MINISTERUL EDUCATIEI AL REPUBLICII MOLDOVAUNIVERSITATEA DE STAT DIN MOLDOVA

FACULTATEA „ RELAȚII INTERNATIONALE, ȘTIINTE POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE”CATEDRA ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE

REFERAT

LA DISCIPLINA CONUINCIOSUL ADMINISTRATIV

Tema: NOȚIUNEA ȘI CONDIȚIILE DE ADMISIBILITATE ALE ACȚIUNII ÎN CONTICIOSUL ADMINISTRATIV

Efectuat de către: student gr. 407 , Alexandru Necruțu

Controlat de catre :lector universitar, Tomuleț Călin

Chisinau 2010

1.1.Noțiuni introductive in Conticiosul Administarativ

Termenul “contencios” vine de la cuvântul francez “contentieux”, care, la rândul sau, se trage din

verbul latinesc “contendere”, care înseamna a lupta.

În sens juridic, termenul de contencios are doua acceptiuni: prima, de activitate menita sa solutioneze un

conflict juridic si a doua, de autoritate competenta sa solutioneze asemenea conflicte.

În perioada interbelica contenciosul administrativ era definit ca totalitatea litigiilor nascute între

particulari si administratie cu ocazia organizarii si functionarii serviciilor publice si în care sunt puse în

cauza reguli, principii si situatii apartinând dreptului public .

În doctrina româneasca actuala notiunea de contencios administrativ este utilizata în doua sensuri:

1)În sens larg, ca totalitate a litigiilor dintre administratia publica si cei administrati, indiferent de natura

juridica a litigiilor;

2)În sens restrâns, se refera doar la acele litigii în care autoritatile administratiei publice si alte organizatii

folosesc regimul juridic administrativ, în baza competentei pe care le-o confera legea.

În aceasta ultima acceptiune, contenciosul administrativ are un sens material si un sens formal-

organic.Sensul material al notiunii contenciosului administrativ scoate la iveala natura juridica a litigiilor,

respectiv cele carora li se aplica un regim juridic administrativ, care este un regim de drept public.Sensul

formal-organic al notiunii de contencios administrativ se refera la natura autoritatilor de jurisdictie,

anume instantele judecatoresti competente sa solutioneze respectivele litigii. Din acest punct de vedere

exista mai multe sisteme de contencios administrativ.

Astfel, în tari ca Franta, solutionarea litigiilor pe baza regimului juridic administrativ în legatura

cu actele administrative si contractele administrative, este de competenta tribunalelor administrative care

nu apartin puterii judecatoresti, ci tin de administratia publica si de puterea executiva, fiind constituite

dintr-un sistem jurisdictional autonom si care au o instanta suprema, anume Consiliul de Stat.În alte tari

cum sunt Spania, Elvetia, Belgia, activitatea de contencios administrativ se exercita de instantele

judecatoresti obisnuite, care au sectii speciale de contencios administrativ, asa cum se întâmpla si în

România.

Majoritatea autorilor de drept administrativ disting doua categorii de contencios administrativ:

1) Contenciosul administrativ de anulare prin care instanta de contencios administrativ poate sa anuleze

sau sa modifice un act administrativ emis cu nerespectarea conditiilor prevazute de lege sau poate sa

oblige o autoritate publica sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. În acest caz

instanta de contencios nu este competenta sa rezolve si problema repararii daunelor, aceasta problema

revenind, în cadrul unui litigiu separat, instantelor de drept comun.

2) Contenciosul de plina jurisdictie prin care instanta de contencios administrativ poate sa anuleze sau sa

modifice un act administrativ emis cu nerespectarea conditiilor prevazute de lege sau poate sa oblige o

autoritate publica sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si totodata, sa procedeze si

la repararea daunelor cauzate. Cererea pentru despagubiri se poate formula, fie în cadrul actiunii initiale,

fie separat, dupa cum la data introducerii actiunii, îi era sau nu cunoscuta paguba sau întinderea ei.

1.2. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ

Condiţiile de admisibilitate sunt acele cerinţe pe care acţiunile intentate trebuie să le

îndeplinească, în prealabil, pentru ca instanţa sesizată să poată proceda la judecarea fondului litigiului1.

Aşadar, verificarea îndeplinirii condiţiilor trebuie să preceadă judecata fondului, iar când una sau mai

multe condiţii cerute de lege nu sunt îndeplinite, acţiunea urmează a fi respinsă.

Prima condiţie pentru promovarea acţiunii în contencios administrativ este ca vătămarea dreptului

să fie urmarea unui act administrativ sau a refuzului unei autorităţi publice de a rezolva cererea

referitoare la un drept recunoscut de lege.

Uneori, în literatura juridică şi în practica judiciară s-a apreciat că o astfel de condiţie este

satisfăcută numai în cazul în care intervine un act administrativ individual pentru că numai un astfel de

act poate vătăma un drept care aparţine unei persoane fizice sau juridice.

S-a apreciat astfel că un act administrativ cu caracter normativ nu ar putea produce o astfel de

vătămare în mod direct, pentru că, de regulă, intervine un act individual care să facă aplicaţiunea celui

normativ.

Chiar dacă s-ar admite o astfel de susţinere (art.1 din Legea nr. 29/1990 nu face o deosebire între

cele două categorii de acte administrative-s.n.), nu înseamnă că actele administrative normative nu pot fi

cenzurate, sub aspectul legalităţii lor, în cadrul unei acţiuni în contencios administrativ, în legătură cu

legalitatea actului administrativ individual prin care s-a vătămat dreptul care aparţine unei persoane fizice

sau juridice reclamante în acţiunea cu care este sesizată instanţa de judecată.

În acest context trebuie subliniat şi faptul că nu vor putea face obiectul acţiunii directe în

contencios administrativ simplele operaţiuni administrative şi materiale care nu produc prin ele însele

efecte juridice. Ele pot fi verificate sub aspectul legalităţi lor, însă, numai în legătură cu actul

administrativ care face obiectul acţiunii în justiţie.

De aceea, este important să facem distincţia între actele administrative şi operaţiunile

administrative şi materiale pentru că de multe ori aceste operaţiuni prezintă aspecte care dau posibilitatea

considerării lor ca acte administrative. Aceste operaţiuni care se realizează în cadrul activităţii

administrative pe baza şi în executarea legii produc efecte juridice, dar aşa cum am arătat, nu prin ele

însele, cum se întâmplă în cazul actelor administrative, ci prin efectul normelor juridice care le

reglementează.

1 C. G. Rarincescu, op. cit., p. 220

A doua condiţie este aceea a vătămării unui drept recunoscut de lege în favoarea reclamantului,

persoană fizică sau juridică2.

Reclamantul trebuie să fie beneficiarul unui drept subiectiv, adică un drept pe care i l-au acordat

normele juridice şi pe care autoritatea publică are obligaţia să-l respecte şi să-l realizeze în favoarea

reclamantului.

Rezultă astfel, că pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, potrivit dispoziţiilor

art. 1 din Legea nr. 29/1990, nu este suficientă existenţa unui interes legitim şi că trebuie dovedită

existenţa şi încălcarea unui drept subiectiv care să aparţină reclamantului şi să fi fost stabilit prin lege sau

prin acte emise pe baza şi în executarea legii (nu este vorba aşadar de drepturi care să provină dintr-un

contract).

Este, de asemenea, necesar ca autorităţilor publice să le revină sarcina în cadrul competenţei pe

care o au să realizeze aceste drepturi şi să le respecte. Prin aceasta se exprimă corelaţia dintre drepturile

şi obligaţiile care se formează în cadrul raporturilor juridice dintre autorităţile publice şi cei administraţi.

În prezent, în practica Secţiei de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie s-a precizat

că în privinţa structurii dreptului vătămat pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, este

necesar să fie vorba de un drept şi nu de o simplă vocaţie3.

Cu titlu de exemple de drept vătămat, în practica instanţei supreme, amintim pe cele referitoare la

dreptul de proprietate; la dreptul de a ocupa diferite funcţii publice (secretar, contabil, cadru didactic,

etc.); dreptul de a exercita diferite profesii şi meserii (avocat, medic cu cabinet particular, etc.); dreptul de

a fi reintegrat într-o funcţie publică din care reclamantul a fost îndepărtat abuziv; dreptul de a obţine o

autorizare de funcţionare.

Tot legat de dreptul încălcat, s-a menţionat că pentru a avea deschisă calea acţiunii în justiţie este

necesar ca dreptul să fie recunoscut de lege.

În afara existenţei dreptului recunoscut de lege este necesar ca acţiunea introdusă în justiţie să

prezinte un interes, aşa cum este analizat, la dreptul procesual civil.

Un astfel de interes nu există, spre exemplu, în cazul în care actul administrativ împotriva căruia

se plânge reclamantul a fost retras de autoritatea administraţiei publice sau nu şi-a produs efectele

juridice.

Cea de-a treia condiţie de admisibilitate a unei acţiuni în contencios administrativ se referă la

actul atacat care trebuie să emane de la o autoritate publică, aşa cum prevăd disp. art. 48 din Constituţie.

De precizat că Legea nr. 1/1967 care concepea actul administrativ ca fiind opera exclusivă a

organelor administraţiei de stat.2 Sunt autori, precum A. Iorgovan, V. Vedinaş, care consideră că acţiunea în contencios administrativ

poate fi introdusă şi atunci când s-au încălcat interese legitime şi că această posibilitate este oferită de disp. art. 21 din Constituţie în care se arată că “orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”.

3 Culegere de decizii pe anul 1991

Aceasta concepţie rezultă din felul în care prin Legea nr. 1/1967 se distribuia competenţa

instanţelor judecătoreşti în materia contenciosului administrativ.

Se stabilea astfel, că judecătoriile soluţionau litigiile care se refereau la actele administrative ale

organelor locale ale administraţiei de stat, iar tribunalele organizate la nivelul judeţelor şi al municipiului

Bucureşti, soluţionau litigiile referitoare la actele administrative adoptate sau emise de organele centrale

ale administraţiei de stat, excluzând actele Consiliului de Miniştri, care era considerat organ suprem al

administraţiei de stat .

Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ nu mai foloseşte termenul de organ al

administraţiei de stat, ci pe acela de autoritate administrativă, înlocuită apoi cu noţiunea de autoritate

publică, prin art. 48 din Constituţie4.

Actele administrative sunt, în principal, opera autorităţilor care înfăptuiesc administraţia publică

prin organizarea executării şi executarea legii, în cadrul unei competenţe conferite de lege, sau de acte

emise pe baza şi în executarea legii.

În aceasta categorie de autorităţi ale administratiei publice intră, pe lângă autorităţile puterii

executive, stricto sensu (Preşedintele României şi Guvernul) şi autorităţile administraţiei publice centrale

şi locale precum şi instituţiile publice şi regiile autonome atunci când au o competenţă de organizare a

executării şi executare a legii, fapt prevăzut în lege sau în alte acte normative date în baza legii.

O astfel de activitate de organizare a executării şi de executare a legii se realizează însă şi în

cadrul sistemului de organizare a celorlalte două puteri ale statului, anume puterea legiuitoare şi puterea

judecătorească. Şi în aceste sisteme de organizare pot exista autorităţi care să emită acte administrative pe

baza unei competenţe conferite de lege.

Acest lucru rezultă pentru puterea legiuitoare din dispoziţiile art. 2 litera a din Legea nr. 29/1990

care menţionează că nu pot fi atacate în justiţie actele administrative de autoritate şi de gestiune ale

organelor de conducere ale Parlamentului.

La fel, a rezultat că în baza unei competenţe conferite de lege, organele de conducere ale curţilor

de apel emit acte administrative în procesul organizării şi executării legii (exemplu, competenţa

preşedinţilor curţilor de apel în legătură cu numirea unor persoane în funcţii auxiliare la instanţele

judecătoreşti).

În practica judecătorească s-a considerat că în cazul în care unui candidat la ocuparea prin

concurs a unei funcţii auxiliare în cadrul unor instanţe judecătoreşti i se refuză înscrierea la concurs, acest

refuz se consideră act administrativ şi îi este deschisă calea unei acţiuni în contencios administrativ.

S-a considerat,de asemenea, că au calitate de autorităţi publice şi unele organizaţii nestatale care

organizează o activitate de interes public, legea conferindu-le o veritabilă competenţă în a acţiona în

organizarea executării şi executarea legii.

4 A se vedea Decizia nr. 37/1997 a Curţii Constituţionale

Astfel, barourilor de avocaţi li s-a recunoscut competenţa de a emite acte administrative, întrucât

sunt organizate şi funcţionează pe baza legii. În cazul în care se refuză înscrierea la concursul pentru

intrarea în barou unei persoane care îndeplineşte condiţiile legale, se consideră că prin acest refuz, care

este un act administrativ, i s-a încălcat un drept, şi de aceea i se dă posibilitatea contestării refuzului la

instanţa de contencios administrativ.

De asemenea, instituţiilor particulare de învăţământ superior care funcţionează în baza legii, li s-a

atribuit competenţa de a organiza activităţi de pregătire pentru diferite profesii juridice, medicale,

tehnice, economice, etc. În acest caz diplomele emise de aceste instituţii sau refuzul de a emite aceste

acte sunt considerate acte administrative şi supuse controlului judecătoresc pe calea acţiunii în contencios

administrativ.

Se are în vedere că instituţiile respective, deşi particulare, desfăşoară o activitate de interes public

potrivit legii, pe baza unei autorizaţii emise de administraţia de stat şi sub controlul acesteia. Aceste

instituţii particulare pot avea calitatea de autorităţi publice care să emită sau adopte acte administrative.

Atribuirea unei asemenea competenţe şi altor organizaţii de stat sau particulare, cu sau fără

personalitate juridică, este determinată de natura activităţii pe care o desfăşoară organizaţiile respective,

şi anume o activitate de interes public. Competenţa lor de a emite acte administrative constituie un

mijloc de organizare a executării şi de executare a legii, ceea ce le conferă calitatea de autorităţi publice.

Extinzându-se prin Legea nr. 29/1990 sfera noţiunii actelor administrative care pot fi supuse

controlului judecătoresc pe calea acţiunii în contencios administrativ acest lucru este remarcabil în

asigurarea protecţiei persoanelor fizice şi juridice, pe linia apărării drepturilor recunoscute acestora prin

lege şi la care sunt obligate autorităţile publice indiferent de natura lor organizatorică.

Singura condiţie pentru a fi considerate autorităţi publice şi a avea competenţa de a emite acte

administrative este, aşa cum am mai arătat, ca acest lucru să rezulte din lege sau din acte normative emise

în baza şi în executarea legii.

A patra condiţie este aceea a efectuării procedurii administrative prealabile şi introducerii în

termenul legal a acţiunii în contencios administrativ.

Înainte de a se adresa instanţei judecătoreşti competente, reclamantul are obligaţia de a folosi

recursul administrativ graţios prin care solicită autorităţii publice care a emis actul administrativ prin care

s-a încălcat dreptul reclamantului recunoscut de lege, sau care a refuzat expres sau tacit pretenţia

reclamantului să revină asupra atitudinii iniţiale şi să-i recunoască pretinsul drept.

Termenul în care se exercită acest recurs administrativ graţios este de 30 de zile de la

comunicarea actului administrativ sau a refuzului expres, ori în cazul tăcerii administraţiei, de la

expirarea termenului în care autoritatea avea obligaţia să rezolve cererea.

În lipsa unui termen special pentru rezolvarea cererii, Legea contenciosului administrativ a fixat

un termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii .

Legea nr. 29/1990 prevede şi posibilitatea folosirii recursului ierarhic administrativ la autoritatea

ierarhic superioară celei emitente a actului administrativ .

În cazul în care reclamantul a optat şi pentru acest recurs administrativ (cel ierarhic), el are

obligaţia să aştepte răspunsul autorităţii publice sesizate timp de 30 de zile după care va putea introduce

acţiunea în contencios administrativ, la instanţa competentă.

Recursul ierarhic nu este obligatoriu a fi folosit, spre deosebire de recursul graţios care este

obligatoriu şi care constituie o condiţie prealabilă introducerii acţiunii în contencios administrativ la

instanţă.

Procedura administrativă prealabilă era prevăzută şi în Legea nr. 1/1967 şi se regăseşte şi în

legislaţia altor ţări.

Această procedură dă posibilitatea rezolvării rapide şi necostisitoare a litigiului şi are şi avantajul

de a invoca autorităţii emitente atât motive de ilegalitate, cât şi de lipsa de oportunitate.

În acest caz se dă posibilitate administraţiei să-şi reconsidere activitatea stingând eventual litigiul

prin rezolvarea favorabilă a cererii ce constituie obiectul recursului graţios.

Bibliografie:

1. Decizia nr. 37/1997 a Curţii Constituţionale;

2. A. Iorgovan, V. Vedinaş;

3. Culegere de decizii pe anul 1991;

4. C. G. Rarincescu, op. cit., p. 220