centralizarea

Sistemul Centralizat de organizare a administraţiei publice

Secţiunea I- Organizarea administraţiei publice

Noţiunea de organizare

Administraţia publică, ca subsistem al sistemului social global, pentru a servi societatea, trebuie bine organizată şi condusă în mod corespunzător.

Ideea de organizare este prezentă la orice nivel al vieţii sociale.Organizarea este condiţia hotărâtoare pentru obţinerea unor rezultate maxime cu minimum de

efort material şi uman.S-a apreciat că rezultatele cele mai bune le obţin cei care reuşesc să organizeze mai judicios

mijloacele de care dispun, în scopul de a dispune, în scopul de a reduce timpul de lucru, efortul fizic şi intelectual şi de a desfăşura procesul muncii în condiţii optime1.

Termenul “a organiza” provine din limba franceză (organiser) şi înseamnă a întreprinde metodic măsurile necesare pentru a asigura o desfăşurare cât mai eficientă a unei acţiuni.Originea acestui termen se află în limba latină, în cuvântul organum, care desemnează o unitate morfologică din corpul unei fiinţe vii, ce îndeplineşte una sau mai multe funcţiuni2.

Organizarea administraţiei publice este activitatea desfaşurată pe baze ştiinţifice de stabilire a structurii şi funcţionării acesteia, în scopul îndeplinirii în condiţii optime a sarcinilor ce-i revin de satisfacere tot mai deplină a cerinţelor sociale.

În funcţie de nivelul la care se înfăptuieşte, se disting:1. organizarea compartimetelor unui organ;2. organizarea organului, ca întreg;3. organizarea ramurii sau domeniului;

În funcţie de obiectul organizării se disting: 1. organizarea structurii; aceasta priveşte modul de dispoziţie a elementelor componente ale

unui sistem, ca entitate unitară, cu alte cuvinte, modul în care se constituie administraţia publică ca ansamblu unitar de organe;

2. organizarea activităţii, prin stabilirea competenţelor, a relaţiilor dintre persoane, compartimente şi organe, dintre administraţie şi persoane din afara acesteia, în scopul realizării unei acţiuni raţionale şi eficiente, pentru slujirea optimă a societaţii.

Aşadar, organizarea administraţiei publice are menirea de a mobiliza şi utiliza resurse disponibile, umane, materiale şi financiare, necesare şi totodată suficiente cantitativ şi calitativ pentru realizarea de către administraţie a sarcinilor ce-i revin, în condiţii de maximă eficienţă.

1 Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, Administraţia publică în România, Editura CH. Beck, Bucureşti 2008, p. 23, apud: R. Caude, Organiser et s’organiser, Paris, 1964, pp. 3-42 M. Oroveanu, Organizare şi metode în administraţia de stat, Ed. Ştiinţifică si Enciclopedică, Bucureşti, 1978, p.10

1

Ideea de organizare a fost în repetate rânduri subliniată în literatura de specialitate, arătându-se că administraţia publică este o activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legilor şi a celorlalte acte ale organelor statului3.

În unele situaţii, sarcinile de organizare ale administraţiei depăşesc sfera acesteia. De pildă, Ministerul Justiţiei, organ central al administraţiei publice, îndeplineşte importante sarcini cu caracter organizatoric privind instanţele de judecată care formează o alta categorie de organe de stat.

Ideea de organizare este fundamentală şi indispensabilă în administraţia publică. De altfel, organele administraţiei publice, ca şi celelalte organe de stat, nu sunt altceva decât forme organizatorice prin care se înfăptuieşte activitatea statală.

Însuşi statul este o formă de organizare socială a unei colectivităţi umane.În prezent, în toate statele se manifestă o preocupare constantă pentru organizarea activităţii

statale şi a vieţii sociale, în general. Fără organizare nu este de conceput desfăşurarea în condiţii corespunzătoare a relaţiilor sociale în societatea contemporană.

Valoarea organizării se apreciază după rezultatele acesteia prin prisma eficienţei activităţii administraţiei, a randamentului realizat, în raport cu mijloacele utilizate pentru obţinerea rezultatului.

Organizarea trebuie să aibă un caracter realist şi un temeinic fundament ştiinţific, care se obţine, în primul rând, printr-o amplă, profundă şi atentă documentare socială, tehnică etc.

Organizarea ştiinţifică reprezintă un considerabil progres pentru administraţie, ea punând la baza oricărei activităţi o idee realistă, raţională, urmărindu-se ca orice acţiune să fie utilă şi eficientă, în realizarea unei necesităţi sociale.

Amploarea şi complexitatea organizării sunt dependente de nivelul la care se realizează aceasta, cu cât organul de administraţiei publice cuprinde un personal mai numeros iar competenţa sa este mai largă, cu atât şi organizarea este mai complexă.

În ideea sporirii randamentului, adică a obţinerii de rezultate maxime cu eforturi minime, cu alte cuvinte, făcându-se cheltuieli cât mai mici, organizarea se efectuează şi în vederea raţionalizării aparatului administrativ, a simplificării acestuia evident, această operaţie trebuie realizată în mod judicios, pe baza unor criterii stiinţific alese, spre a se evita orice fel de exagerări, care pot avea consecinţe negative pentru administraţia publică prin raţionalizare se urmăreşte crearea unui aparat administrativ dimensionat în stricta concordanţă cu nevoile sociale pe care trebuie să le satisfacă4.

Secţiunea II- Precizări prealabile cu privire la centralizare

Problema centralizării şi descentralizării în administraţia publică s-a pus şi se pune în orice stat, indiferent de structura sa, de forma de guvernământ şi de regimul politic.

Orice stat, fiind o putere publică, organizată pe un teritoriu delimitat şi recunoscut de celelalte state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, ci şi de a-i rezolva interesele atât de diferite de la o persoană la alta sau de la un grup de indivizi la altul. Pentru a-şi îndeplini acest rol, statul îşi împarte teritoriul şi populaţia aflată pe acesta în anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone mai mici sau mai mari, sunt unităţile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse

3 R. Ionescu, Drept administrativ, E.D.P., Bucureşti, 1970, p.164 Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, op.cit., pp. 24-25

2

denumiri: judeţ, ţinut, regiune, oraş, comună, etc. În toate aceste unităţi administrativ-teritoriale statul a creat autorităţi publice, care să-l reprezinte şi să acţioneze în acestea pentru realizarea intereselor sale, dar şi ale locuitorilor respectivi. În acelaşi scop, statul a creat autorităţi şi la nivel central, care să-l reprezinte şi să asigure realizarea intereselor care se pun la acest nivel şi care apar ca ceea ce este comun şi general tuturor zonelor de interese.

Centralizarea si descentralizarea reprezintă cele două tipuri de soluţii ale problemei organizării administrative de la nivelul oricărui stat, deci, implicit şi al României.

Există, desigur, trăsături şi aspecte specifice diferenţiate în funcţie de structura sa, dacă este un stat federal sau unitar; de forma de guvernământ, monarhie sau republică; de regimul politic, dacă este totalitar sau democratic.

Iniţial, centralizarea şi descentralizarea nu au fost noţiuni juridice, ci ele exprimau tendinţele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constituţional, de cerinţele practice. Ca orice tendinţe, ele comportă grade şi modalităţi. Prin dreptul administrativ, centralizarea şi descentralizarea au luat forme prin care se concretizează.

Centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul naţional la nivelul statului, sarcini a căror îndeplinire şi-o asumă printr-o administraţie ierarhizată şi unificată, prin descentralizare se renuntă la această unitate, rezervându-se, în special colectivităţilor locale sarcina de a-şi rezolva problemele şi de a-şi satisface interesele lor specifice.

Trăsăturile caracteristice ale unui stat unitar impun, printre altele, existenţa unui singur rând de autorităţi publice centrale, o singură autoritate legislativă, un singur guvern, un singur for judecătoresc superm, dar şi autorităţi publice organizate în unităţile administrativ-teritoriale care să fie subordonate uniform faţă de cele centrale.

Autorităţile publice locale se pot însă afla şi în alte raporturi faţă de autorităţile centrale, raporturi care se caracterizează printr-un grad diferit de dependenţă faţă de centru. Astfel,este cunoscut regimul administrativ de centralizare, regimul de desconcentrare, cât şi pe cel de descentralizare administrativă; acestea se pot constitui concomitent şi în principii care stau la baza organizării administraţiei publice.

În acest context, regimul administrativ care oglindeşte modul cum sunt reglementate raporurile dintre autoritatea centrală (executivă) şi cea locală (administraţia publică locală) ,în general, oscilează între principiile de autoritate şi libertate.

Printre aceste principii se încearcă a se rezolva cele două tendinţe care se manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: tendinţa de unitateşi tendinţa de diversitate.

Cu alte cuvinte, este vorba de tendinţe centralizatoare şi tendinţe descentralizatoare; organizarea administrativă, nu exprimă niciodată numai centralizarea sau numai descentralizarea, existând întotdeauna un dozaj între una şi alta, diferenţa dintre o ţară sau alta constând în partea recunoscută descentralizării, ceea ce determină originalitatea administraţiei din fiecare ţară.

În toate cazurile, însă, raporturile dintre autoritaţile centrale şi cele teritoriale se caracterizează prin grade diferite de dependenţă faţă de centru, respectiv fie prin centralizare (concentrare), fie prin desconcentrare sau descentralizare administrativă, principii care domină organizarea administraţiei publice.

Potrivit principiilor care guvernează statul unitar, soluţionarea problemelor administraţiei de stat, pe întreg teritoriul, este dependenţa de existenţă unei administraţii centrale şi a unei administraţii locale, organizate în toate unităţile administrativ-teritoriale, gradul de dependenţă a

3

administraţiei locale de administraţia centrală reprezintă criteriul care separă sistemele centralizate de cele descentralizate.

Pe aceste coordonate se cristalizează, de altfel, şi cele două mari sisteme care pot sta la baza unor asemenea raporturi: centralizarea şi descentralizarea administrativă.

Secţiunea III- Concentrarea(centralizarea)

III.1 Noţiuni generale

Centralizarea sau concentrarea este sistemul(regimul) administrativ care, în general, implică o strânsă dependenţă a autoritaţilor locale faţă de autoritatea centrală (executivă), prin numirea de către acestea a autorităţilor administraţiei publice locale, sistem care este determinat de ideea de autoritate,caracteristica acestui sistem este faptul că, aşa după cum subliniază Marcel Prelot “puterea administrativă imprimă în toate părţile ţării o direcţie uniformă, nelăsând nici o parte din decizie cetăţenilor”5.

Într-un sistem centralizat nu există viaţă administrativă în afara autorităţilor centrale, acestea fiind singurele abilitate să ia decizii administrative pentru întreg teritoriul ţării; autorităţile locale fiind conduse după normele de reglementare venite de la centru, de către organe instituite, de către funcţionari numiţi direct de centru şi cu mijloace financiare procurate de centru.

Asemenea sistem nu exclude organizarea teritoriului statal în circumscripţii mai mult sau mai putin întinse, dar nu trebuie să confundăm circumscripţiile, simple delimitări teritoriale destinate să permită o implantare raţională a serviciilor statului pe ansamblul teritoriului naţional, repartizarea acestor servicii agenţilor săi şi colectivităţile locale, care sunt comunităţi umane preexistente şi dotate cu o viaţă juridică proprie, un regim centralizator pur organizează numai circumscripţii teritoriale dar nu recunoaşte colectivităţile locale.

În practică, însă, sistemul centralizator trebuie să ţină seama de realităţile sociale şi comună, centru de viaţă naturală6, rezultat al istoriei, realitate sociologică pe care regimul administrativ nu poate să nu o recunoască.

Statul centralizat admite existenţa colectivităţilor locale ca persoane juridice care au cerinţe specifice şi resurse proprii, dar el este cel ce numeşte şi conduce agenţii (funcţionarii) care administrează comunităţile locale.

Organizarea centralizată a administraţiei publice reprezintă, altfel spus, un sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea competenţelor de către autorităţile locale este supusă, în mod direct sau prin interpuşi autorităţii executive şi puterii ierarhice a acesteia. Existenţa unui asemenea sistem se bazează pe faptul că nu se recunosc şi alte diversităţi de interese ori aspiraţii în cadrul unui stat, care apărându-şi unitatea de acţiune, uită că acesta se află în contradicţie cu diversitatea intereselor componentelor sale.

În consecinţă, centralizarea în administraţia publică înseamna.în plan organizatoric, subordonarea ierarhică a autorităţilor locale faţă de cele centrale şi numirea funcţionarilor (agenţilor) publici din conducerea autorităţilor locale de către cele centrale, cărora li se subordonează şi le raportează modul cum exercită conducerea, iar în plan funcţional, emiterea actului de decizie de către autorităţile centrale şi executarea lui de către cele locale, aceste

5 Conf. univ. dr. Corneliu Manda, Drept administrativ-Tratat elementar, Lumina Lex, 2001, p.309, apud: Marcel Prelot, Precis de Droit Constitutional, 1949, p. 237.6Corneliu Manda, Cezar Manda, Administraţia publică locală din România, Lumina Lex, 1999, p.526

4

autorităţi locale nu acţionează, deci, în nume propriu, nu reprezintă persoana juridică, şi iau toate măsurile numai în numele statului.

Centralizarea, de regulă, îmbracă forma concentrării şi cea a desconcentrării administrative.

1. Concentrarea administrativă este sistemul de organizare tentaculară, ermetic centralizată a instituţiilor statale care “nu este numai absurd, dar şi impracticabil”7. Acest sistem ignoră realităţile concrete şi specifice din unităţile administrativ-teritoriale, care pot genera, în timp, tensiuni şi diferenţe, pericolul virtual al unei asemenea administraţii fiind anunţat ca asfixia executivului sau apoplexia centrului şi paralizia extremităţilor.

2. Desconcentrarea administrativă constă în lărgirea sferei de atribuţii a serviciilor şi agenţilor autorităţii centrale (executive) de la nivel local, adică transferarea puterii de deciziune a puterii centrale către reprezentanţii săi locali, menţinându-se, totodată, strânsa dependenţă şi subordonare a acesteia din urmă, sau, mai concis, transmiterea către agenţii locali ai statului a unei puteri de decizie mai mult sau mai puţin întinse8.

Desconcentrarea constituie, totusi, o etapă pe calea recunoşterii diversităţii şi specificului local precum şi a adoptării deciziilor luate de autorităţile locale ale statului.Aşa cum se precizează în literatura franceză de specialitate desconcentrarea reprezintă transferul atribuţiilor autorităţilor centrale către reprezentantul local al acestora, ori la reprezentanţii locali ai statului ca şi dreptul de tutelă administrativă de la organele centrale de stat la reprezentanţii locali ai statului, ca şi dreptul de tutela administrativă de la organele centrale de stat la reprezentanţii locali ai acestora9.

A mări, aşadar, sfera atribuţiilor prefectului, de exemplu, este ceea ce înseamnă simplu desconcentrare administrativă, iar a-l face pe prefect alesul administraţiilor locali este ceea ce înseamnă descentralizare, desconcentrarea semnifica, deci, pe etapa intermediară menită să pregătească, de cele mai multe ori, calea descentralizării, cu care însă nu trebuie confundată,întrucât între desconcentrare şi descentralizare nu există o diferenţă de nivel, ci o diferenţă de natură.

În problemele de organizare administrativă s-au impus trei tipuri de soluţii: centralizarea administrativă, deconcentrarea administrativă şi descentralizarea administrativă. Acestea se mai numesc şi principii generale de organizare administrativă şi ele determină raporturile dintre autorităţile administrative centrale şi cele locale.

Centralizarea şi descentralizarea sunt modalităţile opuse ale relaţiilor dintre administraţia centrală şi cea locală şi, asa cum s-a subliniat, gradul de dependenţă a administraţiei locale faţă de administraţia centrală reprezintă criteriul care separă sistemele centralizate şi cele descentralizate.

Centralizarea administrativă este procedeul care plasează în mâinile puterii centrale conducerea tuturor problemelor administrative.Centralizarea administrativă poate să îmbrace două forme: o formă directă, când ordinile sunt date nemijlocit de către Guvern sau puterea centrală; o formă indirectă, când agenţi ai puterii centrale transmit ordinele Guvernului în calitate de delegati ai acestuia10.

7 Conf. univ. dr. Corneliu Manda, op.cit., p. 3118 Ibidem9 Ibidem10 J.M. Auby, R. Ducos-Ader, Institutions administratives, deuxieme edition, Dolloz, Paris, 1971, p.83

5

Într-un regim în care se aplică principiul centralizării administrative, adeseori, unităţile administrativ-teritoriale nu sunt persoane de drept public şi rămân în strictă dependenţă faţă de puterea centrală, mărginându-se să execute instrucţiunile. În sitemul centralizării, nu se recunoaşte colectivităţilor locale dreptul de a se administra. Administraţia statului este strict ierarhizată şi dreptul de decizie îl are vârful ierarhiei administrative.

Autorităţile administrativ locale sunt subordonate ierarhic autorităţilor centrale, fiind simpli executanţi ai deciziilor adoptate de acestea11.

Centralizarea administrativă are ca regulă esenţială dreptul superiorului de a exercita ierarhic asupra activităţii inferiorilor.

În orice stat va predomina, într-o etapă sau alta, latura centralizatoare sau descentralizatoare, statul neputându-se guverna numai într-un regim exclusiv centralizat sau exclusiv descentralizat.Descifrarea şi înţelegerea corectă a acestui fenomen de către politicieni, teoreticieni si practicieni, asigurarea unui echilibru optim între aceste laturi ale structurii şi activităţii statele sunt cu atât mai necesare unui stat ca România, aflat în plin proces de tranziţie de la o structură puternic centralizată a administraţiei publice la una descentralizată, fundamentată pe principiile statului de drept.

Este îndeobşte cunoscut că orice stat, pentru a putea guverna mai bine, îşi împarte teritoriul şi populaţia aferentă, în unităţi administrativ-teritoriale, în care crează şi autorităţile publice care să reprezinte fie statul, fie colectivităţile locale şi să rezolve interesele acestuia şi ale locuitorilor. Astfel de autorităţi sunt create şi la nivel central, acestea având rolul de a asigura realizarea intereselor de la acest nivel, interese care reprezintă ceea ce este comun şi general tuturor grupurilor de interese din unităţile administrativ teritoriale.

În orice ţară, spunea profesorul Paul Negulescu, “sunt două categorii de interese: unele care au un caracter cu totul general privind totalitatea cetăţenilor, întreaga colectivitate, cum bunăoară: facerea legilor, raporturilor Ţării cu străinătatea, supravegherea şi distribuţiunea justiţiei, organizarea armatei, ordinea publică şi siguranţa statului, altele sunt însă speciale unei anumite localităţi, spre exemplu”îndestularea comunei cu articole alimentare de primă necesitate, înfrumuseţarea apei, a luminei, ridicarea gunoaielor şi curăţitul străzilor, canalizare, bună stare sanitară a comunei ,îngrijirea de săracii din comună, dezvoltarea simţului artistic prin crearea de muzee locale, orchestre comunale, dezvoltarea culturală prin crearea de şcoli de adulţi, de biblioteci, crearea de şcoli de meserii etc”12.

Este incontestabil că interesele comune întregii colectivităţi nu pot fi încredinţate decât puterii centrale, numai astfel putem avea unitatea statului, numai astfel un stat poate fi puternic şi în măsură de a impune inamicului din afară sau dinăuntru.

Pentru armonizarea sau apropierea între aceste categorii de interese, statul crează şi regimuri juridice sau instituţii speciale. În aceste condiţii vorbim de centralizare, descentralizare, ori de regimuri intermediare acestora-desconcentrare, tutela administrativă şi alte asemenea regimuri.

În esenţă, centralizarea în administraţia publică înseamnă, în plan organizatoric, subordonarea ierarhică a autorităţilor locale faţă de către cele centrale, şi numirea funcţionarilor publici din conducerea autorităţilor locale de către cele centrale, cărora li se subordonează şi le dau socoteală de modul cum conduc, iar in plan funcţional, emiterea actului de decizie de către autorităţile centrale şi executarea lui de către cele locale. Actele emise de autorităţi locale, în regimul centralizării (atunci când acestea primesc competenţe de a le emite) pot fi anulate de

11 C. Manda, C.C. Manda, op.cit., p.13112 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1934, pag. 621

6

autorităţile centrale (în virtutea dreptului de control ierarhic) ori de câte ori nu sunt în concordanţă cu decizia”centrului”.

La începutul secolului nostru se arata că în favoarea organizării centralizate se aduc următoarele argumente13:

1. centralizarea asigură resursele materiale şi umane pentru realizarea unor lucrări de mare anvergură;

2. dezvoltarea structurilor descentralizate generează rivalitate între autorităţi locale şi chiar stări conflictuale, care pot afecta unitatea natională;

3. independenţa naţională este mai bine apărată în caz de conflict atunci când există o organizare centralizată;

4. centralismul asigură unitate activităţii executive a unui stat.

III.2- Caracteristicile controlului ierarhic

Caracteristicile controlului ierarhic:a) controlul ierarhic nu trebuie să fie prevăzut expres de lege, el apare ca un atribut al puterii

ierarhice şi poate fi exercitat oricând, fie din oficiu, fie la sesizare printr-o cerere. Cererea particularului înaintată organului ierarhic superior pentru exercitarea controlului se numeşte şi recurs ierarhic.aceasta modalitate trebuie deosebită de recursul graţios adică de cererea particularului pe care o înaintează chiar autorităţii emitente prin care se plânge împotriva unui act al acesteia;

b) priveşte întreaga activitate a subordonatului, adică atât actele juridice, cât şi faptele materiale juridice şi operaţiunile materiale tehnice;

c) se referă atât la legalitatea cât şi la oportunitatea actelor şi măsurilor controlate;d) superiorul poate anula, abroga, revoca, suspenda sau.uneori, chiar reforma (modifica) o

măsură a organului inferior ilegală sau inoportună (care nu corespunde intereselor generale sau locale, bunei functionari a serviciilor publice etc.).

III.3- Avantajele si dezavantajele regimului centralizator

Regimul centralizator al administraţiei publice are atât avantaje cât şi dezavantaje.Centralizarea presupune funcţionarea serviciilor publice sub o comandă unică, fapt ce asigură

o activitate coordonată, promptă şi eficientă a acestora.Funcţionarea pe principiul subordonării ierarhice a serviciilor publice are drept consecinţă

înlăturarea suprapunerilor şi a paralelismelor ori reducerea numărului lor la strictul necesar, cu efecte benefice pe planul cheltuielilor finainciare pentru organizare şi funcţionare.

Regimul centralizării în administraţia publică asigură unitatea de scop şi acţiunea autorităţilor centrale şi locale ale statului de la toate verigile componente ale sistemului, o asemenea unitate fiind mai necesară, aşa cum spune Prof. Tarangul,” în vremuri tulburi, în timpuri de crize interne sau exeterne, când este necesară o mai mare afirmare a puterii şi unităţii statului”.

Conducerea centralizată, pe principiul subordonării ierarhice, asigură, pe planul exercitării dreptului de control, mai multe trepte (grade) de efectuare a controlului şi de luare a măsurilor legale corespunzătoare (asa cum se întâmplă şi în sfera puterii judecătoreşti, unde există mai multe

13 Eugen Popa, Autonomia Locală in România, Ed. All Beck, 1999, pp. 121-122

7

garde de jurisdicţie), fapt ce se constituie în garanţii suplimentare pentru apărarea intereselor celor administraţi14.

Dincolo de aceste avantaje, centralizarea administrativă are şi dezavantaje, acestea afectând însăşi esenţa structurilor statale, a funcţiilor acestuia şi implicit viaţa politică economică şi socială a tuturor membrilor societăţii.

În regimul organizării şi funcţionării centralizate a administraţiei publice, interesele locale nu-şi pot găsi o rezolvare optimă, deoarece autorităţile centrale nu pot cunoaşte în specificitatea lor aceste interese, pe de o parte, pe de altă parte, chiar dacă le-ar cunoaşte, acestea diferă de la o localitate la alta, de la o zonă la alta şi ele nu pot fi decât parţial reflectate în măsurile luate de autorităţile centrale.

Conducerea de la nivel central, a unor servicii publice de interes local are ca efect supraaglomerarea autorităţilor centrale şi, implicit, rezolvarea cu întârziere şi superficialitate a problemelor, care s-ar rezolva mai operativ şi mai bine de către autorităţile locale.

Structurile administrativ centralizate au o stabilitate mai mare (mai ales atunci când acestea sunt numite, nu alese) fapt ce face ca birocraţia şi rutina să-şi găsească un teren mai fertil.

Într-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcţionarilor publici de sus şi până jos de către centru, cetăţenii nu mai participă la administrarea treburilor lor, sunt lipsiţi de initiaţive, condamnaţi la inerţie şi pasivitate.

În România, regimul de centralizare administrativă, decurgând din caracterul unitar şi suveran, este dat în prezent de organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice centrale-Guvern, ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi a serviciilor publice deconcentrate ale acestora, inclusiv instituţia prefectului15. Atât la nivel central, cât si local există autorităţi organizate pe principiul subordonării ierarhice, din treaptă în treaptă care realizează puterea executivă.Guvernului i se subordonează direct ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi prefecţii, iar ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale li se subordonează nemijlocit serviciile lor publice, deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale.

Conducătorii acestor servicii publice se subordonează, pe plan orizontal (la nivel de judeţ) şi prefecţilor (ca reprezentanţi ai Guvernului).

Dacă, aşa cum se ştie, regimul “clasic” de centralizare administrativă se caracterizează pe plan organizatoric şi funcţional prin existenţa unui sistem de organe bine structurate, aflate în dependenţă unul de altul, de jos în sus, şi subordonate din treaptă în treaptă până la organul de vârf-Guvernul, actualul regim de centralizare administrativ în România prezintă unele trăsături specifice.

În primul rând, la nivelul de vârf, nu se află numai o singură autoritate-Guvernul, ci, alături de acesta,este şi Preşedinte României care, potrivit prevederilor Constituţionale, exercită, în afara unor atribuţii din sfera puterii legislative (promulgarea legilor, semnarea lor în vederea publicării şi sesizarea Curţii Constituţionale pentru neconstituţionalitatea legilor) şi atribuţii specifice puterii executive.Prin urmare, la nivelul de vârf, sistemul administrativ român este bicefal, ceea ce constituie o atenuare a sistemului cu un singur pol de putere executivă, care ar acumula toate atribuţiile la acest nivel.

În al doilea rând, tot la nivel central, sunt organizate şi alte autorităţi în sfera puterii executive, dar care nu fac parte din sistemul acesteia, bazat pe subordonare ierarhică faţă de

14 Prof. univ. dr. Mircea Preda, Drept administrative-Partea generală, Editia III, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2006, p.34015 Ibidem

8

Guvern. Acestea sunt aşa-numitele organe autonome, pe care legea le-a declarat ca atare, este cazul Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii, Avocatul Poporului, Consiliul Economic şi Social, Consiliul Concurenţei, Consiliul Naţional al Audiovizualului şi altele16.

În unele situaţii, aceste autorităţi autonome îşi organizează în teritoriu servicii publice deconcentrate, care au competenţa să exercite atribuţii de control şi asupra activităţii desfasurată de autoritaţile administraţiei publice alese-consiliile locale, primarii, consilii judeţene, în domeniul ce-l constituie obiectul propriu de activitate.

Secţiunea IV- Centralizare si descentralizare în administraţia publică din România

Analizând dispoziţiile constituţionale ale Capitolului V din Titlul III al Constituţiei din 1991, observăm că, pentru prima dată în România, administraţia publică nu mai este în exclusivitate o administraţie de stat, ci ea se divide în administraţie de stat şi administraţie locală autonomă şi, în consecintă, este centralizată şi desconcentrată, în cazul structurii administraţiei statului şi descentralizată, în cazul administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale.17

Centralizarea si desconcentrarea administrativă.Regimul de centralizare administrativ din ţara noastră decurge, în mod implicit, din dispoziţiile constituţionale ale art.1,alin. (1), potrivit căruia România este stat naţional, suveran şi independent, unitar şi indivizibil.

Aceste caractere, de stat unitar şi indivizibil, se reflectă, în general, în organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice şi, în mod special, în cea a administraţiei publice.

În acest sens, România se caracterizează prin existenţa unei formaţiuni statale unice şi prin existenţa unui singur rând de organe centrale de stat, un singur organ legiuitor, un singur guvern, un singur organ judecătoresc suprem.

Administraţia publică o regăsim printre autorităţile publice stabilite de legea noastră fundamentală, reglementată, în mod distinct, de prevederile art. 115-122, care formează cele două secţiuni ale Capitolului V din Titlul III.

Prima secţiune priveşte organizarea şi funcţionarea autorităţilor administrativ statale.La rândul său, administraţia de stat este organizată în administraţie centrală şi teritorială, după nivelul de implantare al acestor autorităţi statale şi funcţionează pe principiul subordonării ierarhice.

Administraţia centrală are în compunerea sa atât autorităţi ale “puterii” executive, Preşedintele României şi Guvernul, care prin atribuţiile ce le revin îndeplinesc şi activităţi administrative, cât şi administraţia publică centrală de specialitate, respectiv ministerele şi celelalte organe de specialitate.

În acest plan, este de menţionat că, în conformitate cu art. 101, alin. (1) din Constituţie, Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice. Totodată, Preşedintele României are competenţe cu privire la conducerea unor servicii publice administrative de interes naţional, ca de pildă apărarea ţării şi asigurarea ordinii publice şi altele, conform art. 87 şi 92 din Constituţie, ceea ce îl desemnează ca pe o autoritate a administraţiei de stat.

Ministerele, ca autorităţi statale care prestează servicii publice de interes naţional, sunt organizate conform art. 115, alin (1) din Constituţie, numai în subordinea Guvernului. De asemenea, alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor (art. 115, alin (2)).

16 Ibidem, p.34117 Conf. univ. dr. Corneliu Manda, op.cit., p.317

9

Concomitent cu aceste autorităţi centrale, legiuitorul constituent dar si cel organic (Legea nr. 69/1991, republicată), a statuat că administraţia centrală de stat se organizează şi la nivelul unităţilor administrativ-tertioriale prin servicii publice descentralizate (de fapt, desconcentrate), ale ministerelor şi celorlalte organe centrale, inclusiv prefectul care se află în subordinea Guvernului, ministerelor şi celorlalte organe centrale. Acest fapt rezultă din dispozitiile art. 122, alin. (1) şi (2), potrivit carora Guvernul numeşte câte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administartiv-teritoriale.

Secţiunea V- Aşa zisul centralism democratic din perioada 1944 – 1989

Centralismul democratic ca principiu de organizare politică si statală a fost impus in România utilizându-se modul sovietic .

În esenţă centralismul democratic era un procedeu chemat să asigure dominaţia partidului comunist, printr-o organizare centralizată strictă de natură ai permite acestuia să se impună maselor prin alegeri in care numai membrii acestui partid puteau să candideze18.

Astfel, se poate observa că “Sovietele, ca şi toate organele administraţiei de stat sovietice au fost organizate sub conducerea partidului comunist, care în calitate de detaşament de avangardă al casei muncitoare indrumă activitatea tuturor organelor de stat si a organizaţiilor ce alcătuiesc mecanismul de stat sovietic”19.

Centralismul democratic capătă însă anumite particularităţi în România ca urmare a adoptării modelului sovietic .El este considerat ca principiu de organizare politică şi statală deopotrivă.Principiul specific orânduirii socialiste, el are “determinări obiective, atât în plan politic, cât şi de ordin economic – consecinţa caracterului puterii de stat, a specificului economiei socialiste şi a legităţilor obiective care o guvernează”20.

Ca principiu politic, centralismul democratic este definit ca fiind unul dintre principiile structurale si acţionale de bază ale organizării partidului, cuprins în statut, de natură a asigura organelor şi organizaţiilor de partid aparţinând partidului unic, o largă deschidere spre acţiune şi iniţiativă, în vederea infăptuirii rolului lor de conducere a unor mase mari de oameni. Acest principiu implică,pe de o parte, conducerea centrală a structurilor partidului unic aflate intr-o subordonare ierarhică strictă, iar pe de altă parte, valorificarea experienţei organelor şi organizaţiilor de partid din teritoriu.

Într-un sens mai larg, centralismul democratic este identificat ca fiind “şi un principiu esenţial al democraţiei socialiste”21, având in vedere că una dintre laturile sale conţine ideea atragerii cetăţenilor la actul conducerii intregii societăţi.

Unii reprezentanţi ai doctrinei administrative califică centralismul democratic, ca fiind un principiu de ordin constituţional al organizării şi funcţionării intregului aparat de stat, ce îmbină iniţiativa organelor locale cu conducerea de la centru a întregii activităţi economice, sociale si culturale.

Ca principiu al organizării aparatului de stat, centralismul democratic, consacră subordonarea strictă a organelor locale ale administraţiei de stat, atât pe linia orizontală, cât si pe linia verticală.

18 Ion Gliga, Drept administrative al R.P.R., Vol. I. Partea generală, Litografia Invăţământului din Cluj, 1957, p.519 Idem.20 Eugen Popa, op.cit.,p.137, apud: Ion Deleanu, Drept Constitutional, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1980, p.34321 Ion Deleanu, op.cit., p. 243

10

Subordonarea orizontală constă din alegerea comitetelor executive de către consiliile populare, din sânul acestora, ceea ce generează obligaţia comitetelor executive de a răspunde in faţa consiliilor populare de propria activitate.

Subordonarea verticală se identifică cu relaţia ierarhică in temeiul căreia, comitetele executive ale consiliilor populare sunt subordonate comitetelor executive superioare “până la Consiliul de Miniştri, in sensul că sunt obligate să se conformeze îndrumărilor acestora din urmă” 22.

Centralismul democratic aplicat organelor administraţiei locale, implică şi competenţa acestora de a propune propiile planuri de dezvoltare locală, integrate planului naţional unic de dezvoltare economico-socială.În acest sens, art.3 alin.1 din Legea nr.57/1968, prevedea in mod expres organizarea şi funcţionarea consiliilor populare pe baza principiului centralismului democratic.

Aceleaşi consilii populare – conform art.7 alin.1 din Legea nr.57/1968 – dispun de o largă “autonomie”. În concret, autonomia constă din conducerea activitaţii locale de stat, pe baza planului naţional unic, prin care se urmăreşte dezvoltarea economică, social-culturală şi edilitar-gospodărească a localităţilor.

În realitate, se manifestă o preponderenţă a factorului politic in activitatea administraţiei locale, iar aşa-zisa autonomie dobândea un conţinut formal, rezumându-se la punerea in practică a “indicaţiilor de partid” .

Această situaţie de fapt era asigurată prin sistemul funcţiilor duble, de partid şi de stat. Astfel, spre exemplu, primul secretar al comitetului judeţean de partid era şi preşedintele consiliului popular judeţean şi al comitetului executiv al acestuia. Este uşor de observat că funcţia care asigura o maximă concentrare a deciziei era cea de partid, iar cea de stat, de o a doua instanţă, se dobândea ca urmare a promovării în ierarhia de partid. Accesul la funcţiile de partid şi ca urmare a acestora, la cele de stat, a creat in conştiinţa comună ideea caracterului formalist al alegerilor locale, iar din punct de vedere praxiologic, a asigurat o participare formală a cetăţenilor la conducerea treburilor publice.

Uniformizarea vieţii locale a fost o primă consecinţă a acestui sistem, intrucât autorităţile locale erau organe ale statului ce făceau parte dintr-o ierarhie constituită in vederea promovării cu prioritate a interesului general.

Aşa – numita autonomie locală era greu de conceput în condiţiile în care autorităţile locale erau reprezentantele statului în teritoriu şi gestionau patrimoniul acestuia.

De asemenea, cu greu se putea concepe un plan de dezvoltare locală, care să promoveze cu prioritate interesele locale, intrucât însăşi planul naţional unic de dezvolare economico-socială, era un mecanism de conducere ce reflecta în mod strict resursele materiale si umane si destinaţia lor in funcţie de interesele naţionale.

Nu în ultimul rând, mobilizarea resurselor locale în scopul realizării obiectivelor stabilite în plan naţional în domeniul economic, social, cultural, cât şi aportul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale la realizarea planului naţional unic, erau criterii de apreciere a activităţii organelor de partid şi de stat ce funcţionau în plan local.

Pentru a scoate in evidenţă modul deosebit în care era concepută “autonomia locală” în perioada analizată şi cea definită de actuala legislaţie, vom analiza un caz concret.

Sistemul centralismului democratic asigură in plan local, prin intermediul alegerilor, constituirea organelor locale reprezentative : consiliile populare, indentificate în doctrina administrativă, constituţională şi legislaţie ca fiind organe locale ale puterii de stat.

22 Tudor Drăganu, Drept constitutional, Ed. Didactică si Pedagogică, Bucureşti, 1972, p. 273

11

Numai că sistemul partidului unic şi realizarea alegerilor suc stricta indrumare a acestuia, conducerea in inlocuirea unnor persoane cu alte persoane ce aparţineau aceluiaşi partid şi care puneau in practică aceleaşi directive.

În concepţia respectivă, ideea interesului local nu era scoasă in evidenţă, iar autorităţile locale erau practic alese după aceleaşi criterii de apreciere ca şi cele centrale.

Un alt exemplu din care reiese că alegerile locale nu reprezentau în concepţia partidului unic un mijloc de participare a cetăţenilor la desemnarea reprezentanţilor locali care să le promoveze propiile interese, este acela al introducerii pe listele de candidaţi a unor persoane ce nu domiciliau in localităţile respective şi care nu cunoşteau realitţăţile economice, sociale si culturale locale.

În acest context, primul semn de ataşament al acestor persoane faţă de conducerea centrală care le-a promovat in fruntea localităţilor sau a judeţelor, era creşterea aportului unităţilor administrative respective la realizarea planului naţional unic, ceea ce de fapt conţinea ideea negării interesui local.

Totodată, deşi localităţile dispuneau de un buget propriu, el era parte integrantă a bugetului de stat, intrucât baza acestui sistem supercentralizat era: proprietatea socialistă de stat.

Unităţile administrativ-teritoriale nu dispuneau de un patrimoniu afectat propriilor nevoi, ci in calitate de organe ale statului administrau proprietatea acestuia. Ca urmare, circulaţia lucrurilor ce formau proprietatea de stat era strict reglementată de lege, autorităţile locale având doar competenţa să transfere de la un agent economic la altul, dreptul de administrare directa.

În aceste condiţii, unităţile administrativ+teritoriale dispuneau doar de capacitatea juridica de drept public, acţionând in numele statului şi pentru administrarea patrimoniului său.

De altfel, competenţa materială a consiliilor populare era mult mai extinsă decât cea reglementată în prezent de Legea nr.69/1991 pentru consiliile locale. Spre exemplu, art.7 alin.2 din Legea nr.57/1968 arăta următoarele: “Consiliile populare organizează, îndrumă şi controlează întreaga activitate de dezvoltare economico-socială planificată din unităţile administrative-teritoriale în care sunt alese, având răspunderea directă pentru infăptuirea planului economico-social local si a bugetului local; urmăresc folosirea intensivă a capacităţilor de producţie,asigurarea forţei de muncă şi justa repartizare a acesteia, organizarea forţei de muncă şo justa repartizare a acesteia, organizarea ştiinţifica a producţiei şi a muncii, acţionează pentru îndeplinirea integrală a sarcinilor de plan de către toate unităţile econimice, indiferent de subordonarea acestora”.

Competenţa materială extinsă a consiliilor populare se fundamentează în primul rând pe existenţa proprietăţii de stat - majoritară – autorităţile locale acţionând in numele statului şi pentru stat.

De aceea, in art.16 alin.1 se afirmă că autorităţile locale – consiliile populare “hotărăsc, potrivit legii, in toate problemele de stat pe plan local”.

Cealaltă latură a centralismului democratic, respectiv latura democratică, a fost concepută ca un mijloc de participare a cetăţenilor la conducerea treburilor publice, contrabalansând astfel aspectul unilateral al conducerii societăţii prin organele partidului unic.

Însăşi Legea nr.57/1968 si Legea nr.5/1976 consacră instituţii ca adunările cetăţenilor, delegatul sătesc, antrenarea organizaţiilor obşteşti in procesul conducerii societăţii,considerate ca asigurând un caracter democratic actului conducerii societăţii.

În realitate, aceste forme organizatorice şi funcţionale, deşi nu aveau natura unor formaţiuni de partid, erau strict îndrumate şi conduse de organele locale de partid, asigurând astfel un cadru limitat şi formalist al iniţiativelor promovate cu ocazia dezbaterii unor proiecte importatnte .

12

După cum s-a putut observa, principiul centralismului democratic, deşi conţinea două elemente eterogene, unul centralizator şi unul descentralizator, era conceput de ideologia socialistă ca având un conţinut unitar, cele două componente considerându-se că au funcţii complementare.

De fapt, latura centralizatoare era cea dominantă, iar aplicarea efectivă a principiului centralismului democratic la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale a însemnat recunoaşterea unităţilor administrativ-teritoriale nu dispuneau de un patrimoniu propriu afectat realizării unor interese locale, distincte de cele naţionale.

În concluzie, aşa-zisul centralism democratic, asigură la nivelul administraţiei publice locale un sistem strict centralizat de organizare şi funcţionare a autorităţilor publice, iar ideea declarată a “autonomiei locale” nu era altceva decât o aplicare a rolului conducător al partidului unic in plan local.

Secţiunea VI- Centralizare – descentralizare

Organizarea administraţiei publice se realizează în scopul îndeplinirii sarcinilor sistemului, cu mijloacele de care dispune, pentru statisfacerea intereselor generale şi locale ale colectivităţilor, interese care sunt de o mare complexitate şi diversitate.

Pentru organizarea sistemului administraţiei publice pot fi folosite două modalităţi, principii de organizare: centralizarea şi descentralizarea.

Centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul naţional în persoana statului, sarcini a căror îndeplinire o asigură printr-o administraţie ierarhizată şi unificată. Prin descentralizare se acordă colectivităţilor locale sarcina de a satisface interesele lor specifice.

Când intr-un stat toate normele juridice se aplică pe întregul teritoriu dintr-un centru unic, se realizează o centralizare completă, iar dacă toate normele juridice se aplică numai în anumite circumscripţii administrativ-teritoriale se infăptuieşte o descentralizare completă23.

Asemenea regimuri, însă, nu există în realitate, statele utilizând un regim centralizat sau descentralizat doar parţial. Astfel, în practică reglementarea satisfacerii intereselor generale se face prin legi aplicabile pe tot teritoriul lor, iar reglementarea satisfacerii intereselor locale se face prin norme juridice locale, aplicabile numai in anumite unităţi (circumscripţii) administrativ-teritoriale.

Prin centralizare se defineşte atât problema raportului statului cu colectivităţi umane locale, cât şi o metodă de oranizare a administraţiei statului.

Dacă un stat este astfel organizat încât satisfacerea intereselor locale sau sociale se face prin servicii publice, depinzând direct de autoritatea publică centrală şi ai căror titulari sunt numiţi de către aceasta, acel stat este centralizat. Prin centralizare se înţelege regimul administrativ în care autorităţile publice de specialitate şi cele locale sunt numite de autoritatea publică centrală, fiind subordonate acesteia.

În sistemul centralizării, autoritatea publică centrală ia deciziile şi exercită conducerea, iar autorităţile locale raportează şi execută deciziile primite de la centru24.

23 Dr. Emil Balan, Drept administrative, Ed. Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 1999, p.4324 C.L. Popescu, Principiul autonomiei reflectat in documentele internationale adoptate in cadrul Consiliului Europei, Comunicare Congres Jubiliar ISAR, Sibiu, 1995

13

Sub forma sa cea mai riguroasă, centralizarea nu recunoaşte colectivităţilor umane locale dreptul de a se administra; numai statul, prin funcţionarii săi publici şi prin bugetul său, îşi asumă, pentru întreg teritoriul naţional, satisfacerea cerinţelor de interes general.Acest sistem nu exclude organizarea teritoriului statal în circumscripţii administrative. Nu trebuie să se confunde circumscripţiile administrative, delimitări teritoriale destinate să permită o organizare raţională a serviciilor publice ale statului pe ansamblul teritoriului, cu colectivităţile locale, care sunt comunităţi umane preexistente. Într-un regim centralizat pur se organizează circumscripţii teritoriale, dar nu se acordă autonomie administrativă colectivităţilor locale.

În practică, în sistemul centralizat trebuie să se ţină seama de relaţiile sociale: comune, oraşe, centre de viaţă naturală rezultate ale istoriei pe care regimul administrativ constituit urmează să le servească. Statul centralizat recunoaşte existenţa colectivităţilor umane ca având cerinţe specifice, dar el numeşte şi conduce funcţionarii publici şi instituţiile care administrează colectivităţi locale.

În cadrul sistemului centralizat, administraţia statului este riguros ierarhizată. Dreptul de decizie este concentrat la vârful ierarhiei administrative. Nivelele subordonate nu fac decât să transmită problemele circumacripţiilor administrativ-teritoriale la organul competent să le soluţioneze şi să transmită, în sens invers, decizia luată şi să execute ordinile primite. Astfel, prin centralizare, o voinţă unică, pornind de la centrul statal, se transmite până la cele mai îndepărtate circumscripţii administrativ-teritoriale ale ţării.

Uneori, cerinţele practice au determinat o atenuare a sistemului centralizat, acordându-se unor servicii şi unor funcţionari publici ai statului dreptul de a soluţiona ei însâşi, în cadrul circumscripţiilor administrativ-teritoriale, problemele, care nu mai sunt înaintate centrului spre rezolvare.

Prin deconcentrarea administrativă se inţelege transferul unor atribuţii care revin organelor centrale, unor organe din subordine, ce funcţionează în teritoriu. Deconcentrarea administrativă este deplasarea în teritoriu a unei părţi importante a activităţii administraţiei publice centrale. Suntem în faţa unei forme diminuate a sistemului de centralizare.

În cazul unui regim centralizat, în teritoriu acţionează numai agenţi ai organelor centrale ale statului. Ei sunt numiţi, revocaţi şi răspund exclusiv în faţa acestora. Ei sunt simpli agenţi administrativi, nu au niciun fel de competenţă proprie de decizie, având doar două obligaţii: să informeze centrul cu privire la situaţia locală şi să execute în teritoriu deciziile centrului.

În cazul deconcentrării administrative pe baze teritoriale, în teritoriu există nu doar simpli agenţi, ci şi organe ale statului, subordonate ierarhic, chiar dacă au dobândit conpetenţa proprie.

14

Secţiunea VII- Comparaţie între regimurile politico-administrative25

Tipuri de regim politico-administrativ Organizarea vieţii

Organizarea administraţiei.Raporturile dintre adm.centrală şi cea locală

Controlul Avantaje Dezavantaje

Centralizat Statul este singura persoană publică pentru întreg teritoriul naţional,care,asigură singur,prin bugetul şi agenţii săi,satisfacerea(de fapt pseudo-satisfacerea)tuturor nevoilor de interes general. Un regim centralizat pur acceptă împartirea teritoriului în circumscripţii(pentru a permite o implantare rationala a serviciilor de stat pe întreg teritoriu),dar nu sunt recunoscute comunitaţile ce corespund ansamblelor umane preexistente organizarii centralizate. Administraţia centrală are pretenţia să satisfacă toate interesele si nevoile prin dispoziţii legale şi prin regulamente valabile pe întreg teritoriul.

Administraţia de stat este riguros ierarhizată.Numirile se fac in cea mai mare parte fără concurs,în funcţie de preferinţele organelor superioare şi nu există dreptul de stabilitate ai funcţionarilor publici Autorităţile administraţiei locale sunt numite de către puterea centrală şi sunt dependente direct de aceasta. Puterea de decizie este concentrată la vârful ierarhiei,la nivel local se pun în aplicare hotarârile autoritatilor centrale .Nu este permisă iniţiativa locală. Resursele materiale necesare aplicării deciziilor sunt în totalitate în mâna organului

Regimul centralizat este caracterizat printr-un puternic control ierarhic superior. Autoritatea centrală exercită control fara text legislativ. Controlul este general,întinzându-se atât asupra tuturor actelor administrative,putând duce la anularea sau modificarea acestora ,cât si asupra funcţionarilor. În regim centralizat subordonatul nu are nici un mijloc de a-şi apăra în justiţie actul împotriva exerciţiului puterii ierarhice.

Centralizarea este mai economică căci permite retionalizarea şi suprimarea activitaţilor administraţiei locale. Se dau sarcini administrative agenţilor specializaţi şi nu aleşilor locali,care,în cele mai multe cazuri,nu sunt de specialitate.

Încetineala de reacţie,tergiversarea, suprasolicitarea administraţiei centrale. Uniformizarea soluţiilor. Posibilitatea abuzurilor. Crearea unei birocraţii importante datorită lipsei controlului din partea comunităţilor locale.

25 Prof. Univ. Dr. Ioan Alexandru, administratie publica-Teori,-Realităţi,-Perspective,Ediţia IV revăzută şi adăugiă, Lumina Lex, Bucureşti, 2006

15

Deconcentrat

Descentralizat

Prin deconcentrare se realizează o schimbare de autoritate superioară ierarhic prin care viaţa locală poate fi stânjenită uneori chiar mai mult ,prin care viaţa locală poate fi stânjenită uneori chiar mai mult,prin apropierea tutorelui de ea.

Acest regim administrativ se bazează pe recunoaşterea prin lege a colectivităţilor locale organizate în unităţi administrativ-teritoriale.Aceste colectivităţi au interese si nevoi specifice care se disting de cele generale şi naţionale (exemplu:aprovizionarea cu apă,salubritatea,construirea sau întreţinerea unor drumuri,iluminarea străzilor etc.) Colectivităţile respective trebuie să aibă mijloace materiale şi financiare proprii pe care să le poata folosi la rezolvarea problemelor locale.

administratiei centrale.

Autoritaţile locale nu sunt alese,ci sunt numite si subordonate organelor administraţiei centrale.

Autorităţile administraţiei publice locale sunt alese în mod liber. Statutul colectivităţilor locale decurge din lege.Colectivităţile nu pot să introducă modificări, ele trebuie să se supună eventualelor modificări pe care are dreptul să le opereze numai statul. Colectivităţile componente nu sunt asociate la exerciţiul puterii centrale. Colectivităţile descentralizate nu au decât autonomie de ordin administrativ. Colectivităţile descentralizate rămân totdeauna sub controlul statului,care verifică legalitatea acţiunilor lor.

Şi în acest regim administrativ controlul este de tip ierarhic,chiar daca prezinta o forma mai atenuată.

Controlul exercitat de către organele puterii centrale asupra administraţiei locale este de două feluri:

1. Controlul ierarhic, care se exercită aspra autorităţilor locale desconcentrate,cum ar fi controlul exercitat de Guvern asupra prefectilor,atât din punct de vedere al oportunitătii,cât şi din punct de vedere al legalităţii actelor.

2. Controlul de tutelă administrativă.

Eventualele avantaje apar numai datorită gradului mai atenuat al constrângerilor ce există în regimul centralizat,dar nu se rezolvă deficienţele majore ale acestui tip de sistem de organizare al administraţiei.

Din punct de vedere managerial,aduce o mai mare eficienţă ,flexibilitate şi preocupare pentru nevoile colectivităţilor,realizând o apropiere între reprezentanţii alesi şi populatie,ceea ce permite un control al electoratului,asigurându-se în acest mod o crespondenţă între politicile formulate şi dorinîele cetăţenilor. Din punct de vedere politic,aduce avantaje pe planul responsabilităţilor autorităţilor şi a participării cetăţenilor la viaţa publică locală. Din punct de vedere economic, procesul de descentralizare a puterii permite o mai mare diversitate şi o mai largă participare la activitaţile locale.

Activitatea unor domenii foarte importante este asigurată de ministere prin intermediul serviciilor lor deconcentrate-în afara deciziei autorităţilor locale alese-,ceea ce permite crearea unei importante birocraţii.

La început,lipsa de exeprientă a noilor autorităţi alese poate duce la apariţia unor decizii sau măsuri care să nu satisfacă în totalitate nevoile reale ale colectivităţilor. Un alt aspect este că procesul de descentralizare a responsabilităţilor în promovarea dezvoltării regionale pune zonele mai sărace în competiţie deschisă cu cele mai bogate ,motiv pentru care zonele dezavantajate trebuie sa primească un ajutor de la nivel central.În acest sens,Guvernul este dator să adopte o politică de solidaritate natională ,care să realizeze în practică o conciliere între conceptul de descentralizare şi cel de dezvoltare echiliibrată.

16

Federal Colectivităţile componente îsi bazează competenţele pe Constituţia federală şi îşi fixează singure forma instituţiilor lor.

Colectivităţile componente sunt asociate la exerciţiul puterii centrale.

Colectivităţile membre sunt suverane în ceea ce priveşte competenţele oferite de Constituţie.

Sectiunea VIII– Concluzii


Într-un sistem centralizat nu există viaţă administrativă în afara autorităţilor centrale, acestea fiind singurele abilitate să ia decizii administrative pentru întreg teritoriul ţării.

Conducerea centralizată, pe principiul subordonării ierarhice, asigură, pe planul exercitării dreptului de control, mai multe trepte (grade) de efectuare a controlului şi de luare a măsurilor legale corespunzătoare.


Organizarea centralizată a administraţiei publice reprezintă un sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea competenţelor de către autorităţile locale este supusă, în mod direct sau prin interpuşi autorităţii executive şi puterii ierarhice a acesteia. Existenţa unui asemenea sistem se bazează pe faptul că nu se recunosc şi alte diversităţi de interese ori aspiraţii în cadrul unui stat, care apărându-şi unitatea de acţiune, uită că acesta se află în contradicţie cu diversitatea intereselor componentelor sale.

Centralizarea în administraţia publică înseamna.în plan organizatoric, subordonarea ierarhică a autorităţilor locale faţă de cele centrale şi numirea funcţionarilor (agenţilor) publici din conducerea autorităţilor locale de către cele centrale, cărora li se subordonează şi le raportează modul cum exercită conducerea, iar în plan funcţional, emiterea actului de decizie de către autorităţile centrale şi executarea lui de către cele locale, aceste autorităţi locale nu acţionează, deci, în nume propriu, nu reprezintă persoana juridică, şi iau toate măsurile numai în numele statului.

17

Bibliografie

1. Prof. Univ. Dr. Mircea Preda, Drept administrativ-Partea generală, Ediţia III, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2006

2. Eugen Popa, Autonomia locală în România, Ed. All Beck, 19993. Dr. Elena Pipernea, Drd. Călin Pipernea, Drept administrativ.Partea generală,

Universitatea Ecologică Dimitrie Cantemir, Iaşi, 20014. Dr. Emil Bălan, Drept administrativ, Ed. Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti,

19995. Conf. Univ. Dr. Corneliu Manda, Drept administrativ-Tratat elementar, Lumina

Lex,20016. Prof. Univ. Dr. Mircea Preda, Drept administrativ.Partea generală (Ed. Revăzută

şi actualizată), Lumina Lex, Bucureşti, 20007. Tudor Drăganu, Drept constituţional, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 19728. Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, Administraţia publică în România, Editura

CH. Beck, Bucureşti 20089. Corneliu Manda, Cezar Manda, Administraţia publică locală din România, Lumina

Lex, 199910.Prof. Univ. Dr. Ioan Alexandru, administratie publica-Teori,-Realităţi,-

Perspective,Ediţia IV revăzută şi adăugiă, Lumina Lex, Bucureşti, 2006

18

centralizarea

Documents