Dreptul la participare politică al persoanelor cu probleme de

sănătate mentală şi al persoanelor cu retardare mentală

octombrie 2010

Raportul abordează aspecte strâns legate de principiul nediscriminării (articolul 21), integrarea persoanelor cu handicap (articolul 26), dreptul de a alege şi de a fi ales în Parlamentul European (articolul 39) şi dreptul de a alege şi de a fi ales în cadrul alegerilor locale (articolul 40), toate acestea încadrându-se în capitolul III „Egalitatea” şi capitolul V „Drepturile cetăţenilor” din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Copertă:

© Vladimir Cetinski – iStockphoto

05-08-08

Un volum semnificativ de informaţii privind Agenţia pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene este disponibil pe

Internet.

Aceste informaţii pot fi găsite pe site-ul internet al FRA, la adresa fra.europa.eu

Reproducerea este permisă doar dacă nu este în scopuri comerciale şi cu condiţia de a specifica sursa.

Dacă aveţi nelămuriri privind această traducere, vă rugăm să consultaţi versiunea în limba engleză, care este versiunea originală şi oficială a documentului.

Cuvânt înainteDe la intrarea în vigoare a Convenţiei Organizaţiei Naţiunilor Unite privind drepturile persoanelor cu handicap (CDPH) la data de 3 mai 2008, 16 state membre UE au ratificat CDPH în septembrie 2010 şi un număr mult mai mare de ţări se află în diferite etape ale procesului de ratificare. În prezent, odată cu aderarea preconizată a Uniunii Europene la CDPH, se va face un alt important pas înainte în domeniul protecţiei drepturilor persoanelor cu handicap. Prima ratificare de către UE a unui tratat internaţional privind drepturile omului marchează în sine o evoluţie semnificativă. Pentru persoanele cu handicap, acest lucru înseamnă, în mod concret, că drepturile şi principiile CDPH vor fi susţinute la nivelul UE şi că performanţele UE şi ale statelor membre vor fi analizate la nivel internaţional.

CDPH impune o schimbare paradigmatică a modului în care societăţile noastre privesc persoanele cu handicap. Convenţia recunoaşte în mod explicit drepturile fundamentale ale persoanelor cu handicap, în aceeaşi măsură cu cele ale oricăror altor persoane. Cu toate acestea, provocarea principală este de a asigura punerea în aplicare a drepturilor care există pe hârtie. Astfel, cea mai semnificativă schimbare introdusă în CDPH este următoarea: persoanele cu handicap nu mai trebuie să se adapteze modului de organizare a societăţii, ci societatea are acum responsabilitatea de a se adapta persoanelor cu handicap şi nevoilor specifice ale acestora şi de a le răspunde. Monitorizarea atentă a schimbărilor în practică va asigura transformarea acestei ambiţii în realitate.

Acesta este primul proiect al Agenţiei pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (FRA) în domeniul dizabilităţii. El este realizat în spiritul CDPH. Proiectul îşi propune să evalueze situaţia drepturilor fundamentale ale unora dintre cele mai vulnerabile grupuri de persoane cu handicap, şi anume ale celor cu probleme de sănătate mentală şi cu retardare mentală.

Acest raport specific privind dreptul la participare politică al persoanelor cu retardare mentală şi al persoanelor cu probleme de sănătate mentală prezintă rezultatele preliminare extrase din componenta juridică a studiului. A fost selectat dreptul de a alege şi de a fi ales deoarece este un drept fundamental de care toţi cetăţenii Uniunii ar trebui să beneficieze în mod egal. Raportul evidenţiază standardele internaţionale şi europene din acest domeniu şi analizează cadrul juridic actual din toate cele 27 de state membre, cu intenţia de a contribui la procesul de reformă derulat în prezent în statele membre UE şi la cunoaşterea acestuia.

Morten Kjærum Director

Cuprins

CUVÂNT ÎNAINTE..................................................................................................................................................... 5

1. STANDARDE INTERNAŢIONALE ŞI EUROPENE.........................................................................................91.1. Un drept general la participare politică..............................................................................................9

1.2. Un drept garantat în mod expres persoanelor cu retardare mentală şi persoanelor cu probleme de sănătate mentală........................................................................................................................... 11

2. SPECTRUL PARTICIPĂRII POLITICE..........................................................................................................152.1. Excluderea de la participarea politică..............................................................................................15

2.2. Participare politică limitată................................................................................................................16

2.3. Participare politică deplină................................................................................................................18

3. CALEA DE URMAT....................................................................................................................................... 21

Anexă........................................................................................................................................................................ 23

Lista hărţilor

Harta 1: Excluderea de la dreptul de participare politică în Uniunea Europeană.............16Harta 2: Participarea politică limitată în Uniunea Europeană.........................................17Harta 3: Participarea politică deplină în Uniunea Europeană..............................................................19

Introducere

IntroducereÎn 2009, Agenţia pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (FRA) a demarat primul proiect în domeniul dizabilităţii. Acest proiect cu durata de trei ani va evalua protecţia drepturilor fundamentale ale persoanelor cu probleme de sănătate mentală şi ale persoanelor cu retardare mentală. Proiectul urmează o abordare socio-juridică recunoscută a FRA care constă într-o cercetare juridică derulată în 27 de state membre în perioada 2009-2010 şi este completată de cercetarea sociologică pe teren în opt state membre UE. Cercetarea este susţinută de dezvoltarea reţelelor de parteneri care consiliază FRA în legătură cu evoluţia şi direcţia activităţii. Va fi elaborată o politică de comunicare dedicată şi adaptată pentru a asigura acoperirea grupurilor ţintă ale cercetării şi punerea la dispoziţia acestora a informaţiilor accesibile.1

FRA a decis să îşi înceapă activitatea în domeniul dizabilităţii concentrându-se asupra a ceea Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) a descris ca fiind un “grup extrem de vulnerabil al societăţii ,care a fost victima unei discriminări semnificative în trecut,”2 respectiv persoanele cu retardare mentală şi persoanele cu probleme de sănătate mentală. Deşi este recunoscut faptul că acestea sunt două grupuri separate, ambele au aceeaşi soartă, întrucât se întâmplă prea des să fie stigmatizate şi excluse de societate.

Este dificil să se ajungă la un acord asupra unei definiţii a celor două grupuri studiate. Cu toate acestea, raportul va folosi următoarele definiţii:3

O persoană cu retardare mentală are nevoi de dezvoltare pe termen lung. Retardarea mentală este o afecţiune cu dezvoltare lentă, în care medicaţia nu are niciun efect.

O persoană cu probleme de sănătate mentală este un pacient. Bolile mentale pot fi vindecate sau stabilizate prin medicaţie, psihoterapie sau alte sisteme de susţinere.3

FRA este conştientă de faptul că, în funcţie de jurisdicţie, ţară sau organizaţie, se folosesc termeni diferiţi pentru a face referire la cele două grupuri de persoane studiate. După o consultare atentă cu organizaţiile partenere care reprezintă aceste grupuri de persoane, Agenţia a hotărât să facă referire la „persoanele cu retardare mentală” şi la „persoanele cu probleme de sănătate mentală”. În unele cazuri, pentru a evita repetiţia, cititorul va găsi referiri la „persoanele cu handicap”; această referire este făcută în spiritul Convenţiei ONU privind drepturile persoanelor cu handicap (CDPH) şi nu îşi propune în niciun fel să submineze diferenţele dintre cele două grupuri.

1 Pentru mai multe informaţii privind acest proiect specific, a se vedea: http://www.fra.europa.eu.

2 CEDO, Alajos Kiss/Ungaria, nr. 38832/06, hotărârea din 20 mai 2010, punctul 42.

3 Europa Incluziunii şi Europa Sănătăţii Mentale, Diferenţa dintre boala mentală şi retardarea mentală (2004), disponibilă la http://www.inclusion-europe.org şi http://www.mhe-sme.org.

Una dintre sarcinile cheie ale Agenţiei este de a pune la dispoziţia instituţiilor UE şi a statelor membre informaţii comparabile privind situaţia din Uniune. Într-un moment în care Uniunea Europeană, precum şi cele 27 de state membre se află în procesul de aderare la CDPH, FRA, conform rolului său, a colectat informaţii privind situaţia drepturilor fundamentale ale persoanelor cu handicap din Uniune. Aceste informaţii sunt complementare activităţii altor organizaţii precum Consiliul Europei (CE) care se află în prezent în procesul de punere în aplicare a Planului său global de acţiune în favoarea persoanelor cu handicap (2006-2015).

Deşi mai multe rezultate ale proiectului în domeniul dizabilităţii derulat de FRA vor fi publicate pe parcursul anilor 2011 şi 2012, Agenţia publică constatările preliminare obţinute din cercetarea juridică. Această cercetare a fost efectuată deja pentru a asista statele membre care întreprind în prezent reforme în acest domeniu.

FRA a ales să publice un raport succint privind dreptul la participare politică, acesta constituind o parte dintr-un studiu mai amplu privind drepturile fundamentale ale persoanelor cu probleme de sănătate mentală şi ale persoanelor cu retardare mentală, din două motive principale. Dreptul de vot este esenţial în ţările noastre democratice. În plus, exemplifică cele trei principii cheie ale strategiei în domeniul dizabilităţii fundamentate în CDPH, respectiv: nediscriminarea, egalitatea şi incluziunea activă.

Constatările prezentate în acest document se bazează pe datele colectate de reţeaua de experţi juridici FRA FRALEX. Informaţiile suplimentare au fost colectate prin schimburi cu parteneri cheie, inclusiv Grupul la nivel înalt pentru dizabilităţi al Comisiei Europene, Forumul european de coordonare pentru Planul de acţiune în favoarea persoanelor cu handicap al Consiliului Europei (2006-2015), două organizaţii neguvernamentale (ONG-uri) importante în acest domeniu, Europa Sănătăţii Mentale şi Europa Incluziunii,4 şi mai multe instituţii naţionale pentru drepturile omului care activează în domeniul dizabilităţii. FRA îşi exprimă recunoştinţa pentru aceste contribuţii valoroase. Cu toate acestea, Agenţia subliniază că toate concluziile cuprinse în acest raport reprezintă punctele de vedere ale FRA şi nu neapărat ale organizaţiilor cu care colaborează.

Prezentul raport începe cu o analiză a celor mai importante principii internaţionale şi europene privind dreptul la participare politică. Situaţia din statele membre UE este prezentată succint şi comparată în secţiunea 2. Ulterior, raportul prezintă situaţia juridică în statele membre şi se încheie cu câteva posibilităţi de căi de urmat.

4 A se vedea, în special, proiectul „Crearea condiţiilor pentru diversitate în vederea participării active la alegerile europene” (ADAP); http://www.voting-for-all.eu/.

7

1. Standarde internaţionale şi europene

1.1. Un drept general la participare politică

Articolul 21 din Declaraţia universală a drepturilor omului (1948)(1) Orice persoană are dreptul de a lua parte la conducerea

treburilor publice ale ţării sale, fie direct, fie prin reprezentanţi liberi aleşi. (…)

(3) Voinţa poporului trebuie să constituie baza puterii de stat; această voinţă trebuie să fie exprimată prin alegeri nefalsificate, care să aibă loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal şi exprimat prin vot secret sau urmând o procedură echivalentă care să asigure libertatea votului.

Articolul 25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice (1966)

Orice cetăţean are dreptul şi posibilitatea, fără niciuna dintre discriminările la care se referă articolul 2 şi fără restricţii nerezonabile:(a)de a participa la conducerea treburilor publice, fie direct,

fie prin intermediul unor reprezentanţi liber aleşi;(b)de a alege şi de a fi ales, în cadrul unor alegeri periodice,

oneste, cu sufragiu universal şi egal şi cu scrutin secret, asigurând exprimarea liberă a voinţei alegătorilor; (…)

Dreptul la participare politică are o istorie îndelungată şi controversată.5 Proclamat solemn prin articolul 21 din Declaraţia universală a drepturilor omului, el a devenit obligatoriu din punct de vedere legal odată cu includerea sa în Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice (PIDCP). În 1996, Comitetul ONU pentru drepturile omului (CDO) a adoptat un comentariu general privind articolul 25 din PIDCP. În interpretarea acestui articol, CDO a recunoscut că pot fi permise limitări ale dreptului de vot. Cu toate acestea, condiţiile privind exercitarea acestor drepturi „ar trebui să se bazeze pe criterii obiective şi rezonabile”.6 De exemplu, pentru Comitet, cerinţa de a avea o vârstă mai înaintată pentru a fi ales într-un anumit post ar putea fi considerată o limitare legitimă. Totuşi „nu este permis să se facă nicio deosebire între cetăţeni în privinţa acestor drepturi din motive legate de rasă, culoare, sex, limbă, religie, opinie politică sau altă opinie, origine naţională sau socială, avere, naştere sau orice alte împrejurări.”7

În plus, CDO a considerat că „limitarea dreptului de vot din motive de handicap fizic sau impunerea unor cerinţe legate de alfabetizare, educaţie sau avere este nerezonabilă”.8 Cu toate acestea, conform Comitetului pentru drepturile omului, „incapacitatea mentală ar putea reprezenta un motiv pentru a refuza recunoaşterea dreptului unei persoane de a vota sau de a ocupa funcţii publice”.9 După cum va arăta următoarea secţiune, interpretarea CDO va trebui să fie dezvoltată, probabil, pentru a ţine seama de evoluţiile din domeniul protecţiei internaţionale a drepturilor omului în ceea ce priveşte dizabilitatea.

Articolul 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (1952)Înaltele părţi contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în condiţii care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ.

La nivel european, dreptul la alegeri libere este garantat prin articolul 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (CEaDO). Iniţial, nu a fost clar dacă cei care au elaborat Convenţia au dorit să se limiteze doar la structurile democratice ale statelor membre care au aderat la CEaDO sau să garanteze un drept individual la alegeri libere pentru oricine.10 Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (CEDO) a clarificat acest aspect. În hotărârea de referinţă din cauza Mathieu-Mohin şi Clerfayt/ Belgia din 1987,11 CEDO a confirmat că articolul 3 din Protocolul nr. 1 protejează „dreptul subiectiv de participare” (alineatul 51) – şi anume dreptul de a alege şi dreptul de a fi ales (care poartă, de asemenea, denumirea de drept de vot activ şi pasiv).

De atunci, jurisprudenţa CEDO a confirmat această abordare iniţială, subliniind că aceste drepturi „sunt cruciale pentru stabilirea şi menţinerea fundamentelor unei veritabile democraţii guvernate de supremaţia dreptului”.12

În cauza de referinţă Hirst/Regatul Unit nr. 2 care s-a referit la interdicţia generală în privinţa exprimării dreptului de vot impusă prizonierilor condamnaţi din Regatul Unit, CEDO a afirmat, de asemenea, că:

5 A se vedea contextul istoric la articolul 25 din PIDCP, Nowak, Convenţia ONU cu privire la drepturile civile şi politice – Comentariul IDCP (2005), pp. 566 ff.

6 Comitetul pentru drepturile omului, Comentariul general nr. 25: „Dreptul de a participa la treburile publice, dreptul de vot şi dreptul la acces egal la funcţiile publice (articolul 25)”, doc. ONU CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 (12 iulie 1996), punctul 4.

7 Ibid., alineatul 3.8 Ibid., alineatul 10.9 Ibid., alineatul 4.10 A se vedea Harris, O’Boyle şi Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights [Legea privind Convenţia europeană a

drepturilor omului], ediţia a 2-a (2009), p. 712.11 CEDO, Mathieu- Mohin şi Clerfayt/Belgia, nr. 9267/81, hotărârea din 2 martie 1987, punctele 46-51.12 CEDO, Hirst/Regatul Unit nr. 2 (GC), nr. 74025/01, hotărârea din 6 octombrie 2005, punctul 58.

1. Standarde internaţionale şi europene

„… dreptul de a vota nu este un privilegiu. În secolul douăzeci şi unu, prezumpţia într-un stat democratic trebuie să fie în favoarea incluziunii … Sufragiul universal a devenit principiul de bază (…). Orice abatere de la [acest] principiu riscă să submineze valabilitatea democratică a corpului legislativ ales astfel şi a legilor pe care acesta le promulgă.”13

Deşi articolul 3 din Protocolul nr. 1 nu include limitări specifice privind dreptul la alegeri libere (spre deosebire de articolele 8 - 11 din CEaDO), CEDO a recunoscut că dreptul de vot nu este absolut.14 Pot fi permise unele restricţii prevăzute de legislaţia naţională. Însă CEDO analizează întotdeauna în ce măsură limitările impuse afectează „libera exprimare a opiniei persoanelor în ceea ce priveşte alegerea corpului legislativ”. Astfel, CEDO „caută arbitrarul sau lipsa proporţionalităţii”15 în măsurile restrictive introduse de către autorităţile naţionale. În acelaşi timp, CEDO recunoaşte că sistemele electorale din Europa sunt foarte diverse. Prin urmare, judecătorii europeni sunt pregătiţi să ofere statelor membre o putere de apreciere largă („o marjă de apreciere largă”) în privinţa modului de organizare a proceselor electorale.

Articolul 3 din Protocolul nr. 1 se referă la „alegerea corpului legislativ”. Astfel, domeniul de aplicare al acestui articol se limitează la anumite tipuri de alegeri. Însă, conform CEDO, el nu se limitează la alegerea parlamentelor naţionale.16 În consecinţă, în hotărârea de referinţă din cauza Matthews/Regatul Unit, CEDO a considerat că alegerile pentru Parlamentul European intră sub incidenţa articolului 3 din Protocolul nr. 1.17

Se aplică, de asemenea, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (CDF) şi Tratatele UE. Articolul 39 din CDF garantează „oricărui cetăţean” dreptul de a alege şi de a fi ales în cadrul alegerilor pentru Parlamentul European, în timp ce articolul 40 din CDF protejează dreptul de a alege şi de a fi ales în cadrul alegerilor locale. Aceste drepturi de a vota trebuie interpretate în coroborare cu articolul 10 din Tratatul Uniunii Europene (TUE) şi articolul 22 din Tratatul privind

funcţionarea Uniunii Europene (TFUE) (care prevăd dreptul de a vota la alegerile pentru Parlamentul European şi alegerile locale)18, precum şi cu Directiva 93/10919 şi Directiva 94/8020 (adaptată de mai multe ori pentru a organiza participarea cetăţenilor UE din noile state membre).21 În cadrul aplicării principiului nediscriminării, aceste norme legale pun pe picior de egalitate cetăţenii UE resortisanţi şi neresortisanţi în ceea ce priveşte dreptul de a alege şi dreptul de a fi aleşi în cadrul alegerilor pentru Parlamentul European şi al alegerilor locale.

În sfârşit, Codul de bune practici în materie electorală al Comisiei de la Veneţia din 2002, deşi este un instrument juridic neobligatoriu, conţine orientări interesante pentru organizarea corespunzătoare a alegerilor democratice.22 Documentul include liniile directoare ale Comisiei privind circumstanţele în care ar putea exista o privare de dreptul de a alege sau de a fi ales. În linia directoare 1.1.d, Comisia afirmă că: „i. privarea cetăţenilor de dreptul de a alege şi de a fi ales poate fi prevăzută, dar numai în următoarele condiţii cumulative: ii. suspendarea trebuie să fie prevăzută prin lege; iii. trebuie să se respecte principiul proporţionalităţii; condiţiile privării cetăţenilor de dreptul de a fi ales pot fi mai puţin severe decât cele prevăzute pentru privarea de dreptul de vot; iv. privarea trebuie să fie justificată printr-o interdicţie întemeiată pe motive de sănătate mentală sau pe existenţa unor condamnări penale pentru delicte grave; v. mai mult decât atât, retragerea drepturilor politice sau constatarea incapacităţii mentale poate fi impusă numai prin hotărârea expresă a unei instanţe de judecată.”23

În concluzie, dreptul la participare politică este protejat din punct de vedere legal de instrumentele internaţionale şi europene. Importanţa sa pentru un proces democratic funcţional reiese din texte şi din interpretarea oferită de către diferite organisme responsabile de punerea în aplicare.

Conform legislaţiei generale privind drepturile omului, dreptul de vot nu este un drept absolut, iar în unele cazuri, în special în cele de incapacitate, poate să fie limitat. Persoanele cu

13 CEDO, Hirst/Regatul Unit nr. 2, punctele 59 şi 62.14 A se vedea CEDO, Mathieu- Mohin şi Clerfayt/Belgia, punctul 52.15 A se vedea Harris, O’Boyle şi Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights [Legea privind Convenţia europeană a

drepturilor omului], ediţia a doua (2009), p. 714.16 A se vedea, pentru trimiterile la jurisprudenţă, Harris, O’Boyle şi Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights [Legea

privind Convenţia europeană a drepturilor omului], ediţia a 2-a (2009), pp. 730 ff .17 CEDO, Matthews/Regatul Unit (GC), nr. 24833/94, hotărârea din 18 februarie 1999.18 Articolul 10 din TUE prevede: 1. Funcţionarea Uniunii se întemeiază pe principiul democraţiei reprezentative. 2. Cetăţenii sunt

reprezentaţi direct, la nivelul Uniunii, în Parlamentul European. (…) Articolul 22 din TFUE prevede: 1. Orice cetăţean al Uniunii care îşi are reşedinţa într-un stat membru şi care nu este resortisant al acestuia are dreptul de a alege şi de a fi ales la alegerile locale din statul membru în care îşi are reşedinţa în aceleaşi condiţii ca şi resortisanţii acelui stat. Acest drept se va exercita în condiţiile adoptate de

Consiliu, hotărând în unanimitate în conformitate cu o procedură legislativă specială şi după consultarea Parlamentului European; aceste

norme de aplicare pot prevedea dispoziţii derogatorii în cazul în care probleme specifice ale unui stat membru justifică acest lucru.2. Fără a aduce atingere dispoziţiilor articolului 223 alineatul (1) şi dispoziţiilor adoptate pentru aplicarea acestuia, orice cetăţean al Uniunii care îşi are reşedinţa într-un stat membru şi care nu este resortisant al acestuia are dreptul de a alege şi de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru în care îşi are reşedinţa, în aceleaşi condiţii ca şi resortisanţii acelui stat. Acest drept se va exercita în condiţiile adoptate de Consiliu, hotărând în unanimitate în conformitate cu o procedură legislativă specială şi după consultarea Parlamentului European; aceste norme de aplicare pot prevedea dispoziţii derogatorii în cazul în care probleme specifice ale unui stat membru justifică acest lucru.

19 Directiva 93/109/CE a Consiliului din 6 decembrie 1993 de stabilire a normelor de exercitare a dreptului de a alege şi de a fi ales pentru Parlamentul European pentru cetăţenii Uniunii care au reşedinţa într-un stat membru în care nu sunt resortisanţi, JO L 329, 30.12.1993, pp. 34-38.

20 Directiva 94/80/CE a Consiliului din 19 decembrie 1994 de stabilire a normelor de exercitare a dreptului de a alege şi de a fi ales la alegerile locale pentru cetăţenii Uniunii care au reşedinţa într-un stat membru a cărui cetăţenie nu o deţin, JO L 368, 31.12.1994, pp. 38-47.

21 A se vedea cea mai recentă adaptare: Directiva 2006/106/CE a Consiliului din 20 noiembrie 2006, JO L 363 din 20.12.2006, pp. 409-22 A se vedea Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia), Codul de bune practici în materie electorală –

Orientări şi raport explicativ, adoptat de către Comisia de la Veneţia la cea de-a 52-a sesiune (18-19 octombrie 2002), Avizul nr. 190/2002, doc. CDL-AD (2002) 23 rev.

23 Ibid., pp. 5-6.

Dreptul la participare politică al persoanelor cu probleme de sănătate mentală şi al persoanelor cu retardare mentală

retardare mentală şi persoanele cu probleme de sănătate mentală sunt afectate în mod direct de această limitare. Secţiunea de mai jos va prezenta evoluţiile juridice recente care protejează în mod expres drepturile la participare politică ale persoanelor cu handicap.

1.2. Un drept garantat în mod expres persoanelor cu retardare mentală şi persoanelor cu probleme de sănătate mentală

Convenţia ONU privind drepturile persoanelor cu handicap (2006)

Articolul 29 – Participarea la viaţa politică şi publică

Statele părţi vor garanta persoanelor cu handicap drepturi politice şi posibilitatea de a beneficia de a aceste drepturi, în condiţii de egalitate cu alţii, şi se angajează:

(a) să se asigure că persoanele cu handicap pot participa efectiv şi deplin la viaţa politică şi publică, în condiţii de egalitate cu ceilalţi, în mod direct sau prin reprezentanţi liber aleşi, precum şi dreptul şi posibilitatea de a alege şi de a fi alese, printre altele, prin:

(i) asigurarea de proceduri, facilităţi şi materiale de vot adecvate, accesibile şi uşor de înţeles şi utilizat;

(ii) protejarea dreptului persoanelor cu handicap de a vota prin vot secret la alegerile şi referendumurile publice, fără intimidare, precum şi de a candida la alegeri, de a deţine efectiv un mandat ales şi de a îndeplini orice funcţie publică, la orice nivel guvernamental, facilitând utilizarea tehnologiilor noi şi de asistare, acolo unde este cazul;

(iii) garantarea exprimării libere a voinţei persoanelor cu handicap ca electori şi în acest scop, dacă este cazul, la solicitarea acestora, să permită asistarea la vot de către o persoană la alegerea lor; (…)

Articolul 29 din Convenţia privind drepturile persoanelor cu handicap (CDPH) prevede că părţile trebuie să asigure persoanelor cu handicap posibilitatea de a participa efectiv şi deplin la viaţa politică şi publică, în condiţii de egalitate cu alte persoane, în mod direct sau prin reprezentanţi liber aleşi, inclusiv dreptul şi posibilitatea persoanelor cu handicap de a alege şi de a fi alese. Gerard Quinn subliniază importanţa acestui articol „întrucât persoanele cu handicap sunt lipsite, de obicei, de impact politic (în ciuda numărului lor ridicat).”24

Cu toate acestea, după cum se indică în secţiunea anterioară, unele limitări asupra dreptului de vot sunt legitime, în special atunci când este vorba despre persoanele cu retardare mentală şi persoanele cu probleme de sănătate mentală.

Convenţia ONU privind drepturile persoanelor cu handicap (2006)Articolul 1 – Scop

Scopul prezentei convenţii este de a promova, proteja şi asigura exercitarea deplină şi în condiţii de egalitate a tuturor drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului de către toate persoanele cu handicap şi de a promova respectul pentru demnitatea lor intrinsecă.

Persoanele cu handicap includ acele persoane care au deficienţe fizice, mentale, intelectuale sau senzoriale de durată, deficienţe care, în interacţiune cu diferite bariere, pot îngrădi participarea deplină şi efectivă a persoanelor în societate, în condiţii de egalitate cu ceilalţi.

Fără a aduce atingere interpretării pe care Comitetul pentru Drepturile Omului o aduce articolului 25 din PIDCP sau Ghidului adoptat de Comisia de la Veneţia, atunci când sunt interpretate în coroborare, articolele 1 şi 29 din CDPH garantează dreptul de vot activ şi pasiv al persoanelor cu retardare mentală şi al persoanelor cu probleme de sănătate mentală. În lipsa unei interpretări oficiale a acestor norme de către Comitetul ONU pentru drepturile persoanelor cu handicap, nu este posibil încă să se indice cu certitudine domeniul de aplicare a protecţiei prevăzute la articolul 29 din CDPH. Se poate deduce doar că privarea persoanelor cu handicap de dreptul la participare politică care a fost considerată permisă înainte de intrarea în vigoare a CDPH ar trebui reanalizată de către părţile la CDPH.

O astfel de abordare este susţinută de mai multe instrumente juridice neobligatorii adoptate în mod unanim de către Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei.

Recomandarea Rec(2006)5 din 5 aprilie 2006

Participarea tuturor cetăţenilor la viaţa politică şi publică şi procesul democratic sunt esenţiale pentru dezvoltarea societăţilor democratice. Societatea trebuie să reflecte diversitatea cetăţenilor săi şi să beneficieze de experienţe şi cunoştinţe variate. Prin urmare, este important ca persoanele cu handicap să îşi poată exercita dreptul de a vota şi a participa la aceste activităţi.25

Recomandarea Rec(2004)10 din 22 septembrie 2004

Articolul 4 – Drepturi civile şi politice

1. Persoanele care suferă de o boală mentală trebuie să aibă dreptul de a-şi exercita toate drepturile civile şi politice.

2. Orice restricţii asupra exercitării acestor drepturi trebuie să fie în conformitate cu dispoziţiile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi nu trebuie să se bazeze doar pe faptul că o persoană suferă de o boală mentală.26

24 G. Quinn, ”A Short Guide to the United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities” [Ghid succint despre Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite privind drepturile persoanelor cu handicap], 1 European Yearbook of Disability Law [Anuarul european privind legea dizabilităţii], 2009, p. 108.

25 Linia de acţiune nr. 1: Participarea la viaţa politică şi publică, Recomandarea Rec(2006)5 a Comitetului de Miniştri către statele membre ale Consiliului Europei cu privire la planul de acţiune pentru promovarea drepturilor şi a participării depline a persoanelor cu handicap în societate: îmbunătăţirea calităţii vieţii persoanelor cu handicap în Europa 2006-2015.

10

1. Standarde internaţionale şi europene

Cum poate fi garantată participarea politică a persoanelor cu handicap? 2526

Sunt posibile restricţii conform standardelor internaţionale actuale?

Încă nu s-au găsit răspunsuri oficiale la aceste întrebări, însă alineatele de mai jos oferă anumite indicaţii. Cu toate acestea, este esenţial ca la început să se facă trimitere la conceptul de capacitate juridică. După cum se indică la secţiunea 2, acest concept juridic este esenţial. Într-adevăr, evoluţia înţelegerii capacităţii juridice, astfel cum este definită în prezent în CDPH, reprezintă piatra de temelie a acestei convenţii.27

Convenţia ONU privind drepturile persoanelor cu handicap (2006)

Articolul 12 – Recunoaştere egală în faţa legii

1. Statele părţi reafirmă că persoanele cu handicap au dreptul la recunoaşterea, oriunde s-ar afla, a capacităţii lor juridice.

2. Statele părţi vor recunoaşte faptul că persoanele cu handicap se bucură de capacitate juridică în condiţii de egalitate cu ceilalţi, în toate domeniile vieţii. (…)

Pe scurt, articolul 12 din CDPH prevede că principiul egalităţii între persoanele cu handicap şi orice alte persoane se aplică în egală măsură şi capacităţii juridice. Cu toate acestea, după cum se va indica în secţiunea următoare, în multe state membre, privarea de dreptul de a vota este deseori corelată în mod direct, iar uneori în mod automat, cu pierderea capacităţii juridice.28 Totuşi, în 1999, statele membre ale Consiliului Europei au recomandat ca privarea de dreptul de vot să nu fie corelată în mod automat cu pierderea capacităţii juridice sau cu orice altă măsură de protecţie (cum ar fi tutela).

Recomandarea R(99)4 din 23 februarie 1999Principiul 3 – Menţinerea capacităţii pe o perioadă maximă

„... 2. În special, o măsură de protecţie nu trebuie să priveze în mod automat persoana respectivă de dreptul de a vota, de a-şi întocmi testamentul sau de a accepta ori a refuza să accepte o intervenţie în domeniul medical sau să ia alte decizii cu caracter personal în orice moment în care capacitatea sa îi permite să procedeze astfel.”29

În acest context şi pentru prima dată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a trebuit să adopte o hotărâre într-o cauză în care reclamantul se plângea de faptul că a fost privat în mod automat de dreptul de a vota din cauza problemei sale de sănătate mentală. În hotărârea de referinţă din cauza Alajos Kiss/Ungaria, CEDO a constatat, în unanimitate, o încălcare a articolului 3 din Protocolul nr. 1.30 Dl Kiss suferea de depresie maniacală şi a fost plasat sub tutelă parţială. În conformitate cu articolul 70 alineatul (5) din Constituţia Ungariei, persoanele plasate sub tutelă totală sau parţială îşi pierd dreptul de vot. În evaluarea proporţionalităţii acestei

măsuri, CEDO a remarcat că legislativul ungar nu a făcut niciodată „nicio încercare de a echilibra interesele concurente sau de a evalua proporţionalitatea restricţiei” (alineatul 41). În plus, Curtea a refuzat să recunoască marja largă de apreciere a autorităţilor ungare, întrucât „în cazul în care o limitare asupra drepturilor fundamentale se aplică unui grup deosebit de vulnerabil al societăţii, care a fost victima unor discriminări considerabile în trecut, cum ar fi persoanele cu retardare mentală, marja de apreciere a statului este substanţial mai redusă şi trebuie să existe motive foarte echilibrate pentru restricţiile respective (…). Motivul care stă la baza acestei abordări şi care pune sub semnul întrebării anumite clasificări în sine constă în faptul că aceste grupuri au suferit, de-a lungul timpului, prejudicii cu consecinţe pe termen lung care au avut ca rezultat excluziunea lor socială. Aceste prejudicii ar putea determina o stereotipare legislativă care interzice evaluarea individualizată a capacităţilor şi nevoilor acestora (…)” (alineatul 42). Până în momentul în care a ajuns la această concluzie, Curtea a făcut unele declaraţii generale, referindu-se în special la articolul 29 din CDPH:

„În plus, Curtea consideră că existenţa unei clasificări unice pentru persoanele cu retardare mentală şi cele cu probleme de sănătate mentală este discutabilă, iar reducerea drepturilor acestora trebuie să facă obiectul unei examinări atente. Această abordare este reflectată în alte instrumente de drept internaţional (…). Prin urmare, Curtea concluzionează că o eliminare generală a drepturilor de vot, fără o evaluare judiciară individualizată şi doar din cauza unei retardări mentale pentru care este necesară o tutelă parţială nu poate fi considerată compatibilă cu motivele legitime pentru limitarea dreptului de vot.”31

Importanţa acestei cauze nu poate fi subestimată. Deşi CEDO nu are autoritatea de a interpreta CDPH – aceasta fiind responsabilitatea Comitetului ONU pentru drepturile persoanelor cu handicap –, această hotărâre va avea probabil impact şi dincolo de graniţele Europei şi, prin urmare, nu doar în statele membre care dispun de un cadru juridic similar cu cel al Ungariei (a se vedea capitolul 2). În plus, hotărârea elimină privarea automată de dreptul de vot a persoanelor supuse unor măsuri de protecţie. Curtea pare a fi pregătită să accepte că „decizia judiciară individualizată” ar putea limita dreptul de vot al persoanelor cu handicap. Rămâne de văzut cum va fi aceasta pusă în practică, întrucât articolul 29 din CDPH impune în mod clar statelor participante să asigure participarea deplină a persoanelor cu handicap, prin adaptarea la nevoile specifice ale acestora, dacă este cazul.

În acelaşi mod, Consiliul Comitetului European de Experţi pentru participarea persoanelor cu handicap la viaţa politică şi publică (CAHPAH-PPL) lucrează în prezent, împreună cu Comisia de la Veneţia, la întocmirea unei declaraţii interpretative privind Codul de bune practici în materie electorală al Comisiei de la Veneţia. Acest document ar alinia codul la principiile garantate de articolul 29 din CDPH.

După cum s-a arătat mai sus, dreptul internaţional şi european în domeniul drepturilor de vot ale persoanelor cu probleme de sănătate mentală şi ale persoanelor cu retardare

26 Recomandarea Rec(2004)10 a Comitetului de Miniştri pentru statele membre privind protecţia drepturilor omului şi a demnităţii persoanelor cu deficienţe mentale.

27 Dată fiind importanţa ei, FRA va întocmi o publicaţie dedicată acestei teme.28 A se vedea Bartlett, Lewis, Thorold, Mental Disability and the EuropeanConvention on Human Rights [Retardarea mentală şi

Convenţia europeană a drepturilor omului], 2007, p. 196.29 Recomandarea R(99)4 a Comitetului de Miniştri către statele membre privind principiile legate de protecţia juridică a adulţilor cu

handicap.30 CEDO, Alajos Kiss/Ungaria, nr. 38832/06, hotărârea din 20 mai 2010.31 Ibid., punctul 44.

Dreptul la participare politică al persoanelor cu probleme de sănătate mentală şi al persoanelor cu retardare mentală

mentală se orientează într-un ritm rapid către o participare deplină şi egală. Principiile internaţionale noi au avut şi vor avea impact la nivel naţional.

Secţiunea de mai jos descrie constatările FRA privind modul în care sistemele juridice ale celor 27 de state membre UE garantează dreptul la participare politică al persoanelor cu

probleme de sănătate mentală şi al persoanelor cu retardare mentală. Concentrându-se mai degrabă asupra cadrului legal, această secţiune nu se va ocupa de măsurile de facilitare care nu sunt prevăzute de lege. Deşi este recunoscută importanţa acestor măsuri pentru a beneficia pe deplin de dreptul de vot, analiza acestora nu se înscrie în sfera prezentului raport.

12

2. Spectrul participării politice

2. Spectrul participării politice Prezenta secţiune analizează rezultatele studiilor naţionale FRA asupra celor 27 de state membre UE în privinţa persoanelor cu probleme de sănătate mentală şi a persoanelor cu retardare mentală. Practica naţională în acest domeniu este destul de variată. Cu toate acestea, putem desprinde trei abordări ale acestei probleme. Spectrul abordărilor variază de la (1) excludere totală - (2) analiză de la caz la caz - (3) participare deplină. Următoarele alineate grupează ţările în funcţie de aceste trei abordări. Cu toate acestea, mai multe ţări folosesc soluţii specifice adaptate celor două grupuri distincte studiate în prezentul raport. Din acest motiv, situaţia dintr-o anumită ţară se poate reflecta în abordări diferite. Acest lucru explică de ce o ţară poate fi prezentă în una sau două hărţi (a se vedea hărţile 1 şi 2).

2.1. Excluderea de la participarea politică

Majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene corelează dreptul la participare politică cu capacitatea juridică a persoanei. Sistemele juridice ale acestor state membre conţin o prevedere de excludere automată sau cvasi-automată. Acestea refuză dreptul la participare politică pentru toate persoanele supuse unei măsuri de protecţie, precum tutelă parţială şi totală, indiferent de nivelul real şi/sau individual de capacitate funcţională sau indiferent dacă suferă de retardare mentală sau au o problemă de sănătate mentală. Acestea sunt indicate în harta 1 de mai jos. Detalii suplimentare privind normele juridice specifice sunt incluse în anexa I p. 28 de mai jos. Următoarele alineate vor oferi exemple ale acestei abordări.

În ţările în care există o excludere automată, acest lucru este fie consacrat în Constituţie, fie prevăzut în legislaţia electorală.

Un exemplu îl constituie Bulgaria, unde excluderea de la participare politică este determinată de privarea de capacitate juridică. Articolul 42 alineatul (1) din Constituţia Bulgariei prevede: „Fiecare cetăţean care are peste 18 ani, cu excepţia celor aflaţi sub interdicţie judiciară (…) este liber să participe la alegerea autorităţilor centrale şi locale şi să voteze la referendumuri”.32 Persoanele cu probleme de sănătate mentală şi persoanele cu retardare mentală care nu sunt considerate capabile să se îngrijească de treburile proprii şi din acest motiv sunt plasate sub tutelă („prin interdicţie judiciară”) sunt astfel private de capacitate juridică. Cu alte cuvinte, niciunei persoane aflate sub tutelă parţială sau totală nu îi sunt recunoscute drepturile politice, indiferent de nivelul individual real al capacităţii funcţionale.33

În plus, legea privind partidele politice prevede că partidele politice pot fi înfiinţate doar de către cetăţenii bulgari cu drept de vot.34 În consecinţă, excluderea de la dreptul de vot a persoanelor aflate sub tutelă generează, de asemenea, o interdicţie în legătură cu orice alte activităţi politice.

Constituţia Ungariei prevede o excepţie explicită de la dreptul de vot universal – doar persoanele cu capacitate juridică deplină pot să exercite acest drept.35 Persoanele plasate sub tutelă totală sau parţială, chiar dacă din motive diferite (cum ar fi drepturi parentale sau consimţământul pentru tratament medical), sunt excluse de la participare politică.

Dispoziţii constituţionale similare pot fi găsite în mai multe ţări: Republica Cehă, Danemarca, Estonia, Grecia, Lituania, Luxemburg, Malta sau Polonia şi Portugalia, printre altele.

În alte ţări, legile specifice pot avea efectul de a exclude anumite categorii de persoane de la procesul electoral. Legea electorală federală germană reprezintă un exemplu al unei astfel de abordări. Persoanele pentru care este desemnat un custode care să le gestioneze treburile sunt private în mod automat de dreptul de vot, nu doar prin ordin temporar.36

Cadrul juridic lituanian adoptă o abordare similară: întreaga legislaţie electorală relevantă aplicabilă pentru alegerile prezidenţiale, parlamentare, municipale sau pentru Parlamentul European interzice dreptul de vot al persoanelor care au fost declarate incapabile printr-un ordin al instanţei.

Dispoziţii similare sunt incluse în legislaţiile altor ţări, inclusiv: Belgia, Republica Cehă, Danemarca, Letonia, Portugalia, România şi Slovacia.

Secţiunea de mai jos analizează situaţia în care participarea persoanelor cu probleme de sănătate mentală şi a persoanelor cu retardare mentală devine posibilă, însă într-o măsură limitată.

Harta 1: Excluderea de la dreptul de participare politică în Uniunea Europeană

32 Traducere neoficială; a se vedea Baza de date CODICES a Comisiei de la Veneţia, disponibilă la: http:www.codices.coe.int.33 A se vedea articolul 93 alineatul 2 şi articolul 94 din Constituţia Republicii Bulgaria. În baza faptului că o persoană aflată sub tutelă nu

este eligibilă pentru a fi aleasă în Adunarea Naţională, o persoană aflată sub tutelă este, în mod similar, privată de dreptul de a fi aleasă pentru Preşedinţie şi Vice-preşedinţie.

34 A se vedea articolul 4 din Legea privind partidele politice.35 A se vedea articolul 70 alineatul (5) din Constituţia Ungariei.36 A se vedea articolul 13 alineatul (2) din Legea electorală federală.

Notă: Exclusion = Excluderea; Un stat membru poate fi reprezentat pe mai multe hărţi, întrucât persoanele cu probleme de sănătate mentală şi persoanele cu retardare mentală pot fi tratate diferit conform legislaţiei naţionale a statului membru respectiv. Sursa: FRA, 2010

2.2. Participare politică limitată

Mai multe state membre (Republica Cehă, Danemarca, Estonia, Finlanda, Franţa, Slovacia, Slovenia şi Spania; a se vedea harta 2) au adoptat o varietate de practici care se înscriu între cele două extremităţi ale spectrului şi în cadrul cărora se face o evaluare a capacităţii efective de a vota a

unei persoane. Această decizie individualizată a stat la baza clasificării noastre deoarece, în unele cazuri, aceste ţări au adoptat fie o politică de excludere coroborată cu o evaluare individualizată (precum Estonia şi Malta), fie o politică a participării depline completată de o decizie specifică privind capacitatea de vot (Spania şi Franţa). În plus, este posibil să se facă o diferenţiere între aceste ţări, respectiv între ţările în care situaţia persoanei este evaluată de către un medic şi cele în care evaluarea este realizată de către un judecător.

2. Spectrul participării politice

Harta 2: Participarea politică limitată în Uniunea Europeană

Notă: Limited participation = Participarea politică limitată; Un stat membru poate fi reprezentat pe mai multe hărţi, întrucât persoanele cu probleme de sănătate mentală şi persoanele cu retardare mentală pot fi tratate diferit conform legislaţiei naţionale a statului membru respectiv. Sursa: FRA, 2010

În cazul Ciprului, se pare că procedurile de privare de drepturi prevăzute de lege nu mai sunt puse în practică. Prin urmare, persoanele cu retardare mentală şi persoanele cu probleme de sănătate mentală care ar putea, prin lege, să fie eliminate de pe lista votanţilor, nu sunt eliminate.37

37 A se vedea studiul juridic tematic privind Ciprul FRALEX.

Cu toate acestea, în cazul unei persoane internate într-o instituţie psihiatrică, psihiatrul curant este cel care va decide dacă pacientul va putea să-şi exercite dreptul de vot. Pacientul îşi va redobândi drepturile politice după ce este externat. Există în prezent o dezbatere privind măsura în care pacienţii internaţi involuntar ar putea să îşi păstreze unele dintre aceste drepturi.38

38 A se vedea site-ul Comitetului de supraveghere pentru protecţia drepturilor pacienţilor cu boli mentale (sau „Comisia pentru Sănătate Mentală din Cipru”) la: http:// mentalhealthcommission.org.cy/en/law/ (03.06.2010).

După cum s-a menţionat în secţiunea anterioară, constituţia din Malta nu recunoaşte drepturile de vot ale persoanelor „în privinţa cărora a fost instituită, de către o instanţă din Malta, o interdicţie sau o incapacitate în baza unei infirmităţi mentale sau (…) în privinţa cărora s-a stabilit în alt mod, în Malta, că nu sunt în deplinătatea facultăţilor mentale”.39 Se înfiinţează o comisie medicală alcătuită din medici pentru a decide cu privire la orice litigiu legat de excluderea persoanelor “cu infirmitate mentală” sau a persoanelor care „nu sunt în deplinătatea facultăţilor mentale”, astfel cum prevede constituţia.40 Exceptând cazul în care o instanţă competentă ia o decizie privind incapacitatea unei persoane, înainte de a refuza înregistrarea unei persoane ca votant este necesară decizia comisiei medicale.41

În Estonia, după cum s-a menţionat în secţiunea anterioară, constituţia prevede o excludere a dreptului de vot pentru persoanele lipsite de capacitate juridică. Cu toate acestea, în conformitate cu Codul de procedură civilă, o persoană a cărei capacitate juridică ar fi doar parţial limitată de o instanţă ar putea să îşi păstreze încă dreptul de vot.42

Franţa şi Spania au legi similare. În 2007, legislativul francez a modificat Codul electoral: atunci când hotărăşte să menţină sau să reînnoiască o măsură de protecţie, judecătorul va decide dacă va menţine sau nu dreptul de a vota al unei persoane.43 În mod similar, în Spania, limitarea expresă a dreptului de vot trebuie hotărâtă de către un judecător în conformitate cu Legea privind sistemul electoral general.44

Situaţia din Republica Cehă pare să evolueze într-o direcţie similară. Deşi în principiu dreptul de vot este strâns legat de capacitatea juridică a unei persoane,45 de fapt persoanele inapte nu beneficiază nici de dreptul de vot activ, nici de cel pasiv. În 2009, Curtea Constituţională a statuat că o persoană ar trebui privată de dreptul său de vot doar în cazul în care s-ar afla în incapacitate juridică totală.46 În cazul în care capacitatea unei persoane este doar limitată, trebuie luate în considerare toate aspectele cazului pentru a stabili dacă aceasta beneficiază de dreptul de vot, precum şi de alte drepturi politice. În acest caz, Curtea a hotărât că o uşoară „retardare mentală” (pentru a utiliza termenii Curţii) nu ar trebui să priveze persoana de dreptul său de vot. Într-o hotărâre din 2010, Curtea Constituţională a statuat că, şi în procedurile care au ca scop privarea de capacitatea juridică, instanţele ar trebui să efectueze o evaluare personală pentru a hotărî dacă o persoană care este pe punctul de a-şi pierde capacitatea juridică poate să participe, în realitate, la procesul de alegeri.

În acest caz, capacitatea juridică a persoanei ar trebui să fie doar limitată, iar persoana nu ar trebui să fie privată în totalitate de capacitatea sa juridică.47

Situaţia din Slovenia este oarecum specială. Legislaţia naţională interzicea participarea la procesul electoral pentru persoanele lipsite de capacitate juridică. Cu toate acestea, în 2003 Curtea Constituţională din Slovenia a stabilit că prevederile relevante sunt neconstituţionale. Conform Curţii, capacitatea de a vota nu trebuie pusă sub semnul egalităţii cu capacitatea juridică.48 Parlamentul a modificat legislaţia în 2006. În conformitate cu legea modificată, pentru a limita dreptul de vot al unei persoane, o instanţă trebuie 1) să hotărască prelungirea drepturilor parentale, care reprezintă o formă specifică de tutelă în Slovenia, şi 2) să confirme că persoana nu poate să înţeleagă sensul, scopul şi efectul alegerilor.49

Ultima secţiune a acestei analize comparative va descrie situaţia din ţările care au ridicat toate restricţiile privind participarea politică a persoanelor cu retardare mentală şi a persoanelor cu probleme de sănătate mentală.

2.3. Participare politică deplină

Puţine ţări au ridicat toate restricţiile privind participarea politică; acţionând astfel, aceste ţări au ales să acorde persoanelor cu probleme de sănătate mentală şi persoanelor cu retardare mentală dreptul de participare deplină la procesul electoral (a se vedea harta 3).

În mai multe ţări, dreptul la participare deplină este consacrat în constituţiile naţionale. Aceasta este situaţia în special în Austria, Finlanda, Ţările de Jos, Spania şi Suedia.

Austria este unul dintre statele în care persoanele cu probleme de sănătate mentală şi persoanele cu retardare mentală au dreptul de a vota şi de a fi alese ca toţi ceilalţi cetăţeni. În conformitate cu articolul 26 alineatul (5) din Constituţia Austriei, o persoană poate fi privată de dreptul de a alege şi a fi aleasă doar în cazul unei condamnări penale, aspect specificat în mod detaliat în secţiunea 22 din Legea privind alegerile parlamentare.50

Harta 3: Participarea politică deplină în Uniunea Europeană

39 Constituţia Maltei, articolul 58 litera (a); http://docs.justice.gov.mt/lom/ legislation/english/leg/vol_1/chapt0.pdf (03.06.2010).40 Capitolul 354 din Legislaţia Maltei, Legea privind alegerile generale, secţiunea 14 alineatul (1);

http://docs.justice.gov.mt/lom/legislation/english/leg/vol_9/chapt354.pdf (03.06.2010).41 A se vedea articolul 27 alineatul (1) din Legea privind alegerile generale.42 A se vedea articolul 526 alineatul (5) din Codul de procedură civilă: http://www.legaltext.ee/text/en/x90041.htm (03.06.2010).43 Articolul L 5 din Codul electoral francez: http://www.legifrance.gouv.fr/ home.jsp (03.06.2010).44 A se vedea articolul 3.1. alineatul b) din Legea privind sistemul electoral general, Monitorul Oficial nr. 147 din 20.06.1985.45 Legea nr. 247/1995 Coll., Legea privind alegerile, secţiunea 2.46 Hotărârea Curţii Constituţionale a Republicii Cehe I.ÚS 557/09 din 18.08.2009.49 A se vedea articolul 7 alineatul (2) din Legea privind alegerile pentru Adunarea Naţională din 1992, modificată în 2006.47 A se vedea Hotărârea nr. IV. US 3102/08 din 21 iulie 2010 a Curţii Constituţionale Cehe în cauza Soldán Jiří. O altă cauză este

pendinte la Curtea Constituţională privind o problemă similară: Hlaváč Tomáš (cauza nr. IV. US 3073/08). A se vedea, în general, Dosarul Amicus Curiae co-ordonat de către Centrul pentru drepturile persoanelor cu retardare mentală (MDAC), disponibil la: http://www.mdac.info/en/Czech-Republic (21 iunie 2010).

48 A se vedea Monitorul Oficial al RS, nr. 73/29 iulie 2003, pp. 11212-11216, citat în Dosarul Amicus Curiae coordonat de MDAC, p. 19.50 Austria/BGBl 471/1992, modificată prin BGBl II 147/2008 (29.12.2008).

Notă: Full participation = Participarea politică deplină; Un stat membru poate fi reprezentat pe mai multe hărţi, întrucât persoanele cu probleme de sănătate mentală şi persoanele cu retardare mentală pot fi tratate diferit conform legislaţiei naţionale a statului membru respectiv. Sursa: FRA, 2010

Ţările de Jos au ales, de asemenea, o politică fără excludere. Textul constituţional din 1983 prevedea că persoanele care au fost plasate sub custodie din cauza problemelor de sănătate mentală sau a retardării mentale nu îşi pot exercita dreptul de vot [articolul 54 alineatul (2) din Constituţie]. În 2003, Departamentul de Jurisdicţie Administrativă al Consiliului de Stat a stabilit că această prevedere de excludere generală încalcă Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.51 Ca urmare a acestei decizii şi a îndrumărilor Consiliului Electoral, Constituţia a fost modificată în 2008, iar prevederea a fost abrogată. Ca urmare a acestei revizuiri a constituţiei, persoanele cu probleme de sănătate mentală şi persoanele cu retardare mentală se pot bucura acum de dreptul de vot.

51 A se vedea hotărârea Consiliului de Stat din 29.10.2003, LJN AM5435.

Această modificare s-a aplicat începând cu alegerile pentru Parlamentul European din 4 iunie 2009. În Italia, legea electorală a fost folosită pentru a priva de dreptul de vot persoanele internate în spitale psihiatrice şi persoanele a căror capacitate este limitată.52 Totuşi, aceste reguli au fost abrogate de aşa numita Lege Basaglia.53 În consecinţă, în prezent nu se aplică nicio limitare a dreptului de vot pentru persoanele cu retardare mentală şi persoanele cu probleme de sănătate mentală.

În Regatul Unit, Legea privind administrarea electorală din 2006 a eliminat norma de drept comun conform căreia o persoană nu are capacitatea legală de a vota din cauza problemelor de sănătate mentală.54

52 A se vedea articolul 2 alineatul (1) şi articolul 3 din Decretul prezidenţial nr. 223/1967 (20.03.1967).

53 A se vedea articolul 11 din Legea nr. 180/1978 din 13.05.1978.

54 Legea privind administrarea electorală din 2006 c.22, s73.

3. Calea de urmat

La începutul discuţiei de mai sus au fost reamintite standardele internaţionale şi europene care facilitează participarea deplină la procesul electoral a persoanelor cu retardare mentală şi a persoanelor cu probleme de sănătate mentală. Ulterior, analiza juridică comparativă a subliniat diversele abordări adoptate în statele membre ale Uniunii Europene. În majoritatea acestor state, persoanele care şi-au pierdut capacitatea juridică sunt în mod automat private de dreptul la participare politică. Cu toate acestea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a afirmat în mod clar că o astfel de privare automată contravine Convenţiei europene a drepturilor omului. Practica din alte ţări constă în organizarea unei evaluări individualizate a capacităţii efective de vot a persoanelor respective. În sfârşit, un al treilea grup de ţări s-a orientat către participarea deplină la procesul electoral a persoanelor cu handicap. În acest context, care este calea de urmat?

Principiile directoare trebuie extrase în mod clar din articolul 29 din CDPH. Acestea au fost reafirmate recent în Rezoluţia 1642 (2009) a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei privind accesul la drepturi al persoanelor cu handicap şi participarea deplină şi activă a acestora în societate.55 Parlamentarii au cerut statelor membre ale Consiliului Europei să adopte măsurile necesare „pentru a se asigura că, în conformitate cu Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite privind drepturile persoanelor cu handicap şi cu protocolul opţional la aceasta, persoanele plasate sub tutelă nu sunt private de drepturile lor fundamentale (nici măcar de dreptul de proprietate, dreptul de muncă, dreptul la viaţa de familie, dreptul de a se căsători, dreptul de a vota, dreptul de a forma asociaţii şi de a se alătura acestora, dreptul de a iniţia proceduri în justiţie şi dreptul de a întocmi un testament), iar în cazul în care au nevoie de asistenţă externă pentru a-şi exercita aceste drepturi, li se va oferi sprijin corespunzător, fără a ignora dorinţele sau intenţiile acestora”.

În realitate, în comentariul său general privind articolul 25 din PIDCP din 1996, Comitetul pentru Drepturile Omului a propus deja această abordare, însă cu oarecare prudenţă. Comitetul a subliniat că „ar trebui luate măsuri pozitive pentru depăşirea dificultăţilor specifice, precum analfabetismul [sau] barierele lingvistice (…) care împiedică persoanele cu drept de vot să îşi exercite drepturile în mod efectiv. Informaţiile şi materialele privind acţiunea de votare ar trebui să fie disponibile în limbile minoritare. Ar trebui adoptate metode specifice, precum fotografii şi simboluri, pentru ca persoanele analfabete cu drept de vot să dispună de informaţii corespunzătoare pe care să îşi fundamenteze alegerea.”56 Acelaşi argument ar putea să fie folosit pentru persoanele cu handicap. S-ar părea că restricţiile asupra drepturilor de vot ale persoanelor cu handicap ar trebui permise doar în situaţiile în care nu este posibil să se adopte nicio măsură care să răspundă nevoilor specifice ale acestora pentru a le permite să participe la alegeri.

Măsurile care ar putea să fie adoptate includ: prevederea unor explicaţii clare de-a lungul procesului electoral; utilizarea unui limbaj simplu şi a unor fraze însoţite de ilustraţii; asigurarea faptului că există fondurile necesare pentru prevederea unor informaţii accesibile de-a lungul procesului electoral; acordarea, pentru persoanele cu handicap, a dreptului de a alege o persoană care să îndeplinească rolul de asistent personal de-a lungul procedurii de vot [după cum se propune în mod expres la articolul 29 literele (i, a) din CDPH]; încurajarea fiecărui partid politic să îşi descrie programul într-un limbaj structurat într-un format similar şi uşor de înţeles; organizarea de sesiuni de informare privind procesul electoral în instituţii specializate; instruirea persoanelor responsabile de supravegherea alegerilor la nivel local pentru a asigura faptul că acestea pot furniza explicaţii corespunzătoare despre procedură persoanelor cu probleme de sănătate mentală şi persoanelor cu handicap mental; asigurarea faptului că măsurile de accesibilitate sunt aplicate pentru orice evoluţii tehnologice viitoare, cum ar fi votul electronic.

Planul de acţiune pentru persoanele cu handicap al Consiliului Europei 2006-2015 cuprinde, la linia de acţiune nr. 1 privind participarea la viaţa politică şi publică, patru obiective specifice pe care statele membre ar trebui să le atingă prin opt acţiuni specifice pe care ar trebui să le întreprindă.57

În mai multe ţări, aceste adaptări la nevoile speciale ale persoanelor cu handicap sunt deja în curs de aplicare. Iată doar câteva exemple: în Danemarca, persoanele cu probleme de sănătate mentală sau persoanele cu retardare mentală cărora li se permite să voteze pot beneficia de asistenţă atunci când fac acest lucru. Legea privind alegerile parlamentare, legea privind alegerea deputaţilor danezi în Parlamentul European şi legea privind alegerile locale şi regionale au fost modificate recent, astfel încât toate persoanele cu handicap să dispună de dreptul de a desemna o persoană aleasă de către ele pentru a le asista în momentul exprimării votului.58 Rezultă de aici că în fiecare dintre cele trei legislaţii a fost introdusă o prevedere care impune desemnarea a doi preşedinţi ai secţiei de vot sau a unor funcţionari din cadrul secţiei de vot pentru a ajuta persoana cu handicap să voteze. De asemenea, persoana care votează poate să îşi exprime opţiunea de a beneficia de asistenţa unei persoane alese de către aceasta, sub supravegherea funcţionarilor secţiei de vot. 59

55 Adoptată la 26 ianuarie 2009.56 Comitetul pentru Drepturile Omului, Comentariul general nr. 25: Dreptul de participare la treburi publice, drepturi de vot şi dreptul la

acces egal la funcţiile publice (articolul 25), doc. ONU CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 (12 iulie 1996), alineatul 12.57 A se vedea Recomandarea Rec(2006)5 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei privind Planul de acţiune al Consiliului Europei

pentru a promova drepturile şi participarea deplină a persoanelor cu handicap în societate: îmbunătăţirea calităţii vieţii persoanelor cu handicap în Europa 2006-2015, adoptată la 5 aprilie 2006.

58 A se vedea Legea nr. 144 din 24.02.2009 privind alegerile locale şi regionale, Legea nr. 145 din 24.02.2009 privind alegerile parlamentare şi Legea nr. 143 din 24.02.2009 privind alegerea membrilor danezi în Parlamentul European.

59 A se vedea secţiunea 49 din Legea privind alegerile parlamentare.

3. Calea de urmat

În Regatul Unit, Legea privind reprezentarea persoanelor din 200060 oferă tuturor electorilor care suferă de cecitate, incapacitate fizică sau incapacitatea de a citi (categorie în care este inclus un număr de persoane cu retardare mentală) dreptul de vot cu asistenţa unui însoţitor.61 Legea privind administrarea electorală din 2006 cuprinde prevederi62 care impun autorităţilor locale să analizeze accesul la secţiile de vot pentru toate persoanele, inclusiv cele cu handicap. În acest context, au fost elaborate ghiduri uşor de citit pentru a informa persoanele cu retardare mentală în privinţa modalităţii de vot.63 Pentru ultimele alegeri generale din 2010, principalele partide politice şi-au redactat manifestele politice într-un limbaj uşor de citit.64

Comitetul de experţi al Consiliului Europei privind participarea persoanelor cu handicap la viaţa politică şi publică (CAHPAH-PPL) întocmeşte un raport care reflectează asupra mecanismelor consultative şi participative ce au drept scop creşterea participării persoanelor cu handicap la viaţa politică şi publică în statele membre ale Consiliului Europei. Raportul va furniza exemple de bune practici şi experienţe inovatoare. Pe baza acestor constatări, CAHPAH-PPL va elabora recomandări pentru statele membre ale Consiliului Europei în vederea promovării active a participării la viaţa politică a persoanelor cu handicap.

În concluzie, acest raport succint sugerează că unele state participante vor trebui să îşi modifice legislaţia relevantă pentru a răspunde standardelor CDPH. Aceste modificări vor trebui să ia în considerare nevoile specifice ale persoanelor cu handicap. Implicarea acestor persoane sau a organizaţiilor reprezentative ale acestora în proiectarea şi implementarea legislaţiei noi şi a măsurilor de însoţire nu ar fi doar în spiritul CDPH, ci ar fi esenţială şi pentru găsirea unor soluţii practice şi eficiente. În acest scop, a doua componentă a cercetării FRA privind drepturile fundamentale ale persoanelor cu probleme de sănătate mentală şi persoanelor cu retardare mentală include implicarea acestor persoane în colectarea datelor în opt state membre pentru a înţelege mai bine beneficiul şi limitările drepturilor acestora în practică.

Pe lângă raportul actual, FRA va mai publica şi următoarele rapoarte legislative comparative succinte în contextul proiectului său privind „Drepturile fundamentale ale persoanelor cu probleme de sănătate mentală şi ale persoanelor cu retardare mentală”:

Plasarea involuntară şi tratamentul involuntar

Capacitatea juridică

Anexă

Ţări Excludere Participare limitată Participare deplină

AUSTRIA Articolul 26 din Constituţia Austriei

BELGIA Articolul 7 1° din Codul electoral

BULGARIA Articolul 42 alineatul (1) din Constituţia Bulgariei

CIPRU Articolul 31 din Constituţia Republicii Cipru

REPUBLICA CEHĂ Articolul 2 din Legea Republicii Cehe privind alegerile parlamentare 247/1995

Articolul 10 din Codul civil

Articolul 855 din Codul civil

Articolul 10 din Codul civil

Articolul 855 din Codul civil

DANEMARCA Secţiunea 29 alineatul (1) din Legea constituţională a Danemarcii

Secţiunea 49 alineatele (1) şi (4) din Legea privind alegerile parlamentare

ESTONIA Articolul 57 din Constituţia Republicii Estonia

Articolul 5 alineatul (3) din Legea privind alegerile pentru Consiliul Local

Articolul 526 alineatul (5) din Codul de procedură civilă

FINLANDA Secţiunea 27 din Constituţia Finlandei Secţiunea 14 din Constituţie

Secţiunea 2 din Legea privind alegerile

FRANŢA Articolul L5 din Codul electoral Articolul L3211-3 alineatul (6) din Codul privind sănătatea publică

GERMANIA Articolul 13 din Legea privind alegerile federale

60 A se vedea Legea privind reprezentarea persoanelor 2000 c.2.61 Legea privind reprezentarea persoanelor 2000 c.2, s13.62 Legea privind administrarea electorală 2006 c.22, s18 http://www.opsi.gov.uk/ACTS/acts2006/ukpga_20060022_en_1 (03.06.2010).63 A se vedea http://www.dopolitics.org.uk.64 A se vedea, de exemplu: http://www.labour.org.uk/manifesto/accessible sau http://www.conservatives.com/Policy/Manifesto.aspx.

Ţări Excludere Participare limitată Participare deplină

GRECIA Articolul 51 alineatul (3) din Constituţia Greciei

Articolul 5 din Decretul Prezidenţial 96/2007

UNGARIA Articolul 70 alineatul (5) din Constituţia Republicii Ungaria

IRLANDA Legea pentru reglementarea bolilor mentale (Irlanda) 1871 şi Ordinul 67 din Normele Curţilor Superioare 1986

Articolul 7 alineatul (1) din Legea electorală a Irlandei din 1992

ITALIA Articolul 11 din Legea 180/1978

LETONIA Articolul 2 alineatul (3) din Legea privind alegerile pentru Saeima

LITUANIA Articolul 34 alineatul (3) din Constituţia Republicii Lituania

LUXEMBURG Articolul 53 alineatul (1) 3 din Constituţia Marelui Ducat de Luxemburg

Articolul 6 -3° din Legea privind alegerile 2003

MALTA Articolul 58 alineatul (a) din Constituţia Maltei

Secţiunea 13 alineatul (9) şi Secţiunea 27 alineatul (3) din Legea privind alegerile generale

ŢĂRILE DE JOS Articolul 54 -2 din Constituţia Ţărilor de Jos

POLONIA Articolul 62-2 din Constituţia Poloniei

PORTUGALIA Articolul 49 alineatul (1) din Constituţia Republicii Portugalia

Articolul 2 din Legea privind alegerile parlamentare

ROMÂNIA Articolul 36 -2 din Constituţia României

SLOVACIA Secţiunea 2 alineatul (2) litera c) din Legea Consiliului Naţional

Secţiunea 2-3 din Legea Republicii Slovace privind alegerile parlamentare europene 2003

SLOVENIA Articolul 7 din Legea privind alegerile în Adunarea Naţională 2006

SPANIA Articolul 3. 1. b)-c) din Legea privind regimul alegerilor generale

Articolul 23 din Constituţia Spaniei

SUEDIA Capitolul 1 articolul 1 din Constituţia Suediei – Instrument de guvernare

Capitolul 3 articolul 2 din Constituţia Suediei – Instrument de guvernare

REGATUL UNIT Secţiunea C2 alineatele 13-39 din Legea privind administrarea electorală 2006

C22 secţiunea 73 din Legea privind administrarea electorală 2006

Prezentul raport pune la dispoziţie primele rezultate obţinute dintr-un studiu juridic realizat de Agenţia pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (FRA) în contextul proiectului său privind „Drepturile fundamentale ale persoanelor cu retardare mentală şi ale persoanelor cu probleme de sănătate mentală”. Dat fiind faptul că dreptul la participare politică reprezintă unul dintre drepturile fundamentale ale cetăţenilor UE, FRA a decis să îşi publice constatările în acest domeniu. La începutul raportului sunt reamintite standardele internaţionale şi europene care favorizează participarea deplină la procesul electoral a persoanelor cu retardare mentală şi a persoanelor cu probleme de sănătate mentală. Analiza dreptului comparativ evidenţiază diferitele abordări adoptate în statele membre. În majoritatea acestor state, persoanele care şi-au pierdut capacitatea juridică sunt private în mod automat de dreptul la participare politică. Cu toate acestea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a afirmat în mod clar că o astfel de privare automată contravine Convenţiei europene a drepturilor omului, la care sunt parte toate statele membre UE. În alte state membre, practica este de a organiza o evaluare individualizată a capacităţii reale de a vota a persoanelor respective. În sfârşit, un al treilea grup de state membre s-a orientat către participarea deplină a persoanelor cu handicap în cadrul procesului electoral. Raportul oferă câteva posibilităţi de căi de urmat pentru asigurarea punerii în practică a standardelor din acest domeniu.

FRA – Agenţia pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene Schwarzenbergplatz 111040 - VienaAustriaTel.: +43 (0)1 580 30 - 0Fax: +43 (0)1 580 30 - 691Email: information@fra.europa.eufra.europa.eu