CONTROLUL ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ Disciplina: Iniţiere ȋn metodologia cercetării ştiinţifice

CONTROLUL ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Controlul activităţii administraţiei publice

 Administraţia, ca structură prin intermediul căreia se urmăreşte realizarea interesului general al societăţii, sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele mai utile activităţi umane, contribuind la punerea ȋn valoare a bogăţiilor sociale. Activitatea de control are rolul de a regla executarea deciziei administrative şi a ȋnsăşi actului decizional, fiind o importantă latură a factorilor de conducere socială. Controlul este, de asemenea, şi un important mijloc de realizare a funcţiilor de reglare şi autoreglare a ȋntregului sistem. Necesitatea şi ȋnsemnătatea controlului activităţii administrative rezultă din specificul acesteia, de a fi ȋn continuă confruntare cu realitatea, pentru realizarea permanentă a conformităţii actelor administrative, emise de organele inferioare, cu prevederile actelor normative cu forţa juridică superioară.1

Noţiunea controlului administrativ

Noţiunea de control provine din expresia contra rolus care înseamnă verificarea actului original după duplicatul care se încredinţează în acest scop unei alte persoane.Prin conceptul de control se are ȋn vedere acţiunea de descoperire şi constatare a stărilor de fapt negative, a dereglărilor şi neconcordanţelor din activitatea controlată, urmată de aplicarea de către organele competente, a unor sancţiuni sau a altor măsuri prevăzute de lege. Controlul administrativ nu este instituit numai pentru a constata abaterile şi a aplica sancţiunile,ci şi pentru a ȋndruma activitatea administraţiei şi a trage ȋnvăţăminte din cele constate pentru perfecţionarea muncii administrative.2

Prin scopurile sale, controlul acţiunii administraţiei se situează în centrul relaţiilor între „putere” şi „cetăţenii” care i se supun. Prin metodele sale, controlul reflectă în acelaşi timp caracteristicile aparatului birocratic şi cele ale sistemului politic şi juridic al fiecărui stat.3

Constatările făcute de organele de control sunt materializate ȋn acte şi operaţiuni tehnico-materiale, pentru că altfel controlul ar ȋnsemna o activitate lipsită de semnificaţie şi eficientă. Actele ȋntocmite ȋn urma controlului trebuie să reflecte latura de ȋndrumare şi sprijin alături de latura coercivă, fără a se exclude reciproc sau să se absolutizeze una din ele. Complexitatea sarcinilor administraţiei publice şi diversificarea continuă, a impus necesitatea specializării controlului ȋn funcţie de multiplele laturi ale activităţii economice şi sociale. Specializarea controlului este un principiu valabil atât pentru controlul efectuat ȋn cadrul fiecărei autorităţi administrative, pe compartimente, cât şi pentru controlul ce se exercită din afară, de către organisme special create, pe domenii de activitate. Cea mai frecventă formă de control intern specializat este controlul financiar propriu prin care se asigură, ȋn toate compartimentele administraţiei publice, disciplina financiară şi

1 http://juristconsulting.ro/?p=102 , consultat 24.11.2014,ora 16:002 http://www.slideshare.net/FrincuMihaelaHanelor/controlul-exercitat-in-administratia-publica , consultat la 11.12.2014,ora 17:203 I. Alexandru, Tratat de administraţie publică, Bucureşti, Editura Universul Juridic, 2008, p. 635.

bugetară. Acest control se exercită de regula de către contabilul şef şi de către corpul de control financiar intern.

Formele de control ale activităţii administraţiei publice

În primul rând, asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice se exercită un control parlamentar prin mijioace şi metode specifice. Acest control are prin excelenţă un caracter politic care se manifestă prin verificarea activităţii executive, nu numai pe baza unor considerente juridice, ci şi pe motivaţii politice. Ca urmare, controlul parlamentar vizează atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor administrative, dar prin această formă de control nu se poate sancţiona ilegalitatea actelor administrative, decât tot prin mijioace politice.4

Controlul parlamentar asupra activităţii executive ȋşi are legitimitatea ȋn rolul Parlamentului de a fi organul reprezentativ suprem al poporului, care exercită atribuţiile suveranităţii naţionale. Instituţia controlului parlamentar este consacrată ȋn articolul 111 din Constituţia României, din noiembrie 1991. În acest articol se prevede ca Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, ȋn cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. În al doilea rând, administraţia publică exercită un control asupra propriei sale activităţi, care cuprinde atât activitatea desfăşurată ȋn formă juridică, cât şi cea realizată prin operaţiuni materiale şi tehnice, de prestări de servicii şi chiar productive. Sfera largă a acestui control se manifestă şi prin aceea că el nu se reduce numai la confruntarea actelor sau operaţiunilor materiale tehnice cu dispoziţiile legale ȋn vigoare, ci vizează activitatea organelor controlate sub multiple aspecte, ȋn care rolul esenţial ȋl ocupă aprecierea oportunităţii acestora,  ȋn scopul obţinerii celor mai eficiente rezultate. Controlul exercitat de autorităţile administraţiei publice poate să fie un control intern sau extern, ȋn funcţie de poziţia pe care o are organul controlat, faţă de cel care controlează. Controlul intern are o pondere mai mare decât cel extern, deoarece răspunderea pentru bunul mers al activităţii autorităţilor administrative revine ȋn primul rând conducerii unităţii care trebuie să prevină şi să sesizeze operativ neajunsurile. Din acest punct de vedere, controlul intern este un instrument indispensabil procesului decizional al conducerii autorităţii administrative. Această formă de control administrativ este consecinţa subordonării ierarhice a compartimentelor autorităţilor administrative şi a funcţionarilor ce le alcătuiesc. El are un caracter general şi permanent, privind deopotrivă atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor şi faptelor celor controlaţi. Acest control se realizează din oficiu sau la cererea şi sesizarea altor persoane, din interiorul organului administrativ ori din afara acestuia. Când controlul a fost declanşat printr-o reclamaţie sau o sesizare, poartă denumirea de   recurs graţios (reclamaţie administrativă), care constituie, ȋn caz de litigiu, o condiţie prealabilă a exercitării acţiunii de contencios administrativ. Potrivit legii, controlul intern reprezintă ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere ȋn concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, ȋn vederea asigurării administrării fondurilor ȋn

4 http://www.scritub.com/administratie/CONTROLUL-IN-ADMINISTRATIA-PUB21475.php , consultat la 11.12.2014,ora 17:50

mod economic, eficient şi eficace. Totodată, controlul intern include structurile organizatorice, metodele şi procedurile de control. Auditul public intern este o activitate funcţional independentă şi obiectivă, prin care se dă asigurări şi consiliere conducerii entităţii publice, pentru buna administrare a veniturilor şi cheltuielilor publice şi care contribuie la ȋndeplinirea obiectivelor stabilite, printr-o abordare sistematică şi metodică, ȋmbunătăţind eficienţa şi eficacitatea sistemului de conducere, bazat pe gestiunea riscului, a controlului şi a proceselor de administrare. Sfera auditului public intern cuprinde:a) activităţi financiare sau cu implicaţii financiare, desfăşurate de entitatea publică din momentul constituirii angajamentului până la utilizarea fondurilor de către beneficiarii finali, inclusiv a fondurilor provenite din asistenţa externă;b) constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea şi stabilirea titlurilor de creanţă, precum şi a facilităţilor acordate la ȋncasarea acestora;c) administrarea patrimoniului public, precum şi vânzarea, gajarea, concesionarea sau ȋnchirierea de bunuri din domeniul privat/public al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale;d) sistemele de management financiar şi control, inclusiv contabilitatea şi sistemele informatice aferente.5

Tipurile de audit sunt următoarele:a) auditul de sistem care reprezintă o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere şi control intern, cu scopul de a stabili daca acestea funcţionează economic, eficace şi eficient pentru identificarea deficienţelor şi formularea de recomandări pentru corectarea acestora;b) auditul performanţei care examinează dacă criteriile stabilite pentru implementarea obiectivelor şi sarcinilor entităţii publice sunt corecte, pentru evaluarea rezultatelor şi apreciază dacă rezultatele sunt conforme cu obiectivele;c) auditul de regularitate care reprezintă examinarea acţiunilor asupra efectelor financiare pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, sub aspectul respectării ansamblului principiilor, regulilor procedurale şi metodologice care el sunt aplicate. Activitatea de audit public intern se realizează ȋn cadrul compartimentului de specialitate de către auditori interni care au calitatea de funcţionari publici, numiţi ȋn funcţie de conducătorul entităţii publice, cu avizul conducătorului compartimentului de audit public intern. Prin urmare, auditul implică o muncă de analiză şi diagnosticare şi poate fi general sau limitat, la o anumită componentă a activităţii entităţii publice. Controlul financiar-preventiv este activitatea prin care se verifică legalitatea şi regularitatea operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, ȋnainte de aprobarea acestora. Acest control se organizează şi se exercită sub forma controlului propriu, la toate entităţile publice şi asupra tuturor operaţiunilor cu impact financiar precum şi asupra fondurilor publice şi a patrimoniului public, şi sub forma controlului delegat, realizat de către controlorii delegaţi ai Ministerului Finanţelor Publice, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai bugetului oricărui fond special, la Fondul Naţional şi la agenţiile de implementare a fondurilor comunitare, precum şi la alte entităţi publice cu risc ridicat.          Potrivit prevederilor O.G. nr. 119/1999, cu modificările ulterioare, privind auditul public intern şi controlul financiar preventiv, Ministerul Finanţelor Publice este autoritatea de coordonare şi reglementare a controlului financiar preventiv pentru toate entităţile publice. Controlul financiar preventiv se organizează şi se exercită de autorităţi competente, în mod

5 http://juristconsulting.ro/?p=102 , consultat la 11.12.2014,ora 18:00

unitar, potrivit prevederilor prezentei ordonanţe şi ale actelor normative emise în aplicarea acesteia. Controlul financiar preventiv se organizează şi se exercită în următoarele forme:a) controlul financiar preventiv propriu, la toate entităţile publice şi asupra tuturor operaţiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice şi a patrimoniului public;b) controlul financiar preventiv delegat, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai bugetului oricărui fond special, la Fondul naţional şi la agenţiile de implementare a fondurilor comunitare, precum şi la alte entităţi publice cu risc ridicat, prin controlori delegaţi ai Ministerului Finanţelor Publice. Controlul financiar preventiv se va integra în mod treptat în sfera răspunderii manageriale, proces ce trebuie finalizat până la data aderării României la Uniunea Europeană, pe măsură ce controlul managerial va asigura eliminarea riscurilor în administrarea fondurilor publice. Atingerea acestui nivel va fi evaluată de auditul public intern din cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Controlul financiar preventiv propriu se exercită prin viză, de către persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate ȋn acest scop de către conducătorul entităţii publice, altele decât cele care iniţiază operaţiunea supusă vizei. Persoanele ȋn drept să exercite controlul financiar preventiv delegat, acordă sau refuză acordarea vizei de legalitate numai ȋn scris, pe formular tipizat care poartă semnatura şi sigiliul personal al controlorului delegat competent.Înainte de a emite un refuz de viză, controlorul delegat are obligaţia să informeze, ȋn scris, ȋn legătură cu intenţia sa pe ordonatorul de credite, precizând motivele refuzului. Controlorii delegaţi fac parte din Corpul controlorilor delegaţi care reprezintă un compartiment distinct ȋn structura Ministerului Finanţelor Publice, atât la nivel central, cât şi teritorial. Actul de numire va cuprinde şi limitele de competenţă în exercitarea controlului financiar preventiv propriu. Persoanele desemnate să efectueze această activitate sunt altele decât cele care iniţiază operaţiunea supusă vizei. Numirea, suspendarea, destituirea sau schimbarea personalului care desfăşoară activităţi de control financiar preventiv propriu se face de către conducătorul entităţii publice, cu acordul entităţii publice superioare, iar în cazul entităţilor publice în care se exercită funcţia de ordonator principal de credite al bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat sau al bugetului oricărui fond special, cu acordul Ministerului Finanţelor Publice. Persoanele desemnate cu exercitarea activităţii de control financiar preventiv propriu trebuie să aibă competenţele profesionale solicitate de această activitate. Ele vor respecta un cod specific de norme profesionale, elaborat de Ministerul Finanţelor Publice, care va cuprinde şi condiţiile şi criteriile unitare pe care entităţile publice trebuie să le respecte în cazul numirii, suspendării, destituirii sau schimbării personalului care desfăşoară această activitate. Persoanele în drept să exercite controlul financiar preventiv propriu răspund, potrivit legii, în raport de culpa lor, pentru legalitatea, regularitatea şi încadrarea în limitele angajamentelor bugetare aprobate, în privinţa operaţiunilor pentru care au acordat viza de control financiar preventiv propriu. Controlul financiar public intern cuprinde ȋntregul sistem de control intern din sectorul public, format din sistemele de control ale entităţilor publice, ale altor structuri abilitate de Guvern şi dintr-o unitate centrală care este responsabilă de armonizarea şi implementarea principiilor şi standardelor de control şi audit. Auditul financiar reprezintă activitatea de examinare, ȋn vederea exprimării de către auditorii financiari, a unei opinii asupra situaţiilor financiare, ȋn conformitate cu standardele de

audit, armonizate cu standardele internaţionale de audit şi adoptate de Camera Auditorilor Financiari din România. Auditul public intern se deosebeşte de auditul financiar atât ȋn ce priveşte obiectul activităţii şi entităţii auditate, cât şi ȋn privinţa formei de exercitare a auditului şi dobândirea calităţii de auditor. Auditul financiar are ca obiect principal verificarea situaţiilor financiare anuale ale agenţilor economici iar auditul intern priveşte cu precădere utilizarea fondurilor publice de către autorităţile sau instituţiile publice. Ca formă de exercitare, auditul financiar se desfăşoară ȋn mod independent de către persoane care au dobândit calitatea de auditor financiar, ȋn timp ce auditul public intern se realizează ȋn cadrul structurii interne a entităţilor publice de către persoane care au independenţa funcţională şi care raportează conducerii toate constatările făcute şi măsurile propuse pentru eliminarea deficienţelor existente. Controlul extern este efectuat de organisme specializate şi exercită o deosebită influenţă asupra controlului intern, contribuind la perfecţionarea acestuia şi la eficientizarea actului decizional. El poate imbrăca forma controlului ierarhic, a controlului specializat şi a controlului de tutelă administrativă, fiind exercitat de către funcţionari sau organe din afara celor controlate. Controlul ierarhic nu este prevăzut expres de lege şi nici nu este legat de vreun termen de efectuare. El este o consecinţă a principiului subordonării ierarhice a organelor administraţiei de stat şi are un caracter general, vizând ȋntreaga activitate desfăşurată de către autoritatea controlată atât sub aspectul legalităţii, cât şi a oportunităţii. Controlul ierarhic se declanşează din oficiu sau la cererea oricărei persoane fizice sau juridice interesate, ȋn apărarea intereselor lor legitime. Când controlul este efectuat ca urmare a unei sesizări sau reclamaţii, el poartă denumirea de recurs ierarhic, fiind o importantă cale oferită de lege celor vătămaţi ȋn drepturile lor, de a-şi valorifica aceste drepturi, ȋnainte de a se adresa instanţei de judecată.6

Controlul extern specializat diferă de controlul ierarhic, deoarece este ȋnfăptuit de organe ce nu se află ȋntr-o anumită ierarhie, iar activitatea lor priveşte numai acele activităţi ce sunt prevăzute de lege şi se ȋncadrează ȋn sfera competenţei lor materiale. Controlul de tutelă administrativă se exercită de către prefect, asupra actelor administrative ale autorităţilor publice locale, constituite pe baza principiului autonomiei locale. Acest control priveşte doar legalitatea actelor administrative şi se ȋnfăptuieşte prin atacarea actului ilegal, la instanţa de contencios administrativ, actul fiind suspendat de drept. În ce priveşte controlul jurisdicţional, obiect al analizei noastre, în doctrina franceză se apreciază că, supunerea administraţiei controlului exercitat de către instanţele judecătoreşti nu este neapărat subordonată existenţei unei jurisdicţii administrative. Invers, supunerea administraţiei controlului instanţelor ordinare nu reprezintă obligatoriu o mai bună garanţie pentru cetăţeni.7

Controlul jurisdicţional, date fiind trăsăturile sale caracteristice, se distinge de controlul administrativ printr-o serie de elemente precum: în timp ce controlul administrativ este exercitat de autorităţi administrative, controlul jurisdicţional este încredinţat judecătorilor; judecătorul nu se poate pronunţa asupra unui litigiu decât ca urmare a unui recurs, pe când o autoritate administrativă se poate sesiza şi din oficiu; judecătorul este ţinut să se pronunţe şi să statueze doar în drept, în timp ce autoritatea administrativă poate să procedeze şi la o apreciere a oportunităţii deciziilor administrative; controlul jurisdicţional se finalizează prin pronunţarea

6 http://www.slideshare.net/FrincuMihaelaHanelor/controlul-exercitat-in-administratia-publica , consultat la 12.12.2014,ora 14:007 J. Ziller, op. cit. , p. 438.

unei hotărâri învestite cu autoritate de lucru judecat, care nu-i mai permite să revinăasupra hotărârii pronunţate, spre deosebire de actele administrative care de regulă, sunt supuse revocării, cu câteva excepţii, doar în cazul actelor administrative individuale.8

Controlul judecătoresc priveşte apărarea drepturilor şi a intereselor legitime ale cetăţenilor, ȋmpotriva abuzurilor administraţiei. Acest control se ȋnfăptuieşte de către instanţele de drept comun şi de către instanţele de contencios administrativ. Alături de controlul instanţelor judecătoreşti, asupra autorităţilor administraţiei publice se exercită un control şi din partea Ministerului Public, care face parte din structura autorităţilor judecătoreşti. Acest control are un caracter nejurisdicţional şi priveşte verificarea actelor organelor administrative de cercetare şi urmărire penală, precum şi a organelor de administrare a locurilor de deţinere şi executare a pedepselor.

Concluzii

Controlul ȋn administraţia publică are un rol extrem de important, şi anume cel de a preveni erorile ȋn aplicarea decizilor , de a le ȋnlătura când acestea există, de a asigura ȋmbunătăţirea permanentă a activităţii pentru ca aceasta să corespundă cât mai bine nevoilor sociale ȋntr-o etapă dată.

BIBLIOGRAFIE

1. C.C. Manda, Drept administrativ comparat. Controlul administrativ în spaţiul juridic european,Bucureşti, Editura Lumina Lex, 2005

8 C.C. Manda, op. cit., p. 117 şi urm.

2. J. Ziller, Administrations comparées. Les systèmes politico-administratifs de l’Europe desDouze, Éditions Montchrestien, Paris, 19933. I. Alexandru, Tratat de administraţie publică, Bucureşti, Editura Universul Juridic, 20084. http://www.scritub.com/administratie/CONTROLUL-IN-ADMINISTRATIA-PUB21475.php5. http://www.slideshare.net/FrincuMihaelaHanelor/controlul-exercitat-in-administratia-publica6. http://juristconsulting.ro/?p=1027. http://www.rsdr.ro/Art-4-3-2009.pdf