autoritile cu activitate administrativjurisdicionalau posibilitatea s anuleze acte administrative ilegale. Sunt avuten vedere acele organe de jurisdicie din sistemul Curii de Conturi care potdispune aceast msur atunci cnd printr-un act administrativ s-au nclcatnormele privitoare la formarea, administrarea si ntrebuinarea resurselorfinanciare din sectorul public.33Un ultim aspect pe care l analizm n aceast seciune, se refer laefectele anulrii actelor administrative. Nulitatea intervine pentru cauzeanterioare sau concomitente emiterii actului administrativ afectat de un viciu deilegalitate. Efectele anulrii se produc nu numai pentru viitor, ex nunc, dar sipentru trecut, ex tunc, adic din momentul emiterii actului. Prin urmare, actul deanulare desfiineaz efectele juridice ale actului anulat, considerndu-se c elnici nu a existat. Numai efectele juridice ale actului anulat sunt desfiinate;consecinele lui de fapt, materiale, sunt o realitate, care s-a produs n trecut sicare nu poate fi ignorat.34Ct priveste revocarea, aceast noiune a fost neleas ca reprezentndaciunea prin care organul administrativ competent care a emis un act de puteresau organul ierarhic superior acestuia desfiineaz acel act.35 Cu alte cuvinterevocarea reprezint operaiunea juridic care determin ncetarea definitiv aefectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a ilegalitii sau ainoportunitii acestora.36n doctrina sensul termenului este privit din mai multe perspective, nfuncie de organul care ntreprinde acest demers, dar si n funcie de naturaactului administrativ supus msurii. Astfel, cnd desfiinarea actului se face dectre autoritatea emitent, revocarea se exprim prin termenul de retractare sau

31 Legea nr.90 din 2001 privind organizarea si funcionarea Guvernului Romniei si a ministerelor, art.28, al.2.32 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.80.33 Emil Blan, Procedura administrativ, Ed. Universitar, Bucuresti 2005, p.139 si Mircea Preda, Drept administrativ, vol. II, op.cit., p.200.34 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. p.247.35 Idem, p.183.36 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, op.cit., p.209.

retragere,37 iar noiunea de revocare propriu-zis38 se foloseste atunci cnddesfiinarea actului se face de ctre autoritatea administrativ ierarhic superioarcelei emitente. Dac avem n vedere criteriul naturii actului administrativ, atuncitrebuie s facem o distincie ntre actele administrative individuale si cele cucaracter normativ, revocarea acestora din urm purtnd denumirea de abrogare,fapt unanim acceptat n doctrin39 .Majoritatea autorilor consider c revocarea reprezint o specie a nulitii,un caz particular de nulitate, lucru cu care suntem ntrutotul de acord. Au existatns si preri care susineau c revocarea este distinct de anulare, att subaspectul motivelor, ct si sub cel al organelor competente a se pronuna.40 nviziunea acestor autori, anularea intervine pentru motive de ilegalitate ale actuluiadministrativ, iar revocarea doar pentru motive de inoportunitate. n aceeasi idee,revocarea poate fi hotrt numai de organul emitent si de cel ierarhic superior,anularea putnd fi dispus si de instana de judecat.Revenind la opinia dominant, putem spune c revocarea nu reprezintnumai un caz particular de nulitate, dar si o regul, un principiu fundamental alregimului juridic al actelor administrative ce are la baz art. 21 si 52 dinConstituia republicat41, precum si dispoziiile Legii contenciosuluiadministrativ, care prevede caracterul obligatoriu al procedurii prealabileintroducerii aciunii n contencios (art.7, al.1)42; actele administrative deautoritate, acte cu caracter unilateral, pot fi revocate oricnd. Astfel, potrivitarticolului citat, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativcompetente, cel vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-unact administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, ntermen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea n tot sau n parte aacestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior,dac acesta exist. Prin urmare procedura prealabil reprezint o condiie a

37 Idem, p.210.38 Verginia Vedinas, Drept administrativ si instituii politico-administrative, Ed. Lumina Lex,Bucuresti 2002, p.11239 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.84, nota de sub.3. Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, op.cit., p.210. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, op.cit., p.58.40 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.83, nota de sub.2, prezentnd opinia prof. Ilie Iovna.41 Art.21-Accesul liber la justiie si art.52-Dreptul persanei vtmate de o autoritate public, Constituia Romniei.42 Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ, art.7, al.1.

aciunii directe n instan, legiuitorul fundamentnd dreptul administraiei de areveni oricnd asupra actului emis.43Privit sub aspectul motivelor, revocarea este determinat de viciile deilegalitate care afecteaz actul administrativ, dar si ca urmare a inoportunitiiacestora, prof. Antonie Iorgovan pronunndu-se n acest sens44: Revocareaintervine pentru toate condiiile de ilegalitate, dar mai ales pentru condiiilereferitoare la oportunitate.Revocarea unui act administrativ pentru motive de ilegalitate produceefecte retroactive de la data adoptrii sau emiterii actului revocat, efecteleacestuia desfiinndu-se n totalitate, ca si cum actul nu ar fi existat, cauzele unuiasemenea demers fiind anterioare sau concomitente. n schimb revocarea pentrumotive de inoportunitate se datoreaz unor cauze posterioare emiterii sauadoptrii actului si produce efecte de la data la care actul a devenit inoportun;efectele produse de actul revocat pn la data revocrii sunt si rmn valabile.Un alt motiv de revocare a unui act administrativ este prevzut de Legeanr.188 din 1999 privind Statutul funcionarilor publici, care n art.62 al.7prevede c: refuzul depunerii jurmntului de ctre funcionarul public atragerevocarea actului administrativ de numire a acestuia n funcia public. Trebuieprecizat c refuzul depunerii jurmntului de ctre funcionarul public nureprezint un viciu de ilegalitate care s afecteze valabilitatea actuluiadministrativ de numire. Emiterea actului administrativ si depunereajurmntului sunt dou momente distincte care, ndeplinite, definesc regimulnumirii n funcia public. n acest sens, prof. Verginia Vedinas afirm cstatutul de funcionar public se dobndeste din momentul numirii, printr-un actadministrativ emis n acest sens, si se exercit din momentul depuneriijurmntului45. Prin urmare, refuzul depunerii jurmntului reprezint un motivde revocare a actului administrativ, instituit de lege, si care pune capt efectelorsale juridice.Revocarea unui act administrativ trebuie s fie dispus printr-un act juridiccu cel puin aceeasi for si cu respectarea procedurii de emitere sau de adoptare,dup caz.Principiul revocabilitii actelor administrative are caracter absolut nprivina actelor administrative normative, ceea ce nseamn c organeleadministraiei publice competente, potrivit legii, pot oricnd s le revoce, fie

43 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, op.cit., p.58.44 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p.85.45 Verginia Vedinas, Drept administrativ, ediia a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucuresti 2007,p.444.

Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative 133adoptnd un act normativ cu un coninut contrar celui iniial, fie abrogndu-le46.Nu acelasi lucru putem spune despre actele administrative individuale care, nanumite situaii prevzute de lege ori ca efect al naturii drepturilor si obligaiilorconinute de acestea, devin irevocabile, constituindu-se n excepii de laprincipiul revocabilitii actelor administrative. Prin urmare fac excepie de laprincipiul revocabilitii urmtoarele categorii de acte administrative:Actele administrative jurisdicionale, definite n art.2 din Legeanr.554/2004 a contenciosului administrativ ca fiind acte juridice emise de unorgan cu atribuii jurisdicionale prin care se soluioneaz un conflict ntre doupri - unde una este ntotdeauna o autoritate administrativ - dup o procedurspecial, pe baz de contradictorialitate si cu respectarea dreptului la aprare.Actele administrativ - jurisdicionale sunt irevocabile, ntruct ele se bucur de oanumit stabilitate ca urmare a faptului c organele care le emit, cu prilejulsoluionrii unor litigii, se deznvestesc de dreptul de a reveni asupra acestora.47Din aceast perspectiv aceste acte seamn cu hotrrile judectoresti cu care,ns, nu se identific.Actele administrative pe baza crora au luat nastere raporturi juridicecivile si de munc. Putem aminti aici contracte civile cum ar fi: contractul devnzare-cumprare pentru achiziionarea unor materiale de construcii n vederearidicrii unui imobil, contractul de antrepriz, contracte ncheiate ca urmare aexistenei unei autorizaii de construcie, contracte individuale de muncncheiate pe baza permiselor de munc, permise eliberate de autoritileadministrative competente persoanelor care nu au cetenie romn sauapatrizilor. Motivaia c aceste acte administrative sunt irevocabile rezid nfaptul c raporturile juridice civile si de munc, ce se stabilesc n baza lor, iaunastere prin acordul de voin al prilor si nu mai pot fi desfiinate prinmanifestarea de voin unilateral a organului emitent al actului administrativ.Actele administrative care au dat nastere unor drepturi subiectivegarantate de lege prin stabilitate. Un exemplu n acest sens ar fi titlurile deproprietate emise de comisiile specializate de aplicare a Legii fondului funciar.Prin aceste acte administrative s-a constituit sau s-a reconstituit dreptul deproprietate privat asupra unor terenuri, drept fundamental garantat deConstituia Romniei.48Actele administrative atributive de statut personal. Aceste acteadministrative nu mai pot fi revocate deoarece au fost emise pe baza uneiactiviti anterioare a unor persoane, iar revocarea lor ar fi inutil din moment ce

46 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, note de curs, op.cit., p.216.47 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, op.cit., p.210.48 Constituia Romniei, art.44.

persoana interesat ar putea cere oricnd emiterea unui asemenea act cu acelasiconinut. n aceasta categorie includem actele de identitate: cartea sau buletinulde identitate, certificatul de nastere, pasaport; diplomele scolare sau universitare.Aceste acte constat existena anumitor drepturi ale persoanelor n cauz, carepot fi anulate doar de ctre organele competente si doar n condiii strictprevzute de lege.Actele administrative care au fost realizate material. Prin aceste acte s-auprodus transformri n lumea material nconjurtoare, iar prin revocare nu semai poate restabili situaia anterioar. Este irevocabil, de exemplu, o autorizaiede demolare a unui imobil, dac faptul material, demolarea propriu-zis, a avutloc. Decretul de graiere emis de Presedintele Romniei devine irevocabil dinmoment ce s-a realizat material, adic persoana graiat a fost eliberat din loculde detenie.Actele administrative de sancionare contravenional, care nu mai pot firevocate nici de organul emitent, nici de organul ierarhic superior, ele putnd fianulate doar pe cale judectoreasc, pe baza unei proceduri prevzute de lege.Este cazul proceselor-verbale de constatare a contraveniilor, acte administrativecare pot fi anulate pe baza unor motive temeinice de ctre judectorie, avndu-sen vedere procedura prevzut de O.G. nr.2/2001 cu privire la regimul juridic alcontraveniilor.49Totusi, irevocabilitatea unui act administrativ nu poate fi invocat debeneficiarul acestuia, dac actul respectiv a fost emis datorit manevrelor salefrauduloase sau dolosive. Mai mult, nu se poate accepta recunoasterea sauvalidarea efectelor unor acte juridice ilegale.50Suspendarea reprezint o ultim modalitate de ncetare a efectelor juridiceale actelor administrative pe care o analizm si const n operaiunea juridiccare determin ncetarea temporar, vremelnic a efectelor juridice ale acteloradministrative de autoritate.Suspendarea intervine n cazuri excepionale, atunci cnd exist ndoieli,dubii, cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative.Suspendarea intervine obligatoriu n cazurile expres prevzute de lege.51Suspendarea unui act administrativ poate fi determinat de mai multemotive. Exist situaii cnd se contest legalitatea actului administrativ de ctreun cetean, o organizaie nestatal, de ctre o autoritate public, sau se impunenecesitatea clarificrii unor ndoieli cu privire la legalitatea actului de nsusi

49 O.G.nr.2 din 2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat de Legea nr.180 din2002, n M. Of. nr.268 din 22 aprilie 2002.50 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, op.cit., p.211.51 Emil Blan, Procedura administrativ, Ed. Universitar, Bucuresti 2005, p.140.

organul emitent. Alte motive privesc schimbarea condiiilor de fapt care au fostavute n vedere la emiterea/adoptarea actului de putere, necesitatea de a pune deacord actul administrativ cu actele autoritilor ierarhic superioareemise/adoptate ulterior. Aplicarea unei sanciuni persoanei fizice, care a svrsito abatere administrativ, poate constitui un motiv de suspendare a actuluiadministrativ. Nu n ultimul rnd, necesitatea prevenirii unei pagube iminente52,pe care o poate suferi persoana vtmat printr-un act administrativ sau cnd ncauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unuiserviciu public administrativ de importan naional,53 sunt alte dou motive desuspendare a unui act administrativ de autoritate.Fa de aceste motive, n contextul actualei legislaii n vigoare,suspendarea actelor administrative poate intervenii ope legis, n baza uneidispoziii exprese a legii. Este cazul prevzut n art.123, al.5 din Constituie si aart.3, al.1 si 3 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, potrivitcrora prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ acteleadministrative ale autoritilor administraiei publice locale, n cazul n careconsider aceste acte ca fiind ilegale. Actul atacat este suspendat de drept.54 Unalt caz de suspendare n temeiul legii este prevzut de O.G nr.2/2001, si anume:plngerea contravenientului mpotriva procesului-verbal de constatare acontraveniei atrage dup sine suspendarea executrii actului de sancionare.55Suspendarea poate fi dispus si printr-o hotrre judectoreasc. Instanade judecat are dreptul de a lua msura suspendrii actului administrativ, ce faceobiectul litigiului, n cazuri bine justificate si pentru a se preveni producereaunor pagube iminente.56O ultim situaie ntlnit se refer la posibilitatea suspendrii actuluiadministrativ printr-un act juridic emis/adoptat de ctre persoana ierarhicsuperioar, n baza raporturilor de subordonare existente.Avnd n vedere exemplele prezentate mai sus, putem identifica siorganele competente s dispun msura suspendrii unui act administrativ sianume: organul emitent, organul ierarhic superior n cadrul exercitriicontrolului administrativ, instanele judectoresti competente n urma pronunriiasupra unei cereri de suspendare, dar si organele administrative cu atribuiijurisdicionale.

52 Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ, art.14, al.1.53 Legea nr. 554 din 2004, art.14, al.3.54 vezi si art.26 din Legea nr. 340 din 2004 privind prefectul si instituia prefectului.55 O.G.nr.2 din 2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat de Legea nr.180 din2002, art.32, al.3.56 Legea nr. 554 din 2004, art.14, al.1.

ncetarea suspendrii unui act administrativ poate s aib loc prinrevocarea (anularea) actului administrativ suspendat, ca urmare a constatriicaracterului su ilegal sau inoportun, prin repunerea n vigoare a actuluiadministrativ suspendat, pentru c s-a constatat c acesta nu este ilegal sauneoportun, de drept, n cazul actelor administrative suspendate pentruinoportunitate, n cazul n care mprejurrile de fapt care au determinatsuspendarea au disprut si, prin hotrre judectoreasc definitiv, in cazulactelor administrative atacate de prefect la instana de contencios. Instana poateanula actul administrativ atacat, dac consider c este ilegal, sau poate sresping aciunea prefectului, actul continund s produc efecte juridice.b) Intervenia unor fapte materiale, de care legea leag ncetareaefectelor juridice ale actelor administrative de autoritatencetarea efectelor actelor administrative de autoritate se poate datora siproducerii unor fapte materiale, transformri n lumea nconjurtoare a lucrurilorde care legea leag producerea de efecte juridice, independent de existena uneimanifestri de voin. Pentru a analiza modalitatea n care faptele materiale puncapt efectelor juridice ale actelor de autoritate, trebuie s facem distincia ntreactele administrative normative si cele cu caracter individual.Actele administrative normative cuprind norme generale si impersonalecare nu-si epuizeaz efectele printr-o singur aplicare, ele neputnd s-si piardvalabilitatea prin producerea transformrii n lumea material nconjurtoare.57Prin urmare, n doctrin, s-a stabilit regula potrivit creia actele administrativenormative nu nceteaz ca urmare a unui fapt material.58 Fac excepie de laaceast regul actele administrative normative temporare, ale cror efectejuridice nceteaz prin mplinirea termenului fapt material pentru care au fostemise;59spre exemplu: dispoziia primarului cu caracter normativ privindnchiderea circulaiei rutiere, n zona central a unitii administrativ-teritoriale,pe o anumit perioad de timp.n schimb, actele administrative cu caracter individual care privesc oanumit sau anumite persoane dinainte determinate si a cror efecte juridice seepuizeaz printr-o singur aplicare sau printr-o aplicare repetat, limitat ns laun anume numr de cazuri, si nceteaz efectele ca urmare a interveniei unorfapte materiale60 si anume:

57 Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a III-a, op.cit., p.390.58 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. p.176.59 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, note de curs, op.cit., p.225.60 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia a II-a, op.cit., p.212.

Moartea subiectului de drept reprezint un fapt material care duce lancetarea efectelor juridice produse de acte administrative. Spre exemplu, prinmoartea titularului se sting raporturile juridice administrative constituite pe bazaunei autorizaii de exercitare a unei meserii.Prescripia reprezint un alt fapt material care atrage ncetarea efectelorjuridice produse de unele acte administrative individuale. Astfel, executareasanciunii amenzii contravenionale, aplicat unei persoane fizice care a svrsito contravenie, se prescrie dac procesul-verbal de constatare a contraveniei nua fost comunicat celui sancionat n termen de o lun de la data aplicriisanciunii.61Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte materialestinge efectele acestuia. Un exemplu n acest sens ar fi avertismentul, actadministrativ ce se socoteste executat prin comunicarea procesului-verbal deconstatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare.62WAYS TO CEASE THE LEGAL CONSEQUENCES OFADMINISTRATIVE ACTSAbstractThis article aims to present the two modalities available in the Romanian law inorder to cease the juridical relations established by the authoritative administrative acts.On the one hand, an administrative act could stop producing legal consequences by theintervention of another act, issued to this end by the competent authorities, such as an actof invalidation, suspension or revocation. An administrative act is also deprived of anylegal effect by the intervention of some specific material facts to which the law binds upthe cease of legal consequences, such as: prescription or death of the legal subject.61 O.G.nr.2 din 2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat de Legea nr.180 din2002, art.14, al.1.62 O.G.nr.2 din 2001, art.38, al.2.138 CLAUDIU PUPZAN