1

MASTER: DREPTUL ADMINISTRAŢIEI LOCALE Disciplina: Probleme speciale de contencios administrativ şi contravenţional

I. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

- Suport de curs -

1. Semnificaţia şi fundamentarea constituţională a controlului exercitat asupra

administraţiei publice

Principiul separaţiei puterilor în stat, potrivit căruia sunt organizate cele trei puteri statale,

presupune, deopotrivă, atât o colaborare, precum şi un control reciproc al acestora. Drept urmare, contenciosul administrativ reprezintă, în fapt, o concretizare a principiului separaţiei puterilor în stat, o modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activităţii desfăşurate de puterea executivă.

Specificul activităţii administraţiei publice constă în organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative. Uneori, prin activitatea sa, cu precădere prin actele administrative pe care le emite, administraţia poate leza drepturi subiective sau interese legitime ale particularilor. „Pentru a feri administraţia să comită ilegalităţi, s-au stabilit diferite mijloace preventive, care au drept scop să asigure, pe de o parte, aplicarea exactă a legilor şi regulamentelor, iar, pe de altă parte, să apere drepturile şi interesele administraţolor” (E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ român, 1944, p.547).

Instituţia contenciosului administrativ are vechi tradiţii în ţara noastră, însă o bună perioadă de timp (perioada comunistă) legiuitorul a desfiinţat-o, considerându-se ca fiind inadecvată pentru societatea socialistă.

După Revoluţia din decembrie 1989, legiuitorul a repus instituţia contenciosului administrativ în drepturile sale fireşti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ. Ulterior, contenciosul administrativ şi-a găsit şi suportul constituţional în art. 48 al Constituţiei României din 1991.

Evoluţia legislaţiei, dar, mai ales, revizuirea Constituţiei au impus o nouă lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, care a abrogat vechea reglementare.

Bazele constituţionale ale contenciosului administrativ le regăsim în mod implicit sau în mod expres în art.21, art.52, art.73 alin.3 lit.k, art.123 alin.5 şi art.126 alin.6 din Constituţia României, republicată.

• Noţiunea de contencios administrativ Această noţiune poate fi abordată într-un dublu sens: - în sens larg, contencios administrativ reprezintã totalitatea litigiilor dintre administraţia

publică şi cei administraţi. - în sens restrâns, contenciosul administrativ se referă numai la acele litigii juridice în

care organele administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenţei pe care le-o conferă legea.

La rândul sau, această ultimă accepţiune are atât un sens material, cât şi unul formal-organic.

2

În sens material, contenciosul administrativ înseamnã totalitatea litigiilor dintre administraţia publică şi cei administraţi şi regimul juridic aplicabil soluţionării acestora.

În sens formal, contenciosul administrativ înseamnã totalitatea instanţelor competente a soluţiona litigiile menţionate.

Potrivit art.2 lit.e al Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, prin contencios administrativ se înţelege activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Detaliind conţinutul noţiunii, putem sublinia faptul că litigiile date spre soluţionare instanţelor de contencios administrativ sunt acele litigii în care cel puţin o parte este un organ sau autoritate a administraţiei publice sau un funcţionar public.

Obiectul acţiunii în contencios administrativ îl constituie anularea în tot sau în parte a actului administrativ unilateral vătămător, repararea pagubei cauzate şi, eventual, raparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

• Formele contenciosului administrativ a. din punct de vedere al constatării, contenciosul poate fi obiectiv (apără dreptul

obiectiv, legalitatea) sau subiectiv (apără drepturile subiective şi interesele legitime ale particularilor);

b. din punct de vedere al deciziei, el poate fi contencios de anulare sau de plină jurisdicţie.

Contenciosul administrativ de anulare este acela în care instanţa de contencios este competentă să anuleze / să modifice un act administrativ emis / adoptat cu încălcarea legii / să oblige o autoritate administrativă să rezolve o cerere privitoare la un drept / interes recunoscut de lege. În acest sistem, instanţa de contencios nu se poate pronunţa asupra prejudiciului material cauzat de actul administrativ. Reparaţia daunelor materiale se va face printr-o acţiune separată în justiţie, în faţa unei instanţe de drept comun.

Contenciosul administrativ de plină jurisdicţie este acela în care instanţa poate fie să anuleze sau să modifice un act administrativ, fie să oblige autoritatea administrativă să soluţioneze o cerere sau să emită actul administrativ ori să repare prejudiciile materiale şi morale provocate de un act administrativ (aceste prejudicii pot fi recuperate şi printr-o acţiune separată la instanţe de drept comun).

În România, Legea nr. 29/1990, respectiv Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ au creat un sistem de contencios de plină jurisdicţie, în care, soluţionând cauza, instanţa poate să modifice / să anuleze un act administrativ, să oblige autoritatea administrativă să emită / să adopte un act administrativ, certificat, adeverinţă şi să dispună repararea prejudiciului material şi moral.

c. după sfera de cuprindere şi temeiul legal al acţiunii în justiţie, există contencios administrativ de drept comun, bazar pe Legea nr. 554/2004, şi un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la Legea nr. 554/2004 (de ex. domeniul contravenţiilor, în materie electorală etc.)

3

Constituţia României revizuită a lărgit considerabil temeiul acţiunilor în contencios

administrativ, extinzându-l, dincolo de limita drepturilor subiective încălcate, şi la interesul legitim; a lărgit sfera actelor ce pot fi atacate în contenciosul administrativ, incluzând şi ordonanţele Guvernului; a reglementat expres jurisdicţiile administrative speciale (gratuite şi facultative); a garantat controlul de legalitate asupra actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, prevăzând şi excepţiile de la acest control. Prin urmare, Constituţia a fortificat instituţia contenciosului administrativ, în calitatea ei de instrument de protecţie a cetăţeanului împotriva abuzurilor administraţiei. 2. Forme de control exercitat asupra administraţiei publice

Constituţia României, republicată, consacră în art.1 alin.4 organizarea statului „potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”. Deci, legea noastră fundamentală consfinţeşte, în mod expres, separaţia celor trei puteri statale şi, în acelaşi timp, faptul că acestea trebuie să se găsească într-un permanent echilibru, inducându-se astfel ideea de interacţiune şi control reciproc dintre acestea. Controlul exercitat asupra activităţii administraţiei publice este reglementat atât de Constituţie, precum şi de o serie de acte normative. Astfel, art.111 din Constituţie instituie controlul parlamentar asupra Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice, iart art. 112 şi 113 stabilesc modalităţi concrete de control parlamentar. Pe de altă parte, art.21 şi 52 din Constituţie aşează activitatea administraţiei publice sub controlul de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti. În sfârşit, din conţinutul art. 102 alin.1 din Constituţie reiese, în mod implicit, competenţa Guvernului de a exercita controlul administrativ asupra autorităţilor din sistemul administraţiei publice. În concluzie, Constituţia României consacră trei forme de control ce pot fi exercitate asupra activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, anume: controlul parlamentar, controlul judecătoresc şi controlul administrativ.

• Criterii de clasificare A. în funcţie de natura organului care exercită controlul, distingem: 1. Controlul parlamentar, exercitat sub 2 forme:

- controlul parlamentar tradiţional, exercitat de Parlament în mod direct, prin mijloacele puse la dispoziţie de Constituţie; - controlul parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autorităţi publice care depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi etc.).

Formă a controlului politic, acest tip de control corespunde unei necesităţi fundamentale şi aparţine reprezentanţilor naţiunii de a verifica constant că administraţia nu se abate de la liniile directoare care i-au fost fixate. Parlamentul, prin natura funcţionării sale, poate exercita mai ales un control preventiv a

priori asupra birocraţiei şi mai puţin un control ulterior – a posteriori – deşi acest mod de a controla nu lipseşte din arsenalul Parlamentului. Principala modalitate prin care Parlamentul are control asupra administraţiei publice sunt legile, fie ele constituţionale, organice sau ordinare. Prin aceste legi, Parlamentul trasează principalele limite ale funcţionării formale ale administraţiei publice, se stabilesc atribuţiile

4

sistemului administrativ, regulile de funcţionare şi modalităţile de control ale sistemului birocratic. Se stabileşte cadrul general de funcţionare şi rolul administraţiei publice în stat. Aceste reguli sunt cuprinse în unele dintre legile organice, cum ar Legea administraţiei publice, Legea funcţionării guvernului şi a aparatului acestuia, Legea organizării ministerelor şi a altor agenţii naţionale ş.a.m.d. Alte reguli privind organizarea administraţiei sunt cuprinse “doar” în legi ordinare, cum ar fi Legea alegerilor locale, parlamentare şi prezidenţiale sau alte legi. Toate aceste legi sunt bazate pe principiile administraţiei enunţate în Constituţie. Aceste legi prevăd o serie de reguli “comportamentale” ale instituţiilor care compun sistemul administrativ prin stabilirea naturii relaţiilor şi resurselor de care dispun atât la nivel de autoritate, cât şi la nivel economic. Regulile de funcţionare stabilite prin lege sunt obligatorii pentru instituţia administrativă tot aşa cum regulile legilor sunt obligatorii şi pentru orice persoană fizică în relaţiile cu alte persoane naturale. Parlamentul, pe lângă faptul că stabileşte regulile generale de funcţionare a administraţiei publice, poate controla birocraţia de stat şi a posteriori, prin instituirea unor comisii parlamentare de control care verifică funcţionarea administraţiei publice în anumite domenii de activitate considerate de Parlament deficitare sau prost conduse. Aceste comisii, în genere, sunt înfiinţate la apariţia unor abuzuri sau neglijenţe în ceea ce priveşte funcţionarea sistemului administraţiei publice. Un exemplu în acest sens se leagă de căderea fondului mutual al Fondului Naţional de Investiţii (FNI). Comisia parlamentară înfiinţată pentru investigarea cauzelor ce au dus la prăbuşirea fondului de investiţii sus amintit a ajuns la concluzia că autorităţile statale, adică cele ale administraţiei publice centrale, nu îşi exercitaseră atribuţiile ce le reveneau şi, în consecinţă, din această cauză a fost posibilă falimentarea frauduloasă a fondului de investiţii. În particular, raportul comisiei învinuia Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare – un organism administrativ de specialitate subordonat executivului central – de funcţionare lacunară şi nerespectarea atribuţiilor ce le revenea prin lege. Totodată, raportul cerea executivului să stabilească măsuri pentru a preîntâmpina asemenea situaţii în viitor. Controlul parlamentar se concretizează, de regulă, prin interpelările şi întrebările parlamentarilor adresate miniştrilor, a dezbaterilor rapoartelor şi declaraţiilor primului-ministru, a informărilor prezentate de Guvern şi de celelalte organe ale administraţiei publice, a analizelor în comisiile permanente sau în cele de anchetă. Controlul politic poate antrena răspunderea politică a Guvernului şi nu poate avea o influenţă directă asupra funcţionarilor sau asupra actelor lor juridice. Controlul parlamentar asupra administraţiei publice urmăreşte cu precădere funcţionarea serviciilor publice, aplicarea legii de către autorităţile administraţiei publice centrale, evitarea abuzului de putere al funcţionarilor publici, respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.

2. Controlul administrativ, care poate fi clasificat din mai multe puncte de vedere: a. din punct de vedere al locului pe care îl ocupă organul de control faţă de organul controlat:

- controlul administrativ intern, exercitat de agenţi din interiorul organului controlat (de ex. conducătorul autorităţii administrative, funcţionari publici cu funcţii de conducere ori de structuri organizatorice din cadrul autorităţii respective). De regulă, această formă de control are un caracter permanent şi se exercită din oficiu ori la sesizarea unui particular care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim prin emiterea sau refuzul emiterii unui act administrativ. În această a doua ipoteză, controlul exercitat la sesizarea

5

particularului se numeşte recurs administrativ, care, la rându-i, poate prezenta 2 forme: recurs

graţios şi recurs ierarhic. Recursul graţios reprezintă cererea adresată de către particularul vătămat printr-un act

administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ direct emitentului actului, prin care se solicită revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Recursul graţios poate fi exercitat şi în situaţia în care autoritatea administrativă emitentă nu a dat un răspuns cererii formulate de către un particular, în termenul prevăzut de lege sau într-un termen de 30 de zile de la data depunerii cererii, termen care este prevăzut cu caracter general de către Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Recursul graţios este prevăzut de art.7 al Legii nr. 554/2004 şi constituie, totodată, o condiţie de îndeplinirea căreia este legată şi posibilitatea ulterioară a particularului vătămat de a se adresa unei instanţe de contencios administrativ.

Recursul ierarhic reprezintă sesizarea adresată de către particularul vătămat prin emiterea/ adoptarea unui act administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ autorităţii administrative ierarhic superioare celei emitente.

Ca şi recursul graţios, recursul ierarhic este tot o consecinţă a principiului legalităţii însă, spre deosebire de execiţiul recursului graţios, exerciţiul recursului ierarhic este lăsat la latitudinea persoanelor interesate, Legea contenciosului administrativ necondiţionând introducerea unei acţiuni în contencios administrativ de exercitarea recursului ierarhic.

Recursul ierarhic este reglementat de art.7 din Legea nr. 554/2004 şi reprezintă situaţia în care autoritatea ierarhic superioară soluţionează o cerere care vizează legalitatea unui act administrativ emis de o autoritate subordonată.

Autoritatea superioară are posibilitatea, dacă sesizarea este întemeiată, să modifice sau să anuleze actul administrativ. În acest ultim caz, autoritatea ierarhic superioară fie poate să se substituie autorităţii emitente, fie să oblige autoritatea emitentă să emită un alt act administrativ cu respectarea condiţiilor de legalitate prevăzute de lege ( o nouă modificare). De asemenea, autoritatea ierarhic superioară poate obliga organul ierarhic inferior să emită certificatul sau adeverinţa solicitată de către particular.

Atât recursul graţios, cât şi recursul ierarhic se declanşează numai la o sesizare adresată autorităţii administrative de către persoanele interesate; aceloraşi autorităţi administrative le revine şi sarcina de a soluţiona sesizarea şi de a lua măsurile necesare remedierii situaţiei atunci când apreciază sesizarea întemeiată.

Controlul intern se prezintă sub două tipuri: a) Control intern propriu-zis, care se exercită din oficiu de către compartimentul de specialitate din cadrul autorităţii administrative şi vizează stabilirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate în care a fost emis un act administrativ. Are drept cauze eliminarea din conţinutul actelor administrative a prevederilor contrare legii.

Controlul intern poate fi prealabil, concomitent şi posterior. În lipsa controlului prealabil, autoritatea administrativă nu poate emite actul administrativ.

Controlul concomitent este dificil de realizat astfel încât el este mai puţin folosit. Controlul posterior, cel mai utilizat, vizează controlul legalităţii şi oportunităţii actelor

administrative. b) Control intern ierarhic este controlul de legalitate şi oportunitate exercitat de către autorităţile administrative ierarhic superioare, cu privire la activităţile autorităţilor administrative care emit / adoptă acte administrative. De exemplu: controlul exercitat de către ministere asupra actelor emise de autorităţile administraţiei publice deconcentrate din teritoriu.

6

În urma exercitării acestui control, autorităţile administrative ierarhic superioare pot confirma / modifica / anula / revoca, în tot / în parte, actele administrative emise de organele inferioare.

- controlul administrativ extern, în care organul de control face parte din structuri administrative plasate în afara organului controlat (de ex. autorităţi administrative, demnitari sau funcţionari publici).

Acest tip de control, la rându-i, poate fi împărţit în mai multe categorii: un control

contencios, exercitat de organele administrative cu atribuţii jurisdicţionale, şi un control

necontencios, exercitat de organul ierarhic, organe de specialitate ale administraţiei centrale etc. În funcţie de obiectiv, controlul poate fi un control general, care vizează întreaga

activitate a organului controlat, şi un control specializat, care priveşte un anumit segment al activităţii celui controlat (de ex. controlul financiar, cel pe probleme de urbanism, de activitate de stare civilă etc.).

Controlul administrativ extern poate îmbrăca forma: controlului ierarhic (de ex. Guvern – prefecţi), controlului de tutelă administrativă (de ex. controlul exercitat de anumite organe ale administraţiei publice centrale – Guvern, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – asupra autorităţilor administraţiei descentralizate, în cazurile prevăzute de lege) şi a controlului

administrativ extern specializat (el vizează anumite segmente ale activităţii administraţiei publice – de ex. finanţele publice, protecţia muncii, starea civilă, protecţia mediului etc. – şi se exercită, după caz, de către unele autorităţi ale administraţiei publice – Ministerul de Interne şi al Reformelor Administrative, prefecţi -, de unele organe de specialitate ale administraţiei publice – de ex. Inspecţia Muncii -, de demnitari – preşedinţii consiliilor judeţene, primari -, ori de funcţionari publici cu atribuţii de control).

b. din punct de vedere al modului în care intervine, controlul administrativ extern, ca şi cel intern, pot fi realizate:

- la cererea organului controlat - la sesizarea unui alt subiect de drept - din oficiu. 3. Controlul judiciar (judecătoresc), exercitat în baza art. 21, 52 şi 126 alin.6 din

Constituţie, raportate la prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, atât pe calea acţiunii directe, cât şi pe cale de excepţie.

4. Controlul exercitat de alte autorităţi publice decât cele care realizează prerogativele

celor trei clasice puteri în stat (de ex. controlul Curţii Constituţionale asupra ordonanţelor de Guvern, care este un control de natură contencioasă, ori controlul exercitat de Avocatul Poporului, care este unul necontencios).

5. Controlul politic, a cărui legitimitate se află în misiunea administraţiei de a pune în aplicare decizia politică.

Este o formă de control pe care mulţi dintre specialiştii în domeniu nu l-ar considera o formă separată de control deoarece ia forma unui control interior. Juriştii specializaţi în domeniul public şi administrativ l-ar considera pur şi simplu o formă de control obişnuită. Dar cum se manifestă controlul politic asupra administraţiei publice ? În primul rînd şi cel mai efectiv se manifestă prin faptul că, în majoritatea cazurilor, în fruntea instituţiilor administrative se află persoane care au acces la aceste funcţii printr-un scrutin electoral, au fost aleşi pe baza unui vot popular. Iar, unde sunt alegeri este şi politică. Persoanele candidate la o funcţie publică sunt nominalizate cel mai adesea de către partide politice, iar candidaţii înşişi au opţiuni ideologice şi programatice diferite. Lupta pentru ocuparea funţiei publice se dă pe terenul

7

politic. Odată instalată, persoana care a câştigat alegerile pentru funcţia publică va controla sistemul administrativ subordonat mai înainte şi din punct de vedere politic.

Controlul este mai înainte unul politic şi numai după aceea unul de natură managerială, profesională. Acest control politic este mai prezent dacă luăm în considerare şi faptul că – mai ales în cazul administraţiilor publice locale – persoanele publice alese în funcţii de conducere se subordonează unor foruri deliberative. Acest for deliberativ, în cazul administraţiei centrale, este Parlamentul, iar în cazul autorităţilor locale este vorba de consiliile locale şi / sau judeţene, care au control asupra deciziilor luate de către primul ministru, ca şef al administraţiei centrale, asupra primarului – conducătorul administraţiei locale şi preşedintele consiliului judeţean – conducătorul administraţiei judeţene. Hotărârile acestor foruri deliberative sunt obligatorii în execuţie pentru persoanele publice executive aflate în fruntea unor administraţii. Hotărârile atât ale parlamentelor, consiliilor locale sau regionale sunt luate pe bază de vot, votul fiind precedat de către dezbateri nu de altă natură, ci politice. Ba mai mult, forurile deliberative sunt alcătuite după rezultatul unor alegeri de ordin politic ca şi în cazul persoanelor publice care ocupă demnităţi de execuţie. Lupta pentru putere în domeniul public este caracteristica politicii şi nu a altei sfere sociale. În consecinţă, se poate afirma că există un control politic asupra administraţiei, dar care se manifestă din interiorul sistemului administrativ şi nu din exteriorul acestuia. Poate tocmai din această cauză această formă a controlului nu este atât de evidentă pentru mulţi dintre observatorii fenomenului administrativ.

6. Controlul popular

Ca şi în cazul controlului politic, atât controlul popular, cât şi controlul economic este mai puţin definit în România tocmai din cauza că aceste forme de control nu sunt atât de proeminente ca şi cele juridice sau financiare. Deşi nu ies atât de mult în evidenţă, aceste forme de control îşi au rolul lor în sistemul administrativ. Controlul popular al administraţiei se poate exercita în două forme. Forma intermediată a controlului popular se materializează prin şi cu ajutorul mass-mediei, iar controlul popular direct se realizează prin referendumuri, fie ele naţionale sau locale. În forma mediată a controlului popular, mass-media este cea care, analizând consecvent şi permanent acţiunile administrative ale unei autorităţi sau alteia, din puntul de vedere al cetăţeanului, cetăţenilor sau a comunităţii, poate determina administraţia în cauză să rectifice măsurile deja luate sau aflate în proiect. Mecanismul modificării cursului unei decizii administrative este relativ simplu: se măreşte cercul decidenţilor şi a cunoscătorilor problemei în cauză, prin această măsură modificându-se şi rezultatul şi / sau natura deciziei luate asupra problemeii aflate pe ordinea de zi. Mecanismul sus amintit funcţionează mai ales în cazul în care de pe urma deciziei comunitatea ar fi revoltată din punct de vedere moral sau ar avea de pierdut în sensul economic al cuvântului. Acelaşi control popular se manifestă şi în cazul în care decizia este greu de luat tocmai din cauza importanţei impactului acesteia asupra comunităţii. În asemena cazuri, decizia este luată de un corp electoral în forma unei exprimări a voinţei asemănătoare alegerilor. Este referendumul. Puterea de luare a deciziei este preluată de către comunitatea în cauză de la conducătorii politici-administrativi ai acesteia.

7. Controlul economic

Controlul economic este cea mai voalată formă a controlului. Controlul economic exercitat asupra administraţiei este derivat din evaluarea programelor din domeniul politicilor publice. Fiecare administraţie se confruntă cu o serie de probleme a căror rezolvare s-a promis în

8

campania electorală care a dus la învestirea în funcţie a persoanei publice sau a corpului deliberativ. Aceştia caută să rezolve probleme aflate în atenţia comunităţii / populaţiei prin intermediul unor măsuri stabilite anterior. Aceste măsuri, respectiv ordinea acestora sunt denumite programe în domeniul politicilor publice. Acestea, prin definiţie, trebuie să aibă rezultate concrete în domeniul problemei abordate. Aceste rezultate trebuie să fie măsurabile în domeniul economic. Evaluarea impactului economic şi social al unor programe administrative acoperă, de fapt, noţiunea controlului economic. Acest control nu are în vedere modalitatea prin care s-au cheltuit banii aferenţi unui program, ci rezultatul acelei sume care a fost învestită pentru a duce la rezultatele scontate şi urmărite. Cum în România nu există nici un program în domeniul politicilor publice, nu poate fi vorba nici de un control economic exercitat din interior de către evaluatori sau exterior exercitat de către populaţie asupra administraţiei. În România, administraţia nu are scopuri, ci doar interese care nu pot fi cuantificate în această manieră. Din păcate, controlul administraţiei în România se rezuma doar la patru forme de control, ignorând-se cele mai importante ale acestui control: popular şi economic. Populaţia nu ştie ce se întâmplă în administraţie, este neîncrezătoare în ea şi tocmai datorită non-evaluabilităţii acesteia.

B. În funcţie de obiectivul urmărit prin activitatea de control, distingem: a. un control general, care vizează întreaga activitate a organului controlat, din punct de

vedere al legalităţii şi oportunităţii; b. un control de specialitate, care vizează anumite segmente ale activităţii organului

controlat. C. În funcţie de procedura aplicabilă: a. un control jurisdicţional, de natură contencioasă (de ex. controlul exercitat de Curtea

Constituţională, de instanţele judecătoreşti, de organele administrative cu atribuţii jurisdicţionale)

b. un control nejurisdicţional, de natură necontencioasă. 3. Condiţiile acţiunii în contenciosul administrativ potrivit Constituţiei României din

1991, modificată în 2003, şi a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ

Învestirea instanţei specializate de contencios administrativ pentru verificarea legalităţii

unui act administrativ se poate face fie pe cale directă, prin promovarea unei cereri de chemare în judecată a autorităţii publice emitentă a actului (prin acţiune directă), fie pe cale indirectă, anume prin invocarea excepţiei de nelegalitate a actului administrativ. Art.52 din Constituţia revizuită stabileşte dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ al unei autorităţi publice sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei pe calea acţiunii directe în justiţie. Art.1 al Legii nr. 554/2004 valorifică prevederile constituţionale şi formulează condiţiile

acţiunii directe în justiţie. Respectivele condiţii se referă la actul contestat, la titularul dreptului la acţiunea directă, la termenele în care acţiunea directă poate fi exercitată şi la efectuarea procedurii prealabile.

1. Condiţii referitoare la actul contestat a. Actul atacat sã fie un act administrativ în formă tipică sau un fapt material asimilat

actului administrativ.

9

Cu privire la actul administrativ, acesta reprezintă o manifestare unilaterală de voinţă ce aparţine unei autorităţi publice în vederea executării ori organizării executării legii, dâdnd naştere, modificând sau stingând raporturi juridice. În acest sens, actul administrativ poate fi atât individual, cât şi normativ. Această prevedere are rolul de a clarifica disputele între partizanii şi adversarii ideii că numai actul administrativ individual, fiind producător de efecte juridice concrete, poate vătăma drepturi subiective, iar nu şi actul administrativ normativ, întrucât conţine reguli juridice abstracte, nesusceptibile de a fi cenzurate în contenciosul administrativ, practica judiciară, de altfel, oscilând în această materie.

Legea nr. 554/2004 asimileazã actelor administrative unilaterale refuzul nejustificat de a

rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde

solicitantului în termenul legal (tãcerea administrativă şi tardivitatea). Comparând cuprinsul alin.2 al art.2 din Legea nr. 554/2004 cu dispoziţiile art.52 din Constituţia revizuită, observăm că faptul refuzului nejustificat de a satisface o cerere nu are consacrare constituţională, acest demers procesual fiind lipsit de protecţia supremă conferită de Constituţie.

De asemenea, actuala legea a contenciosului asimileazã actelor administrative şi contractele încheiate de autoritãţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea unor lucrãri de interes public, prestarea unor servicii publice sau achiziţiile publice.

În al treilea rând, fac parte din categoria actelor administrative supuse controlului instanţelor de contencios administrativ şi actele administrative jurisdicţionale, acestea fiind emise de către autorităţile administrative cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.

În ultimul rând, ca o noutate a prezentei legi a contenciosului administrativ, în consonanţă cu dispoziţiile art. 126 alin.6 din Constituţie, pot face obiectul controlului în contenciosul administrativ ordonanţele sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului

neconstituţionale. În acest caz, persoana vătămată va introduce acţiunea sa împotriva ordonanţelor Guvernului însoţită de excepţia de neconstituţionalitate (art.9).

În concluzie, se constată că nu pot fi atacate în contencios administrativ simplele adrese, circulare sau unele măsuri luate în vederea emiterii, adoptării sau aplicării unui act administrativ, întrucât toate acestea reprezintă acte preparatorii, ele nefiind deci acte administrative sau asimilate lor. La fel, simplele fapte materiale sau operaţiuni administrative, care nu produc prin ele însele efecte juridice, nu pot fi atacate în contenciosul administrativ. Totuşi, instanţele de contencios administrativ vor fi competente să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor preparatorii, a faptelor materiale şi a operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii doar odată cu soluţia asupra actului administrativ propriu-zis.

b. Actul administrativ atacat trebuie sã provinã de la o autoritate publicã. Spre deosebire de Legea nr. 29/1990, care menţiona cã pot fi atacate în contencios

administrativ numai actele care provin de la autoritãţi administrative, actuala lege foloseşte formularea de “autoritate publicã”, facând astfel posibilã introducerea unei acţiuni în contencios administrativ împotriva oricãrei autoritãţi publice care emite acte administrative.

Potrivit înţelesului legii, autoritatea publică reprezintă orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public. De asemenea, sunt asimilate autorităţilor publice persoanele juridice de drept privat care, conform legii, au obţinut statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public (de ex. universităţi, colegii, spitale private etc.).

10

c. Actul atacat trebuie sã producã o vãtãmare unui drept subiectiv sau a unui interes legitim.

Dreptul subiectiv încălcat printr-un act administrativ trebuie să se regăsească în categoria drepturilor şi libertăţilor fundamentale enumerate în Titlul II Capitolul II din Constituţie.

Faţã de Legea nr. 29/1990, care prevedea posibilitatea introducerii unei acţiuni în justiţie numai în cazul în care se producea o vãtãmare unui drept subiectiv, Legea nr. 554/2004, respectând dispoziţiile constituţionale din art. 21 (potrivit cãrora pot fi atacate în justiţie actele prin care se aduce atingere drepturilor, intereselor legitime şi libertãţilor acordate prin Constituţie şi prin legi speciale), permite introducerea unei acţiuni în contencios administrativ nu numai în situaţiile în care este încălcat un drept subiectiv, ci şi în situaţiile în care se aduce atingere unui interes legitim.

Cu privire la noţiunea de interes legitim, pentru prima dată în legislaţia românescă se face distincţie între interesul legitim public şi privat.

- Interesul legitim privat constã în posibilitatea de a pretinde o anumitã conduitã, în considerarea realizãrii unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

- Interesul legitim public reprezintă interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Drept urmare, nu sunt admisibile acţiunile în justiţie prin care s-ar solicita apãrarea unor simple interese.

d. Actul administrativ sã nu facã parte din categoria finelor de neprimire Finele de neprimire reprezintă acele cauze sau condiţii care sustrag o categorie de acte administrative de la controlul în faţa instanţelor de contencios administrativ. Absenţa finelor de neprimire constituie una dintre condiţiile de admisibilitate a acţiunii directe în contenciosul administrativ. Finele de neprimire sunt de 3 categorii:

• Fine de neprimire rezultate din natura actului • Fine de neprimire rezultate din natura organului emitent • Fine de neprimire rezultate din existenţa unui recurs paralel

Datorită prezenţei finelor de neprimire, nu pot fi atacate în contencios administrativ următoarele acte administrative:

- actele administrative ale autoritãţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

- actele de comandament cu caracter militar; acestea sunt acte administrative referitoare la problemele strict militare ale activităţilor din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare şi care presupune dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privind conducerea trupelor în caz de pace, război sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar. Nu toate actele emise de autorităţile militare sunt exceptate de la controlul legalităţii. Pentru a se delimita categoriile actelor exceptate, Legea nr.554/2004 a definit, în mod expres, actele de comandament militar. În mod constant, instanţele de contencios administrativ au înţeles să interpreteze această excepţie în sensul că anumite acte emise de organele militare (cele de pensionare, cele care privesc trecerea în rezervă sau retragerea din activitate) sunt supuse controlului legalităţii.

- actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cãrora se prevede prin lege organică specială, o altă procedurã judiciară; este cazul actelor de stare civilă, actelor privitoare

11

la pensii, la fondul funciar, la brevetele de invenţii sau la mărcile de fabrică, de comerţ sau de servicii. În condiţiile unor legi speciale, organice, controlul legalităţii actelor administrative de autoritate poate fi exercitat şi de către alte instanţe judecătoreşti decât cele de contencios administrativ. Ori de câte ori legea organică acordă unei instanţe competenţa de a rezolva un litigiu dintre administraţie şi particulari, apărut în urma adoptării / modificării unui act administrativ sau a refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, ne aflăm în prezenţa unei forme de control al legalităţii.

Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stãrii de rãzboi, al stãrii de

urgenţã, al stãrii de asediu, precum şi cele care privesc apãrarea şi securitatea naţionalã ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlãturarea consecinţelor calamitãţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai în cazul depăşirii limitelor puterii de apreciere a autoritãţii administrative, adicã pentru exces de putere.

Excesul de putere din partea unei autorităţi de administraţie publică înseamnă exercitarea dreptului de apreciere cu privire la o împrejurare a cărei reglementare ţine de competenţa ei, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege. Nu există nici o diferenţă între noţiunile de siguranţă internă şi externă, siguranţa

naţională prevăzută de Legea nr.51/1991 privind siguranţa naţională, ori cea de securitate

naţională folosită de Legea nr.554/2004, deoarece toate aceste noţiuni au, ca element central, statul român cu atribuţiile conferite de art. 1 din Constituţie. Trebuie să se facă, însă, o distincţie între actele curente, care privesc siguranţa statului, cum ar fi actele emise de organele din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor, şi actele care se adopt în cazul ameninţării statului de pericole grave, ce pot duce la distrugerea sa, fie prin degradarea, fie prin dizolvarea structurilor politice şi de conducere. Numai acestea din urmă sunt exceptate de la controlul exercitat de instanţa de contencios administrativ.

2. Condiţii referitoare la titularul dreptului la acţiune directă (“persoana vătămată”)

Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ rezultă din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art.1 şi 2 alin.1 lit. a) şi s) din Legea nr. 554/2004. Astfel, titularul dreptului la acţiune directă poate fi:

• Orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, care reclamă vătămarea unor drepturi subiective sau interese legitime printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri;

• Organisme sociale interesate (structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii etc.), care invocă vătămarea unui interes public;

• Avocatul Poporului; petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant. • Ministerul Public

Această instituţie poate intenta, în baza Legii nr. 554/2004, trei tipuri de acţiuni: acţiunea în contencios administrativ subiectiv (în numele şi pe seama persoanei fizice sau juridice), acţiunea în contencios administrativ obiectiv (în temeiul existenţei unui interes public, vizând doar actele administrative normative şi urmărind doar anularea actelor, nu şi despăgubiri) şi acţiunea intentată, în temeiul art.1 alin.8, pentru apărarea propriilor drepturi, respectiv pentru apărarea interesului public, în calitatea sa de persoană de drept public.

12

Din analiza dispoziţiilor legale, se poate concluziona că Ministerul Public, prin procurorul general de pe lângă ÎCCJ, devine apărătorul drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice şi juridice în faţa abuzurilor administraţiei publice.

• Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate solicita instanţei anularea actului, atunci când actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Intrarea în circuitul civil semnifică încheierea unui act juridic sau realizarea unei operaţiuni juridice pe baza actului administrativ, manifestări de voinţă menite a marca acest moment. Prin urmare, până la încheierea unui act civil sau de muncă, comercial etc. sau efectuarea unei operaţiuni material-tehnice, actul mai poate fi revocat de către emitentul său. După această dată, numai instanţa de contencios administrativ va putea anula actul administrativ. Criteriul se aplică şi actelor cu executare succesivă în timp, fiind luat în calcul momentul primului act de executare din serie.

• Persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale.

• Prefectul, în virtutea dreptului de tutelă administrativă prevăzut de art. 123 alin.5 din Constituţie, ale Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului şi ale Legii contenciosului administrativ.

În raport cu autorităţile administraţiei publice locale, prefectul exercită funcţia de control. Acest control nu este unul ierarhic, întrucât nu are la bază un raport de subordonare, ci îşi are temeiul în prevederile legii. Controlul efectuat de către prefect vizează doar legalitatea actelor emise de autorităţile administraţiei publice locale, adică conformitatea lor cu Constituţia şi cu celelalte acte normative în vigoare. Prin urmare, el nu poate viza oportunitatea actelor administrative, momentul luării unei măsuri administrative rămânând la aprecierea autorităţilor administraţiei publice locale. De asemenea, obiectul controlului de tutelă administrativă vizează şi faptele sau actele asimilate actului administrativ unilateral – tăcerea administrativă şi refuzul nejustificat de a rezolva cererea.

• Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici Acţiunea poate fi introdusă fie împotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcţie publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative.

• Orice subiect de drept public vătămat într-un drept sau interes legitim. Persoanele juridice de drept public sunt Statul român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, Guvernul, ministerele, judeţul, oraşul şi comuna, precum şi entităţile declarate ca atare prin legi sau hotărâri de Guvern (de ex. Fondul Român de Dezvoltare Socială, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici).

Pârâtul poate fi orice autoritate publică, organ al administraţiei publice, instituţie publică, regie autonomă, servicii publice administrative, funcţionarii publici. Nu pot avea calitatea de pârât: persoanele juridice de drept privat / asociaţiile / fundaţiile fără scop lucrativ.

Persoanele interesate se pot adresa cu acţiuni directe împotriva autorităţilor publice sau organelor administrative care i-au produs un prejudiciu sau împotriva funcţionarului public emitent.

3. Condiţii referitoare la exercitarea procedurii prealabile şi la termenele în care acţiunea directă poate fi introdusă

• Condiţia îndeplinirii procedurii (plângerii) administrative prealabile (introducerea recursului graţios şi a recursului ierarhic).

13

Potrivit art.7 alin.1 al Legii nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana vătămată trebuie să solicite emitentului actului administrativ unilateral sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia (recurs graţios). Plângerea se poate adresa şi organului ierarhic superior, dacă există (recurs ierarhic). Condiţia procedurii prealabile constituie un beneficiu acordat autoritãţii administrative emitente, în virtutea cãruia aceasta îşi poate repara greşeala prin anularea, revocarea sau modificarea unui act administrativ.

Atât recursul graţios, cât şi cel ierarhic trebuie exercitat în termen de 30 de zile de la data la care s-a comunicat actul administrativ ilegal. În anumite situaţii, temeinic justificate, recursul graţios poate fi exercitat şi într-un termen mai mare de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

Persoana care a fost vãtãmatã într-un drept al său ori într-un interes legitim, prin emiterea sau adoptarea unui act administrativ individual adresat unui alt subiect de drept poate introduce plângerea prelabilă din momentul în care a luat la cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa actului, în limitele termenului de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.

Există şi situaţii în care plângerea prelabilă nu este obligatorie, anume în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, ANFP, de cei vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale, în cazul excepţiei de nelegalitate şi a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal.

În cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative, plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale.

• Condiţia termenului de introducere a acţiunii Potrivit art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cererile

prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate, se pot introduce în termen de 6 luni de la:

- data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă - data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii - data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, fără a se putea depăşi

termenul maxim de 1 an, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii - data expirării termenului prevăzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului

administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile - data încheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul

contractelor administrative. Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi

introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an de la comunicarea actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

În cazul ordonanţelor sau dispoziţiilor din ordonanţe considerate neconstituţionale, precum şi actele administrative normative considerate nelegale, acestea pot fi atacate oricând.

Pentru prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau A.N.F.P., termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, dar nu mai târziu de 1 an de la data comunicării actului. Termenul general de 6 luni este de prescripţie, iar termenul de 1 an este de decădere.

14

Obiectul acţiunii în contencios administrativ Este reglementat în art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi constã în:

• anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ unilateral • obligarea la emiterea sau adoptarea actului • repararea pagubelor cauzate şi, eventual, acordarea de daune morale • soluţionarea litigiilor care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract

administrativ, precum şi orice litigiu legat de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ.

De asemenea, legea permite introducerea unei acţiuni în contenciosul administrativ şi în cazul nesoluţionării în termen sau prin refuzului nejustificat al unei autoritãţi publice de soluţionare a cererii. Persoanele nemulţumite au posibilitatea de a recupera pagubele provocate de un act administrativ şi pe calea unei acţiuni introduse la instanţele de drept comun, în termenul general de prescripţie extinctivã. De asemenea, Legea nr. 554/2004 mai precizeazã cã, în situaţia în care întinderea unei pagube provocate de un act administrativ ilegal nu este cunoscutã la data introducerii unei acţiuni în anularea actului la instanţa de contencios administrativ, persoanele se pot adresa cu o cerere separatã instanţei de contencios administrativ, fãrã a depãşi un an de la data comunicării actului. Competenţa instanţelor de contencios administrativ Contenciosul administrativ este reglementat, în ţara noastrã, pe 2 grade de jurisdicţie: fond şi recurs, în acest domeniu nu există calea de atac a apelului.

În privinţa competenţelor instanţelor de contencios administrativ, sunt incidente atât prevederile art.10 al Legii nr. 554/2004, cât şi ale art. 2 şi 3 din Codul de procedurã civilã. Din punctul de vedere al competenţei teritoriale, Legea nr.554/2004 creeazã un beneficiu reclamantului, care poate introduce o acţiune în contencios administrativ atât la instanţa în raza cãreia îşi are sediul sau domiciliul, cât şi la cea în raza cãreia îşi are sediul pârâtul. Cu alte cuvinte, legea permite reclamantului sã renunţe la beneficiul creat, introducând acţiunea la instanţa de la sediul pârâtului. Din punctul de vedere al competenţei materiale, Codul de procedurã civilã stabileşte cã tribunalele administrativ-fiscale judecã, în primã instanţã, acţiunile şi cererile în materie de contencios administrativ, cu excepţia celor date spre soluţionare secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curţile de Apel. Pot fi atacate la tribunalele administrativ-fiscale actele administrative emise sau încheiate de autoritãţile administrative pânã la nivel judeţean inclusiv, precum şi litigiile administrative sau financiare care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora de pânã la 500.000 de lei. Secţiile de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curţile de Apel judecã, în primã instanţã, acţiunile îndreptate împotriva actelor emise sau încheiate de autoritãţile publice centrale, precum şi litigiile administrative sau financiare care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora de peste 500.000 de lei.

Ca instanţe de recurs, secţiile de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curţile de Apel judecã recursurile împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale. ÎCCJ judecã, prin Secţia de contencios administrativ şi fiscal, recursurile împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curţile de Apel, precum şi conflictele de competenţã.

15

Procedura în contenciosul administrativ Cererea va trebui formulatã personal de cãtre persoana vãtãmatã sau de reprezentantul legal sau prin mandatar cu procurã specialã, care va trebui sã legalizeze procura (copie legalizatã). Ea va trebui sã conţinã numele şi prenumele reclamantului şi al pârâtului, domiciliul sau sediul pãrţilor, instanţa la care se adreseazã cererea, obiectul cererii, arãtarea probelor, data şi semnãtura. Cererea va trebui sã fie însoţitã de dovada exercitãrii procedurii prealabile, precum şi de actele doveditoare ale prejudiciului produs de actul administrativ atacat. Ea poate fi formulatã şi direct împotriva funcţionarului public care a emis actul, instanţa putând sã-l oblige pe acesta la plata daunelor provocate în solidar cu organul administrativ. În acelaşi timp, funcţionarul public are posibilitatea de a chema în garanţie superiorul ierarhic când actul administrativ ilegal sau refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere a fost urmarea ordinului scris al acestuia. Reclamantul mai poate cere şi suspendarea executãrii unui act administrativ ilegal, în cazuri bine justificate şi pentru a preveni producerea unor pagube iminente. Suspendarea executării actului până la pronunţarea instanţei de fond poate fi solicitată fie în faza procedurii prealabile, odată cu introducerea plângerii la autoritatea emitentă, fie împreună cu cererea introductivă de instanţă. În acest caz, instanţa va hotãrâ de urgenţã şi cu citarea pãrţilor, iar hotãrârea este executorie. Legea nr. 554/2004 prevede că cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, când în cauză este un interes public major. Soluţiile pronunţate de către instanţa de contencios administrativ Potrivit art.18 din Legea nr. 554/2004, instanţa, soluţionând cererea, poate, după caz :

• să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ • să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o

adeverinţă sau orice alt înscris ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă • să acorde despăgubiri pentru daunele materiale sau morale cauzate şi cerute de reclamant • să se pronunţe asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii

actului supus judecăţii Când obiectul cauzei îl formează un contract administrativ, instanţa poate :

• dispune anularea, în tot sau în parte, a acestuia • obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit • impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii • suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere • obliga la plata unor despăgubiri pentru daune materiale şi morale.

Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare. Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă. Executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile Aceste hotărâri judecătoreşti, prin care s-au admis acţiunile formulate şi s-au acordat cheltuieli de judecată se învestesc cu formulă executorie şi se execută silit, potrivit dreptului comun.

Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au anulat actele administrative normative sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele se publică în Monitorul Oficial al României, partea I sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al mun. Bucureşti, la solicitarea instanţelor, fiind scutite de plata taxelor de publicare.

16

Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii. În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere. Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2500 lei la 10000 lei.

4. Excepţia de nelegalitate

Reprezintă o altă modalitate de control a legalităţii actelor administrative unilaterale cu caracter individual. Spre deosebire însă de controlul legalităţii exercitat pe calea unei acţiuni directe în contencios, excepţia de nelegalitate poate fi invocată în orice proces de competenţa instanţelor judecătoreşti – civil, comercial, de dreptul muncii, penal, de contencios administrativ, nu însă şi în faţa unui organ administrativ cu atribuţii jurisdicţionale.

Pe de altă parte, excepţia de nelegalitate constituie un mijloc de apărare prin care, în cazul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât valabilitatea unui act administrativ, una dintre părţi este ameninţată cu aplicarea unui act administrativ pe care îl consideră ilegal. Partea respectivă se poate apăra invocând nelegalitatea actului administrativ şi solicitând ca actul să nu fie luat în considerare în judecarea cauzei. Totodată, instanţa, din oficiu, poate ridica această excepţie. În cazul invocării unei excepţii de nelegalitate, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentã şi suspendă cauza. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci când excepţia a fost invocată în cauze penale (art.4 alin.1 din Legea nr. 554/2004 modificată prin Legea nr. 202/2010).

Instanţa de contencios administrativ sesizată prin încheiere va judeca litigiul în procedurã de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, pronunţându-se cu privire la legalitatea actului administrativ. Împotriva hotărârii instanţei de contencios administrativ persoanele nemulţumite pot face recurs în termen de 5 zile de la comunicare. În cazul în care, în urma controlului exercitat de instanţa de contencios administrativ, se constată că actul administrativ este nelegal, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza fără a mai lua în considerare respectivul act. În legăturã cu excepţia de nelegalitate, în practică s-au ridicat două probleme care vizează:

- Sfera actelor administrative împotriva cărora poate fi invocată excepţia de nelegalitate: în mod constant, doctrina şi jurisprudenţa au reţinut că ea poate fi invocată împotriva tuturor categoriilor de acte administrative, indiferent de data emiterii acestora, cu excepţia celor care

17

sunt prevăzute la art 5 din Legea nr. 554/2004, adică a finelor de neprimire şi a actelor administrative asimilate.

- Momentul în care poate fi invocată excepţia de nelegalitate: în legătură cu aceasta, s-a reţinut că excepţia poate fi invocată în oricare dintre fazele procesului: fond, apel sau recurs. Spre deosebire de acţiunea directă în contenciosul administrativ, care nu poate fi introdusă în termen de peste 1 an de zile de la data emiterii actului administrativ, excepţia de nelegalitate, ca orice mijloc de apărare, este imprescriptibilă. Natura juridică a excepţiei este cea a unei excepţii procesuale de ordine publică, chiar dacă are efecte doar inter partes. În urma constatării ilegalităţii sale, actul administrativ continuă să producă efecte juridice atât faţă de destinatar, cât şi faţă de terţe persoane, singurul efect al declarării ilegalităţii lui constând în faptul că instanţa de judecată, chemată să soluţioneze cauza, îl consideră inopozabil în cadrul acesteia. Într-o altă cauză, între aceleaşi părţi sau între alte părţi, legalitatea actului administrativ va trebui pusă din nou în discuţie, însă ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat, invocată de părţi sau de instanţă din oficiu.

5. Critica reglementărilor actuale privind contenciosul administrativ A. Unele aspecte cu caracter novator ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, în forma iniţială, precum şi cea modificată prin Legea nr. 262/2007 1. Reclamant poate fi inclusiv autoritatea publică ce a emis actul administrativ unilateral

nelegal, aceasta putând cere anularea sa în cazul în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Legea nr. 554/2004 creează o competenţă specială Avocatului Poporului, Ministerului Public, Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici şi prefecţilor, în temeiul căreia pot iniţia acţiuni în contencios administrativ atunci când apreciază că a fost încălcat un interes public sau privat.

2. Art.1 alin.1 garantează persoanei nu doar drepturile subiective, ci şi interesele legitime care ar putea fi lezate prin eventualele abuzuri ale administraţiei publice.

3. Art.2 stabileşte semnificaţia unor termeni şi expresii în înţelesul Legii contenciosului administrativ, prevederi care nu le regăsim în legislaţia anterioară. Unele definiţii sunt criticabile fie prin faptul că nu reflectă realitatea, fie nu corespund sensului general acceptat în literatura juridică şi în practica CEDO.

Potrivit art.2 lit.c, prin acte administrative sunt asimilate şi contractele administrative. 4. Pentru prima dată, în legislaţia post revoluţionară, este consacrată expres tutela

administrativă, în art.3. 5. S-a reglementat cu mai multă claritate cercetarea legalităţii actelor administrative pe

calea excepţiei de nelegalitate (art.4). 6. Sfera actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc exercitat prin

instanţele de contencios administrativ a fost mult restrânsă (art.5 alin.1). 7. Art.7 clarifică chestiunea procedurii prealabile (obligatorie), problema constituind

subiect de controverse doctrinare mai ales după revizuirea Constituţiei. 8. În ceea ce priveşte termenele înăuntrul cărora se poate introduce plângerea prelabilă,

noua reglementare stabileşte: - un termen de 30 de zile de la data comunicării actului (regula); - un termen de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive temeinice (excepţia).

18

9. Cererile de chemare în judecată prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce, conform art. 11 alin.1, într-un termen de 6 luni (a se vedea cuprinsul art.11 din Legea nr. 554/2004, cu modificări).

10. Actuala lege a contenciosului administrativ clarifică şi natura juridică a unor termene procedurale (vezi art. 7 alin.7 şi art.11 alin.5). Din păcate, legiuitorul nu a stabilit natura juridică a termenului de 30 de zile înăuntrul căruia trebuie introdusă plângerea prealabilă.

11. Legea a instituit termene mai scurte, care să asigure celeritatea în soluţionarea cauzelor şi redacterea hotărârilor (vezi art. 14 alin.5, art.17 alin.3).

13. Au fost majorate în mod substanţial amenzile judiciare care se pot aplica autorităţilor publice (vezi art. 13 alin.4, art.24 alin.1 şi 2).

14. În consonanţă cu dispoziţiile art. 126 alin.6 din Constituţie, pot face obiectul controlului în contenciosul administrativ ordonanţele sau dispoziţii din ordonanţe ale

Guvernului neconstituţionale. În acest caz, persoana vătămată va introduce acţiunea sa împotriva ordonanţelor Guvernului însoţită de excepţia de neconstituţionalitate (a se vedea art. 9).

B. Unele consideraţii critice asupra Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ

1. Art.1 stabileşte calitatea de reclamant în contenciosul administrativ pentru orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, care poate atât privat, cât şi public.

Discutabilă este prevederea în temeiul căreia acţiunea în contenciosul administrativ prin care se solicită anularea unui act administrativ, individual sau normativ, poate fi promovată de orice persoană sub pretextul vătămării unui interes public.

Această dispoziţie este criticabilă sub aspect constituţional. O acţiune în justiţie tinzând la anularea unui act administrativ normativ, bazată pe vătămarea unui interes public, ar fi neconstituţională şi în lumina dispoziţiilor art.52 alin.1 din Constituţia republicată, corelat cu art.21 alin.1. Astfel, art.21 alin.1 prevede că „orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”, dispoziţii din care rezultă indiscutabil că este vorba despre interesul privat şi nu despre interesul public.

Pentru detaliere subpunctului, a se vedea următoarele materiale bibliografice: - Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a 4-a revăzută şi actualizată, Bucureşti, 2009 - Iordan Nicola, Drept administrativ. Curs universitar, Sibiu, 2007 - Nicolae Scutea, Mihaela Popa, Unele controverse doctrinare privind Legea contenciosului

administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare, în Revista de Drept Public, nr.1-2/2006 - Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, ediţia 2, Edit. C.H.Beck, 2009.

19

II. CONTENCIOSUL CONTRAVENŢIONAL 1. Răspunderea în dreptul administrativ. Identificarea formelor de răspundere specifice

dreptului administrativ În mod tradiţional, răspunderea juridică este analizată ca o instituţie fundamentală care se află în centrul atenţiei dreptului, reflectând stadiul de evoluţie a societăţii în ansamblul acesteia, nivelul conştiinţei şi responsabilităţii sociale. Răspunderea juridică este o componentă a răspunderii sociale şi se particularizează prin faptul că intervine ori de câte ori o persoană încalcă o normă de drept printr-o faptă ilicită, care poate consta într-o acţiune sau inacţiune.

Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice, care este antrenată ori de câte ori sunt încălcate normele dreptului administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, denumită generic abatere administrativă.

Răspunderea administrativă are în vedere repararea prejudiciilor cauzate particularilor prin activitatea culpabilă a statului, autorităţilor publice, demnitarilor şi funcţionarilor publici, pe de o parte, iar, pe de altă parte, sancţionarea celor care încalcă normele dreptului administrativ.

Constituţia României a stabilit principiile răspunderii administrative, precum şi formele acesteia. Dispoziţiile legii fundamentale prin care este consacrată răspunderea administrativă se pot grupa în mai multe categorii, astfel:

a. Dispoziţii generale privind caracterele şi principiile care guvernează statul român (art.1 şi art.4);

b. Dispoziţii cu privire la garantarea dreptului de proprietate (art.44 şi 136) c. Dispoziţii care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice (Titlul

III – „Autorităţile publice”, art.95, 96, 109); d. Dispoziţii privind autoritatea judecătorească şi instituţia contenciosului administrativ

(Capitolul VI din Titlul III, precum şi art.21, 52, 53, 123 alin.4 şi 126 alin.6). Pe de altă parte, răspunderea administrativă, în diversele forme, are un multiplu suport

legal. De exemplu: Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi fincţionarea Guvernului României şi a ministerelor; Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerială; Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici; Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali; Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului; Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ; OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.

Datorită diversităţii normelor dreptului administrativ şi, implicit, a valorilor pe care acestea le protejează, răspunderea administrativă nu este unică. Ea îmbracă mai multe forme funcţie de anumite criterii de clasificare. Astfel:

- după natura ilicitului administrativ, există 3 forme ale răspunderii administrative: • ilicitul administrativ propriu-zis (abaterea disciplinară), care antrenează răspunderea

administrativ-disciplinară • ilicitul contravenţional (contravenţia), care antrenează răspunderea administrativ-

contravenţională • ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale, care antrenează răspunderea

administrativ-patrimonială. - din punct de vedere al scopului urmărit prin declanşarea răspunderii administrative

distingem:

20

• răspundere administrativă cu caracter sancţionator (răspunderea administrativ-disciplinară şi răspunderea administrativ-contravenţională)

• răspundere administrativă cu caracter reparator (răspunderea administrativ-patrimonială). 2. Reglementarea răspunderii contravenţionale potrivit dreptului intern

Dreptul comun în materia contravenţiilor îl constituie O.G. nr.2/2001 privind regimul

juridic al contravenţiilor, cu modificări şi completări ulterioare. Art.1 din O.G. nr. 2/2001 defineşte contravenţia ca fiind fapta săvârşită cu vinovăţie,

stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, hotărâre a Guvernului, a consiliului local, consiliului judeţean sau Consiliului General al municipiului Bucureşti.

Noua definiţie elimină prevederea expresă din Legea nr. 32/1968, potrivit căreia contravenţia trebuia să prezinte un pericol social mai redus decât infracţiunea. Argumentul ar consta în aceea că, în timp, s-a dovedit că pericolul social mai redus al faptei constituie un criteriu insuficient pentru definirea şi delimitarea celor 3 fapte ilicite (infracţiuni, contravenţii şi abateri disciplinare), motiv pentru legiuitorul a renunţat la acesta. În practică, s-a constatat că unele fapte ilicite, calificate de legiuitor ca fiind contravenţii, sunt sancţionate mai aspru decât unele infracţiuni.

Pentru ca o faptă să fie considerată contravenţie este necesar a fi îndeplinite următoarele condiţii:

1. Fapta să fie săvârşită cu vinovăţie 2. Fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, hotărâre a Guvernului,

a consiliului local, consiliului judeţean sau Consiliului General al municipiului Bucureşti. O.G. nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu privire la aplicarea în timp şi asupra

persoanelor a reglementărilor în materie contravenţională. În ceea ce priveşte aplicarea în timp a normelor contravenţionale, 2 aspecte sunt avute în

vedere, anume: momentul intrării în vigoare şi norma aplicabilă faptei contravenţionale. Potrivit dispoziţiilor art.4 din O.G. nr.2/2001, intrarea în vigoare a actelor normative prin

care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii, prin derogare de la regulile dreptului comun, se produce, după caz :

- la 30 de zile de la data publicării, termen care reprezintă regula - la cel puţin 10 zile de la data publicării, termen care constituie excepţia şi operează

numai « în cazuri urgente ». Sub aspectul aplicării în timp, alin.1 al art.12 din O.G. nr.2/2001 instituie principiul

retroactivităţii legii mai favorabile în materie constravenţională, iar alin.2 consacră principiul ultraactivităţii, al supravieţuirii reglementării vechi în cazul în care aceasta era mai favorabilă.

Referitor la aplicarea normelor contravenţionale cu privire la persoane, într-o viziune novatoare, actuala reglementare consfinţeşte faptul că subiecţi ai răspunderii contravenţionale pot fi, deopotrivă, atât persoanele fizice, cât şi cele juridice.

• Subiecţii contravenţiei şi ai răspunderii contravenţionale Răspunderea juridică pentru contravenţii îşi are temeiul în săvârşirea, cu vinovăţie, a unei

fapte contravenţionale. Pentru a răspunde contravenţional, în cazurile anume prevăzute de lege, persoana contravenientului nu trebuie să deţină o calitate specială sau oficială. Răspunderea contravenţională este tipică pentru persoana fizică, în calitatea acesteia de simplu particular, de simplu cetăţean. Dacă s-ar cere persoanei fizice o anume calitate sau poziţie în scara ierarhiei

21

sociale pentru a răspunde pentru vreuna dintre faptele sale antisociale ar exista şi premisele necesare ca răspunderea juridică să se circumscrie altei reglementări legale, decât celei prevăzute pentru răspunderea contravenţională. Contravenţia, fiind o activitate ilicită, este atribuită unei persoane care a încălcat obligaţia de conformare. Cu excepţia minorilor sub 14 ani şi a iresponsabililor permanenţi, toţi membrii societăţii sunt susceptibili de a săvârşi contravenţii. În ceea ce priveşte răspunderea contravenţională a minorilor, la un moment dat, s-a avansat ideea reducerii limitei vârstei, probabil la 12 ani de la care se prezumă capacitatea psiho-intelectuală şi voliţională a persoanei de a-şi dirija într-un anumit mod, legal sau nelegal, propriile fapte. Această opinie a fost influenţată de presiunea psihologică a unor fapte grave săvârşite în ultimii ani în diferite ţări de către autori aflaţi la o vârstă foarte fragedă (în anul 1992, în Anglia, doi minori de 10 ani au ucis, cu premeditate, un copil în vârstă de 2 ani; cei doi copii au fost găsiţi vinovaţi, fiind ulterior închişi; în Franţa, în anul 1995, o elevă de 14 ani a fost condamnată la 9 ani închisoare pentru că şi-a strangulat o colegă; în anul 1998, în SUA, doi minori de 13 şi 14 ani au fost condamnaţi la închisoare pe viaţă după ce au ucis cu focuri de armă 5 persoane şi rănind alte 15; în Bucureşti, un grup format din 4 minori, cu vârste între 7 şi 12 ani, au spart un magazin, de unde au sustras bunuri în valoare de 700.000 lei vechi). Dacă în ceea ce priveşte răspunderea penală se va pune problema micşorării limitei de vârstă, ajungându-se la o soluţie în sensul enunţat, aceasta se va impune şi pentru răspunderea contravenţională, deoarece nu există nici o motivaţie pentru adoptarea unor soluţii diferite care ar presupune, în plan teoretic, un fel de dedublare a personalităţii în ce priveşte existenţa sau inexistenţa discernământului. Desigur, ca în orice altă problemă a naturii umane care implică o multitudine de necunoscute, prezumţia existenţei discernământului în cazul minorului în vârstă de 12-14 ani nu ar putea fi decât una juris tantum, cu toate consecinţele ce decurg din această determinare. Chiar dacă prezumţia nu ar fi răsturnată, nu înseamnă că minorul contravenient ar urma să execute sancţiunea care ar putea fi aplicată. La fel ca până în prezent, legea trebuie să rezolve, în mod nunaţat, problema executării sancţiunii contravenţionale în funcţie de anumite particularităţi ale cazului, cum ar fi împrejurarea dacă minorul se află în îngrijirea şi supravegherea părinţilor sau a altor ocrotitori legali, dacă este elev, dacă executarea sancţiunii ar contribui la procesul educativ-formativ în care minorul s-ar afla sau orice altă împrejurare pe care judecătorul ar considera că poate avea o relevanţă în corecta soluţionare a cazului, evitându-se ca soluţionarea acestui caz să-l transforme pe minor într-un adevărat „caz”. Ordonanţa nr.2/2001 a păstrat însă limita de vârstă de 14 ani pentru minorul care răspunde contravenţional. Nu sunt obiecţiuni majore împotriva acestei opţiuni. Pot avea calitatea de subiect activ al contravenţiei nu numai persoanele fizice, ci şi persoanele juridice. Pe de altă parte, toţi subiecţii de drept sunt titulari de valori sociale care pot fi vătămaţi prin contravenţii. Aşadar, fie activ, fie pasiv, toţi subiecţii de drept pot fi angrenaţi în săvârşirea unei contravenţii. Subiecţii contravenţiei sunt contravenientul (subiectul activ) şi persoana vătămată (titularul valorii sociale ocrotite, subiectul pasiv sau victima). Subiecţii contravenţiei sunt factori preexistenţi comiterii contravenţiei pentru că subiectul activ şi cel pasiv erau în fiinţă înaintea săvârşirii acesteia. Noţiunea de subiect al contravenţiei nu trebuie confundată cu cea de subiect de drept contravenţional, deoarece aceasta din urmă constituie genul proxim al speciei subiect al

22

contravenţiei. Duferenţa specifică o reprezintă subiecţii raporturilor contravenţionale de conformare.

• Subiectul activ (contravenientul) persoană fizică Este subiect activ al contravenţiei persoana fizică ce săvârşeşte o faptă prevăzută de legea contravenţională, prin acte de executare, de determinare sau de complicitate. Deci, contravenientul este persoana fizică ce participă la săvârşirea unei contravenţii în calitate de autor, instigator sau complice, dacă această faptă este consumată. Persoana fizică poate fi un cetăţean român, un cetăţean străin sau apatrid, fără a interesa domiciliul acestuia. De la principiul generalităţii răspunderii contravenţionale, legea face două excepţii, anume: - militarii în termen, cărora nu li se aplică sancţiuni contravenţionale, ci sancţiuni administrative-disciplinare, în cazul în care au săvârşit contravenţii. Astfel, conform art.44 din O.G. nr.2/2001, procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul pentru a i se aplica, dacă procesul-verbal este întemeiat, măsuri disciplinare. - minorii între 14-18 ani au capacitate de exerciţiu restrânsă, care se răsfrânge şi în domeniul răspunderii lor contravenţionale. Ei răspund contravenţional pe jumătate, în sensul că minimul şi maximul amenzii se reduc la jumătate din minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită. Subiectul activ al contravenţiei nu se confundă cu făptuitorul, deoarece calitatea de făptuitor este dată de împrejurarea comiterii unei fapte prevăzute şi sancţionată de legea contravenţională, care poate sau nu să fie contravenţie. Făptuitorul devine contravenient numai dacă fapta pe care a comis-o realizează toate condiţiile obiective şi subiective de existenţă a contravenţiei. Corelaţia între noţiunea de făptuitor şi contravenient este una gen-specie. Prin art.10 alin.1 din actul normativ-cadru se prevede că dacă aceeaşi persoană a

săvârşit mai multe contravenţii, sancţiunea se aplică pentru fiecare contravenţie în parte. Astfel, se reglementează pluralitatea de contravenţii, atunci când o persoană a săvârşit mai multe fapte

de acelaşi gen, în acelaşi timp şi constatate de agentul constatator în acelaşi timp. O contravenţie poate fi comisă şi de mai multe persoane, fiind vorba despre instituţia

participaţiei, a pluralităţii de contravenienţi. Art.10 alin.3 stabileşte că atunci când au luat parte mai multe persoane, sancţiunea urmează să se aplice fiecărei persoane în mod separat. Condiţiile generale ale subiectului activ persoană fizică a. Capacitatea juridică a contravenientului. Pentru ca o faptă prevăzută de legea contravenţională să fie contravenţie este necesar ca făptuitorul să fi împlinit vârsta de 14 ani şi să aibă discernământ. b. Responsabilitatea contravenientului. Această condiţie reprezintă starea psihofizică a unei persoane de a avea capacitatea reprezentării conduitei sale periculoase şi a urmărilor acesteia, orientându-şi în mod voit energia sa fizică în raport cu această conduită. Persoanele cărora le lipsesc aceste însuşiri nu pot fi considerate contravenienţi, deoarece faptele lor nu oglindesc o poziţie conştientă, iar sancţiunea nu ar fi în măsură să le corijeze conduita, să-şi realizeze astfel nu doar scopul represiv, ci şi pe cel preventiv. Din perspectiva dreptului, responsabilitatea există sau nu, dar din punct de vedere medical ea poate avea mai multe grade de intensitate. Omul perfect normal fiind o excepţie, cvasitotalitatea oamenilor au unele deficienţe psihofizice. Eventualele alterări ale facultăţilor mintale ale contravenientului vor fi apreciate cu ocazia individualizării sancţiunilor aplicabile, dar ele nu produc nici un efect referitor la existenţa responsabilităţii sale. Sunt anumite legislaţii care consideră diminuarea responsabilităţii o cauză de atenuare a răspunderii. Responsabilitatea –

23

condiţie a subiectului activ al contravenţiei – nu se confundă cu responsabilitatea juridică sau răspunderea juridică, deoarece prima este o categorie psihologică ce vizează capacitatea psihofizică a omului de a realiza semnificaţia acţiunilor sau inacţiunilor sale şi consecinţelor acestora, asupra cărora el are controlul. În această accepţiune, responsabilitatea este opusă iresponsabilităţii, caracterizare ce reiese din interpretarea art.48 C. pen. Existenţa discernământului, a stării de responsabilitate se prezumă, iresponsabilitatea fiind o excepţie care trebuie dovedită şi care, ca orice excepţie, este de strictă interpretare. c. Libertatea de decizie şi de acţiune. Responsabilitatea şi capacitatea făptuitorului persoană fizică sunt condiţii necesare pentru dobândirea calităţii de contravenient, dar ele nu sunt însă şi suficiente. Pe lângă cerinţa responsabilităţii şi condiţia capacităţii juridice, mai trebuie îndeplinită şi cerinţa libertăţii de decizie şi de acţiune. Potrivit acesteia, o persoană, pentru a avea calitatea de subiect al unei contravenţii, trebuie să fi avut libertatea de a acţiona şi de a transpune, deci, în practică o decizie pe care a luat-o în mod conştient şi liber. În cazul în care este constrânsă de o forţă exterioară, de natură fizică sau psihică, să facă acest lucru, ea neputându-se opune, fapta nu va fi caracterizată ca şi contravenţie. Art.11 alin.1 din O.G. nr.2/2001 reglementează constrângerea fizică şi morală drept cauze care înlătură caracterul contravenţional al faptei şi care duce, implicit, la exonerarea de răspundere a persoanelor aflate într-o asemenea situaţie. Condiţiile speciale ale subiectului activ Legiuitorul, uneori din raţiuni de politică juridică sau datorită particularităţilor unor categorii de subiecţi activi ai contravenţiei, impune şi îndeplinirea unor condiţii speciale referitoare la subiectul activ al acesteia. Calitatea respectivă este fie o cerinţă specială, fie un element circumstanţial de calificare (de pildă, conducător auto, gestionar etc.). De exemplu, subiect activ al contravenţiei poate fi funcţionarul public, în cazul când, în exerciţiul funcţiei sale, săvârşeşte o contravenţie. Astfel, potrivit art.83 alin.1 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici se angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu.

• Subiectul activ (contravenientul) persoană juridică Potrivit unui punct de vedere exprimat în doctrina recentă, din concepţia greşită privind natura juridică a răspunderii contravenţionale s-a ajuns la răspunderea contravenţională a persoanei juridice, deşi fosta lege cadru în materia contravenţiilor – Legea nr. 32/1968 – nu instituia o astfel de răspundere. Dispoziţia care a permis o astfel de abordare a fost art.5 alin.3 din Legea nr. 32/1968, care stabilea că amenda pentru contravenţii poate fi aplicată şi persoanei juridice, dacă se prevede astfel într-un act normativ de nivelul legii. Raţiunea textului, de natură exclusiv procedurală, a fost supralicitată, adoptându-se acte normative care fac din persoana juridică subiect activ al contravenţiei. Această „trecere” de la aspectul procedural al aplicării amenzii contravenţionale persoanei juridice la aspectul de fond, specific Dreptului contravenţional, s-a operat expres prin O.G. nr.23/1992 privind modificarea unor sancţiuni contravenţionale care, modificând Legea nr.12/1990 privind protejarea populaţiei împotriva unor activităţi comerciale ilicite, a introdus în art.20 alin.1 ipotezele unor fapte noi (literele d, e, f), sancţionându-le în cazul în care au fost săvârşite de persoane juridice. Un pas mai departe în abordarea greşită a problemei a fost făcut prin actele normative, cu precădere din perioada post-decembristă, în care amenzile contravenţionale aplicabile persoanelor juridice au fost fixate în cuantum sensibil majorat faţă de cele prevăzute pentru persoana fizică, fără să se abroge textul care prevedea că în cazul aplicării amenzii persoanei

24

juridice, aceasta trebuie să recupereze suma prin decizie de imputaţie emisă împotriva persoanei fizice vinovate de săvârşirea contravenţiei. În acest mod, contrar oricărei logici, persoana fizică putea fi sancţionată contravenţional cu amendă, de exemplu, până la 50.000 lei, dacă sancţiunea i se aplica în mod direct, sau până la 5 milioane lei, dacă sancţiunea era aplicată prin intermediul

persoanei juridice. Astfel, prin H.G. nr.127/1994 privind stabilirea şi sancţionarea unor contravenţii la normele pentru protecţia mediului înconjurător s-a distins de plano între limitele amenzilor prevăzute pentru persoanele fizice şi cele prevăzute pentru persoanele juridice, cele din urmă fiind sensibil mai mari faţă de cele dintâi, iar H.G. nr. 922/1995 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor în domeniul îmbunătăţirilor funciare s-a referit în art.4 la persoanele juridice vinovate de săvârşirea faptelor contravenţionale. Un exemplu pregnant îl oferă Legea nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr.18/1991, prin care modificându-se art.90, s-a prevăzut că sancţiunile contravenţionale pot fi aplicate şi persoanelor juridice, dar în cuantum majorat (?) de 10 ori faţă de cele aplicabile persoanelor fizice (!). Legea modificatoare necuprinzând însă nicio dispoziţie cu privire la art.5 alin.3 din Legea nr. 32/1968 referitor la acţiunea în regres a persoanei juridice împotriva persoanei fizice vinovate, limitele maxime, astfel majorate, ale amenzii pentru persoanele juridice erau, în fapt, aplicabile persoanei fizice. De altfel, trebuie menţionat şi faptul că sub legea cadru anterioară persista şi o anumită confuzie între autorul contravenţiei – persoană fizică şi autorul contravenţiei – persoană juridică. Astfel, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor (abrogată în prezent) prevedea în art.38 că amenzile contravenţionale pot fi aplicate atât persoanelor fizice, cât şi persoanelor juridice, părând a reglementa un fel de coautorat al acestora în săvârşirea contravenţiei. O dispoziţie similară a fost inserată în O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice (abrogată în prezent), în art.99 alin.2. În O.G. nr.47/2000 privind stabilirea unor măsuri de protecţie a monumentelor istorice care fac parte din Lista patrimoniului mondial s-a distins însă între persoana fizică şi cea juridică, prevăzându-se în art.12 alin.3 că sancţiunile contravenţionale se aplică persoanelor fizice şi persoanelor juridice, după caz, potrivit legii, ceea ce trebuie apreciat ca fiind mai aproape de sensul juridic al răspunderii contravenţionale. Toate aceste observaţii, pe deplin întemeiate în opinia noastră, sunt acum de domeniul istoriei legislaţiei. Prin art.3 alin.2 al O.G. nr.2/2001 a fost instituită răspunderea contravenţională a persoanei juridice. Condiţiile răspunderii contravenţionale a persoanei juridice a. Capacitatea juridică a persoanei juridice. Conform art.35 din Decretul nr. 31/1954, „persoana juridică îşi exercită drepturile şi îşi îndeplineşte obligaţiile prin organele sale. Actele juridice făcute de organele persoanei juridice, în limitele puterilor ce le-au fost conferite, sunt actele persoanei juridice însăşi. Faptele ilicite săvârşite de organele sale obligă însăşi persoana juridică cadă au fost îndeplinite cu prilejul exercitării funcţiei lor. Faptele ilicite atrag şi răspunderea personală a celui ce le-a săvârşit, atât faţă de persoana juridică, cât şi faţă de cel de-al treilea”. Persoanele juridice care sunt supuse înregistrării au capacitatea de a avea drepturi şi obligaţii de la data înregistrării lor. Celelalte persoane juridice au capacitatea de a avea drepturi şi obligaţii, după caz, de la data actului de dispoziţie care le înfiinţează, de la data recunoaşterii ori a autorizării înfiinţării lor sau de la data îndeplinirii oricărei alte cerinţe prevăzute de legea care reglementează persoana juridică în cauză. Răspunderea contravenţională a persoanei juridice este directă şi personală. Prima consecinţă, derivând din această concepţie, este de natură patrimonială: persoana juridică trebuie

25

să dispună în bugetul propriu de sumele necesare pentru achitarea amenzilor contravenţionale pe care ar fi, eventual, condamnată să le plătească sub forma amenzii contravenţionale. Noua reglementare nu face nicio referire la faptul că persoana juridică ar urma să recupereze în vreun mod anume suma plătită cu titlu de amendă contravenţională. În consecinţă, trebuie concluzionat că eventualul drept de regres al persoanei juridice împotriva prepusului său excede raportului juridic contravenţional de conflict. Dreptul de regres al persoanei juridice împotriva persoanei fizice care este răspunzătoare de comiterea contravenţiei este exercitabil în temeiul răspunderii civile delictuale. b. Prevederea în lege a răspunderii contravenţionale a persoanei juridice Conform art.3 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, persoana juridică răspunde contravenţional în cazurile şi în condiţiile prevăzute de actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii.

• Subiectul pasiv al contravenţiei (victima) Noţiunea subiectului pasiv al contravenţiei Subiectul pasiv al contravenţiei este persoana fizică sau juridică titulară a valorii sociale vătămate prin contravenţie. Altfel spus, victima contravenţiei este persoana vătămată. Spre deosebire de contravenient, victima nu trebuie să îndeplinească nicio condiţie generală, decât aceea de a i se fi cauzat o vătămare materială sau morală prin săvârşirea contravenţiei. Nu trebuie însă să se confunde, chiar dacă de cele mai multe ori aşa este, persoana vătămată prin contravenţie cu persoana prejudiciată prin aceasta. Persoana prejudiciată este cea care a suferit un prejudiciu material sau moral prin contravenţie. Această persoană este subiect de drept civil, adică titulara acţiunii civile ce rezultă din sşvârşirea contravenţiei. De exemplu, în cazul contravenţiilor prevăzute de art.83 din Legea nr. 137/1995 privind protecţia mediului, subiectul pasiv al contravenţiei este statul, iar subiectul de drept civil este persoana fizică sau juridică prejudiciată prin activitatea contravenţională. În cazul contravenţiilor la care nu identificăm un subiect de drept lezat, altul decât statul, acesta din urmă are calitatea de subiect pasiv al contravenţiei (de exemplu, în cazul unor fapte contravenţionale constând în nesocotirea regulilor de circulaţie). Condiţiile speciale ale subiectului pasiv Aşa cum am precizat, subiectul pasiv al contravenţiei nu trebuie să îndeplinească condiţii generale, dar unele norme de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor impun, pentru existenţa contravenţiei sau a unei variante calificate a acesteia, ca subiectul pasiv să aibă anumite calităţi sau însuşiri. De pildă, pentru existenţa contravenţiei prevăzută de art. 276 alin.1 lit.c din Codul muncii, subiectul pasiv trebuie să aibă calitatea de salariat. Aşa cum am văzut, subiectul activ al unei contravenţii poate fi orice persoană fizică sau juridică (regula), iar subiect pasiv o persoană fizică, o persoană juridică sau statul. În cazul răspunderii contravenţionale, subiecţii acestei forme de răspundere administrativă sunt persoanele fizice şi juridice. Sancţiunile contravenţionale se aplică persoanelor fizice sau juridice care au săvârşit contravenţii. Persoana fizică sau persoana juridică sunt socotite subiect pasiv al răspunderii, adică cel asupra căruia se aplică sancţiunea juridică de către subiectul activ. Subiectul activ al răspunderii contravenţionale este, de regulă, o autoritate a administraţiei publice centrale sau locale, adică fie o autoritate de stat, fie o autoritate a comunităţii locale. S-a arătat că subiectul activ al răspunderii contravenţionale poate fi, în condiţiile legii, şi o persoană juridică de drept privat, dacă este implicată în realizarea unui serviciu public.

26

Potrivit aceleiaşi opinii, dacă pe baza fostei reglementări, persoana fizică era, de regulă, subiectul pasiv al contravenţiei, conform actualei legi-cadru, calitatea de subiect pasiv poate să o aibă şi o organizaţie nestatală sau chiar cu caracter statal, un agent public, în funcţie de subiectul nemijlocit al contravenţiei.

• Sancţiunile contravenţionale Conform O.G. nr. 2/2001, sancţiunile contravenţionale sunt principale şi complementare.

În domeniul contravenţiilor au fost împrumutate două principii din dreptul penal, potrivit cărora, pentru săvârşirea unei contravenţii, nu se poate aplica decât o singură sancţiune contravenţională principală, precum şi una sau mai multe sancţiuni complementare.

Cu privire la sancţiunile contravenţionale, mai trebuie menţionat şi faptul că, în urma revizuirii Constituţiei României din 2003, sancţiunea închisorii contravenţionale a fost abrogată.

Sancţiunile contravenţionale principale sunt: – avertismentul – amenda contravenţională – prestarea unei activităţi în folosul comunităţii. Sancţiunile contravenţionale complementare constau în: – confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii – suspendarea sau anularea avizului/ acordului /autorizaţiei de exercitare a unei

activităţi – blocarea contului bancar – închiderea unităţii – suspendarea activităţii agentului economic – retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite activităţi/ operaţiuni de comerţ

exterior, temporar/ definitiv – desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în situaţia anterioară. Prin legi speciale pot fi stabilite şi alte sancţiuni contravenţionale principale sau

complementare. Sancţiunile stabilite trebuie să fie proporţionale cu gradul de pericol social al faptei.

a. Avertismentul Este sancţiunea contravenţională cea mai puţin severă şi constă în atenţionarea scrisă sau

verbală a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate redusă.

Atunci când persoana a săvârşit o altă faptă ilicită sau dacă se apreciază că aceasta va repeta în viitor săvârşirea contravenţiilor se va aplica o sancţiune mai severă: amenda contravenţională.

Spre deosebire de amenda contravenţională, care are caracter pecuniar, avertismentul este o sancţiune morală, care constă în arătarea pericolului social al urmărilor produse şi în sfătuirea contravenientului să adopte o conduită conformă cu normele sociale. Pe lângă elementul de mustrare, avertismentul conţine şi un element de atenţionare, în sensul că persoanei contraveniente i se atrage atenţia că săvârşirea unei alte contravenţii în viitor va aduce o altă sancţiune contravenţională mai severă.

Cu privire la aplicarea acestei sancţiuni, reţinem că ea poate fi scrisă sau orală. Atunci când contravenientul este de faţă la constatarea sancţiunii, aplicarea se va face oral. Aplicarea scrisă se poate face şi în scris, atunci când contravenientul nu a fost de faţă şi i se comunică o

27

copie a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare.

b. Amenda contravenţională Trebuie menţionat caracterul său administrativ, prevăzut expres în textul O.G. nr. 2/2001,

prevedere care exclude controversele cu privire la natura juridică a amenzii contravenţionale. Amenda contravenţională apare ca o sancţiune pecuniară principală. Ca mijloc de

constrângere, ea constă în micşorarea silită a patrimoniului celui sancţionat, acesta fiind obligat să plătească statului suma stabilită de sancţiune.

Obligaţia de a individualiza sancţiune contravenţională a amenzii revine organului competent să aplice sancţiunea, care va aprecia de la caz la caz, în limitele prevăzute de actele normative, în funcţie de împrejurările în care fapta a fost săvârşită, de urmările ei şi persoana contravenientă.

A se studia sancţiunea amenzii contravenţionale (art.8, 10, 28, 29, 39, 391 din O.G.

nr.2/2001).

c. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii O.G. nr. 2/2001 precizează că această sancţiune nu poate depăşi 300 de ore şi că ea

trebuie stabilită întotdeauna alternativ cu amenda. Regimul juridic al acestei sancţiuni este reglementat prin O.G. nr. 55/2002, cu modificările ulterioare.

A se studia sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii (art.9, 391 din O.G.

nr.2/2001, respectiv O.G. nr.55/2002).

d. Cu privire la sancţiunile complementare, reţinem că cea mai importantă este sancţiunea confiscării, aplicabilă întotdeauna împreună cu o sancţiune principală.

Sancţiunea confiscării poate fi aplicată numai în situaţia în care actul normativ special care stabileşte contravenţiile prevede această sancţiune. Sancţiunea confiscării urmează a fi aplicată tot de către agentul constatator.

• Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei În cazul răspunderii contravenţionale, lipsa oricăreia dintre trăsăturile esenţiale ale

contravenţiei exclude răspunderea contravenţională. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al unei fapte sunt acele împrejurări, stări, situaţii a căror existenţă în timpul săvârşirii faptei face ca realizarea eficientă a uneia dintre trăsăturile esenţiale ale contravenţiei să devină imposibilă. Sediul materiei pentru aceste cauze este reprezentat de art. 11 alin. 1 şi 2 din O.G. nr. 2/2001. Caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt, precum şi a infirmităţii, dacă are legătură cu fapta săvârşită. De asemenea, minoritatea constituie pentru minorul care nu a împlinit 14 ani cauză care înlătură caracterul contravenţional al faptei. Toate aceste cauze se constată numai de către instanţa de judecată.

A se studia prescripţia în materia contravenţiilor (prescripţia aplicării sancţiunilor

contravenţionale şi prescripţia executării lor) – art. 13 şi 14.

3. Procedura contravenţională potrivit reglementării cadru

Procedura contravenţională cuprinde 4 faze (etape): - constatarea contravenţiei - aplicarea sancţiunilor contravenţionale - căile de atac

28

- executarea sancţiunilor contravenţionale a. Constatarea şi sancţionarea contravenţiilor Răspunderea contravenţională este declanşată prin întocmirea unui proces-verbal de

constatare a contravenţiei săvârşite. Procesul-verbal se întocmeşte în scris de către persoane anume prevăzute în O.G. nr. 2/2001 şi care poartă denumirea generică de agenţi constatatori – organul administrativ desemnat prin actul normativ de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, cu sarcina de a constata contravenţiile într-un anumit domeniu.

Potrivit art.15 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, pot avea calitatea de agenţi constatori: primarii, ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoane împuternicite în acest scop de către miniştri şi alţi conducători ai autorităţii publice centrale, de prefecţi, primari, preşedinţi ai CJ), precum şi alte persoane prevăzute în acte normative speciale (ex: conducători de tren).

În calitate de agent constator, aceste persoane exercită o parte din atribuţiile autorităţii publice în numele căreia se desfăşoară activitatea.

Din redactarea textelor O.G. nr. 2/2001 se desprinde concluzia că, în domeniul constatării contravenţiilor, regula o reprezintă constatarea personală a contravenţiei de către agentul constator. Aceasta se realizează prin examinarea prin propriile simţuri de către agentul constatator a actelor, faptelor şi împrejurărilor care oferă relevanţă, d.p.d.v. contravenţional, unei fapte ilicite.

Constatarea personală a faptei semnifică aprecierea nemijlocită de către agentul constator a acţiunii / inacţiunii ilicite, a gradului de pericol social, a circumstanţelor în care a fost săvârşită fapta, precum şi a tuturor împrejurărilor care ţin de fapta / persoana contravenientă şi care permit stabilirea cu exactitate a faptei şi aplicarea unui regim juridic corespunzător.

De la regula constatării nemijlocite a contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 instituie o excepţie, anume art.30 alin.2, potrivit căruia agentul constator va verifica şi va stabili dacă fapta constituie o contravenţie în baza materialelor înaintate de către organele de urmărire penală / de instanţa de judecată.

Activitatea agentului constator se materializează prin încheierea unui proces-verbal în baza constatărilor făcute şi a probelor administrate. Regula este că procesul-verbal se încheie în formă scrisă. Forma scrisă este obligatorie şi permite verificarea legalităţii încheierii în temeiul obiectiv al răspunderii contravenţionale, a condiţiilor care au stat la baza angajării răspunderii contravenţionale.

Natura juridică a procesului-verbal de constatare a contravenţiilor a făcut obiectul unor controverse în literatura de specialitate. Astfel, într-o opinie se consideră că acest act de constatare este un act administrativ jurisdicţional, opinie criticată cu motivarea că acest fapt ar presupune ca agentul constatator să fie considerat şi judecător al cauzei, fapt incompatibil cu activitatea instanţei de judecată.

Într-o altă opinie, se consideră că procesul-verbal este un act premergător (preparator), care nu produce efecte juridice, dar care stă la baza emiterii actului administrativ de autoritate prin care este sancţionată contravenţia. Această opinie este parţial valabilă şi numai în contextul art.21 alin.2 din O.G. nr.2/2001.

O altă opinie consideră că procesul-verbal este un act administrativ cu caracter contravenţional, avându-se în vedere existenţa unui drept contravenţional separat. Punctul acesta de vedere trebuie luat însă sub beneficiu de inventar deoarece, la noi, încă nu există deocamdată un Cod al contravenţiilor şi, implicit o ramură autonomă de drept contravenţional.

29

În concluzie, opinia majoritară este că natura juridică a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei este cea a unui act administrativ individual de autoritate.

Actul de constatere a contravenţiilor este un act oficial şi, prin modul de întocmire, un act cu forţă probantă, bucurându-se de o triplă prezumţie: legalitate, autenticitate şi veridicitate.

A se studia cuprinsul procesului-verbal (art. 16 – 20), plângerea contravenţională şi

judecarea acestei şi căile de atac.

4. Unele critici aduse reglementărilor în materia contravenţiilor

a. Regimul juridic aplicabil în materia contravenţiilor este mai puţin favorabil celui care reglementează infracţiunile, în condiţiile în care primele sunt considerate de legiuitor ca fiind mai puţin grave decât următoarele. Argumente:

• Contravenientul nu beneficiază de prezumţia de nevinovăţie în timpul fazei administrative, în care i se aplică o sancţiune de către un agent constatator;

• Chiar dacă procedura deschisă în urma plângerii contravenientului respectă cerinţele unui proces echitabil, ea pleacă de la principiul că petentul este vinovat în condiţiile în care nu s-a stabilit nimic în cadrul unui proces echitabil;

• Simplul fapt că persoana contravenientă decide, dintr-un motiv oarecare, să nu uzeze calea plângerii contravenţionale echivalează cu recunoaşterea definitivă a vinovăţiei sale pe baza unui proces verbal întocmit de un agent care nu prezintă garanţii de independenţă şi imparţialitate.

b. În practică, unele autorităţi administrative au interpretat suspendarea executării sancţiunii contravenţionale, ca urmare a formulării plângerii contravenţionale de către contravenient, doar cu privire la sancţiunea principală, nu şi în ceea ce priveşte sancţiunea complementară. Or, plângerea suspendă executarea, cf. art. 32 alin.3 din O.G. nr.2/2001, deopotrivă, atât în privinţa sancţiunii principale, cât şi a celei complementare (a se vedea pentru

detalii Marius Vasile, Reflecţii asupra executării sancţiunilor contravenţionale complementare

prevăzute de Legea nr.50/1991, republicată, privind autorizarea executării lucrărilor de

construcţii, în Revista de Drept Public nr. 4/2006, p.106-108).

c. Procedura contravenţională română poate fi considerată ca aparţinând noţiunii autonome de „materie penală” din perspectiva jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului ? (vezi Curierul Judiciar nr.2/2008, p.77-82).