cap 5 politici ecologice În uniunea europeanĂ

CCAAPPIITTOOLLUULL VV

PPOOLLIITTIICCII EECCOOLLOOGGIICCEE ÎÎNN UUNNIIUUNNEEAA EEUURROOPPEEAANNĂĂ

5.1. Evoluţia politicilor În planul integrării europene, politicile ecologice pot fi considerate

un succes, constituind un punct de convergenţă care a întrunit suportul general al publicului. Deşi există o rezistenta mai mult sau mai puţin manifesta în ceea ce priveşte continuarea integrării, instituţiile U.E. pentru protecţia mediului se bucura de mai multa încredere decât cele naţionale.

Preocupările pentru protecţia mediului nu au fost prezente în momentul formarii U.E. (1957). Problemele ecologice apărute la sfârşitul anilor ‘60 şi începutul anilor ‘70, precum şi Conferinţa asupra mediului organizată de ONU la Stockholm (1972) aduc în atenţie repercusiunile ecologice ale integrării.

Într-o prima faza, politica ecologică este caracterizată drept ermetică, dominată de experţi. Ea era menţinută astfel, în mod deliberat, de Comisie, care se concentra asupra problemelor tehnice, cum sunt standardele de mediu, evitând dezbaterile politice despre suveranitatea naţională cu scopul de a stabili instituţiile supranaţionale. Deşi a fost privita cu suspiciune, aceasta abordare a Comisiei a contribuit hotărâtor la crearea legislaţiei şi instituţiilor de mediu la nivelul U.E..

În cursul anilor ‘80, politicile ecologice în U.E. parcurg un proces profund şi rapid de transformare. Până în 1987 sunt adoptate peste 200 de legi în domeniul mediului şi patru programe din ce în ce mai complexe. Primele măsuri au fost au fost justificate de dezvoltarea pieţei comune, referindu-se la clasificarea, etichetarea şi ambalarea substanţelor periculoase. Au urmat apoi cele privind habitatele naturale, organismele modificate genetic etc.

Ecosferă şi politici ecologice

Amendamentele ulterioare ale Tratatului de la Roma, cum ar fi Actul Unic European (1987) şi Tratatul de la Maastricht (formând Tratatul Uniunii Europene) (1993) au asigurat protecţiei mediului o bază juridica ferma şi au enunţat principiile directoare în elaborarea legislaţiei. Actul Unic European a consolidat poziţia instituţiilor de mediu în cadrul Comisiei, politicile ecologice urmând să fie o componentă a politicilor U.E. De asemenea, a introdus principiul “poluatorul plăteşte” şi a înlesnit adoptarea unor standarde prin introducerea votului majoritar în Consiliului Miniştrilor pentru măsurile ecologice legate de piaţa unică. Tratatul de la Maastricht a extins votul majoritar în cele mai multe domenii ale politicii de mediu, dezvoltarea durabilă devenind unul din cele mai importante obiective ale U.E.. De asemenea, a introdus în politica ecologică principiul precauţiilor în luarea deciziilor. În aceeaşi ordine de idei, procedurile de cooperare şi co-decizie au întărit rolul Comitetului de Mediu în Parlamentul European.

U.E. are acum mai mult de 400 de acte normative privind protecţia mediului şi se constituie în domeniul cel mai dinamic al politicii europene. Astfel, între 1989 şi 1991, Consiliul de Mediu a adoptat mai multe politici decât în primii 20 de ani de activitate. U.E. a creat, de asemenea, Agenţia Europeana de Mediu şi a atras fonduri, relativ modeste, prin programul LIFE (L’Instrument Financier pour l’Environnement) pentru diminuarea poluării şi măsuri de conservare a habitatului în ţările membre. Mai mult, în ultimii 25 de ani U.E. si-a format un profil internaţional semnificativ, semnând numeroase convenţii internaţionale.

Aceasta evoluţie politică şi legislativă a culminat într-un sistem federal cu mult mai multe legislaturi, dar în care cel mai înalt nivel nu se substituie într-un stat naţional, cu alte cuvinte o structură de guvernare cu nivele multiple. La începutul anilor ‘70, puţini erau cei care puteau anticipa rolul semnificativ pe care îl va avea U.E. în rezolvarea problemelor de mediu, precum şi numeroasele acţiuni politice care au fost întreprinse în pofida intereselor mai mult sau mai puţin contradictorii ale statelor membre şi organismelor

Politici ecologice în Uniunea Europeană

internaţionale. Competitivitatea dintre statele “leader”, cum sunt Germania şi Olanda (care au exercitat presiuni în U.E. în sensul adoptării propriilor standarde foarte exigente pentru a se asigura că industriile naţionale nu vor avea un dezavantaj competitor) şi statele cu preocupări mai puţin restrictive în domeniul mediului, cum sunt Spania şi Italia, reprezintă principalul factor motor al politicilor ecologice în U.E.1

Nu toate propunerile legislative au fost adoptate de Consiliul de Miniştri, dar suficiente au ajuns într-o forma din care au evoluat spre ceea ce ar fi corespuns propunerilor. Adoptarea directivei privind emisiile de gaze în industrie constituie un exemplu concludent în acest sens. Aceasta a fost iniţiată la propunerea Germaniei, care a adoptat o politica ambiţioasă pentru combaterea ploii acide. Tot Germania a fost promotorul în dezvoltarea politicilor privind calitatea apei şi standardele privind emisiile autovehiculelor. De asemenea, adoptarea directivei privind ambalarea deşeurilor (1994) s-a realizat datorita presiunilor exercitate de Germania.

În plan fundamental, U.E. poate fi considerată un forum instituţional complex în care statele membre concurează pentru a aduce la nivel european propriile abordări de politica ecologică.

Restrictivitatea mai accentuată a standardelor de mediu din U.E. decât în statele membre rezulta şi din acţiunea altor factori. Printre cei mai importanţi putem menţiona:

mecanismul negocierii - autorităţile centrale de mediu din statele membre se întrunesc bianual în Consiliul de Mediu pentru a adopta politica, astfel că rezultatul este oarecum independent de presiunea exercitata de sectorul industrial şi comercial intern. Deşi atitudinile şi echilibrul de forte dintre diferitele state membre şi Comisie se schimba, orientarea generală este în general pro-mediu, astfel că unele state sunt încurajate să progreseze mai rapid.

1 Sbraga, A. (1996), Environmental Policy in Policy Making in the European Union (editat de H.Wallace şi W.Wallace), Oxford University Press


tranzacţiile globale - statele membre acceptă compromisuri într-o direcţie pentru a obţine avantaje în altele. Astfel, Spania şi Grecia au acceptat standardele de mediu ridicate în anii ‘80 pentru asistenţa financiară canalizată prin fondurile de mediu. Acest demers a fost folosit de Comisie pentru a avansa în procesul integrării.

activitatea supranaţională - caracterul supranaţional al instituţiilor U.E. a permis extinderea jurisdicţiei (sau competentei) şi în domeniul mediului. Comisia a acţionat frecvent cu un “oportunism premeditat” în colaborarea cu alte instituţii (Curtea de Justiţie Europeana) pentru a facilita procesul politic şi a extinde autoritatea U.E. asupra a noi domenii. Odată ce regulile au fost adoptate, domeniul respectiv intra sub jurisdicţia Curţii Europene, astfel că statele membre nu mai pot formula propriile reglementări. în acelaşi timp, au fost aduse în discuţie la nivelul Parlamentului European, probleme de mediu importante, iar Comitetul de Mediu are un rol din ce în ce mai activ în elaborarea agendei de lucru şi în procesul decizional.

acţiunea pe termen scurt - în general, politicienii tind să se raporteze la un orizont de timp relativ scurt, limitaţi fiind de succesiunea alegerilor. În consecinţă, ei adopta politici (mai ales pe cele cu o valoare simbolică) al căror cost nu se va resimţi până la următoarea legislatură. La polul opus, birocraţii de Comisie nu sunt aleşi direct, astfel că îşi permit adoptarea unei poziţii mai strategice . Astfel, pot fi evitate consecinţele nedorite ale unei gândiri pe termen scurt şi pe care guvernele naţionale ar trebui să le corecteze.

lipsa opoziţiei - într-o prima etapa directivele de mediu au fost neglijate în procesul politic pentru că cei afectaţi nu le considerau a fi foarte importante. Astfel, în anii ‘70, departamentele care reprezentau interesele industriale, care privesc instituţiile de mediu ca fiind ineficiente, nu le-au acordat acestora multa atenţie, neglijând problemele de mediu,


în general. De asemenea, reprezentanţii guvernelor din statele membre nu au tratat foarte serios propunerile Comisiei, iar experţii juridici au privit directivele mai mult ca declaraţii de intenţie decât obligaţii restrictive. în prezent, situaţia este desigur cu totul alta.

prezumţia unei slabe conformări - întrucât Comisia nu dispune de suficienta putere pentru implementarea directivelor sale si, până nu demult, nu a făcut eforturi susţinute în determinarea confruntării în statele membre, acestea au avut tendinţa de a fi de acord cu politici pe care prea puţini intenţionau să le implementeze.

presiunea “verde” - deşi partidele ecologiste sunt încă slab reprezentate în Parlamentul European, asociaţii de mediu cum sunt Greenpeace şi Fondul Mondial pentru Natura (World Wide Found for Nature) sunt mai mari, mai bine organizate şi au posibilităţi mai mari de a exploata oportunităţile de lobby permise de structura de guvernare mai deschisă şi pluralistă a U.E. în prezent, cele mai importante pârghii de influenţă sunt Comitetul de Mediu al Parlamentului European şi reţeaua politica a Comisiei, deşi grupurile de presiune continua să-şi facă lobby şi în propriile guverne naţionale.2

Luând în considerare acţiunea acestor factori, se poate spune că reglementările de mediu în U.E. sunt determinate de trei elemente principale:

competiţia dintre guvern şi statele membre agenda pro-mediu a unităţilor supranaţionale abilitatea instituţiilor naţionale de a face modificări în etapa de implementare

Rezultatul este o structură de guvernare extrem de complicată, organizată pe nivele multiple pe care chiar şi statele puternice o pot controla cu dificultate. Trebuie, de asemenea, subliniate două aspecte importante în politicile ecologice ale U.E.: când şi de ce apar consecinţele neprevăzute şi modul în care instituţiile supranaţionale şi 2 Mazley, S., Richardson, J.J. (1993), Lobbying in the E.C., Oxford University Press


naţionale contribuie la extinderea competenţelor U.E. în pofida opoziţiei statelor membre.

5.2. Promovarea dezvoltării durabile Având în vedere evoluţia prezentată anterior, se poate vorbi de un

astfel de demers în cursul ultimului deceniu. Un punct de cotitură în strategia de mediu a U.E. a fost marcat de al Patrulea Program de Acţiune (1987-1992). În timp ce primele trei programe au formulat politici sectoriale şi s-au preocupat prea puţin de implementare, cel de-al patrulea a subliniat necesitatea integrării consideraţiilor ecologice în toate domeniile politicii şi a acordat o atenţie deosebită aplicării acestora.

Pe aceeaşi linie se înscrie şi al cincilea program (1992-2000) care accentuează faptul că durabilitatea trebuie să includă toate sectoarele societăţii şi că trebuie folosit un instrumentar politic mult mai larg decât cel legislativ, care să abordeze problemele ecologice sub raport cauzal, plecând de la consumul de resurse şi nu de la efecte, respectiv emisiile poluante. Astfel pentru intervalul 1997-2000, priorităţile acestui Program au fost:

Integrarea mediului în alte arii politice şi sectoare economice; Lărgirea instrumentarului utilizat de guvernele naţionale; Implementarea mai eficientă a procedurilor şi legilor cu privire la mediu; Îmbunătăţirea informaţiei şi întărirea capacităţii organizaţiilor societăţii civile de a contribui la progresul dezvoltării durabile; Întărirea programelor şi acordurilor internaţionale;

Pentru integrarea mediului în activităţile economice, sunt considerate prioritare următoarele aspecte:

Încorporarea elementelor majore ale mediului în reforme sectoriale, de exemplu reforma Politicii Agricole Comune, pentru a integra aspectele de mediu cu instrumentele de piaţă si, în acest caz, în dezvoltarea rurala;


Măsuri de a internaliza costurile externe de transport şi de organizare teritoriala, în special prin evaluarea strategica a infrastructurilor legate de transport pentru reţelele trans-europene, reducând emisiile motoarelor de vehicule şi promovând transportul public;

Sprijinirea conservării energiei şi a utilizării noilor surse de energie;

Strategii pentru limitarea consumului şi sprijinirea întreprinderilor mici şi mijlocii în protecţia mediului;

Monitorizarea şi promovarea măsurilor de a limita presiunea şi impactul turismului asupra mediului, în special în zonele litorale şi susţinerea practicării unui turism durabil.

Pentru perioada 2001-2010 s-a elaborat al Şaselea Program de Acţiune, având chemarea „Viitorul nostru, şansa noastră”. Acesta reprezintă un document politic menit să orienteze şi să armonizeze, din punct de vedere strategic, toate ţările europene în acţiunile de conservare şi protecţie a mediului în următorul deceniu.3 Printre obiectivele cele mai importante ale acestui program se numără următoarele:

Îmbunătăţirea legislaţiei de mediu existente; Integrarea preocupărilor de mediu în ansamblul celorlalte politici; Implicarea mecanismelor de piaţă pentru a atrage interesul pentru mediu al agenţilor economici şi al consumatorilor; Implicarea directă sau indirectă a cetăţenilor individuali în problematica protecţiei mediului; Amenajarea teritoriului, precum şi deciziile manageriale trebuie să ţină cont de impactul asupra mediului al acestora, pentru promovarea celor mai bune practici din punct de vedere ecologic.

În mod suplimentar, programul propune şi a patru domenii prioritare de acţiune:

3 Rojanschi, V., Bran, Florina (2002), Politici şi strategii de mediu, Ed. Economică, Bucureşti, p.11


Studierea schimbărilor climatice în vederea stabilizării concentraţiei „gazelor de seră” la un nivel care să nu provoace variaţii anormale ale climei Pământului;

Protejarea resurselor unice reprezentate de natură şi biodiversitate, cu direcţionare spre protejarea şi restaurarea funcţiilor sistemelor naturale şi stoparea pierderilor de biodiversitate în U.E. şi, desigur, la nivel global; se include aici şi protejarea solului împotriva eroziunii şi poluării;

Mediu şi sănătate – pentru a atinge o calitate mai bună a mediului, astfel ca poluanţii, incluzând şi diferitele tipuri de radiaţii, generaţi de activitatea umană să nu inducă un impact semnificativ, cu risc asupra sănătăţii umane;

Utilizarea durabilă a resurselor naturale şi managementul deşeurilor, pentru a avea siguranţă că prin consumul resurselor regenerabile sau neregenerabile nu se va depăşi capacitatea de suport a mediului. Se doreşte atingerea unui nivel de decuplare a utilizării resurselor printr-o îmbunătăţire semnificativă a eficienţei utilizării resurselor, precum şi prin evitarea orientării stricte a economiei spre partea materială, inclusiv evitarea generării de deşeuri.

În timp, principiile şi practicile U.E. s-au integrat în cele ale statelor membre. Astfel, este practic imposibil ca politica ecologică a oricărui stat membru să fie înţeleasă fără a se face referiri la cea promovata de U.E.4 Chiar şi statele relativ izolate, cum este Marea Britanie, cunoscută pentru conservatorismul sau în abordările politice, sunt strâns conectate.

În pofida acestor evoluţii politice, nu trebuie neglijat faptul că politicile de mediu ale U.E. nu au fost întotdeauna foarte eficiente. Astfel, autorii celui de-al Cincilea Program de Acţiune au concluzionat că a avut loc o degradare lentă, dar continuă a mediului în statele membre.

4 Haigh, N. (1992), Manual of Environmental Policy, Longman, Harlow


Printre tendinţele cele mai îngrijorătoare se numără cele ascendente pentru: consumurile de energie şi apă, numărul de autovehicule, producerea de deşeuri. În aceeaşi ordine de idei, în 1995, Agenţia Europeana de Mediu, pe baza evaluării Dobris (The Dobris Assessement), realizate în cadrul celui de-al cincilea Program de acţiune, arăta că în U.E. ritmul de implementare al programului nu este corespunzător, iar o problema cheie o constituie cea a transportului.5

Ultimul deceniu este marcat de extinderea U.E. în Europa de Est şi de rezistenţa întâmpinată în ratificarea Tratatului de la Maastricht.

Opoziţia manifestata de danezi indică faptul că civilizaţiile europene nu sunt suficient de democratice, iar problemele tehnice legate de instituirea monedei unice au dus la neglijarea opiniei publice. Noua atitudine a publicului este motivată şi de înrăutăţirea condiţiilor economice din marile state europene, ca Franţa şi Germania, care până nu demult erau promotoare ale procesului de integrare. În acest context, Marea Britanie şi Franţa se vad obligate să aducă la nivelul competenţei naţionale actele normative cele mai costisitoare. Astfel, unele obiective de mediu sunt sacrificate pentru a asigura continuarea integrării politice, apărând necesitatea reformării activităţilor U.E..

Dezbaterile susţinute asupra competitivităţii, descentralizării şi democraţiei de Tratatul de la Maastricht au încetinit considerabil activitatea reglementativă a U.E. Prin urmare, Comisia si-a restrâns semnificativ activitatea în domeniul mediului, retrăgând propuneri formulate încă în 1975. De asemenea, a început să investigheze posibilitatea de a înlocui acordurile voluntare din sectorul industrial cu reglementări tradiţionale de tip comandă-control. Cu toate acestea nu se poate vorbi de o abrogare totală a legislaţiei ecologice. Din contră, evenimentele arăta că preocupările de mediu au un statut aparte, dispunând de o putere greu de dislocat, care nu este afectată de descentralizare.

5 * * * European Environmental Agency, Europe’s Environment – The Dobris Assessement, Earthscan, London


În ultimii ani, organizaţia a adoptat directive privind calitatea aerului, poluarea din surse concentrate, ambalarea deşeurilor şi conservarea habitatului; a creat un program de finanţare a proiectelor de îmbunătăţire a calităţii mediului din statele membre şi în Europa de Est; a implementat o schemă de etichetare a produselor şi a discutat probleme privind noile directive asupra utilizării terenurilor şi calităţii apei.

Guvernarea supranaţională nu mai este însă considerată ca fiind mai bună decât cea a statelor membre. Pe viitor, aceasta va face ca acţiunile iniţiate la scara europeană să fie supuse unei evaluări mult mai judicioase.

5.3. Probleme pe termen lung Politicile ecologice ale U.E. se confrunta, pe termen lung, cu doua

probleme esenţiale: lipsa implementării - incapacitatea statelor membre de a pune în

aplicare programele lipsa integrării - incapacitatea de a integra consideraţiile de

mediu în toate nivelele procesului decizional. Ambele probleme sunt amplificate de structura de guvernare

unică a U.E.. În fapt, autoritatea limitată a Comisiei, în baza Tratatului de la Roma, a făcut ca aceasta să-şi sporească puterea politică prin elaborarea actelor normative, astfel că U.E. a evoluat într-un “stat reglementativ” hiperactiv, care este foarte performant în stabilirea standardelor şi a termenelor de execuţie, dar nu poate supraveghea implementarea acestora.6

6 Majone, S.G. (1996), Regulatory Europe, Routledge, London


Lipsa implementării Până nu demult nici instituţiile U.E. şi nici statele membre nu au

supravegheat foarte strict respectarea reglementărilor formulate pentru protecţia mediului.

În etapele iniţiale Comisia s-a concentrat asupra creării unui cadru juridic de principii şi legi. Astfel, al treilea Program de Acţiune (1982-1986) abordează întreaga problemă a aplicării în numai trei paragrafe. Cauzalitatea acestei stări se regăseşte în structura instituţională a U.E., necesitatea unanimităţii în Consiliului de Miniştri încetinind procesul legislativ. Multe directive din aceasta etapă conţin fraze vagi şi obiective contradictorii. Mai important este faptul că, Comisia - instituţia care iniţiază legislaţia în U.E. - are o responsabilitate redusă în implementarea acesteia. Aceasta a permis angajarea unui simbolism ecologic, costurile pe care le implică fiind suportate de statele membre.

Începând cu mijlocul anilor ‘80 o serie de factori au adus problema implementării în prima linie a agendei de mediu a U.E.7 Unul dintre cei mai importanţi a fost creşterea nevoii unei aplicări compatibile pe o piaţă unică. Aplicarea necorespunzătoare ar fi avantajat ţările care nu respectau reglementările de mediu. Un alt factor la constituit distrugerea unor depozite de substanţe chimice la Sevoso (Italia) care a declanşat o investigare foarte exigentă a Parlamentului European. Alţi factori sunt reprezentaţi de:

• creşterea nemulţumirii publicului şi a unor grupuri de presiune datorita neaplicării legislaţiei europene în statele membre;

• sporirea interesului academic în implementarea politicii; • intensificarea lobby-ului exercitat de organizaţii de mediu

ca Prietenii Pământului din Marea Britanie, Green Peace ş.a.

De fapt, încă din 1984, Comisia prezenta anual un raport Parlamentului European asupra aplicării legislaţiei U.E. Problema

7 Jordan, A.J. (1997), Post-decisional Politics in the E.U. The implementation of E.C. Environmental Policy in the U.K., Routledge, London


este preluată şi devine un obiectiv distinct al celui de-al Patrulea Program de Acţiune, astfel că în ultimii ani ai deceniului opt sunt elaborate procedurile legale de imputare a statelor care nu au respectat prevederile. Cele mai grave cazuri sunt aduse în faţa Curţii Europene de Justiţie, care, în virtutea Tratatului de la Maastricht, are autoritatea de a sancţiona statele care persistă în ignorarea reglementărilor.

Aşa cum s-a menţionat anterior, problema implementării are o motivaţie structurală. Spre deosebire de statele federale, cum sunt S.U.A., în U.E. nu există partide publice care să opereze pe ambele laturi ale guvernării, şi nici o omogenitate economică, naturală şi culturală. De asemenea, spre deosebire de instituţiile responsabile de problemele economice, cele de mediu nu au puterea de aplica şi nici agenţi care să materializeze politicile ecologice. Aceasta înseamnă că tocmai acolo unde politicile ecologice trebuie să intervină cu promptitudine - fabrici, zone de ţărm, construcţii hidrotermice etc. - acestea sunt reprezentate foarte slab sau chiar absente. Chiar şi acolo unde sunt aplicate, procedura se desfăşoară lent, ermetic, inflexibil, complicat şi aproape în exclusivitate între statele membre şi Comisie. Astfel, Comisia încearcă să lucreze direct cu statele implicate apelând numai în ultimă instanţă la procedurile legale.

Pentru a contracara lipsa implementării s-au propus numeroase soluţii, printre care următoarele:

crearea unui inspectorat centralizat asupra mediului cu puterea de a investiga încălcări repetate ale legii şi de a percepe amenzile;

abilitatea Comisiei pentru instituirea de proceduri împotriva oficialităţilor locale;

transferul administrării cazurilor de neconformare tribunalelor naţionale;

îmbunătăţirea directivelor din punct de vedere juridic şi tehnic; extinderea aplicării majorităţii calificate în procesul de votare (planificarea utilizării teritoriului; măsurile fiscale şi administrarea energiei şi apei sunt exceptate actualmente);


asigurarea mai multor fonduri pentru statele mai sărace din U.E.

Multe din aceste propuneri sunt însă în neconcordanţă cu politica reală a U.E., care în ciuda guvernării supranaţionale şi pe nivele multiple, încă se constituie din 15 ţări diferite, fiecare cu tradiţii politice, culturale şi legale, practici administrative, structură economică şi circumstanţe de mediu proprii.

Dat fiind aceste diferenţe, este probabil inevitabilă implementarea lentă sau cel puţin diferenţiată.

De la ratificarea Tratatului de la Maastricht, direcţia de mediu (DG XI) a abordat o linie mai pragmatică, accentuând măsuri “blânde” care sunt în concordanţă cu principiul descentralizării, ca de exemplu: îmbunătăţirea consultării cu oficialităţile naţionale de mediu şi extinderea colaborării cu inspectoratele naţionale.

Lipsa integrării Deşi U.E. a avut o contribuţie importantă pentru a îmbunătăţi

performantele de mediu a membrilor ei, rezultatele de mediu ale sale au fost mai puţin relevante. Cu toate că s-a solicitat încă de la început includerea consideraţiilor de mediu în toate deciziile politice (Primul Program de Acţiune), acestea au devenit numai un principiu formal al legilor U.E., odată cu aprobarea Actului Unic European. De fapt, în trecut U.E. a fost criticată pentru promovarea politicilor care afectează mediul. De exemplu, prin politica agricolă, a fost subvenţionată agricultura intensivă, care a condus la poluarea apei cu nitraţi şi fosfaţi. Similar eforturile de a îmbunătăţi infrastructura de transport dintre statele membre a distrus importante habitate naturale şi a amplificat emisiile poluante în aer.

În acest context, DG XI a trebuit să suporte presiunea grupărilor ecologiste care solicitau surmontarea acestor deficienţe. Proiectul Podul Tagus (un plan îndrăzneţ de îmbunătăţire a legaturilor rutiere, lângă Lisabona) a devenit un exemplu simbolic pentru grupările ecologiste portugheze şi europene, care l-au folosit pentru a evidenţia greşelile ecologice ale politicilor de integrare ale U.E.


Dar, asemenea majorităţii birocraţilor, Comisia este împărţită în diferite unităţi, fiecare luptând perseverent ca să-şi apere obiectivele. Contrar părerii publice, DG XI este o organizaţie relativ mică, reprezentând între 2 şi 3% din Comisie. Ea are doar 15 membri, care trebuie să rezolve probleme legate de substanţe chimice periculoase, radioactivitate, conservarea biodiversităţii etc., în comparaţie cu cei 500 de membri, cât numără Agenţia de Protecţie a Mediului din S.U.A.

Întrucât DG XI nu are nici o putere asupra celorlalte directorate, ea trebuie să se bazeze pe mecanisme de coordonare neoficiale pentru a promova integrarea. Aceasta presupune crearea unei reţele de membri ecologişti, care să fie prezenţi în toate directoratele Comisiei, formând o uniune de integrare pentru a îmbunătăţi coordonarea şi a promova cele mai bune procedee şi publicând un cod de conduită. De asemenea, DG XI continuă şi campania de controale formale, dar se confruntă cu rezistenţa altor directorate şi a statelor membre.

Noile provocări Pe termen lung, strategia politică a U.E. este de a-şi lărgi

potenţialul incluzând ţări din est. O asemenea expansiune, care ar putea conduce la o organizaţie de aproximativ 30 de membri până în 2010, are implicaţii ecologice atât pentru membri existenţi, cât şi pentru cei nou intraţi. În iulie 1997, Comisia şi-a prezentat propunerile în legătura cu procesul de lărgire a Parlamentului European într-un document numit Agenda 2000.

Derulându-se pe mai mult de 2000 de pagini, aceasta detaliază schimbările care vor trebui făcute în prezenta procedură decizională şi politică, în special politica agricolă şi fondurile structurale. Create pentru a asigura existenta membrilor mai săraci ai U.E., acum acestea totalizează cam 100 miliarde $ pe an, fiind vitale din punct de vedere economic şi politic pentru ţările care le primesc.

Datorită incertitudinii cu privire la complexitatea politică şi legislativă a noii Europe, au existat neînţelegeri majore cu privire la multe probleme instituţionale importante ca, de exemplu,


reprezentarea Consiliului de Miniştri. Contrar părerii publice, statele mici sunt în mod curent supra-reprezentate în Consiliu şi trebuie găsit un mod de a realiza o echilibrare mai bună între puterea de votare şi populaţie.

Asemenea probleme sunt extrem de importante pentru că acestea vor afecta echilibrul delicat al puterii între statele mici şi mari si, prin implicaţii, între liderii şi codaşii ecologişti într-o uniune lărgită.

Fondurile structurale sunt o altă problema politica stringentă. Prin Agenda 2000 se recomandă ca toate statele să limiteze costurile, dar ţări ca Spania susţin că vor bloca expansiunea U.E. dacă prezentul buget nu va fi mărit substanţial.

Este foarte puţin probabil că noii intraţi să poată să se conformeze în termen scurt, exigenţelor ecologice ale U.E.. Practic, aducerea calităţii apei şi a aerului, în aceste ţări, la standardele curente, va necesita investiţii imense în infrastructură. Bugetele noilor intraţi nu le vor putea suporta, iar membrii actuali se vor împotrivi oricărui ajutor major.

Comparativ cu enorma provocare de a curăţa ţări foarte poluate ca Republica Ceha, Ungaria şi statele baltice, succesele pe care U.E. le-a realizat în ultimii 25 de ani încep să arate mai degrabă modeste.

Comisia admite că încorporarea legislaţiei existente a U.E. în sistemul legal al noilor intraţi ar fi o problemă majoră şi că aplicarea ar fi şi mai complicată. Dar, nu există nici un indiciu că vreuna din propunerile pentru expansiune au fost supuse testului durabilităţii.

Sigur, există puţine dovezi că membrii existenţi ar fi pregătiţi să revizuiască fundamental planurile pentru un sistem economic şi politic unificat, să promoveze obiectivul durabilităţii.

Deşi Comisia vorbeşte despre nevoia unui nou “model de dezvoltare”, ea încă nu l-a elaborat. Este important de semnalat faptul că intr-un document al Consiliului de Miniştri intitulat “Creştere, Competitivitate şi Mediu”, abordarea modalităţilor de integrare a obiectivelor de dezvoltare cu cele ecologice a fost marginalizată în capitolul de concluzii. Dacă Comisia ar fi abordat cu


seriozitate problema dezvoltării durabile, ea ar fi acordat o atenţie sporită factorilor de mediu în fiecare capitol.

Istoria arată că atunci când U.E. ia decizii strategice importante, consideraţiile referitoare la mediul înconjurător tind să fie marginalizate de probleme majore cum sunt: bunăstarea materiala, sănătatea, locurile de munca, inflaţia etc.

Cunoaşterea acestor iniţiative aduce în atenţie motivaţiile politice, culturale şi organizaţionale care justifică protecţia mediului. DG XI a fost prea slabă comparativ cu cele pentru comerţ şi industrie, fiind, de asemenea, prea puţin reprezentată la nivelul unor instituţii cheie, cum este Comitetul Cecchini.

Ca şi în cazul extinderii spre est, programul de revigorare al U.E. prin piaţa unică a diminuat participarea unor state mai reticente (de exemplu, Marea Britanie) şi a îmbunătăţit capacitatea statelor continentale de a concura pe pieţele internaţionale. Acestea erau consideraţiile în faţa cărora cele legate de mediu nu puteau concura.

Astfel, principii cum sunt integrarea, precauţia sau durabilitatea se confruntă cu interesele economice puternice care se manifestă în condiţiile extinderii.

5.4. Întrunirea de la Amsterdam

Odată cu întrunirea la cel mai înalt nivel de la Amsterdam pentru

revizuirea finanţării tratatelor s-au evaluat şi rezultatele aplicării politicilor ecologice. Această întrunire a fost punctul final după un an de confruntări interguvernamentale, implicând reprezentanţi ai Comisiei, membri ai Parlamentului European, miniştrii de externe ai statelor membre şi echipe naţionale de negociere. Obiectivul principal a fost stabilirea modificărilor necesare în instituţiile europene odată cu intrarea în vigoare a monedei unice şi cele legate de integrarea noilor membri. Aşa cum era de aşteptat, problemele de mediu nu si-au găsit locul pe agenda de lucru, în pofida unui puternic lobby al grupărilor ecologiste şi al direcţiei de mediu. Nici unul din statele puternice (Franţa, Germania, Marea Britanie) nu a


inclus mediul pe lista priorităţilor, şi probabil că acestea ar fi fost total ignorate dacă noi state membre, cum sunt Suedia şi Finlanda nu ar fi făcut presiuni.

Deşi documentul final al întrunirii denota o atitudine pozitiva, sunt evidenţiate piedicile majore în procesul de tranziţie al U.E. spre dezvoltarea durabilă. în ceea ce priveşte mediul au fost abordate următoarele aspecte:

1. Dezvoltarea durabilă. în tratatul revizuit dezvoltarea durabilă devine un obiectiv fundamental al U.E. Într-un fel, aceasta schimbare completează demersul început de Tratatul de la Maastricht, care a modificat formularea obiectivelor U.E., de la simpla creştere economică la o dezvoltare durabilă şi neinflaţionistă, în armonie cu mediul. Această ultima nuanţare subliniază importanţa protecţiei mediului mult mai bine decât referirea la dezvoltarea durabilă. Schimbarea reală va depinde însă de capacitatea direcţiei de mediu de a se confrunta cu celelalte departamente.

2. Integrarea politica - este asigurată prin prevederile articolului 3D care stipulează faptul că “cerinţele protecţiei mediului trebuie integrate în definirea şi implementarea politicilor şi acţiunilor Comisiei”. Acest amendament are aplicabilitate pentru toate activităţile U.E. De asemenea, la sfârşitul documentului există o Declaraţie, prin care Comisia se angajează să pregătească o evaluare a impactului cu mediul pentru propunerile cu implicaţii ecologice semnificative.

3. Parlamentul European. Schimbările aduse articolului 189 vor extinde cooperarea în procesul decizional pentru majoritatea problemelor, deschizând astfel calea spre elaborarea de standarde de mediu mai stricte şi cu un orizont mult mai larg. în acelaşi timp creşte puterea Parlamentului, surmontând “deficitul democratic”.

4. Accesul la informaţie - un nou articol (191A) conferă dreptul oricărui cetăţean al U.E. de a avea acces la documentele Consiliului de Miniştri, Comisiei sau Parlamentului European. Dintre toate schimbările propuse aceasta este considerată a fi cea mai semnificativă.


5. Procedurile de votare - ecologiştii nu au reuşit să extindă votul majorităţii calificate pentru toate aspectele de mediu. Grupările din guvernul danez şi direcţia de mediu au insistat în exceptarea măsurilor fiscale de la procedura votului unanim pentru a introduce reforma taxelor de mediu. Se pare însă că propunerea a fost mult prea revoluţionară pentru a fi promulgată de statele puternice, cum este Germania.

6. Actul public de justiţie. Legile U.E. sunt, prin natura lor, interguvernamentale, ceea ce face ca ele să acţioneze la nivelul relaţiilor dintre state; persoanele fizice sau grupările ecologice nu pot reclama statele la Curtea Europeana de Justiţie nici pe temeiul prejudicierii interesului public. Tratatul revizuit nu aduce schimbări în acest sens, deşi Comisia a întreprins o serie de acţiuni în sensul favorizării accesului la justiţia de mediu şi la nivel naţional.

5.5. Perspectivele politicilor ecologice în U.E. Din 1973, politica ecologică la nivelul U.E. a parcurs numeroase

etape, şi în pofida numeroaselor piedici apărute în calea dezvoltării sale, a înregistrat numeroase progrese. De altfel, în probleme legate de încălzirea globală sau degradarea stratului de ozon, U.E. este recunoscuta în lumea industrializata. Primii 25 de ani au însemnat crearea unei structuri de guvernare ecologice în Europa de Vest. Pentru viitor, se are în vedere integrarea consideraţiilor ecologice în priorităţile politice şi economice la nivel regional.

Al Cincilea Program de Acţiune marchează un progres important în acest sens, dar rămân încă multe bariere care trebuie depăşite. Parte din ele pot fi depăşite de activitatea Comisiei, în timp ce altele dintre ele vor necesita o colaborare susţinută între părţile implicate. Cele mai mari dificultăţi sunt legate de reticenta statelor membre de a se subordona agenţiilor supranaţionale sau de a aduce compromisuri în politicile lor economice.


Dificultatea U.E. în implementarea politicilor ecologice simbolizează forţele conflictuale şi contradicţiile care au caracterizat aceasta organizaţie încă de la începuturile sale. Acestea includ necesitatea unităţii în diversitate dintre priorităţile naţionale şi imperativele supranaţionale şi distribuirea puterii între diferitele organizaţii şi nivele de guvernare.

Cu toate acestea, U.E. înregistrează progrese în soluţionarea acestor probleme. în ceea ce priveşte mediul, s-a trecut de la etapa de “efervescenţă” legislativă la cea de supraveghere atentă a implementării prevederilor politicii de mediu. La aceasta a contribuit atât “maturizarea” instituţională, cat şi conştientizarea importanţei reglementărilor de mediu şi în celelalte direcţii.

În final, procesul legislativ este mult mai complicat datorită participării mai multor organizaţii implicate direct sau indirect. Este preţul plătit pentru elaborarea unor acte normative de mai bună calitate, bazate pe informaţii documentate ştiinţific şi mai eficiente în materializarea prevederilor politice în domeniul protecţiei mediului.

Verificarea cunoştinţelor

Identificaţi principalele etape în evoluţia politicilor ecologice ale U.E. în ce raport se află acestea faţă de cele naţionale, ale statelor membre?

Restrictivitatea standardelor de mediu ale U.E. este mai mare comparativ cu cea a statelor membre. Care sunt factorii care au concurat la acest raport?

Analizaţi comparativ obiectivele şi priorităţile ultimelor două programe de acţiune pentru mediu ale U.E.

Care sunt problemele ridicate de extinderea Uniunii spre estul Europei?

Care sunt principalele probleme ale politicii ecologice pe termen lung? Explicaţi determinismul lor şi posibilele soluţii

cap 5 politici ecologice În uniunea europeanĂ

Documents