managementul fondurilor de pre-aderare. studii de caz privind buna gestionare a fondurilor ispa...
TRANSCRIPT
ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE DIN BUCUREŞTIFACULTATEA DE RELAŢII ECONOMICE INTERNAŢIONALE
LUCRARE DE LICENŢĂ
Profesor coordonator:Prof. univ. dr Gabriela DRĂGAN
Absolvent: Apostol F. Cristina
2006
ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE DIN BUCUREŞTIFACULTATEA DE RELAŢII ECONOMICE INTERNAŢIONALE
MANAGEMENTUL FONDURILOR DE PRE-ADERARE.
STUDII DE CAZ PRIVIND BUNA GESTIONARE A
FONDURILOR ISPA (ANALIZA EX-ANTE şi EX-POST)
Profesor coordonator:Prof. univ. dr. Gabriela DRĂGAN
Absolvent: Apostol F. Cristina
2
2006
Listă de abrevieri
AA Autoritate de AuditADR Agenţie de Dezvoltare RegionalăAI Agenţie de ImplementareAM Autoritate de ManagementAP Autoritate de Plată/CertificareARPM Agenţie Regională de Protecţie a MediuluiAUE Actul Unic EuropeanBEI Banca Europeană pentru InvestiţiiBERD Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi DezvoltareBF Beneficiar FinalCBC Cross Border Co-operation (Cooperare Transfrontalieră)CE Comisia EuropeanăCNADNR Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din RomâniaCNI Coordonator Naţional ISPADG REGIO Direcţia Generală pentru Politici RegionaleDIS Descentralised Implementation System
(Sistem de Implementare Descentralizat)EDIS Extended Descentralised Implementation System
(Sistem de Implementare Descentralizat Extins)FC Fond de CoeziuneFEDR Fondul European de Dezvoltare RegionalăFS Fonduri StructuraleFSE Fondul Social EuropeanIFI Instituţii Financiare InternaţionaleISPA Instrument for Structural Policies for Pre-accession
(Instrument Structural pentru Politici de Pre-aderare)KFW Kreditanstalt Für Wiederaufbau (Banca Germană pentru Dezvoltare)MF Memorandum de FinanţareMFP Ministerul Finanţelor PubliceMFP Ministerul Finanţelor PubliceMMGA Ministerul Mediului şi Gospodăririi ApelorMTCT Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi TurismuluiOI Organism IntermediarOPCP Oficiul de Plăţi şi Contractare PHAREPCES Politica de Coeziune Economică şi SocialăPHARE Poland and Hungary Aid for Reconstruction of Economy
(Polonia şi Ungaria, Asistenţă pentru Restructurarea Economică)PND Planul Naţional de DezvoltarePOS Program Operaţional SectorialPPP Parteneriat Public PrivatPRAG Practical Guide for PHARE, ISPA and SAPARD
(Ghid practic pentru PHARE, ISPA şi SAPARD)RNA Responsabil Naţional cu AutorizareaSAPARD Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development
(Program Special de Aderare pentru Dezvoltare rurală şi Agricultură)SM Stat MembruUE Uniunea Europeană
3
CUPRINS
INTRODUCERE 5
CAPITOLUL I 8
MANAGEMENTUL FONDURILOR DE PRE-ADERARE ÎN ROMÂNIA 8
1.1 MANAGEMENTUL PROGRAMULUI PHARE 8
1.2 MANAGEMENTUL PROGRAMULUI ISPA 10
2.3 MANAGEMENTUL PROGRAMULUI SAPARD 13
CAPITOLUL II 15
ANALIZA EX-ANTE ŞI EX-POST 15
2.1. EVALUAREA EX-ANTE ŞI EX-POST LA NIVEL DE PROGRAM 17
2.1.1 Evaluarea ex-ante a programului 17
2.1.2 Evaluarea ex-post a programului 18
2.2 ANALIZA EX-ANTE ŞI EX-POST LA NIVEL DE SISTEM 20
3.3 ANALIZA EX-ANTE ŞI EX-POST LA NIVEL DE PROIECT 23
3.3.1 Analiza ex-ante a proiectului. 23
CAPITOLUL III 26
STUDIU DE CAZ: ANALIZA EX-ANTE ŞI EX-POST LA NIVEL DE SISTEM DE
IMPLEMENTARE – TRECEREA DE LA ISPA LA FONDUL DE COEZIUNE 26
3.1 ANALIZA EX-ANTE A SISTEMULUI DE IMPLEMENTARE 29
3.2 ANALIZA EX-POST A SISTEMULUI DE IMPLEMENTARE (AUDITUL DE SISTEM) 33
CONCLUZII 40
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ 42
ANEXE 43
BIBLIOGRAFIE 77
4
Introducere
Una dintre cele mai dezbătute aspecte legate de extinderea recentă a Uniunii Europene
(UE) din mai 2004 şi cea preconizată la 1 ianuarie 2007 este finanţarea noilor state membre.
Dată fiind dimensiunea limitată a bugetului UE, politicile de dezvoltare regională şi de
coeziune se confruntă cu provocări fundamentale, datorate amplificării disparităţilor
economice şi sociale1.
Experienţa fostelor ţări socialiste arată că tranziţia a adâncit disparităţile regionale
deoarece forţele noi ale pieţei au înlocuit treptat factorii care controlau economia2. Problema
de bază este dacă, după o perioadă de creştere a disparităţilor regionale, se va lansa un proces
de „convergenţă economică spaţială” pe termen lung. Această întrebare are o semnificaţie
majoră pentru România în procesul aderării la UE, luând în considerare obiectivul
fundamental al coeziunii economice şi sociale care se concentrează în special pe politica de
dezvoltare regională, prin dimensiunea sa orizontală.
Politica de dezvoltare regională este una din politicile cele mai importante şi cele mai
complexe ale UE, statut ce decurge din faptul că, prin obiectivul său de reducere a
disparităţilor economice şi sociale existente între diversele regiuni ale Europei, acţionează
asupra unor domenii semnificative pentru dezvoltare, precum creşterea economică şi sectorul
IMM, transporturile, agricultura, dezvoltarea urbană, protecţia mediului, ocuparea şi formarea
profesională, educaţia, egalitatea de gen etc. Concepută ca o politică a solidarităţii la nivel
european, politica regională se bazează în principal pe solidaritate financiară, adică pe
redistribuirea unei părţi din bugetul comunitar realizat prin contribuţia Statelor Membre (SM)
către regiunile şi grupurile sociale mai puţin prospere.
Se poate spune că politica de dezvoltare regională are un pronunţat caracter
instrumental, iar prin fondurile sale de solidaritate (Fondul de coeziune, Fondurile structurale,
Fondul de solidaritate) contribuie la finanţarea altor politici sectoriale – cum ar fi politica
agricolă, politica socială, politica de protecţie a mediului. Politica regională ar putea include
toate activităţile care influenţează în mod semnificativ dezvoltarea unei regiuni.3
În plus, politica regională este corelată şi cu politica de extindere a UE, prin crearea
fondurilor speciale de pre-aderare PHARE (fond de sprijin pentru reconstrucţia economică),
ISPA (instrument al politicilor structurale, ce prefigurează Fondul de Coeziune) şi SAPARD
1 Charalampos Koutalakis, „Politica Uniunii Europene de dezvoltare regională şi de coeziune economică”, 20052 Carta Verde, Politica de dezvoltare regionala în Romania, Guvernul României şi Comisia Europeană, Program Phare, 19973 Dumitru Miron (coordonator), Economia Integrării Europene, Editura Luceafărul, Bucureşti 2004
5
(program special pentru agricultură) la care au acces ţările în curs de aderare şi prin care este
sprijinită tranziţia acestora la standardele şi structurile de organizare ale UE.
Bailey şi De Propris subliniază ideea care a stat la bază înfiinţării acestor fonduri:
PHARE să pregătească noii membrii pe fonduri structurale, ISPA să îi pregătească pentru
Fondul de Coeziune (FC), iar SAPARD să îi pregătească pentru FEOGA – secţiunea
Orientare. Însă, în timp ce reformele din 1999 ale politicii structurale transferau controlul
bugetar către statele membre ale UE 15, Comisia menţinea un control strict asupra finanţării
structurale de pre-aderare, ceea ce s-a dovedit a nu fi cea mai bună modalitate de a pregăti
viitoarele state membre4.
Pentru România, miza reală în relaţiile cu UE nu ar trebui să o constituie aderarea.
Aceasta va avea loc cu certitudine fie mai devreme, fie puţin mai târziu. Adevărata provocare
o constituie cât de pregătită va fi România, la momentul aderării, de a absorbi fondurile
substanţiale la care va avea acces. Cu alte cuvinte, construirea în această perioadă a unei
capacităţi de absorbţie corespunzătoare a fondurilor comunitare şi măsura în care aceasta va fi
reflectată de scăderea disparităţilor regionale, nu numai în context românesc, ci şi în context
european5.
România a beneficiat de sprijinul UE prin trei instrumente financiare de pre-aderare
nerambursabile6 specifice, cu rolul de a reduce decalajele de dezvoltare şi pentru a o pregăti,
ca şi pe celelalte state foste comuniste din Estul Europei, pentru utilizarea fondurilor
structurale din punct de vedere instituţional şi managerial.
În acest context, întrebarea deschisă, este următoarea: Este România capabilă să
gestioneze Fondurile Structurale (FS), având ca punct de plecare experienţa câştigată prin
gestionarea fondurilor de pre-aderare? Răspunsul la această întrebare se poate contura în
urma evaluării ex-ante a sistemului naţional de implementare a fondurilor comunitare, ce va fi
realizată de Comisia Europeană (CE) în 2006, şi în urma căreia se va decide dacă România va
primi sau nu finanţare nerambursabilă după data aderării. Raportul de monitorizare al CE din
16 mai 2006 (o sinteză a acestui raport privind documentul de poziţie Capitolul 21 este
prevăzută în anexa 9) nu a precizat o dată clară privind aderarea. Se menţionează însă că
România va trebui sa-şi intensifice eforturile în anumite domenii, fiind supusă, în continuare,
monitorizării CE, un nou raport fiind aşteptat în luna octombrie 2006.
Pe marginea acestei întrebări am conturat prezenta lucrare, care oferă mai întâi o
imagine de ansamblu asupra finanţării nerambursabile acordate României până în prezent,
4 Helen Wallace, William Wallace şi Mark A. Pollack “Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, Ediţia a cincea”, mai 20065 Manualul Afacerilor Europene, Institutul European din Romania, septembrie 20056 PHARE, ISPA şi SAPARD în raport de 3:2:1 ca şi valoare a finanţării
6
apoi a instrumentelor utilizate pentru a asigura destinaţia corectă, eficientă şi adecvată a
banilor comunitari, pentru ca în final să analizeze trecerea României de la ISPA la Fondul de
Coeziune.
Astfel, capitolul I cuprinde prezentarea managementului asistenţei financiare
comunitare alocată României în perioada 2000-2006, sub forma asistenţei de pre-aderare
nerambursabile, prin cele 3 fonduri (PHARE, ISPA şi SAPARD).
Capitolul II tratează un subiect de real interes şi anume procedura de verificare a
corectitudinii şi eficienţei utilizării fondurilor comunitare la nivel naţional prin analize ex-ante
şi ex-post. În cadrul procesului de derulare a fondurilor nerambursabile acordate de UE,
analiza reprezintă un instrument de maximă importanţă în stabilirea priorităţilor de finanţare,
în alocarea resurselor necesare şi în stabilirea unor sisteme de management financiar şi control
corespunzătoare standardelor europene. În conformitate cu regulamentele CE aplicabile
asistenţei financiare de pre-aderare, analiza este prezentată pe parcursul acestui capitol în
toate formele sale şi anume: în funcţie de momentul în care se realizează (ex-ante,
intermediară şi ex-post) şi în funcţie de nivelul la care se realizează (la nivel de proiect,
program sau sistem).
Pentru aprofundarea acestei problematici, şi pentru o mai bună înţelegere, capitolul III
include detalierea analizei realizate la nivel de sistem de implementare, mai exact trecerea
României de la ISPA la FC prin prisma acreditării sistemului naţional de gestionare a
fondurilor. FC este un instrument financiar identic cu Programul ISPA, presupunând aceleaşi
mecanisme de pregătire a proiectelor, aceleaşi sisteme de finanţare, acelaşi tip de de co-
finanţare şi aceleaşi sisteme de management financiar şi control. Provocarea este lansată de
faptul ca sunt diferite din punct de vedere al modalităţii de acordare a finanţării: finanţarea
ISPA se acordă în paralel cu analiza sistemului de implementare (pe principiul plăţilor în
avans), iar finanţarea prin FC, precum şi prin FS, se acordă după ce sistemul naţional de
implementare a fost analizat şi acreditat (pe principiul rambursării cheltuielilor efectuate
certificate).
Mulţumesc, pe această cale, doamnei director Irina Radu, Autoritatea de Management pentru
Infrastructură, din cadrul Ministerului Finanţelor Publice (Coordonator Naţional ISPA şi
Coordonator Naţional al Asistenţei) pentru sprijinul acordat în vederea bunei înţelegere a
problematicii prezentate.
Mulţumiri, de asemenea, doamnei prof. univ. dr. Gabriela Drăgan care mi-a fost
permanent alături în elaborarea prezentei lucrări.
7
CAPITOLUL I
Managementul fondurilor de pre-aderare în România
1.1 Managementul Programului PHARE7
Înfiinţat la începutul anului 1989 pentru a ajuta Polonia şi Ungaria în procesul de
tranziţie de la regimul comunist la democraţie, Phare s-a extins treptat incluzând mai apoi 13
state din Europa Centrală şi de Est, din care zece candidate la UE: Bulgaria, Estonia, Lituania,
Letonia, Polonia, Republica Cehă, România, Slovacia, Slovenia şi Ungaria, iar rolul său a
evoluat gradual.
România a intrat în circuitul asistenţei acordate de ţările dezvoltate începând cu
ianuarie 1990, urmare firească a schimbărilor politice radicale petrecute la sfârşitul anului
1989. În timp, Programul PHARE a avut două abordări diferite în ceea ce priveşte solicitarea
de fonduri de către Guvernul României, astfel:
perioada 1990-1997 denumită şi ”finanţare la cerere” (demand driven) caracterizată
printr-o abordare ”directă” în sensul că proiectele propuse erau stabilite în general de
către guvern, aprobate şi ulterior finanţate de către CE;
perioada de după 1998 denumită şi ”finanţare pentru aderare” (accession driven) care
se bazează pe programe clar stabilite de către autorităţile române şi CE, respectiv
Parteneriatul pentru Aderare, Programul Naţional de Aderare a României la UE, care
acoperă domeniile în care se preia legislaţia europeană, precum şi modul în care se vor
dezvolta instituţiile la nivel central sau local, pentru a funcţiona la nivelul celor din
SM.
Programul PHARE în perioada 1990 - 1997
În perioada 1990 - 1992 asistenţa din Programul PHARE s-a axat în mod deosebit pe
ajutoare umanitare de urgenţă. După anul 1992, s-a considerat oportun ca Programul PHARE
să se concentreze pe proiecte de tipul ajutor pentru dezvoltare. Sectoarele vizate au fost:
transporturi (reabilitare de drumuri), agricultură, învăţământ, energie, privatizare,
restructurare, IMM-uri, societate civilă, sănătate şi protecţia copiilor. S-a încercat ca prin
aceste proiecte punctuale să se acopere nevoile urgente identificate în aceste sectoare,
stabilindu-se elemente de dezvoltare curentă şi durabilă, în linie cu noile orientări şi dezvoltări
politice care au urmat trecerii României la un sistem democratic.
În perioada 1990-1997, caracterizată de filozofia ”finanţării la cerere”, valoarea
alocării de asistenţă financiară nerambursabilă prin Programul PHARE a fost de 778 Milioane
7 PHARE – Polonia şi Ungaria, Asistenţă pentru Restructurarea Economică (în EN Poland and Hungary Aid for Reconstruction of Economy) - înfiinţat prin Regulamentul 3906/1989, modificat prin Regulamentul 2698/1990;
8
ECU8. La aceasta se adaugă şi sumele alocate pentru programele comunitare, cooperarea
transfrontalieră şi alte programe dedicate unor sectoare aparte (programe orizontale şi
programe multi-ţară), rezultând un buget total de peste 812 Milioane ECU.
Gestionarea acestor sume s-a realizat într-un sistem relativ centralizat, în care CE juca
un rol foarte important. Practic toate etapele de programare, licitare, contractare şi plată erau
realizate numai după aprobarea de către CE. Instituţiile beneficiare din România, în marea lor
majoritate ministere şi agenţii guvernamentale, au înfiinţat unităţi care au coordonat aceste
proiecte (Project Management Unit – PMU) din punct de vedere al implementării tehnice.
Programul PHARE după anul 1998
După anul 1998, în urma prezentării de către CE a Strategiei Întărite de Pre-aderare, în
baza căreia a devenit posibilă acordarea unui sprijin din partea UE mai bine focalizat,
asistenţa financiară nerambursabilă comunitară are drept obiectiv general sprijinirea României
în procesul de pregătire pentru aderare. Strategia de pre-aderare oferă un program coerent de
asistenţă, orientat spre aderare (accession driven), în baza unor angajamente şi obiective
specifice, definite în comun de CE şi România, prin intermediul Parteneriatului pentru
Aderare, precum şi a altor documente.
Pentru perioada 2004-2006 alocarea fondurilor PHARE a căpătat un caracter strategic
mai pronunţat prin introducerea programelor multi-anuale, într-un număr de opt domenii,
considerate prioritare pentru aderarea României la UE: reforma administraţiei publice,
finanţe, agricultură, mediu, justiţie, administrarea frontierelor, minorităţi şi coeziune
economică şi socială. Volumul fondurilor PHARE a cunoscut o creştere semnificativă pentru
această perioadă, peste 1,4 miliarde Euro.
Dezvoltarea noului tip de programe transfrontaliere în perioada 2004-2006 s-a realizat
prin intermediul programului intitulat „Noile programe de vecinătate” cu o valoare totală de
68 milioane Euro alocată în cei trei ani pentru graniţele cu Serbia şi Muntenegru, Moldova şi
Ucraina. Programele PHARE CBC9 de la graniţele României cu Ungaria şi Bulgaria vor
continua să se deruleze, având o alocare anuală de 5 milioane Euro şi respectiv 8 milioane
Euro pentru perioada 2004-2006.
8 ECU (European Currency Unit) – unitate de cont, aflată în centrul Sistemului Monetar European din 1979, al cărei curs era calculat zilnic ca o medie ponderată a unui coş valutar format din monedele statelor membre. ECU a îndeplinit 3 funcţii: unitate de cont (instrument de exprimare a valorii şi de măsură), instrument de reglementare (în cazul intervenţiei Băncilor Centrale pentru menţinerea cursurilor bilaterale de schimb) şi activ de rezervă (rol limitat).9 CBC – Cross Border Co-operation (Cooperare transfrontalieră)
9
Finanţare PHARE pentru România
În perioada 2000-2006 România beneficiază prin Programul PHARE (cadrul
instituţional de implementare al programului este prezentat în anexa 1), de finanţare
nerambursabilă după cum urmează:
Milioane Euro
Phare 2000
Phare
2001
Phare
2002
Phare
2003
Phare
2004
Phare
2005
Phare
2006
Total
228,02 288,09 279 285,945 435,259 430,9 447,426 2394,64
Sursă: AMCSC, Ministerul Finanţelor Publice, Documente interne, aprilie 2006.
Sursă: AMCSC, Ministerul Finanţelor Publice, Documente interne, aprilie 2006.
În contextul inundaţiilor care au avut loc în România în 2005, CE a aprobat
suplimentarea cu 24,6 milioane Euro a fondurilor PHARE 2005 alocate României, în vederea
elaborării unei strategii de prevenire a inundaţiilor, precum şi pentru proiecte de investiţii
menite să contribuie la refacerea unor obiective de infrastructură afectate: poduri, amenajări
de bazine hidrologice.
1.2 Managementul Programului ISPA10
Programul ISPA este unul dintre cele trei instrumente de finanţare nerambursabilă
(împreună cu PHARE şi SAPARD) care sprijină ţările candidate în pregătirea lor pentru
aderarea la UE. ISPA finanţează, în perioada 2000-2006, proiecte în domeniul infrastructurii
de transport şi de mediu, contribuind astfel la îndeplinirea criteriilor de aderare şi a
angajamentelor asumate în cadrul negocierilor cu UE.
Prin programul ISPA, se urmăreşte:
sprijinirea ţărilor beneficiare în vederea alinierii standardelor lor de mediu la cele ale
UE;
10 Instrument for Structural Policies for Pre-accession, înfiinţat prin regulamentul Comisiei nr.1267/2.06.1999
228,02
288,09 279 285,945
435,259 430,9 447,426
Phare 2000 Phare 2001 Phare 2002 Phare 2003 Phare 2004 Phare 2005 Phare 2006
10
extinderea şi conectarea reţelelor de transport ale statelor beneficiare la cele trans-
europene, precum şi
familiarizarea ţărilor beneficiare cu politicile şi procedurile UE.
În domeniul protecţiei mediului, ISPA se concentrează pe “investiţii masive” legate de
directivele de mediu, a căror implementare solicită costuri foarte importante. Ele se referă la
următoarele domenii: rezerva de apă potabilă, tratarea apelor reziduale, administrarea
deşeurilor solide şi a celor periculoase şi respectiv poluarea aerului.
În domeniul transporturilor, ISPA acordă prioritate investiţiilor legate de integrarea
sistemului românesc în sistemul de transporturi al UE şi în reţelele trans-europene. De
asemenea, se acordă prioritate îmbunătăţirii legăturilor cu alte ţări candidate, precum şi
eliminării lacunelor din sistemul naţional de transporturi. ISPA finanţează dezvoltarea căilor
ferate, a şoselelor şi a căilor de navigaţie.
ISPA şi aderarea României la UE
În perioada 2000 – 2006, România beneficiază prin Programul ISPA, de finanţare
nerambursabilă de aproximativ 240 milioane Euro anual, împărţiţi în mod egal (50%/50%)
pentru cele două sectoare de intervenţie – mediu şi transporturi.
În conformitate cu decizia Consiliului European de la Copenhaga11, începând cu luna
mai 2004, o dată cu aderarea la UE a primului val de state candidate, finanţarea anuală
pentru România a crescut cu 20% în anul 2004, 30% în 2005 şi, respectiv, cu 40% în 2006.
Milioane Euro 2000 2001 2002 2003 2004
+ 20%
2005
+30%
2006
+ 40%
Total
240 240 240 240 240 + 48
288
240 + 72
312
240 + 96
336
1896
Sursa: Autoritatea de Management pentru Infrastructură, Ministerul Finanţelor Publice, Documente interne, aprilie 2006
Proiecte ISPA în România
Până în prezent, România a încheiat cu CE 62 de Memorandumuri de Finanţare ISPA,
în valoare totală de aproximativ 2,7 miliarde Euro, din care aproximativ 2 miliarde Euro sunt
asiguraţi prin intermediul Programului ISPA. Din cei 2,7 miliarde Euro, 59 milioane (din care
85% asistenţă ISPA, restul de 15% fiind acoperiţi de la bugetul de stat) au fost dedicaţi
reconstrucţiei infrastructurii rutiere şi feroviare afectate de inundaţiile din vara anului 200512.
Situaţia curentă a fondurilor ISPA :11 decembrie 200212 Memorandumul de Finanţare intitulat „Reconstrucţia infrastructurii rutiere şi feroviare afectate de inundaţii în judeţele Giurgiu, Vrancea şi Bacau” a fost semnat de partea comunitară la data de 28 octombrie 2005
11
Milioane Euro
Sector Buget Valoare contractată Valoare transferată
Mediu 1.375,62 576,42 222,84
Transport 1.321,16 466,87 238,76
Asistenţă tehnică 0,76 0,75 0,56
TOTAL 2.697,54 1.044,03 462,16
Sursa: Autoritatea de Management pentru Infrastructură, MFP, Documente interne, mai 2006
Pregătirea proiectelor ISPA
Proiectele ISPA sunt pregătite de către beneficiarii finali (BF) cu sprijinul celor două
ministere responsabile13. Beneficiarii programului ISPA pot fi:
Pentru infrastructura de mediu: autorităţile locale şi centrale (ministerul de resort,
consiliile judeţene, primăriile), regiile autonome,
Pentru infrastructura de transport: ministerul de resort, regiile autonome şi
companiile naţionale care sunt capabile să dezvolte proiecte de infrastructură de
amploare, precum Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din
România (CNADNR) şi Compania Naţională de Căi Ferate (S.N. C.F.R. S.A).
În ceea ce priveşte implicarea Instituţiilor Financiare Internaţionale (IFI) în co-
finanţarea14 proiectelor ISPA pentru România, până în momentul de faţă, trei IFI au răspuns
pozitiv:
Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BERD) - conducerea BERD a
aprobat Facilitatea de Creditare pentru Mediul Urban, în valoare de 80 milioane Euro
pentru România, menită să ofere municipalităţilor selectate co-finanţări pentru grant-
urile ISPA fără garanţie suverană
Banca Europeană pentru Investiţii (BEI) - a creat „Municipal Water Infrastructure
Scheme”, o facilitate de împrumut orizontală pentru a finanţa proiecte de mediu cu
garanţie suverană. Însă pentru garantarea de către stat a împrumutului co-finanţat de
BEI, beneficiarul final trebuie să mai elaboreze o a doua variantă a studiului de
fezabilitate;
Banca Germană pentru Dezvoltare „Kreditanstalt Für Wiederaufbau” (Kfw)
(începând cu anul 2005) – pentru 3 proiecte ISPA (2 proiecte ISPA mediu şi un
13 Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor (MMGA) şi Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului (MTCT)14 Finanţarea ISPA se acordă pentru 75% din valoarea proiectului (există şi excepţii de până la 85% în funcţie de proiect), restul fiind asigurat prin co-finanţare de către beneficiar. Pentru proiectele de asistenţă tehnică se acordă finanţare ISPA de 100%.
12
proiect de asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor de infrastructură finanţate
prin FC).
Co-finanţarea proiectelor ISPA poate fi asigurată şi de la bugetul de stat (proiectele de
transporturi, proiecte promovate de municipalităţi care au depăşit gradul de îndatorare
prevăzut de lege) sau de la bugetul local. Etapele promovării şi aprobării, precum şi cadrul de
implementare al proiectelor ISPA în România sunt prezentate în anexele 2 şi 3.
2.3 Managementul Programului SAPARD15
Programul SAPARD reprezintă cel de-al treilea instrument financiar care sprijină
ţările candidate în procesul de pregătire pentru aderarea la UE. La data de 21 iunie 2000, CE a
propus o alocare orientativă a fondurilor pentru fiecare din statele candidate. Aceasta a fost
realizată pe baza următoarelor criterii obiective: populaţia din mediul rural, suprafaţa agricolă,
produsul intern brut pe cap de locuitor raportat la paritatea puterii de cumpărare şi situaţia
teritorială specifică existentă în fiecare din statele candidate.
Având un buget anual de peste un miliard de euro în perioada 2000-2006, principalele
priorităţi ale SAPARD, care se regăsesc în regulamentul SAPARD16, sunt acelea de a
contribui la implementarea acquis-ului în ce priveşte politica agricolă comună şi alte politici
relevante de a rezolva problemele specifice pentru adaptarea sustenabilă a sectorului agricol şi
a zonelor rurale din ţările candidate.
Derularea proiectelor prin programul SAPARD este condiţionată de asigurarea co-
finanţării după cum urmează:
pentru măsurile din domeniul public (infrastructură): 25% finanţare de la bugetul de
stat şi 75% contribuţie comunitară;
pentru măsurile din domeniul privat: 50% contribuţia beneficiarului şi 50% contribuţie
publică (din care 25% finanţare de la bugetul de stat şi 75% contribuţie comunitară).
Astfel, beneficiarii măsurilor din domeniul privat trebuie să facă dovada capacităţii de
finanţare a investiţiei, în proporţie de 50% din costul total al proiectului, până la realizarea
obiectivului. Sprijinul financiar public pentru implementarea proiectelor se acordă prin
decontare, pe baza documentelor justificative (chitanţe fiscale, facturi) care atestă investiţia
realizată şi eligibilitatea cheltuielilor efectuate (sistem de gestionare şi implementare EDIS).
Detalii privind rolul Programului SAPARD în România şi procedurile utilizate sunt
prezentate în anexele 4 şi 5.
15 Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development16 The Council Regulation No. 1268/1999 concerning communitary support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the candidate countries.
13
Acordurile financiare cu CE
Acordul Multianual de Finanţare SAPARD defineşte reguli detaliate în materie de
delegare a gestiunii programelor pentru agricultură şi dezvoltare rurală în ţările candidate,
incluzând dispoziţiile necesare pentru exercitarea managementului financiar. Condiţiile de
aplicare a acestui acord sunt stabilite în anexa la acord, care prevede dispoziţii referitoare la:
managementul financiar, managementul, monitorizarea şi evaluarea programului, aplicaţii
generale, declaraţiile anuale şi trimestriale de cheltuieli, linii directoare pentru Organismul de
Certificare, textul legislaţiei comunitare privind regulile financiare aplicabile la SAPARD.
Pentru definirea condiţiilor privind regulile de gestiune şi control financiar precum şi a
cadrului general administrativ, legislativ şi tehnic pentru implementarea programului
SAPARD, la data de 2 februarie 2001, a fost semnat la Bruxelles, Acordul Multianual de
Finanţare SAPARD (Multi Annual Financing Agreement – MAFA) între CE şi Guvernul
României. MAFA reprezintă documentul oficial prin care s-a decis alocarea unei contribuţii
financiare nerambursabile României, în valoare de 1109 milioane Euro, angajată pe perioada
2000-2006, după cum urmează:
Milioane euro
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total
153 156 160 160 160 160 160 1109
Sursa: Agenţia SAPARD, Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, Documente interne, aprilie 2006
Prin decizia CE din 11 aprilie 2006, României i s-a aprobat realocarea de fonduri
SAPARD pentru reabilitarea infrastructurii afectate de inundaţii în cursul anului 2005. O
sumă de 168,9 milioane euro din fondurile SAPARD se va îndrepta pentru refacerea
drumurilor şi a altor lucrări de infrastructură afectate de inundaţiile din 2005, ca şi pentru
crearea unei infrastructuri pentru prevenirea şi protecţia împotriva inundaţiilor17.
17 Articol “169 milioane euro din fonduri SAPARD – pentru infrastructura afectată de inundaţii în 2005”, disponibil la adresa www.bloombiz.ro
14
CAPITOLUL II
Analiza ex-ante şi ex-post
În cadrul procesului de derulare a fondurilor nerambursabile acordate de UE, analiza
reprezintă un instrument de maximă importanţă în stabilirea priorităţilor de finanţare, în
alocarea resurselor necesare şi în stabilirea unor sisteme de management financiar şi control
corespunzătoare standardelor europene. În cadrul acestui proces se face distincţia între două
acţiuni de verificare diferite din punct de vedere al metodologiei utilizate: analiză şi evaluare
(instrument al analizei). Astfel, evaluarea reprezintă o judecată/ o opinie independentă şi
obiectivă asupra valorii unei intervenţii publice pe baza unor criterii şi standarde specifice
(ex. relevanţă intervenţiei, eficienţa, durabilitatea, echitatea etc.), şi se foloseşte în special în
cazul programelor.
Analiza, pe de altă parte, tratează obiectivul din punct de vedere al etapelor care
trebuie parcurse în realizarea acestuia. Se urmăreşte realizarea obiectivului, însă nu din punct
de vedere al impactului, ci din punct de vedere fizic al paşilor parcurşi în atingerea acestuia.
În concluzie, analiza urmăreşte cum s-a ajuns la atingerea obiectivelor (etapele parcurse), iar
evaluarea urmăreşte ceea ce s-a produs în urma implementării cu respectarea etapelor stabilite
iniţial (efectele produse).
În conformitate cu Regulamentele CE aplicabile asistenţei financiare de pre-aderare
(PHARE, ISPA şi SAPARD), cât şi Fondului Social European (FSE), procesul de analiză se
desfăşoară pe diferite nivele, astfel încât să acopere atât proiectele individuale, cât şi
programele sectoriale, mecanismele procedurale şi instituţiile responsabile pentru derularea
fondurilor europene18. Atât analiza cât şi evaluarea se desfăşoară la momente diferite, astfel:
1. Ex-ante, înainte de momentul implementării, ca parte a formulărilor planurilor de
dezvoltare naţională şi regională. Evaluarea ex-ante se realizează înainte de momentul
implementării şi are ca scop asigurarea faptului că intervenţia folosită este atât relevantă, cât
şi coerentă pentru atingerea obiectivului urmărit. Ea constituie şi punctul de plecare în
realizarea monitorizărilor şi evaluărilor viitoare prin explicitarea şi cuantificarea obiectivelor.
Evaluarea ex-ante este un instrument independent, util în faza de programare, care
poate modifica strategia finală de implementare a fondurilor şi care se obţine prin parcurgerea
a trei etape consecutive: stabilirea propunerilor de obiective, consultarea asupra obiectivelor
stabilite, crearea unui draft de strategie finală;
Evaluarea ex-ante are ca scop principal evitarea greşelilor care nu ţin de faptul că
măsurile sunt neeligibile sau neconforme, ci a acelora care nu conduc la MPACTUL dorit;
18 Charalampos Koutalakis, Politica UE de dezvoltare regională şi de coeziune economică, Manualul Afacerilor Europene, septembrie 2005
15
Analiza ex-ante stabileşte etapele necesare a fi parcurse pentru atingerea obiectivului.
2. Interimară (Mid-term/interim evaluation) care este realizată la jumătatea intervalului
de implementare şi are ca obiectiv evaluarea efectelor asistenţei până la momentul respectiv şi
sugerează modificări ale programelor în cazurile în care anumite măsuri şi acţiuni nu au reuşit
să atingă rezultatele anticipate. Prin evaluarea interimară se apreciază dacă obiectivele
propuse iniţial rămân relevante şi dacă este necesară modificarea strategiei iniţiale de
implementare.
3. Ex-post - la sfârşitul perioadei de implementare – care analizează atât efectele
aşteptate, cât şi cele neaşteptate din punct de vedere al eficienţei intervenţiei, examinează
factorii de succes şi de eşec în implementarea intervenţiei şi verifică durabilitatea rezultatelor
şi impacturilor. Analiza ex-post stabileşte dacă toate etapele stabilite iniţial au fost parcurse şi
respectate în implementarea obiectivului urmărit.
Analiza, în toate cele trei forme ale sale, se poate realiza la mai multe nivele:
a. la nivel de program – un set de activităţi organizate şi foarte des variate, orientate spre
atingerea unor obiective specifice. Tinde să deţină o limită de timp şi de buget conturate. (Ex.
Programul PHARE, SAPARD) – având ca principal instrument evaluarea;
b. la nivel de sistem – care poate avea beneficiari direcţi diferiţi; nu este în general
limitată în termeni de timp sau de buget;
c. la nivel de proiect/măsură – o intervenţie singulară, cu o limită de timp fixă şi un
buget alocat (ex: un proiect ISPA de reabilitare a reţelei de alimentare cu apă);
Sursa: Alexandru Folescu, Programe regionale de management si dezvoltare, Iaşi 2004
2.1. Evaluarea ex-ante şi ex-post la nivel de program:
16
2.1.1 Evaluarea ex-ante a programului are ca scop realizarea de analize care conduc la
definirea obiectivelor, la asigurarea că aceste obiective sunt realizabile şi că instrumentele
utilizate permit realizarea unor evaluări ulterioare. O evaluare ex-ante eficientă este necesară
pentru că: asigură un echilibru între nivelul propus al fondurilor şi resurselor şi nivelul
rezultatelor şi impactului aşteptat, şi permite realizarea unei evaluări ex-post, care este
dependentă de calitatea pregătirii intervenţiilor;
Evaluarea ex-ante reprezintă un proces interactiv care oferă puncte de vedere şi
recomandări ale experţilor privind politicile sau programele, separat de cele ale specialiştilor
implicaţi în planificare, având drept obiectiv îmbunătăţirea şi consolidarea calităţii finale a
programului aflat în elaborare. Activitatea de evaluare trebuie să faciliteze un dialog
constructiv între persoanele care răspund de program şi experţi, autorităţilor publice
revenindu-le responsabilitatea finală asupra conţinutului textului final. La sfârşitul acestui
proces interactiv, evaluarea ex-ante constituie un element cheie în vederea înţelegerii
strategiei şi alocării resurselor finale (supuse negocierilor cu CE), arătând clar motivaţia şi
scopul care au stat la baza alegerilor.
Evaluarea ex-ante presupune o analiză a punctelor tari, punctelor slabe şi a
potenţialului statului beneficiar, regiunii sau sectorului respectiv (analiza SWOT - strengths,
weaknesses, opportunities and threats). Aceasta va evalua consecvenţa strategiei şi a
obiectivelor selectate cu caracteristicile specifice ale regiunii sau zonei respective, inclusiv
tendinţele demografice şi impactul aşteptat al priorităţilor de acţiune planificate, cuantificând
obiectivele specifice ale acestora în raport cu situaţia iniţială.
Componente cheie ale evaluării ex-ante:
1. Analiza rezultatelor evaluării anterioare.
Evaluarea anterioară reprezintă o sursă importantă de cunoaştere. Adesea, acestea
acoperă tipuri de acţiuni similare, având în vedere că multe politici nici nu se schimbă de la
un an la altul sau chiar de la un program la altul.
2. Analiza punctelor tari, a punctelor slabe şi a potenţialului statului, regiunii sau
sectorului în cauză.
Cea mai importantă contribuţie a evaluării ex-ante o reprezintă verificarea priorităţii ce
urmează să fie atribuită diferitelor nevoi socio-economice. Această ordonare a nevoilor de
atins reprezintă o condiţie obligatorie ce are drept scop definirea axelor şi priorităţilor
strategice relevante.
3. Evaluarea motivaţiei şi consecvenţa de ansamblu a strategiei.
17
Evaluarea ex-ante ar trebui să clarifice realizarea echilibrului dintre combinaţia de
politici şi activităţi propuse în programe, precum şi justificarea alegerii făcute. Evaluarea ex-
ante trebuie să ajute la a înţelege în ce măsură părţile individuale ale programului corespund
cu nevoile prioritare.
4. Cuantificarea obiectivelor
După definirea priorităţilor, pentru a stabili ceea ce ar trebui să se realizeze printr-un
program este importantă cuantificarea obiectivelor, acordând atenţie obiectivelor strategice şi
operaţionale. Exerciţiile de cuantificare se referă atât la obiectivele programelor, cât şi la
principalele disparităţi. Trebuie să se recurgă la un cadru logic de indicatori în linie cu
practicile de vârf ale statelor candidate, clasificarea sugerată corespunde, astfel următorului
lanţ de indicatori:
Resurse Rezultate Efecte Impacturi
5. Evaluarea impactului socio-economic aşteptat, justificarea politicii şi a modului de
alocare a resurselor financiare
Odată definită o strategie consecventă, evaluarea ex-ante poate aborda problema
impacturilor aşteptate. Prin evaluarea ex-ante trebuie să se adune informaţii pentru a înţelege
măsura în care programul – pe lângă impactul şi rezultatele sale aşteptate – va contribui la
atingerea obiectivelor generale şi specifice.
6. Calitatea implementării şi aranjamente de monitorizare
Impactul politicii depinde şi de capacitatea de management şi de performanţele
organismelor de implementare. Odată abordate motivaţia şi analiza de impact, următorul pas
îl reprezintă evaluarea caracterului adecvat şi a calităţii mecanismelor de predare. În România,
în anul 2006 s-a desfăşurat activitatea pentru Evaluarea ex-ante a Planului Naţional de
Dezvoltare (PND) 2007-201319, care are scopul de a evidenţia efectele intervenţiilor
comunitare asupra principalilor parametri economici şi care presupune parcurgerea
următoarele etape: evaluarea părţii de analiză a PND, evaluarea strategiei, evaluarea
programării financiare, evaluarea implementării şi evaluarea parteneriatului.
2.1.2 Evaluarea ex-post a programului:
Evaluarea ex-post reprezintă un instrument de verificare care se realizează la finalul
perioadei de implementare (ex. SAPARD, PHARE, PND) prin care se urmăreşte cum şi dacă
programele respective şi-au atins obiectivele, precum şi identificarea greşelilor (dacă există)
pentru ca acestea să nu se mai repete. Evaluarea ex-post a programului se realizează după
19 Disponibil la adresa http://anaf.mfinante.ro/wps/portal
18
momentul implementării şi acoperă utilizarea resurselor, eficacitatea, eficienţa şi impactul
asistenţei precum şi factorii care au contribuit la succesul sau eşecul implementării, la
realizările şi rezultatele programului, inclusiv la viabilitatea acestuia.
Responsabilitatea realizării evaluării ex-post cade în sarcina CE, în colaborare cu
statul beneficiar şi presupune, în principal, studierea următoarelor elemente:
Relevanţa programului – modul în care obiectivele programului sunt relevante în
raport cu nevoile şi priorităţile de dezvoltare ale statului şi conformitatea cu cerinţele
UE;
Eficienţa programului – modul de utilizare a resurselor pentru obţinerea output-urilor
şi rezultatelor;
Eficacitatea programului – modul în care a contribuit programul la realizarea
obiectivelor specifice şi generale;
Utilitatea programului – modul în care a fost obţinut un impact la nivelul grupurilor
ţintă în conformitate cu nevoile acestora;
Durabilitatea programului – modul în care efectele se vor menţine după terminarea
programului;
Scopul evaluării ex-post este de a analiza impactul social şi economic al programelor
(atât cel preconizat cât şi cel care apare în timpul implementării programului), beneficiile
obţinute, eficienţa (impactul obţinut cu un cost rezonabil). Evaluarea ex-post a programului
trebuie să aibă perspectiva trecutului (analizarea a ceea ce a fost bun), a prezentului
(învăţăminte utile pentru implementare) şi a viitorului (pregătirea viitoarelor programe).
Astfel, este corelată cu evaluarea ex-ante prin urmărirea, în cadrul analizei, a obiectivelor
aşteptate, iniţial stabilite, şi cu evaluarea intermediară, în mod particular, prin factorii de
succes sau de eşec care au fost identificaţi la nivelul acestei etape. Evaluarea ex-post are
menirea de a trasa concluzii şi recomandări din experienţa programelor precedente pentru
îmbunătăţirea celor viitoare, pentru a evita repetarea greşelilor.
În România prima evaluare ex-post s-a realizat în anul 200320, în cadrul programului
PHARE, alocat României în perioada 1997 – 1998 şi pus în aplicare până la sfârşitul lui 2001.
Această evaluare a fost iniţiată de CE - Direcţia Generală pentru Extindere şi a făcut parte
dintr-o evaluare mai amplă cuprinzând zece ţări candidate. S-a urmărit estimarea impactului
proiectelor cu asistenţă PHARE, termenul de impact fiind definit ca acea consecinţă durabilă
şi cu un grad înalt de cuprindere al sprijinului UE pentru administraţia publică şi societate în
general.
20 Raport CE “Evaluarea ex-post a Programului Naţional PHARE şi dezvoltarea capacităţii - România”, aprilie 2003
19
În cazul României evaluarea s-a referit la 39 de proiecte. Toate acestea au fost supuse
unui proces de evaluare generală, iar şase proiecte au făcut obiectul unei evaluări detaliate
prin interviuri ex-post cu întreaga gamă de actori implicaţi, începând cu cei care au
administrat proiectele la nivel central şi terminând cu utilizatorii finali din teren. Cu toate
acestea, evaluarea nu se concentrează numai asupra emiterii unor judecăţi de valoare, ci
prezintă pe scurt învăţămintele care s-au desprins la nivel de program şi de ţară. Aceste
învăţăminte desprinse din analiza pe studii de caz, prezentată în urma evaluării, sunt
considerate ca fiind strategice la nivel de ţară, şi anume:
Combinarea investiţiilor cu reforma administrativă este o strategie eficace (în
consecinţă s-a recomandat ca sprijinul prin investiţii să fie folosit ca un stimulent pentru
reforma administrativă atâta timp cât obiectivul este crearea cadrului instituţional, dar
stimulentul trebuie să fie atractiv numai în măsura necesară);
Elaborarea de strategii s-a limitat la nivelul proiectelor (ca urmare s-a recomandat: ca
procedurile de programare viitoare să aloce cel puţin şase luni pentru o fază de elaborare de
strategii care să implice instituţiile la nivel naţional, regional şi local şi faza de elaborare a
strategiei să beneficieze de o asistenţă suficientă şi promptă pentru a optimiza avantajele
învăţării prin practică);
Proces de învăţare insuficient în materie de coordonare inter-instituţională
Evaluarea sugerează că, înainte de a se putea angaja într-un proces de construcţie inter-
instituţională, mai întâi instituţiile trebuie să fie ele însele pregătite. În consecinţă, construcţia
inter-instituţională ar trebui să se bucure de mai multă atenţie pe măsură ce procesul de
reformă se maturizează.
Contribuţia la adoptarea acquis-ului comunitar a fost inegală şi mai scăzută decât
aşteptările din fişele de proiect, dar durabilitatea rezultatelor obţinute este ridicată.
În comparaţie cu nevoile ţării, sprijinul PHARE a avut impacturi socioeconomice
extrem de modeste. Aceste impacturi sunt modeste şi în comparaţie cu aşteptările iniţiale. În
medie, este probabil ca impacturile scontate să fie durabile, dar acest lucru nu este sigur.
În concluzie, pentru perioada studiată, au rămas multe de făcut în ceea ce priveşte
strategia de perspectivă şi coordonarea inter-instituţională.
2.2 Analiza ex-ante şi ex-post la nivel de sistem:
2.2.1 Comparaţie DIS (control ex-ante) şi EDIS (fără control ex-ante)
CE a avut o abordare flexibilă asupra modului de organizare a sistemului de
implementare a fondurilor nerambursabile acordate de UE, în funcţie de gradul de
descentralizare a gestionării acestor programe. Există trei posibilităţi în care statele candidate
îşi pot organiza sistemul de implementare:
20
centralizat – toate deciziile sunt luate de către UE care acţionează pentru şi în
numele ţărilor beneficiare;
descentralizat ex-ante (DIS – Descentralised Implementation System) - deciziile
referitoare la achiziţii şi contractele de achiziţii, licitaţii sunt luate de către Agenţiile
de Implementare/ Autorităţile contractante şi transmise la CE pentru aprobare ex-ante;
descentralizat ex-post (EDIS – Extended Descentralised Implementation System) -
deciziile sunt luate de către Agenţiile de Implementare/ Autorităţile contractante fără a
mai fi necesar avizul ex-ante al CE.
Descentralizarea implică o schimbare esenţială prin care Comisia îşi transferă atât
responsabilităţile de contractare cât şi managementul financiar al tranzacţiilor către
Autorităţile Naţionale. Dar în conformitate cu art. 274 al tratatului, Comisia este în întregime
responsabilă de execuţia bugetului21. Descentralizarea este o „afacere riscantă” pentru
Responsabilul Naţional cu Autorizarea (RNA) dar şi pentru Autorităţile Naţionale de vreme
ce transferul responsabilităţilor se realizează în paralel cu transferul riscurilor. Atunci când
CE acţionează ca şi autoritate contractantă toate riscurile (şi tot efortul) aparţin Comisiei şi
oficialilor săi, însă prin descentralizare riscurile sunt transferate parţial sau în întregime (chiar
dacă controlul ex-ante este menţinut sau nu) Autorităţilor Naţionale şi în particular RNA.
Dacă apar nereguli sau fraude în implementarea programului sancţiunile vor fi resimţite prin
recuperările de sume („recoveries”).
Pentru Programele gestionate cu controlul ex-ante al CE (utilizarea DIS) – tip PHARE
şi ISPA, unde Delegaţia CE îşi exprimă acordul cu privire la dosarele de licitaţii şi contractare,
sistemele de management financiar şi control nu au fost supuse unei analize ex-ante. Procesul
de absorbţie a fondurilor s-a realizat în paralel cu stabilirea sistemului de gestionare/
implementare. În acest caz Comisia a utilizat ca principal instrument de verificare analiza ex-
post a sistemului – sub forma auditului de sistem (analiză ulterioară stabilirii sistemului de
către statele candidate).
Programele gestionate de ţările candidate sau SM în sistem descentralizat (ca de
exemplu programul SAPARD) au implicat şi realizarea analizei/auditului ex-ante. Pentru a se
obţine finanţare nerambursabilă sub sistemul de implementare EDIS, paşii obligatoriu de
urmat sunt următorii:
a. Analiza/auditul ex-ante al sistemului de management financiar şi control propus, ca
instrument de decizie;
b. Acreditarea de către CE a sistemului propus;
c. Acordarea finanţării;
21 Discursul lui RF. Barbaso “Descentralisation în candidate countries – lessons learnt from EDIS”
21
Analiza ex-post a sistemului rămâne un important instrument de verificare a sistemelor
de management financiar şi control din punct de vedere al capacităţii lor de absorbţie şi
implementare a fondurilor atrase.
Logica schimbării procedurilor de operare ca urmare a trecerii la EDIS
Instrumente de pre-aderare (cu DIS)
Programe (tip PHARE)
1. Aprobarea ex-ante a CE Oportunitate, conţinut, etc.
2. Aprobare şi control individual al proiectelor de către delegaţia CE
Aprobare documente de licitaţie; rezultate licitaţie; verificarea execuţiei, rapoartelor, aprobare plăţi.
Programe (tip ISPA)
1. Aprobarea punctuală ex-ante a fiecărui proiect de către CE
Oportunitate, analize tehnice, documente pregătitoare etc.
2. Control de parcurs al fiecărui proiect de către CE
Aprobare documente de licitaţie; rezultate licitaţie; verificarea execuţiei, rapoartelor, aprobare documente financiare şi plăţi.
Instrumente structurale (după 2007, cu EDIS)
Programe Operaţionale Sectoriale (POS)
Doar aprobare ex-ante a întregului sistem de către CE
Oportunitate, conţinut, compatibilitate cu obiectivele UE.
Proiecte (Coeziune) Doar aprobarea ex-ante a fiecărui proiect de către CE
Oportunitate, compatibilitate cu obiectivele UE, documente pregătitoare.
Trecerea la EDIS trebuie realizată cel mai târziu înainte de data aderării, iar statele
candidate trebuie să se concentreze cât mai mult asupra acestui obiectiv. Motivaţia statelor
este aceea că pentru a putea obţine finanţare prin fonduri structurale condiţia OBLIGATORIE
este ca sistemul să fie acreditat EDIS. În acest sens anul 2006 este unul de maxim impact
pentru România deoarece se va decide acreditarea sistemului şi dacă România va primi
finanţare nerambursabilă prin fonduri structurale.
Autorităţile naţionale române au elaborat pachetul de acreditare EDIS în urma
finalizării misiunii de audit Ernst&Young (evaluator independent) şi a fost transmis la CE la
sfârşitul anului 2005, împreună cu cererea de acordare a managementului asistenţei în sistem
EDIS pentru programele PHARE şi ISPA.
În urma revizuirii pachetului de acreditare, CE a întreprins două misiuni de audit în
februarie şi, respectiv, martie 2006. Misiunile de audit au avut drept obiectiv evaluarea
sistemelor de management şi control stabilite la nivel naţional pentru implementarea
programului ISPA, din punct de vedere al eficienţei şi eficacităţii, precum şi al concordanţei
22
acestora cu cerinţele minime impuse de UE pentru trecerea la sistemul de implementare
descentralizat extins (EDIS). În luna aprilie a.c., DG Regio a transmis autorităţilor române
Raportul de Audit privind pregătirile pentru trecerea la EDIS, conform căruia, opinia
formulată asupra gradului de îndeplinire a criteriilor pentru acordarea managementului
asistenţei în sistem EDIS, este una favorabilă, neexistând deficienţe majore în funcţionarea
sistemelor de management şi control de la nivelul structurilor de management şi implementare
stabilite pentru programul ISPA.
3.3 Analiza ex-ante şi ex-post la nivel de proiect
3.3.1 Analiza ex-ante a proiectului. Pentru prezentarea exactă a analizei ex-ante22 la
nivel de proiect vom considera studiul de caz al unui proiect ISPA.
O primă etapă a analizei ex-ante a proiectului ISPA este realizată la nivelul
administraţiei centrale a ţării beneficiare prin analizarea aplicaţiei finale depuse de către
beneficiarul final al unei măsuri în vederea obţinerii finanţării nerambursabile. Beneficiarii
trebuie să pregătească o aplicaţie ISPA în formatul standard prezentat pe site-ul Direcţiei
Generale Politici Regionale (DG REGIO)23 din cadrul CE şi anexele aferente (Master Plan,
studiu de fezabilitate, analiza financiară, analiza instituţională şi evaluarea impactului asupra
mediului).
În elaborarea aplicaţiei ISPA, beneficiarii trebuie să:
demonstreze compatibilitatea proiectului cu strategia naţională ISPA pentru sectorul
respectiv (mediu sau transport);
prezinte o analiză financiară completă, care să conducă la evaluarea viabilităţii
proiectului, a capacităţii acestui proiect de a genera venituri şi prin urmare să fie un
instrument credibil de justificare a bugetului solicitat pentru finanţare nerambursabilă
ISPA;
prezinte o analiză cost-beneficiu care să releve impactul proiectului asupra sectorului
economic şi social;
demonstreze capacitatea instituţională a beneficiarului de a gestiona proiectul respectiv
(şi dacă este cazul să prezinte relaţia autoritatea locală-operator);
asigure co-finanţarea (minimum 25%);
asigure că proiectul a primit acordul de mediu în conformitate cu procedurile UE;
O etapă esenţială de evaluare ex-ante a aplicaţiei constă în misiunile de evaluare, în
care beneficiarul final şi autorităţile implicate trebuie să convingă CE cu privire la utilitatea şi
22 prevăzută în Regulamentul Consiliului 1267/1999, anexa II;23 disponibilă la adresa http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/howto_en.htm
23
eligibilitatea proiectului pentru finanţare, aceste misiuni de evaluare având un rol fundamental
în determinarea contribuţiei.
A doua etapă a analizei ex-ante a proiectului, şi cea mai importantă, este aceea
desfăşurată la nivelul Comitetului de Gestiune ISPA, care decide dacă proiectul este eligibil
sau nu şi care este procentul finanţării acordate. Dacă Comitetul de Gestiune ISPA avizează
favorabil aplicaţia, CE elaborează un proiect de Memorandum de Finanţare (MF) pe care îl
supune aprobării şi, după semnarea lui de către Comisarul pentru Politici Regionale, se
transmite Coordonatorului Naţional ISPA (CNI) din ţara beneficiară, în vederea întreprinderii
măsurilor necesare pentru semnarea lui şi de către partea beneficiară.
Licitarea şi contractarea proiectelor ISPA se face în conformitate cu procedurile CE
din „Ghidul practic de proceduri pentru contractul de ajutor extern al Comunităţii Europene
(PRAG)”, document care prezintă toate regulile de achiziţie publică pentru servicii,
echipamente şi lucrări. În prezent, licitarea şi contractarea ISPA se derulează cu avizul ex-ante
al Delegaţiei CE în România. Având în vedere acţiunile stabilite pentru trecerea la sistemul
EDIS, începând cu anul 2004 au fost create unităţi specializate pentru efectuarea controlului
ex-ante la nivelul tuturor agenţiilor de implementare. După obţinerea acreditării pentru EDIS,
aceste unităţi vor prelua rolul Delegaţiei CE în verificarea dosarelor de licitaţie şi andosare a
contractelor.
2.3.2 Analiza ex-post a proiectului
Aceasta este realizată de către Curtea de Conturi a României şi presupune24:
1. verificări pe bază de eşantion (sample checks), care au ca scop:
verificarea eficacităţii sistemelor de management financiar şi control;
verificarea declaraţiilor de cheltuieli, în mod selectiv şi în baza unei analize de risc;
Aceste tipuri de cheltuieli se realizează, de fapt, pe perioada derulării proiectului însă
ex-post faţă de cheltuiala / de lucrarea verificată.
2. completarea declaraţiei de finalizare a măsurii (termenul folosit în limba engleză este:
declaration of winding-up of project; structura acesteia este prezentată în anexa 10), în
formatul standard prevăzut în Anexa III.4.C a MF care trebuie să fie însoţită şi de un raport ce
include informaţii relevante pentru justificarea declaraţiei, inclusiv o sinteză a rezultatelor
tuturor verificărilor realizate de către ţara beneficiară şi partea comunitară.
Declaraţia de finalizare a măsurii se completează pornind de la examinarea/verificarea
sistemelor de management financiar şi control şi interpretarea rezultatelor obţinute în urma
24 În baza Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 22 din martie 2005, pentru completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a României, prin care s-a constituit Organismul asociat Curţii de Conturi.
24
verificărilor realizate pe bază de eşantion asupra cheltuielilor din cadrul măsurii (care pot fi de
5% şi 15%), iar numai atunci când este necesar se au în vedere verificări mai detaliate a
tranzacţiilor şi raportul final al măsurii, prevăzut în Secţiunea 5 a Anexei III la MF. O schemă
de prezentare a fluxului de documente necesar pentru realizarea unei verificări pe bază de
eşantion este prevăzută în anexa 8.
Obiectivul general al auditului ex-post al măsurii este obţinerea unei asigurări
rezonabile că declaraţia finală de cheltuieli şi solicitarea de plată a sumelor provenite din
ajutorul comunităţii şi raportul final nu conţin declaraţii false, în special în ce priveşte
executarea măsurii în conformitate cu termenii şi condiţiile deciziei. În conformitate cu
prevederile Secţiunii a 15-a a Anexei III.4 a MF, obiectivele specifice ale auditului se referă la
a obţine o asigurare rezonabilă că:
declaraţia certificată a cheltuielilor este corectă;
tranzacţiile sunt legale şi reale;
măsura a fost realizată în conformitate cu termenii MF şi cu obiectivele atribuite
măsurii;
Metodologia utilizată pentru desfăşurarea unui audit ex-post cuprinde în general,
următoarele etape:
examinarea informaţiilor deţinute de Agenţia de Implementare (AI), obţinute ca
urmare a efectuării unor misiuni de audit intermediare;
intervievarea personalului care s-a ocupat de implementarea măsurii, pentru lămurirea
aspectelor neclarificate după misiunea intermediară (dacă este cazul);
verificarea în detaliu a documentelor justificative, pentru un eşantion de plăţi, selectate
pentru misiunea respectivă;
implementarea unui program de audit specific, în vederea verificării in detaliu a
conţinutului fiecăruia dintre documentele prevăzute la Secţiunea a III-a Plăţi din
cadrul Anexei III.1a a MF ISPA;
luarea în considerare, în efectuarea verificărilor şi în elaborarea raportului, a
precizărilor formulate de către DG REGIO;
examinarea tuturor informaţiilor obţinute ca urmare a implementării programelor de
audit elaborate, formularea concluziilor şi a opiniei de audit;
25
CAPITOLUL III
Studiu de caz: analiza ex-ante şi ex-post la nivel de sistem de implementare – trecerea de
la ISPA la Fondul de Coeziune
FC a fost creat în 1993 cu scopul de a sprijini Spania, Portugalia, Grecia şi Irlanda, ţări
care, la acea dată, se situau din punct de vedere economic la un nivel mai redus de dezvoltare
decât media comunitară şi reprezintă un instrument aparte, care trimite, prin circumstanţele în
care a fost înfiinţat, la obiectivul primordial al Politicii de Coeziune Economică şi Socială
(PCES), respectiv cel de promovare a progresului economic şi social şi de eliminare a
decalajelor dintre standardele de viaţă existente între diferitele regiuni şi state membre ale UE.
În fapt, conceptul de coeziune economică şi socială s-a impus prin Actul Unic European
(AUE) şi mai apoi prin Tratatul de la Maastricht (1993), fiind corelat cu procesul de realizare
a uniunii economice şi monetare.25
Criteriul de eligibilitate pentru finanţare prin acest fond este ca produsul naţional brut
(PNB) al ţării respective să nu atingă 90% din media UE, iar proiectele vor primi finanţare în
proporţie de 80-85% din totalul costurilor eligibile. Proiectele sunt selectate şi implementate
de către SM beneficiare, care sunt, în acelaşi timp, responsabile de managementul şi
monitorizarea lor financiară. Totodată, un stat membru îşi pierde dreptul de a primi finanţare
prin FC dacă deficitul bugetar este peste 3% din produsul intern brut (PIB). FC intervine
pentru a finanţa mari proiecte în materie de mediu şi reţele de transport transeuropene şi
pentru a permite astfel ca aceste costuri ale lucrărilor să nu perturbe eforturile bugetare
naţionale necesare satisfacerii exigenţelor uniunii economice şi monetare. Mai mult, FC ajută
aceste ţări să se conformeze normelor europene în sectoarele de mediu şi transporturi. FC este
un instrument financiar identic cu Programul ISPA, presupunând:
aceleaşi mecanisme de pregătire a proiectelor;
aceleaşi sectoare finanţate;
acelaşi tip de co-finanţare;
sisteme de management şi control similare;
Proiectele de coeziune sunt similare proiectelor ISPA, cu ajutorul lor fiind finanţate:
Investiţii în infrastructura de mediu în vederea alinierii la standardele UE;
Extinderea şi conectarea reţelelor de transport din România la reţelele trans-europene,
precum şi
Activităţi de pregătire a proiectelor de coeziune, de elaborare de studii şi de
supervizare a execuţiei lucrărilor.25 Gabriela Drăgan, Uniunea Europeană între federalism şi interguvernamentalism. Politici comune ale UE, Editura ASE, 2005
26
Ca şi pentru programul ISPA, proiectele de coeziune vor fi pregătite de către
beneficiari. Beneficiarii proiectelor de coeziune pot fi:
Pentru infrastructura de mediu: autorităţile locale şi centrale (ministerul de resort,
consiliile judeţene, primăriile), regiile autonome
Pentru infrastructura de transporturi: ministerul de resort, regiile autonome şi
companiile naţionale care sunt capabile să dezvolte proiecte de infrastructură de
amploare, precum CNADNR şi CN CFR SA.
Ca şi în cazul programului ISPA, în elaborarea aplicaţiei pentru FC, beneficiarii
trebuie să:
demonstreze compatibilitatea proiectului cu strategia naţională (National Strategic
Reference Framework) pentru sectorul respectiv;
prezinte o analiză financiară completă, care să conducă la evaluarea viabilităţii
proiectului, a capacitaţii acestui proiect de a genera venituri şi, prin urmare, să fie un
instrument credibil de justificare a bugetului solicitat pentru finanţare nerambursabilă
prin FC;
prezinte o analiză cost-beneficiu, care să releve impactul proiectului asupra sectoarelor
economic şi social;
demonstreze capacitatea instituţională a beneficiarului de a gestiona proiectul (şi, dacă
este cazul, să prezinte relaţia între autoritatea locală - operator);
urmărească asigurarea co-finanţării având în vedere faptul că asigurarea unei co-
finanţări de 15% din partea beneficiarului este o condiţie obligatorie pentru orice
proiect de coeziune (în cazul co-finanţării, spre deosebire de ISPA, FC poate asigura
până la 85% din costurile eligibile ale proiectului);
să asigure că proiectul a primit acordul de mediu, în conformitate cu procedurile UE.
Sumele alocate României prin FS în perioada 2007-2013 au fost stabilite după cum
urmează:
Milioane Euro
Fond 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total
FEDR 514 760 1142 1354 1404 1366 1341 7880
FC 418 590 778 915 966 1018 1070 5755
FSE 233 331 464 525 545 570 568 3235Sursa: Direcţia Generală PND, Ministerul Finanţelor Publice, Documente interne, mai 2006
Documentaţia aferentă aplicaţiei de coeziune poate fi pregătită de beneficiari cu
sprijinul unei echipe de consultanţă, angajată din resurse proprii, în cadrul proiectelor de
27
asistenţă tehnică finanţate prin Programul ISPA sau în cadrul unor proiecte finanţate de alţi
donatori (PHARE, asistenţa bilaterală).
Potrivit noului Regulament privind FS şi de Coeziune, FC se va gestiona împreună cu
Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR) în cadrul Programelor Operaţionale
Sectoriale (POS)26. S-a luat astfel decizia ca FC să fie gestionat prin POS Mediu şi POS
Transporturi. Această decizie trebuie să facă faţă anumitor provocări ce fac obiectul analizei
ex-ante a sistemului de implementare, şi anume::
1. Revizuirea cadrului instituţional, ce presupune:
Redefinirea atribuţiilor ministerelor (MTCT şi MMGA, care îndeplineau rolul de
ministere de resort în cadrul programului ISPA, vor deveni, conform noului
regulament, Autorităţi de Management);
Pregătirea beneficiarilor finali ai măsurilor de mediu pentru realizarea procedurilor de
licitare şi contractare prin descentralizare/delegare; aceste operaţiuni fiind desfăşurate
în cadrul programului ISPA de către Agenţia de Implementare Oficiul de Plăţi şi
contractare PHARE (OPCP) din cadrul Ministerului Finanţelor Publice (MFP);
Stabilirea fluxurilor financiare şi de certificare;
Crearea unei noi legislaţii de achiziţii;
2. Crearea manualelor de proceduri pentru operaţiunile de: programare, co-finanţare,
licitare, certificare, plăţi, monitorizare, contabilitate, publicitate;
Totodată, un aspect deosebit de important, la care trebuie să răspundă România în
conformitate cu angajamentele asumate în cadrul negocierilor de aderare, este obligaţia de a
asigura armonizarea atât a cadrului legislativ, cât şi a cadrului instituţional pentru dezvoltarea
de proiecte de investiţii în Parteneriat Public-Privat (PPP). PPP se constituie ca o modalitate
viabilă de introducere a managementului privat în serviciile publice, pe calea unei legături
contractuale de lungă durată, între un operator privat şi o autoritate publică.
Astfel, s-a aprobat prin Hotărârea Guvernului României nr. 208/2005, înfiinţarea la
nivelul MFP a Unităţii centrale pentru coordonarea activităţilor în domeniul parteneriatului
public-privat, care are ca principale atribuţii:
elaborarea politicii Guvernului României în ceea ce priveşte promovarea şi
implementarea proiectelor în parteneriat public-privat;
dezvoltarea şi promovarea liniilor directoare (ghiduri) implementarea proiectelor PPP;
26 Council Regulation No. 8750/2006 Regulation laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund. România a identificat 7 PO prezentate în Anexa 11;
28
evaluarea propunerilor de proiecte PPP din punct de vedere tehnico – economic şi
emiterea de recomandări în vederea promovării unor proiecte de calitate;
asigurarea de asistenţă tehnică, juridică şi financiară autorităţilor administraţiei publice
care iniţiază proiecte PPP;
organizarea de activităţi de formare în beneficiul autorităţilor administraţiei publice
centrale şi locale, care îşi manifestă intenţia de a lansa proiecte în parteneriat public -
privat;
3.1 Analiza ex-ante a sistemului de implementare pentru FC este efectuată de un
organism numit “Compliance Assessment Body”, care verifică dacă sistemul de implementare
al POS-urilor corespunde în totalitate cerinţelor UE.
În conformitate cu articolul 58 din noul Regulament General privind FS pentru
implementarea POS-urilor, şi cu angajamentele asumate prin Capitolul 21 (prezentat în anexa
12), au fost desemnate următoarele autorităţi responsabile:
Autoritatea de Management (AM) – (MMGA sau MTCT după caz) cu rol global de
coordonare şi management al implementării POS-urilor. Îndeplineşte următoarele funcţii (art.
58):
se asigură că operaţiunile selectate a fi finanţate sunt în conformitate cu criteriile de
eligibilitate aplicabile programului operaţional şi că vor corespunde pe întreaga
perioadă de implementare cu regulile şi normele naţionale şi comunitare;
verifică dacă produsele şi serviciile ce reprezintă co-finanţarea au fost livrate şi dacă
cheltuielile declarate de către beneficiarii finali a fi realizate pentru implementarea
programului sunt reale şi corespund normelor naţionale şi comunitare; realizează
verificări la faţa locului (on the spot) şi pe bază de eşantion a activităţilor desfăşurate;
stabileşte un sistem eficient pentru managementul financiar şi control care să prevină,
detecteze, şi corecteze erorile şi neregulile (irregularities) la nivel de program;
asigură deţinerea de către beneficiari sau alte organisme implicate în implementarea
programului respectiv a unui sistem contabil adecvat pentru înregistrarea tuturor
tranzacţiilor realizate în cadrul programului fără să aducă prejudicii normelor
contabile naţionale;
asigură desfăşurarea evaluărilor programelor operaţionale în conformitate cu cerinţele
UE prevăzute la articolul 45 din noul regulament;
stabileşte proceduri/manuale de proceduri pentru desfăşurarea activităţilor de
management financiar pentru a se asigura că toate documentele referitoare la
cheltuielile solicitate pentru desfăşurarea misiunilor de audit viitoare sunt
păstrate/arhivate conform cerinţelor UE;
29
se asigură că Autoritatea de Certificare/Plată are la dispoziţie toate documentele şi
informaţiile necesare pentru îndeplinirea activităţii de certificare;
prezidează activitatea de organizare a Comitetelor de Monitorizare şi asigură
documentele solicitate de către CE pentru a permite monitorizarea exactă a
implementării programului;
întocmeşte, şi după aprobarea de către Comitetul de Monitorizare, transmite la CE
raportul anual şi raportul final al măsurii;
asigură îndeplinirea cerinţelor de informare şi publicitate (art. 36);
Organisme Intermediare(OI)27 – cele 8 Agenţii Regionale de Protecţia Mediului
(ARPM)28. Fiecare ARPM va primi sarcini privind programarea, monitorizarea,
managementul financiar şi de control în baza unui contract29 semnat cu MMGA.
Autoritate de Plată/Certificare a Plăţilor (AP) – s-a înfiinţat în cadrul MFP, prin
preluarea unei părţi din personalul Direcţiei Generale Fondul Naţional de Pre-aderare din
cadrul MFP. AP administrează fondurile primite de la CE prin FC, FEDR, şi FSE;
Autoritatea de Audit (AA) - Autoritatea de Audit de pe lângă Curtea de Conturi30.
Curtea de Conturi este instituţia supremă de control financiar asupra modului de formare,
administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.
Autoritatea de Audit va realiza auditul de sistem, verificări pe bază de eşantion (sample
cheks) pentru FC, FEDR, şi FSE precum şi declaraţii de finalizare a măsurilor (windings-up).
Agenţia Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice
(ANRMAP)31 – va asigura controlul ex-ante pentru achiziţiile publice pentru contractele
eligibile a fi finanţate din instrumente structurale. În efectuarea controlului licitaţiilor,
ANRMAP are următoarele atribuţii principale:
Verifică şi avizează anunţurile de intenţie, de participare şi de atribuire;
Verifică conformitatea documentaţiei de atribuire a contractelor de achiziţie publică cu
legislaţia aplicabilă;27 În schema de instituţională de implementare a proiectelor de mediu nu există OI, ci doar în cazul proiectelor de mediu28 ARPM Bacău pentru Regiunea 1 Nord-Est, ARPM Galaţi pentru Regiunea 2 Sud-Est, ARPM Piteşti pentru Regiunea 3 Sud-Muntenia, ARPM Craiova pentru Regiunea 4 Sud-Vest, ARPM Timişoara pentru Regiunea 5 Vest, ARPM Cluj-Napoca pentru Regiunea 6 Nord-Vest, ARPM Sibiu pentru Regiunea 7 Centru, ARPM Bucureşti pentru Regiunea 8 Bucureşti-Ilfov.29 Acordul de Delegare, după cum este prevăzut la art. 41 şi 42 din noul Regulament General.30 Înfiinţată prin Legea nr. 200/2005 privind aprobare OUG nr. 22/2005 pentru completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi. Curtea de Conturi funcţionează pe lângă Parlamentul României şi îşi desfăşoară activitatea în mod independent, în conformitate cu dispoziţiile prevăzute în Constituţie şi în legile ţării. 31 ANRMAP s-a înfiinţat în baza OUG 74/2005 prin unificarea şi trecerea într-o structură separată a direcţiilor de specialitate din cadrul Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Transporturilor Construcţiilor şi Turismului. Va funcţiona ca instituţie publică independentă, cu personalitate juridică, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale în domeniul achiziţiilor publice, în subordinea guvernului şi în coordonarea directă a primului-ministru.
30
Desemnează observatori care vor participa pe lângă comisiile de evaluare a ofertelor,
fără a fi remuneraţi de către autorităţile contractante;
Verifică rapoartele de evaluare;
Emite acordul pentru încheierea contractului de achiziţie publică în cazul în care
controlul efectuat nu a evidenţiat încălcări sau eludări ale legislaţiei în domeniul
achiziţiilor publice. În caz contrar, impune măsuri corective.
Beneficiarii finali (BF) pentru proiectele de mediu vor avea responsabilităţi majore în
ceea ce priveşte organizarea şi desfăşurarea licitaţiilor, care până acum erau realizate de
OPCP. Această delegare a responsabilităţilor se va face numai după o evaluare
corespunzătoare a capacităţii acestora de gestionare a proiectului. În cazul schemelor de grant
licitaţiile vor fi organizate la nivelul Organismelor Intermediare, iar controlul asupra modului
de desfăşurare a licitaţiilor va fi realizat de ANRMAP. Documentele de licitaţie vor fi avizate
din punct de vedere tehnic de Autoritatea de Management şi aprobate de ANRMAP. Pentru
delimitarea clară a atribuţiilor şi responsabilităţilor se vor elabora proceduri detaliate.
Între beneficiarii finali, AM POS Mediu şi OI32 POS în regiunea căreia se desfăşoară
proiectul se vor semna acorduri de implementare pentru fiecare proiect în parte (similar
Acordurilor de Implementare pentru ISPA) care să stipuleze obligaţiile contractuale ale
părţilor privind implementarea proiectului şi prin care AM POS Mediu să se asigure de
derularea corespunzătoare a proiectului respectiv. Pentru implementarea POS-ului de
transport nu se prevăd OI, schema fiind astfel mult simplificată (schemele instituţionale de
implementare a celor două POS-uri sunt prezentate în Anexa 14).
AM-urile împreună cu AP sunt responsabile de asigurarea unui management financiar
adecvat pentru POS Mediu şi POS Transport şi răspund de legalitatea tranzacţiilor încheiate în
baza fondurilor primite.
Contribuţia primită prin FC şi FEDR s-a stabilit în strânsă corelaţie cu bugetul alocat
României pentru perioada de programare şi cu Cadrul Strategic Naţional de Referinţă (CSNR)
ca un angajament financiar multianual, pe fiecare prioritate din POS Mediu. Procesul de
elaborare a CSNR a fost demarat efectiv în ianuarie 2006, prin stabilirea metodologiei de
lucru de către MFP, şi transmis CE în data de 20 aprilie 2006.
În ceea ce priveşte plăţile pe FS s-a luat decizia de a exista două fluxuri de plăţi:
32 Înfiinţate prin HG 1895/2004 cele 8 Agenţii: ARPM Bacau, ARPM Galaţi, ARPM Piteşti, ARPM Craiova, ARPM Timişoara, ARPM Cluj – Napoca, ARPM Sibiu, ARPM Bucureşti au scopul de a conduce şi sprijini elaborarea şi implementarea politicilor de dezvoltare regională din punctul de vedere al protecţiei mediului, de a realiza planificarea de mediu la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare, de a emite acte de reglementare în domeniul protecţiei mediului, de a furniza asistenţă de specialitate şi de a elabora, revizui şi gestiona proiecte şi programe pentru protecţia mediului la nivel regional, finanţate din fonduri interne sau externe.
31
plată directă a contribuţiei financiare primite de la UE şi a co-finanţării aferente (dacă
este cazul) de la AP la BF, în cazul proiectelor individuale (ex. infrastructură);
plată indirectă, prin intermediul unităţilor de plată existente pe lângă AM-uri, în cazul
schemelor de grant;
În cadrul proiectelor finanţate prin FC plăţile se vor face direct de la AP către
beneficiarul final. În vederea certificării cheltuielilor către CE se vor realiza verificări pe
patru nivele: la nivelul beneficiarilor, la nivelul OI, la nivelul AM, la nivelul Autorităţii de
Certificare.
De asemenea, AM şi Comitetul de Monitorizare trebuie să asigure calitatea
implementării POS-urilor de Mediu şi Transport. Monitorizarea se va realiza prin raportare la
o serie de indicatori financiari şi de implementare, rezultate şi impact specificaţi în POS-uri.
Aceste date vor fi introduse şi regăsite în Sistemul Unic de Management al Informaţiei
(SMIS)33, o imagine din acest program fiind prezentată în anexa 7. Caracteristica principală a
SMIS este aceea că pune la dispoziţia utilizatorilor săi un mecanism unic pentru a-i sprijini în
îndeplinirea sarcinilor zilnice.
Sistemul sprijină utilizatori multipli împărţiţi într-un număr de grupuri de
utilizatori/roluri. În acest mod sunt mai uşor de organizat şi administrat permisiunile
utilizatorului, iar accesul la informaţie poate fi auditat în amănunţime şi realizat într-un mod
flexibil. SMIS se adresează nevoilor tuturor nivelelor de management (autorităţi de
management, organisme intermediare, agenţii de implementare, autoritate de plată, beneficiari
finali etc.) şi tuturor fazelor ciclului de viaţă al programului (programare, licitaţii, contractare,
implementare, audit şi control, monitorizare şi evaluare). În plus, SMIS se bazează pe o
arhitectură deschisă care maximizează posibilităţile de dezvoltare ulterioară, precum şi
conexiunile cu sistemele IT şi bazele de date existente.
În ceea ce priveşte aspectele legate de publicitate şi informare AM-urile sunt
responsabile de a asigura o promovare eficientă şi o publicitate transparentă34. Se vor
întreprinde acţiuni şi se vor elabora materiale publicitare care să furnizeze informaţii privind
oportunităţile de finanţare potenţialilor beneficiari ai proiectelor, partenerilor economici şi
sociali. De asemenea, AM va informa publicul general cu privire la rolul CE în acordarea
asistenţei financiare prin FC.
Toate aspectele menţionate mai sus fac obiectul analizei ex-ante a sistemului de
implementare. Realizarea acestor obiective de către România, înainte de momentul 2007, în
calitate de viitoare ţară beneficiară, va atrage finanţarea nerambursabilă din partea CE după
data aderării. Analiza ex-ante, denumită în noul regulament Compliance Assessment, va fi 33 Denumirea SMIS vine de la terminologia din limba engleză - Single Management Information System;34 În conformitate cu art. 68 din Regulamentul General privind Fondurile Structurale
32
efectuată de o echipă independentă de audit care va evalua capacitatea de pregătire a
instituţiilor implicate, precum şi gradul de îndeplinire a cerinţelor CE privind sistemul de
management financiar şi control.
În vederea îndeplinirii recomandărilor formulate de auditorii CE, a fost constituită
(AA), organism independent, pe lângă Curtea de Conturi a României, ca structură
responsabilă pentru auditul de sistem, verificările de 15% şi 5% şi pentru auditul final al
fondurilor de pre-aderare şi FS. În ceea ce priveşte proiectele ISPA, a fost semnat Acordul
privind obligaţiile asumate de AA, de CNI şi RNA, în vederea realizării auditului sistemelor
de management şi control, a verificărilor selective şi a verificărilor în vederea emiterii
declaraţiilor la finalizarea măsurilor ISPA şi a rapoartelor aferente.
AA elaborează un plan de audit anual, iar în urma misiunilor de audit efectuate
transmite entităţilor auditate, CNI şi RNA, rapoartele de audit.
3.2 Analiza ex-post a sistemului de implementare (Auditul de sistem)
Evaluarea ex-post cade în sarcina CE în cooperare cu SM şi autorităţile de
management. Acest tip de evaluare are în vedere întreg CSNR, respectiv modul de utilizare al
resurselor, impactul şi eficienţa asistenţei oferite, modul în care au corespuns evaluărilor ex-
ante etc.35. Evaluarea trebuie sprijinită printr-un mecanism adecvat de monitorizare, ceea ce
implică existenţa anumitor metode de desemnare a indicatorilor şi de colectare a informaţiilor.
În momentul în care aceste metode sunt stabilite în mod corect, informaţiile obţinute devin
utile şi de încredere pentru manageri, atât în fazele de programare cât şi cele de luare a
deciziei.
În ceea ce priveşte controlul financiar, ţările candidate, printre care şi România, au
înregistrat progrese în domeniul cadrului juridic, creării unor organisme interne şi externe de
audit, a unor proceduri, etc. Principalele organisme implicate în derularea auditului de sistem
asupra FC sunt36:
1. Curtea Europeană a Auditorilor (Auditorul extern al Comunităţii Europene);
2. Serviciile specializate din cadrul DG REGIO;
3. Serviciile interne de audit ale SM ( protocol partners);
4. Instituţii supreme de audit ale SM;
35 Gabriela Drăgan, Uniunea Europeană între federalism şi interguvernamentalism. Politici comune ale UE, Editura ASE, 200536 Management and control systems audit manual, for the cohesion fund – audits in the member states, DG Regio, Brussels, 2 February 2004
33
Obiectivul principal al auditului este acela de a asigura desfăşurarea în mod adecvat a
operaţiunilor finanţate de către CE, întreprinderea de acţiuni corespunzătoare împotriva
neregulilor şi recuperarea sumele de bani pierdute, acolo unde este cazul.
1. Curtea Europeană a Auditorilor
Este o instituţie independentă care are rolul de a asista Parlamentul European şi
Consiliul UE în exercitarea funcţiilor de control asupra implementării bugetului UE. În mod
adiţional Curtea poate, în orice moment, să aducă observaţii pe probleme specifice sau să
opineze asupra unor probleme la cererea uneia din instituţiile UE.
Ca parte a sistemului de audit, examinează atât sistemele de implementare, cât şi
cheltuielile efectuate de autorităţile responsabile sub incidenţa FC. Auditul acestei instituţii se
desfăşoară în cadrul serviciilor CE şi la faţa locului (on the spot) în SM. Auditorii au acces la
orice document sau informaţie relevantă pentru managementul financiar al FC. Curtea
Europeană a Auditorilor poate desfăşura misiuni de audit asupra tuturor organismelor care
primesc fonduri comunitare.
2. Serviciile Comisiei Europene/Auditul CE
Principalele obiective ale auditului asupra FC desfăşurat de serviciile de specialitate
ale CE urmăresc:
să determine în ce măsură SM au asigurat existenţa unui sistem eficient de
management şi control şi dacă aceste sisteme asigură gradul necesar de legalitate şi
regularitate a operaţiunilor întreprinse;
să determine acurateţea cheltuielilor declarate de statul beneficiar ca şi parte a co-
finanţării;
să determine nivelul cheltuielilor neeligibile unde sistemele de management financiar
şi control ale SM s-au dovedit inadecvate;
În vederea îndeplinirii acestor obiective vor fi întocmite şi semnate aranjamente
bilaterale cu fiecare stat beneficiar, deoarece trebuie să existe o strânsă cooperare între
Auditul intern al SM şi serviciile CE în desfăşurarea misiunii de audit. Comisia şi statul
beneficiar cooperează, în baza acordurilor, în procesul de co-ordonare a programării misiunii,
asupra metodelor de audit şi implementarea lor precum şi asupra procesului de monitorizare
în vederea maximizării rezultatelor obţinute.
3. Serviciile interne de audit ale SM
34
Principalele progrese înregistrate de România în activitatea de audit public intern se
referă la asigurarea funcţionării independente, competente şi eficiente a structurilor de audit
intern din sectorul public, la îmbunătăţirea cadrului normativ secundar pentru activitatea de
audit intern, la existenţa personalului dedicat activităţii de audit intern la AM şi OI, precum,
şi la coordonarea de către Unitatea Centrală de Armonizare a Auditului Public Intern
(UCAAPI) din cadrul MFP a sistemului de pregătire profesională a auditorilor interni din
sectorul public în anul 2005 toate acestea ducând în final, la creşterea calităţii auditului intern.
În cadrul fiecărei instituţii publice, inclusiv in cele implicate în gestionarea FS şi FC,
unitatea de audit intern se află în directa subordonare a ministrului/preşedintelui, şi are
atribuţii privind auditarea tuturor structurilor din instituţia respectivă, deci şi a FS şi FC. În
cadrul unităţilor de audit intern, s-au creat echipe de auditori specializaţi pentru auditul
fondurilor comunitare, care au primit şi vor primi în continuare pregătire profesională
specifică. Atât subordonarea cât şi raportarea directă către ministru/preşedinte şi nu către
structurile implicate în acest proces asigură astfel independenţa funcţională a auditorilor
interni.
4. Instituţii supreme de audit acţionează ca auditori externi asupra organismelor
guvernamentale centrale din SM.
În România rolul acestei instituţii este îndeplinit de AA37, organism fără personalitate
juridică, independent din punct de vedere operaţional faţă de Curtea de Conturi şi, în acelaşi
timp, este independentă faţă de toate AM-urile şi faţă de AP. AA are atribuţii privind
fondurile de pre-aderare cât şi fondurile de post-aderare, după cum urmează:
auditul de sistem, verificarea pe bază de eşantion şi audit final;
verificări şi audit extern asupra fondurilor structurale de care va beneficia România
începând cu anul 2007;
verificarea anuală a modului de funcţionare a sistemelor de management şi control
stabilite pentru derularea programelor ISPA şi SAPARD;
verificarea cheltuielilor eligibile declarate, pe bază de eşantion reprezentativ;
efectuarea unor verificări adecvate în vederea emiterii declaraţiilor de finalizare a
măsurilor şi programelor;
verificarea existenţei şi corectitudinii elementului de co-finanţare naţional.
37 Înfiinţată pe lângă Curtea de Conturi; acest cadru instituţional nefiind însă definitiv, aflându-se încă în faza de început
35
De asemenea, AA va efectua evaluarea conformităţii sistemului de management al
POS-urilor38 şi va realiza verificări pe bază de eşantion pentru 5% din totalul cheltuielilor
eligibile finanţate prin FEDR şi 15% din totalul cheltuielilor finanţate prin FC39.
În ceea ce priveşte POS-urilor, AA va îndeplini funcţiile40:
auditarea POS-urilor în conformitate cu regulile internaţionale de audit pentru
verificarea funcţionării eficiente a sistemului de management şi control;
asigură auditul intern pentru POS-uri care se realizează pe operaţiuni/proiecte în baza
unui eşantion reprezentativ la verificarea declaraţiilor de cheltuieli;
prezintă Comisiei în termen de 6 luni de la aprobarea POS-urilor strategia de audit
care trebuie să cuprindă următoarele referinţe la POS-uri: organismele implicate în auditare,
metoda de eşantionare pentru auditarea operaţiunilor şi planificarea indicativă a auditului
pentru a se asigura că principalele organisme sunt auditate.
Pregătirea auditului de sistem
Pentru realizarea efectivă a auditului în SM care beneficiază de Fonduri de Coeziune,
CE îşi stabileşte un plan de lucru ce cuprinde:
obiectivele auditului, scopul şi metodologia;
evaluarea riscurilor;
agenda de lucru;
plănuirea resurselor şi a programului misiunii;
colectarea informaţiilor necesare pentru realizarea misiunii;
selectarea auditul specific in funcţie de evaluarea riscurilor.
Principalul obiectiv al activităţilor de audit asupra FC este de a verifica dacă sistemele
relevante de management financiar şi control funcţionează în mod eficient. Astfel, sistemele
sunt testate la toate nivelele pentru a le asigura eficienţa. Verificările realizate vor fi pe bază
de eşantion, care trebuie să fie reprezentativ pentru a permite generalizarea concluziilor
misiunii asupra eficacităţii întregului sistem.
Identificarea riscurilor este esenţială în plănuirea activităţii de control a programului.
Riscurile pe care le implică pot fi atât riscuri inerente (ex. atunci când o acţiune este
guvernată de reguli foarte complexe, riscul producerii unor erori este foarte ridicat) cât şi
riscuri de control (riscul ca autorităţile de control să nu prevină sau detecteze erorile sau
neregulile, mai ales atunci când există dovezi de slabă calitate a activităţii sau atunci când a
avut loc o reorganizare a acesteia.
38 În conformitate cu articolul 70 din noul Regulament General39 Art. 9, Regulamentul Consiliului 1386/200240 Prevăzute în articolul 61 din noul Regulament General
36
Factorii folosiţi ca indicatori în evaluarea riscurilor inerente:
cu cât regulamentele ce guvernează acţiunile sunt mai complexe cu atât este mai mare
riscul de a se produce erori în activitatea sistemelor de management şi control;
divergenţa aranjamentelor de management – spre exemplu riscul acţiunilor transferate
către a treia parte este mai ridicat decât al celor transferate direct către o singură
autoritate de management; cu cât sunt mai mulţi paşi de urmat în procesul de
management cu atât riscul este mai mare;
plăţile realizate în baza solicitărilor sau declaraţiilor beneficiarului final şi nu în baza
documentelor doveditoare (facturi) sunt mai greu de verificat şi predispuse unui risc
inerent mai ridicat;
atunci când suma totală alocată prin FC face parte dintr-o investiţie structurală alături
de alte fonduri (ex FEDR) apare riscul dublei finanţări;
tipul acţiunii şi al finanţării;
tipul managerului de proiect/beneficiarului final;
posibilitatea apariţiei unui conflict de interese.
Autorităţile auditate pot să întreprindă acţiuni pentru prevenirea sau înlăturarea
riscurilor inerente, astfel încât auditorii trebuie să evalueze riscurile de control, şi anume
riscurile ca sistemele de management financiar şi control să nu poată preveni, detecta şi
corecta erorile.
CE desfăşoară de asemenea misiuni de verificare, la faţa locului al căror scop este de a
obţine dovezi suficiente, convingătoare şi adecvate că sistemele de management şi control
funcţionează în mod adecvat şi pot asigura regularitatea cheltuielilor sub FC, precum şi
acurateţea informaţiilor financiare sau de altă natură. Trebuie, de asemenea, să verifice că “the
audit trail” (traseul schematic al fluxului de documente) există în practică şi că există
mecanisme adecvate pentru arhivarea şi actualizarea informaţiilor.
Testarea sistemelor de management şi control implică revederea dosarelor de
documente şi acolo unde este necesar intervievarea personalului cu poziţii cheie, implicat în
gestionarea programului. Testarea este realizată prin examinarea unui eşantion de tranzacţii,
reprezentativ care să permită eliberarea unor concluzii ce pot fi generalizate la nivelul
întregului sistem de management.
Auditul ex-post desfăşurat asupra sistemelor de management şi control al SM
presupune în principal următoarele activităţi:
Descrierea sistemelor – verifică dacă există proceduri adecvate care să asigure
revizuirea, actualizarea şi modificarea sistemelor descrise în conformitate cu cerinţele
Comisiei (art. 5 şi art. 12 din Regulamentul Consiliului 1386/2002);
37
Aprobarea – dacă există proceduri adecvate care să asigure că aplicaţiile depuse
pentru finanţare şi deciziile luate cu privire la acestea corespund cerinţelor CE şi sunt
în conformitate cu necesităţile zonei în cauză (art. 10 din Regulamentul Consiliului nr.
1164/1994);
Monitorizarea – verifică existenţa procedurilor adecvate pentru monitorizarea
eficientă a progresului indicatorilor fizici şi financiari ai proiectelor FC pe întreaga
durată a proiectului;
Asistenţă – verifică existenţa procedurilor care să asigure acordarea de asistenţă
adecvată organismelor responsabile de implementarea proiectelor de Coeziune (art. 2
din Regulamentul Consiliului nr. 1386/2002);
Raportarea neregulilor – verifică existenţa procedurilor adecvate care asigură
pregătirea şi transmiterea rapoartelor de nereguli (art. 7 din Regulamentul Consiliului
nr. 1386/2002);
Audit – verifică existenţa procedurilor şi aranjamentele adecvate pentru auditul
sistemelor de management financiar şi control pentru FC (art. 9-12 din Regulamentul
Consiliului 1386/2002) şi pentru emiterea declaraţiilor de finalizare a măsurilor (art.
12 din Regulamentul Comisiei nr. 1164/1994 şi art. 13-15 din Regulamentul
Consiliului 1386/2002);
Verificări operaţionale – verifică dacă autorităţile relevante deţin proceduri financiare
şi de verificare care să asigure regularitatea, legalitatea şi eligibilitatea cheltuielilor
(art. 4 şi 8 din Regulamentul Consiliului 1386/2002);
Publicitate – verifică existenţa aranjamentelor adecvate care să asigure conformitatea
cu cerinţele stabilite prin Decizia Comisiei pentru proiecte particulare;
Informaţii privind contabilitatea – verifică dacă SM deţin proceduri adecvate pentru
înregistrarea în contabilitate a datelor privind proiectele (în conformitate cu art. 16 al
Regulamentului Comisiei nr. 1386/2002);
Audit trail (traseul fluxului de documente) – dacă există proceduri adecvate care să
asigure eficienţa traseului fluxului de documente în cadrul sistemelor de management
şi control (art. 6 din Regulamentul Comisiei nr. 1386/2002).
Raportul de audit:
Raportul de audit reprezintă principalul instrument de comunicare a rezultatelor
misiunii de audit. Acesta trebuie să fie clar, concis şi să evidenţieze principalele concluzii
formulate în urma misiunii.
Raportul de audit cuprinde recomandări cu privire la funcţionarea sistemelor de
management care sunt ierarhizate în funcţie de importanţa lor asupra FC şi trebuie să indice
38
acţiunile care trebuie întreprinse pentru corectarea slăbiciunilor identificate în funcţionarea
sistemelor. Raportul de audit trebuie să includă şi un calendar cu privire la îndeplinirea
recomandărilor prevăzute în raport. „Slăbiciunile” sistemului sau erorile majore identificate
în urma misiunii de audit şi menţionate în raport vor fi discutate cu personalul relevant din
cadrul organismului auditat pentru confirmarea înţelegerii acestora de CE şi pentru stabilirea
termenelor de corectare.
Raportul de audit trebuie să cuprindă informaţii suficiente şi bine argumentate cu
privire la concluziile misiunii de audit pentru a putea demonstra organismului auditat
slăbiciunile din sistem, iar în ceea ce priveşte recomandările acestea trebuie să prevadă clar
acţiunile ce trebuie întreprinse pentru remedierea situaţiei. Modelul raportului de audit este
prezentat în anexa 6.
Raportul de audit trebuie transmis SM auditat în decursul a trei luni de la data
încheierii misiunii de audit. El se transmite de asemenea şi către “protocol partners” în
conformitate cu protocolul încheiat între Comisie şi partenerii din SM însărcinaţi cu
exercitarea controlului.
SM auditat poate să emită un punct de vedere asupra fiecărei problematici incluse în
raportul de audit având posibilitatea să-şi exprime acordul, sau dezacordul în privinţa
acestora. Atunci când partea auditată confirmă menţiunile CE din raport, aceasta trebuie
totodată să menţioneze acţiunile pe care urmează să le întreprindă pentru corectarea aspectelor
în cauză şi precum şi termenele de rezolvare. Când partea auditată îşi exprimă dezacordul cu
privire la menţiunile raportului, trebuiesc prezentate argumente solide.
39
Concluzii
Politica regională a UE pleacă de la două realităţi fundamentale: atractivitatea
investiţională a polilor de creştere şi necesitatea asistenţei financiare pentru susţinerea
regiunilor mai puţin dezvoltate. Provocarea fundamentală în procesul acordării asistenţei
financiare prin fonduri de pre şi post-aderare, o reprezintă dezvoltarea capacităţii de operare a
mecanismului politicii regionale.
România ar putea avea şansa de a beneficia de intrări masive de fonduri prin
intermediul instrumentelor structurale, însă acest lucru depinde de restul politicilor privind
economia reală, de capacitatea sa de absorbţie şi de gestionare a fondurilor structurale ceea ce
rămâne în continuare o mare provocare.
Din punct de vedere instituţional România a răspuns cerinţelor CE privind desemnarea
instituţiilor şi unităţilor însărcinate cu punerea în aplicare şi administrarea asistenţei financiare
nerambursabile. Cadrul instituţional a fost transpus pentru prima dată în HG nr. 497/2004 şi
apoi revizuit prin HG nr. 128/2006 pentru modificarea HG nr. 497/2004 care prevede
descentralizarea managementului FC, prin preluarea rolului de gestionare, deţinut iniţial de
MFP, de către MTCT şi MMGA, ca AM-uri pentru POS-urile Infrastructură de Transport,
respectiv Infrastructură de Mediu (cadrul instituţional este prevăzut în Anexa 13). De
asemenea în decembrie 2005 a fost finalizat şi aprobat PND 2007-2013, documentul de
planificare strategică şi programare financiară multianuală care orientează şi stimulează
dezvoltarea economică şi socială a ţării, în conformitate cu principiile Politicii de Coeziune, în
vederea reducerii decalajelor de dezvoltare faţă de UE.
Elaborarea CSNR a fost demarată efectiv în ianuarie 2006, prin stabilirea metodologiei
de lucru de către MFP (AMCSC), cu cele patru priorităţi tematice: dezvoltarea infrastructurii
la standarde europene, îmbunătăţirea competitivităţii pe termen lung a economiei româneşti,
dezvoltarea şi utilizarea mai eficientă a capitalului uman şi construirea unei capacităţi
administrative eficiente. CNSR şi PO au fost finalizate şi aprobate în şedinţa de Guvern din
19 aprilie a.c., şi transmise la CE în 20 aprilie a.c., în vederea demarării negocierilor tehnice.
Activităţile pentru realizarea SMIS au demarat în primul semestru al anului 2005 şi sunt
implementate în mod gradual.
Fără îndoială, pregătirea strategiei de dezvoltare regională şi a PND, crearea
cadrului juridic şi instituţional reprezintă etape majore pentru România în procesul integrării
europene, dar cel mai dificil moment al celor mai multe strategii sau planuri este atunci când
trebuie aplicate. Una din chestiunile cruciale pentru dezvoltarea regională a României în
perspectiva aderării la UE va fi creşterea capacităţii sale de absorbţie a FS. Crearea unor
condiţii pentru o mai mare capacitate de absorbţie a fondurilor structurale înseamnă că, în
40
procesul punerii în practică a politicilor, sunt aplicate, în conformitate cu normele europene,
toate principiile (programare, parteneriat, adiţionalitate, monitorizare, evaluare şi control) şi
sunt pe deplin înţelese şi respectate propunerile CE privind eficienţa şi transparenţa.
Pentru România, o chestiune foarte sensibilă rămâne modalitatea efectivă şi eficientă
de ţintire în procesul utilizării asistenţei financiare bazate, înainte de toate pe o evaluare ex-
ante foarte obiectivă şi transparentă a proiectului, pentru a asigura selectarea proiectelor cu
cele mai ridicate efecte de multiplicare şi cu şanse bune de punere în aplicare în perioada
cerută.
O problemă critică a procesului de gestionare a instrumentelor structurale rămâne şi
asigurarea resurselor umane şi în acelaşi timp pregătirea acestora pentru a face faţă noilor
provocări. Nu se poate vorbi încă de un sistem instituţional pe deplin operaţional din punct de
vedere al personalului. O serie de constrângeri bugetare a limitat procesul de recrutare de
personal, astfel încât nivelul resurselor umane la sfârşitul anului 2005 este insuficient, faţă de
angajamentele asumate prin Capitolul 21. Cu privire la acest aspect s-au depus eforturi
deosebite la nivel naţional pentru atingerea acestui obiectiv, agreându-se şi un calendar de
angajare de personal pentru instituţiile implicate în gestionarea instrumentelor structurale,
calendar detaliat în “Planul de acţiune pentru întărirea capacităţii administrative” cu stabilirea
de acţiuni concrete şi termene de realizare.
Însă, pe de altă parte, pentru o perioadă de câţiva ani, programele din perioada de pre-
aderare vor continua să se deruleze în paralel cu programele noi, din perioada post-aderare.
Aceasta înseamnă că, în unele instituţii, personalul care are deja o oarecare experienţă în
lucrul cu fondurile comunitare va continua să lucreze pe fonduri de pre-aderare, iar pentru
fondurile de post-aderare va fi disponibil personal mai puţin experimentat.
În concluzie, România a înregistrat progrese semnificative, în prezent
îndeplinind majoritatea angajamentelor şi cerinţelor ce decurg din negocierile
pentru aderare. Este încă nevoie de eforturi sporite pentru rezolvarea
problemelor restante: stabilirea procedurilor de punere în aplicare şi
consolidarea capacităţii administrative, acordând o atenţie specială
organismelor recent desemnate, întărirea cooperării dintre nivelul naţional şi
cel regional şi a coordonării între sectoare la nivel regional, continuarea
pregătirii rezervei de proiecte şi formarea beneficiarilor finali şi asigurarea
introducerii unui control ex-ante al achiziţiilor publice, precum şi a unui sistem
eficient de gestiune şi control financiar.
41
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
Ákos, Kengyel, The EU’s Regional Policy and its extension to the new members, Center for European Integration Studies, Rheinische Friedrich Wilhelms-Universität Bonn, 2000.
Constantin Daniela Luminiţa (ed.) 2002, Probleme actuale ale dezvoltării regionale în România (lucrările primului simpozion naţional al Asociaţiei Române de Ştiinţe Regionale, 25-26 aprilie 2001), Ed. Oscar Print, Bucureşti.
Dăianu Daniel (coord.), 2001, Winners and Losers in the Process of European Integration. A Look at România, Centrul Român pentru Politici Economice / WP no. 31 / Bucureşti
Dăianu Daniel şi Vrânceanu Radu, 2002, România şi Uniunea Europeană, Ed. Polirom, Iaşi.
Drăgan Gabriela, 2003, Compatibilităţi între cadrul românesc al politicii regionale şi reglementările UE privind ajutorul de stat, Studiul 8, Studii de impact privind pre-aderarea, Proiectul PHARE RO 9907-02-01, Institutul European din România, Bucureşti
Drăgan Gabriela – 2005, Uniunea Europeană între federalism şi interguvernamentalism. Politici comune ale UE, Editura ASE, Bucureşti.
Miron, Dumitru (coord), Economia Uniunii Europene, editura Luceafarul, Bucuresti 2003
Management and control systems audit manual,for the cohesion fund – audits in the member states, DG Regio, Brussels, 2 February 2004
Pascariu Gabriel, „Politica de dezvoltare regională în UE şi în statele membre”, Sociologie Românească, 3-4/2000, p. 69-94, Bucureşti.
Pelkmans, Jacques. "EU Membership, Fast Lane to Prosperity?", Special Lecture Series, European Institute of Romania, Bucharest, 25 September 2003.
Societatea Academică din România (SAR) în Rapoarte asupra guvernării – Ediţie specială, nr. 4, Bucureşti, 2004 şi www.sar.ro.
Wallace Helen, Wallace William, & Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, Ediţia a Cincea, Mai 2006
Documente oficiale
Regulamentele Comisiei Europene pentru înfiinţarea celor trei fonduri de pre-aderare PHARE, ISPA şi SAPARD
Regulamente Comisiei Europene privind reguli financiare
Rapoartele de monitorizare
Vechile si noile regulamente pentru fondurile structurale
Legislaţia românească în domeniu
Pagini Internet:
42
www.europa.eu.int
www.mie.ro
www.mfinante.ro
www.sapard.ro
www.infoeuropa.ro
www.evalsed.com
ANEXE
Anexa 1
Cadru Instituţional de Implementare PHARE
În România, cadrul juridic a fost creat în anul 1999, precum şi toate structurile
administrative şi bugetare necesare coordonării şi implementării programelor finanţate de UE.
Tot în acelaşi an, la solicitarea CE, s-au creat structuri prin care se realizează programarea
fondurilor comunitare şi implementarea proiectelor finanţate de CE, şi anume:
Coordonatorul naţional al asistenţei – în prezent, MFP, ca instituţie, ministrul
finanţelor publice fiind nominalizat pentru a reprezenta această poziţie;
Responsabilul naţional cu autorizarea finanţării - un înalt oficial al Guvernului, din
cadrul MFP;
Fondul Naţional – direcţie din cadrul MFP, cu rol de trezorerie centrală, prin
intermediul căreia fondurile UE sunt transferate către Beneficiar;
Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare (OPCP) – organism de punere în aplicare a
sistemului de implementare descentralizată, din cadrul MFP, responsabil cu
organizarea şi desfăşurarea licitaţiilor, a contractărilor şi efectuarea plăţilor în cadrul
proiectelor de dezvoltare instituţională;
Agenţii de implementare – organisme de punere în aplicare a sistemului de
implementare descentralizată, din cadrul Guvernului, responsabile cu organizarea şi
desfăşurarea licitaţiilor, a contractărilor şi cu efectuarea plăţilor, precum şi cu
implementarea tehnică, în cazul proiectelor de investiţii – respectiv: Ministerul
Dezvoltării şi Prognozei, CNADNR, CN CFR SA şi OPCP.
Responsabili cu autorizarea programului – oficial din cadrul administraţiei naţionale,
care conduce o agenţie de implementare sau OPCP, responsabil pentru funcţionarea
agenţiei respective sau a OPCP şi pentru managementul financiar judicios al
proiectelor puse în aplicare.
Autorităţi de implementare (ministere, agenţii, alte instituţii publice care propun şi pun
în aplicare proiecte în cadrul măsurilor stabilite prin memorandumurile de finanţare) –
instituţii care beneficiază de asistenţa tehnică şi care au responsabilitatea tehnică a
implementării proiectelor.
43
De asemenea, în anul 2000 au fost create structuri mixte de monitorizare a
implementării proiectelor, formate din reprezentanţi ai autorităţilor române şi ai CE:
Comitetul Comun de Monitorizare (Joint Monitoring Committee), format din
coordonatorul naţional al asistenţei, responsabilul naţional cu autorizarea finanţării şi
reprezentanţi ai Comisiei Europene. Comitetul are sarcina examinării progreselor
înregistrate în derularea proiectelor PHARE şi se întruneşte cel puţin o dată pe an.
Sub-comitete sectoriale de monitorizare (Sectorial Monitoring Sub-Committee),
stabilite de Comitetul Comun de Monitorizare, formate din coordonatorul naţional al
asistenţei, responsabilul naţional cu autorizarea finanţării, responsabilul/responsabilii
cu autorizarea programului din cadrul fiecărei agenţii de implementare şi un
reprezentant al Comisiei Europene.
44
Anexa 2
Etapele promovării şi aprobării proiectelor ISPA
Etapa I – Rolul autorităţilor centrale în promovarea proiectelor ISPA :
În procesul de evaluare şi promovare a proiectelor ISPA o primă etapă o reprezintă
analizarea aplicaţiei ISPA şi a studiilor aferente de către autorităţile centrale responsabile:
pentru proiectele de mediu:
MMGA – avizează aplicaţia din punctul de vedere al criteriilor de mediu şi al
soluţiilor de investiţii propuse pentru remedierea problemelor existente;
Direcţiile de specialitate din cadrul MFP (Direcţia Generala a Finanţelor Publice
Externe, Direcţia Reglementarea Achiziţiilor Publice şi Prioritizarea Investiţiilor
Publice si Direcţia Generala Fondul Naţional de Pre-aderare) avizează aplicaţia din
punctul de vedere al capacitaţii de co-finanţare a beneficiarului si al regulilor de
achiziţie publica.
CNI – din cadrul MFP, asigură analiza finală a aplicaţiei, din perspectiva îndeplinirii
condiţiilor cerute de UE (compatibilitatea cu strategia naţională şi directivele
europene, existenţa unei analize financiare solide, asigurarea co-finanţării, etc.)
pentru proiectele de transporturi:
MTCT – elaborează aplicaţia;
Direcţiile de specialitate din cadrul MFP (Direcţia Reglementarea Achiziţiilor Publice
şi Prioritizarea Investiţiilor Publice şi Direcţia Generală Fondul Naţional de Pre-
aderare) avizează aplicaţia din punctul de vedere al capacitaţii de co-finanţare şi al
regulilor de achiziţie publică.
CNI – asigură o analiză finală a aplicaţiei, în special din perspectiva îndeplinirii
condiţiilor cerute de UE (compatibilitatea cu strategia naţională şi directivele
europene, existenţa unei analize financiare solide, asigurarea co-finanţării, etc.)
Etapa 2 – Misiunile de evaluare organizate de CE împreună cu IFI
Procesul de evaluare a proiectelor propuse reprezintă o etapă esenţială în cadrul
exerciţiului de programare; în timpul misiunilor de evaluare beneficiarul final şi autorităţile
implicate trebuie să convingă CE cu privire la utilitatea şi eligibilitatea proiectului pentru
45
finanţare prin ISPA. De asemenea, misiunile de evaluare au un rol fundamental în
determinarea contribuţiei prin programul ISPA.
Etapa 3 – Memorandumul de Finanţare ISPA
Comisia Europeană: elaborează proiectul de MF pe care îl supune aprobării
Comitetului de Gestiune ISPA; aprobă MF în caz de opinie favorabila a Comitetului de
Gestiune ISPA; transmite MF aprobat si semnat de Comisarul pentru politici regionale şi de
CNI.
Coordonatorul Naţional ISPA îndeplineşte formalităţile privind semnarea MF,
traducerea şi publicarea acestuia în Monitorul Oficial al României.
Structuri responsabile de implementarea proiectelor ISPA:
În gestionarea proiectelor ISPA sunt implicate următoarele structuri, definite prin
Memorandumul de Înţelegere încheiat între Guvernul României şi CE pentru utilizarea
Fondului Naţional pentru ISPA (aprobat prin H.G. nr. 1328/2000):
1. Agenţiile de implementare ISPA care îndeplinesc în special rolul de autoritate
contractantă, asigurând licitarea şi contractarea proiectelor, şi ulterior monitorizarea
contractelor. Acestea sunt:
pentru proiectele de mediu: Oficiul de Plăţi şi Contractare PHARE şi
pentru proiectele de transporturi
Compania Naţională de Autostrăzi si Drumuri Naţionale
Compania Naţionala CFR SA
Agenţia de implementare Dunăre.
2. Ministerele de resort – responsabile pentru monitorizarea, din punct de vedere tehnic,
a proiectelor ISPA în derulare.
3. Fondul Naţional, condus de Responsabilul Naţional cu Autorizarea finanţării ISPA
(RNA) care trebuie să asigure:
cerificarea plăţilor efectuate în cadrul tuturor proiectelor şi transmiterea cererilor de
rambursare la Comisia Europeană;
fluxul aferent cofinanţării proiectelor ISPA;
transferul fondurilor către Agenţiile de Implementare pentru ca aceasta să poată
efectua plăţile către contractori;
asigurarea ţinerii la zi a unui sistem de raportare financiară pentru fondurile ISPA;
recuperarea fondurilor neutilizate la finalizarea măsurilor ISPA;
detectarea iregularităţilor şi propunerea de măsuri corective pentru recuperarea
acestora.
46
4. Coordonatorul Naţional ISPA (CNI) – care asigură legătura strânsă între procesul de
aderare şi utilizarea fondurilor ISPA, fiind de asemenea responsabil pentru
programarea, implementarea şi monitorizarea fondurilor ISPA. Totodată, CNI este
responsabil, împreună cu RNA, pentru asigurarea, la nivel naţional, a unui sistem de
management financiar şi control al fondurilor ISPA, în conformitate cu cerinţele CE
stipulate în anexa III la MF ISPA.
Anexa 3
Structura de implementare – ISPA mediu şi ISPA Transport
47
Anexa 4
Rolul instrumentului financiar de pre-aderare pentru agricultură şi dezvoltare rurală – programul SAPARD
Cadrul general de reglementare a Programului SAPARD
Responsabilul National cu Autorizarea
(FN)
si
CFCUResponsabilul Sectorial cu Autorizarea Finantarii
NICCo-ordonator national
ISPAM.F.P.
EC DG Regio
MF
Acord de finantare
Proces de licitareContractor
iConsultan
ti
Acord de implementareUnitatea de Implementare a proiectului PIU
(beneficiar)
Ministerul Mediului si
Gospodaririi Apelor
NICCoodonatorul National ISPAMinisterul Finantelor Publice
Responsabilul National cu Autorizarea Ministerul Finantelor Publice - Fondul National
Ministerul Transporturilor Constructiilor si Turismului
Agentia de implementare ISPA Administratia Nationala a
Drumurilor
Agentia de implementare ISPA
Compania Nationala "CFR" SA
Agentia de implementare ISPA (pentru proiectul Dunarea)
Ministerul Transporturilor, Constructiilor si Turismului
EC DG Regio
48
Cadrul legal de bază privind Programul SAPARD, este asigurat prin Reglementarea
(CE) nr.1268/1999 privind sprijinul comunitar prin măsuri de pre-aderare în favoarea
agriculturii şi dezvoltării rurale în ţările candidate din Europa Centrală şi de Est, în cursul
perioadei de pre-aderare.
Obiectivul prioritar îl constituie consolidarea cadrului necesar implementării măsurilor
de pre-aderare pentru o agricultură performantă şi dezvoltarea durabilă a zonelor rurale în
ţările candidate, urmărindu-se preluarea acquis-ului comunitar şi adaptarea progresivă a
mecanismelor de piaţă la principiile care guvernează Politica Agricolă Comună.
Măsurile eligibile pentru finanţare se înscriu în priorităţile destinate ameliorării
eficienţei pieţei, normelor de calitate fitosanitare şi sanitare veterinare, precum şi acţiunilor de
menţinere şi crearea noilor locuri de muncă în spaţiul rural: dezvoltarea şi îmbunătăţirea
infrastructurii rurale; îmbunătăţirea prelucrării şi comercializării produselor agricole şi
piscicole; investiţii în exploataţiile agricole; ameliorarea structurilor pentru controlul calităţii
fitosanitare şi sanitare veterinare, pentru calitatea alimentelor şi protecţia consumatorilor;
metode agricole de producţie vizând protecţia mediului şi întreţinerea spaţiului natural;
dezvoltarea şi diversificarea activităţilor economice; înfiinţarea şi organizarea grupurilor de
producători; administrarea resurselor de apă; silvicultură; formarea profesională; asistenţă
tehnică (măsură orizontală).
În baza unor criterii stabilite pentru toate ţările candidate (suprafaţa agricolă, populaţia
ocupată în agricultură, produsul intern brut, situaţia teritorială specială – zone defavorizate),
contribuţia comunitară alocată prin Programul SAPARD României, în perioada 2000-2006,
este de aproximativ 1000 de milioane euro (153,2 milioane euro/anual, în condiţiile asigurării
co-finanţării naţionale a programului.
Condiţii privind conferirea gestiunii Programul SAPARD
Conform prevederilor Reglementării CE nr.1268/1999 privind sprijinul comunitar
pentru măsurile de pre-aderare, pentru preluarea şi utilizarea de către ţările candidate a
fondurilor structurale comunitare aferente Programului SAPARD, a fost necesară îndeplinirea
următoarelor condiţii: aprobarea PNADR de către Comisia Europeană ; înfiinţarea Agenţiei
SAPARD; semnarea Acordului Multianual de Finanţare SAPARD; acreditarea Agenţiei
SAPARD; asigurarea co-finanţării naţionale a Programului SAPARD;
Anexa 5
Sistemul administrativ şi procedurile referitoare la programul SAPARD în România
Agenţia SAPARD41
41 www.sapard.ro
49
Agenţia SAPARD, înfiinţată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.142/21
Septembrie 2000 (aprobată prin Legea nr.109/2001), este responsabilă pentru implementarea
tehnică şi financiară a Programului SAPARD. Este instituţie publică, cu personalitate juridică,
în subordinea Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale si cuprinde în
structura sa, 8 Birouri Regionale de Implementare a Programului SAPARD42.
Agenţia SAPARD este structura stabilită de ţara candidată care are responsabilitatea
îndeplinirii următoarelor funcţii : funcţia de implementare şi funcţia de plată. Atât pentru
funcţia de implementare cât şi pentru funcţia de plată, există în cadrul structurilor care le
realizează, compartimente responsabile cu îndeplinirea funcţiei de control tehnic şi financiar.
Agenţia SAPARD are următoarele responsabilităţi:
Funcţia de implementare:
organizarea primirii cererilor de finanţare ale beneficiarilor;
verificarea cererilor de finanţare pentru aprobarea proiectelor în conformitate cu
prevederile şi condiţiile de eligibilitate, fiind luate în considerare, după caz,
prevederile legale pentru achiziţii publice;
selectarea proiectelor, în conformitate cu procedurile şi criteriile de selecţie aprobate;
stabilirea obligaţiilor contractuale dintre Agenţia SAPARD şi potenţialii beneficiari şi
totodată aprobarea începerii derulării proiectului;
efectuarea verificărilor pe teren a proiectelor atât înainte cât şi după aprobarea
acestora;
întreprinderea de acţiuni care să asigure dezvoltarea proiectelor ce se implementează;
raportarea progresului măsurilor care se implementează, cu ajutorul indicatorilor fizici
şi financiari.
Funcţia de plată:
verificarea cererilor de plată;
verificarea pe teren a proiectelor pentru a stabili eligibilitatea plăţii;
autorizarea plăţii;
efectuarea plăţii;
înregistrarea angajamentelor de plată şi a plăţilor;
efectuarea controalelor la beneficiari după efectuarea plăţii, pentru a stabili dacă
eligibilitatea şi condiţiile grantului continuă să fie respectate.
Sistemul şi procedurile adoptate trebuie să asigure existenţa documentelor de evidenţă
pentru toate verificările efectuate de ministerele delegate şi totodată să se asigure de
efectuarea tuturor operaţiunilor de control într-un mod satisfăcător.42 BRIPS, regiunile sant definite cf. normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 151/1998 privind dezvoltarea regionala in Romania.
50
Autoritatea de Management
Autoritatea de Management, care trebuie să fie responsabilă pentru eficienţa şi
corectitudinea managementului programului, este constituită în cadrul Ministerului
Agriculturii, Pădurilor si Dezvoltării Rurale.
Autoritatea de Management are următoarele atribuţii:
controlează stabilirea unui sistem care să permită culegerea informaţiilor financiare şi
statistice despre implementarea programului în concordanţă cu indicatorii de
monitorizare şi financiari precum şi evaluarea rezultatelor, atât la jumătatea perioadei
cât şi la sfârşit (mid-term şi ex-post evaluation);
urmăreşte transmiterea datelor către Comisia Europeană;
la solicitarea Comitetului de Monitorizare sau din proprie iniţiativă, propune
Comitetului de Monitorizare ajustări ale programului, fără însă să modifice suma
totală a contribuţiei din fondurile grantului pentru prioritatea respectivă şi nici
rezultatele specifice;
rectifică programul, după primirea unei Decizii de la Comisia Europeană şi în baza
aprobării Comitetului de Monitorizare;
pregăteşte rapoartele anuale şi finale de implementare a programului;
organizează evaluarea programului la jumătatea perioadei şi la sfârşit;
asigură respectarea obligaţiilor privitor la informare şi publicitate.
Organismul de Certificare
Organismul de Certificare desemnat, este Curtea de Conturi a României, o structură
independentă de Agenţia SAPARD, aflată sub autoritatea Parlamentului României.
Organismul de Certificare efectuează certificarea conturilor Agenţiei SAPARD şi întocmeşte
raportul anual de audit extern, care va fi transmis Comisiei Europene conform reglementărilor
financiare.
Organismul de Certificare deţine următoarele structuri: Secţiile de control ulterior-
care controlează fondurile publice centralizate ale statului; Compartimentele de control - care
controlează fondurile publice ale autorităţilor administrative autonome (bugete locale).
Pentru a corespunde exigenţelor UE privind controlul fondurilor SAPARD, această
structură trebuie să beneficieze de pregătire specifică, inclusiv prin executarea de simulări şi
studii de caz, în scopul familiarizării controlorilor cu următoarele aspecte:
ansamblul reglementărilor comunitare privind fondurile de tip structural;
criteriile privind acreditarea Agenţiei SAPARD;
forma, domeniul de aplicare şi conţinutul certificatului şi raportului pe care trebuie să
le întocmească Organismul de Certificare;
51
reglementările UE privind achiziţiile publice de lucrări şi servicii, drepturile de
personal, decontarea cheltuielilor pentru călătorii interne/externe, drepturile
colaboratorilor, etc.
Comitetul de Monitorizare
În conformitate cu articolul 35 al Reglementării Consiliului (CE) nr. 1260/1999 care
stabileşte prevederi generale referitoare la FS, un Comitet de Monitorizare trebuie să fie
înfiinţat după Decizia CE privind atribuirea către România a fondurilor comunitare prin
Programul SAPARD.
Comitetul de Monitorizare a fost constituit prin Decizia Primului Ministru
nr.271/2001. Comitetul de Monitorizare asigură eficienţa şi calitatea implementării asistenţei
în cadrul Instrumentului financiar de pre-aderare SAPARD. În acest scop, trebuie să respecte
prevederile Acordului Multianual de Finanţare.
Anexa 6
Formatul raportului de audit pentru Fondul de Coeziune
52
EUROPEAN COMMISSIONDIRECTORATE-GENERALREGIONAL POLICYFinancial management, legal matters, control, information technology and human resourcesControl and audit of the Cohesion fund and ISPA, relations with national control bodies
Brussels:Date:
Date of signature of final version Report prior to transmission to Member State
AUDIT REPORT
Mission : $qual
ENQUIRY: $epm
FUNDS : $fund
MEMBER STATE / BENEFICIARY COUNTRY :
$ctry
REGION (S) : $regs
OPERATIONAL PROGRAMME / PROJECT :
$progs
TYPE OF AUDIT : $type
DATE OF MISSION : $sdate - $edate
DG/Unit Chef de file :
Head of mission team:
Associated officials :
Associated DGs :
$dgunit
$pa
$aas
$dgunits
1. Introduction1.1 Legal basis1.2 Action Ref. to enquiry MPM1.3 Expenditure where applicable
2. Audit objectives, scope and methodology
53
MPM
3. Selection of Regions/Programmes/Operations/Projects (or managing authority/ paying authority)MPM Edited if necessary
4. Work doneProvide a description of the work carried out for the audit under the various headings, and indicate with reasons where this differs from the work planned.
4.1 Analytical review of information4.2 On the spot audit mission
4.2.1 Systems control4.2.2 Substantive tests4.2.3 Checks on beneficiaries/projects
5. Findings5.1 Managing authority/Paying authority/Intermediate bodies
5.1.1 Reconciliation of expenditure and verification of audit trail5.1.2 Evaluation of systems (Compliance of system/procedure with
Community rules)5.1.3 Evaluation of controls
(this should include information obtained from checks on final beneficiaries on controls carried out and their adequacy)
5.1.4 Follow-up of previous recommendations
5.2 Final Beneficiaries[For each operation controlled – Name of operation]
5.2.1 Reconciliation of expenditure (including verification of accounting records/checking of supporting documents)
5.2.2 Compliance with Community rules (eligibility rules, procurement procedures, environment directives, publicity rules, equal opportunities, etc.)
5.2.3 Conformity of operation (check on reality of works executed and conformity of operation to programme)
5.2.4 National co-financing[Findings should be cross-referenced to the table in Annex 1]
6. Conclusions, recommendations and follow up action
6.1 Meeting of the audit objectivesIndicate whether it was possible to carry out the audit as planned.
6.2 ConclusionsFor each managing authority, paying authority and intermediate body indicate the principle conclusions based on the audit findings, and in particular whether there is any risk of irregularities or ineligible expenditure for the Fund. Differentiate between individual and systemic irregularities identified. With regard to systems deficiencies, distinguish between failures in “key elements” an those in “ancillary elements” as referred to in the Commission Guidelines on Financial Corrections.
54
Provide an overall assessment of the management and control system of the programme.
6.3 Member State’s commentsSet out any observations of the national authorities on the findings and preliminary conclusions at the closing meetings of the audit mission.
6.4 Recommendations and follow up actionsRefer to Annex 1 [to be produced by SYSAUDIT] in which for each finding in the report, a specific follow up action should be indicated, together with the body responsible, the time period for implementation and, where the action concerns expenditure to be corrected, the amount.
The key recommendations should be summarised in this paragraph of the report itself.
Signature of auditors Approved by (Head of unit)
Anexa 7
Imagine program SMIS
55
Anexa 8
Realizarea verificărilor pe bază de eşantion de către CE
56
Anexa 9
Sinteze raport de monitorizare mai 2006 - Capitolul 21
Referitor la cadrul legislativ, programarea bugetară multi-anuală este pusă în aplicare,
iar flexibilitatea bugetară a fost consfinţită în Legea privind bugetul de stat pe 2006. S-a
BENEFICIARUL FINAL
CHELTUIELI20,000
MINISTERUL B/ AUTORITATE LOCALA SAU REGIONALA
CHELTUIELI20,000
MINISTERUL A
CHELTUIELI20,000
COMISIA EUROPEANĂ
CHELTUIELI20,000
57
adoptat noua Lege privind achiziţiile publice. S-a adoptat legislaţia care furnizează un cadru
pentru sistemul de control ex-ante al achiziţiilor publice. În prezent, pregătirile în acest
domeniu sunt în curs de desfăşurare.
În cazul structurilor instituţionale s-au înregistrat progrese semnificative. Desemnarea
organismelor de gestionare a instrumentelor structurale a luat sfârşit, iar stabilirea structurilor
de punere în aplicare este aproape încheiată. În ceea ce priveşte capacitatea administrativă, s-
au pus în aplicare şi sunt în curs de aplicare planuri ample de recrutare şi formare
profesională. Structurile de punere în aplicare a programului de concurenţă economică nu au
fost încă finalizate. Delegarea de sarcini de la autorităţile gestionare către organisme
intermediare nu a fost finalizată. Sistemul de control ex-ante al achiziţiilor publice urmează să
fie pus în aplicare. Structurile administrative se află la niveluri diferite de pregătire, iar unele,
cum ar fi Agenţia pentru IMM-uri, Agenţia Naţională de Ocupare a Forţei de Muncă şi cele
care au fost desemnate cu întârziere, au rămas mult în urmă. Formarea generală pentru
personalul existent şi personalul nou este disponibilă, însă mai este încă nevoie de formări
specializate.
Mecanismele de coordonare interministerială au fost instituite, dar trebuie să asigure
arbitraje flexibile şi eficiente. Cooperarea între nivelul naţional şi cel regional mai are încă
nevoie de îmbunătăţiri semnificative, având în vedere mecanismele de delegare care permit o
prezenţă responsabilă la nivel regional. În general, coordonarea între sectoare la nivel regional
necesită în continuare îmbunătăţiri. Mecanismele de co-finanţare pentru împărţirea sarcinii
financiare între bugetul de stat şi beneficiarii finali, majoritatea municipalităţi, nu sunt pe
deplin clarificate. Pregătirile în acest domeniu trebuie accelerate.
Referitor la urmărire şi evaluare, Sistemul Unic de Informaţii privind Managementul,
care este principalul instrument de urmărire, a fost testat pentru instrumentele de pre-aderare
şi politica de coeziune la nivel naţional prin intermediul principalelor structuri de punere în
aplicare.
Sistemul Unic de Informaţii privind Managementul nu funcţionează încă în
conformitate cu cerinţele de punere în aplicare pentru toate programele de fonduri structurale.
Personalul de la nivelul autorităţii gestionare şi de la nivel intermediar nu este încă implicat în
mod activ în punerea în funcţiune a SUIM (SMIS). Capacitatea de urmărire şi evaluare trebuie
în continuare consolidată, ca parte a efortului general de întărire a capacităţii administrative.
Extinderea Sistemului Unic de Informaţii privind Managementul la utilizatorii finali va
necesita eforturi suplimentare. Pregătirile în acest domeniu trebuie accelerate.
În domeniul gestiunii şi controlului financiar, capacitatea administrativă, verificarea
declaraţiilor de cheltuieli, formarea unităţilor de audit intern şi a sistemului de auditare
58
adecvat, precum şi a procedurilor de rezolvare a neregulilor au fost îmbunătăţite. S-au
identificat structurile de gestiune şi control financiar pentru toate articolele de cheltuieli.
Cu toate acestea, punerea în aplicare a planurilor competitive de recrutare şi formare
profesională, inclusiv pentru specialişti, trebuie să continue în cadrul tuturor organismelor.
Răspunderea autorităţii de audit extern trebuie clarificată. Aplicarea practică a structurilor de
gestiune şi control financiar trebuie testată. Pregătirile în acest domeniu trebuie accelerate.
Concluzie
S-au înregistrat progrese semnificative în legătură cu cadrul legislativ, iar în prezent
România îndeplineşte majoritatea angajamentelor şi cerinţelor ce decurg din negocierile
pentru aderare.
S-au înregistrat progrese semnificative în ceea ce priveşte structurile instituţionale,
inclusiv în domeniul capacităţii administrative. De asemenea, s-au înregistrat progrese în
privinţa rezervei de proiecte referitoare la gestiunea şi controlul financiar. În general, mai este
încă nevoie de luarea unor măsuri pentru finalizarea pregătirilor în vederea aderării. Este încă
nevoie de eforturi sporite pentru rezolvarea următoarelor probleme restante: stabilirea
procedurilor de punere în aplicare şi consolidarea capacităţii administrative, acordând o
atenţie specială organismelor recent desemnate, întărirea cooperării dintre nivelul naţional şi
cel regional şi a coordonării între sectoare la nivel regional, continuarea pregătirii rezervei de
proiecte şi formarea beneficiarilor finali şi asigurarea introducerii unui control ex-ante al
achiziţiilor publice, precum şi a unui sistem eficient de gestiune şi control financiar. S-au
înregistrat progrese în ceea ce priveşte urmărirea şi evaluarea. Cu toate acestea, rezultatele
rămân limitate. Sistemul Unic de Informaţii privind Managementul trebuie finalizat şi este
nevoie de extinderea acestuia la toate organismele implicate, înainte de aderare. În prezent,
este nevoie de eforturi sporite şi de o acţiune rapidă în toate aceste domenii.
Anexa 10Model al“declaraţiei de finalizare a măsurii”
ANNEX III.4.C a M.F.INDICATIVE MODEL FOR THE DECLARATION AT THE WINDING UP OF A MEASURE10
59
(Section 14)
To the European Commission, Directorate-General for Regional Policy
INTRODUCTION1. I, ................... (state name in capitals, title and department), have examined the final
statement of expenditure for ................... (name and CCI reference number of ISPA measure) and the application to the Commission for payment of the balance of the Community aid.
SCOPE OF THE EXAMINATION2. I conducted the examination in accordance with the provisions of Section 14, 15 and
16 of Annex III.4. I planned and performed the examination with a view to obtaining reasonable assurance about whether the final statement of expenditure and application for payment of the balance of the Community aid and the final report are free of material misstatement, particularly as regards the execution of the measure11 in accordance with the terms and conditions of the decision and the objectives assigned to it. The procedure followed and the information used in the examination, including the conclusions of checks carried out in previous years, are summarised in the attached report.
OBSERVATIONS3. The scope of the examination has been limited by the following:
(a)(b)(c), etc. (Indicate any obstacles encountered in the examination, for example systemic problems, anagemen43t weaknesses, lack of audit trail, lack of supporting documentation, cases under legal proceedings, etc.; estimate the amounts of expenditure affected by these obstacles and the corresponding Community aid).
4. The examination, together with the conclusions of other national or Community controls to which I have had access, revealed a low/high (indicate as appropriate; if high, explain) frequency of errors/irregularities. The errors/irregularities reported have been satisfactorily dealt with by the responsible authorities and they do not appear to affect the amount of the Community aid payable, with the following exceptions:
(a)(b)(c) etc.(Indicate the errors/irregularities which have not been satisfactorily dealt with, and for each case, the possible systemic character and extent of the problem and the amounts
of Community aid which appear to be affected).
CONCLUSION
Either
4310 In the case of a group of projects subject to a single decision, the declaration covers the group of
projects.11 Including the individual projects within a group of projects.
60
If no obstacles were encountered in the examination, the frequency of errors found is low and all problems have been satisfactorily dealt with:
5(a) In the light of the examination and the conclusions of other national or Community checks to which I have had access, it is my opinion that the final statement of expenditure and the final report present fairly, in all material respects, the expenditure incurred and the work carried out, in accordance with the Financing Memorandum related to the measure and its objectives, and that the application to the Commission for payment of the balance of the Community aid appears to be valid.
Or
If certain obstacles were encountered in the examination but the frequency of errors isnot high, or if some problems have not been satisfactorily dealt with:
5(b) Except for the matters referred to at point 3 above (and) the errors/irregularities referred to at point 4 which do not appear to have been satisfactorily dealt with, it is
my opinion, based on the examination and the conclusions of other national or Community checks to which I have had access, that the final statement of expenditure and the final report present fairly, in all material respects, the expenditure incurred and the work carried out, in accordance with the Financing Memorandum related to the measure and its objectives, and that the application to the Commission for payment of the balance of the Community aid appears to be valid.
Or
If major obstacles were encountered in the examination or the frequency of errors found
is high, even if the reported errors/irregularities have been satisfactorily dealt with:
5(c) In view of the matters referred to at point 3 (and) given the high frequency of errors reported at point 4, I am not in a position to express an opinion on the final statement of expenditure, final report and application to the Commission for payment of the balance of the Community aid.
Date, signature
Anexa 11
Programele Operaţionale 2007-2013 în România
Program Operaţional Autoritate de Management
Organisme Intermediare Fond
Creşterea competitivităţii Ministerul economiei - Agenţia Naţională pentru FEDR
61
economice şi Comerţului Întreprinderi Mari şi Mijlocii
- Ministerul Educaţiei şi Cercetării – Departamentul de Cercetare
- Ministerul Comunicaţiilor şi tehnologiei Informaţiei
- Ministerul Economiei şi comerţului –Departamentul Energie
- Autoritatea Naţională de Turism
Transport Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului
- FEDR+FC
Protecţia mediului Ministerul Mediului şi gospodăririi Apelor
Agenţiile Regionale de Protecţie a Mediului
FEDR+FC
Dezvoltare regională Ministerul Integrării Europene
Agenţiile de Dezvoltare Regională
FEDR
Dezvoltarea resurselor umane
Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei
- Agenţia Naţională de Ocupare a forţei de Muncă
- Ministerul Educaţiei şi Cercetării – Departamentul de Educaţie
FSE
Dezvoltarea capacităţii administrative
Ministerul Administraţiei şi Internelor
- FSE
Asistenţă tehnică Ministerul Finanţelor Publice
- FEDR
Cooperare tranfrontalieră Ministerul Integrării europene (cu excepţia graniţei RO-HU44
- FEDR
Sursa: AMCSC, Ministerul Finanţelor Publice, Documente interne, Iunie 2006
Anexa 12
Document de poziţie - Capitolul 21 - politică regională şi coordonarea instrumentelor structurale
POZIŢIA GENERALĂ
44 Se va elabora câte un PO pentru fiecare graniţă
62
România acceptă în întregime acquis-ul comunitar privind Capitolul 21 - „Politica regională şi coordonarea instrumentelor structurale", în vigoare la data de 31 decembrie 2000, şi va lua măsurile necesare pentru implementarea efectivă a acestuia până la data aderării, nesolicitând perioade de tranziţie sau derogări şi declară că va fi în măsură să aplice în întregime, la data aderării, acest acquis.
Infrastructura instituţională necesară implementării acquis-ului va fi completă şi funcţională la data aderării României la Uniunea Europeană. România şi-a asumat unilateral data de 1 ianuarie 2007, ca ipoteză de lucru pentru încheierea pregătirilor de aderare la Uniunea Europeană.
România este pregătită să examineze în continuare evoluţia legislaţiei comunitare şi să informeze sistematic Conferinţa pentru Aderare sau Consiliul de Asociere cu privire la legislaţia şi măsurile de implementare adoptate pentru aplicarea noului acquis sau, dacă va fi cazul, cu privire la dificultăţile care ar putea să apară în transpunerea noului acquis.
România face trimitere, cu privire la acest capitol, la informaţiile furnizate în cursul procesului de examinare analitică a evoluţiei economico sociale şi este de acord să continue transmiterea acestora Statelor Membre ale Uniunii Europene.
România se aşteaptă ca, în momentul aderării, toate regiunile sale de dezvoltare, respectiv întregul său teritoriu să fie eligibile pentru Obiectivul 1 al Fondurilor Structurale. România îşi declară interesul de a participa, de la data aderării la UE, în toate iniţiativele comunitare.
România doreşte să participe, încă de la data aderării, la politica de coeziune economică şi socială a Comunităţii şi să beneficieze de întreg sprijinul acordat prin Fondurile Structurale şi Fondul de Coeziune, în condiţiile aplicabile şi celorlalte state membre.
România va asigura coerenţa politicii sale de coeziune economică şi socială cu alte politici comunitare, în special în domeniile ocupării forţei de muncă, egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi, politicii sociale şi formării profesionale, politicii privind dezvoltarea întreprinderilor mici şi mijlocii, politicii agricole comune, politicii comune a pescuitului, energiei, transportului şi reţelelor trans-europene, aplicarea cerinţelor legate de protecţia mediului înconjurător, etc.
1. ORGANIZAREA TERITORIALĂ
În România au fost create, prin asociere voluntară, opt regiuni de dezvoltare, entităţi teritoriale specifice, fără statut administrativ şi fără personalitate juridică, care urmăresc sistemul european privind Nomenclatorul Unităţilor Teritoriale Statistice (NUTS) şi corespund nivelului NUTS II. Ele reprezintă cadrul de concepere, implementare şi evaluare a politicii de dezvoltare regională şi a programelor de coeziune economică şi socială, constituind totodată şi cadrul de culegere a datelor statistice specifice, în conformitate cu reglementările europene emise de EUROSTAT pentru nivelul de clasificare teritorială NUTS II. Conform Ordonanţei de Urgenţă nr. 75/2001 privind funcţionarea Institutului Naţional de Statistică au fost create 8 direcţii generale pentru statistică regională, care, alături de cele 34 de direcţii judeţene de statistică, au ca scop dezvoltarea statisticii regionale.
Actele normative cu privire la împărţirea teritorială a Româmiei definesc structurateritorială în vigoare, asimilabilă NUTS, după cum urmează:Nivel NUTS I: RomâniaNivel NUTS II 8 regiuni de dezvoltare, cu o populaţie medie de 2,8 milioane
locuitoriNivel NUTS III 42 judeţe, care reflectă structura administrativ teritorială a României Nivel NUTS IV nu se foloseşte, deoarece nu s-au identificat asocieri de unităţi
teritoriale
63
Nivel NUTS V 265 municipii şi oraşe, 2686 comune, cu 13092 sate, care reflectă structura administrativ teritorială a României.
În Raportul EUROSTAT privind evaluarea sectorială în domeniul statisticilor regionale finalizat în anul 2000, această structură este inserată pentru România, iar datele statistice la nivel NUTS II şi NUTS III transmise de Institutul Naţional de Statistică în baza de date REGIO a EUROSTAT au fost construite în concordanţă cu structura menţionată.
Pentru realizarea programelor de cooperare transfrontalieră derulate la graniţele României cu Bulgaria şi Ungaria, au fost delimitate două zone eligibile (regiuni transfrontaliere, cuprinzând şapte, respectiv patru judeţe de graniţă), ale căror teritorii nu coincid cu cele ale regiunilor de dezvoltare.
2. ELIGIBILITATEA
România se aşteaptă ca eligibilitatea regiunilor sale pentru obictivele Fondurilor Structurale să fie determinată pe baza raportării la nivelul mediu al PI B/locuitor realizat de actualele State Membre.
Conform datelor statistice în anul 199845 regiunile de dezvoltare ale României realizau PIB/locuitor care reprezentau 21,6-40,3% din media PIB UE 15 (PPS).
PIB/locuitor al României estimat pentru 1999 reprezintă 27,4% din media PIB UE 15 (PPS).
3. CADRUL LEGISLATIV
Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională, legea fundamentală a dezvoltării regionale în România, stabileşte obiectivele, cadrul instituţional, competenţele şi
Până în prezent în România nu au fost elaborate acte normative care să reglementeze utilizarea efectivă a Fondurilor Structurale şi a Fondului de Coeziune, dar bazele implementării acestor fonduri au fost pregătite prin mecanismele financiare, instituţionale şi organizatorice create pentru implementarea fondurilor de pre-aderare.
Până la sfârşitul anului 2003, Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională va fi modificată şi completată în vederea stabilirii cadrului general adecvat, legal şi instituţional, pentru implementarea Fondurilor Structurale şi Fondului de Coeziune.
Prin modificarea, până la sfârşitul anului 2001, a HG nr. 4/2001 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale şi a HG nr. 4/1999, cu modificările şi completările ulterioare, privind aprobarea statutului Agenţiei Naţionale pentru Ocupare şi Formare Profesională (ANOFP), actual Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă (ANOFM), se va crea cadrul legislativ pentru administrarea şi implementarea programelor finanţate din Fondul Social European.
Conform cerinţelor Planului Naţional de Dezvoltare prin care se preconizează o dezvoltare economică şi socială la nivel regional, până la sfârşitul anului 2002 urmează să fie identificate, şi înfiinţate prin hotărâre de guvern, pe baza unor criterii stabilite de Ministerul Apelor si Protecţiei Mediului, Inspectoratele de Protecţie a Mediului regionale care vor avea un rol integrator din punct de vedere al activităţii de protecţie a mediului.
45 aceste date statistice se regăsesc şi în al doilea Raport privind coeziunea economică şi socială elaborat de Comisia Europeană în ianuarie 2001 (pag.74).instrumentele specifice necesare promovării politicii de dezvoltare regională. Legea nr. 151/1998, modificată şi completată prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 268/2000, a stabilit organisme decizionale şi executive atât la nivel regional, cât şi la nivel naţional.
64
Pentru gestionarea fondurilor Politicii Agricole Comune prin FEOGA, începând cu anul 2002 vor fi initiate procedurile pentru înfiinţarea, printr-o ordonanţă de guvern aprobată prin Lege, a Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie.
Până în decembrie 2002 se va modifica şi completa OG nr. 11/1996 privind executarea creanţelor bugetare, care va aduce modificări procedurale şi structurale privind declanşarea procesului de recuperare.
Pregătirea cadrului legal pentru implementarea instrumentelor structurale se va finaliza până la sfârşitul anului 2005. Din momentul aderării, Regulamentele care guvernează coordonarea instrumentelor structurale vor fi obligatorii şi direct aplicabile României în aceleaşi condiţii ca şi pentru celelalte State Membre.
4. CADRUL INSTITUŢIONAL
4.1. Cadrul instituţional actual La nivel naţional
Pentru realizarea obiectivelor politicii naţionale de dezvoltare regională s-a constituit Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională (CNDR), organism cu rol deliberativ, fără personalitate juridică, care aprobă: Strategia Naţională pentru Dezvoltare Regională şi Programul Naţional pentru Dezvoltare Regională, priorităţile de finanţare din Fondul Naţional pentru Dezvoltare Regională (FNDR), criteriile de eligibilitate şi selecţie a proiectelor de investiţii care vor fi finanţate din acest fond, precum şi utilizarea fondurilor de pre-aderare alocate României de către Comisia Europeană, în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare. CNDR înaintează către Guvern propuneri privind constituirea FNDR şi urmăreşte realizarea obiectivelor dezvoltării regionale, în cadrul activităţilor de cooperare naţională şi internaţională, între regiunile de dezvoltare, inclusiv la nivelul Euro-regiunilor. Organul executiv al CNDR este Ministerul Dezvoltării şi Prognozei.
Pentru implementarea tehnică şi financiară a Instrumentului Special de Preaderare pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală a fost înfiinţată Agenţia SAPARD, prin OUG nr. 142/2000, aprobată prin Legea nr. 309/2001. Agenţia funcţionează ca instituţie publică cu personalitate juridică, în subordinea directă a Ministerului Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor, având o structură proprie la nivel central. Agenţia SAPARD contribuie la implementarea acquis-ului comunitar referitor la Politica Agricolă Comună şi politicile înrudite şi la rezolvarea priorităţilor şi problemelor specifice pentru dezvoltarea durabilă a sectorului agricol şi zonelor rurale.
Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei este Coordonator ISPA-Transporturi. În anul 2000 au fost înfiinţate, prin Ordinul ministrului de resort, Agenţiile de Implementare ISPA în cadrul Administraţiei Naţionale a Drumurilor şi Companiei Naţionale "CFR" SA.
Ministerului Apelor şi Protecţiei Mediului este Coordonator ISPA-Mediu. Pentru administrarea ISPA-Mediu sunt desemnate următoarele structuri:
- Oficiul Plăţi şi Contractare Phare (OPCP) din cadrul Ministerului Finanţelor Publice,ca Agenţie de Implementare a Proiectelor ISPA, responsabil cu licitaţiile,contractările, implementarea şi monitorizarea financiară a Programului ISPA;
- Unitatea de Coordonare a Implementării ISPA, creată în cadrul Ministerului Apelor şiProtecţiei Mediului, care este responsabilă cu implementarea şi monitorizareatehnică şi publicitatea programului. În prezent Unitatea de Coordonare aImplementării ISPA are capacitatea de a identifica si dezvolta portofolii de proiecteISPA similare cu portofoliile de proiecte pentru Fondul de Coeziune.
La nivel regional
65
Pentru coordonarea şi urmărirea activităţilor necesare pentru atingerea obiectivelor politicii de dezvoltare regională, la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare s-a înfiinţat Consiliul pentru Dezvoltare Regională (CDR), ca organ deliberativ. CDR-urile iau decizii strategice în ce priveşte proiectarea şi implementarea politicilor de dezvoltare regională în regiunile lor, aprobă documentele de programare regională şi utilizarea Fondului de Dezvoltare Regională (FDR) stabilit pentru fiecare regiune şi monitorizează utilizarea corectă a fondurilor.
În cadrul fiecărei regiuni s-a constituit câte o Agenţie pentru Dezvoltare Regională (ADR), coordonată de CDR. ADR-urile sunt organisme neguvernamentale, nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică, care acţionează în domeniul specific dezvoltării regionale şi reprezintă organul executiv al CDR. ADR-urile au ca atribuţii: elaborarea documentelor programatice ale regiunilor şi implementarea lor după aprobarea acestora de către CDR; înaintarea către CDR-uri a propunerilor privind proiectele care urmează a fi finanţate din FDR; înaintarea de propuneri de proiecte de mai mare amploare către instituţia coordonatoare la nivel naţional, pentru a fi finanţate din FNDR; iniţierea de măsuri pentru atragerea de resurse financiare suplimentare la FDR; monitorizarea din punct de vedere tehnic a proiectelor de dezvoltare regională derulate în regiunile de dezvoltare. Pentru programele Phare - Componenta Coeziune Economică şi Socială ADR-urile au rolul de Autorităţi de Implementare.
Agenţia SAPARD are opt birouri regionale de implementare a Programului, amplasate în cele opt regiuni de dezvoltare.
Beneficiarii Programului ISPA Mediu sunt administraţiile regionale sau locale, prin regiile sau societăţile subordonate. Pentru fiecare proiect aprobat pentru obţinerea finanţării prin ISPA, după semnarea memorandumului de finanţare, se constituie câte o Unitate de Implementare a Proiectului (UIP). Responsabilitatea pentru monitorizarea factorilor de mediu în procesul de implementare şi exploatare a proiectelor finanţate prin ISPA este împărţită între agenţiile descentralizate ale autorităţii centrale, respectiv reprezentanţele locale ale Companiei Naţionale "Apele Române" şi Inspectoratele de Protecţie a Mediului (IPM), câte unul pentru fiecare judeţ şi unul pentru Municipiul Bucureşti. În conformitate cu politica de dezvoltare regională, Ministerul Apelor şi Protecţiei Mediului intenţionează, până la sfârşitul anului 2002, selectarea şi transformarea a 8 din cele 42 de Inspectorate Teritoriale a Mediului aflate în subordinea sa, în Inspectorate Regionale. Acestea vor avea atribuţii specifice de identificare şi rezolvare a problemelor regionale privind managementul deşeurilor şi al apelor uzate la nivel bazinal.
Coordonarea
Ministerul Integrării Europene (conform HG. nr. 1075/25.10.2001 privind organizarea şi funcţionarea acestuia) coordonează pregătirea strategiei în vederea aderării României la Uniunea Europeană şi asigură coordonarea instrumentelor de preaderare şi a programelor de asistenţă externă.
Ministerul Finanţelor Publice (conform HG. nr. 18/4.01.2001 privind organizarea şi funcţionarea acestuia, modificată şi completată prin HG nr. 318/15.03.2001) este autorizat să gestioneze contribuţia financiară a Comunităţii Europene în condiţiile stabilite prin memorandumurile de înţelegere privind Înfiinţarea Fondului Naţional şi Înfiinţarea Oficiului de Plăţi şi Contractare Phare şi prin memorandumurile de finanţare încheiate sau convenite între Comisia Europeană şi Guvernul României, în baza acordului cadru.
Ministerul Dezvoltării şi Prognozei (conform HG. nr. 16/2001 privind organizarea şi funcţionarea acestuia, modificată şi completată prin HG. nr. 340/2.03.2001) are sarcina de a promova şi coordona la nivel naţional politica de dezvoltare regională. În acest scop, Ministerul Dezvoltării şi Prognozei (MDP) îndeplineşte următoarele atribuţii:
- elaborează proiectul Planului Naţional de Dezvoltare, îl înaintează spre avizare
66
către CNDR şi, spre aprobare, Guvernului;- elaborează programe de dezvoltare regională şi le propune CNDR pentru finanţare;
elaborează criteriile, priorităţile şi procedurile necesare în vederea finanţăriiprogramelor şi proiectelor din domeniul său de activitate;
- asigură managementul financiar şi tehnic al FNDR;- este Agenţie de Implementare şi de Plată pentru Programul Phare - Componenta
Coeziune Economică şi Socială, asigurând managementul financiar şi tehnic alsub-programelor;
- este Autoritate de Implementare pentru Programul Phare de CooperareTransfrontalieră (de la graniţa România-Ungaria şi de la graniţa România-Bulgaria),asigurând identificarea şi programarea proiectelor pe baza priorităţilor convenite,conformitatea şi încadrarea lor în strategia de aderare şi în programele sectoriale,implementarea acestor programe, precum şi managementul procedural şiadministrativ al acestora.
Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale (conform HG. nr. 4/4.01.2001 privind organizarea şi funcţionarea acestuia) are sarcini în asigurarea si coordonarea aplicării strategiei şi politicilor Guvernului in domeniul muncii, protecţiei şi solidarităţii sociale, în elaborarea Planului Naţional de Acţiune in domeniul Ocupării. In acest sens:
- elaboreaza politici, programe şi planuri naţionale în domeniile ocupării, formăriiprofesionale si egalităţii de şanse pe piaţa muncii, şi exercită controlul asuprarealizării acestora de către Agenţia Naţionala pentru Ocuparea Forţei de Muncă şide Consiliul Naţional de Formare Profesională a Adultilor;
- elaborează programe de ocupare şi formare profesională pentru integrarea înmuncă a persoanelor defavorizate;
- promovează programe, propune acorduri şi implementeaza proiecte decolaborare internaţională în domeniile ocupării, formării profesionale şi egalitatiide şanse pe piaţa muncii şi atrage surse de finanţare a acestora.
Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă (conform Legii nr. 145/1998 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea acesteia, modificată şi completată prin OUG nr. 294/2000), are ca obiective principale aplicarea strategiilor în domeniul ocupării şi formării profesionale şi a măsurilor de protecţie socială a persoanelor neîncadrate în muncă. Totodată, prin HG nr. 260/2001 pentru modificarea şi completarea HG nr. 4/1999 privind aprobarea statutului ANOFP, s-a atribuit Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă rolul de implementare a programelor de tip FSE.
Ministerul Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor (conform HG. nr. 12/4.01.2001 privind organizarea şi funcţionarea acestuia, modificată prin HG. nr. 440/3.05.2001) are atribuţii în:
- Pregătirea strategiei naţionale pentru agricultură şi dezvoltare rurală şi a strategieinaţionale pentru pescuit;
- Asigurarea coordonării acţiunilor de implementare tehnică şi financiară aInstrumentului special de preaderare pentru agricultură şi dezvoltare rurală -Agenţia SAP ARD.
Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei (conform HG. nr. 3/4.01.2001 privind organizarea şi funcţionarea acestuia) are atribuţii în pregătirea strategiei naţionale pentru dezvoltarea infrastructurii de transport. În calitatea sa de Coordonator ISPA in domeniul transporturilor, MLPTL, prin direcţia de specialitate, are ca principale atribuţii:
- Stabilirea strategiei de finanţare şi implementare ISPA;- Coordonarea procesului de programare ISPA;- Coordonarea procesului de implementare a proiectelor cu finanţare externă ISPA
de către Agenţiile de Implementare (Regia Autonoma Administraţia Naţionala aDrumurilor şi Compania Naţională CFR SA);
- Efectuarea verificării tuturor documentelor legate de proiectele cu finanţare ISPA
67
ori de cate ori consideră necesar.Ministerul Apelor şi Protecţiei Mediului (conform HG. nr. 17/4.01.2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea acestuia, modificată şi completată prin HG. nr. 352/ 4.04.2001) are atribuţii în:
- pregătirea strategiei naţionale pentru protecţia mediului;- actualizarea strategiei naţionale pentru implementarea ISPA Mediu şi coordonarea
implementării proiectelor aprobate.
Ministerul Educaţiei şi Cercetării (conform HG nr.23 / 04.01.2001 privind organizarea şi funcţionarea acestuia) are sarcini referitoare la fundamentarea şi elaborarea şi coordonarea aplicării politicilor şi strategiilor în domeniul învăţământului şi în domeniul cercetării ştiinţifice, dezvoltării tehnologice şi inovării. În domeniul cercetării, Ministerul Educaţiei şi Cercetării are atribuţii în:
- prognozarea, planificarea, alocarea, monitorizarea şi evaluarea utilizăriiresurselor necesare implementării politicilor în domeniul cercetării ştiinţifice,dezvoltării tehnologice şi inovării;
- elaborarea, monitorizarea, evaluarea şi finanţarea programelor naţionale decercetare-dezvoltare - inovare;
- stimularea şi monitorizarea participării României la programe şi la proiecteinternaţionale, comunitare şi bilaterale în domeniul cercetării ştiinţifice,dezvoltării tehnologice şi inovării.
4.2. Cadrul instituţional pentru implementarea instrumentelor structurale
Întrucât structura teritorială a celor opt regiuni de dezvoltare corespunzând nivelului NUTS II se va menţine, implementarea fondurilor structurale se va realiza pe baza Cadrului de Sprijin Comunitar (Community Support Framework). Acest document se va negocia în baza Planului de Dezvoltare conţinând strategia, priorităţile de acţiune planificate pentru dezvoltare la nivel naţional şi regional, scopurile acestora specifice şi resursele financiare indicative aferente.
În momentul actual, România a identificat necesitatea includerii în Cadrul de Sprijin Comunitar a următoarelor programe operaţionale:
- un Program Operaţional Regional, cu 8 subprograme regionale, cuprinzândpriorităţi care pot fi finanţate prin Fondul European de Dezvoltare Regională siFondul Social European;
- un Program Operaţional Sectorial pentru agricultură şi dezvoltare rurală şipescuit, eligibil a fi finanţat prin Fondul European de Orientare şi GarantareAgricolă - Secţiunea Garantare şi Instrumentul Financiar pentru OrientarePiscicolă;
- un Program Operaţional Sectorial pentru politica socială şi de ocupare a forţei demuncă, eligibil a fi finanţat prin Fondul Social European;
- un Program Operaţional Sectorial pentru cercetare, dezvoltare tehnologică şiinovare, eligibil a fi finanţat prin Fondul European de Dezvoltare Regională şi,eventual, prin Fondul Social European.
În perioada următoare, în funcţie de priorităţile definite în Planul de Dezvoltare, precum şi de evoluţia politicii comunitare în domeniul Fondurilor Structurale şi al politicii regionale, se va analiza posibilitatea completării Cadrului de Sprijin Comunitar cu alte programe sectoriale.
Autoritatea de Management la nivelul Cadrului de Sprijin Comunitar (CSF) va fi Ministerul Dezvoltării şi Prognozei, prin departamentul responsabil cu elaborarea şi negocierea planului. Printr-o unitate distinctă din cadrul acestui departament se va asigura coordonarea implementării corecte şi eficiente a CSF. Suplimentar, pentru urmărirea
68
implementării CSF, se va constitui un Comitet de monitorizare, prezidat de ministrul dezvoltării şi prognozei. Membrii acestui comitet vor fi: preşedinţii comitetelor de monitorizare a programelor operaţionale, reprezentanţi ai Autorităţii de Management a CSF, ai Autorităţii de Plată, ai Ministerului Finanţelor Publice, ai altor autorităţi publice şi instituţii implicate în implementarea CSF, reprezentanţi ai partenerilor sociali, ONG-uri, precum şi, cu rol consultativ, reprezentanţi ai Comisiei Europene şi ai Băncii Europene de Investiţii.
Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional va fi Ministerul Dezvoltării şi Prognozei, prin actuala Direcţie generală pentru dezvoltare regională, care se va constitui ca un departament separat de departamentul responsabil cu funcţia de management a CSF.
O parte dintre funcţiunile Autorităţii de Management a Programului Operaţional Regional vor fi delegate structurilor regionale (de ex. selecţia proiectelor, monitorizarea). Pentru urmărirea programelor la nivel regional până la sfârşitul anului 2005 se vor înfiinţa 8 Comitete de Coordonare Regionale, câte unul pentru fiecare subprogram, având în componenţă reprezentanţi ai autorităţilor locale, agenţiilor de dezvoltare regională, precum şi reprezentanţi din diverse sectoare economice şi sociale.
Autoritatea de Plată pentru FEDER va funcţiona în cadrul Ministerului Dezvoltării şi Prognozei, printr-un departament distinct, specializat, conform principiului separării funcţiilor.
Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial pentru agricultură şi dezvoltare rurală şi pescuit va fi stabilită prin hotărâre de guvern în anul 2004. Pentru gestionarea fondurilor Politicii Agricole Comune prin FEOGA, începând cu anul 2002 vor fi iniţiate procedurile pentru înfiinţarea Agenţiei de Plăti şi Intervenţie, care va începe să se organizeze din 2004. În 2005 se va decide modalitatea de integrare a structurilor Agenţiei SAPARD în structura Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie. În perioada 2004 - 2006 vor fi întreprinse măsurile legislative şi instituţionale necesare pentru: organizarea şi competenţele structurii teritoriale ale Agenţiei; stabilirea sistemelor şi procedurilor pentru funcţiile interne şi pentru funcţiile externe ale Agenţiei; autorizarea şi contabilizarea plăţilor; contabilitatea cheltuielilor, elaborarea rapoartelor periodice de cheltuieli, a declaraţiilor lunare şi anuale; efectuarea verificărilor de natura tehnică. În 2005 va fi desemnată autoritatea competentă responsabilă cu acreditarea Agenţiei şi organismul de certificare, astfel încât în anul 2006 Agenţia de Plăţi va fi acreditată şi deplin funcţională, putând îndeplini astfel rolul de autoritate de plată pentru FEOGA.
Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial privind politica socială şi de ocupare a forţei de muncă va fi Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale. Rolul de Autoritate de Management, cu responsabilităţi de administrare, coordonare şi monitorizare a implementării programelor finanţate din Fondul Social European i se va atribui Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale prin modificarea, până la sfârşitul anului 2001, a HG nr. 4/2001 privind organizarea şi funcţionarea acestei instituţii. Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă i se va atribui până la sfârşitul anului 2001 rolul de implementare şi de Autoritate de Plată pentru programele finanţate din Fondul Social European, prin modificarea HG nr. 4/1999 privind aprobarea statutului ANOFP, cu modificările şi completările ulterioare. Actele normative prin care vor fi stabilite aceste atribuţii vor fi adoptate şi vor intra în vigoare până la sfârşitul anului 2001.
Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial pentru cercetare, dezvoltare tehnologică şi inovare va fi Ministerul Educaţiei şi Cercetării.
Rolul de Autoritate de Management, cu responsabilităţi de administrare, coordonare şi monitorizare a implementării programelor de cercetare, dezvoltare tehnologică şi inovare
69
finanţate din Fondurile Structurale i se va atribui Ministerului Educaţiei şi Cercetării prin modificarea, până la sfârşitul anului 2002, a HG nr. 23/4.01.2001 privind organizarea şi funcţionarea acestei instituţii.Responsbilitatea privind Autoritatea de Plată pentru Programul Operaţional Sectorial pentru cercetare, dezvoltare tehnologică şi inovare va fi desemnată de Ministerul Educaţiei şi Cercetării până la sfârşitul anului 2002.
Coordonarea pregătirii şi supervizarea implementării programului operaţional finanţat în cadrul iniţiativei comunitare INTERREG va fi asigurată de un departament specializat în managementul programelor de cooperare transfrontalieră din cadrul Ministerului Dezvoltării şi Prognozei.
Pentru fiecare program operaţional se va constitui câte un comitet de monitorizare, prezidat de către Autoritatea de Management respectivă. Ele vor include reprezentanţi ai Ministerului Dezvoltării şi Prognozei, ai Autorităţii de Plată, ai Ministerului Finanţelor Publice, alte autorităţi publice şi instituţii implicate în implementarea programului operaţional, reprezentanţi ai partenerilor sociali, ONG-uri, precum şi, cu rol consultativ, reprezentanţi ai Comisiei Europene şi ai Băncii Europene de Investiţii.
În paralel cu Fondurile Structurale, apreciem că România va beneficia de instrumentul de finanţare complementar, Fondul de Coeziune, pentru sprijinirea investiţiilor majore în domeniul transporturilor şi mediului. Coordonatorul Fondului de Coeziune precum şi Agenţia de Plată a acestui fond vor fi stabilite până la sfârşitul anului 2002.
Implementarea măsurilor în domeniul transporturilor şi mediului se va realiza de către Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei, de către Ministerul Apelor şi Protecţiei mediului precum şi de structurile delegate de aceste ministere.
Coordonatorul naţional al utilizării instrumentelor structurale va fi unic, urmând a fi desemnat până la sfârşitul anului 2002.
Ministerele implicate în pregătirea şi aprobarea programelor, ca şi cele care vor participa ulterior în implementarea şi monitorizarea lor sunt: Ministerul Dezvoltării şi Prognozei, Ministerul Integrării Europene, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Justiţiei, Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, Ministerul Industriei şi Resurselor, Ministerul Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor, Ministerul Apelor şi Protecţiei Mediului, Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei, Ministerul pentru Intreprinderile Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie, Ministerul Educaţiei şi Cercetării, Ministerul Sănătăţii şi Familiei, Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei şi Ministerul Administraţiei Publice. In momentul de faţă ele constituie componenta CNDR care realizează funcţiunile menţionate.
Instituţiile actuale create pentru implementarea politicii de dezvoltare regională şi utilizarea fondurilor de pre-aderare vor reprezenta nucleele pentru cadrul instituţional necesar implementării politicii structurale. În perioada de preaderare sprijinul acordat prin instrumentele financiare de pre-aderare Phare, ISPA şi SAPARD va fi folosit şi pentru dezvoltarea cunoştinţelor şi aptitudinilor personalului din structurile existente în scopul asigurării unui management eficient al instrumentelor structurale după aderare.
Pentru a corespunde cerinţelor managementului eficient al fondurilor structurale şi a asigura un grad ridicat de absorbţie a fondurilor - care vor creşte substanţial după aderare - se va acorda atenţie creării capacităţii de abordare a aspectelor coeziunii economice şi sociale în sensul Obiectivului I al fondurilor structurale, printr-un program de formare (2002-2005), care pune accentul pe următoarele: dezvoltarea capacităţii de management şi în special cea privind managementul de proiect;
- dezvoltarea capacităţii de evaluare ex-ante, la jumătatea perioadei şi ex-post;- dezvoltarea capacităţilor la nivel regional pentru asigurarea unui portofoliu de
70
proiecte de bună calitate;- introducerea programării multianuale care să cuprindă măsuri şi indicatori bine
definiţi;- creşterea capacităţii de management financiar şi control riguros;- realizarea şi implementarea sistemelor informaţionale pentru monitorizarea şi
managementul programelor.
5. PRINCIPIUL PROGRAMĂRII
România a elaborat în octombrie 1999 Planul Naţional de Dezvoltare preliminar pentru perioada 2000-2002, document de programare necesar atingerii obiectivului complex al coeziunii economice şi sociale. PND conţine priorităţile strategice de dezvoltare, regionale si sectoriale, pentru perioada 2000-2002, pentru care România solicită asistenţă financiară din partea UE şi la a căror realizare se alocă fonduri de la bugetul statului, prin cofinanţare. PND conţine şi priorităţi care vor fi finanţate din resurse interne şi alte surse externe, în afara celor comunitare. PND a fost realizat în colaborare cu cele opt Agenţii pentru Dezvoltare Regională, cu ministerele, agenţiile şi instituţiile guvernamentale şi neguvernamentale implicate în dezvoltarea regională.
Până la sfârşitul anului 2001, va fi elaborat PND pentru perioada 2002-2005, document mai cuprinzător, care integrează strategiile elaborate de ministere şi instituţiile regionale de dezvoltare. Această formă a PND va fi mai apropiată prin concepţie şi conţinut de documentele similare elaborate de Statele Membre UE.
Până la sfârşitul anului 2002 va fi elaborat un proiect de act normativ care să reglementeze cadrul şi relaţiile de cooperare dintre instituţiile implicate în elaborarea Planului de Dezvoltare.
Documentele Comune de Programare pentru perioada 2000-2002, vizând strategiile de dezvoltare şi priorităţile comune regiunilor transfrontaliere România - Bulgaria şi România - Ungaria, au fost avizate de către Comisia Europeană. Aceste documente, echivalente „documentelor unice de programare", solicitate pentru frontierele interne ale Uniunii Europene şi alcătuite conform liniilor directoare aplicabile atât pentru programul Interreg, cât şi pentru fondurile structurale, au fost adoptate de Comitetele Mixte de Cooperare instituite la cele două graniţe. Ele conţin elemente similare Cadrului de Sprijin Comunitar şi Programelor Operaţionale.
Accesarea fondurilor ISPA Mediu se face pe baza criteriilor generale pentru selectarea proiectelor şi zonelor prioritare, definite in Strategia ISPA Mediu, elaborată de Ministerul Apelor şi Protecţiei Mediului. Aceste criterii sunt similare celor definite in Planul Naţional de Acţiune pentru Protecţia Mediului, integrat în Planul Naţional de Dezvoltare al României.
Primul document programatic pentru realizarea măsurilor de tipul Fondului Social European, Planul Naţional de Acţiune pentru Ocuparea Forţei de Muncă (PNAO), este prevăzut a fi adoptat în anul 2002. Planul va fi elaborat în colaborare cu alte organisme implicate, într-o perspectivă multianuală, conform practicilor Europene şi pe baza liniilor directoare ale UE în domeniul politicii ocupării. Documentul are ca scop pregătirea pentru participarea la Strategia Europeană de Ocupare. În PNAO vor fi incluse şi corelate priorităţile de acţiune pe piaţa muncii care vor fi identificate în cadrul Documentului Comun de Evaluare a Politicilor de Ocupare (Comisia Europeană, Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale). Aceste priorităţi vor sta la baza elaborării proiectelorde tip FSE şi vor fi avute în vedere la actualizarea Planului Naţional de Dezvoltare.
6. PRINCIPIUL PARTENERIATULUI
Elaborarea PND preliminar şi îndeosebi a PND 2002 -2005 s-a realizat pe baza unor orientări metodologice clare, în cadrul asigurat de un larg parteneriat - ministerele
71
implicate în administrarea diferitelor fonduri şi programe, organisme de implementare, ADR-uri, autorităţi locale, sindicate şi patronate, ONG-uri sau alte instituţii cu atribuţii în domeniul mediului, dezvoltării rurale, combaterii sărăciei, asigurarea şanselor egale tuturor cetăţenilor. PND este realizat printr-o dublă abordare: atât de „sus în jos", prin luarea în considerare a planurilor şi strategiilor sectoriale elaborate la nivel naţional, cât şi de „jos în sus", prin utilizarea informaţiilor transmise prin Planurile de Dezvoltare Regională elaborate de Agenţiile de Dezvoltare Regională şi aprobate de Consiliile pentru Dezvoltare Regională. Ca urmare, cele mai multe dintre propunerile incluse în acest document au rezultat în urma unui dialog sistematic pe teme privind creşterea economică şi coeziunea socială purtat la nivel local, regional şi central.
MDP îşi asumă rolul de a promova întărirea parteneriatului şi participării la îmbunătăţirea exerciţiului de programare şi monitorizare. Consultarea tuturor partenerilor se va face încă din fazele iniţiale de programare şi ulterior, în etapa de implementare, prin implicarea acestora în Comitete de monitorizare create la diferite nivele. Pentru întărirea parteneriatului în domeniul politicii de dezvoltare regională, MDP va iniţia o campanie de promovare în scopul conştientizării potenţialilor parteneri asupra rolului şi beneficiilor pe care le au prin participarea la elaborarea şi implementarea politicii de dezvoltare regională.
7. PRINCIPIUL ADIŢIONALITĂŢII
România va respecta principiul adiţionalităţii în utilizarea asistenţei din fondurile structurale. În acest sens, România va furniza datele relevante necesare verificării respectării principiului adiţionalităţii.
Instituţiile care vor administra Fondurile Structurale şi Fondul de Coeziune vor asigura şi colectarea datelor şi includerea lor în Planul de Dezvoltare. Până în anul 2003 se va defini în cadrul Ministerului Dezvoltării şi Prognozei un sistem informatic pentru culegerea, actualizarea şi procesarea datelor pre şi post aderare.
Asemenea fondurilor structurale de care beneficiază statele membre ale UE care urmăresc principiul adiţionalităţii, asistenţa comunitară Phare, ISPA şi SAPARD completează şi nu substituie efortul naţional. Pentru fiecare dintre aceste programe, pentru componenta de investiţii, s-a prevăzut valoarea finanţării din partea României.
8. EVALUARE ŞI MONITORIZARE
Planul Naţional de Dezvoltare pentru 2002 - 2005 se elaborează pe baza unor orientări metodologice întocmite de MDP cu colaborarea ministerelor şi ADR-urilor, care respectă toate procedurile cerute de Comisia Europeană. Această metodologie precizează atribuţiile şi responsabilităţile tuturor instituţiilor implicate în dezvoltarea economico-socială a ţării, respectiv ministere, ADR-uri, patronate, organizaţii profesionale, etc.
Viitorul exerciţiu de programare va include şi evaluarea ex-ante, care va fi realizată de o instituţie independentă. În prezent, există în România instituţii academice şi de cercetare care, cu o specializare minimă, vor putea realiza evaluări ex-ante conform cerinţelor Regulamentului 1260/1999.
Monitorizarea implementării programelor finanţate prin Phare se face anual, de către un Comitet Comun de Monitorizare, stabilit prin Hotărârea Guvernului nr. 1011/1999. Pentru fiecare componentă sectorială există Sub-comitete sectoriale de monitorizare a implementării programelor, către care Agenţiile de Implementare transmit raportări periodice (semestriale).
Pentru proiectele finanţate prin Facilitatea ISPA a fost constituit Comitetul de Monitorizare ISPA, a cărui primă reuniune s-a desfăşurat în luna iunie 2001. În ceea ce priveşte, raportarea, Responsabilul Naţional cu Autorizarea are obligaţia de a se asigura că
72
Fondul Naţional şi Agenţiile de Implementare menţin un sistem viabil de raportare tehnică şi financiară pentru toate măsurile de finanţare prin ISPA, inclusiv pentru fondurile transferate către Agenţiile de Implementare. Fondul Naţional are obligaţia redactării rapoartelor periodice asupra situaţiei financiare a măsurii, programărilor licitaţiilor viitoare, evaluării licitaţiilor ţinute şi contractării, modului de implementare a proiectului, problemelor întâmpinate, perspectivelor de viitor şi a oricăror alte informaţii necesare cerute de Comisie.
Pentru Programul SAPARD, Autoritatea de Management reprezintă organismul responsabil pentru eficienţa şi corectitudinea coordonării şi raportării privind monitorizarea şi evaluarea Programului, asigurând raportarea informaţiilor către Comitetul de Monitorizare şi Comisia Europeană. Comitetul de Monitorizare (înfiinţat prin Decizia nr. 271/14 mai 2001 a Primului Ministru) are un rol important în procesele de monitorizare, evaluare şi raportare ale Programului SAPARD, asigurându-se că programul este implementat într-o manieră eficientă şi calitativă, în scopul atingerii obiectivelor propuse. În exercitarea atribuţiilor sale, Autoritatea de Management poate face propuneri de ajustare a programului şi consultă Agenţia SAPARD în ceea ce priveşte aspectele referitoare la implementare. Autoritatea de Management şi Agenţia SAPARD vor asigura monitorizarea efectivă a implementării Programului şi vor raporta Comitetului de Monitorizare progresele măsurilor şi, dacă este cazul, ale submăsurilor. Monitorizarea şi evaluarea Programului SAPARD se va face pe bază de proceduri privind colectarea datelor, calcularea indicatorilor, analiza şi raportarea datelor. Procedurile SAPARD pentru măsuri şi procedurile pentru funcţionarea Agenţiei SAPARD au fost finalizate, urmând sa fie supuse procesului de pre-acreditare naţională la Fondul Naţional, iar apoi procesului de acreditare la C.E. Elaborarea acestora s-a încadrat în paşii stabiliţi de UE.
Până la sfârşitul anului 2003, pe baza experienţei acumulate, cu sprijinul asistenţei tehnice acordate agenţiilor şi autorităţilor de implementare, se va dezvolta un sistem de evaluare şi monitorizare, unitar, la nivel naţional şi regional. Sistemul va integra subprogramele regionale şi va asigura comunicarea între autorităţile de management, autorităţile de plată şi unităţile de implementare privind urmărirea derulării programelor atât din punct de vedere tehnic cât şi financiar. Acest sistem va sta la baza creării sistemului de evaluare şi monitorizare a gestionării şi utilizării Fondurilor Structurale, care va fi în conformitate cu cerinţele comunitare în domeniu. Sistemul va fi aplicabil de la data aderării.
9. MANAGEMENTUL FINANCIAR ŞI PROCEDURI DE CONTROL 9.1. MANAGEMENTUL FINANCIARCofinanţarea contribuţiei financiare din partea Comunităţii Europene se efectuează potrivit cerinţelor de cofinanţare prevăzute în Memorandumul de Finanţare sau în alte documente, încheiate sau convenite între Comisia Europene şi Guvernul României.
În domeniul managementului financiar şi procedurilor bugetare, elaborarea şi prezentarea proiectului bugetului de stat pe anul 2002 s-a efectuat pe baza unor reguli şi principii noi, având în vedere următoarele scopuri:
- Extinderea finanţării bugetare pe baza de programe;- Realizarea previziunilor multianuale ale veniturilor şi cheltuielilor bugetare.
Cu ajutorul consultanţei comunitare, Ministerul Finanţelor Publice a elaborat un nou proiect al legii privind finanţele publice, menit să aducă îmbunătăţiri semnificative sistemului de management al fondurilor publice şi care urmează a fi adoptat până la finele anului 2002. Astfel, proiectul bugetului de stat va fi elaborat într-un cadru indicativ pe trei ani şi va fi introdusă noţiunea de angajament bugetar, creditele destinate unor acţiuni multianuale fiind delimitate în credite de angajament şi credite bugetare, urmărindu-se o responsabilizare a ordonatorilor de credite în utilizarea fondurilor publice.
73
9.2. CONTROL FINANCIAR
Modul de desfăşurare a controlului financiar public intern asupra derulării fondurilor comunitare are la bază Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind auditul intern şi controlul financiar preventiv. Structura sa organizatorică este următoarea:
1. În cadrul Ministerului Finanţelor Publice (MFP), două entităţi sunt responsabile cumanagementul financiar, respectiv procedural al instrumentelor financiarecomunitare: Fondul Naţional de Preaderare şi Oficiul de Plăţi şi ContractarePhare. Aceste două entităţi sunt controlate prin:- Controlul financiar preventiv propriu este realizat prin compartimentul contabil în
cadrul OPCP. Pentru Fondul Naţional de Preaderare, acesta este organizat încadrul compartimentului contabil al MFP. Se supun controlului toate operaţiunilefinanciare privind angajamentele şi plăţile
- Controlul financiar preventiv delegat, realizat printr-un controlor delegat, numitde ministrul finanţelor publice, pentru fiecare dintre cele doua structuri. Sesupun controlului toate proiectele de operaţiuni financiare privind angajamenteleşi plăţile care se află peste un anumit plafon valoric
- Auditul public intern, realizat de compartimentul specializat din MFP- Inspecţia, realizată de compartimentul specializat din MFP.
2. În afara Ministerului Finanţelor Publice:Agenţiile de implementare a instrumentelor financiare comunitare sunt organizate la nivelul ministerelor, agenţiilor guvernamentale, regiilor autonome şi companiilor naţionale. Controlul financiar public intern se exercită în următoarele forme:- Controlul financiar preventiv propriu, realizat prin compartimentul contabil. Se
supun controlului toate proiectele de operaţiuni financiare privind angajamenteleşi plăţile
- Controlul financiar preventiv delegat, realizat printr-un controlor delegat, numitde ministrul finanţelor publice, pentru fiecare structură de implementare. Sesupun controlului toate proiectele de operaţiuni financiare privind angajamenteleşi plăţile care se află peste un anumit plafon valoric
- Auditul public intern, asigurat de structuri proprii- Inspecţia, realizată de compartimentul specializat din MFP.
Ministerul Finanţelor Publice a elaborat strategia privind controlul financiar public intern în România, document agreat de Comisia Europeană - Direcţia Generală XIX Buget şi aprobat de Guvernul României. În conformitate cu prevederile acestei strategii, România se află în proces de modernizare a sistemului de control financiar public intern în vederea alinierii acestuia la noile reglementări comunitare în domeniu, ca şi la cerinţele noului sistem de management şi control al fondurilor comunitare EDIS, precursor al sistemului aplicat fondurilor structurale. Elementele de bază ale strategiei vor fi cuprinsă într-o nouă legislaţie privind controlul financiar şi auditul intern public , care va fi aprobată în cursul anului 2002. Sistemul românesc de control financiar public intern aliniat la prevederile acquis-ului comunitar va deveni complet operaţional până la sfârşitul anului 2004.
Aprobat de Guvernul României în şedinţa sa din 6 decembrie 2001.Anexa 13
Schemă inter-instituţională - România
74
Anexa 14Fluxuri Financiare pentru POS Mediu şi POS Transport
(Sursa: POS-uri, Aprilie 2006)
75
Autoritatea de Certificare şi Plată
Verifică existenţa procedurilor adecvate de control la nivelul AM şi OI
Realizează verificări pe teren (on the spot), acolo unde este necesar
Transmite trimestrial la CE cererile de plată intermediară şi certificarea acestora
Transmite către CE cererea de plată finalăTransferă către CE sumele neplătite şi cheltuielile neeligibileRealizează plaţile către beneficiari/unităţi de plată
Autoritatea de Management/ OI (MTCT):
Confirmă eligibilitatea şi corectitudinea cheltuielilor
Desfăşoară verificări la faţa locului, pe baza analizei de risc
Verifică existenţa procedurilor adecvate de control în cadrul organismelor subordonare
Transmite cererea de plată şi certificare către AC
Beneficiar
Verifică acurateţea, actualitatea şi eligibilitatea cheltuielilor (ex-ante)
Transmite cererile de plată către AM/OI şi documentele suport
Contractor
Emite factura către beneficiar
Unitate de plată- realizează plăţi către B
1
2
Fluxul financiarplăţi indirecte pt
scheme de grantplăţi directe pt
proiecte individuale
Nivel 1 de certificare
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
Fluxul documentelor
Comisia Europeană
Aprobă şi transferă fondurile către Autoritatea de Certificare Realizează plata finală către Autoritatea de Certificare după aprobarea documentelor relevante.
Autoritatea de Audit
Audit de sistem Verificări pe bază de
eşantion (sample cheks) Declaraţii de finalizare a
măsurii (winding-up)
76
Autoritatea de Certificare şi Plată
Verifică existenţa procedurilor adecvate de control la nivelul AM şi OI
Realizează verificări pe teren (on the spot), acolo unde este necesar
Transmite trimestrial la CE cererile de plată intermediară şi certificarea acestora
Transmite către CE cererea de plată finalăTransferă către CE sumele neplătite şi cheltuielile neeligibileFace plăţi către beneficiari/unităţi de plată
Autoritatea de Management (MMGA):
Confirmă eligibilitatea şi corectitudinea cheltuielilor
Desfăşoară verificări la faţa locului, pe baza analizei de risc
Verifică existenţa procedurilor adecvate de control în cadrul organismelor subordonare
Transmite cererea de plată şi certificare către AC
Beneficiar
Verifică acurateţea, actualitatea şi eligibilitatea cheltuielilor (ex-ante)Transmite cererile de plată către AM/OI şi documentele suport
Contractor
Emite factura către beneficiar
Unitate de plată (MMGA)
- realizează plăţi către B
1
2
Fluxul financiarplăţi indirecte pt
scheme de grantplăţi directe pt
proiecte individuale
Nivel 1 de certificare
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
Comisia Europeană
Aprobă şi transferă fondurile către Autoritatea de CertificareTransferă plata finală către Autoritatea de Certificare după aprobarea documentelor relevante.
Autoritatea de Audit
Audit de sistemVerificări pe bază de eşantion (sample cheks)Declaraţii de finalizare a măsurii (winding-up)
Organism Intermediarrealizează verificări la faţa loculuitransmite cererea de plată şi certificare AM
Fluxul documentelor
77
BIBLIOGRAFIE
Ákos, Kengyel, The EU’s Regional Policy and its extension to the new members, Center for European Integration Studies, Rheinische Friedrich Wilhelms-Universität Bonn, 2000.
Armstrong, Harvey and Taylor, Jim, Regional Economics and Policy, London: Harvester Wheatsheaf, 1993.
Asheim, Bjørn and Dunford, Michael, Regional Futures, Regional Studies Jul 1997, 445-455.
Bache, Ian. The Politics of European Union Regional Policy. Multi-Level Governance or Flexible Gatekeeping? Sheffield Academic Press, 1998.
Ben-David, Dan, Håkan Nordström and L. Alan Winters. Trade, Income Disparity and Poverty, Special Studies 5, Geneva: World Trade Organization, 2000.
Boldrin, Michele and Fabio Canova, Regional Policies and EU Enlargement, in Funck and Pizzati, 33-93
Cojanu, Valentin (coord), Studiul 6 - PAIS II, Cerinţe specifice ale gestionării instrumentelor structurale şi implicaţiile pentru România, Institutul European din România, Bucureşti, 2004.
Constantin Daniela Luminiţa, 2001, Introducere în teoria şi practica dezvoltării regionale, Ed. Economică, Bucureşti.
Constantin Daniela Luminiţa (ed.) 2002, Probleme actuale ale dezvoltării regionale în România (lucrările primului simpozion naţional al Asociaţiei Române de Ştiinţe Regionale, 25-26 aprilie 2001), Ed. Oscar Print, Bucureşti.
Dăianu Daniel (coord.), 2001, Winners and Losers in the Process of European Integration. A Look at România, Centrul Român pentru Politici Economice / WP no. 31 / Bucureşti, http://www.cerope.ro.
Dăianu Daniel şi Vrânceanu Radu, 2002, România şi Uniunea Europeană, Ed. Polirom, Iaşi.
Drăgan Gabriela, 2003, Compatibilităţi între cadrul românesc al politicii regionale şi reglementările UE privind ajutorul de stat, Studiul 8, Studii de impact privind pre-aderarea, Proiectul PHARE RO 9907-02-01, Institutul European din România, Bucureşti
Drăgan Gabriela – 2005, Uniunea Europeană între federalism şi interguvernamentalism. Politici comune ale UE, Editura ASE, Bucureşti.
Europe Media PSC, EU Funding in Brief, Special Edition EU 2007-2013, June 2006, Budapest, Hungary
Gheorghe Oprescu (coordonator), Studiul 1 – PAIS III, Analiza capacităţii de absorbţie a fondurilor comunitare în România, Institutul European din România, Bucureşti, 2005
Immenga, Ulrich, Coherence: A Sacrifice to Descentralization? European University Institute, Robert Schuman Center for Advanced Studies, 2000.
Miron, Dumitru (coord), Economia Uniunii Europene, editura Luceafarul, Bucuresti 2003
Pascariu Gabriel, „Politica de dezvoltare regională în UE şi în statele membre”, Sociologie Românească, 3-4/2000, p. 69-94, Bucureşti.
Pelkmans, Jacques. "EU Membership, Fast Lane to Prosperity?", Special Lecture Series, European Institute of Romania, Bucharest, 25 September 2003.
Societatea Academică din România (SAR) în Rapoarte asupra guvernării – Ediţie specială, nr. 4, Bucureşti, 2004 şi www.sar.ro.
78
Wallace Helen, Wallace William, & Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, Ediţia a Cincea, Mai 2006
Documente oficiale
Commission of the European Communities, General Report on Pre-acession Assistance (PHARE – ISPA – SAPARD) in 2002, Brussels, 5.01.2004
Commission of the European Communities, Report from the Commission, Annual Report of the instrument for structural policy for pre-acession (ISPA) 2002, Brussels, 4.11.2003Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation of commitments undertaken by the acceding countries in the context of accession negotiations on chapter 21- Regional policy and coordination of structural instruments, Brussels, 16.7.2003
Commission of the European Communities, Communication from the Commission, Second progress report on economic and social cohesion, Brussels, 30.1.2003
„Preaccession Aid Impact Analysis – Second Interim Report” – European Spatial Planning Observation Network (ESPON), 2003;
Commission of the European Communities, Court of Auditors, Special Report no. 5/2003 (pursuant to Article 248(4), second subparagraph, EC) concerning Phare and ISPA Funding of Environmental Projects in candidate countries together with Commission’s replies.
Commission Regulation No. 16/2003 of 6 January 2003 laying down special rules for implementing Council Regulation No. 1164/1994as regards eligibilitz of expenditure in the context of measures post-financed bz the Cohesion Fund.
Programe ale Uniunii Europene în România, Cum să obţii finanţare de la Uniunea Europeană, 2003, Centrul de Informare al Comisiei Europene în România
Commission of the European Communities, Compendium Romania - Ex-Post Evaluation of Phare country support in 1997 and 1998 in Romania, Brussels, 2002.
Commission of the European Communities, DG Regio, ISPA Manual, Working Document, April 2002
Commission Regulation No. 1386/2002 of 29 July 2002 laying down detailed rules for the implementation of Council regulation no. 1164/1994 as regards the management and control szstems for assistance granted from the cohesion Fund and Procedure for making financial corrections
COUNCIL REGULATION (EC) No 1447/2001 of 28 June 2001 amending Regulation (EC) No 1260/1999 laying down general provisions on the Structural Funds 21.7.2001 L 198/1 Official Journal of the European Communities
Commission Regulation 438/2001 of 2 March 2001 laying down detailed rules for the implementation of Council regulation No. 1260/1999 as regards the management and sontrol szstems for assistance granted under the Structural Funds
Commission of the European Communities „Practical Guide to PHARE, ISPA, SAPARD Contract Procedures”, December 2000.
Commission Regulation (EC) No 1266/1999 of 21 June 1999 „on coordinating aid to the applicant countries in the framework of the pre-accession strategy and amending Regulation (EEC) No 3906/89” - Official Journal of the European Communities, 26.06.1999;
Council Regulation no. 1267/1999 of 21 June 1999 establishing an Instrument for Structural Policies for Pre-accession
79
Commission Regulation (EC) No 2222/2000 of 7 June 2000 „laying down financial rules for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period” - Official Journal of the European Communities, 7.10.2000;
COUNCIL REGULATION (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds 26.6.1999 L 161/1 Official Journal of the European Communities
COUNCIL REGULATION (EC) No 1263/1999 of 21 June 1999 on the Financial Instrument for Fisheries Guidance L 161/54 26.6.1999 Official Journal of the European Communities
Council Regulation 1164/1994 establishing a Cohesion Fund
Hotărârea Nr. 128 din 31.06.2006 pentru modificarea Hotărârii Nr. 497 din aprilie 2004 privind stabilirea cadrului instituţional pentru coordonarea, implementarea şi gestionarea instrumentelor structurale revizuita in 2006 + OUG 1/2006
Management and Control Systems Audit Manual for the Cohesion fund-audits in the member states in accordance with council regulation (ec) 1164/94 and as last amended by council regulation 1264/99 and 1265/99 commission regulation (ec) 1386/2002 commission regulation (ec) 16/2003 bilateral administrative arrangements with Ireland, Greece, Spain, Portugal – Brussels, February 2004
Ordonanţa de urgenţă 1/ 2006 privind unele măsuri pentru întărirea capacităţii administrative a României pentru integrarea în Uniunea Europeană
PAGINI INTERNET:
www.europa.eu.int
www.mie.ro
www.mfinante.ro
www.sapard.ro
www.infoeuropa.ro
www.evalsed.com
80