14

CAPITOLUL I NOŢIUNI INTRODUCTIVE ÎN

STUDIUL DREPTULUI FINANCIAR

1.1. Aspecte conceptuale ale dreptului financiar

Apariţia primelor elemente de finanţe şi îndeosebi a finanţelor

contemporane constituie rezultatul unui proces istoric complex şi

îndelungai, care a cuprins întreaga viaţă economico-socială.

Finanţele au apărut pe o anumită treaptă de dezvoltare a societăţii, au

evoluat de la o orânduire social-economică la alta, conţinutul,

funcţiile şi rolul lor fiind determinate de modul de producţie

respectiv.

Finanţele au apărut atunci când, ca urmare a accentuării

diviziunii sociale a muncii, a dezvoltării până la un anumit nivel a

relaţiilor marfâ-bani, s-a afirmat inegalitatea de avere, a apărut

proprietatea privată, societatea s-a scindat în clase sociale. Ca produs

al contradicţiilor dintre aceste clase a apărut statul.

Apariţia organelor statului (organele puterii de stat:

administraţia de stat, justiţia, armata permanentă), adică instituirea

forţei publice, a făcut necesară procurarea de mijloace materiale şi

băneşti pentru întreţinerea acestor organe.

De aici rezultă că, pentru a întreţine această forţă publică, era

nevoie de contribuţia cetăţenilor prin impozite. Naşterea şi

dezvoltarea proprietăţii private au atras după sine extinderea

producţiei de mărfuri şi a schimbului, ceea ce a dus la apariţia banilor

ale căror funcţii au fost îndeplinite iniţial de anumite mărfuri (vite,

blănuri, scoici etc.), iar odată cu descoperirea metalelor au apărut

banii metalici.

Din acest punct de vedere, putem conchide că finanţele au

apărut în perioada descompunerii comunei primitive, concomitent cu

naşterea societăţii sclavagiste, ulterior evoluând în feudalism,

extinzându-se mai pregnant în perioada capitalistă. în această ordine

de idei putem afirma că finanţele au caracter istoric, ele au apărut

independent de voinţa şi conştiinţa oamenilor.1

în literatura franceză de specialitate s-a afirmat că finanţele sunt

„operaţiuni financiare” privind cheltuielile publice, că “există

cheltuieli publice care trebuie acoperite”. Şi pentru aceasta “trebuie

1 ESîstriţeanu Gh., Negrea Gh., Pătrăşcoiu L., Finanţe şi Credit în industrie, construcţii şi transporturi,

Bucureşti, 1972, p.4-8.

15

stabilit cine să suporte aceste cheltuieli” prin impozite, taxe şi alte

contribuţii instituite în scopul constituirii fondurilor băneşti necesare

acoperirii cheltuielilor publice.2

Cu un conţinut de idei apropiat, în literatura financiară

românească s-a afirmat că „statul şi celelalte organizaţii publice sunt

şi subiecte economice” şi, în această calitate, ele desfăşoară o

„economie financiară”, ca „activitate de procurare şi întrebuinţare de

mijloace băneşti pentru acoperirea cheltuielilor lor colective”.3

într-adevăr, statul, organele de stat sunt entităţi nu doar de

autoritate publică, ci şi economice, în sensul că întreţinerea şi

funcţionarea lor pretind un consum de valori materiale sau băneşti, în

acest scop sunt necesare „operaţiuni financiare” sau acţiuni de

„economie financiară” , deci, în general, acte şi operaţiuni de

constituire şi de întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare

desfăşurării activităţii statului şi a celorlalte colectivităţi publice.4

Argumentul istoric se evidenţiază şi în originea expresiilor

“finanţe” sau “financiar”, ce derivă din expresiile latine fiare, finis,

financia pecuniara, care înseamnă a încheia o tranzacţie

patrimonială prin plata unei sume de bani.5 Deci, având în vedere

originea comună a expresiilor menţionate, putem presupune

sinonimia acestora. în acest sens, unii autori menţionează că

obiectul de reglementare a finanţelor publice se constituie din norme

juridice financiare.6

Alţi doctrinari susţin ideea că obiectul circumscris de

componentele structurale ale finanţelor publice poate să fie intitulat:

drept financiar, drept financiar public, dreptul finanţelor publice.

Dintre aceste intitulări, cea de drept financiar este mai răspândită în

ultimele decenii, fiind mai simplă şi subînţelegându-se ca interes

public .

_____________ * Gliga I „Drept financiar public, Editura A.L.L., Bucureşti 1994, p.12. 5 Jeze G„ Op. cit., p. 2

* Condor I., Drept fiscal şi financiar, Editura Tribuna Economică, Bucureşti 19%, p. 60. Gliga

I., Drept financiar, Editura HUMAN1TAS, Bucureşti 1998, p.8.

‘ Conform art.130 alin. 1 din Constituţia Republicii Moldova.

2. Jeze G., Cours de finances publiques, M. Giard, Paris, 1929, p.2

3 L«eon Gh.N.,Elemente de ştiinţă financiară, voU.Cartea Românească, Cluj, 1925, p.51; Leon

Gh.N.,Elemente de ştiinţă financiară, ediţia a 2-a, Editura Cercetări Juridice, Bucureşti, 1942, p.9.

16

Un argument în plus al intitulării obiectului de studiu „drept

financiar” îl avem în Constituţia Republicii Moldova din anul 1994,

statuând „conceptul de sistem financiar”, cu referire generală la

„formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor

financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale

instituţiilor publice”®.

Conform acestei statuări constituţionale, sistemul nostru

financiar este un complex de acte şi operaţiuni efectuate de instituţii

publice în sfera financiară sau cu atribuţii financiare de control,

privind formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului,

unităţilor administrativ-teritoriale şi altor entităţi de interes public.

Caracterizarea complexului instituţional de activitate financiar-

publică priveşte actele, operaţiunile şi autorităţile financiare în

relaţia lor sistemică, determinată de imperativul financiar al

constituirii şi întrebuinţării fondurilor băneşti, elementar necesare

existenţei şi activităţii organelor, autorităţilor, instituţiilor şi altor

entităţi publice.

1.2. Necesităţi private, necesităţi publice

În societatea omenească, pe parcursul dezvoltării sale, au o serie de

necesităţi. Acestea sunt, pe de o parte, satisfăcute prin apărut efortul

individual al fiecăruia, pe de altă parte, prin activitatea publică, adică

printr-o cooperare a efortului mai multora, sau a tuturora. Când

instinctul de conservare a stimulat omul să se asocieze pentru

apărarea în comun contra adversarului vecin, atunci a apărut şi prima

formă de organizare cu caracter public, primară, rudimentară, prin

subordonarea la o conducere comună.

La această primă necesitate - de apărare în comun a teritoriului -

s-au adăugat şi altele, a căror satisfacere a cerut un apel la efortul

comun. Instinctul de conservare şi experienţa proprie umană au creat

şi continuă să creeze loturi, de asemenea necesităţi, pe care le dă în

seama colectivităţii, învestite cu putere de a comanda acţiunea

publică pentru satisfacerea acestor nevoi.

Treptat, oamenii au cedat din activitatea lor proprie, din

prerogativele iniţiativei individuale, au lăsat în seama societăţii

politice satisfacerea anumitor necesităţi, satisfacerea incompatibilă

cu puterile limitate ale individului izolat.

Deci, în dreptul financiar aceste necesităţi sunt:

a) private;

17

b) publice;

Necesităţi private sunt cele satisfăcute de fiecare membru al

unei comunităţi umane, cu maximum de eficienţă (avantaje) şi

minimum de sacrificii.

Deci, necesităţile private sunt strâns legate de activitatea

economică care este desfăşurată de individ, pentru satisfacerea

cerinţelor lui, fără concursul unei instituţii publice. Necesităţile

publice cer aportul întregii colectivităţi sau a unei părţi, pentru

satisfacerea lor în condiţii optime.

în situaţia necesităţilor publice care implică o activitate

financiară, se presupune existenţa unor necesităţi generale, comune

şi permanente; nu poate fi desfăşurată decât prin structuri publice şi

cu concursul fiecăruia şi al tuturora.

Deci, cauza primară care a determinat omenirea a se constitui in

asociaţii rămâne aceeaşi: necesităţile individuale, particulare sau

generale şi nu necesităţile speciale ale unei personalităţi abstracte.

Numai mijlocul de satisfacere capătă o formă nouă şi mai perfectă.

Este de reţinut că „indivizii asociindu-se”, după cum afirmă

Frederiko Flora, „nu creează un drept nou, opus dreptului

individual, ci creează o forţă mai mare de realizare.

Forţa individuală are limite dincolo de care rămâne

neputincioasă. Pentru a fi completată, are nevoie de concursul

colectivităţii.

Asociaţia politică are rolul de a regla, de a dirija, în mod

imperativ acţiunea publică, a cărei manifestare izolată ar face

imposibilă viaţa sau perfecţionarea ei. Statul este instituţia învestită

cu această comandă de a dirija satisfacerea unor necesităţi comune,

indivizibile şi permanente”4.

Deci, necesităţile publice, dat fiind caracterul lor social, trebuie

satisfăcute prin activitatea financiară a statului. Din acest punct de

vedere, activitatea statului se compune din acte şi operaţiuni

financiare privite în ansamblul lor. Ea constă în constituirea,

repartizarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi ale

instituţiilor de stat, cărora li se adaugă activitatea de control

financiar.

* I-ăzeanu M., Curs de legislaţie financiară, Edit. M. Bădeanu, Bucureşti 1942, p. 8-11.

18

1.3. Obiectul dreptului financiar

Actele şi operaţiunile financiar-publice se realizează practic pe

baza reglementărilor lor prin norme juridice referitoare la impozite şi

modul de percepere a lor, la cheltuielile publice şi la modul de

efectuare a lor, la bugetul de stat etc.

Oricât de evidentă este necesitatea fondurilor băneşti pentru

întreţinerea şi funcţionarea organelor de stat, pentru împlinirea

necesităţilor publice de sănătate. învăţământ etc. - determinat de

această necesitate şi pentru satisfacerea ei, statul trebuie să instituie

un cadru normativ în sfera financiară. Necesitatea reglementării

juridice financiare se află în raport de cauzalitate cu necesitatea

fondurilor băneşti ale statului şi altor colectivităţi publice.

Referitor la obiectul reglementării juridice financiare, acesta

este circumscris de componentele structurale ale finanţelor publice,

respectând delimitarea acestora faţă de finanţele private. Deci, o

condiţie esenţială a actelor şi operaţiunilor financiare este ca acestea

să se aplice „într-un regim de drept public”, având în vedere că, în

statele contemporane, alăturat „finanţelor publice”, există şi „finanţe

private”. Realitatea economico-financiară din aceste state

demonstrează că „imperativul financiar” - necesitatea fondurilor

băneşti - „priveşte deopotrivă viaţa privată şi viaţa publică”, cu

aprecierea că „motivele, mijloacele şi efectele finanţelor publice sunt

cu totul diferite de cele ale finanţelor private”.5

în contextul celor menţionate, componentele structurale ce

constituie obiectul dreptului financiar au apărut şi au evoluat cu

asemănări şi deosebiri fireşti de la un stat la altul, precum şi în cursul

timpului, condiţionat de evoluţia necesităţilor financiare şi a

posibilităţilor de realizare a veniturilor publice oferite de dezvoltarea

economiilor naţionale cu influenţele conjuncturale inevitabile.

Din antichitate şi până în prezent, în structura dreptului

financiar s-au păstrat două componente: cheltuielile publice şi

veniturile publice.

Deci, cheltuielile publice au evoluat sub mai multe aspecte

asemănătoare în statele antice, în cele din evul mediu şi din perioada

contemporană în virtutea asemănării trebuinţelor băneşti de

întreţinere a autorităţilor publice, forţelor armate, de dezvoltare a

5 Trotabas L., Finances publiques, Lib. „Dalloz” .Paris 1964 , p. 3-4 şi 15-16.

19

instituţiilor şi serviciilor publice etc.

Cheltuielile publice, în structura dreptului financiar, şi-au

păstrat însemnătatea în ansamblul actelor şi operaţiunilor financiare,

însă sub aspect procedural, stabilirea felului şi proporţiei

cheltuielilor statului a ajuns subordonată procedurii aprobării de

către Parlament a fiecărui buget anual de stat. Aceasta a fost

influenţată şi de tendinţa de creştere permanentă a cheltuielilor

publice în fiecare din aceste state.

Spre deosebire de acestea, veniturile publice au evoluat cu cele

mai multe diferenţieri atât de la un stat la altul, cât şi în cursul

timpului6, păstrând constant procedeele tradiţionale ale impozitelor

şi taxelor, completate în funcţie de necesităţi.

Veniturile publice sunt componenta structurală a dreptului

financiar cu cea mai bogată şi diversă evoluţie, determinată atât de

sporirea resurselor financiare ale statului, cât şi de necesitatea de a

modifica şi perfecţiona procedeele impozitelor şi taxelor în

concordanţă cu evoluţia accelerată a activităţilor economice,

industriale, comerciale, de lucrări şi servicii etc., ale căror rezultate

băneşti sau venituri reprezintă obiecte impozabile sau taxabile. Deci,

stabilirea şi realizarea unui anumit cuantum bănesc de venituri

reprezintă condiţia fundamentală a efectuării unui cuantum bănesc

corespunzător de cheltuieli publice.

Un alt element structural al obiectului de reglementare

financiară îl constituie bugetul de stat, fiind procedeu şi act de

coordonare sau corelare a cheltuielilor cu veniturile, în vederea

promovării şi menţinerii unui anumit echilibru cantitativ bănesc între

acestea.

Instituirea bugetului de stat a avut ca scop corelarea cheltuielilor

cu veniturile statului, devenind procedeul financiar central cu

însemnătate politică fundamentală. Această însemnătate este

demonstrată de faptul că fiecare buget anual al statului este adoptat

numai de Parlament şi, în consecinţă, bugetul statului este

principalul mijloc de orientare şi conducere parlamentară a activităţii

financiare a statului. Importanţa bugetului de stat trebuie privit prin

prisma cuprinsului său de cheltuieli şi de venituri publice, deci ca act

6 A se vedea Armeanic A., Volcinschi V., Drept fiscal, Ed. „ASEM”, Chişinău 2001, p.9-14. -

20

de autorizare a anumitor cheltuieli ale statului având rol determinant

în modul de înfăptuire practică a administraţiei publice, a protecţiei

sociale a cetăţenilor, susţinerii acţiunilor culturale, de învăţământ

etc.

Următorul element al dreptului financiar îl constituie

individualizarea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale, în

contextul dezvoltării administraţiei interne a statelor, al adoptării

împărţirilor administrativ-teritoriale şi al învestirii autorităţilor

locale cu atribuţii de conducere, ordine publică etc. Aceste finanţe au

evoluat mai mult sau mai puţin distinct de cele centrale de stat, cu o

structură de cheltuieli şi venituri coordonate prin bugetele locale ale

unităţilor administrativ-teritoriale: districte, judeţe, raioane, landuri,

oraşe, comune, sate etc.

Finanţele unităţilor administrativ-teritoriale s-au manifestat în

structura dreptului financiar contemporan, în contextul afirmării tot

mai hotărâte a autorităţilor publice locale, al perfecţionării

administraţiei publice locale. în acest context, diversificarea

serviciilor publice conduse de autorităţile locale şi sporirea

cheltuielilor bugetelor satelor, oraşelor, raioanelor, a determinat

recunoaşterea dreptului acestor autorităţi de a stabili şi încasa

impozite şi taxe locale, completate cu alte venituri şi eventual cu

împrumuturi publice. Toate acestea au amplificat dezvoltarea

sistemului financiar al unităţilor administrativ-teritoriale ca o

componentă a dreptului financiar al statelor contemporane.

Împrumuturile de stat interne şi externe s-au dezvoltat ca o

componentă structurală a dreptului financiar contemporan cu

particularităţi diferite de ale creditului particular, fiind determinate

de cele mai multe ori de necesitatea completării veniturilor publice

ordinare, precum şi uneori de cea a constituirii unor resurse

investiţionale subordonate interesului public.

Finanţele organizaţiilor internaţionale au fost recunoscute în

împrejurarea contemporană a înfiinţării sau constituirii organismelor

internaţionale, cuprinzând actele şi operaţiunile de formare şi

întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare acestor organizaţii, care

se disting de structura financiară internă a statelor contemporane.

între finanţele publice interne ale statelor şi finanţele organizaţiilor

internaţionale este mai evidentă relaţia contribuţiilor băneşti ale

statelor membre ale organizaţiilor internaţionale, contribuţii care in

21

acelaşi timp sunt venituri ale respectivelor organizaţii şi cheltuieli

publice ale respectivelor state.

_____________________ 11

Văcărel L, Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M., Moşteanu T„

Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, R.A., Bucureşti 1992, p. 51-56 şi 57.

Analizând actuala structură a dreptului financiar, adesea, unii

autori-jurişti au tendinţa de a îmbrăţişa conceptul economic

exprimat in literatura economică de specialitate12

privind

componentele fundamentale ale acestei ramuri de drept. în acest

sens, literatura economico-fmanciară expune următoarele

componente structurale ale sistemului financiar: finanţele

întreprinderilor de stat, bugetul administraţiei centrale de stat,

bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, asigurările de

bunuri, persoane şi răspundere civilă realizate prin societăţi cu

capital de stat, creditul acordat de băncile cu capital de stat şi

împrumuturile contractate de stat.

Referitor la acest sistem financiar este adevărat şi remarcabil

că fiecare dintre componentele structurale ale acestui sistem

grupează acte şi operaţiuni financiare de constituire şi întrebuinţare

a unor fonduri băneşti ale statului, unităţilor

administrativ-teritoriale,întreprinderilor, băncilor, societăţilor de

asigurare etc. De asemenea, intre aceste componente există relaţii

băneşti şi deci ele alcătuiesc un sistem financiar. Dacă privim astfel

problema, atunci putem afirma: tot ce este pecuniar (bani) este drept

financiar.

însă, din punct de vedere juridic, pe noi ne interesează nu

obiectul economic propriu-zis, ci regimul juridic financiar privit în

cadrul dreptului pozitiv. Deci, dreptul pozitiv cuprinde ansamblul

normelor în vigoare la un moment dat. în fiecare stat este privit - in

teoria generală a dreptului - ca „sistem al dreptului” în structura

căruia normele de conduită instituite de către stat sunt grupate in

„instituţii juridice şi ramuri de drept”'3.

în această ordine de idei, anumite instituţii - odată cu trecerea

de la sistemul economic socialist la cel specific economiei de piaţă -

au un regim juridic în tranziţie spre cel de drept privat datorită

organizării societăţilor de asigurare, băncilor şi întreprinderilor

comerciale ca societăţi comerciale, ca unităţi independente, având

22

patrimoniu propriu şi fiind obligate să desfăşoare o activitate

profitabilă în condiţiile economice actuale.

în concluzie, menţionăm că dreptul financiar cuprinde

ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului

financiar contemporan, care reglementează, în regim de drept

public, constituirea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului

şi ale celorlalte colectivităţi publice, precum şi controlul financiar

de interes public. 7

1.4. Normele dreptului financiar

1.4.1. Structura logico-juridică a normelor financiare

Normele dreptului financiar sunt, la fel ca celelalte norme

juridice - regulă de conduită instituită de stat, a căror aplicare este

asigurată prin conştiinţa juridică, iar la nevoie prin forţa de

constrângere a statului8.

Normele dreptului financiar au un caracter general, impersonal

şi deci, la fel ca multe dintre celelalte norme juridice privesc un

număr nedeterminat de subiecte de drept şi se aplică repetat în timp,

ori de câte ori sunt întrunite condiţiile vizate de ele.

Din punct de vedere a structurii logico-juridice, normele

dreptului financiar cuprind şi ele cele trei elemente specifice

normelor juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.

Ipoteza dreptului financiar prevede condiţiile sau împrejurările

in care urmează să se aplice dispoziţiile cuprinse în aceste norme

juridice. De exemplu, Legea privind sistemul bugetar şi procesul

bugetar nr. 847-XIII din 24.05.19969 prevede, în mod ipotetic, că

prin cheltuielile publice se urmăreşte împlinirea necesităţilor

generale pentru învăţământ, sănătate, protecţie socială etc.

Dispoziţia normelor dreptului financiar prevede conduita

subiectelor de drept vizate de aceste norme, fie obligându-i să

acţioneze într-un anumit fel, permiţându-le comiterea unor acte sau

operaţiuni de natură financiară. Deci, dispoziţiile cuprinse în

normele dreptului financiar pot fi: onerative, prohibitive şi

permisive.

7 Uoboş Gh.,Teoria generală a dreptului, Cluj-Napoca, 1992, p.l 19.

uBoboş Gh„ Op. cit., p.132-133.

" M.O.nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.

23

Dispoziţiile onerative sunt cele mai multe dintre normele

dreptului financiar. Prin dispoziţii onerative se reglementează

obligaţiile bugetare de repartizare a surselor bugetare conform

destinaţiei, efectuarea controlului preventiv al cheltuielilor etc., de

exemplu: în art. 32, alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi

procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 prevede onerativ ca în

termen de 45 de zile după publicarea legii bugetare anuale,

Ministerul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor şi

cheltuielilor bugetului de stat conform clasificaţiei bugetare10

.

îÎn acelaşi timp, unele norme ale dreptului financiar cuprind

dispoziţii prohibitive. De exemplu, în art. 32, alin. 4 din Legea

privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din

24.05.1996 prevede că „nici o autoritate publică nu poate efectua

cheltuieli fără autorizaţia semnată de Ministrul Finanţelor sau de

persoana autorizată de Ministerul Finanţelor”.

Unele dintre normele dreptului Financiar cuprind dispoziţii

permisive. De exemplu, în art. 41 din Legea privind sistemul bugetar

şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 prevede că

“autorităţile publice pot înainta Ministerului Finanţelor cereri pentru

alocaţii adiţionale în decursul anului bugetar”.

Sancţiunile cuprinse în normele dreptului financiar sunt

reglementate potrivit interesului de constituire, conform legislaţiei în

vigoare, a fondurilor băneşti ale statului şi a altor colectivităţi

publice.

Pentru simplificarea şi raţionalizarea textului actelor normative,

de cele mai multe ori, ipoteza şi dispoziţiile sunt contopite în textele

normative, iar sancţiunile sunt specificate în codurile: penal, cu

privire la contravenţiile administrative, fiscal, al muncii.

1.4.2. Aplicarea în timp şi spaţiu a normelor financiare

Normele juridice financiare sunt instituite potrivit unor criterii

de aplicare în timp şi spaţiu, astfel, ca necesităţile şi interesele

statului să fie protejate şi realizate.

Aplicarea în timp a normelor financiare este justificată de

anualitatea exerciţiului financiar şi a bugetului public naţional, fiind

un act de autorizare anuală a întregului proces financiar al statului

care cuprinde: sursele anuale de venituri şi destinaţia anuală a

10

se vedea Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară, nr. 969-XI1I din 24-07.1996

24

cheltuielilor bugetului public naţional.

Potrivit acestor necesităţi, reglementarea juridică financiară

cuprinde următoarele norme:

a) norme juridice generale cu aplicabilitate nedeterminată de

timp, de exemplu: privind cuprinsul bugetului de stat şi procedura

elaborării, adoptării, executării şi încheierii tuturor bugetelor anuale

de stat; privind impozitele, taxele şi celelalte venituri ale bugetului

de stat, cuprinse în acte normative referitoare la fiecare, sau la unele

dintre aceste venituri, fiind completate cu cele privind constrângerea

de stat în domeniul veniturilor bugetare şi executarea silită a

impozitelor, taxelor şi celorlalte venituri neachitate de bună voie;

privind cheltuielile bugetare efectuate cu specificul de finanţare a

activităţii instituţiilor publice etc.;

b) norme juridice speciale de adoptare a fiecărui buget anual

de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat etc. emise de organul

de stat cărora li s-a rezervat această competenţă. Obişnuit aceste

forme sunt cuprinse în legile de adoptare a fiecărui buget anual care

se aplică limitat în fiecare dintre anii calendaristici.

Aplicarea în spaţiu a normelor financiare, ca şi cele fiscale11

,

sunt guvernate de principiul teritorialităţii. în general, principiul

teritorialităţii normelor financiare, fiind aplicabil asupra tuturor

actelor şi operaţiunilor efectuate pe teritoriul Republicii Moldova

priveşte realizarea surselor anuale de venituri şi destinaţia anuală a

cheltuielilor bugetului public naţional12

.

Izvoarele dreptului financiar

Actele normative prin care sunt instituite normele dreptului

financiar, conform practicii legislative actuale din statul nostru, sunt:

Legile, Acordurile(convenţiile) internaţionale, Hotărârile

Parlamentului, Hotărârile Guvernului, precum şi instrucţiuni,

regulamente, norme metodologice ale Ministerului Finanţelor.

Legile sunt cele mai importante acte normative emise pentru

domeniul financiar datorită competenţei constituţionale atribuite

Parlamentului de a reglementa prin legi „formarea, administrarea,

11

Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E., Drept fiscal, Ed. MUSEUM,

Chişinău 2001, p. 23.

'* In conformitate cu art. 131 din Constituţia Republicii Moldova: „Bugetul public naţional cuprinde bugetul

de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor”. Pe lângă componentele

menţionate, Bugetul public naţional mai conţine şi „fonduri extrabugetare”.

25

utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor

administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice”1*.

Acordurile (convenţiile) internaţionale sunt izvor de drept cu

condiţia ca Republica Moldova să fie parte la acest acord şi acesta să

fie ratificat de Parlament. Astfel, art. 9 din Legea privind sistemul

public de asigurări sociale nr.489-XIV din 08.07.1999

reglementează regimul juridic al asigurărilor sociale aplicabile în

condiţiile acordurilor şi convenţiilor internaţionale la care Republica

Moldova este parte.

Hotărârile Parlamentului sunt acte normative ce prevăd

anumite norme juridice pentru organizarea sistemică a dispoziţiilor

generale de specialitate financiară. Astfel, de exemplu, prin

Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară nr. 969-XIII

din 24.07.1996 s-au reglementat gruparea veniturilor şi cheltuielilor

bugetelor la toate nivelurile: de stat şi unităţilor

administrativ-teritoriale13 14

.

Hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării

legilor, şi deci sunt acte normative prin care, în mod obişnuit în

domeniul financiar, se instituie norme juridice necesare pentru

executarea dispoziţiilor generale din legi de specialitate financiară.

De exemplu, în baza Legii privind sistemul public de asigurări

sociale15

s-a emis Hotărârea Guvernului cu privire la aprobarea

Statutului Casei Naţionale de Asigurări Sociale a Republicii

Moldova, nr.739 din 25.07.200016

.

Instrucţiunile, regulamentele, normele metodologice ale

Ministerului Finanţelor sunt actele normative, prin care se instituie

norme juridice, care dezvoltă şi detaliază cuprinsul dispoziţiilor

generale din legile de specialitate financiară. în toate aceste cazuri,

actele normative ale Ministerului Finanţelor sunt justificate de

necesitatea de a îndruma în mod specializat aplicarea unitară a

dispoziţiilor generale din legi şi celelalte acte normative prin care se

instituie normele dreptului financiar. De exemplu, pentru aplicarea

practică a dispoziţiilor generale din Legea privind sistemul bugetar şi

|c* Art. 130 alin. 1 din Constituţia Republicii Moldova.

14 Conform art. 1 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003,< M.O. nr. 248-253

din 19.12.2003 ). :| Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

u M.O. nr. 94-97 din 03.08.2000.

26

procesul bugetar au fost emise Norme metodologice privind

executarea de casă a bugetului de stat şi bugetelor unităţilor

administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al Ministerului

Finanţelor, nr.288 din 23.08.200217

. Caracterul normativ al acestor

Instrucţiuni, regulamente, norme metodologice etc. este condiţionat

de aprobarea Ministerului Justiţiei acestui act şi publicat în

Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea acestor acte

în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nu va oferi caracterul

normativ instrucţiunilor, regulamentelor, normelor metodologice

ele. ale Ministerului Finanţelor, fiind atribuită natura juridică de act

administrativ de ordine interioară a organului de specialitate

financiară.

Actele şi operaţiunile financiare

În temeiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar se

săvârşesc acte şi operaţiuni de natură specific financiară, în regimul

de drept public determinat de interesele şi necesităţile băneşti ale

statului şi ale celorlalte colectivităţi publice.

în general, actele şi operaţiunile în domeniul financiar se emit şi

se săvârşesc în condiţiile prevăzute de cadrul normativ în vigoare de

specialitate financiară.

Cu acest cuprins normativ, actele şi operaţiunile din domeniul

financiar se deosebesc de actele şi operaţiunile din sfera financiar-

privată, aceste ultime acte şi operaţiuni fiind denumite în mod curent

“băneşti” sau „patrimoniale-băneşti” şi având un regim juridic de

drept privat18

.

Actele şi operaţiunile financiare se identifică prin aceea că sunt

emise şi săvârşite în scopul general al formării şi întrebuinţării

fondurilor băneşti necesare statului, organelor de stat şi instituţiilor

publice. Astfel, există acte şi operaţiuni de întocmire şi executare a

bugetului de stat, bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi

bugetului asigurărilor sociale de stat - inclusiv de realizare a

veniturilor şi efectuare a cheltuielilor acestor bugete - acte şi

operaţiuni de împrumut public, de formare şi întrebuinţare a

fondurilor băneşti ale instituţiilor publice. Acestora li se alătură

actele şi operaţiunile de control financiar, care se exercită asupra

:,M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002.

18 CJliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 26.

27

actelor şi operaţiunilor de venituri şi cheltuieli bugetare, de credit

public etc., şi acest fapt determină cuprinsul complex al categoriei

actelor şi operaţiunilor de specialitate din domeniul financiar.

Actele şi operaţiunile financiare se disting între ele, îndeosebi,

din punctul de vedere al producerii efectelor juridice.

A) Actele financiare fiind acte juridice sunt „manifestări de

voinţă făcute în scopul de a produce anumite efecte juridice, a căror

realizare este garantată prin forţa de constrângere a statului, în

condiţiile prevăzute de normele juridice In vigoare”25

.

Conform acestei definiţii, pentru actele financiare este relevant

că sunt efectuate în scopul de a produce efecte juridice specifice

exercitării drepturilor şi îndeplinirii obligaţiilor prevăzute de dreptul

financiar, în vederea formării şi întrebuinţării fondurilor băneşti ale

statului şi altor colectivităţi sau instituţii publice.

Referitor la subiectele de drept enumerate, actele financiare sunt

săvârşite, în primul rând, de către organele de stat învestite cu

atribuţii executive privind elaborarea şi execuţia bugetelor ce intră în

compunerea bugetului public naţional. în acest sens, cele mai multe

acte financiare sunt săvârşite de către organele Ministerului

finanţelor şi de organele financiare din unităţile administrativ-

teritoriale, Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi de Casele

teritoriale. în acelaşi timp, o însemnată parte a actelor financiare sunt

săvârşite de conducătorii celorlalte ministere şi ale altor organe

centrale şi de stat, ai instituţiilor publice, fiind efectuate în scopul

realizării de venituri bugetare şi, preponderent, pentru finanţarea

activităţii curente a acestor ministere, organe şi instituţii publice.

Actele juridice financiare săvârşite de către toate aceste subiecte

de drept sunt manifestări de voinţă cu caracter unilateral, deoarece

interesul de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare

organelor de stat şi celorlalte colectivităţi publice trebuie urmărit şi

îndeplinit în mod autoritar, prin manifestări de voinţă unilaterale,

fiind exclusă emiterea lor consensuală sau în cadrul unor negocieri,

de exemplu - între organe finanţatoare şi instituţii finanţate26

.

Potrivit definiţiei actelor financiare ca acte juridice, realizarea

efectelor juridice ale acestor acte este garantată prin forţa de

constrângere a statului, care se manifestă în cazurile de exercitare

28

neconformă a drepturilor şi de neîndeplinire conformă a obligaţiilor 19

prevăzute prin normele dreptului financiar. în cazuri de acest fel

constrângerea statală se exercita diferit în funcţie de periculozitatea

socială şi de consecinţele faptelor şi omisiunilor prin care sunt

încălcate aceste norme, fiind aplicabile şi sancţiuni de drept penal -

de exemplu, în ipoteza utilizării contrar destinaţiei a mijloacelor din

împrumuturile interne sau externe garantate de stat20

.

Din punctul de vedere al condiţiilor generale, actele juridice

financiare trebuie emise de către organele competente şi în limitele

competenţei legale, cu un conţinut conform dispoziţiilor legale: în

vigoare, în termenele, formele şi procedurile prevăzute de aceste

dispoziţii. în ipotezele nerespectării acestor condiţii, actele juridice

financiare pot fi anulate sau executarea lor poate fi suspendată de

către organele cărora le sunt acordate atribuţii de control a legalităţii

acestor acte.

Datorită condiţiilor de emitere şi executare, actele financiare se

aseamănă cu actele de drept administrativ şi întrunesc, în general,

particularităţile acestor acte juridice21

.

La fel ca actele de drept administrativ, actele juridice financiare

se diferenţiază în acte normative şi individuale, acte cu aplicabilitate

teritorială generală şi locală. De asemenea, există acte financiare cu

aplicabilitate limitată la un exerciţiu bugetar şi cu o aplicabilitate

nedeterminată de timp.

B) Operaţiunile financiare includ - exemplificativ - calculul

veniturilor şi cheltuielilor organelor de stat şi instituţiilor publice,

plata şi încasarea veniturilor publice, de întocmire a înscrisurilor

privind cheltuielile bugetare etc.

Operaţiunile financiare, la fel ca actele financiare, sunt săvârşite

de către funcţionarii de specialitate financiar-contabilă din organele

de stat şi alte colectivităţi publice. Pe lângă aceasta, datorită faptului

că normele dreptului financiar prevăd obligaţia agenţilor economici

de a calcula şi declara veniturile impozabile, operaţiunile de acest fel

19

Drăganu T., Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti 1959, p. 8. J6

Gliga I., Op. cit., (ed. din

1994 ), p. 28. 2 A se vedea art. 240 din Codul Penal, aprobat prin Legea nr. 985-XV din 18.04.2002( M.O. 128-129 din

13.09.2002). 2i Iovănaş I., Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. JDidactică şi Pedagogică,

Bucureşti 1977, p.231 şi urm.

29

sunt săvârşite de personalul financiar-contabil al acestor unităţi

economice22

.

Operaţiunile financiare se deosebesc de actele financiare „prin

taptul că nu produc prin ele însele efecte juridice” şi în consecinţă

sunt denumite „operaţiuni material-tehnice”23

. însemnătatea acestor

operaţiuni se apreciază ca atare prin prisma rolului şi rezultatului lor

inaterial-tehnic” care, în domeniul financiar, poate fi denumit

„tehnic-financiar”.

însemnătatea operaţiunilor financiare se mai apreciază şi în

raport cu pregătirea, emiterea şi executarea actelor juridice

financiare. De exemplu, în cadrul efectuării cheltuielilor bugetare,

documentul de plată semnat de conducătorul unei instituţii publice

este urmat de întocmirea documentelor justificative ca operaţiuni de

executare a respectivului act juridic financiar.

Prin varietatea lor, operaţiunile financiare sunt reglementate şi

se săvârşesc potrivit necesităţilor practice tehnico-fmanciare ale

constituirii şi întrebuinţării fondurilor băneşti de utilitate publică.

1.5. Raporturile juridice financiare

La fel ca în alte domenii de activitate supuse reglementării

juridice, în sfera financiară, raporturile juridice se stabilesc între

anumite subiecte de drept, pe baza normelor juridice de specialitate,

în procesul realizării practice a respectivei reglementări juridice şi

deci, apar ca o realizare a unor norme juridice24

.

în ansamblul raporturilor juridice, raporturile din sfera

financiară se recunosc prin finalitatea de natură publică. Deci,

elementele distinctive ale acestor raporturi sunt: subiectele

participante, conţinutul şi obiectul lor.

Subiectele participante în raporturile juridice financiare

prezintă organele administrării financiare de stat şi control financiar

ca prim subiect, iar al doilea subiect participant cuprinde oricare alte

organe de stat, instituţii publice etc., cărora le revin drepturi şi

obligaţii prevăzute de dreptul financiar.

Primul subiect participant în aceste raporturi juridice este un

organ al administrării financiare şi de control financiar învestit cu

Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 30.

23 Drăganu T.,Op. cit., p.77.

24 Boboş Gh., Op. cit., p. 142.

30

atribuţii de stat privind formarea şi întrebuinţarea conformă a

fondurilor băneşti ale statului, organelor de stat, instituţiilor şi altor

colectivităţi publice. Astfel ca prime subiecte participante în aceste

raporturi juridice apar de cele mai multe ori organele Ministerului

Finanţelor, Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi alte organe de

control financiar. De exemplu, organele Ministerului Finanţelor

participă ca prime subiecte în raporturile juridice de finanţare a

celorlalte ministere şi altor organe centrale de stat. Organele

financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale participă ca prime

subiecte în raporturile juridice de finanţare a organelor de stat şi

instituţiilor publice locale etc.

Al doilea subiect participant în aceste raporturi juridice poate fi

orice alt organ de stat decât cele administrativ-financiare de stat şi de

control financiar, ca şi instituţiile publice cărora le sunt reglementate

atât drepturile de a fi finanţate din bugetul de stat sau din bugetele

locale, cât şi obligaţiile de întrebuinţare conformă a fondurilor

băneşti primite în cadrul acestei finanţări. De asemenea, al doilea

subiect participant în aceste raporturi juridice poate fi orice persoană

fizică sau juridică are obligaţii de a declara veniturile sau bunurile

impozabile, de a plăti impozitele legal stabilite.

în cadrul raporturilor juridice din sfera financiară subiectele

participante au o poziţie juridică diferită, chiar şi în ipoteza în care

ambele subiecte participante sunt organe de stat.

Organele administrative financiare de stat, participând în aceste

raporturi la exercitarea atribuţiilor autoritare cu care sunt m/.estrate,

au o poziţie juridică specifică: de reprezentant al intereselor

financiare de stat sau publice.

Poziţia autoritară de reprezentant al intereselor financiare de

■lut a primului subiect participant este o expresie a regimului

juridic ./ drept public al raporturilor juridice ce se stabilesc în

temeiul şi în uplicarea normelor dreptului financiar. Acest regim se

deosebeşte de '

31

distinct de al celorlalte raporturi juridice datorită specificului sau ■ i

ii urii financiare a drepturilor şi obligaţiilor ce revin subiectelor i>

uticipante. în acest sens, este evident că drepturile şi obligaţiile i"

ivind finanţarea din bugetul de stat şi bugetele locale, cele privind

individualizarea, plata şi încasarea veniturilor publice, cele privind

emisiunea şi circulaţia titlurilor de valoare ale împrumuturilor

interne de stat etc., sunt din domeniul financiar. Şi, în consecinţă,

• onţinutul raporturilor juridice de finanţare bugetară, de

impunere, d • credit public etc., este inconfundabil cu al altor

raporturi juridice ulministrative, băneşti civile sau comerciale etc.

Referitor la obiectul raporturilor juridice ce se stabilesc în i<

meiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar. Acesta se

identifică potrivit concepţiei din teoria generală a dreptului care

■nsţine că obiectul raportului juridic este acţiunea, bunul material

sau ilorile vizate de drepturile şi obligaţiile subiectelor participante.

Conform acestei concepţii, obiectul celor mai multe dintre

raporturile |nridice din dreptul financiar le reprezintă fondurile

băneşti sau urnele de bani ce se stabilesc şi acordă în raporturile

juridice de Imanţare bugetară, ce se individualizează şi încasează

veniturile publice, ce se realizează prin procedeele creditului public

etc.

1.8. Relaţiile dreptului financiar cu alte ramuri de

drept

Considerarea dreptului financiar, ca ramură a dreptului este

susţinută de faptul că are un obiect propriu de reglementare, fiind

considerat ramură distinctă a dreptului datorită însemnătăţii pe care o

are în susţinerea bănească a activităţii statale sau de interes public. în

condiţiile divizării ramurilor dreptului în public şi privat, dreptul

financiar este o ramură a dreptului public, deoarece la fel ca celelalte

ramuri ale dreptului public şi în relaţia de apropiere şi interferenţă cu

ele, dreptul financiar este instituit în scopul satisfacerii unor

necesităţi şi interese generale sau publice. în scopul împlinirii

necesităţilor de constituire şi întrebuinţare a fondurilor băneşti

destinate întreţinerii şi activităţii organelor de stat, instituţiilor şi

serviciilor publice, reglementarea juridică a procedeelor şi

mijloacelor financiare este instituită în regim juridic de drept public

de natură financiară. Prin regim juridic înţelegem ansamblul

normelor juridice referitoare la anumite relaţii sociale, activităţi

32

publice etc., supuse reglementării juridice, precum şi conceptele

privind instituirea şi variantele reglementării acestor relaţii sau

activităţi.

În cadrul dreptului public din statele contemporane, locul

dreptului financiar este apreciat în parte diferit. în literatura franceză

de specialitate există opinia că reglementarea financiară este „a patra

ramură a dreptului public, alăturată dreptului constituţional,

dreptului administrativ şi dreptului internaţional public””. Privit

dintr-un alt punct de vedere, putem afirma că dreptul financiar este

parte componentă a ramurilor dreptului intern.

Relaţia dreptului financiar cu dreptul constituţional este

determinabilă prin prisma importanţei dreptului constituţional în

oricare dintre sistemele de drept din statele contemporane şi, derivat,

datorită statuării constituţionale a unor concepte fundamentale 26

pentru domeniul financiar. Astfel, dreptul constituţional din statul

nostru statuează conceptul bugetului public naţional, competenţa

Parlamentului de a adopta bugetele anuale de stat, ca şi obligaţia >

etăţenilor de a contribui prin impozite şi prin taxe la acoperirea i

lieltuielilor publice34

. Aceste statuări constituţionale au insemnătatea

orientării generale concepţionale a cuprinsului normelor dreptului

financiar privind bugetul de stat şi procedura bugetară, bugetul

asigurărilor sociale de stat şi procedura bugetului asigurărilor sociale

de stat etc., exprimând relaţia dintre dreptul constituţional şi dreptul

financiar.

Cu dreptul administrativ, dreptul financiar se află într-o idaţie

de interferenţă complexă, datorită faptului că dreptul administrativ,

cuprinzând normele referitoare la organizarea şi luncţionarea tuturor

organelor puterii executive, cuprinde şi norme privind conducerea,

organizarea şi funcţionarea organelor financiare de stat care fac parte

din administraţia de stat şi constituie administraţia finanţelor

publice. în concordanţă cu aceasta, reglementarea juridică a

bugetului de stat şi bugetelor locale, a veniturilor şi cheltuielilor

bugetare, a creditului public, ca şi a controlului financiar este

instituită cu specificul de reglementare administrativ-financiară, în

regim de drept public extins asupra actelor juridice, operaţiunilor

tehnic-financiare şi raporturilor juridice din domeniul financiar. în

26

Muzellec R., Finances publiques, 6-eme edition, F.d. Sirey, Paris, 1989, p. 1.

33

cadrul acestei interferenţe complexe, de remarcat că aplicarea unor

dispoziţii din dreptul financiar se completează cu anumite dispoziţii

generale şi speciale din dreptul administrativ. De exemplu,

reglementarea contravenţiilor din domeniul financiar se completează

cu dispoziţii generale şi speciale de drept administrativ referitoare la

procedura stabilirii şi sancţionării contravenienţilor. De asemenea-,

în cadrul acestei interferenţe complexe, finanţele locale şi bugetele

unităţilor administrativ-teritoriale sunt reglementate prin dispoziţii

atât ale Legii privind finanţele publice locale, cât şi ale Legii privind 27

administraţia publică locală, dispoziţii ce se completează reciproc,

mai ales, în ceea ce priveşte procedura întocmirii şi aprobării

bugetelor locale.

Cu dreptul fiscal, dreptul financiar are legătură strânsă datorită

importanţei sistemului fiscal asupra formării veniturilor bugetare

anuale de stat şi locale. Natura de drept public al legislaţiei fiscale se

apreciază însă nu autonom, ci în corespundere cu reglementarea

cheltuielilor publice ale bugetului de stat şi local, a împrumuturilor

de stat, precum şi în corespundere cu natura de drept public a acestor

compartimente structurale ale dreptului financiar.

Relaţia dreptului financiar cu dreptul internaţional public este

evidenţiată, mai ales, de existenţa multor convenţii interstatale

determinate de necesităţi şi interese financiare cum sunt, spre

exemplu: convenţiile de împrumuturi externe. Sub aspecte generale,

aceste convenţii dovedesc existenţa unor raporturi financiare între

state, raporturi care sunt considerate obiect al unei subramuri a

dreptului financiar internaţional.

Asemănător şi alăturat dreptului financiar internaţional, în

condiţiile dezvoltării dreptului comunitar ca ansamblu de norme

convenţionale interstatale privind înfiinţarea şi activitatea

comunităţilor europene, s-a afirmat existenţa dreptului financiar

comunitar, cuprinzând conceptele şi normele referitoare la bugetele

anuale ale Comunităţilor europene, politica fiscală comunitară şi

controlul financiar comunitar28

.

27

Conform art. 58, 130, 131 şi 132 din Constituţia Republicii Moldova.

*•' /K se vedes Cartou L., Droit financier et fiscal europeen, Ed. Precis Dalloz, Paris 1972, p. 13-350.

34

CAPITOLUL II

TEORIA GENERALĂ A BUGETULUI STATULUI

2.1. Conceptul de buget

Termenul buget îşi găseşte originea în vechea limbă franceză

anume în expresia bouge şi bougette prin care se înţelege o pungă din

piele sau o pungă cu bani. Termenul a fost preluat în Anglia odată cu

cuceririle normande şi de acolo s-a răspândit în toată lumea cu

semnificaţia financiară29

.

în Anglia, cancelarul tezaurului (ministru de finanţe) avea

obiceiul să prezinte Camerei Comunelor un proiect în care se

prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute.

Proiectul se găsea într-o mapă din piele pe care cancelarul tezaurului

o deschidea când făcea expunerea. Această operaţiune se numea

deschiderea pungii cu bani sau deschiderea bugetului. De altfel,

hârtia sau programul din mapă reprezenta în mod simbolic punga

tezaurului şi tezaurul Coroanei Marii Britanii.

Deşi bugetul este cunoscut şi folosit în toate statele lumii, există

totuşi expresii oficiale diferite. în Spania, de pildă, terminologia

oficială este presupuesto sau presupuestos generales del estado;

în Italia bilancio sau progetto de bilancio; în Germania, iniţial, s-a

folosit expresia sttasshausaltsptan, însă recent, limbajul oficial şi

de specialitate utilizează termenul budget sau zum budget gohorig

ori budgetfahr.

în literatura de specialitate, s-au expus numeroase definiţii, dar

din punct de vedere conceptual s-au evidenţiat două caracterizări

fundamentale.

Susţinătorii primei concepţii sunt de părerea că bugetul statului

este un program sau plan de cheltuieli, ce urmează a se efectua, şi de

venituri, ce urmează a se realiza într-o perioadă determinată, fiind

aprobat de Parlament30 31

.

'6 Şaguna D. D., Drept financiar şi fiscal, voi. II, Ed. Oscar Prinţ, Bucureşti 1997, p. 4.

30 Wagner A., Trăite de la science des finances, Paris, 1919, p. 178; Şagima D. D., Drept financiar şi fiscal,

voi II, Ed. Deşteaptă-te, Române SRL, Bucureşti, 1992, p.7; Brummerhoff D„ Finanzwissenschaft, Ed.

„Olenburg Verlan”, Munchen Wien, 1986, p.120-132;XiiMimeBa H.I1. OunancoBoe npaBO, Pl3fl. BEK,

MocKBa 1995, crp.l 13. 31

A se vedea Leroy Beaulieu P., Trăite de la Science des finances, Paris 1888, p. 2; Jeze G.,Op. cit.,p. 6;

Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 46; Trotabas L., Op. cit., p. 17-21; Condor I., Op. cit., p. 84-85; Muzellec

R„ Op. cit., p. 139; Cartou L., Droit financier et fiscal europeen, Ed. Dalloz, Paris 1972, p, 23.

35

A doua concepţie exprimată în literatura şi legislaţia financiară

susţine că bugetul statului este un act de stabilire şi autorizare a

veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului3g

. Actualitatea

contemporană a acestei concepţii este confirmată de faptul că

elementele ei esenţiale au fost preluate şi pentru caracterizarea

oficială a bugetului Comunităţii Europene, fiind precizat că bugetul

este: „actul care prevede şi autorizează în prealabil, în fiecare an,

cheltuielile şi veniturile comunităţii”32

. Această caracterizare legală

este valoroasă şi din punct de vedere teoretic, întrucât în ea se

precizează atât necesitatea tehnico-financiară, cât şi importanţa

autorizatoare a bugetului. în această ordine de idei, bugetul poate fi

privit ca act de autorizare dat de puterea reprezentativă privind

condiţiile de realizare a veniturilor bugetare minime, precum şi

cheltuielilor maxime alocate cu indicarea naturii şi destinaţiile

acestora pe o perioadă dată (de obicei, un an).

2.2 Funcţiile bugetului de stat

Însemnătatea bugetului de stat în viaţa economică, socială şi

politică din fiecare stat contemporan a promovat evidenţierea

următoarelor funcţii bugetare40

.

A) bugetul are funcţie juridică, pentru că, anual, se adoptă

printr-un act cu putere de lege41

(Legea bugetară anuală*2),

dispoziţiile cuprinse în această lege fiind imperative cu privire la <

uantumul minim al veniturilor şi maximum de cheltuieli.

Deci, pe plan juridic, bugetul se caracterizează sub două

aspecte:

- este legislativ;

- este previzional.

în doctrina şi legislaţia franceză s-a statornicit ideea că este

periculos să laşi Parlamentul să acţioneze sensibil la dorinţele

alegătorilor, deoarece există tentaţia de majorare a cheltuielilor. în

acest sens, se menţionează: „Parlamentul a fost inventat de popoare

pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru crearea

altora

Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte economice,

bugetul tinde să prevadă viitorul, dar din cauza dificultăţilor sunt

32

Cartou L., Op. cit., p. 23.

36

necesare adaptări. Previziunea bugetară trebuie să reflecte

obiectivele, planurile de dezvoltare economică şi socială.

B) bugetul are o funcţie politică; indiferent de semnificaţia lui

juridică, bugetul a căpătat în practica parlamentară o imensă valoare

politică. Acest lucru se produce, întrucât bugetul reflectă întregul

program politic al guvernului, votarea lui de către Parlament 33

presupunând prezentarea întregii politici guvernamentale.34

Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaţiilor bugetare exercită o

incontestabilă presiune asupra liniei de conduită a guvernului.

Bugetul are o funcţie politică şi prin influenţa pe care o exercită

asupra regimului politic şi care poate determina natura regimului

politic sau stabilitatea acestuia. în acest sens, bugetul poate

influenţa politica regimului, determinând volumul şi diversitatea

cheltuielilor bugetare, în corelare cu: sursele de venituri, cuantumul

acestora şi categoriei de contribuabili.

Influenţa asupra regimului politic afectează nu numai natura

regimului, dar şi stabilitatea acestuia. Puterea politică şi puterea

bugetară au o strânsă legătură. După ce bugetul a fost adoptat de

Parlament, acesta trebuie să fie executat de Guvern ca putere

executivă. în acelaşi timp, bugetul este un factor de consolidare a

Parlamentului, prin exclusivitatea constituţională35

atribuită în sfera

bugetară organului reprezentativ. Totuşi, cu timpul, Parlamentului i

s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificări ale bugetului

statului, doar cu acceptarea acestora de către Guvern, care atrag după

sine: majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau

împrumuturilor; precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor

bugetare36

. în plus, Parlamentului i s-a limitat controlul executării

h Armeanic A., Conceptul, funcţiile şi reglementarea juridică a bugetului de stat, Revista Naţională de Drept,

nr. 5(20) 2002, p. 32-34.

" Ase vedea art. 130 alin. 1 şi art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova. 34

Conform art. 14 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-

XIII din 24.05.1996, scopurile bugetului de stat sunt următoarele:

a) implementarea strategiilor şi obiectivelor economice, sociale şi de altă natură ale Guvernului;

b) formarea fondurilor băneşti necesare pentru finanţarea acţiunilor Guvernului; c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru menţinerea unei situaţii macroeconomice stabile a

statului;

d) asigurarea administrării efective, calitative şi responsabile a finanţelor aflate la dispoziţia

Guvernului;

e) expunerea in mod explicit a strategiilor şi obiectivelor Guvernului, care vor fi realizate de buget. 35

Conform art. 66 lit. h) din Constituţia Republicii Moldova. 36

A se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretarea prevederilor art.

37

bugetului de stat doar printr-o informare anuală privind

veniturile şi cheltuielile totale efectuate. Conform art.31 din Legea

privind istemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din

24.05.1996, responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat îi

revine ' uvemului”. în aceeaşi ordine de idei, art. 43 din legea

menţionată Mglementează că „la sfârşitul fiecărui an bugetar

Ministerul 1 nanţelor întocmeşte un raport”, „structura acestuia fiind

stabilită I acesta”, prezentând acest „raport Guvernului”, iar

„Guvernul i". /.intă spre adoptare Parlamentului doar un Raport

anual despre

• v (.'cutarea bugetului de stat”.

Deci bugetul contemporan, după afirmaţia literaturii franceze •I

specialitate, a restaurat şi consolidat executivul care a devenit o

I'utere adevărată. Pe de altă parte, efectele sale se extind şi asupra

stabilităţii regimului. Situaţia actuală se exprimă prin următorul

•ilogism: „Guvernul determină şi conduce politica naţiunii". în

acest '< n\ „bugetul exprimă opera Guvernului"37

.

Influenţa asupra stabilităţii regimului politic se explică prin i

ptul că bugetul nu a fost nici o dată neutru în caz de criză politică.

I v revoluţia franceză de la 1789 din ameninţare de bancrută.

Din I 76 s-a descoperit incapacitatea guvernului francez de a plăti •I

itoriile războiului. Acest deficit l-a constrâns pe Regele Franţei să

oiivoace statele generale; regele a afirmat: „fericite deficit, ai

devenit j itrimoniu al naţiunii”38

.

Influenţa asupra politicii regimului se explică prin faptul că

'"'getul constituie un act fundamental al politicii economice şi

sociale i guvernului, apreciind după dublul aspect cheltuielile şi

încasările, ţeasta din urmă contribuie la precizarea conceptului unui

model

• economic şi social.

C) bugetul are o funcţie financiară, în sensul că presupune •I

terminarea sub formă bănească a necesarului de cheltuit în domeniul

public şi evaluarea cât mai corectă a surselor care pot fi de natură

fiscală în marea lor majoritate, şi nefiscală.

131 alin. (4 ) din Constituţia Republicii Moldova.

Mu/ellec R„ Op. cit., p. 9-25.

Itiidem.

38

D) bugetul are o funcţie publică. Bugetul este un mijloc de

satisfacere a nevoilor colective, fiind un act de conducere statală,

emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agent

economic la fel ca ceilalţi subiecţi ai sferei antreprenoriale. El

consumă, dar nu produce, el ia, dar nu restituie nimic. Bugetul este o

prăpastie care se alimentează cu prudenţă şi înţelepciune. Este „un

act de administrare", „un deviz de administrare”.

2.3. Sistemul bugetar în statele contemporane

În condiţiile în care bugetul de stat este procedeul financiar cel

mai important de autorizare şi corelare a veniturilor şi cheltuielilor

statului, din punct de vedere a organizării bugetare, sunt evidenţiate

anumite particularităţi şi deosebiri mai ales în statele federative faţă

de cele cu structură unitară. în aceste state sunt evidente principalele

variante practice de organizare bugetară şi în acelaşi timp, în unele

dintre state s-au conceput şi s-au pus în aplicare variante originale

care au dezvoltat categoria variantelor contemporane de organizare

bugetară"39

.

în slatele unitare naţionale cum sunt Franţa, Italia, Suedia etc.,

organizarea bugetară era la început simplă, deoarece cuprindea

numai bugetul de stat şi bugetele locale.

Bugetul de stat din statele unitare naţionale este denumit şi

buget ordinar sau general, a avut şi are ca venituri principale

impozitele şi taxele completate, în caz de insuficienţă, cu

împrumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celor

mai importante trebuinţe de învăţământ şi sănătate publică,

întreţinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instanţe j

judecătoreşti, armată etc.

Bugetele locale sau ale unităţilor administrativ-teritoriale din

statele unitare naţionale sunt o componentă a organizării bugetare,

având o importanţă primordială pentru autonomia funcţională a

organelor de conducere ale altor unităţi, autonomii în cadrul statelor

unitare. Prin aceste bugete locale sunt finanţate atât întreţinerea

autorităţilor publice locale, cât şi instituţii şi acţiuni de învăţământ

public, culturale şi sanitare, modernizarea şi dezvoltarea urbanistică

Gliga I., Op. cil., (ed. din 1994 ), p. 47. 4r0

39

etc., pentru care veniturile bugetare locale sunt insuficiente40

.

Pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale, structura bugetară

din statele unitare naţionale contemporane a fost dezvoltată

cuprinzând bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduri

băneşti speciale şi alte fonduri băneşti alăturate bugetului de stat. De

exemplu, în Franţa, pe lângă bugetul general al statului, structura

bugetară cuprinde bugete anexă pentru poştă şi telecomunicaţii,

serviciul explozivilor, navigaţia aeriană etc., ca şi conturi speciale

pentru dezvoltarea aducţiunilor de apă, pentru fondul forestier

naţional, pentru fondul naţional al cărţii etc.41

.

In Republica Moldova, prin Legea privind sistemul bugetar şi

procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, a instituit o variantă

originală de organizare bugetară care se aplică practic prin bugetul

public naţional. Noţiunea public delimitează aceste bugete de

bugetele proprii sau bugetele de venituri şi cheltuieli, instrumente

financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri în literatura

economico-financiară’1 şi practica agenţilor economici. Expresia

naţional înseamnă că bugetul include toate veniturile şi cheltuielile

de natură publică a statului.

Bugetul public naţional este alcătuit din bugetul de stat,

bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat şi fondurile de

asigurare obligatorie de asistenţă medicală42 43 44

. Cu acest cuprins

bugetul public naţional este o variantă originală de organizare

bugetară45

prin faptul că, pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale,

cuprinde şi bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi

tn conformitate cu art. 1 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din

16.10.2003, transferurile sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv şi în

sumă absolută, de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu

statut juridic special, bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău sau de la bugetele raionale,

bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bălţi şi bugetul

municipal Chişinău Ia bugetele locale pentru nivelarea posibilităţilor financiare ale unităţilor

administrativ-teritoriale, în scopul asigurării exercitării unor anumite funcţii publice, finanţării domeniilor de

activitate, ce sunt în competenţa autorităţilor publice locale, sau în alte scopuri speciale. stl

Muzellec R., Op.

cit., p. 263-168. 42

Antoniu N., Adochiţei M„ Cristea H., Neagoe I., Dumitrescu D., llie V., Finanţele întreprinderilor , Ed.

ASE, Bucureşti, 1993, p. 269 şi urm. 43

Conform art. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XI1I din 24.05.1996. r',i în unele state contemporane (spre exemplu: SUA) sistemul asigurărilor sociale de stat este parte componentă

a bugetului federal american, neexistând dihotomia bugetară între bugetul statului şi bugetul asigurărilor

sociale de stat (A se vedea .Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. CE USM, Chişinău 2003,

pp. 30-31). 45

Conform art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.

40

fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, fiind din

punct de vedere organizatoric autonome faţă de bugetul statului,

având natură juridică financiară în regim de drept public.

Pe lângă bugetul de stat, organizarea bugetară din Republica

Moldova cuprinde bugetele fondurilor extrabugetare46

, fiind

prezentate şi adoptate de către Parlament55

. De exemplu, prin Legea

fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.199647

şi Hotărârea

Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind aprobarea

Regulamentului cu privire la constituirea şi utilizarea fondului

rutier48

, s-a constituit un fond extrabugetar având drept scop

reparaţia şi întreţinerea infrastructurii rutiere din ţara noastră.

În statele federative, cum sunt Brazilia, Germania, Statele Unite

ale Americii, Federaţia Rusă şi altele, organizarea bugetară este

influenţată de structura federativă cuprinzând: statele, landurile,

cantoanele, provinciile componente etc. în consecinţă, organizarea

bugetară federativă este mai complexă şi cuprinde bugetele federale,

bugetele statelor, landurilor etc. componente şi bugetele locale ale

unităţilor administrativ-teritoriale din Fiecare dintre statele,

landurile etc. componente.

Sub aspect general, organizarea bugetară federativă este

asemănătoare în toate aceste state, cuprinzând bugete federale ale

statelor membre şi locale. însă cuprinsul de cheltuieli şi venituri,

relaţiile dintre bugetele federale ale statelor membre şi celor locale,

procedura elaborării şi aprobării bugetelor anuale sunt reglementate

diferit, conform conceptelor proprii formate şi evoluate în fiecare

stat federativ.

în Germania, organizarea bugetară federativă este reglementată

printr-un act normativ denumit „Constituţie financiară”, în cuprinsul

căreia problema principală este cea a „repartiţiei juste” a fondurilor

băneşti între bugetul federal şi bugetele landurilor membre ale

statului federal german49

. în scopul repartiţiei financiare juste,

cheltuielile sunt repartizate în funcţie de competenţa materială a

5-4

Conform art. 47 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.1996.

^ M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996.

M. O. nr. 57 din 30.08.1996.

Moster A., „La Constitution Financier de la Republique Federale d’Allemagne”, în Ktudes et Documents

de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de lurisprudence „R. Pichon ct R. Durand-Auzias”,

Paris 1974, p. 5 şi urm.

41

organelor administrative federale, ale landurilor şi locale. Conform

acestui criteriu, din bugetul federal sunt finanţate integral afacerile

externe, căile ferate şi fluviale federale, poşta, apărarea ţării inclusiv

protecţia frontierelor, autorităţile şi instanţele federale.

în comun, din bugetul federal şi din bugetele landurilor sunt

finanţate extinderea, funcţionarea şi activitatea ştiinţifică a

instituţiilor superioare de învăţământ, ca şi ameliorarea

infrastructurii economice regionale.

Tot în comun, din bugetele landurilor şi din bugetele locale sunt

finanţate instituţiile de învăţământ, sănătate şi protecţie socială,

unităţile de gospodărie comunală, alte instituţii şi unităţi organizate,

care funcţionează pe lângă autorităţile publice ale landurilor,

orăşeneşti şi comunale50

.

In ceea ce priveşte veniturile, produsul bănesc al celor mai

importante impozite este repartizat între bugetul federal şi bugetele

landurilor, cu preponderenţă pentru bugetul federal, având în vedere

că din acesta se suportă aproape jumătate din cheltuielile publice, iar

cel mult 33% din aceste cheltuieli revin bugetelor landurilor şi cel

mult 20% - bugetelor locale. Astfel, veniturile taxelor vamale şi ale

monopolurilor fiscale, ale impozitelor pe consumaţie şi ale

prelevărilor speciale revin bugetului federal. Produsul impozitelor pe

venit şi capital, ca şi al impozitelor pe circulaţia capitalurilor revine

bugetelor landurilor, iar impozitele reale pe clădiri şi activităţi

profesionale, ca şi impozitele locale pe consumaţie sunt venituri ale

bugetelor locale51

. Datorită acestei repartiţii a fiscalităţii în folosul

bugetului federal, centrul federal efectuează unele redistribuiri ale

unor venituri şi cheltuieli, în mod „vertical”, între bugetul federal şi

bugetele landurilor aflate în situaţie deficitară. în acelaşi timp,

datorită faptului că unele landuri au o „capacitate fiscală superioară”,

pentru acestea s-a instituit obligaţia de a plăti „o contribuţie destinată

repartizării financiare juste”, din care se acordă subvenţii băneşti

landurilor care au venituri proprii insuficiente, realizându-se astfel o

redistribuire a fondurilor băneşti între bugetele landurilor în mod

„orizontal”52

. De exemplu, Bavaria, Wiurtemburg, Rein-Westfalia

50

C31iga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 49. 51

A se vedea mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. CE USM, Chişinău 2003, p.

45-52. 52

A se vedea Moster A., Op. cit., p. 32-33.

42

de Nord alocă o parte din resursele financiare landurilor mai slab

dezvoltate, cum sunt: Saxonia, Şlevig-Golştein etc53

. Asemenea

mecanism de redistribuire a fondurilor băneşti în mod „orizontal”

«ste reglementat şi în Republica Moldova, fiind acumulate surse

I inanciare în /oficiul de susţinere financiară a unităţilor

administrativ- Uritoriale pentru redistribuirea surselor financiare

acumulate unităţilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate54

.

în Statele Unite ale Americii, organizarea bugetară cuprinde

bugetul federal, bugetele statelor membre şi bugetele locale. între

iceste bugete veniturile şi cheltuielile publice sunt repartizate prin

legi de autorizare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare” în funcţie de

,i ompetenţele statale” ale organelor federale, ale organelor de

ionducere din statele membre şi ale organelor locale denumite

..colectivităţi subordonate”55

.

Bugetului federal american îi revin cheltuieli pentru apărarea

naţională, pentru întreţinerea organelor puterii publice, pentru

•anătate şi altele. Sistemul veniturilor federale cuprinde taxele pe

veniturile persoanelor fizice şi ale corporaţiilor, accize asupra unor

bunuri de lux, taxe vamale, taxe de timbru etc. Sistemului bugetar

lederal îi revin aproximativ 70% din toate veniturile şi cheltuielile

statului federal american56

.

Din bugetele statelor membre, sunt finanţate „districtele <

olare”, drumurile rutiere şi cheltuielile cu caracter social; pe când

veniturile acestor state nu sunt riguros identice şi cuprind mai ales

Uxele percepute pentru carburanţi, tutun, băuturi alcoolice,

automobile, ca şi o taxă funciară, care, în tot mai multe state, este i

odată pentru administrarea fiscală a colectivităţilor locale57

.

Colectivităţile locale sunt, de fapt, autorităţile oraşelor şi

comunelor. Ele se bazează, îndeosebi, pe impozitele locale directe şi

53

A se vedea mai detaliat Armeanic A„ Op. cit., p. 48 şi Armeanic A. Sistemul fiscal în Germania, Revista

Naţională de Drept, nr. 3 (30) 2003, p. 8-11.

Conform art.10 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din io. 10.2003 (M.O. nr.

248-253/996 din 19.12.2003)

Marchessou A., Les instutions budgetaires de la Federation des Etats-Unis d’Amerique, m Ktudes et

Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de Inrisprudence „R. Pichon et R.

Durand-Auzias”, Paris 1974, p. 103 şi urm.

Armeanic A., Op. cit., p. 28; Armeanic A. Sistemul fiscal în SUA, Revista Naţională de Drept, nr. 5 (32) 2003, p. 4-8.

" Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 50.

43

indirecte şi recurg la împrumuturi publice având ca destinaţie:

învăţământul primar, gospodăria locală şi alte necesităţi curente.

Organele federale şi cele de conducere ale statelor membre

adoptă frecvent bugete anuale deficitare, şi pentru acoperirea

deficitelor lor bugetare se contractează şi lansează împrumuturi

publice, însă în limitele valorice admise de Constituţia statului

federal şi de Constituţiile statelor membre.

2.4. Principiile bugetare

O ntreaga procedură bugetară este generată de anumite principii

dintre care, în doctrina financiară contemporană, sunt unanim

admise următoarele: anualitatea, unitatea, universalitatea,

echilibrarea bugetului de stat şi publicitatea bugetului de stat. în

acord cu doctrina contemporană, aceste principii sunt consacrate şi

în Regulamentul financiar al Comunităţilor Europene58

.

3.2.1. Anualitatea bugetului statului înseamnă elaborarea

acestui buget pentru o perioadă de timp limitat, la douăsprezece luni

consecutive, pentru care se elaborează, se adoptă, se execută şi se

raportează bugetul statului.59

Este un principiu apreciat din punct de

vedere atât tehnico-financiar, cât şi din cel al autorizării

parlamentare, în comparaţie cu procedeele elaborării unor bugete

bienale sau pe mai mulţi ani60

.

Din punctul de vedere al autorizării parlamentare, principiul

•tdualităţii bugetului de stat a fost acceptat potrivit concepţiei care

pretinde emiterea oricărei decizii parlamentare cu precauţie şi în

mod temeinic, precum şi exercitarea de către puterea legiuitoare a

unui control eficace în timp asupra puterii executive. Dacă bugetul

latului s-ar vota pe o perioadă de mai mulţi ani, guvernul ar putea l.u

c abateri de la prevederile bugetare, abateri despre care Parlamentul

ar lua cunoştinţă prea târziu70

.

Principiul anualităţii bugetului de stat a mai fost susţinut şi de

..raţiunea economică” de a corespunde ritmului vieţii sociale şi p i

iodicităţii anuale a producţiei agricole71

.

47

Cartou L., Op. cit., p. 23-27. 59

Având în vedere că art. 1 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din

24.05.2996 menţionează despre „an bugetar al bugetului public naţional”, trebuie evidenţiat că bugetul statului

este parte componentă a acestui buget, în conformitate cu art. 131 din Constituţia Republicii Moldova, acest

principiu aplicându-se tuturor componentelor ale bugetului public naţional. 60

Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 54-55.

44

Cu toată consacrarea principiului anualităţii bugetului de stat, în

unele state din SUA şi în unele landuri germane s-au adoptat bugete

bienale şi miltianuale72

de elaborare şi încheiere a bugetelor. în

Anglia, i recurs, într-un scop asemănător, la adoptarea unor venituri

şi bcltuieli cu caracter permanent care nu necesitau autorizare

anuală.

Principiul anualităţii bugetului de stat se aplică *

eglementându-se aşa-numitul exerciţiu bugetar.

Exerciţiul bugetar este, de fapt, perioada de timp reglementată ii

datele de început şi de sfârşit ale executării fiecărui buget de stat. Din

acest punct de vedere, practica bugetară din statele contemporane

este diferită. în unele state ca Austria, Belgia, Franţa, < termania,

România, Republica Moldova'3 etc. exerciţiul bugetar coincide cu

anul calendaristic, în alte state ca Anglia, Canada, l iponia etc.

exerciţiul bugetar începe la 01 aprilie şi se sfârşeşte la 31 martie a

anului următor, în Australia, Italia, Suedia etc. datele de început şi

sfârşit ale exerciţiului bugetar sunt 01 iulie şi 30 iunie ale anului

următor. Această practică diferită fiind influenţată de tradiţii şi de

durata dezbaterii parlamentare a bugetelor anuale61

.

Având în vedere că, în mod practic, după sfârşitul anului

bugetar se încasează venituri bugetare restante şi se efectuează

cheltuieli angajate în ultima parte a anului bugetar, în unele state

acestea se înscriu în conturile bugetului expirat, pe când în alte state

„gestiunea bugetară” se încadrează exact între datele de început şi de

sfârşit ale exerciţiului bugetar62

.

în Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar şi

procesul bugetar cuprinde, referitor la gestiunea bugetară,

următoarele dispoziţii:

“La data de 31 decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor

închide toate conturile deschise în decursul anului bugetar curent,

pentru a întocmi raportul anual despre executarea bugetului de

stat”63

.

__________________ I con G., Op. cit, p. 357-358.

Muzellec R., Op. cit., p. 228.

61

«Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 59.

’5 Ciliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 56.

63 CZonform art. 33 alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.

45

\ se vedea Brummerhoff D., Op. cit., p. 120-132.

( onform art.4 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII ■lui

24.05.1996, „anul bugetar pe teritoriul Republicii Moldova începe la

01 ianuarie i sc termină la 31 decembrie ale fiecărui

an”.Reglementarea gestiunii bugetare în strictă concordanţă cu anul

calendaristic este raţională, deoarece cazurile de venituri bugetare

restante ca şi de cheltuielile angajate în ultima parte a anului

calendaristic care se încasează şi, respectiv, se efectuează la

începutul anului următor intervin şi se repetă de la un exerciţiu

bugetar la altul, afectând puţin executarea bugetelor anuale de stat.

3.2.2. Unitatea bugetară este un principiu care pretinde

elaborarea în fiecare an a unui buget unic de stat, acest principiu

apreciindu-se şi el în comparaţie cu oponentul său - procedeul

pluralităţii de bugete.

Principiul unităţii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic

se consideră consacrat prin înseşi legile referitoare la contabilitatea

ori la finanţele publice, întrucât dispoziţiile acestor legi folosesc

expresia buget” de stat sau „bugetul” statului, conducând la

concluzia că este

• »rba de un singur buget şi nu de mai multe bugete77

.

La fel ca şi principiul anualităţii, literatura financiară

• mtemporană apreciază că principiul unităţii bugetare se

sprijină pe • louă genuri de motivaţii, unele financiare, altele politice.

Din punct de vedere financiar, unitatea bugetară permite să se

prezinte starea situaţiei financiare a ţării, ceea ce, din punct de vedere

politic, important pentru controlul exercitat de Parlament asupra

bugetului statului, pentru ca Parlamentul să aibă o vedere de

uisamblu asupra cheltuielilor statului.78

într-adevăr, elaborarea şi aprobarea în fiecare exerciţiu Imanciar

a unui singur buget de stat oferă posibilitatea de a se unoaşte exact

veniturile şi cheltuielile anuale, raportul dintre acestea i deci

echilibrul ori deficitul situaţiei financiare a statului. De isemenea,

din cuprinsul bugetelor unice de stat se poate deduce oiientarea

politicii financiare a puterii executive, mai ales prin >«»mparaţia

evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor de la un buget anual li altul.

Datorită acestor avantaje, principiul unităţii bugetare a fost ipreciat

ca „o regulă ideală” şi ca „o condiţie de sinceritate financiară”79

.

Cu toate avantajele tehnico-financiare şi politice, în foarte multe

46

state contemporane s-a renunţat la unitatea bugetului de stat şi a

preferat procedeul pluralităţii bugetare.

Procedeul pluralităţii bugetare se aplică declarându-se bugetul

latului ca buget ordinar, sau general, sau central, şi admiţându-se,

alăturate acestuia, alte bugete: extraordinare, anexe, extrabugetare80

,

speciale, autonome81

etc.

Bugetele extraordinare sunt practicate cu caracter temporar

pentru situaţii excepţionale, fiind alăturate bugetului ordinar al

statului şi adoptate tot de Parlament odată cu acesta. Practicarea

acestor bugete a început odată cu apariţia cheltuielilor extraordinare