curs 3
DESCRIPTION
DreptTRANSCRIPT
DREPT PARLAMENTAR ROMÂNESC
CURS NR. 3: PROCEDURA PARLAMENTARĂ (I)
1. Introducere
2. Competenţa Parlamentului
3. Actele Parlamentului
4. Legislatura, sesiunea şi şedinţa
§1. Introducere
Conţinut: Procedura parlamentară cuprinde reguli rezultate din Constituţie şi din
regulamentele parlamentare care ordonează activitatea Parlamentului în scopul
exercitării competenţei sale constituţionale şi legale. În analiza procedurii parlamentare
vom deosebi problematica legată de competenţa constituţională şi legală a
Parlamentului, precum şi cea legată de actele pe care acesta le poate adopta.
Forma: În cadrul procedurii parlamentare, forma scrisă este esenţială, dar există şi
reguli cutumiare sau precedente cu caracter complementar.
Funcţionalitatea: Procedura trebuie să asigure participarea opoziţiei în
funcţionarea Camerelor şi în structurile organizatorice ale acestora, pentru a se valorifica
pluralismul politic.
Durată: procedura parlamentară – ca şi orice procedură, dealtfel – se desfăşoară în
timp. Ea are o durată, care în dreptul parlamentar este dată de legislatură iar, în cadrul
ei, de sesiunea Camerelor şi se măsoară prin şedinţele acestora. Prin epuizarea
legislaturii procedura se întrerupe iar proiectele aflate în dezbatere devin caduce, cu
excepţia celor înscrise pe ordinea de zi a unei Camere. Expirarea sesiunii duce la
suspendarea procedurii, deschiderea unei noi sesiuni având ca efect reluarea procedurii
de adoptare a proiectelor aflate pe agenda Parlamentului.
Diferenţiere: în ce priveşte procedura parlamentară propriu-zisă, vom deosebi
regulile procedurii generale, referitoare la sesizare, pregătirea lucrărilor, dezbateri şi
exprimarea votului, precum şi regulile specifice procedurilor speciale, din care cele mai
importante sunt cele referitoare la procedura legislativă şi la procedura de control.
– Drept parlamentar românesc –
2. Competenţa Parlamentului
Identificarea unor reguli privind competenţa Parlamentului se impune pentru a
putea explica în continuare procedura parlamentară deoarece, de principiu, procedura
este tehnica de punere în mişcare a unei competenţe. De aceea, competenţa este
premisa şi raţiunea procedurii. Ea reprezintă o abilitare, adică „o atribuire de puteri“.
Parlamentul are o competenţă generală şi anume aceea de a delibera asupra
problemelor naţiunii, fie ele politice, cu conţinut economic, moral, internaţional sau cu alt
conţinut social. Acest fapt rezultă din dispoziţia constituţională conform căreia
Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării şi organul suprem reprezentativ al
poporului. În sistemul statal, Parlamentul este singura autoritate publică în care se
exprimă, în diversitatea şi deplinătatea sa, capacitatea de acţiune iniţială şi necondiţionată
ce caracterizează decizia politică. Competenţa specială a Parlamentului se manifestă în
materie de numiri, control, etc. Fiind dată de Constituţie, competenţa Parlamentului nu
poate fi nici extinsă şi nici restrânsă printr-un alt act decât legea constituţională.
Precizări: Expresia tradiţională „putere legislativă“ evocă ideea că raţiunea de a fi
a Parlamentului este legiferarea şi că numai Parlamentul primeşte de la popor
împuternicirea de „a face“, în locul şi sub controlul lui, legi. Astăzi se consideră însă că
Parlamentul trebuie desemnat prin expresia de „putere deliberativă“, exprimând mai
clar importanţa competenţei Parlamentului de a decide în toate problemele fundamentale
ale statului, dar şi realitatea că Parlamentul are şi alte funcţii decât cea legislativă, cum
ar fi, de exemplu, funcţia de control. Puterea legislativă este doar o componentă a
competenţei Parlamentului. Ca putere deliberativă, Parlamentul are mai multe funcţii a
căror enumerare implică o ordine firească şi anume: a) funcţia legislativă (legiferarea); b)
funcţia de stabilire a direcţiilor principale ale activităţii social-economice, culturale,
statale şi juridice; c) funcţia de alegere, formare, avizarea formării, numirea sau
revocarea unor autorităţi statale; d) funcţia de control; e) funcţia de conducere în
politica externă; f) funcţia de organizare internă a sa.
O altă tipologie, complementară celei de mai sus, este următoarea: funcţia de
legiferare; funcţia de control; funcţia de reprezentare; funcţia externă; competenţa de
numiri; funcţia de organizare internă.
– pag. 2 –
– Drept parlamentar românesc –
Limitele competenţei Parlamentului:
a) supremaţia Constituţiei, care constrânge Parlamentul să nu încalce prevederile
acesteia;
b) principiul separaţiei puterilor, care implică echilibrul şi colaborarea între puterile
statului, împiedicând Parlamentul să se substituie altei autorităţi (Guvernului,
judecătorului, Preşedintelui României);
c) partajarea competenţei, în anumite domenii, şi anume:
cu Guvernul, care are monopolul iniţiativei în materie de buget şi ca efect al
prezumţiei de delegare legislativă ce justifică ordonanţa de urgenţă;
cu Preşedintele României, în ce priveşte tratatele internaţionale semnate în
numele României, pe care numai Preşedintele le poate trimite Parlamentului
spre ratificare, instituirea măsurilor excepţionale (starea de asediu sau de
urgenţă) sau mobilizarea forţelor armate, ce pot fi luate doar de Preşedintele
României cu aprobarea prealabilă sau posterioară a Parlamentului, numirea la
propunerea Preşedintelui a directorilor serviciilor speciale;
cu corpul electoral în ce priveşte revizuirea Constituţiei.
2.1. Funcţia de legiferare
Funcţia de legiferare este o formă specializată a competenţei generale a
Parlamentului, în virtutea căreia dezbaterea problemelor politice generale ale naţiunii
se finalizează prin adoptarea unei norme de drept, ca expresie a voinţei generale în
reglementarea unor raporturi sociale. Competenţa legislativă rezultă din Constituţie,
numai Constituţia poate institui actul de legiferare ca un act creator de drept. După cum
arăta Hans Kelsen, dreptul îşi „reglează el însuşi propria sa creare“, fie prin proceduri,
adică prin norme ce determină regulile după care alte norme vor fi stabilite, fie prin
norme ce determină într-o anumită măsură conţinutul normelor viitoare.
Competenţa de legiferare, întrucât rezultă din Constituţie, nu se poate exercita
decât în condiţiile şi în limitele stabilite de aceasta, evitându-se cumulul de funcţii în
favoarea puterii legiuitoare, fapt care ar echivala cu negarea separaţiei puterilor în stat şi
ar corespunde la ceea ce se înţelege în general prin despotism.
– pag. 3 –
– Drept parlamentar românesc –
De aceea, regulile constituţionale de exercitare a competenţei de legiferare a
Camerelor Parlamentului şi, îndeosebi, limitele acestei competenţe sunt o condiţie a
eficacităţii ei. Ele nu reprezintă restrângeri ale competenţei Parlamentului ca autoritate
legiuitoare, ci domeniul de valabilitate al acestei competenţe sau, altfel spus, întinderea
legitimităţii sale constituţionale. De principiu, legea este dublu restricţionată: politic, de
majoritatea ce o poate adopta şi juridic, de legitimitatea sa constituţională.
Limitări care definesc întinderea legitimităţii constituţionale a funcţiei de
legiferare: Mijlocul esenţial şi cel mai eficace pentru a limita competenţa Camerelor
Parlamentului constă în a subordona autoritatea şi activitatea adunărilor parlamentare
unei legi superioare, care este Constituţia. 1) Prima şi cea mai importantă limită este dată
de drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, precum şi de garanţiile acestora.
Ea este dată nu numai de obligaţia generală a Parlamentului de a respecta aceste drepturi,
libertăţi şi garanţii, ci şi de prevederile art. 152, alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora
nici o revizuire nu poate fi făcută dacă are ca efect suprimarea acestor drepturi, libertăţi şi
garanţii.
Garanţiile constituţionale ale acestor drepturi sunt date şi de o serie de instituţii
juridice cum sunt Avocatul Poporului, controlul constituţionalităţii legii şi, îndeosebi
excepţia de neconstituţionalitate, contenciosul administrativ, independenţa judecătorilor
şi supunerea lor numai legii, dreptul de petiţionare, răspunderea statului pentru vătămarea
adusă unei persoane într-un drept al său, etc.
2) O altă limită este dată de prevederile art. 152, alin. (1) din Constituţie referitoare
la dispoziţiile privind statul, ce nu pot face obiect de revizuire (forma republicană de
guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba
oficială). Limitele revizuirii se impun Parlamentului atât ca autoritate legiuitoare
obişnuită, cât şi ca putere constituantă derivată, adică în ce priveşte atât legile ordinare
sau organice pe care le poate adopta, cât şi cele constituţionale, pentru revizuirea
Constituţiei.
3) Alte limite privesc exclusiv competenţa Parlamentului ca adunare legiuitoare
obişnuită. Ele se referă în principal, la respectarea regimului de separaţie în exercitarea
puterilor de stat, potrivit căruia nici o autoritate publică nu se poate substitui celorlalte în
– pag. 4 –
– Drept parlamentar românesc –
realizarea rolului şi competenţelor ce le revin. Deşi statul este unic, puterea statală se
exercită în modalităţi şi de către autorităţi diferite care, tocmai fiind separate, se limitează
şi se controlează reciproc.
În limitele definite de regimul de separaţie în exercitarea puterii de stat,
competenţa de legiferare a Parlamentului (ca de altfel şi celelalte funcţii) nu este
arbitrară. Exercitarea ei se realizează în cadrul unui sistem de colaborare şi prin
desfăşurarea procedurii parlamentare, în scopul de a se evita ca o lege să fie adoptată sub
imperiul unei pasiuni de moment, fără o dezbatere care, asigurând un schimb de
argumente, permite conturarea celei mai bune soluţii. Parlamentul nu se poate substitui
Guvernului sau administraţiei publice pentru exercitarea funcţiei lor executive ori să
soluţioneze un proces.
4) În aceeaşi ordine de idei sunt şi tratatele internaţionale, întrucât legiuitorul nu
ar putea, fără încălcarea prevederilor acestor tratate, să adopte o soluţie contrară lor, iar
cele privind drepturile omului au prioritate faţă de reglementările interne, potrivit art. 20
din Constituţie. Această limită este în continuă creştere, mai ales în perspectiva integrării
ţării noastre în Uniunea Europeană.
5) Un alt aspect este legat de colaborarea autorităţilor publice în exercitarea
competenţei legislative a Parlamentului, deci de partajarea acestei competenţe. Potrivit
art. 61 alin. (1) din Constituţie, actul sub forma legii poate fi adoptat exclusiv de
Parlament, însă manifestarea de voinţă exprimată prin lege rezultă din desfăşurarea unei
proceduri specifice, în care pot interveni, şi alte autorităţi publice. Procedura legislativă
începe cu sesizarea Parlamentului, continuă cu adoptarea legii şi se încheie cu publicarea
ei după promulgare. Esenţială este adoptarea legii, adică procedura parlamentară
declanşată de sesizarea Parlamentului, procedura de avizare, dezbatere şi vot, naveta
proiectului de lege sau a propunerii legislative între cele două Camere, etc., deoarece
competenţa referitoare la promulgarea şi publicarea legii este subsecventă şi, cu excepţia
posibilităţii Preşedintelui României de a cere, o singură dată, reexaminarea legii,
constituie o competenţă legată. Aşadar colaborarea autorităţilor publice în exercitarea
competenţei legislative a Parlamentului se resoarbe în această competenţă.
– pag. 5 –
– Drept parlamentar românesc –
Pentru a determina competenţa altor autorităţi decât Parlamentul în realizarea
procedurii legislative parlamentare, sunt de analizat mai multe ipoteze. Prima este legată
de calitatea Guvernului de iniţiator. Potrivit art. 74 din Constituţie, iniţiativa legislativă
se exercită de Guvern, parlamentari sau cetăţeni pe calea iniţiativei populare. De aceea,
sub acest aspect nu există o competenţă partajată, cu două excepţii. Una în ce priveşte
proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat unde Guvernul are
monopolul iniţiativei legislative (justificat de complexitatea lucrării, cantitatea mare de
analize şi informaţii ce nu pot fi furnizate decât de administraţia publică, şi, îndeosebi
prin faptul că bugetul este expresia concretă a programului de guvernare aprobat de
Parlament la acordarea votului de încredere). De asemenea, iniţiativa legislativă privind
instituirea stărilor excepţionale aparţine numai Preşedintelui României. În acelaşi sens
este şi încheierea tratatelor şi acordurilor internaţionale ce nu se pot face decât din
iniţiativa puterii executive, folosirea teritoriului naţional de către trupe străine ce se poate
aproba de Parlament numai la propunerea Preşedintelui României. Nici dreptul
iniţiatorului proiectului de lege de a şi-l modifica până la înscrierea acestuia pe ordinea
de zi (moment după care doar plenul poate, prin vot, în urma dezbaterii, să hotărască
respingerea sau adoptarea propunerii prezentate deciziei sale) nu afectează competenţa
legislativă exclusivă a Parlamentului.
O altă autoritate publică implicată în procedura legislativă este Preşedintele
României care poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii.
Reîntoarcerea procedurii legislative are semnificaţia unei noi lecturi a legii în cadrul
unei proceduri parlamentare complementare celei principale, de drept comun, prin care
legea fusese adoptată. Reexaminarea este o modalitate de veto suspensiv, pe perioada cât
are loc examinarea, fără însă a afecta calitatea şi competenţa Parlamentului de unică
autoritate legiuitoare a ţării.
O situaţie oarecum particulară rezulta din prevederile art. 145 alin. (1) din
Constituţie, până la revizuirea din anul 2003, potrivit cărora, în cazurile în care Curtea
Constituţională constata că o lege sau o prevedere dintr-o lege este neconstituţională,
legea se trimitea Parlamentului, spre reexaminare. Astăzi, dacă prin decizia Curţii s-a
constatat că legea este neconstituţională, Camerele Parlamentului sunt obligate să pună
– pag. 6 –
– Drept parlamentar românesc –
legea de acord cu prevederile constituţionale, deciziile Curţii fiind general obligatorii.
Aceasta nu are semnificaţia unei competenţe partajate deoarece prin decizia Curţii nu se
infirmă opera legiuitorului ci, eliminându-se aspectele neconstituţionale, legea este
consolidată sub acest aspect, al conformării ei prevederilor Constituţiei.
Potrivit art. 91 alin. (1), Preşedintele României încheie tratate internaţionale în
numele României, negociate de Guvern. De asemenea, pentru convenţiile şi alte
înţelegeri interguvernamentale care, potrivit legii, se supun spre aprobare Parlamentului,
iniţiativa legislativă se exercită de Guvern. Deci puterea executivă, prin intermediul
Preşedintelui pentru tratatele încheiate în numele ţării şi al guvernului, pentru restul
înţelegerilor internaţionale, exercită o competenţă exclusivă. Este o partajare a
competenţei Parlamentului, în domeniul relaţiilor externe, cu Preşedintele României şi
Guvernul ţării, de o deosebită importanţă nu numai pe plan extern, dar şi intern, tratatele
ratificate de Parlament făcând parte din dreptul intern iar reglementările internaţionale
referitoare la drepturile omului având prioritate faţă de reglementările interne. O altă
competenţă partajată este în legătură cu ridicarea imunităţii parlamentare care se poate
face numai la cererea executivului.
În ce priveşte referendumul constituţional, considerăm că acesta are semnificaţia
partajării către popor, prin corpul său electoral, cu Parlamentul a competenţei sale privind
revizuirea Constituţiei, întrucât o lege constituţională de revizuire este definitivă numai
după aprobarea ei de popor, în cel mult 30 de zile de la data adoptării proiectului sau
propunerii de revizuire.
În concluzie, calitatea Parlamentului de autoritate unică legiuitoare nu este
antinomică ci, dimpotrivă, compatibilă cu partajarea competenţei sale legislative în
sensurile arătate mai sus.
2.2. Funcţia de numiri, prin alegerea, formarea, avizarea formării, desemnarea sau
revocarea unor persoane pentru demnităţi exterioare Parlamentului
Această funcţie, care priveşte implicarea Parlamentului în constituirea altor
autorităţi publice, este rezultatul firesc al mandatului pe care-l are de „a voi în locul
naţiunii“. Dacă funcţia de legiferare este fundamentală, fiind chiar raţiunea de a fi a unui
Parlament, executarea legilor împlineşte conţinutul mandatului parlamentar. Parlamentul
– pag. 7 –
– Drept parlamentar românesc –
trebuie să creeze autorităţi care să execute şi care să intervină atunci când executarea legii
întâmpină dificultăţi.
Desigur, această funcţie nu include competenţa Camerelor în constituirea
organismelor sale interne de lucru, ci priveşte structuri exterioare Parlamentului.
Funcţia se exercită fie de către Parlament în întregul său, fie de către una dintre Camere,
sau chiar de o comisie, în ce priveşte aspectele de detaliu.
În cadrul acestei funcţii, Parlamentul sau, după caz, Camerele sale pot suspenda
din funcţie Preşedintele României, acorda votul de încredere Programului şi întregii liste
a Guvernului, retrage încrederea acordată, numi Avocatul Poporului, numi judecători la
Curtea Constituţională, numi directorii Serviciilor de Informaţii, numi membri în
Consiliul Superior al Audiovizualului sau în conducerea televiziunii şi radioului public,
etc.
2.3. Funcţia de reprezentare
A fost esenţială în configurarea democraţiei reprezentative şi a regimului
parlamentar, îndeosebi în perioada iniţială a conflictului dintre Parlament şi monarhie
(care astfel a devenit constituţională sau a fost înlăturată de regimul politic republican);
- asigură agregarea intereselor şi valorilor ce îşi dispută întâietatea în societate
în procesul de adoptare a unei măsuri, indiferent de natura ei exclusiv politică sau şi
legislativă, etc.;
- în societatea modernă, funcţia de reprezentare a Parlamentului este concurată de
noi centre de reprezentativitate în dezbaterea unor probleme politice, îndeosebi mass-
media, Guvernul, Preşedintele României, grupurile de presiune (sindicate, organizaţii
patronale, biserica, partidele, mai ales extraparlamentare, ONG-uri, fundaţii, etc.);
Pentru îndeplinirea funcţiei de reprezentare, limitată prin însăşi compoziţia politică
a Parlamentului, este important aportul Consiliului Economic şi Social, care asigură
reprezentativitatea pe criterii profesionale (nu politice), contactul cu structurile
administraţiei publice, îndeosebi centrale, ca şi cu grupurile de presiune, în principal la
nivelul dezbaterilor şi analizei în comisiile parlamentare.
– pag. 8 –
– Drept parlamentar românesc –
2.4. Funcţia de control
Această funcţie se exercită în principal asupra executivului, dar poate privi orice
alt domeniu de activitate. Controlul se realizează prin rapoarte şi programe prezentate
Parlamentului, prin întrebări, interpelări sau anchete parlamentare, prin moţiuni simple
sau de cenzură. Funcţia de control intervine şi în cadrul competenţei legislative a
Parlamentului, în cazul în care, dezbătând un proiect de lege, obligă Guvernul să se
explice asupra politicii pe care vrea să o promoveze prin acel proiect.
Deşi necesar şi deplin, controlul parlamentar nu este totuşi nelimitat, exercitându-
se în cadrul general al competenţei constituţionale a Parlamentului, deci cu respectarea
regimului de separaţie a autorităţilor publice în exercitarea statală a puterii. Parlamentul
nu se poate substitui controlului exercitat de diferite autorităţi ale administraţiei publice,
activităţii de control realizate de Guvern şi nici nu se poate substitui atribuţiilor unei
instanţe judecătoreşti.
2.5. Funcţia de conducere în politica externă
Ca autoritate reprezentativă prin care poporul exercită suveranitatea naţională,
Parlamentul are atribuţii de conducere în politica externă, şi anume pe acelea ce sunt
fundamentale, ştiut fiind că şi alte autorităţi publice au atribuţii în acest domeniu.
Constituţia încredinţează Parlamentului, în exclusivitate, următoarele atribuţii:
ratificarea şi denunţarea tratatelor internaţionale; declararea stării de război; suspendarea
sau încetarea ostilităţilor militare; participarea la structurile parlamentare internaţionale.
2.6. Funcţia de organizare internă
În temeiul autonomiei sale organizatorice şi funcţionale, Parlamentul este
singurul care-şi stabileşte organizarea sa internă, bineînţeles în limitele dispoziţiilor
constituţionale şi legale.
Camerele validează alegerea parlamentarilor lor şi au o structură politică proprie,
alcătuită din grupurile parlamentare. Camerele îşi adoptă regulamente proprii şi îşi aleg
organele de lucru, pe care tot ele pot să le revoce.
– pag. 9 –
– Drept parlamentar românesc –
2.7. Alte explicaţii privind exercitarea competenţei Parlamentului
Cea mai severă restricţie în ce priveşte competenţa Parlamentului nu este de ordin
juridic, ci una de ordin politic, determinată de competiţia permanentă între interese şi
ideologii, precum şi de evoluţia percepţiei activităţii Parlamentului de către opinia
publică. De cele mai multe ori, în contemporaneitate, parlamentul nu mai are monopolul
exprimării voinţei ţării şi trebuie să ţină cont şi de alte forme de reprezentare, cum ar fi
sindicatele, asociaţiile culturale, etnice, religioase, etc.
Tocmai de aceea, sub diferite forme, s-au dezvoltat modalităţi de îmbinare a
democraţiei reprezentative cu democraţia semidirectă, spre a da satisfacţie unei exigenţe
profunde a cetăţenilor legate de participarea lor directă la procedura de formare a
deciziilor în stat. Sunt aspecte legate de iniţiativa populară, referendumul consultativ şi
referendumul constituţional dar care, prin conţinutul lor, nu privesc dreptul parlamentar.
§3. Actele Parlamentului
Definire: În general, prin act al Parlamentului înţelegem forma în care se
obiectivizează manifestarea de voinţă a uneia dintre Camere sau a Camerelor reunite în
şedinţă comună, rezultată din desfăşurarea procedurii parlamentare şi obiectivată
într-un înscris. În această accepţiune, prima caracteristică a actului Parlamentului este
aspectul formal ce materializează manifestarea de voinţă: legea, hotărârea, moţiunea,
declaraţia, rezoluţia, etc. Forma este a unui anume conţinut, ea nu există ca o realitate în
sine. De aceea, alături de aspectul formal, a doua caracteristică a actului este conţinutul
său.
Categorii: acte juridice şi acte exclusiv politice; ceea ce le uneşte este faptul că
aceste categorii de acte exprimă întotdeauna o opţiune politică. Actele nominalizate de
către Constituţie sunt legile constituţionale, legile organice şi legile ordinare precum şi
hotărârile şi moţiunile. Regulamentul Camerelor, care se adoptă cu votul majorităţii
Camerelor, este un act adoptat printr-un alt act (hotărâre) care îi conferă valoarea sa
juridică.
Cea de-a doua categorie de acte a apărut în practica parlamentară sub denumiri
nuanţate: declaraţii, moţiuni, apeluri, rezoluţii şi altele.
– pag. 10 –
– Drept parlamentar românesc –
În fine, organele interne de lucru ale Camerelor emit acte cum sunt deciziile
preşedintelui, deciziile birourilor permanente, rapoartele şi avizele comisiilor
parlamentare, etc.
acte exclusiv politice, prin care Parlamentul îşi exprimă o atitudine cu scopul de a
influenţa o anumită activitate, cum ar fi: declaraţia, apelul, mesajul, chemarea,
proclamaţia, etc. Actele exclusiv politice nu sunt definite constituţional, iar
respectarea lor nu poate fi impusă de forţa coercitivă a statului; moţiunea simplă
reprezintă singurul act politic definit prin Constituţie;
actele juridice reprezintă manifestări de voinţă în scopul de a produce efecte juridice;
de aceea, încălcarea lor este sancţionată juridic prin forţa coercitivă a statului, fiind
prevăzute de către Constituţie, şi anume: legile, hotărârile, şi regulamentele
Camerelor; actele juridice sunt normative, dacă instituie reguli juridice sau
individuale (cum ar fi o parte din hotărâri, manifestări de voinţă care stabilesc
drepturi şi obligaţii în sarcina unor subiecte de drept determinate, individualizate);
moţiunea de cenzură este un tip de moţiune care, dacă este adoptată cu respectarea
procedurii constituţionale, are ca efect juridic demiterea Guvernului. Pot exista şi acte
individuale (cum ar fi înfiinţarea unei autorităţi) cu efecte normative (definind , de
exemplu, atribuţiile acelei autorităţi).
a. Legea:
- reprezintă actul adoptat de Camerele Parlamentului în forma aprobată de Camera
decizională, promulgat de Preşedinte şi publicat în „Monitorul Oficial al
României“;
- poate fi ordinară, organică (are prin Constituţie un domeniu rezervat exclusiv,
strict determinat) şi constituţională (se referă la reglementarea relaţiilor sociale
fundamentale şi care sunt esenţiale pentru instaurarea, menţinerea şi exercitarea
statală a puterii);
- legea ordinară sau legea organică sunt supuse promulgării, pe când legea
constituţională nu se promulgă, fiind supusă aprobării prin referendum de către corpul
electoral (corpul electoral constituie o putere originară pe care nici o altă putere nu o
poate controla);
– pag. 11 –
– Drept parlamentar românesc –
b. Hotărârea:
- reprezintă actul Camerei sau Camerelor reunite privitor la activitatea acestora,
cum ar fi aprobarea regulamentului parlamentar, validarea mandatelor, alegerea
organelor interne ale Parlamentului, aprobarea cererii de arestare, reţinere sau
percheziţionare a unui parlamentar de către Cameră, etc.
- reprezintă un act specific autonomiei regulamentare a Camerelor;
- ca regulă, hotărârea are efecte juridice cu caracter intern; aceste efecte pot fi şi
externe, cum ar fi o hotărâre de aprobare a cererii de arestare, reţinere sau
percheziţionare a unui parlamentar de către Cameră, care, chiar dacă priveşte
nemijlocit exercitarea în Parlament a mandatului de către deputat sau senator, după
caz, reprezintă şi autorizarea aplicării împotriva parlamentarului a unor măsuri
specifice procedurii penale, ceea ce este un efect extern.
c. Moţiunea este actul uneia dintre Camere sau a Camerelor în şedinţă comună prin
care îşi exprimă atitudinea lor într-o anumită problemă. Poate fi simplă sau de
cenzură. Ea este susceptibilă de a avea şi efecte juridice în cazul în care, de
semnificaţia acestei atitudini, legea leagă asemenea efecte, cum ar fi retragerea
încrederii acordate Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură. De regulă, nu
este obligatoriu ca moţiunea să se concretizeze într-un înscris, putând rezulta numai
din vot (cum ar fi respingerea unei legi).
Comentarii: Întrucât actele juridice ale Parlamentului sunt prevăzute de
Constituţie, tipologia lor este limitativă. Ele sunt „numerus clausus“. Actele exclusiv
politice nu sunt prevăzute de Constituţie, Parlamentul poate adopta orice fel de asemenea
acte, ele fiind „numerus apertus“, ca expresie a libertăţii politice ce implică şi pe aceea
a formelor sale de exprimare.
Diferenţa dintre lege şi celelalte acte juridice ale Parlamentului – hotărârea şi
moţiunea – constă în faptul că legea este actul de voinţă al Camerelor, adoptat de
comun acord, inclusiv în cadrul şedinţei comune, supus promulgării, pe când
hotărârea şi moţiunea sunt acte de voinţă exclusiv unilaterale ale uneia dintre Camere
sau ale Camerelor reunite în şedinţă comună, ce nu sunt supuse unei asemenea
proceduri. În perioada de promulgare, legea adoptată, dar nepromulgată, deşi obligatorie,
– pag. 12 –
– Drept parlamentar românesc –
nu este executorie, pe când hotărârea şi moţiunea sunt executorii din momentul adoptării.
Cu privire la lege se asigură efectivitatea exprimării, prin intermediul ei, a voinţei
generale, întrucât numai legea este expresia manifestării de voinţă a tuturor
autorităţilor publice alese pe plan naţional prin vot universal: Parlamentul, cu rol
esenţial întrucât o adoptă, Preşedintele României cu rolul important ce îi revine în
exercitarea funcţiilor sale constituţionale cu privire la legea adoptată, întrucât prin
promulgare dispune publicarea şi, deci, punerea ei în executare.
Aceste manifestări de voinţă, deşi în egală măsură necesare, nu sunt echivalente,
întrucât ele rezultă ca expresie a unor competenţe diferite. Astfel, competenţa
Preşedintelui României constituie o competenţă legată, în sensul că el nu poate refuza
promulgarea ci numai o poate întârzia, printr-o cerere de reexaminare.
Legea poate fi analizată din două puncte de vedere: material sau formal. Sub
aspect material, deci al conţinutului reglementării, legea este o regulă de drept generală,
permanentă şi impersonală. În acest înţeles, legea cuprinde totalitatea normelor
sistemului legislativ al unui stat, fiind incluse aici şi actele subordonate legii, cum sunt
hotărârile Guvernului, instrucţiunile, deciziile cu caracter normativ, etc. Sub aspect
formal sau organic, legea este, aşa cum s-a arătat, actul adoptat de cele două Camere ale
Parlamentului, promulgat de Preşedintele României şi publicat în Monitorul Oficial. În
cadrul procedurii legislative, Constituţia consacră înţelesul formal sau organic, ceea ce
presupune că nu există materii rezervate domeniului legii şi altele excluse, ci însuşi
legiuitorul este cel care imprimă caracter de lege regulilor pe care le-a edictat sub această
formă (nimic nu poate opri legiuitorul să edicteze o regulă cu caracter administrativ, cum
ar fi legiferarea unui formular).
Ca şi legile, regulamentele parlamentare se emit pe baza Constituţiei ca o
prelungire şi concretizare a prevederilor acesteia. Fiecare Cameră îşi adoptă propriul
regulament, cu votul majorităţii absolute a parlamentarilor ei, iar Camerele reunite adoptă
regulamentul şedinţelor comune ale Camerelor. Regulamentul este o „rezoluţie“ sau o
varietate de hotărâre prin care se fixează principiile activităţii parlamentare.
Regulamentul parlamentar este un act normativ, fiind supus obligaţiei de publicare în
„Monitorul Oficial“, nu şi celei de promulgare, publicarea făcându-se doar sub semnătura
– pag. 13 –
– Drept parlamentar românesc –
preşedintelui Camerei. Prin aceste regulamente nu se pot institui reguli pentru persoane
din afara Parlamentului sau de către o Cameră pentru cealaltă.
Actele interne ale Parlamentului: efectele lor interesează exclusiv procedura
parlamentară. Provin de la organele de lucru ale Camerelor şi au caracter intern.
Exemple: actul de convocare a Camerelor, raportul comisiei sesizate în fond, de mediere,
avizul unei comisii, trimiterea legii adoptate de o Cameră spre dezbatere celeilalte
Camere, ordinea de zi, etc.
§4. Legislatura, sesiunea şi şedinţa
a) Legislatura: Activitatea parlamentară se dimensionează în timp; legislatura
desemnează durata mandatului colectiv al Parlamentului, implicit al fiecărei Camere.
Potrivit art. 63 alin (1) şi (4) din Constituţie, ea este de patru ani plus prorogarea
mandatului vechiului Parlament până la întrunirea legală a celui nou.
Efectele expirării legislaturii constau în perimarea lucrărilor nefinalizate, cu
excepţia proiectelor de lege sau propunerilor legislative înscrise pe ordinea de zi a unei
Camere.
b) Sesiunea: este perioada în care o adunare parlamentară îşi exercită în
deplinătate competenţa sa constituţională sau, sub aspect funcţional, perioada în care
plenul se poate întruni în şedinţe. De principiu, adunarea parlamentară este suverană în
stabilirea datei, duratei şi numărului şedinţelor, cu condiţia ca ele să aibă loc în cadrul
unei sesiuni. În afara sesiunii, parlamentarii sunt fiecare ut singuli şi nu pot adopta acte
de competenţa plenului.
Sesiunile pot fi permanente sau periodice. Cele permanente nu semnifică faptul
că o adunare lucrează continuu, ci posibilitatea permanentă de a ţine şedinţe. Regula este
însă cea a sesiunii periodice.
Clasificarea tradiţională a sesiunilor parlamentare este în sesiuni ordinare şi
sesiuni extraordinare. Potrivit art. 66, alin. (1) din Constituţie, Camera Deputaţilor şi
Senatul se întrunesc în două sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune începe în luna
februarie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii iunie, iar a doua începe în septembrie şi nu
poate depăşi sfârşitul lunii decembrie. Deci, în principiu, Parlamentul este în sesiune
– pag. 14 –
– Drept parlamentar românesc –
ordinară 9 luni pe an, ceea ce reprezintă una din cele mai lungi perioade anuale de
sesiuni din Europa.
Convocarea Camerelor în sesiuni se face de preşedinţii acestora (care au o
competenţă legată, în acest sens, stabilind doar ziua şi ora de deschidere a sesiunii), ca
expresie a autonomiei parlamentare şi a preeminenţei Parlamentului în cadrul regimului
nostru constituţional. Există şi o excepţie, referitoare la convocarea Parlamentului nou
ales, în termen de 20 de zile de la alegeri, de către Preşedintele României.
Pe perioada sesiunii ordinare, Parlamentul îşi poate exercita oricare din funcţiile
sale. Deschiderea sesiunii are două efecte specifice: încetarea mandatului membrilor
Biroului permanent, cu excepţia preşedintelui, al cărui mandat este pe durata legislaturii,
şi alegerea unui nou birou permanent.
Două sunt principiile specifice sesiunii:
Principiul simultaneităţii (decurge din cel al bicameralismului), potrivit căruia
nu poate fi convocată în sesiune numai o Cameră, după cum nu poate fi
dizolvată numai una din Camere, iar alegerile sunt simultane; în ce priveşte
exclusiv convocarea, ca excepţie, în mod justificat poate fi convocată doar una
din Camere, cum ar fi pentru dezbaterea propriului regulament, alegerea
preşedintelui Camerei în caz de vacanţă a acestuia, etc.
Principiul continuităţii, conform căruia sesiunea nu poate fi întreruptă sau
suspendată, ceea ce nu exclude posibilitatea ca Parlamentul să-şi stabilească
şedinţele cum crede de cuviinţă. Întreruperea lucrărilor pe o perioadă de timp
nu are semnificaţia întreruperii sesiunii.
În perioada dintre sesiunile ordinare, Parlamentul poate fi întrunit în sesiune
extraordinară, care poate fi la cerere şi de drept. Sesiunea extraordinară este pentru o
ordine de zi determinată, fiind justificată de cerinţa îndeplinirii unei sarcini neobişnuite,
de un eveniment neprevăzut sau de situaţiile în care întrunirea în sesiune extraordinară
este de drept. Durata sesiunii extraordinare nu poate depăşi termenul maxim până la care
preşedintele Camerei, potrivit Constituţiei, convoacă sesiunea ordinară.
– pag. 15 –
– Drept parlamentar românesc –
Camerele se întrunesc în sesiuni extraordinare la cererea Preşedintelui României, a
Biroului permanent sau a cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau al senatorilor;
data este cea stabilită de preşedintele Camerei prin actul convocării parlamentarilor.
Întrunirea de drept în sesiune extraordinară se face în condiţiile expres prevăzute
de Constituţie: în caz de agresiune armată împotriva ţării, de instituire a stării de urgenţă
sau de asediu, în ipoteza depunerii după închiderea sesiunii ordinare a unei ordonanţe de
urgenţă de către Guvern.
c) Şedinţa: reprezintă forma de constituire a Camerelor în reuniune plenară. De
regulă ele se desfăşoară în decurs de 4 zile pe săptămână, cea de-a 5-a fiind rezervată
pentru activităţile din teritoriu. Şedinţele sunt publice afară de cazul în care Camera
hotărăşte altfel. Şedinţele pot fi şi comune, în cazul reuniunii Camerelor în aceeaşi
şedinţă.
La comisii regula este că şedinţele nu sunt publice, la ele participă membrii
comisiei şi alţi invitaţi parlamentari, reprezentanţi ai comisiilor de avizare, etc.
Parlamentarii Camerei sunt obligaţi să fie prezenţi la lucrările Camerei, prezenţa lor fiind
urmărită de un secretar (parlamentarul care nu poate lua parte la şedinţă din motive
independente de voinţa sa va anunţa Biroul permanent, menţionând cauzele care îl
împiedică să participe, altfel el riscând să poată fi sancţionat).
– pag. 16 –