1

UNIVERSITATEA CREŞTINĂ “DIMITRIE CANTEMIR” BUCUREŞTI FACULTATEA DE DREPT – CLUJ-NAPOCA

DREPT FINANCIAR Note de curs

Lect.univ.drd. Anca Mihaela Georoceanu

2

CUPRINS CAPITOLUL I ................................................................................................................... 3 NOŢIUNI INTRODUCTIVE ............................................................................................. 3

1. Concept ................................................................................................................... 3 2. Finanţe publice şi finanţe private ............................................................................ 3 3. Evoluţia finanţelor publice ...................................................................................... 4 4. Structura finanţelor publice ..................................................................................... 6 5. Trăsăturile caracteristice ale finanţelor publice ...................................................... 7 6. Ştiinţa finanţelor publice ........................................................................................ 7 7. Izvoarele dreptului finanţelor publice ..................................................................... 9 8. Obiectul dreptului finanţelor publice .................................................................... 11 9. Definiţia dreptului finanţelor publice.................................................................... 12 10. Raporturile juridice din domeniul finanţelor publice ......................................... 13 11. Activitatea financiară a statului .......................................................................... 15

CAPITOLUL II ................................................................................................................ 18 SISTEMUL BUGETAR ................................................................................................. 18

1.Bugetul – concept şi evoluţie ................................................................................. 18 2. Sistemul bugetar.................................................................................................... 20 3. Cuprinsul sistemului bugetar român ..................................................................... 21 4. Dreptul bugetar şi principiile aplicării lui ............................................................. 21 BUGETUL GENERAL CONSOLIDAT. ................................................................. 27 PROCEDURA BUGETARĂ.................................................................................... 27 Acte normative incidente în domeniu şi bibliografie ................................................ 27 FINANŢELE LOCALE. ........................................................................................... 28 FINANŢELE ASIGURARILOR SOCIALE DE STAT ........................................... 28 Acte normative incidente în domeniu şi bibliografie ................................................ 30 ÎMPRUMUTUL PUBLIC (INTERN ŞI EXTERN) ................................................. 30 Acte normative incidente în domeniu şi bibliografie ................................................ 31 CONTROLUL FINANCIAR.................................................................................... 32 Acte normative incidente în domeniu şi bibliografie ................................................ 33

CAPITOLUL VIII FINANŢELE PUBLICE COMUNITARE ........................................ 34 1. Consideraţii generale privind finanţele comunităţilor europene .......................... 34 2. Cadrul juridic general al finanţelor Uniunii Europene ......................................... 35 3. Bugetul general al Uniunii Europene .................................................................... 36 4. Conţinutul bugetului general al Uniunii Europene .............................................. 43 5. Frauda la bugetul Uniunii Europene ..................................................................... 51 7. Bugetul Uniunii Europene pentru anul 2008 ........................................................ 54 BIBLIOGRAFIE ....................................................................................................... 55 II. Studii, articole, note, comunicări ştiinţifice ......................................................... 58

3

CAPITOLUL I

NOŢIUNI INTRODUCTIVE 1. Concept

Termenul de “finanţe” este explicat ca fiind totalitatea mijloacelor băneşti care se găsesc la dispoziţia unui stat şi care sunt necesare pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor sale.

Expresia finanţe prezintă în domeniul economico - financiar mai multe înţelesuri, astfel că finanţele sunt percepute şi analizate ca: relaţii sociale de natură economică ce apar în procesul constituirii resurselor băneşti publice necesare satisfacerii nevoilor generale ale societăţii; mijloace de intervenţie ale statului prin intermediul cărora este influenţată activitatea economică; fonduri băneşti la dispoziţia statului necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale; acte juridice, în sensul de acte de dispoziţie autoritară, prin care se preia la dispoziţia statului o parte din produsul intern brut.

2. Finanţe publice şi finanţe private

De la primele lor forme de manifestare şi până în prezent, în toate comunităţile sociale în care au existat, finanţele au fost percepute şi analizate ca relaţii sociale, de natură economică, apărute în procesul repartiţiei produsului social şi, mai ales, al venitului naţional, în strânsă legătură cu îndeplinirea activităţilor specifice şi a funcţiilor statului.

Este remarcabil faptul că apariţia şi evoluţia finanţelor publice este

legată de existenţa unei organizări de tip statal. Un element constant în evoluţia finanţelor publice este asocierea acestora cu statul, finanţele publice fiind caracterizate cel mai adesea ca relaţii referitoare la formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti care se acumulează în bugetele publice şi se utilizează pentru satisfacerea nevoilor generale ale societăţii. Altfel spus, expresia “finanţe publice” trebuie să fie asociată cu statul, cu unităţile administrativ-teritoriale sau cu alte instituţii de drept public, în legătură cu resursele, cheltuielile, împrumuturile şi datoria acestora.

Spre deosebire de finanţele publice, finanţele private sunt – de regulă –

asociate cu unităţile economice (societăţi comerciale), băncile şi societăţile de asigurare private, în legătură cu veniturile şi cheltuielile acestora, cu împrumuturile primite sau acordate, cu creanţele de încasat şi obligaţiile de plată, cu asigurările şi reasigurările de bunuri, de persoane ori de răspundere civilă etc.

Având în vedere cele de mai sus, se impun următoarele precizări: finanţele publice sunt folosite – întotdeauna – în scopul satisfacerii

4

nevoilor generale ale societăţii, în timp ce finanţele private sunt puse, de regulă, în slujba realizării de profituri/venituri de către întreprinzătorii particulari, respectiv de alte categorii de persoane fizice şi/sau juridice; în consecinţă, gestiunea finanţelor publice este supusă normelor juridice de drept public, iar gestiunea finanţelor private urmează regulile dreptului privat, mai exact, ale dreptului comercial.

În continuare ne vom limita la prezentarea regimului juridic al finanţelor publice, adică la modul în care sunt reglementate totalitatea relaţiilor sociale, de natură economică, ce apar în procesul realizării şi repartizării – în formă bănească – a resurselor necesare statului pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor sale.

3. Evoluţia finanţelor publice Noţiunea de “finanţe publice” a evoluat continuu, fiind supusă – de-a

lungul timpului – unor numeroase schimbări, în urma cărora şi-a conturat şi îmbogăţit conţinutul.

În cadrul evoluţiei finanţelor publice sunt remarcabile două etape importante, marcate de concepţii politice diferite care au dominat – în majoritatea statelor lumii – societatea omenească în decursul vremurilor moderne.

Astfel, mai întâi, o lungă perioadă de timp, statul – ca supremă autoritate publică – nu s-a preocupat şi nu a intervenit în activitatea social-economică, decât în măsura în care acest lucru era strict necesar, dar – de la un anumit moment dat – preocuparea statului pentru mai buna desfăşurare a activităţilor economice şi sociale a sporit în mod constant, iar implicarea acestuia în influenţarea proceselor economico-sociale s-a făcut tot mai evidentă.

Datorită acestei schimbări de atitudine pe care a manifestat-o statul în timp, sub aspectul evoluţiei lor, finanţele publice au fost împărţite – în literatura de specialitate – în două perioade distincte: a. perioada finanţelor publice clasice şi b. perioada finanţelor publice moderne, fiecare dintre acestea prezentând anumite trăsături particulare.

Finanţele publice clasice. La sfârşitul secolului al XIX-lea şi

începutul secolului XX, perioadă în care liberalismul politic domina dezvoltarea economico-socială a ţărilor europene, statul liberal era mai puţin preocupat de activităţile private, concentrându-şi atenţia şi limitându-şi intervenţia la funcţiile sale tradiţionale şi anume: apărarea naţională, ordinea publică, justiţia şi diplomaţia.

În temeiul unei asemenea concepţii s-a considerat benefică evitarea oricărei intervenţii din partea autorităţilor publice care ar fi putut perturba iniţiativa particulară, libera concurenţă şi acţiunea legilor obiective ale pieţii. Activitatea economică trebuia să rămână preocuparea exclusivă a

5

întreprinzătorilor particulari, orice intrusiune a statului în viaţa economică fiind considerată contraindicată, dăunătoare chiar.

În aceste condiţii, rolul finanţelor publice consta numai în asigurarea resurselor financiare necesare funcţionării instituţiilor publice. Taxele, impozitele, împrumuturile, precum şi celelalte modalităţi de procurare a resurselor financiare trebuiau concepute şi reglementate în aşa fel încât să aibă un caracter neutru, astfel încât să nu afecteze (în sensul de a modifica) relaţiile social-economice existente.

Finanţele publice moderne. Dacă în perioada amintită mai sus

concepţia dominantă era cea potrivit căreia statul trebuie să se rezume la îndeplinirea sarcinilor sale tradiţionale (cele vizând apărarea ţării, menţinerea ordinii de drept şi întreţinerea relaţiilor diplomatice), după primul război mondial locul statului neinteresat în mod direct de activităţile economice a fost luat de statul intervenţionist, acela care şi-a manifestat intenţia şi , mai apoi, şi-a lărgit – în mod treptat, dar constant – sfera preocupărilor sale în domeniile economic şi social, determinat de necesitatea procurării unor fonduri băneşti mai consistente, cu care să poată fi acoperite într-o măsură corespunzătoare cheltuielile publice – de la un an la altul mai mari.

Sub aspectul activităţii economice a statului se poate remarca creşterea rolului autorităţilor publice în influenţarea proceselor economice, manifestat prin cercetarea evoluţiei ciclice a producţiei, prevenirea crizelor sau atunci când acestea se produceau totuşi, prin luarea de măsuri pentru înlăturarea efectelor negative ale acestora. Toate acestea au condus la înfiinţarea unor întreprinderi publice şi societăţi comerciale cu capital mixt (public şi privat), acordarea de subvenţii şi facilităţi unităţilor economice private, luarea de către stat a unor măsuri menite să contribuie la combaterea şomajului şi la redresarea economiei stagnante.

Schimbarea de concepţie a determinat reconsiderarea finanţelor publice dintr-un mijloc simplist de asigurare a acoperirii cheltuielilor statului într-un mijloc de intervenţie a statului în viaţa social-economică, de exercitare a unei influenţe pozitive în organizarea întregii societăţi.

Potrivit concepţiei moderne, finanţele publice sunt concepute ca un mijloc de intervenţie pe plan social şi economic, dar continuând să acopere şi sarcinile administrative, respectiv să finanţeze cheltuieli ale statului.

Sistemul de venituri publice (impozitele şi taxele, mai ales) reprezintă un mijloc foarte eficient de intervenţie al statului în viaţa social-economică, el permiţând ca din venituri să se acopere cheltuielile publice şi – totodată – să se asigure, pe de o parte, o anumită egalizare a condiţiilor sociale (constând în reducerea prin impozit a veniturilor mari, acordarea de facilităţi pentru categoriile defavorizate etc.), iar pe de altă

6

parte să se stimuleze dezvoltarea economică (prin crearea de facilităţi menite să stimuleze dezvoltarea activităţilor rentabile).

Printr-o politică fiscală condusă corect, bugetul de venituri şi cheltuieli publice poate deveni un mijloc deosebit de eficient pentru preluarea (prin intermediul impozitelor şi taxelor) a unei părţi din venitul naţional şi redistribuirea acesteia (prin intermediul cheltuielilor) pentru obiective economice şi sociale de importanţă majoră pentru întreaga societate.

Privite din perspectiva concepţiei moderne (prezentată mai sus), finanţele publice sunt definite în doctrină ca fiind ştiinţa care studiază activitatea statului (în calitatea sa de utilizator al unei tehnici speciale, financiare, care operează cu noţiuni precum: venituri, cheltuieli, taxe, impozite, împrumuturi, procedee monetare, buget, etc.) desfăşurată în scopul îndeplinirii atribuţiilor care îi revin, adică pentru acoperirea trebuinţelor generale ale societăţii.

4. Structura finanţelor publice

Finanţele publice reprezintă ansamblul actelor şi operaţiunilor financiare care apar şi se derulează în legătură cu constituirea, repartizarea şi utilizarea resurselor financiare necesare asigurării funcţionării şi dezvoltării generale a societăţii.

În vederea îndeplinirii rolului lor, finanţele publice au evoluat şi s-au perfecţionat continuu – între altele – şi sub aspectul componentelor lor structurale. Astfel, din cele mai vechi timpuri în structura finanţelor publice s-au evidenţiat două principale elemente distincte: venituri publice şi cheltuieli publice. Acestora li s-au adăugat – de-a lungul timpului – şi alte elemente, la fel de importante care contribuie la stabilirea şi menţinerea legăturilor ce trebuie să existe între principalele componente ale finanţelor: bugetul statului – ca procedeu şi act de corelare a veniturilor cu cheltuielile publice, finanţele locale şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale – menite a conferi o anumită autonomie administraţiei publice locale, împrumuturile de stat sau creditul public – ca modalitate excepţională de completare a veniturilor publice necesare satisfacerii trebuinţelor generale ale societăţii, precum şi finanţele organizaţiilor internaţionale constituite prin contribuţiile băneşti ale statelor membre ale respectivelor organizaţii şi care sunt utilizate, respectiv destinate acoperirii cheltuielilor de întreţinere şi funcţionare a organizaţiilor internaţionale, în beneficiul tuturor ţărilor lumii.

7

Toate aceste componente structurale au o existenţă de sine stătătoare, însă între ele există o strânsă legătură care face ca acestea să formeze un întreg şi anume sistemul finanţelor publice.

5. Trăsăturile caracteristice ale finanţelor publice

Finanţele publice, ca relaţii financiare, se caracterizează, în principal, prin următoarele trăsături particulare:

– finanţele publice sunt relaţii sau raporturi cu un preponderent caracter economic, întrucât ele apar în procesul formării, repartizării şi utilizării produsului social;

– finanţele publice se prezintă în formă bănească deoarece, procesul de producţie, reproducţie şi de circulaţie a mărfurilor, de repartiţie a produsului social, relaţiile de schimb, retribuirea muncii, precum şi relaţiile dintre agenţii economici sau dintre aceştia şi persoanele fizice se exprimă prin intermediul banilor, în cadrul unor relaţii băneşti;

– finanţele publice sunt relaţii fără echivalent, întrucât nu presupun, în mod necesar, o contraprestaţie directă din partea subiectului beneficiar al mijloacelor băneşti;

– mijloacele băneşti sub care se prezintă relaţiile financiare nu se rambursează, în sensul că ele nu atrag – în sarcina beneficiarilor – obligativitatea restituirii sumelor respective, întrucât acestea urmează – de regulă – regimul juridic al creditelor sau alocaţiilor bugetare, neavând caracterul unor împrumuturi.

6. Ştiinţa finanţelor publice

În doctrină se susţine că ştiinţa finanţelor publice “analizează şi expune procedeele care permit colectivităţilor publice să-şi îndeplinească atribuţiile lor cu ajutorul mijloacelor financiare”. În literatura noastră juridică se apreciază că ştiinţa dreptului financiar (ştiinţa juridică a finanţelor publice) este ansamblul sistematic al ideilor, teoriilor şi celorlalte cunoştinţe despre reglementările juridice referitoare la componentele structurale ale finanţelor publice.

Totalitatea normelor juridice care reglementează domeniul finanţelor publice formează “legislaţia finanţelor publice” sau “dreptul finanţelor publice”. Acesta este alcătuit din “legislaţia sau dreptul financiar” şi, respectiv, “legislaţia sau dreptul fiscal”. Privită prin prisma reglementărilor legale care sunt adoptate în scopul ordonării raporturilor sociale din domeniu, ştiinţa juridică a finanţelor publice cuprinde şi analizează, la un

8

loc, două categorii de norme juridice: norme juridice financiare şi norme juridice fiscale.

Dreptul financiar este format din totalitatea normelor juridice care

reglementează relaţiile de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor băneşti ale statului şi ale instituţiilor publice, destinate satisfacerii nevoilor social-economice ale societăţii; de asemenea, el cuprinde normele juridice prin care este asigurat cadrul legal al altor instituţii importante în domeniu, precum creditul public (împrumutul de stat) şi controlul financiar.

Dreptul fiscal este format din totalitatea normelor juridice care

reglementează modalităţile de realizare – la buget – a veniturilor publice (constituirea veniturilor bugetare), primordial prin specificul fiscal al impozitelor şi taxelor, dar şi sub forma altor categorii, precum contribuţiile şi prelevările.

Cele două categorii de norme juridice: dreptul financiar sau legislaţia

financiară şi dreptul fiscal sau legislaţia fiscală se află într-o legătură foarte strânsă, chiar într-o interdependenţă, formând împreună un ansamblu coerent de norme juridice care poate fi denumit dreptul finanţelor publice. Această constatare se desprinde din faptul că ambele categorii de norme juridice sunt menite a asigura reglementarea relaţiilor financiare, potrivit necesităţilor, conţinutului şi cuprinsului finanţelor publice. Şi cum reglementarea relaţiilor financiare include în egală măsură: constituirea (realizarea/încasarea veniturilor) şi utilizarea fondurilor bugetare al statului (efectuarea cheltuielilor publice), constituirea şi utilizarea fondurilor băneşti proprii ale regiilor autonome şi ale instituţiilor publice, constituirea şi utilizarea fondului de asigurări sociale de stat şi a fondului de ajutor de şomaj, emisiunea monetară, circulaţia monetară cu numerar şi fără numerar, regimul juridic al valutelor, politica fiscală a statului, controlul financiar, organizarea şi funcţionarea aparatului financiar, bancar şi de credit, cele două componente ale dreptului finanţelor publice nu se pot imagina existând separat, ci numai împreună. Interdependenţa celor două categorii de norme juridice se explică, în special, prin natura financiară comună a tuturor acestor norme juridice1

1 Deşi cele două categorii de norme juridice alcătuind dreptul financiar sau legislaţia financiară şi, respectiv, dreptul fiscal sau legislaţia fiscală se află într-o legătură foarte strânsă, formând împreună – aşa cum am arătat mai sus – un ansamblu coerent de norme juridice care este denumit dreptul finanţelor publice, pentru facilitarea înţelegerii şi asimilării materiei de studiu vom aborda distinct, în succesiunea firească (mai întâi dreptul financiar şi apoi dreptul fiscal) problematica subsumată domeniul amplu al dreptului finanţelor publice.

.

9

Ştiinţa dreptului finanţelor publice contribuie la modernizarea şi perfecţionarea continuă a reglementărilor juridice din acest domeniu atât la nivelul fiecărui stat în parte, cât şi la nivel comunitar. În acest sens sunt remarcabile legislaţiile naţionale şi dreptul comunitar european vizând aceste domenii importante ale activităţii social-economice.

În ţara noastră, în conformitate cu prevederile legislaţiei finanţelor publice, precum şi a celorlalte acte normative incidente în domeniu, ştiinţa dreptului finanţelor publice expune şi analizează problematica juridică privind: sistemul bugetar (bugetul public naţional), teoria şi reglementarea impozitelor şi a taxelor sau altor prelevări către buget (legislaţia fiscală), creditul public, controlul financiar etc.

7. Izvoarele dreptului finanţelor publice

Termenul „izvor de drept” desemnează forma exterioară a dreptului şi anume formele de exprimare a normelor juridice denumite generic acte normative.

În ansamblul normelor juridice care alcătuiesc dreptul pozitiv, normele dreptului finanţelor publice se disting – prin obiectul propriu şi specific de reglementare – întrucât acestea vizează faptele, actele şi operaţiunile care privesc finanţele publice.

Sunt considerate izvoare ale dreptului finanţelor publice actele normative care reglementează raporturile juridice incidente în domeniul finanţelor publice.

În funcţie de gradul lor de generalitate, sau ţinând seamă de specificitatea lor şi izvoarele dreptului finanţelor publice pot fi grupate pe două categorii şi anume:

a. izvoare generale sau comune, reprezentate de actele normative al

căror obiect de reglementare excede problematica strictă a finanţelor publice, în sensul că aria lor de cuprindere acoperă mai multe domenii ale vieţii social-economice (şi, deci, mai multe ramuri de drept), între care – însă – şi pe acela al finanţelor, în general, respectiv al finanţelor publice, în special.

În această categorie de izvoare ale dreptului finanţelor publice se distinge – prin importanţa sa – Constituţia României, întrucât legea fundamentală a ţării cuprinde o serie de reglementări expres consacrate direcţionării activităţilor din domeniul finanţelor publice, precum cele referitoare la elaborarea, aprobarea şi executarea bugetului de stat şi a

10

contului general anual de execuţie bugetară, controlul execuţiei bugetare, politica fiscală a statului etc.

Intră, de asemenea, în categoria izvoarelor comune ale dreptului finanţelor publice toate celelalte acte normative (legi, ordonanţe, hotărâri guvernamentale etc.) prin care sunt reglementate arii problematice mai vaste, dar care cuprind şi dispoziţii referitoare la finanţele publice, cum sunt, de pildă: Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală care vizează – prin reglementările pe care le conţine – şi aspecte privitoare la raporturile dintre autorităţile publice locale (care gestionează bugetele unităţilor administrativ-teritoriale) şi organismele din teritoriu ale Ministerului Finanţelor Publice, Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României şi O.U.G. nr. 99/2006 privind instituţiile de credit şi adecvarea capitalului aprobată prin Legea nr. 227/2007, etc.

b. izvoare speciale sau specifice, adică acele acte normative prin care se

aduc reglementări exclusiv domeniului finanţelor publice. În această categorie, pe primul loc se situează – în mod evident – Legea

nr. 500/2002 a finanţelor publice. Noua lege a finanţelor publice stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile instituţiilor publice implicate în procesul bugetar. Prin această reglementare este circumscrisă şi definită sfera de cuprindere a finanţelor publice în România: activitatea bugetară constând în elaborarea proiectului de buget, aprobarea şi executarea bugetului public naţional, stabilirea şi perceperea impozitelor, taxelor şi altor prelevări cu titlu de venituri (publice) bugetare, utilizarea fondurilor băneşti publice şi controlul modului de folosire a tuturor mijloacelor materiale şi băneşti aparţinând organelor, instituţiilor şi unităţilor statului, indiferent de rangul lor de subordonare (centrală sau locală).

Concepută ca un act normativ general, în care să se regăsească cadrul juridic principal de reglementare în materie, Legea finanţelor publice consfinţeşte regulile de bază ale activităţii financiare a statului; pe baza acestor reguli au fost sau urmează să mai fie elaborate acte normative cu un conţinut mai concret, completator, prin care sunt sau vor fi reglementate amănunţit aspectele privitoare la relaţiile sociale din domeniul finanţelor publice, precum şi a acelora care au doar incidenţă cu respectivul domeniu.

Astfel, în completarea prevederilor generale ale Legii Finanţelor Publice au fost adoptate acte normative prin care sunt reglementate, sectorial, dar de o manieră detaliată, diferite activităţi, acte şi operaţiuni din domeniul finanţelor publice; dintre acestea, cu titlu exemplificativ, enumerăm: Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, Legea nr.

11

30/1991 privind organizarea şi funcţionarea controlului financiar şi a Gărzii Financiare, Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a României, O. G. nr. 64/2007 privind datoria publică, Legea nr. 241/2005 privind prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale, Codul fiscal adoptat prin Legea nr. 571/2003, Codul de procedură fiscală adoptat prin Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, Ordonanţa Guvernului nr. 32/1995 privind timbrul judiciar etc.

Este remarcabil faptul că în domeniul economico-financiar în general, dar – mai cu seamă – în acela al finanţelor publice, alături de legi, ordonanţe şi hotărâri guvernamentale sunt incidente (asupra raporturilor sociale specifice) şi o serie de norme juridice cuprinse în ordine ministeriale, norme metodologice sau instrucţiuni, determinându-ne să apreciem că şi aceste acte normative de rang inferior se constituie – în completarea celorlalte – în izvoare ale dreptului finanţelor publice.

Acestea sunt doar exemple de acte normative incidente în materie, izvoarele dreptului finanţelor publice fiind formate din totalitatea actelor normative care reglementează raporturile juridice din domeniul finanţelor publice – care sunt deosebit de numeroase – în vigoare la un moment dat2

8. Obiectul dreptului finanţelor publice

.

Cunoaşterea reglementărilor juridice din domeniul finanţelor publice este deosebit de importantă, dar nu este însă şi suficientă pentru înţelegerea şi interpretarea corectă a complexelor fenomene financiare, care presupun – pe lângă o abordare strict juridică – analizarea lor atât sub aspect economic, cât şi prin prisma politicii financiare .

Datorită acestui fapt, pe lângă studierea legislaţiei sau a dreptului finanţelor publice (ca ansamblu de norme juridice prin care se stabilesc şi se autorizează mijloacele financiare ale statului şi ale celorlalte colectivităţi publice) este necesară – în acelaşi timp – aprofundarea ştiinţei finanţelor publice, care – aşa cum vom încerca în continuare să demonstrăm – reprezintă acea ramură distinctă din sistemul dreptului care are ca obiect de studiu prezentarea (expunerea) şi analizarea procedeelor şi mijloacelor prin 2 Este necesar să menţionăm că pe lângă faptul că actele normative sunt numeroase, se observă o continuă modificare a cadrului legislativ, datorată prelungitei perioade de tranziţie din ţara noastră către o societate democratică, dezvoltată şi maturizată suficient din punct de vedere politic, economic şi social, iar în prezent datorită necesităţii îndeplinirii cerinţelor impuse de Uniunea Europeană ţării noastre în calitatea de nou membru. Astfel, conform prevederilor constituţionale şi ale Tratatului de aderare la Uniunea Europeană, România a fost obligată să pună în aplicare cu precădere normele comunitare incidente în materie fiscală.

12

intermediul cărora statul şi/sau colectivităţile publice îşi pot îndeplini atribuţiile în domeniul finanţelor publice, în vederea satisfacerii într-o cât mai mare măsură a trebuinţelor generale ale societăţii.

Sub aspectele sale generale, obiectul dreptului finanţelor publice este determinat prin reglementările cuprinse – în principal – în Legea finanţelor publice. În conformitate cu dispoziţiile acestui act normativ dreptul finanţelor publice are ca obiect de reglementare bugetul statului, veniturile bugetare, cheltuieli bugetare, împrumutul de stat (împrumutul public sau creditul public), bugetul asigurărilor sociale de stat şi finanţele instituţiilor publice .

Având în vedere însă faptul că Legea finanţelor publice a fost concepută ca o lege cadru prin care se stabilesc – în cea mai mare parte – principiile călăuzitoare ale reglementărilor din domeniul finanţelor publice, pe baza reglementărilor generale pe care aceasta le cuprinde au fost adoptate sau urmează să se adopte o serie de alte acte normative prin care se aduc reglementări concrete diferitelor aspecte (compartimente) ale finanţelor publice, completându-se astfel – sau, mai exact, precizându-se în detaliu – obiectul dreptului finanţelor publice. Astfel, privit prin prisma aspectelor sale specifice, obiectul dreptului finanţelor publice cuprinde – pe lângă cele arătate mai sus – şi o serie de reglementări concrete referitoare la bugetele locale, realizarea veniturilor bugetare, evaziunea fiscală, controlul financiar etc.

Deşi are un obiect de reglementare complex şi variat, dreptul finanţelor publice se prezintă ca un ansamblu coerent şi unitar de norme juridice, întrucât el vizează nu orice acte sau operaţiuni financiare, ci numai pe acelea care alcătuiesc şi circumscriu domeniul finanţelor publice.

9. Definiţia dreptului finanţelor publice

Însemnătatea reglementării juridice a relaţiilor financiare rezultă din faptul că finanţele publice sunt destinate a participa direct la dezvoltarea social-economică a întregii societăţi. Prin intermediul finanţelor publice se asigură constituirea, repartizarea şi utilizarea cu eficienţă a banului public pentru sporirea producţiei de mărfuri, dezvoltarea forţelor de producţie, promovarea activităţii de cercetare ştiinţifică, dezvoltarea învăţământului, culturii şi ocrotirii sănătăţii, protecţia socială, protecţia ecologică etc.

Având în vedere obiectul complex al raporturilor juridice financiare, dreptul finanţelor publice poate fi definit ca fiind ansamblul de norme şi reguli care reglementează – în mod complet şi unitar – relaţiile sau raporturile care se stabilesc pentru (sau în legătură cu) constituirea,

13

repartizarea şi utilizarea fondurilor băneşti ale statului şi ale colectivităţilor publice locale, în vederea satisfacerii trebuinţelor generale, cu caracter preponderent social-economice, ale societăţii .

Normele juridice care alcătuiesc dreptul finanţelor publice au – ca şi normele aparţinând altor ramuri ale dreptului – un caracter general, impersonal; ele privesc, în principiu, un număr nedeterminat de subiecte de drept şi se aplică în mod repetat în timp, ori de câte ori sunt întrunite condiţiile la care se referă.

10. Raporturile juridice din domeniul finanţelor publice

În temeiul normelor juridice adoptate de puterea legislativă sau de cea executivă relaţiile sociale vizate de aceste norme se transformă în raporturi juridice, raporturi a căror executare este asigurată prin aplicarea legii de către autoritatea statală.

Între raporturile juridice, raporturile care se încheie în domeniul financiar ocupă un loc aparte, datorită importanţei pe care o au aceste relaţii, ca efect al interesului deosebit pe care îl manifestă societatea faţă de finanţele publice.

Pornind de la aceste elemente, în literatura juridică s-a arătat că “raporturile juridice financiare sunt formate de relaţiile sociale care iau naştere, se modifică şi se sting în procesul constituirii, repartizării şi utilizării fondurilor băneşti ale statului şi care sunt reglementate de normele juridice financiare”.

Raporturile juridice din domeniul finanţelor publice se disting – faţă de celelalte raporturi specifice altor ramuri de drept – prin unele particularităţi derivând din specificitatea pe care le-o conferă elementele lor constitutive şi definitorii: subiectele, obiectul şi conţinutul.

A. Relativ la subiectele participante se impun următoarele sublinieri:

raporturile juridice din domeniul finanţelor publice se nasc numai în cadrul activităţii financiare înfăptuite de stat prin organele sale; în cadrul acestor raporturi – întotdeauna – unul dintre subiecte este statul, reprezentat printr-un organ de specialitate care intră în raportul juridic de pe poziţia de purtător al autorităţii statale; această particularitate creează o poziţie de subordonare a tuturor celorlalte subiecte participante, faţă de subiectul purtător al autorităţii de stat .

Datorită raportului de subordonare dintre subiecte, raporturile juridice din domeniul finanţelor publice se nasc, se modifică şi se sting pe baza manifestării unilaterale de voinţă a statului, exercitată prin forme şi

14

modalităţi specifice prevăzute de normele juridice financiare. În virtutea acestui fapt este, de pildă, posibilă executarea directă a creanţelor fiscale de către organele de stat, fără a fi necesară pronunţarea, în acest sens, a vreunei hotărâri judecătoreşti.

Prin urmare, în ceea ce priveşte subiectele raporturilor juridice din domeniul finanţelor publice este caracteristic faptul că întotdeauna unul dintre subiecţi este statul, reprezentat printr-un organ de specialitate în activitatea financiară, investit cu atribuţii în procesul de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor băneşti ale statului.

De cealaltă parte, în calitatea de al doilea subiect al acestor raporturi poate fi o persoană juridică sau o persoană fizică, respectiv o regie autonomă, societate comercială (cu capital de stat, mixt ori privat), o instituţie publică etc. sau orice persoane fizice (cetăţeni români, cetăţeni străini rezidenţi în România ori cetăţeni străini nerezidenţi).

Potrivit reglementărilor legale în vigoare, soluţionarea – în primă fază – a litigiilor ivite în legătură cu executarea raporturilor juridice din domeniul finanţelor publice este de competenţa organelor de stat care au şi calitatea de subiecte în respectivele raporturi sau de către organele ierarhic superioare. În cazul când statul este acţionat în justiţie, el este reprezentat fie de Ministerul Finanţelor Publice, fie de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, după caz .

B. Relativ la conţinutul raporturilor juridice din domeniul finanţelor

publice trebuie menţionat că acesta este format din drepturile şi obligaţiile subiectelor participante. Acesta se distinge de conţinutul altor raporturi juridice prin specificitatea pe care i-o conferă obiectul unor astfel de raporturi. Drepturile şi obligaţiile părţilor angrenate în asemenea raporturi juridice sunt specifice fiecărei categorii, astfel că, de exemplu, drepturile şi obligaţiile părţilor dintr-un raport juridic de finanţare bugetară (finanţare de la buget) sunt diferite de acelea dintr-un raport privind realizarea veniturilor bugetare ,de cele privind obligaţiile (cotizaţiile) externe ale statului sau de cele dintr-un raport juridic de credit (împrumut public) .

C. Obiectul raporturilor care se stabilesc în domeniul finanţelor publice

este diferit şi variat, el având aceste caracteristici datorită sferei deosebit de largi şi complexe a finanţelor publice care impune – pe cale de consecinţă – pe de o parte, o abundentă activitate de legiferare şi, pe de altă parte, o mare diversitate de operaţiuni specifice privind activitatea fiscală, ambele categorii generând o multitudine de raporturi juridice.

15

Astfel, în mod concret, în prima fază obiectul raporturilor juridice din domeniul finanţelor publice este format din acţiuni de prognoză şi organizare bugetară, de creditare, de control financiar, de circulaţie monetară etc., iar în faza următoare obiectul acestor raporturi îl formează plata unor sume de bani la care sunt obligate subiectele participante la raporturile juridice bugetare, de finanţare, fiscale, de asigurări, etc.

Prin urmare, ţinând seama de sfera lor de cuprindere, raporturile din domeniul finanţelor publice pot fi grupate pe mai multe categorii: raporturi juridice bugetare, raporturi juridice fiscale, raporturi juridice de creditare, raporturi juridice bancare, raporturi juridice de organizare a circulaţiei monetare, raporturi juridice valutare, raporturi juridice de asigurare prin efectul legii, raporturi juridice de control financiar, etc.

Această sferă largă de cuprindere a raporturilor juridice din domeniul finanţelor publice se explică prin consacrarea concepţiei moderne asupra finanţelor, aceea care se bazează pe ideea intervenţiei statului în economie în scopul influenţării proceselor economice.

11. Activitatea financiară a statului

Activitatea financiară este reprezentată de acţiunile organelor de stat şi

a altor persoane juridice sau fizice referitoare la constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor băneşti publice necesare consumului general, care se concentrează în bugetul central, cel al asigurărilor sociale şi în bugetele locale, precum şi metodele şi mijloacele folosite pentru realizarea acestui scop.

Statul determină modificarea raporturilor sociale având menirea de a asigura cadrul juridic legislativ pentru desfăşurarea activităţilor economice.

Statul se implică în viaţa social – economică prin mijloacele sale specifice, şi anume prin intermediul bugetului general consolidat, sistemul fiscal, creditul public, controlul financiar şi alte instrumente financiare aflate la dispoziţia sa.

Bugetul se prezintă ca o balanţă care cântăreşte pe de o parte veniturile iar de cealaltă parte cheltuielile, fiecare dintre acestea fiind detaliate pe capitole, adică pe surse de venituri şi obiective de cheltuieli.

În elaborarea şi executarea bugetului se urmăreşte echilibrarea veniturilor şi cheltuielilor în aşa fel încât sumele de venituri să fie cât mai apropiate de cifrele de cheltuieli, pentru a avea un buget echilibrat. În cazul existenţei unor cheltuieli a căror cifre depăşesc veniturile, bugetul va fi

16

deficitar, iar în cazul invers în care veniturile sunt mai mari decât cheltuielile bugetul va fi excedentar.

Bugetul echilibrat poate avea un efect neutru asupra economiei naţionale, pe când un buget deficitar de scurtă durată poate evea un efect stimulativ faţă de unul excedentar care poate să nu fie benefic lăsând neutilizate o parte din resursele financiare ale statului. Aşadar se consideră benefică existenţa unei alternanţe între un buget echilibrat şi unul deficitar pentru a stimula dezvoltarea economică.

Astfel cum rezultă din cele expuse mai sus, statul intervine în activitatea economică şi socială prin două modalităţi, şi anume aceea a preluării unei părţi din veniturile contribuabililor, adică a realizării resurselor financiare publice pe de o parte, iar pe de altă parte aceea a utilizării resurselor financiare pentru realizarea anumitor scopuri, prin acordarea creditelor bugetare.

Activitatea financiară a statului se desfăşoară - în principal - prin

intermediul organismelor statului care participă în mod direct sau indirect la implementarea politicii fiscale având atribuţii în domeniul finanţelor publice şi care formează aparatul financiar al statului.

Aparatul financiar al statului este format din două categorii de organe, şi anume:

a) organe ale statului cu competenţă generală, care au atribuţii în mai multe domenii, printre care şi în domeniul finanţelor publice.

Din această categorie fac parte: Parlamentul României, Guvernul României, Consiliile Locale, ministerele şi alte organe de stat.

b) organe ale statului cu competenţă specială, care au atribuţii excusiv în domeniul finanţelor publice, acestea fiind denumite organe de specialitate. În funcţie de aria de extindere a competenţei organelor de specialitate, acestea se împart la rândul lor în :

- organe centrale de specialitate, din care amintim Cutea de Conturi, Ministerul Finanţelor Publice, Trezoreria Publică, garda Financiară şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală

- organe locale de specialitate, reprezentate – în principal – de subunităţile organelor centrale de specialitate, de exemplu, Camerele de Conturi Judeţene, Direcţiile Generale Judeţene ale Finanţelor Publice, secţiile teritoriale ale Gărzii Finaciare.

17

Organele statului care formează aparatul financiar al statului administrează finanţele publice, realiazeză echilibrul financiar, monetar şi valular al ţării noastre, asigurând eficienţa economiei naţionale.

Ministerul Finanţelor Publice este organul de specialitate al

administraţiei publice centrale care contribuie la elaborarea şi totodată implementarea Programului de guvernare în domeniul finanţelor publice are ca principală funcţie administrarea generală a finanţelor publice, colaborând cu celelalte ministere şi organe de specialitate.

În subordinea Ministerului Finanţelor Publice se află Agenţia

Naţională de Administrare Fiscală, instituţie publică care are ca principale atribuţii colectarea veniturilor publice, aplicarea unitară a legislaţiei fiscale, informarea şi asistarea contribuabililor privind aplicarea legislaţiei fiscale, etc.

În cadrul agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală funcţionează Autoritatea Naţională Vamală, Garda Financiară şi direcţiile generale judeţene ale finanţelor publice.

Pentru asigurarea disciplinei bugetare, instituţiile publice au obligaţia

să deruleze toate operaţiunile de încasări şi plăţi privind fondurile publice prin Trezoreria Statului. Această instituţie asigură efectuarea tuturor operaţiunilor de încasări şi plăţi în lei şi valută privind veniturile şi cheltuielile bugetului general consolidat.

18

CAPITOLUL II

SISTEMUL BUGETAR

1.Bugetul – concept şi evoluţie Termenul „buget” este explicat ca fiind bilanţul veniturilor şi

cheltuielilor unui stat, ale unei întreprinderi, familii, etc. pentru o perioadă determinată. Etimologic cuvântul provine din limba franceză veche şi desemna o pugă mică cu / sau pentru bani.

Bugetul – analizat ca element distinct şi deosebit de important în structura finanţelor publice – a apărut la începutul perioadei istorice contemporane, determinat de necesitatea lui ca act decizional al veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului şi ca procedeu de corelare a acestora.

În ţara noastră, “problematica bugetară” s-a conturat – în forme embrionare – încă înainte de a se fi introdus în limbajul curent termenul, respectiv conceptul buget. Astfel, în Muntenia – în timpul domniei lui Constantin Brâncoveanu şi, respectiv, în Moldova – în vremea lui Nicolae Mavrocordat se întocmeau condica de venituri şi cheltuieli, respectiv sămile visteriei, care erau – în fapt, şi unele şi altele – dări de seamă asupra veniturilor şi cheltuielilor publice, întocmite la sfârşitul anului. Remarcabilă rămâne însă – din punct de vedere istoric – prima încercare de realizare a unui act financiar modern, care a aparţinut domnitorului Nicolae Mavrocordat; în timpul celei de-a doua domnii – în anul 1712 – el a prezentat sfatului domnesc prima dare de seamă cu privire la natura veniturilor şi a cheltuielilor ţării care s-a numit “seamă” sau “băncile visteriei”.

Termenul buget a apărut pentru prima dată într-un act normativ, pe teritoriul Ţărilor Române, în Capitolul III al Regulamentului Organic al Moldovei, care se ocupa de finanţele statului.

În anul 1860 în Principatele Române a apărut “Regulamentul de finanţe”, promulgat de domnitorul Alexandru Ioan Cuza, în care se preciza că recentele (veniturile – n.a.) şi cheltuielile publice ce au a se efectua pentru serviciul fiecărui exerciţiu, vor fi autorizate prin legile de finanţe şi vor forma bugetul general al statului .

Pregătită în timpul lui Alexandru Ioan Cuza, prima Constituţie română a fost adoptată – în anul 1866 – sub domnia regelui Carol I; legea cuprindea reglementări cu privire la “Bugetul cheltuielilor şi al recentelor”, care

19

trebuia pregătit în fiecare an prin îngrijirea puterii executive şi supus aprobării Adunării elective.

Constituţiile care au urmat – cea din anul 1923 (adoptată în timpul domniei Regelui Ferdinand I) şi respectiv aceea din anul 1938 (pusă în aplicare sub domnia Regelui Carol al II-lea) – au reprodus, practic, textul Constituţiei din 1866 în ceea ce priveşte bugetul de stat

Prin Constituţia adoptată în anul 1948 se prevedea că votarea bugetului de stat, a încheierii exerciţiului bugetar, fixarea impozitelor şi modul lor de percepere sunt în competenţa directă a Marii Adunări Naţionale a R. P. Române. În baza acestor prevederi constituţionale a fost votată prima lege-cadru privitoare, în exclusivitate, la bugetul de stat – Legea nr. 3/1949 asupra întocmirii, executării şi încheierii bugetului general al României.

Indiferent de formulările terminologice pe care le cuprindeau, în

evoluţia lor aceste reglementări legale au consacrat oficial în ţara noastră atât expresia de “buget”, cât şi concepţia modernă potrivit căreia bugetul statului este întocmit anual, el fiind actul necesar pentru stabilirea şi autorizarea prealabilă a veniturilor şi cheltuielilor publice.

Prin reglementarea post-revoluţionară, sistemul bugetar al ţării noastre a fost organizat într-o concepţie nouă, determinată de trecerea la economia de piaţă. Renunţându-se la formula bugetului unic de stat, care era impusă de planul naţional unic (instrument al centralismului excesiv) s-a introdus o noţiune nouă – aceea de buget public naţional, care cuprinde bugete distincte, aprobate şi executate în condiţii de deplină autonomie; acestea sunt, potrivit dispoziţiilor art. 1, alin. 1 din Legea nr. 10/1991 bugetul de stat, bugetele locale şi bugetul asigurărilor sociale de stat Prin Legea finanţelor publice nr. 72/1996 – prin care au fost cuprinse în bugetul public naţional şi bugetele fondurilor speciale – au fost stabilite competenţe precise în legătură cu elaborarea, aprobarea şi executarea acestor bugete în sarcina Parlamentului, Guvernului, Ministerului Finanţelor Publice, precum şi pentru alte organe de stat sau instituţii publice implicate – direct ori indirect – în aceste operaţiuni (activităţi). În sfârşit, prin Legea finanţelor publice nr. 500/2002, în vigoare în prezent, sistemul bugetar din România a fost structurat în aşa fel încât el cuprinde:

a) bugetul de stat; b) bugetul asigurărilor sociale de stat; c) bugetele fondurilor speciale; d) bugetul trezoreriei statului; e) bugetele instituţiilor publice autonome;

20

f) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, dupa caz;

g) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau

garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;

i) bugetul fondurilor externe nerambursabile; bugetele locale.

2. Sistemul bugetar Bugetul public naţional a fost definit – de-a lungul timpului – în diferite

feluri, atât prin actele normative adoptate în materie, cât şi în doctrina clădită pe reglementările, numeroase, aduse cu privire la relaţiile deosebit de complexe care formează bugetul de stat şi celelalte componente ale bugetului public (ale fondurilor băneşti publice).

În literatura noastră juridică, bugetul public naţional a fost definit ca fiind “planul financiar al statului prin care sunt prevăzute veniturile şi cheltuielile publice pentru o perioadă determinată de timp” .

Potrivit reglementării legale în vigoare, veniturile şi cheltuielile sistemului bugetar (bugetul public naţional), cumulate la nivel naţional, alcătuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale care, după consolidare , prin eliminarea transferurilor dintre bugete, sunt în măsură să evidenţieze dimensiunile efortului financiar public dintr-un an financiar, precum şi starea de echilibru sau de dezechilibru, după caz.

Bugetul public naţional (sistemul bugetar) îndeplineşte un rol deosebit de important în procesul complex al distribuirii şi redistribuirii produsului social net în economia naţională, pe de o parte, dar şi între stat şi populaţie, pe de altă parte. Bugetul public naţional intervine, de asemenea, în redistribuirea resurselor financiare între sfera productivă şi cea neproductivă, în asigurarea protecţiei sociale, între unele zone ale teritoriului şi chiar în diviziunea internaţională a muncii. În acelaşi timp, prin intermediul bugetului se exercită un control permanent asupra constituirii, repartizării şi utilizării fondurilor publice, precum şi asupra societăţilor comerciale care au raporturi cu bugetul public naţional.

Importanţa majoră a bugetului de stat în cadrul sistemului finanţelor publice şi – pe un plan mai larg – în acela al relaţiilor economice şi sociale rezultă – pe baza celor arătate mai sus – din faptul că:

21

a) bugetul participă în mod direct la îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului, el fiind instrumentul esenţial prin intermediul căruia se exercită atribuţiile autorităţilor publice centrale şi locale;

b) bugetul asigură autonomia reală a colectivităţilor locale constituite în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale;

c) bugetul garantează realizarea efectivă a protecţiei sociale a unor categorii importante de persoane din rândul populaţiei;

d) bugetul asigură echilibrul financiar, monetar şi valutar al statului; e) bugetul are un însemnat rol stabilizator al economiei naţionale .

3. Cuprinsul sistemului bugetar român În sistemul bugetar (Bugetul public naţional) al României se cuprind: – bugetul statului; – bugetul asigurărilor sociale de stat şi ale bugetului asigurărilor

pentru şomaj; – bugetele fondurilor speciale; – bugetul trezoreriei statului; – bugetele instituţiilor publice autonome; – bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul

de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale; – bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; – bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau

garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri speciale;

– bugetul fondurilor externe nerambursabile; – bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, care au

personalitate juridică. Conform împărţirii administrativ-teritoriale, în ţara noastră fiecare comună, oraş, municipiu (sector al capitalei) şi judeţ (respectiv municipiul Bucureşti) întocmeşte un buget propriu, în condiţii de autonomie .

4. Dreptul bugetar şi principiile aplicării lui

Dreptul bugetar – parte componentă a dreptului financiar – este acel ansamblu de norme juridice în care sunt cuprinse dispoziţiile referitoare la cuprinsul bugetului de stat, cât şi la procedura elaborării, aprobării, executării şi încheierii fiecărui buget anual. Având un obiect de reglementare precis şi restrâns, dreptul bugetar nu se suprapune reglementărilor referitoare la impozite şi taxe (care constituie venituri bugetare) şi nici acelora privind împrumuturile de stat, dar reglementările sale sunt în strânsă legătură cu

22

acestea, aflându-se chiar în interdependenţă, întrucât executarea bugetului anual al statului presupune perceperea impozitelor şi taxelor în principal, dar – uneori, în funcţie de necesităţi – şi împrumuturi de stat pentru completarea veniturilor realizate din impozite şi taxe.

În aplicarea normelor dreptului bugetar sau, cu alte cuvinte, în procesul bugetar (procedura privind elaborarea, aprobarea, executarea şi încheierea bugetului de stat) este necesar a fi avute în vedere anumite principii care jalonează – în plan general – desfăşurarea în mod unitar şi corect a activităţilor pe care această procedură le presupune. Aceste principii sunt următoarele: anualitatea, unitatea, universalitatea, echilibrarea, specializarea, realitatea, unitatea monetară şi publicitatea bugetului de stat.

Principiul anualităţii bugetului este acela care impune realizarea unui

buget în care să se regăsească înscrise cifrele de venituri şi de cheltuieli corespunzătoare unei perioade de timp de un an (prevederi care să se şi înfăptuiască în respectivul interval de timp); aceasta înseamnă necesitatea elaborării fiecărui buget pentru o perioadă de timp limitată la un an.

Perioada de un an este apreciată ca fiind cea mai corespunzătoare atât din punct de vedere tehnico-financiar, cât şi din acela al autorizării (aprobării) bugetului de către puterea legislativă. Din punct de vedere tehnico-financiar, periodicitatea anuală a bugetului de stat a fost confirmată ca răspunzând posibilităţilor reale de prevedere sau de stabilire prealabilă a cuantumului veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Analizată din perspectiva activităţii parlamentare de autorizare a bugetului, anualitatea este acceptată şi ca perioadă optimă de control eficient în timp (exercitat de către puterea legiuitoare) asupra puterii executive.

Principiul anualităţii bugetului este – în ceea ce ne priveşte – înscris expres în dispoziţiile Legii finanţelor publice, potrivit cărora “Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă de un an, care corespunde exerciţiului bugetar. Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv”. Se poate afirma, fără teama de a greşi, că reglementările plurianuale reprezintă excepţii de la acest principiu şi că excepţiile sunt, de regulă, expres si strict reglementate. În doctrină se mai afirmă că legile bugetare anuale conţin “angajamente plurianuale oculte” fiind date ca exemple dispoziţiile referitoare la angajarea funcţionarilor publici, care se face pe durată nedeterminată, precum şi cele privind datoria publică pe termen mediu şi lung, aceste reglementări

23

producând efecte juridice – bugetare şi după ce legea bugetară prin care au fost adoptate nu se mai află în vigoare.

Unitatea bugetului este principiul în temeiul căruia se impune

elaborarea în fiecare an a unui buget unic, în care să fie înscrise toate veniturile şi toate cheltuielile publice ale statului. Realizându-se potrivit acestor cerinţe, bugetul reflectă – din punct de vedere financiar – starea reală a situaţiei financiare a ţării, iar sub aspect politic, prin controlul pe care îl exercită asupra bugetului, parlamentul poate avea o vedere mult mai clară şi de ansamblu asupra cheltuielilor publice ale statului.

Deşi prezenta avantajele menţionate, în ultimul timp în numeroase state s-a renunţat la aplicarea principiului unităţii bugetului de stat, recurgându-se la procedura pluralităţii bugetare, aceasta datorită unor necesităţi impuse de viaţa social-economică a diferitelor ţări. Astfel, declarându-se bugetul statului ca buget ordinar, general sau central, s-a admis ca alături de acesta să se elaboreze şi alte bugete: anexe, speciale, autonome, extraordinare etc., care sunt – de regulă – mai mici şi de o importanţă mai puţin generală decât bugetul ordinar sau central.

Conform reglementării legale în vigoare în România, principiul unităţii este expres impus, în următoarea formulare: „Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice”. Prin Legea finanţelor publice şi prin Legea privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă s-a prevăzut ca bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul asigurărilor pentru şomaj şi bugetele fondurilor speciale (care se întocmesc distinct de bugetul statului) să se aprobe tot de Parlament, odată cu legea bugetului de stat. De asemenea, în condiţiile trecerii la economia de piaţă, noua legislaţie privind finanţele publice din România a statuat dreptul unităţilor administrativ-teritoriale şi a unităţilor economice de stat organizate ca regii autonome de a avea bugete autonome.

Prin urmare, în noile condiţii, aplicarea principiului unităţii bugetare trebuie văzută şi înţeleasă ca o necesitate raportată la fiecare dintre bugetele care formează sistemul bugetar (care intră în cuprinsul bugetului public naţional), regula pe care o impune respectivul principiu neputând viza ansamblul bugetar de la nivelul societăţii.

Principiul universalităţii bugetului este acela care impune ca în buget

să se cuprindă – in extenso – toate veniturile şi toate cheltuielile statului din fiecare exerciţiu financiar.

24

Aplicarea acestui principiu prezintă atât unele avantaje, cât şi unele inconveniente. Principalul avantaj este de ordin politic, întrucât prezentarea bugetului (alcătuit de o manieră detaliată) spre aprobare Parlamentului oferă forului legislativ posibilitatea de a cunoaşte exact evoluţia sau orientarea politicii financiare a guvernului pentru fiecare an, ceea ce permite – în consecinţă – exercitarea unui control temeinic asupra practicii bugetare; acest avantaj fiind, în fapt, identic cu cel oferit de principiul unităţii bugetare, cele două principii sunt prezentate uneori distinct, independent, iar alteori în mod îmbinat, apreciindu-se universalitatea ca un aspect complementar al unităţii bugetului de stat. Inconvenientul major pe care îl prezintă aplicarea la rigoare a principiului universalităţii decurge din proporţiile (prea mari) ale bugetului brut, care – elaborat in extenso – ar cuprinde toate veniturile şi toate cheltuielile anuale ale bugetului de stat, ceea ce ar amplifica şi îngreuna evidenţa contabilă bugetară. În acelaşi timp, procedeul bugetului net a fost criticat (încă din momentul când a început să se opereze cu el) deoarece permitea camuflarea cuantumurilor băneşti reale fie ale unor venituri, fie ale unor cheltuieli bugetare. Ţinându-se seamă de avantajele şi dificultăţile constatate în timp, în practică s-a recurs la procedeul bugetului mixt, în care – pentru anumite sectoare sau ramuri de activitate – se înscriu, în bugetul anual, toate veniturile şi toate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri sau instituţii se înscriu doar soldurile nete.

În literatura juridică s-a subliniat faptul că, în vederea aplicării principiului universalităţii bugetului, au fost concepute două reguli de bază: prima este aceea a necompensării cheltuielilor proprii cu veniturile proprii, iar cea de-a doua – care, de fapt, concretizează o situaţie particulară, în raport cu cele pe care le vizează prima regulă – impune neafectarea unor venituri pentru cheltuielile necesare întreţinerii instituţiilor publice sau pentru desfăşurarea unor activităţi care se finanţează de la bugetul de stat3

Principiul echilibrării bugetului de stat impune realizarea unei echivalenţe cantitative sau a unei apropieri sensibile a cifrelor veniturilor şi

. Principiul universalităţii bugetului de stat stă şi la baza legislaţiei

finanţelor publice din ţara noastră, el fiind menţionat expres prin dispoziţiile legale potrivit cărora “Veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte”.

3 Această regulă presupune că nu este admisibil a se stabili destinaţia pe care o va avea o anumită sumă de bani care se va încasa la bugetul statului.

25

cheltuielilor, cu preconizarea unui excedent simbolic al veniturilor faţă de cheltuieli. În orice stat, realizarea echilibrului bugetar dovedeşte existenţa echilibrului economiei naţionale şi, deci, a unei corecte orientări a activităţii financiare a statului, în acord cu direcţia şi ritmul dezvoltării economice generale.

În ţările în care economia naţională este mai puţin prosperă sau întâmpină dificultăţi, respectarea principiului echilibrării bugetare este o necesitate şi un deziderat legiferat.

În statele puternic industrializate, datorită disponibilităţilor de capital existente la nivelul societăţii – care oferă statului posibilitatea de a obţine constant şi fără a întâmpina dificultăţi împrumuturile interne necesare acoperirii deficitelor bugetare – importanţa respectării principiului echilibrării anuale a bugetului a devenit relativă. În condiţiile existenţei unei economii naţionale puternice, în unele state occidentale s-a renunţat chiar la uzanţa tradiţională a echilibrării în fiecare an a nivelului veniturilor cu acela al cheltuielilor bugetare, folosindu-se deficitul bugetar ca mijloc de influenţare a dezvoltării economice prin preluarea cu titlul de împrumut şi întrebuinţarea de către stat a unei însemnate părţi a capitalurilor disponibile pe piaţa internă.

Principiul realităţii bugetare impune a fi avute în vedere – cu ocazia

întocmirii proiectului de buget – variantele cele mai apropiate de realitate, în sensul prevederii unor cifre de venituri care se vor putea realiza efectiv, respectiv a unor cheltuieli a căror acoperire se poate prevedea ca posibilă în anul fiscal pentru care se stabilesc. Apreciat şi aplicat în considerarea necesităţilor economico-sociale, acest principiu face posibilă determinarea cât mai exactă a volumului veniturilor bugetare de care depinde – în mod direct – volumul cheltuielilor bugetare.

Realitatea bugetară este strâns legată de asigurarea echilibrului bugetar; echilibrul (bugetar) se poate realiza (se poate obţine şi menţine) doar în condiţiile în care bugetul este elaborat şi executat în raport direct cu posibilităţile şi necesităţile reale ale statului. În vederea asigurării echilibrului bugetar, veniturile – stabilite în raport cu posibilităţile reale de mobilizare – sunt prevăzute în buget în limita lor minimă care este obligatoriu de realizat (această limită poate fi însă depăşită, în sensul că pot fi realizate venituri mai mari decât cele iniţial planificate); în ceea ce priveşte cheltuielile, al căror volum este stabilit în funcţie de obiectivele şi acţiunile preconizate a se realiza precum şi de volumul veniturilor planificate, acestea sunt prevăzute în buget în limita lor maximă (care nu poate fi depăşită).

26

Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu în bugetul de stat grupându-

se pe diviziuini şi subdiviziuni într-o ordine corespunzătoare naturii şi provenienţei veniturilor precum şi naturii şi destinaţiei cheltuielilor. Noua Legea a finanţelor publice din ţara noastră înscrie în mod expres prin prevederile sale şi principiul specializării bugetare, în conformitate cu care „Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget pe surse de provenienţă şi, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate după natura lor economică şi destinaţia acestora, potrivit clasificaţiei bugetare”.

Este de remarcat, în prezent, înscrierea expresă – între principiile

dreptului bugetar – şi a principiului unităţii monetare, potrivit căruia „Toate operaţiunile bugetare se exprimă în moneda naţională”. Până la adoptarea noii Legi a finanţelor publice acest principiul avea aplicabilitate în temeiul unor reglementări bancare, care prevedeau – de o manieră indirectă – obligativitatea exprimării operaţiunilor bugetare exclusiv în moneda naţională.

În fine, mai reţinem principiul publicităţii bugetului potrivit căruia

este necesară informarea promptă, atât internă – pentru proprii cetăţeni, cât şi internaţională despre situaţia financiară anuală a statului. Principiul publicităţii bugetare este înscris expres în lege, fiind stabilit că „Sistemul bugetar este deschis şi transparent, acestea realizându-se prin:

a) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;

b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul aprobării acestora;

c) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora;

d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului bugetului, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile, prevăzute de lege”.

27

BUGETUL GENERAL CONSOLIDAT. PROCEDURA BUGETARĂ

Bugetul - planul financiar al statului prin care sunt prevăzute veniturile

şi cheltuielile publice pentru o perioadă determinată de timp (1 an). Sistemul bugetar. Dreptul bugetar. Principiile aplicării dreptului

bugetar. Conţinutul bugetului: venituri publice şi cheltuieli publice

(clasificare). Cuprinsul bugetului public naţional - diferenţierea între statele de tip

federal şi statele de tip unitar. Procesul bugetar - activitatea bugetară presupune parcurgerea mai

multor etape şi anume: - elaborarea proiectului de buget – rol important Ministerul

Finanţelor Publice, - aprobarea lui se face de către Parlamentul României, - executarea bugetului (execuţia bugetară) – încasarea veniturilor

publice şi efectuarea cheltuielilor; procedura creditelor bugetare, ordonatorii de credite

- încheierea exerciţiului bugetar – Contul General anual de execuţie aprobat şi adoptat de către Parlament în anul ulterior execuţiei bugetare

- controlul execuţiei bugetare – verificarea modului de derulare a operaţiunilor desfăşurate în cadrul executării bugetului

Acte normative incidente în domeniu şi bibliografie

Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice (M.Of. nr. 597/13.08.2002) Legea bugetului de stat pentru anul 2009, Legea nr. 18/2009 publicată în M.Of. nr. 121/27.02.2009 O.G. nr. 19/2009 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2009, publicată în M.Of. nr. 600/31.08.2009

28

Mircea Ştefan Minea, Cosmin Flavius Costaş, DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE, vol. I – Drept financiar, Edit Wolters Kluwer, 2008

Dan Drosu-Şaguna, Dan Şova, DREPT FINANCIAR PUBLIC, Edit. „C. H. Beck” Bucureşti, 2005

Constantin Topciu şi alţii, BUGET ŞI EVIDENŢĂ BUGETARĂ, Edit. “Didactică şi Pedagogică”, Bucureşti, 1981

FINANŢELE LOCALE. FINANŢELE ASIGURARILOR SOCIALE DE STAT

1. Finanţele publice locale - fonduri băneşti de interes public local

limitate teritorial la nivelul unităţilor administrativ teritoriale. Bugetele locale - modalitatea prin care se obţin veniturile necesare

acoperirii cheltuielilor publice locale. Autonomia locală - dreptul şi capacitatea autorităţilor locale de a

soluţiona şi gestiona în nume propriu şi în interesul populaţiei locale principalele probleme publice.

Principii noi prevăzute de Legea finanţelor publice locale. Procedura bugetară – competenţe

- elaborarea bugetelor – preşedinţii consiliilor judeţene, primarii - aprobarea bugetelor – consiliile judeţene, consiliile locale - atribuţiile ordonatorilor de credite

2. Asigurările sociale - mijloc de realizare a protecţiei cetăţenilor

împotriva unor riscuri sociale, prin constituirea unor fonduri băneşti din contribuţii ale subiectelor de drept interesate şi repartizarea acestor fonduri asiguraţilor în momentul intervenirii riscului. Distincţie între acestea şi asistenţa socială.

Principalele contribuţii sociale obligatorii - anul 2009

Denumirea contribuţiei

Contribuţia angajatului

Contribuţia angajatorului

Actul normati

29

(% din baza de calcul)

(% din baza de calcul)

v

Contribuţia de asigurări sociale de stat

10,5

Condiţii de muncă 20,8 – normale 25,8 – deosebite 30,8 – speciale

Legea 19/2000

Contribuţia de asigurări pentru accidente de muncă şi boli profesionale

nu se datorează

0,15 – 0,85

Legea 346/2000

Contribuţia de asigurări sociale de şomaj

0,5

1,25 include şi contribuţia la fondul pentru garantarea creanţelor salariale

Legea 76/2000

Contribuţia de asigurări sociale de sănătate

5,5

5,2

Legea 95/2007

Contribuţia pentru concedii şi indemnizaţii de asigurări sociale de sănătate

nu se datorează

0,85

OUG 158/2005

30

Acte normative incidente în domeniu şi bibliografie Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice Legea 273/2003 privind finanţele publice locale Legea 19/2000 Legea 76/2000 Legea 346/2002 Legea 95/2007 OUG 158/2005

Rodica Narcisa Petrescu, DREPT ADMINISTRATIV, Edit.

“Hamangiu”, Bucureşti, 2009 Constantin D. Popa, Adrian Fanu-Moca, DREPT FINANCIAR, Edit.

“Lumina Lex”, Bucureşti, 2003 Eugen Popa, AUTONOMIA LOCALĂ ÎN ROMÂNIA, Ed. ”All Beck”,

Bucureşti, 1999 Michel Bouvier, LES FINANCES LOCALES, Edit. „L.G.D.J.”, Paris,

2002 Corneliu-Liviu Popescu, “Inexistenţa obligaţiei de plată a contribuţiei de

asigurări sociale de sănătate pentru veniturile din drepturi de autor, în lumina Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002 privind organizarea şi funcţionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate”, în Dreptul nr. 2/2003

Corneliu-Liviu Popescu, „Neconstituţionalitatea existenţei bugetelor locale şi a impozitelor şi taxelor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti”, în RRDA nr. 3/2004

Corneliu-Liviu Popescu, “Plata contribuţiei de asigurări sociale de sănătate la veniturile din drepturi de proprietate intelectuală”, în Curierul judiciar nr. 1/2006

Corneliu-Liviu Popescu, „Contribuţia pentru asigurările sociale de sănătate în cazul avocaţilor”, în Curierul judiciar nr. 2/2006

ÎMPRUMUTUL PUBLIC (INTERN ŞI EXTERN)

Credit = împrunut Se acordă în bani – rambursare – termen – preţ (dobândă) Împrumutul public intern – deţinători autohtoni

31

Împrumutul public extern – alte state, instituţii internaţionale Avantaje: - încurajarea economiei

- consolidarea patrimoniului statului Dezavantaje: - angajează generaţiile viitoare

- influenţează creşterea dobânzilor

Contractarea împrumutului public se aprobă de Parlament Guvernul este autorizat să contracteze împrumuturi de stat prin intermediul Ministerului Finanţelor Publice Creditul public intern: Emisiunea de titlui de stat – Ministerul Finanţelor Publice Împrumuturi de la bănci – negociate şi contractate de Ministerul finanţelor Publice Disponibilităţile Contului Curent General al Trezoreriei Creditul Public extern: Fondul Monetar Internaţional, Banca Mondială şi alte instituţii fiananciar –bamncare internaţionale Datoria publică = consecinţa creditului public Datoria publică – totalitatea obligaţiilor pe care le are statul (şi colectivităţile locale) la un moment dat faţă de împrumutătorii (creditorii) interni şi externi

- termen scurt – datorie flotantă - termen lung – datorie consolidată

Administrarea datoriei publice – Ministerul Finanţelor Publice

Acte normative incidente în domeniu şi bibliografie OUG nr. 64/2007 Legea 273/2006

Dan Şova, “Garanţiile de stat pentru împrumuturile interne”, în Revista

Română de Drept al Afacerilor nr. 1/2004 Mircea Ştefan Minea, Cosmin Flavius Costaş, DREPTUL

FINANŢELOR PUBLICE, vol. I - Drept financiar, Edit Wolters Kluwer, 2008

32

CONTROLUL FINANCIAR

Controlul financiar - acţiunea de verificare, periodică sau permanentă, prealabilă, concomitentă sau posterioară, desfăşurată – de către organe special abilitate – asupra unor activităţi, în scopul stabilirii legalităţii sau oportunităţii operaţiunilor material-tehnice sau a actelor emise de autorităţile administrative în domeniul financiar. Controlul urmăreşte descoperirea faptelor, dar şi a cauzelor care au condus la încălcarea prevederilor legale.

Controlul intern - exercitat la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul

intern, stabilit de conducere în scopul asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient şi eficace.

Controlul financiar preventiv - se verifică legalitatea şi regularitatea

operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public înainte de aprobarea acestora.

Controlul concomitent - inopinat, cel puţin o dată pe lună, prin verificări faptice, pe bază de documente, de regulă prin sondaj. (control efectuat de membrii consiliului de administraţie, cenzorii, inspectorii sau alte persoane având atribuţii similare)

Controlul financiar posterior - se exercită asupra actelor şi

operaţiunilor economico-financiare, după ce acestea au fost executate. Auditul public intern - o activitate independentă şi obiectivă, în

vederea consilierii conducerii unei entităţi publice pentru buna administrare a veniturilor şi cheltuielilor publice.

Organele de control financiar Ministerul Finanţelor Publice exercita controlul financiar pe întreaga

economie, având la dispoziţie în acest scop un aparat specializat. (Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Direcţia Generală de Inspecţie Financiar-

33

Fiscală – Direcţia de control financiar, Autoritatea Naţională a Vămilor şi prin Garda Financiară).

Curtea de Conturi - controlul asupra modului de formare, de

administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public - prin proceduri de audit public extern.

Acte normative incidente în domeniu şi bibliografie

OUG 119/1999 republicată

Ioan Bostan, CONTROLUL FINANCIAR, Ed. Polirom, Iaşi, 2000 Mircea Boulescu, CURTEA DE CONTURI – TRADIŢIE ŞI

ACTUALITATE, Edit. „Expert-Consult”, Bucureşti, 1993

34

CAPITOLUL VIII

FINANŢELE PUBLICE COMUNITARE

1. Consideraţii generale privind finanţele comunităţilor europene Tratatul de la Maastrischt a consfinţit înfăptuirea Uniunii Europene care -

treptat - îşi deschide porţile primind noi membri. Asadar, construcţia europeană reprezintă un proces complex şi dificil care presupune acceptarea restrângerii – de către statele membre ale Uniunii Europene – a suveranităţii (mai cu seamă, în ceea ce priveşte componenta politicii fiscale), dar şi angajarea la un efort continuu de încadrare în anumiţi parametri „reclamaţi” de interesul comun. Problemele s-au multiplicat – în timp – pe măsură ce Uniunea s-a lărgit, prin cooptarea de noi membri, fapt ce a determinat sporirea cheltuielilor în spaţiul comunitar. Pe acest fond, domeniul finanţelor a căpătat o importanţă din ce în ce mai mare, de la un an la altul.

Procesul de formare a sistemului financiar al Comunităţilor Europene a fost unul frământat, de durată, marcat de evoluţii importante şi uneori surprinzătoare; el a presupus, între altele: mişcarea spre unificare a instrumentelor bugetare, progresele înregistrate în direcţia dobândirii autonomiei financiare a Comunităţii, dezvoltarea politicilor comune, căutarea unui echilibru inter-instituţional în exercitarea puterii bugetare etc..

Lărgirea Uniunii Europene - prin primirea unor noi state4

Finanţele comunitare se bucură de un interes aparte la nivelul Uniunii Europene, aceasta împrejurare rezultând din faptul că nu mai puţin de 13 articole din Tratatul Comunităţii Europene

în spaţiul comunitar - a determinat sporirea eforturilor din partea instituţiilor europene în scopul îndeplinirii ţelurilor comune ale ţărilor care s-au înfrăţit.

5

4 Este vorba despre state care, în majoritatea lor, au făcut parte dintr-un sistem politic totalitar şi care -

din acest motiv - au suferit numeroase şi mari transformări în plan economic şi legislativ, pentru a se putea adapta noului sistem politico-economic pe care l-au îmbrăţişat.

5 Este vorba despre articolele 268 - 280 din Tratatul de la Roma – 1957, modificat şi completat la Maastricht – 1992, Amsterdam – 1997 şi Nice – 2003.

conţin norme referitoare la constituirea şi administrarea resurselor băneşti publice la nivelul Uniunii şi chiar în afara acestui spaţiu.

35

2. Cadrul juridic general al finanţelor Uniunii Europene

Prin dispoziţiile Tratatului UE sunt promovate principiile bugetare (care constituie – într-o mare măsură – fondul comun al Comunităţii şi a statelor membre), sunt stabilite principalele modalităţi ale finanţării de bază în ceea ce priveşte bugetul comunitar (primordial prin intermediul resurselor/veniturilor proprii), este definit rolul instituţiilor comunitare (Comisia, Consiliul şi Parlamentul) în elaborarea bugetului, în execuţia bugetară, precum şi cu privire la controlul execuţiei bugetare. Totodată se instituie unele obligaţii în sarcina statelor membre în scopul asigurării protecţiei intereselor financiare ale Comunităţii contra fraudei. Acestor norme li se adaugă cele referitoare la fondurile structurale, la Curtea de conturi şi la Banca Europeană de Investiţii. De asemenea, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile prin care se reglementează finanţarea politicii externe şi de securitate comună. În fine, este remarcabil faptul că – în temeiul prevederilor din Tratatul CE – au fost adoptate unele reglementări financiare consacrate exclusiv bugetului general al Comunităţilor Europene, precum Regulamentul financiar nr. 1605/2002 adoptat de Consiliu (explicitat şi completat prin norme de aplicare emise de Comisie în acelaşi an, 2002) prin care au fost readuse în atenţie principiile şi regulile de bază ale întregului proces bugetar unional6

6 Regulamentul financiar mai sus indicat este un document extrem de important, întrucât el reia şi

enunţă (sintetizând foarte clar) cvasi-totalitatea aspectelor care ţin de regimul bugetar şi financiar al Comunităţii: principiile bugetare şi instituţiile chemate să le pună în aplicare, structura şi execuţia bugetului (atât partea de venituri, cât şi cea privind cheltuielile), precum şi controlul asupra execuţiei bugetare.

. Rezumând, reţinem că Tratatul CE enunţă şi dezvoltă - pe lângă

principiile bugetare clasice (care îşi păstrează pe deplin valabilitatea) - şi unele principii originale, precum principiul bunei gestiuni financiare, principiul disciplinei bugetare şi de luptă împotriva fraudei (menite să sprijine şi să întărească gegulile clasice existente în domeniu). Acest cadru juridic subliniază caracterul mixt - clasic şi original, în acelaşi timp - al finanţelor comunitare: clasicismul este conferit de faptul că sunt păstrate regulile impuse de dreptul (financiar) public, iar originalitatea constă în faptul că bugetul are o natură esenţialmente programatorie şi previzională; drept urmare, noul cadru juridic prezintă atât avantaje (pentru că îi asigură Comunităţii viitorul financiar), cât şi dezavantaje (cum ar fi, de pildă, incovenientul decurgând din restrângerea inevitabilă a iniţiativei anuale a autorităţii bugetare).

36

3. Bugetul general al Uniunii Europene

Principiile generale care susţin bugetul Uniunii Europene

Bugetul comunitar reprezintă consecinţa practică a punerii în valoare a principiului solidarităţii financiare instituit prin Tratatul de la Roma. Dacă la începuturile construcţiei europene acest buget avea dimensiuni reduse, în timp a devenit tot mai complex şi mai cuprinzător (evident, această evoluţie a presupus creşterea cheltuielilor şi, deci, sporirea continuă a veniturilor bugetare).

Dreptul bugetar (alcătuit, în principal, din normele juridice prezentate în capitolul precedent) – pe scheletul căruia se construieşte bugetul general al Uniunii Europene – cuprinde ansamblul regulilor privind întocmirea proiectului de buget, aprobarea bugetului, executarea acestuia (prin intermediul autorităţilor special investite cu puteri bugetare) şi controlul asupra execuţiei bugetare7

Principiul unităţii bugetare constă în cuprinderea tuturor informaţiilor (relative la prevederile bugetare privind cheltuielile şi veniturile estimate ca necesare pentru Comunitatea Europeană – CE şi pentru Comunitatea Europeană a Energiei Atomice - CEEA) într-un document unic cu scopul de a

. La baza regulilor menţionate stau principii bugetare inspirate în principal din dreptul financiar intern.

Principiile bugetare pot fi desprinse cu uşurinţă dintr-un set de

reglementări care nu reprezintă altceva decât adaptarea la nevoile comune ale Uniunii Europene a normelor naţionale (dreptului bugetar naţional) în vigoare ale statelor membre.

Urmând regulile dreptului bugetar al statelor continentale, dreptul european comunitar reţine ca jaloane de ghidaj a activităţii bugetare mai multe principii, unele considerate fundamentale pentru dreptul bugetar (principiul unităţii, principiul universalităţii, principiul anualităţii, principiul specializării) şi altele - care au fost mai nou introduse, dar care trebuie şi ele respectate întocmai (principiul echilibrului bugetar, principiul unităţii de cont, principiul bunei gestiuni financiare, principiul transparenţei.

7 Este remarcabil faptul că dreptul intern (naţional) este subordonat reglementărilor europene pe tot parcursul

derulării procedurii bugetare, fără însă ca – până în prezent – în sarcina statelor membre ale Uniunii să se poată impune obligaţii de rezultat.

37

se permite o mai bună apreciere (cuantificare) a finanţelor europene în raport cu instituţiile responsabile de gestionarea lor.

Nu trebuie să ne imaginăm însă că există – în aplicarea principiului sus amintit – un singur buget la nivelul Uniunii Europene. De la instituirea Comunităţilor europene şi până în prezent au fost realizate şi înfăptuite bugete distincte (autonome) destinate acoperirii, pe categorii, a cheltuielilor bugetare generale8

Bugetele anexe se grupează pe două categorii: a) cele mai numeroase sunt bugetele anexe finanţate în principal din subvenţii provenind de la bugetul general

. Alăturat acestora există bugete anexe (sau bugete satelit) ale bugetului

general al Uniunii Europene, care ocupă un loc aparte. Aceste bugete sunt constituite şi înfăptuite de către unele persoane juridice – distincte de Comunitatea Europeană – dar care se află în strânsă legătură cu aceasta pentru că ele servesc la realizarea anumitor politici comune.

9; b) bugetele anexe care se autofinanţează din contribuţiile vărsate direct de către beneficiarii serviciilor publice10

Potrivit Constituţiei europene, “toate veniturile şi toate cheltuielile Uniunii trebuie să face obiectul previziunilor pentru fiecare exerciţiu bugetar şi să fie înscrise în bugetul Uniunii”

. Politica externă şi de securitate comună, precum şi cooperarea în

domeniile justiţiei şi afacerilor interne reprezintă – potrivit prevederilor Tratatului de la Maastricht – doi noi piloni deosebit de importanţi ai Uniunii Europene, care trebuie susţinuţi din punct de vedere financiar. Pentru finanţarea acestor domenii, dispoziţiile Tratatului disting cheltuielile obligatorii (în special cele destinate a acoperi nevoile administrative), care trebuie să se regăsească în buget, de cheltuielile neobligatorii (cele care sunt destinate a acoperii anumite acţiuni operative) şi care au caracter facultativ, în sensul că ele pot fi cuprinse sau nu în bugetul general.

11

8 Astfel, de pildă, conform prevederilor Tratatului de la Roma din 1957, cheltuielile Comunităţilor europene

erau grupate în: bugetul Pieţei Comune, bugetul de funcţionare al EURATOM, bugetul de cercetare al EURATOM, bugetul operaţional al CECA (Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului), Fondul European de Dezvoltare – FED.

9 De exemplu: bugetul Centrului European pentru Dezvoltarea Formării Profesionale, bugetul Agenţiei Europene pentru Mediu etc.

10 Din această categorie de bugete anexe, menţionă, cu titlu de exemplu, bugetul Agenţiei Europene de Evaluare a Medicamentelor.

11 Conform dispoziţiilor art. I-53 §1 din Constituţia Europeană.

. Principiul universalităţii bugetare constă în cuprinderea tuturor

veniturilor într-o masă comună asupra căreia să se poată imputa cheltuielile.

38

Ideea care a condus la stabilirea rigorilor acestui principiu a fost aceea că – din moment ce veniturile bugetare provin din contribuţiile (vărsămintele) statelor membre – este normal ca acestea să formeze o masă unică, pusă la dispoziţia Europei.

Această manieră de apreciere a celor două părţi ale bugetului Uniunii Europene, constând într-o netă separare a cheltuielilor de venituri, a determinat instituirea a două reguli cu un puternic caracter restrictiv: prima este aceea a neafectării veniturilor (potrivit căreia veniturile proprii servesc finanţării nediscriminatorii a tuturor cheltuielilor înscrise în buget), iar cea de-a doua impune interdicţia contractării de venituri şi de cheltuieli (fiind prevăzută prin dispoziţii exprese ale Tratatului, regula urmăreşte o bună cunoaştere a realităţii bugetului).

Regulile de mai sus sunt întărite de unele situaţii derogatorii (care – având natura unor excepţii – sunt de strictă interpretare), precum: participarea unor state membre ale Uniunii Europene la anumite acţiuni sau activităţi comune sau de interes general (cum ar fi unele programe de cercetare sau constituirea unor fonduri de concurs ori de burse) sau contribuţia unui stat terţ oferită Uniunii pentru a putea participa la punerea în aplicare a anumitor politici comune12

- în ceea ce priveşte previziunea bugetară, Tratatul stabileşte că toate veniturile şi toate cheltuielile Comunităţii vor fi previzionate pentru fiecare exerciţiu bugetar; Consiliul Europei a hotărât însă că încadrarea bugetelor anuale trebuie să se face în cadrul unor previzionări (perspective) plurianuale

. Astfel de excepţii trebuie să fie reglementate explicit, prin dispoziţii derogatorii exprese cuprinse în amendamentele care se aduc actelor de bază ale Comunităţii europene.

Principiul anualităţii bugetare este, se pare, cel mai sever reglementat,

lui fiindu-i consacrate nu mai puţin de trei texte normative distincte:

13

12 De exemplu, România a participat în anii '90 (înainte de a deveni membră a Uniunii Europene) ca partener

– în temeiul unei contribuţii la bugetul general al Comunităţii europene – la un program de cercetare ştiinţifică iniţiat şi desfăşurat de statele riverane în scopul găsirii soluţiilor de reducere a poluării fluviului Dunărea.

13 Necesitatea gândirii perspectivelor financiare trebuie legată de specificitatea instituţiilor Uniunii Europene şi de echilibrele politice care susţin dezvoltarea acesteia; perspectivele financiare răspund concomitent următoarelor obiective: ele asigură stabilitatea şi integritatea fiecărei categorii de cheltuieli grupate în previzionările bugetare anuale (conform plafonului de cheltuieli transformate în credite de angajament), determină volumul maxim al cheltuielilor bugetare anuale şi, în fine, fixează plafonul veniturilor proprii destinate finanţării bugetului comunitar.

, iar Comisia a stabilit – pe cale de consecinţă – ca previziunile bugetare să acopere întotdeauna trei exerciţii viitoare (conform Deciziei Consiliului Europei nr. 70/244, JOCE, din 28 aprilie 1970).

39

- cât priveşte actul decizional există o reglementare expresă potrivit căreia bugetul Uniunii Europene este actul care prevede şi autorizează în fiecare an veniturile şi cheltuielile;

- în fine, relativ la execuţia bugetară, normele comunitare stabilesc obligativitatea autorizării şi efectuării cheltuielilor înscrise în buget numai pe durata exerciţiului bugetar. Regula generală folosită în fiecare dintre statele membre ale Comunităţii,

potrivit căreia exerciţiul bugetar coincide cu anul civil (calendaristic), este aplicabilă întocmai, în condiţiile în care reglementările comunitare oferă câmp de manifestare unor excepţii. Deşi pare rigid, principiul anualităţii (aplicabil bugetului general al Uniunii Europene) se manifestă cu o anumită flexibilitate, întrucât el permite reportarea unor credite pentru o perioadă complementară (care poate depăşi anul calendaristic cu până la 15 zile) pentru a permite contabililor să plătească cheltuielile ordonanţate în ultimele zile ale anului bugetar.

Pe parcursul exerciţiului bugetar, de regulă – până în luna iulie, pot fi adoptate acte rectificative ale bugetului general, atunci când intervin evenimente imprevizibile sau dacă se consideră necesară augmentarea fondurilor bugetare în vederea dezvoltării unor activităţi ori a extinderii anumitor acţiuni.

Mai trebuie precizat faptul că - odată cu trecerea la întocmirea unor bugete comunitare plurianuale - principiul anualităţii a primit o aplicaţie modelată pe această situaţie, adică - anual - bugetul Uniunii Europene trebuie să respecte cadrul financiar plurianual adoptat; pentru aceasta, bugetul este astfel conceput şi pus în executare încât veniturile (pentru anul în curs, pentru cel precedent şi pentru cel viitor) să îmbrace forma unor credite de angajament şi de plată care să acopere cheltuielile prevăzute într-o aceeaşi desfăşurare.

Principiul specializării bugetare pretinde împărţirea bugetului general

în unităţi din ce în ce mai mici (titluri, capitole, articole şi paragrafe), astfel încât în fiecare dintre aceste unităţi creditele bugetare să aibă identitate proprie, fie că ele se regăsesc în partea de venituri, fie că sunt incluse la cheltuieli, dar şi pentru a se oferi instituţiilor comunitare o anumită flexibilitate în gestionarea fondurilor. Ca şi în dreptul intern, reglementările comunitare stabilesc şi dezvoltă reguli precise cu privire la modul de prezentare şi utilizare a creditelor, la specializarea lor şi posibilitatea de a se derula prin intermediul viramentului bancar, la anualitatea creditelor şi (ceea ce este specific bugetului general al Uniunii Europene) la posibilitatea utilizării lor anticipate ori a reportării lor în anul financiar următor.

40

Principiul echilibrării bugetare presupune realizarea unei echivalenţe

valorice între nivelul veniturilor şi cel al cheltuielilor cuprinse în bugetul Uniunii Europene. Conform prevederilor Tratatului UE, respectarea acestui principiu impune prezentarea (la vot) a unui proiect de buget perfect echilibrat. În principiu este interzisă echilibrarea bugetului utilizând resurse de împrumut. În cazul în care s-ar înregistra un excedent bugetar pe parcursul unui exerciţiu, soldul trebuie să fie inclus în bugetul următor. Dacă însă se va înregistra o escaladare a cheltuielilor, acestea vor putea fi efectuate numai în limita resurselor înscrise în buget (venituri care, eventual vor putea fi mărite, dar numai din resurse proprii).

Principiul unităţii de cont care pretinde ca bugetul să fie proiectat,

stabilit (aprobat) şi executat utilizându-se moneda unică europeană. Prin excepţie de la această regulă, pentru unele necesităţi ale trezoreriei, contabilii pot fi autorizaţi să efectueze - limitat - şi operaţiuni în monedele naţionale ale statelor membre care nu au intrat încă în zona euro.

Principiul bunei gestiuni financiare se poate explica prin referire la

principiile economiei, eficienţei şi eficacităţii14: principiul economiei presupune readucerea cât mai rapidă (şi în condiţii de competitivitate) pe piaţă a mijloacelor financiare şi materiale utilizate în procesul bugetar; principiul eficienţei vizează îmbunătăţirea continuă a raportului dintre mijloacele utilizate în procesul bugetar şi rezultatele obţinute; în fine, principiul eficacităţii pretinde atingerea obiectivelor specifice fixate şi a rezultatelor scontate. Prin urmare, asigurarea respectării acestui principiu complex presupune stabilirea unor indicatori de performanţă care să fie transmişi autorităţilor bugetare prin intermediul celor însărcinaţi cu gestionarea cheltuielilor. Instituţiile trebuie să evalueze, anterior şi posterior aplicării lor, toate programele şi activităţile care presupun cheltuieli bugetare. Conform prevederilor constituţionale exprese, executarea bugetului Uniunii Europene trebuie să se facă cu respectarea întocmai a principiului bunei gestiuni financiare, statele membre având obligaţia să colaboreze pentru a asigura utilizarea corectă a creditelor afectate acoperirii cheltuielilor bugetare15

.

14 Economia presupune ca mijloacele financiare prevăzute a se colecta la buget să fie disponibile în timp util

şi în cuantumurile necesare pentru fiecare acţiune; eficienţa pretinde stabilirea unui raport perfect între mijloacele puse în operă şi rezultate; eficacitatea vizează atingerea obiectivelor fixate şi obţinerea rezultatelor scontate.

15 Principiile bugetare înscrise în proiectul de Constituţie a Europei îşi găsesc originea în constituţiile statelor membre al Uniunii.

41

Principiul transparenţei pretinde derularea tuturor activităţilor bugetare “la vedere”, aceasta presupunând publicarea bugetului (precum şi a bugetelor rectificative, respectiv a cifrelor consolidate şi a rapoartelor de gestiune financiară stabilite pentru fiecare instituţie în parte) în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene.

* Procedura bugetată

Bugetul Comunităţilor Europene este adoptat, executat şi controlat

respectându-se cu stricteţe regulile care se desprind din principiile bugetare mai sus prezentate. Atunci când, însă, vorbim despre o “Europă bugetară” trebuie să avem în vedere două aspecte esenţiale: în primul rând, faptul că a fost creat (nu fără dificultate) şi este menţinut în vigoare a unui ansamblu reglementator corespunzător (un drept specific, o legislaţia specială, adoptată de instituţiile comunitare) care pune toate statele membre sub tutela Uniunii Europene şi, în al doilea rând, împrejurarea că rezultatele bugetare ale Uniunii Europene depind de aplicarea regulilor noii proceduri bugetare, instituite prin respectivele norme juridice16

16 A se vedea, în acest sens, prevederile art. 104 C şi 109 J din Tratatul de la Maastricht prin care s-a instituit

o procedură specială privind supravegherea deficitelor bugetare şi menţinerea acestora la un nivel rezonabil (nivelul rezonabil semnificând nedepăşirea – în principiu – a pragului de 3% din PIB). Respectivele dispoziţii ale Tratatului UE se completează cu prevederile Pactului de stabilitate bugetară adoptat la Dublin în toamna anului 1996 de Consiliul miniştrilor economiei şi finanţelor din ţările comunitare. În acelaşi timp, au fost utilizate unele instrumente juridice specifice (precum acordurile inter-instituţionale: Bruxelles - în 1988 - pentru perioada 1989-1992; Edimbourg - 1993 - pentru anii 1993-1999; Berlin - în 1999 - pentru intervalul de timp 2000-2006) menite a pune capăt crizelor bugetare (înregistrate mai cu seamă în anii '80) şi asigurării stabilităţii în domeniu printr-o mai strictă disciplină bugetară şi prin ameliorarea procedurii bugetare.

. Procedura bugetară este subordonată şi supusă rigorilor care decurg din

aplicarea “principiului disciplinei bugetare” (principiu care sintetizează – în fapt – dispoziţiile mai multor norme elaborate de instituţiile comunitare şi consacrate procedurii bugetare), potrivit căruia Comisia Europeană – cooperând cu statele membre – trebuie să asigure o bună gestiune financiară a resurselor comunitare; în acest scop, este interzis Comisiei să modifice în mod unilateral propunerile bugetare ale ţărilor comunitare sau să ia măsuri – pe parcursul execuţiei bugetare – care ar putea fi susceptibile de a crea incidente notabile fără a asigura un cadru protejat în care cifrele de venituri şi cheltuieli să se înscrie în coordonatele aprobate de Parlamentul European.

42

Procedura bugetară se bazează pe calculele şi estimările Comisiei, care sunt făcute pornindu-se de la cifrele bugetare furnizate de statele membre. După verificările de rigoare, Comisia întocmeşte un raport pe care îl înaintează Comitetului consultativ, Comitetului monetar şi Consiliului Europei. Consiliul – care are în exclusivitate dreptul de a face recomandări statelor – comunică concluziile cuprinse în raportul său ţărilor interesate. Totodată, Consiliul poate face recomandări statelor membre; aceste recomandări sau solicitări au, în principiu caracter secret, ele neputând fi făcute publice decât în cazul când statul vizat doreşte acest lucru sau atunci când Consiliul constată că nici una dintre sugestiile sale nu au fost luate în seamă, iar statul are rezultate nesatisfăcătoare (în sensul depăşirii pragului admis al deficitului bugetar). Dacă în urma verificărilor Comisiei se constată că un stat se află într-o asemenea situaţie, Consiliul îi poate acorda un termen de până la 9 luni, perioadă în care va trebuie să se rectifice deficitul financiar. Remarcabil este faptul că potrivit reglementărilor comunitare, termenul de 9 luni – acordat unui stat care se confruntă cu un deficit bugetar “nepermis” de mare – nu începe să curgă de la data deciziei Consiliului, ci din momentul (anterior) al constatărilor făcute de Comisie.

Tratatul Uniunii Europene prevede sancţiuni care pot fi aplicate statelor

membre în cazul în care ignoră regulile stabilite pentru menţinerea deficitului bugetar în limite rezonabile. Astfel, sunt reglementate patru tipuri de sancţiuni, gradual crescătoare:

- obligarea statelor la publicarea informaţiilor cerute de Consiliu, înainte de a emite obligaţiuni sau alte titluri de valoare;

- solicitarea Băncii Europene de Investiţii de a revedea dobânzile practicate în relaţiile cu statul care are un deficit bugetar nepermis;

- obligarea statului la depunerea unei sume-garanţie (în principiu, rambursabilă17

17 În cazul în care deficitul bugetar al statului sancţionat cu obligarea efectuării depozitului se prelungeşte

timp de 2 ani, suma depusă (iniţial cu titlu rambursabil) va rămâne definitiv în contul Băncii Centrale Europene.

) la Banca Centrală Europeană; - condamnarea statului la plata unor amenzi (nerambursabile).

Consiliul Europei a stabilit – în vederea aplicării prevederilor Pactului

de stabilitate bugetară – următoarele reguli, aplicabile de la 1 ianuarie 1999:

- dacă un stat trece printr-o perioadă de recesiune care nu îi afectează mai mult de 0,75% din PIB sancţiunile se vor aplica automat;

43

- dacă statul suferă o recesiune mai puternică, care reprezintă până la 2% din PIB, Comisia va face un raport pe care îl va supune Consiliului în vederea luării deciziei de a i se acorda circumstanţe excepţionale;

- dacă recesiunea unui stat este foarte puternică (aceasta repercutându-se în PIB într-un procent care depăşeşte 2%) sancţiunile sunt excluse, comunitatea urmând să intervină prin intermediul altor pârghii pentru a ajuta statul aflat în dificultate. Consolidarea sistemului finanţelor publice comunitare depinde atât de

menţinerea, la nivelul fiecărui stat, a unui deficit bugetar scăzut, cât şi de modul în care ţările Uniunii Europene îşi vor rezolva problema datoriei publice18

4. Conţinutul bugetului general al Uniunii Europene

.

Descrierea şi analizarea bugetului general al Uniunii Europene presupune abordarea lui din cel puţin două perspective: mai întâi bugetul trebuie văzut “de sus” prin prisma instituţiilor comunitare, iar apoi “de jos” de la nivelul statelor membre. Oricare ar fi însă perspectiva din care este studiat, sub aspectul conţinutului său, bugetul Uniunii Europene este alcătuit din cele două părţi, caracteristice oricărui buget: veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare.

Veniturile şi cheltuielile trebuie înscrise în buget în conformitate cu forma prescrisă prin reglementările financiare. Astfel, bugetul trebuie să cuprindă o prezentare generală a tuturor veniturilor şi cheltuielilor de la nivelul comunităţii şi cifrele bugetare corespunzătoare celor două categorii, pe opt secţiuni distincte: Secţiunea I – Parlamentul; Secţiunea a II-a – Consiliul; Secţiunea a III-a – Comisia; Secţiunea a IV-a – Curtea de Justiţie; Secţiunea a V-a – Curtea de Conturi; Secţiunea a VI-a - Comitetul economic şi social, Secţiunea a VII-a - Comitetul regiunilor şi Secţiunea a VIII-a - Mediatorul european şi Controlorul european al protecţiei datelor. Apoi, în cadrul fiecărei secţiuni, veniturile şi cheltuielile sunt clasificate – urmându-se natura sau destinaţia lor – pe titluri, capitole, articole şi puncte.

În ceea ce priveşte cheltuielile destinate funcţionării corespunzătoare a Uniunii acestea sunt supuse unor reguli comune, în cea mai mare parte a lor. Există însă şi anumite cheltuieli supuse unor reguli speciale, reguli care sunt

18 Sub acest aspect, la nivelul anului 2005, nouă state membre înregistrau o datorie publică consolidată care

depăşea 60% din PIB (Austria, Belgia, Cipru, Franţa, Germania, Grecia, Italia, Malta, Portugalia). Datoria publică a Greciei şi Italiei depăşea 100% din PIB. Unele state înregistrau o datorie publică consolidată mai mică de 60% (Cehia, Letonia, Lituania, Ungaria), „recordul” fiind deţinut de Estonia (4,5%) şi Luxemburg (6%). În aceeaşi perioadă, România înregistra o datorie publică consolidată în jurul cifrei de 20% din PIB.

44

complementare celor ce stabilesc regimul general al cheltuielilor comunitare19

Cheltuielile bugetului general al Uniunii Europene - care fac obiectul unor previziuni multianuale

. În privinţa veniturilor este remarcabil că bugetul general al EU este în

principal finanţat din patru surse proprii, create special pentru a-l alimenta cu ritmicitate, precum şi din alte venituri diverse, unele curente, iar altele ocazionale.

*Cheltuielile bugetului general al Uniunii Europene

20

Estimarea volumului cheltuielilor bugetare este condiţionată şi depinde de “perspectivele financiare”. Bugetul anual trebuie să fie astfel constituit încât să cuprindă repartizarea creditelor pe categoriile de cheltuieli aprobate, cu respectarea plafoanelor prestabilite. Perspectivele financiare stabilesc, în principiu, o dublă plafonare a cheltuielilor bugetare: plafonarea la nivelul categoriilor sau subcategoriilor de cheltuieli aprobate şi, respectiv, plafonarea

- sunt destinate a asigura exercitarea unor competenţe care sunt limitate de următoarele principii fundamentale:

- principiul atribuirii, potrivit căruia Comunităţile Europene acţionează numai în limitele competenţelor care le-au fost transferate şi a obiectivelor care le-au fost trasate (stabilite) prin prevederi exprese cuprinse în Tratatele constitutive;

- principiul subsidiarităţii, în conformitate cu care Uniunea Europeană trebuie să-şi exercite competenţele cu care a fost investită exclusiv în scopul atingerii obiectivelor comunitare;

- principiul proporţionalităţii, pretinde ca acţiunile Uniunii Europene să nu exceadă în nici un caz ceea ce este strict necesar pentru realizarea obiectivelor stabilite prin Tratat.

Astfel încadrat şi pus în executare, bugetul general al Uniunii Europene se constituie într-un buget de sedimentare, de coeziune şi/sau de solidaritate, răspunzând într-o măsură corespunzătoare misiunii sale: aceea de a asigura cheltuirea a mai mult de o treime din venituri pentru estomparea şi înlăturarea inegalităţilor regionale.

19 De exemplu, cheltuielile de intervenţie prevăzute în bugetul Comunităţii Economice a Cărbunelui şi

Oţelului (CECA) sunt supuse – potrivit Tratatului – unor reguli speciale. 20 Estimarea acestor cheltuieli s-a făcut, o vreme, pentru câte o perioadă de 3 ani, dar din anul 1984 s-a

decis trecerea la previzionările cincinale.

45

globală a cheltuielilor (în fiecare an financiar fiind stabilite limitele în cadrul cărora pot fi angajate creditele destinate plăţilor ce se vor efectua de la buget).

Principalele categorii de cheltuieli efectuate din bugetul general al

Uniunii Europene sunt: cheltuielile de garanţie agricolă, cheltuielile structurale, cheltuieli interne, cheltuielile administrative, cheltuielile destinate acoperirii “acţiunilor externe”.

Cheltuielile de garanţie agricolă sunt cele mai importante în filozofia bugetului general al Uniunii Europene. Ele ocupă primul loc încă din 1962 (când au fost create Fondurile europene de Orientare şi Garantare Agricolă – FEOGA), fiind considerate ca reprezentând nevoia primordială a statelor membre.

Într-adevăr, aceste cheltuieli sunt destinate a completa ajutoarele acordate de state producătorilor agricoli din spaţiul comunitar cărora Uniunea s-a angajat să le asigure un anume nivel (garantat) al preţurilor pentru produsele pe care le oferă pieţei. Evoluţia ponderii cheltuielilor de garanţie agricolă în totalul cheltuielilor bugetare este spectaculoasă. Raportate la totalul cheltuielilor bugetare, cheltuielile de garanţie agricolă au reprezentat, după cum urmează: în anul 1965 – 8,5%; în anul 1970 – 87%; în 1989 – sub 60%; în 1996 – 50%; în 1999 – 43,7%, în 2006 - 49%.

După reforma din domeniul politicii agricole, adoptată de Uniunea Europeană în anii 1992-1993, structura cheltuielilor destinate garanţiei agricole s-a modificat, vechile măsuri de acordare a unor ajutoare au fost înlocuite cu sistemul subvenţiilor în agricultură, concretizate în prime acordate direct agricultorilor şi crescătorilor de animale.

Cheltuielile structurale se situează pe locul secund în cadrul bugetului general, conform perspectivelor financiare ale Uniunii Europene. Ponderea cheltuielilor structurale în totalul cheltuielilor bugetare ale EU a evoluat astfel: 11% în 1961; 14% în 1965; 11% în 1978; 21,5% în 1984; spre 30% în 1992; 35% în 1999. Ele sunt destinate: acordării de ajutoare regiunilor rămase în urmă din punctul de vedere al dezvoltării; susţinerii reconversiei profesionale în regiunile aflate în declin; adaptării muncitorilor la mutaţiile industriale; luptei împotriva şomajului; ajutorarea zonelor slab populate etc.

Din fondurile destinate cheltuielilor structurale s-a constitui un Fond Social European (FSE) care este utilizat în scopul completării ajutoarelor acordate de state în materie de restructurare a proprietăţilor agricole.

Urmare punerii în aplicare a prevederilor Tratatului de la Maastricht s-a creat un Fond de Coeziune destinat ajutorării ţărilor membre ale Uniunii care au realizat un PNB inferior mediei Produsului Naţional Brut obţinut de către

46

statele comunitare. În ultimul deceniu al secolului trecut sumele concentrate în acest fond s-au îndreptat cu precădere către Grecia, Irlanda, Spania şi Portugalia.

Cheltuielile interne vizează – în principal – susţinerea unor programe destinate tinerilor (cum ar fi finanţarea schimburilor de studenţi), asigurării energiei la nivelul spaţiului comunitar, armonizării pieţelor interioare, cercetării şi dezvoltării tehnologice. Ponderea acestor cheltuieli reptrezintă aproximativ 10% din totalul cheltuielilor bugetare. Din analiza multianuală a bugetului Uniunii Europene rezultă faptul că aceste cheltuieli au scăzut în ultimii ani, pe seama lor încercându-se a se realiza economii.

Cheltuielile destinate acţiunilor externe privesc finanţarea activităţilor pe care Uniunea Europeană le iniţiază şi le desfăşoară în scopul dezvoltării colaborării cu ţările extracomunitare, atât cele din centrul şi estul continentului nostru, cât şi state din Asia, America Latină şi Africa. Aceste cheltuieli cresc, de regulă, numai din raţiuni politice. Din anul 1993 s-a creat un capitol distinct de cheltuieli destinat nevoilor determinate de acordarea (acoperirea) unor ajutoare de urgenţă.

Cheltuielile administrative sunt absorbite, în majoritatea lor, de Comisia Europeană. În perioada 1968-2000, efectivul de funcţionari încadraţi în organismele comunitare s-a triplat (ajungând de la 9. 000 la circa 30. 000 de persoane). Aceste cheltuieli se situează în jurul cifrei de 6% din totalul cheltuielilor bugetare.

Este remarcabil faptul că şi cheltuielile bugetare ale Uniunii Europene

urmează un regim juridic clar conturat, delimitat prin statutul pe care acestea le au conform reglementărilor cuprinse în Tratat. Astfel, în urma punerii sale de acord cu Consiliul şi, respectiv, Comisia Europeană, Parlamentul European a decis împărţirea cheltuielilor bugetare în cheltuieli obligatorii şi cheltuieli facultative (neobligatorii), astfel marcându-se – din punct de vedere politic – împărţirea puterii bugetare între Parlamentul (care are ultimul cuvânt în privinţa cheltuielilor neobligatorii) şi Consiliu (care are decizia finală în privinţa cheltuielilor obligatorii).

Cheltuielile obligatorii sunt acelea pe care autoritatea bugetară este ţinută să le înscrie cu exactitate în buget pentru a-i permite (sau, mai bine zis, asigura) Comunităţii (posibilitatea) să-şi respecte întocmai obligaţiile interne şi externe. Ca urmare, cheltuielile facultative (neobligatorii) se pot stabili în condiţii care permit o mai mare elasticitate; în plus, aceste din urmă cheltuieli pot fi augmentate de către Parlament în limitele unei “marje de manevră” stabilită prin Tratat.

47

Acordurile interinstituţionale prealabile luării deciziei de către Parlament sunt de natură a preveni eventualele conflicte între “puteri”, precum şi de a asigura perspectivele financiare (previziunile plurianuale) ale bugetului general al Uniunii.

* Veniturile bugetului general al Uniunii Europene În ceea ce priveşte veniturile bugetare, Uniunea Europeană îşi constituie

mijloacele financiare necesare pentru atingerea obiectivelor şi pentru ducerea la bun sfârşit a politicilor sale. Aceste venituri se constituie din: resurse proprii, venituri diverse şi alte mijloace financiare.

Resursele proprii ale bugetului general al Uniunii Europene acestea sunt: prelevările agricole, produsul tarifului vamal comun, prelevarea unei părţi din TVA naţionale, precum şi o cotă-parte din PNB21

21 Pentru detalii, a se vedea Decizia Consiliului din 29 septembrie 2000 privind sistemul resurselor proprii ale Comunităţilor Europene, publicată în J.O.C.E. nr. L 253/42 din 7 octombrie 2000. În prezent, o nouă decizie - Decizia Consiliului din 7 iunie 2007 privind sistemul resurselor proprii ale Comunităţilor Europene (J.O.C.E. nr. L 163/17 din 23 iunie 2007) - este în curs de ratificare de către statele membre, conform procedurii prevăzute de art. 269 din Tratatul CE.

. Prelevările agricole au reprezentat, într-o primă perioadă (1962-1971),

singura sursă de finanţare pentru bugetul destinat în principal fondului European de orientare şi garantare agricolă, pentru ca apoi să deţină o pondere de circa 20-30% din totalul veniturilor proprii. În prezent, ponderea acestor prelevări la veniturile bugetului general este de circa 2,4 %.

În această categorie de venituri proprii intră anumite sume prelevate din realizările cu obiect agricol de la nivelul statelor membre, prime, precum şi diverse taxe suplimentare, complementare sau compensatorii.

Rezultatul (produsul) tarifului vamal comun reprezintă cea de-a doua sursă proprie a bugetului general al Uniunii Europene (sub aspectul consistenţei sumelor pe care le produce la partea de venituri).

Tariful vamal comun a fost pus în aplicare la nivelul Comunităţilor europene începând cu 1 ianuarie 1968, în scopul armonizării drepturilor de import sau de export cuvenite la frontierele exterioare ale Europei. În temeiul unei decizii a Consiliului Europei, Uniunea a devenit proprietara acestor drepturi.

Resursele financiare provenind pe această cale se obţin din încasarea drepturilor vamale corespunzătoare “produselor relevante” conform Tratatului.

48

Contribuţia la buget a sumelor realizate din această sursă a avut o evoluţie interesantă: la început (în anul 1971) au reprezentat aproximativ 25% din totalul veniturilor comunitare, câţiva ani mai târziu au crescut uimitor ajungând la circa 50% (în 1975), apoi au scăzut continuu, astfel că în anul 1999 ele reprezentau numai 14% din totalul veniturilor, iar în prezent se situează undeva la 10%.

Prelevările din taxa pe valoarea adăugată percepută la nivelul statelor membre au reprezentat soluţia de echilibrare a bugetului general al UE. În 1979 s-a decis ca o parte din TVA încasată de statele membre să fie vărsată în bugetul Uniunii. În acest fel au fost salvate interesele ambelor părţi: Uniunea Europeană şi-a putut înlătura dezechilibrul bugetar, iar statele membre şi-au păstrat suveranitatea fiscală (la care nu erau dispuse să renunţe în nici un caz)22

Analizate prin prisma principiului transparenţei şi a simplicităţii sistemului de stabilire şi colectare a veniturilor bugetare, resursele proprii nu

. Din 1999, Consiliul a recomandat reducerea nivelului aportului statelor membre la veniturile bugetare ale Comunităţii, ceea ce a însemnat o scădere a efortului ţărilor comunitare mai întâi la 0,75% (în 2002) şi apoi la 0,5% (din 2004).

Prelevările din Produsul Naţional Brut (PNB) reprezintă cea mai nouă sursă de venituri proprii ale bugetului general al UE, fiind introdusă în anul 1988. Ea se calculează în felul următor: se însumează toate cheltuielile bugetului general al Uniunii, apoi se deduc din acestea sumele reprezentând primele trei resurse proprii (prezentate mai sus), precum şi sumele posibil de procurat din venituri diverse. Soldul se repartizează, ca sarcină fiscală, pe seama statelor membre, avându-se în vedere ca şi criteriu Produsul Naţional Brut. Prin urmare, cota-parte din PNB pe care statele comunitare sunt obligate să o verse în bugetul general al Uniunii reprezintă o sursă permanentă şi importantă de venit.

Reglementările comunitare conţin dispoziţii expres consacrate “disciplinării” surselor proprii ale bugetului general; este vorba, în fapt, de limitarea unora din creditele corespunzătoare resurselor proprii. Astfel, de exemplu, creditele de plată, precum şi cele de angajament nu pot depăşi un procentaj anume din PNB, al cărui cuantum este diferit stabilit de la un an la altul.

22 Evoluţia ponderii acestei surse proprii la partea de venituri a bugetului general al Uniunii Europene a fost

următoarea: în anul 1977, când a fost introdusă, ea reprezenta o prelevare de 1% din TVA naţională încasată de fiecare stat comunitar; în 1986 această sursă reprezenta 66% din totalul veniturilor bugetului Uniunii (rezolvându-se astfel problema echilibrării bugetului); în fine, în anul 1999 prelevările din TVA naţionale au avut o ponderede 35% din totalul veniturilor comunitare.

49

oferă o perspectivă promiţătoare datorită existenţei unor elemente (precum calculul contribuţiilor datorate cu titlu de TVA) insuficient de clare şi a unor inechităţi care persistă, diferenţiind nejustificat cetăţenii statelor membre ale Uniunii. De aceea, căutându-se soluţii pentru perfecţionarea sistemului de determinare şi colectare a veniturilor bugetare europene, se pune tot mai acut problema instituirii unor impozite comunitare (care să se concentreze direct în bugetul general al Uniunii Europene); asemenea impozite ar putea fi introduse numai dacă se va promova şi accepta “principiul consimţământului la impozit” în toate statele membre ale Comunităţii.

Comisia Europeană a preconizat - încă din anul 2004 - restructurarea resurselor proprii ale bugetului general al Comunităţilor, propunând instituirea unui impozit (comunitar) european care ar putea să îmbrace una din următoarele forme: un impozit asupra consumului de energie, o TVA comunitară sau prelevarea unei fracţiune din impozitul pe venitul societăţilor (impozitul pe profit). Crearea unui nou impozit comunitar ar prezenta - în viziunea iniţiatorului - atât unele avantaje (s-ar asigura o putere fiscală instituţiilor comunitare decizionale şi s-ar atenua dependenţa Uniunii Europene de statele membre), dar şi unele inconveniente (s-ar putea ridica problema echităţii vis-à-vis de puterea contributivă - diferită - a statelor). În prezent, discuţiile pe marginea acestui subiect sunt aprinse şi, din acest motiv, momentul considerat ca potrivit să se introducă un asemenea impozit este împins undeva către anul 2014.

Veniturile diverse – care sunt plasate sub responsabilitatea exclusivă a

Comisiei – au un conţinut eterogen, în sensul că sunt formate din: excedentele bugetare reportate; contravaloarea (tariful) unor servicii prestate ori preţul unor produse furnizate de către organisme sau întreprinderi europene; amenzile încasate ca urmare a sancţionării faptelor de încălcare a normelor dreptul comunitar; impozitul comunitar pe venit încasat de la funcţionarii administraţiei europene23

23 Aplicându-se regulile care se desprind din principiile consacrate în scopul evitării dublei impuneri,

funcţionarii respectivi – fiind contribuabili regulaţi ai bugetului Uniunii Europene – nu mai plătesc impozit şi în ţările lor de origine pentru veniturile realizate ca urmare a muncii depuse în slujba organismelor comunitare.

. Veniturile diverse deţineau o pondere cuprinsă între 35-49% din totalul veniturilor bugetului general al Uniunii Europene, caracterul aleatoriu al majorităţii acestora determinând variaţii semnificative de la un an la altul. Întrucât veniturile din aceste surse s-au dovedit aproape în fiecare an insuficiente, din anul 1984 s-a recurs la “expedientele necomunitare”, adică s-a făcut apel la statele membre care au fost solicitate să contribuie la echilibrarea bugetului general al Uniunii. Astfel s-a ajuns, de

50

fapt, la preluarea unei părţi a efortului financiar de către statele membre care, treptat, şi-au asumat cu titlu definitiv sarcina “acoperirii” prelevărilor din taxa pe valoarea adăugată (TVA) şi, respectiv, din Produsul Naţional Brut (PNB).

Alte mijloace financiare completează partea de venituri a bugetului

Uniunii Europene; acestea reprezintă rezultatul eforturilor conjugate pe care le întreprind neîncetat instituţiile europene şi statele membre în vederea găsirea soluţiilor celor mai adecvate pentru a preveni sau înlătura, după caz, neajunsurile provenind din lipsa – în unii ani financiari – a fondurilor băneşti cu care să se poată asigura acoperirea integrală a cheltuielilor bugetare comunitare. În acest scop, pe lângă veniturile colectate direct în bugetul general al Uniunii Europene au fost identificate şi sunt utilizate – cu eficienţă – o serie de alte mijloace financiare complementare, precum: bugetul cercetării şi al investiţiei (reglementat iniţial prin Tratatul privind CEEA – Euratomul), din care sunt finanţate în principal programele privind obiectivele de cercetare şi dezvoltare tehnologică, instrumentele financiare de intervenţii concretizate în: Fondurile cu finalitate structurală (Fondul Social European – FSE şi Fondul European de Garantare şi Orientare Agricolă – FEOGA), constituite în baza prevederilor Tratatului de la Roma; Fondul European de Dezvoltare regională – FEDER (creat şi el încă din anul 1975); Fondul Financiar de Coeziune, destinat să contribuie la realizarea şi punerea în aplicare a proiectelor vizând în special asigurarea protecţiei mediului; Institutul Financiar de Orientare în domeniul Pisciculturii – IFOP; Banca Europeană de Investiţii – BEI etc.

În scopul unei complete şi corespunzătoare analize, bugetul comunitar

trebuie privit şi din perspectiva statelor membre ale Uniunii Europene, care sunt direct dar diferenţiat implicate atât în ceea ce priveşte veniturile, cât şi cheltuielile bugetare. În ultimul deceniu al secolului trecut patru dintre statele membre ale Uniunii au avut contribuţii substanţiale la realizarea părţii de venituri a bugetului general (Germania – 27%; Franţa – 17%; Marea Britanie – 14%; Italia – 13%), alte ţări au avut o contribuţie mijlocie (Spania – 6,5%; Ţările de Jos – 5,8%; Belgia – 3,7%; Suedia – 2,7%; Austria – 2,5%) şi, în fine, au fost şi state cu contribuţii modeste (Danemarca – 2%; Grecia – 1,6%; Finlanda şi Portugalia – câte 1,3%; Irlanda 1%); Ţările care au beneficiat în cea mai mare măsură de finanţare comunitară au fost: Spania, Franţa, Anglia şi Italia

. Mai mult chiar, politica economică a Uniunii Europene nu poate fi compatibilă cu mari disparităţi bugetare la nivelul ţărilor membre. Din acest

51

motiv, prin art. 104 din Tratatul de la Maastricht este reglementată o anumită disciplină bugetară, impunându-se statelor membre o obligaţie generală: aceea de a evita deficitele publice excesive. Respectarea acestei cerinţe este supravegheată de către Comisia Europeană care verifică periodic, pe de o parte raportul între deficitul bugetar şi produsul intern brut, iar pe de altă parte raportul între datoria publică şi PIB. Aceste raporturi nu trebuie să depăşească “valorile de referinţă” stabilite printr-un protocol (care este anexă la Tratat) privind procedura aplicabilă în caz de deficit excesiv. Conform prevederilor protocolului menţionat, valorile de referinţă au fost fixate la: 3% în ceea ce priveşte raportul deficit bugetar – PIB şi, respectiv, 60% pentru datoria publică raportată la PIB.

5. Frauda la bugetul Uniunii Europene

Bugetul Uniunii Europene este foarte voluminos (cel puţin prin

comparaţie cu bugetul general al oricărui stat membru), dar - respectându-se cu stricteţe principiul echilibrului bugetar - el este conceput şi se execută în strictă conformitate cu prevederile sale. Aceasta înseamnă că orice nerealizare la partea de venituri (prognozate şi programate a se colecta) afectează corespunzător puterea de acoperire a cheltuielilor prevăzute a se efectua în fiecare exerciţiu bugetar. De aceea, o problemă – dificilă şi sensibilă în acelaşi timp – este cea a fraudei care este folosită adesea de către unele state membre ale Uniunii Europene în scopul protejării sau avantajării propriilor întreprinderi sau propriilor resortisanţi. Frauda se poate produce atât la venituri, cât şi la cheltuieli.

Frauda la venituri – reprezentând circa 0,8 din buget – se înregistrează mai ales la primele două categorii de resurse bugetare proprii. Există în principal două “tehnici” ale fraudei. Prima este reprezentată de violarea acordurilor preferenţiale: se introduc – clandestin sau într-o manieră ocolită – mărfuri într-un stat partener din Europa pentru a se evita plata drepturilor normale (care se datorează sau, respectiv, se cuvin în mod obişnuit), iar cea de-a doua este clasificarea intenţionat eronată (inexactă) a mărfurilor ca fiind aflate în tranzit: o serie de bunuri (purtând eticheta specifică mărfurilor aflate în tranzit) provenind din ţări extracomunitare sunt consumate în interiorul Uniunii Europene, în acest fel ocolindu-se plata taxelor vamale de import.

În ceea ce priveşte frauda la cheltuieli – care reprezintă aproximativ 0,6 din buget – aceasta constă în principal în primirea şi acceptarea de către unele state membre a unor ajutoare la care – de fapt – nu erau îndreptăţite. Având în vedere, de exemplu, faptul că în domeniul ajutoarelor agricole o serie de

52

prime se acordă pe baza unei simple declaraţii se poate uşor imagina cum unele state ale Uniunii Europene şi-au creat avantaje în raport cu altele şi în detrimentul comunităţii. Aşa fiind, se impune organizarea unui control riguros, sistematic de către instituţiile Uniunii Europene prin care să se domolească cel puţin acest fenomen.

Lupta împotriva fraudei fiscale s-a declanşa relativ rapid şi s-a extins atât

în ceea ce priveşte sistemul organismelor prin intermediul cărora se acţionează, cât şi din punctul de vedere al ariei sau sferei sale de cuprindere. Evoluţia activităţilor întreprinse concertat în scopul diminuării şi înlăturării fraudei este marcată de trei etape importante şi anume:

1. Crearea Curţii de Conturi, la cererea Parlamentului European. Din punct de vedere juridic, Curtea de Conturi a Comunităţilor europene s-a înfiinţat în anul 1975, în baza unui noul articol adăugat Tratatului de la Roma (art. 206), dar ea a început să funcţioneze practic abia din iunie 1977. Curtea de Conturi este un organ administrativ însărcinat cu controlul legalităţii şi regularităţii operaţiunilor bugetare în vederea asigurării unei bune gestionări a resurselor financiare;

2. Crearea Unităţii de coordonare a luptei împotriva fraudei (UCLAF), transformată ulterior în Oficiul de Luptă Anti-Fraudă (OLAF). Din iniţiativa lui Jacques Delors, în anul 1988, a fost înfiinţată această unitate, alcătuită din funcţionari europeni, subordonată direct preşedintelui Comisiei europene. Misiunea Oficiului este aceea de a dezvolta parteneriate cu statele membre, de a face să circule informaţia şi de a întreprinde anumite cercetări;

3. Punerea în operă a unor mecanisme juridice noi a contribuit la succesul relativ pe care îl are lupta împotriva fraudei fiscale săvârşită împotriva bugetului general al Uniunii Europene. Astfel, reţinem că, prin Tratatul de la Maastricht, Parlamentul European a fost învestit cu dreptul (puterea) de anchetă, începând din 1995. S-a creat, de asemenea, un Comitet consultativ de luptă antifraudă (COCOLAF), compus din reprezentaţi ai tuturor statelor membre. Comisia, ţinând cont de jurisprudenţa mai nouă a Curţii de Justiţie a Comunităţilor europene, a decis – încă din octombrie 1995 – că cel ce fraudează bugetul general va fi sistematic exclus de la beneficiul ajutoarelor comunitare. În sfârşit, s-a pus problema găsirii şi aplicării unor sancţiuni mai severe împotriva celor care fraudează bugetul: în acest sens a fost negociat şi adoptat – cu ocazia reuniunii Consiliului Europei de la Cannes, din iulie 1995 – un proiect al unei “convenţii de drept penal internaţional” prin care a fost definită frauda şi s-au propus măsuri înăsprite împotriva autorilor unor asemenea fapte. Este, de asemenea, remarcabil faptul că – în Constituţia

53

Europei – lupta împotriva fraudei ocupă un loc important, fiindu-i consacrată o întreagă secţiune. În sfârşit, s-a realizat şi un proiect mai ambiţios; Corpus Juris – un Cod penal (şi de procedură) european, al cărei ultimă variantă – aflată în dezbatere – datează din 1999 (şi este cunoscut sub denumirea “Proiectul Florenţa”). În scopul asigurării unei protecţii eficiente, proiectul de Cod – denumit Corpus Juris 2000 – propune (prevede prin art. 1) incriminarea şi sancţionarea fraudei care afectează interesele financiare ale Comunităţilor Europene, statuând că faptele care afectează bugetul general al Uniunii Europene (atât în privinţa veniturilor, cât şi a cheltuielilor) constituie infracţiuni şi se sancţionează ca fraudă (atunci când ele s-au comis cu intenţie) sau ca delicte/infracţiuni asimilate (dacă s-au săvârşit din culpă ori din neglijenţă gravă). Corpus Juris 2000 propune – în fapt – sancţionarea unor fapte prin care se aduce atingere intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, precum: prezentarea în faţa autorităţilor competente a unor declaraţii incomplete sau inexacte privind fapte care ar putea determina decizia de acordare a unui ajutor sau a unei subvenţii ori de lichidare a unei datorii fiscale; nerespectarea – în cazul cererii sau obţinerii unei subvenţii ori a altui avantaj fiscal – a obligaţiei de a informa autoritatea competentă cu privire la toate modificările vizând circumstanţe importante de natură a influenţa decizia de acordare a beneficiului fiscal (subvenţie, ajutor etc.) ori de refuz, reducere, anulare, restituire a vreunei sume acordate; deturnarea (schimbarea destinaţiei) unor fonduri comunitare reprezentând o subvenţie sau un ajutor obţinut în mod legal (art. 1, lit. a, b şi c).

6. Bugetul general al Uniunii Europene pentru perioada 2007 – 2013 Bugetul multianual al Uniunii Europene (destinat perioadei imediat

următoare: 2007-2013) a fost adoptat cu dificultate (după zeci de ore de negocieri efective), în condiţiile unui impas deopotrivă politic, economic şi instituţional. El se situează la nivelul a 1,045% din venitul naţional al statelor membre24

24 Evoluţia bugetară este evidentă dacă facem o comparare a cifrelor: bugetul UE pentru 2003 s-a ridicat – ca

valoare – la doar la 1% din venitul naţional al statelor membre, în 2004 s-a situat la 0,98% din acelaşi venit, iar în 2005 el a fost cu ceva mai mare de 1% (respectiv de 106,3 miliarde €). În mod cert, creşterea volumului bugetului general este determinată – în principal – de eforturile (costurile) extinderii Uniunii.

. Având această limită valorică, noul buget al Uniunii Europene este menit să susţină creşterea cheltuielilor în domeniile care asigură competitivitatea economică (precum cercetarea, învăţământul, infrastructura etc.) în detrimentul cheltuielilor agricole (care ar urma să fie plafonate ori chiar diminuate); se va dezvolta politica regională capabilă să asigure solidaritatea între statele membre şi să accelereze recuperarea decalajului economic între vechii şi noii membrii ai uniunii. Mai concret, din totalul veniturilor bugetare

54

(864,4 miliarde €, preconizate a se realiza în perioada următorilor 7 ani) se vor aloca: circa 362 miliarde € pentru plăţi directe, măsuri de piaţă şi dezvoltare rurală; aproximativ 308 miliarde € pentru politici regionale şi de coeziune; circa 160 miliarde € pentru cele 10 ţări nou intrate în Uniune.

Sub aspectul structurii sale, bugetul multianual al UE este alcătuit din două volume:

- volumul I – cuprinzând descrierea detaliată a veniturilor bugetare unionale, precum şi veniturile şi cheltuielile fiecărei instituţii (cu excepţia Comisiei Europene) – acoperă Parlamentul (secţiunea I), Consiliul (secţiunea a II-a), Curtea de Justiţie (secţiunea a IV-a), Curtea de conturi (secţiunea a V-a), Comitetul Economic şi Social (secţiunea a VI-a), Comitetul Regiunilor (secţiunea a VII-a), Mediatorul european şi Controlorul european pentru protecţia datelor (secţiunea a VIII-a); trebuie făcută precizarea că toate creditele încrise în secţiunile sus-menţionate sunt de natură administrativă.

- volumul II – cuprinzând, în fapt, bugetul operaţional – acoperă toate veniturile şi cheltuielile Comisiei Europene (secţiunea a III-a), destinate îndeplinirii politicilor Uniunii Europene (care cuprind circa 30 de domenii, descrise fiecare în câte un titlu distinct împărţit – după caz – pe capitole, paragrafe şi articole).

România urmează a primi (pe perioada celor şapte ani avuţi în vedere de bugetul Uniunii Europene) 29,2 miliarde € care vor fi repartizaţi astfel: 17,3 miliarde € pentru aplicarea politicii regional şi de coeziune, 11 miliarde € pentru politica agricolă comună şi dezvoltare rurală, iar restul va acoperi cheltuielile privind securizarea frontierelor şi unele finanţări directe la bugetul de stat (ca ajutor financiar acordat în primii ani după aderare).

7. Bugetul Uniunii Europene pentru anul 2008

Pentru anul 2008, bugetul general al Uniunii Europene s-a ridicat la 129,1 miliarde euro în credite de angajament. Această sumă a reprezentat o creştere cu 2,2% faţă de anul 2007 şi reprezintă 1,03% din produsul naţional brut la nivel comunitar. În aceste condiţii, există o marjă de 3,7 miliarde euro sub plafonul maxim al cadrului financiar (1,24% din produsul naţional brut al statelor membre).

În anul 2008, contribuţia României la bugetul Uniunii Europene a fost sensibil apropiată de cea plătită în anul precedent. Merită menţionat, sub acest aspect, faptul că sumele necesare onorării acestor obligaţii au fost evidenţiate distinct în Legea bugetului de stat nr. 388/2007, la art. 12 alin. 2

55

din lege instituindu-se chiar obligaţia ordonatorilor de credite de a asigura integral şi cu prioritate fondurile necesare cu titlu de contribuţii la bugetul comunitar.

BIBLIOGRAFIE I. Tratate, monografii, cursuri

Anca Mihaela Georoceanu DREPT FISCAL, Edit. Argonaut, Cluj-

Napoca, 2009 Emil Bălan, ADMINISTRAREA FINANŢELOR PUBLICE LOCALE,

Edit. “Lumina Lex”, Bucureşti, 1999 Gheorghe Bistriceanu şi alţii, FINANŢELE R. S. R., Edit. “Didactică şi

Pedagogică”, Bucureşti, 1981 Gheorghe Boboş, TEORIA GENERALĂ A DREPTULUI, Edit.

“Argonaut”, Cluj-Napoca, 2001 Ioan Bostan, CONTROLUL FINANCIAR, Ed. Polirom, Iaşi, 2000 Mircea Boulescu, CURTEA DE CONTURI – TRADIŢIE ŞI

ACTUALITATE, Edit. „Expert-Consult”, Bucureşti, 1993 Michel Bouvier, Marie Ch. Esclassan, Jean Pierre Lassale, FINANCES

PUBLIQUES, Edit. “Librairie Générale de Droit et Jurisprudence”, Paris, 1993

Michel Bouvier, LES FINANCES LOCALES, Edit. „L.G.D.J.”, Paris, 2002

Petre Brezeanu, FINANŢE EUROPENE, Edit. "C. H. Beck" Bucureşti, 2007

Gabriela Chivu, ORGANIZAŢII INTERSTATALE CONTEMPORANE, Edit. “Argonaut”, Cluj-Napoca, 2002

Ioan Condor, Radu Stancu, DREPT FINANCIAR, Edit. „Fundaţia România de mâine”, Bucureşti, 2002

Henry-Michel Crucis, FINANCES PUBLIQUES, Edit. "Montchrestien", Paris, 2003

56

Stéphanie Damarey, FINANCES PUBLIQUES, Edit. "Gualino", Paris, 2006

Etienne Douat, FINANCES PUBLIQUES (Finances communautaires, nationales, sociales et locales), Edit. „Preses Universitaires de France” – PUF, Paris, 1999

Tudor Drăganu, DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE, Edit. “Lumina Lex”, Bucureşti, 1997

Elena Drăgoescu, FINANŢE. FINANŢE PUBLICE, Edit. “Dimitrie Cantemir”, Târgu-Mureş, 2000

Adam Drăgoi, Ioan Lazăr, DREPT FINANCIAR, Edit. “Risoprint”, Cluj-Napoca, 2009

Dan Drosu-Şaguna, DREPT FINANCIAR ŞI DREPT FISCAL, Edit. “Deşteaptă-te Române S. R. L. ”, Bucureşti, 1992

Dan Drosu Şaguna, Mihaela Eugenia Tutungiu, EVAZIUNEA FISCALĂ, Edit. „Oscar Print”, Bucureşti, 1995

Dan Drosu-Şaguna, DREPT FINANCIAR ŞI FISCAL, Edit. “Oscar Print”, Bucureşti, 1997

Dan Drosu Şaguna, TRATAT DE DREPT FINANCIAR ŞI FISCAL, Edit. „All Beck”, Bucureşti, 2001

Dan Drosu-Şaguna, Dan Şova, DREPT FINANCIAR PUBLIC, Edit. "C. H. Beck" Bucureşti, 2005

Maurice Duverger, FINANCES PUBLIQUES, Edit. “Presses Universitaires de France”, Paris, 1978

Simona Gaftoniuc, FINANŢE INTERNATIONALE, Edit. "Economica", Bucureşti, 2003

Ioan Gliga, DREPT FINANCIAR, Edit. “Didactică şi Pedagogică”, Bucureşti, 1970

Ioan Gliga, Gheorghe Gilescu, Paul Olcescu, DREPT FINANCIAR, Edit. “Didactică şi Pedagogică”, Bucureşti, 1981

Ioan Gliga, Dreptul FINANŢELOR PUBLICE, Edit. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1992

Ioan Gliga, DREPT FINANCIAR PUBLIC, Edit. “All”, Bucureşti, 1994 Ioan Gliga, DREPT FINANCIAR, Edit „Humanitas”, Bucureşti, 1998 Nicolae Hoanţă, ECONOMIE ŞI FINANŢE PUBLICE, Edit. “Polirom”,

Iaşi, 2000 Ilie Iovănaş, DREPT ADMINISTRATIV, Edit. “Servo-Sat”, Arad, 1997

57

Elijah M. James, L’ECONOMIE GLOBALE, Edit. “Beauchemin”, Laval-Québec, 1996

Gaston Jèze, Cours de science des finances et de legislation financière francaise, Paris, 1921

Gaston Jèze, COURS DE FINANCES PUBLIQUES, Edit. “Marcel Giard”, Paris, 1929

Pièrre Lalumière, LES FINANCES PUBLIQUES, Edit. “Librairie Armand Colin”, Paris, 1970

Dan Tudor Lazăr, Adrian Mihai Inceu, FINANŢE ŞI BUGETE PUBLICE, Edit. „Accent”, Cluj-Napoca, 2003

Mircea Ştefan Minea, REGIMUL JURIDIC AL FINANŢELOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA, Edit. „Argonaut”, Cluj-Napoca, 1998

Mircea Ştefan Minea, ELEMENTE DE DREPT FINANCIAR INTERNATIONAL, Edit. "Accent", Cluj-Napoca, 2001

Mircea Ştefan Minea, Eugen Iordăchescu, Anca Mihaela Georoceanu, DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE, Edit. „Accent”, Cluj-Napoca, 2002

Mircea Ştefan Minea, Lucian Teodor Chiriac, Cosmin Flavius Costaş, DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE, Edit. „Accent”, Cluj-Napoca, 2005

Mircea Ştefan Minea, Cosmin Flavius Costaş, DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE, vol. I - Drept financiar, Edit. "Sfera Juridică", Cluj-Napoca, 2006

Mircea Ştefan Minea, Cosmin Flavius Costaş, DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE, vol. I - Drept financiar, Edit Wolters Kluwer, 2008

Radu I. Motica, Gheorghe Mihai, FUNDAMENTELE DREPTULUI, TEORIA GENERALĂ A DREPTULUI, Edit. “All Beck”, Bucureşti, 2000

Raymond Muzellec, FINANCES PUBLIQUES, 8-e édition, Edit. “Sirey - Dalloz”, Paris, 1993

Raymond Muzellec, FINANCES LOCALES, ediţia a IV-a, Edit. „Dalloz”, Paris, 2002

Raymond Muzellec, FINANCES PUBLIQUES, 14-e édition, Edit. “Sirey - Dalloz”, Paris, 2006

Marţian I. Niciu, DREPT INTERNAŢIONAL PUBLIC, Edit. “Servosat”, Arad, 1997

Paul C. Olcescu, Toader Toma, TRATAT DE DREPT FINANCIAR ŞI FISCAL, Edit. „Cantes”, Iaşi, 2000

Nicolae Păun, ISTORIA CONSTRUCŢIEI EUROPENE, Edit. Fundaţiei pentru Studii Europene, Cluj-Napoca, 1999

58

Rodica Narcisa Petrescu, DREPT ADMINISTRATIV, Edit. “Hamangiu”, Bucureşti, 2009

Constantin D. Popa, Adrian Fanu-Moca, DREPT FINANCIAR, Edit. “Lumina Lex”, Bucureşti, 2003

Eugen Popa, AUTONOMIA LOCALĂ ÎN ROMÂNIA, Ed. ”All Beck”, Bucureşti, 1999

Luc Saïdj, FINANCES PUBLIQUES, 2-e édition, Edit. “Dalloz”, Paris, 1997

Constantin Topciu şi alţii, BUGET ŞI EVIDENŢĂ BUGETARĂ, Edit. “Didactică şi Pedagogică”, Bucureşti, 1981

Louis Trotabas, FINANCES PUBLIQUES, Edit. “Dalloz”, Paris, 1964 Louis Trotabas, Jean M. Cotteret, DROIT FISCAL, Edit. “Dalloz”,

Paris, 1977 Iulian Văcărel, Florian Bercea, Gheorghe D. Bistriceanu, Theodor

Stolojan, Gabriela Anghelache, Maria Bodnar, Tatiana Moşteanu, FINANŢE PUBLICE, Edit. „Didactică şi Pedagogică”, Bucureşti, 1992

Iulian Văcărel, RELAŢII FINANCIARE INTERNAŢIONALE, Edit. “Academiei Române”, Bucureşti, 1995

Iulian Văcărel, Florian Bercea, Gheorghe D. Bistriceanu, Gabriela Anghelache, Maria Bodnar, Tatiana Moşteanu, Florin Georgescu, FINANŢE PUBLICE, ediţia a IV-a, Edit. „Didactică şi Pedagogică”, Bucureşti, 2003

Liviu-Petru Zăpârţan, CONSTRUCŢIA EUROPEANĂ, Editura Imprimeriei de Vest, Oradea, 2000 Dicţionarul Explicativ Al Limbii Romane, editura Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1998

II. Studii, articole, note, comunicări ştiinţifice Alexandru Boroi, Ion Rusu, „Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea şi

combaterea evaziunii fiscale”, în Dreptul nr. 2/2006 Radu Bufan, „Aplicarea legii fiscale în timp”, în RDC nr. 10/2003 Nicolae Cochinescu, „Natura juridică a Curţii de Conturi a României”, în

Dreptul nr. 6/1995 Nicoleta Diaconu, „Caracterizarea fondurilor structurale ale Uniunii

Europene”, în Revista de Drept Comercial nr.3/2007

59

Simona Fiţ, “Contribuţiile sociale, între scăderea fiscalităţii şi creşterea birocraţiei”, în revista Curierul fiscal nr. 1/2006

C. N. Florescu, “Unele consideraţii privind structura, mecanismul de funcţionare şi particularităţile juridice ale FMI, instituţie specializată a ONU”, în Revista de Drept Comercial nr. 6/1994

Nicolae Grigorie-Lăcriţa, „Sinteza obligaţiilor bugetare salariale, datorate de angajat şi angajator, în anul 2008”, în Curierul fiscal nr. 1/2008

Ion Jinga, Un buget pentru Europa de mâine, în RRDC, nr. 4/2005 Doralina Lazăr, „Impactul aderării în domeniul asigurărilor sociale”, în

Curierul fiscal nr. 1/2007 Mircea Ştefan Minea, „Noul regim juridic al finanţelor publice locale în

România”, în Revista Română de Drept al Afacerilor nr.6/2006 Mircea Ştefan Minea, Impactul noii reglementari a ajutorului de stat

asupra prevederilor Codului fiscal, în Volumul de Studii (Buletin Ştiinţific nr.16) cuprinzând lucrările Conferinţei internaţionale “Integrarea Europeană – o provocare pentru cercetarea ştiinţifică”, organizată de Universitatea “Mihail Kogălniceanu” din Iaşi, în data de 26 mai 2007

Vasile Pătulea, “Formele răspunderii juridice în legătură cu execuţia bugetară”, în revista Dreptul nr. 3, 1999

Vasile Pătulea,”Piaţa financiară internaţională”, în revista Dreptul nr. 9/1997

Corneliu-Liviu Popescu, “Inexistenţa obligaţiei de plată a contribuţiei de asigurări sociale de sănătate pentru veniturile din drepturi de autor, în lumina Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002 privind organizarea şi funcţionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate”, în Dreptul nr. 2/2003

Corneliu-Liviu Popescu, „Neconstituţionalitatea existenţei bugetelor locale şi a impozitelor şi taxelor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti”, în RRDA nr. 3/2004

Corneliu-Liviu Popescu, “Plata contribuţiei de asigurări sociale de sănătate la veniturile din drepturi de proprietate intelectuală”, în Curierul judiciar nr. 1/2006

Corneliu-Liviu Popescu, „Contribuţia pentru asigurările sociale de sănătate în cazul avocaţilor”, în Curierul judiciar nr. 2/2006

Horaţiu Sasu, „Necorelări legislative în reglementarea contribuţiilor sociale”, în Curierul fiscal nr. 3/2007 Cosmin Şerbănescu, „Pilonii de pensii, între rentabilitate şi risc”, în Curierul fiscal nr. 9/2007

60

Cosmin Şerbănescu, „Pilonul I – între dezinformare şi ineficienţă”, în Curierul fiscal nr. 10/2007 Victoria Şeulean, Liliana Donath, „Dezvoltarea planurilor de pensii private, alternativă viabilă la pensiile din sistemul public (I)”, în Curierul fiscal nr. 7/2006

Dan Şova, “Garanţiile de stat pentru împrumuturile interne”, în Revista Română de Drept al Afacerilor nr. 1/2004