buletin documentar Şi de informare privind … · cadrul legal român privind folosirea jits:...
TRANSCRIPT
1
MINISTERUL AFACERILOR INTERNE DIRECŢIA GENERALĂ ANTICORUPŢIE
DIRECŢIA PREVENIRE
SERVICIUL PREVENIRE
BULETIN DOCUMENTAR ŞI DE INFORMARE
PRIVIND ACTIVITATEA DE PREVENIRE
ŞI COMBATERE A CORUPŢIEI
ANUL VIII
Nr. 2 (15)/2014
Editura Ministerului Afacerilor Interne
2
COLECTIVUL REDACŢIONAL
Coordonatori: Chestor principal de poliţie dr. Jănică Arion-Ţigănaşu – director general
Chestor de poliţie Genu Eduard Radu – director general adjunct
Comisar-şef de poliţie Octavian Melintescu – director general adjunct
Comisar-șef de poliție dr. Alexandru Liviu Croitorescu – director general adjunct
Membri: Comisar-şef de poliţie Mergeanu Daniel
Comisar-şef de poliţie dr. Milodin Paul
Comisar-şef de poliţie Pîrvu Florea
Comisar-şef de poliţie Argeşanu Mădălina-Mihaela
Comisar-şef de poliţie Stoica Paul
Comisar de poliţie Bîrlici Traian Mihăiţă
Comisar-şef de poliţie Petre Florin
Comisar-şef de poliţie Filip Otilia-Elena
Secretar: Comisar-şef de poliţie Ghiorghiţă Bogdan
Responsabil de număr: Comisar-şef de poliţie Voinic Maria Cristina
Apare semestrial.
Redacţia nu îşi asumă responsabilitatea pentru punctele de vedere exprimate de autori.
Manuscrisele nu se înapoiază.
Adresa redacţiei:
Bucureşti, șos. Olteniţei nr. 390 A, sector 4.
Telefon: 021.332.38.29; Fax: 021.332.57.68
Interior: 14035; 14134; 14045; 14136; 14106
ISSN: 1844-7066
Operaţiuni editoriale: Editura M.A.I.
Tiparul: Tipografia M.A.I.
3
CUPRINS
Folosirea echipei comune de anchetă (Joint
Investigation Team – Jit) în urmărirea penală a
faptelor de corupție ............................................................... 5
Elemente de procedură şi psihologie în ancheta
judiciară ................................................................................ 15
Citarea, comunicarea actelor de urmărire penală şi
mandatul de aducere în Noul Cod de Procedură
Penală ................................................................................... 32
Provocarea în materia infracţiunilor de corupţie –
aspecte practice .................................................................... 47
Dreptul la apărare în Noul Cod de Procedură
Penală. Controverse privind dreptul martorului la
asistenţă juridică ................................................................... 76
Pluralitatea de infracțiuni ..................................................... 91
Interacţiunile societăţii civile cu actorii publici în
cadrul politicilor anticorupţie ............................................... 101
Sisteme de dezvoltare a integrității naționale ....................... 133
Rolul persuasiunii în activitatea de prevenire a
corupţiei ................................................................................ 140
Istoria corupţiei în România ................................................. 155
Efectele negative ale corupției asupra dezvoltării
economice.............................................................................. 163
Corupția în ţările aflate în tranziție ...................................... 167
4
Lupta împotriva corupției în Republica Populară
Chineză. Eforturile împotriva corupţiei în Era
Târziu Reformată (1990-2000) ............................................. 176
Coachingul – metodă de îmbunătăţire a
performanţei profesionale ..................................................... 194
Aplicaţia Managementul Asistat al Riscurilor de
Corupţie (MARC) .................................................................. 215
ONU: 9 Decembrie, Ziua Internaţională
Anticorupție ........................................................................... 268
5
FFOOLLOOSSIIRREEAA EECCHHIIPPEEII CCOOMMUUNNEE
DDEE AANNCCHHEETTĂĂ ((JJOOIINNTT IINNVVEESSTTIIGGAATTIIOONN
TTEEAAMMSS –– JJIITT)) ÎÎNN UURRMMĂĂRRIIRREEAA PPEENNAALLĂĂ
AA FFAAPPTTEELLOORR DDEE CCOORRUUPPȚȚIIEE
Comisar-şef de poliţie Manuela Elena POPESCU
Direcţia Anchete
Necesitatea cooperării judiciare internaționale pentru
instrumentarea cazurilor de corupție a devenit o necesitate,
odată cu extinderea faptelor de corupție dincolo de granițele
unui stat.
Joint investigation teams (JITs) este o modalitate
efectivă de cooperare internațională în materie judiciară
inclusiv între autoritățile polițienești și cele vamale din statele
membre UE.
Premisa acestei cooperări a fost definită pentru prima
dată la nivel european, în anul 1959, odată cu adoptarea la
Strasbourg a Convenției Europene privind asistența judiciară în
materie penală1. Acest document a fost completat cu Protocolul
adițional, semnat la 20 noiembrie 2001, tot la Strasbourg.
1 România a adoptat-o prin Legea nr. 236/1998 pentru ratificarea Convenţiei
europene de asistenţă judiciară în materie penală, adoptată la Strasbourg, la
20 aprilie 1959, şi a Protocolului adiţional la Convenţia europeană de
asistenţă judiciară în materie penală, adoptat la Strasbourg, la 17 martie
1978, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din
11 iunie 1999.
6
De asemenea, o importanță deosebită, în domeniul
cooperării internaționale, o are Convenția Organizației
Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată prin Hotărârea
Adunării Generale nr. 58/4 din 31 octombrie 20032.
JITs sunt realizate în baza înțelegerilor dintre statele membre (SM) și/sau o terță parte, în vederea creării unei echipe de anchetă mai eficiente, ale cărei investigații trec dincolo de jurisdicția proprie a fiecărei părți, atunci când infracțiunea/infracțiunile în cauză sunt transnaționale. JITs sunt realizate pentru un scop bine definit și pentru o durată limitată. Ele sunt create la inițiativa unui stat membru UE, prin invitarea unei alte entități să participe în cadrul anchetei comune.
Scopul unui JIT este să faciliteze cooperarea în timpul
desfășurării anchetelor privind infracțiuni transnaționale.
Semnarea unui acord de anchetă comună poate fi luată în
calcul, doar în cadrul anchetelor privind infracţiuni grave, de
2 Ratificată de România prin Legea nr. 365 din 15 septembrie 2004.
Cadrul legal european al reglementărilor referitoare la folosirea JITs
Art. 13 al Convenției UE privind asistența judiciară în materie penală, între statele membre UE, 29 mai 2000;
Decizia-cadru 2002/465/JAI privind JITs a Consiliului Europei din 13 iunie 2002;
Art. 20 al celui de-al doilea Protocol Adițional al Convenției UE privind asistența judiciară în materie penală adoptat la Strasbourg, la 8 noiembrie 2001;
Cadrul legal român privind folosirea JITs:
Legea nr. 302/2004 privind cooperarea judiciară în materie penală, cu modificările şi completările ulterioare;
• Legea nr. 368/2004 privind ratificarea celui de-al doilea Protocol Adițional al Convenției Europene privind asistența judiciară în materie Penală.
7
crimă organizată, de corupție, evaziune fiscală etc. Totuși
pentru realizarea JIT nu este suficient ca ancheta să se refere la
o infracțiune gravă sau cu un grad sporit de pericol fiind
necesar ca legislația internă sau bunele practici din statul
membru UE să reflecte această modalitate de anchetă. Echipa comună de anchetă poate fi formată din polițiști,
procurori, judecători, iar în anumite cazuri și alte autorități. Prin definiție, JITs sunt create pentru investigarea unui caz bine delimitat, în care modul concret de comitere a infracţiunilor evidenţiază un pericol social pentru toate părţile implicate în ancheta comună și, de aceea, nu poate fi folosită pentru realizarea unei sarcini generale sau doar pentru un tip de infracțiune. Totodată, un membru al unui JIT poate disemina informații celuilalt membru, numai dacă legislația internă a deținătorului informațiilor permite diseminarea lor, în funcție de regimul informațiilor clasificate existent.
Avantajele JITs:
Posibilitatea schimbului direct de informații între părțile semnatare ale JIT, fără alte formalități;
Stabilirea în mod clar a responsabilităților pentru fiecare parte semnatară și împărțirea lor de către coordonator;
Posibilitatea solicitării unor verificări sau investigații direct, între părțile semnatare, fără a mai fi necesară folosirea comisiei rogatorii;
Posibilitatea ca reprezentanții părților semnatare să fie prezenți la desfășurarea unor activități procedurale, pe teritoriul celeilalte părți (exemplu: percheziții domiciliare, audieri), aspect care poate fi benefic și din punct de vedere al depășirii barierelor de limbă, în timpul acestor activități;
Posibilitatea de a organiza operativ și mai puțin formal, schimbul de informații și experiență;
Posibilitatea ca Europol și Eurojust să se implice și să ofere sprijin direct și asistență;
Posibilitatea de a solicita finanțarea operațiunilor de către Eurojust sau Europol;
Oportunitatea de a asigura celeritatea activităților procedurale și a finalității judiciare.
(sursă: Manualul pentru echipele comune de anchetă, Bruxelles, 4 noiembrie 2011)
8
Probleme privind implementarea legislației
referitoare la JIT În câteva cazuri, reglementarea JIT a fost evitată
datorită dublei reglementări a acestei modalități de anchetă, atât
prin Convenția UE, cât și prin Decizia-cadru a Consiliului
Europei. Un exemplu în acest sens este un JIT semnat între
Marea Britanie și Olanda. În acest caz, problema a fost cauzată
de modul diferit în care cele două state și-au reglementat, în
legislația internă, folosirea JIT. Marea Britanie și-a legiferat
folosirea JIT, în concordanță cu prevederile Deciziei-cadru, în
timp ce Olanda a ratificat Convenția. Rezultatul a fost acela că
Marea Britanie nu a fost un candidat eligibil conform legislației
din Olanda, în vederea semnării unui acord de anchetă comună.
Acest neajuns a fost în cele din urmă rezolvat când o instanță
districtuală din Olanda a decis caracterul prioritar al aplicării
Deciziei-cadru, față de legislația națională a statelor membre,
ceea ce mai departe a constituit cadrul legal pentru semnarea
JIT.
Probleme privind schimbul de informații: Lipsa
încrederii și reticența statelor membre UE de a face schimb de
informații sensibile este citat ca un obstacol-cheie în realizarea
unui JIT. În concret, țările par încă a fi foarte reticente, să
permită unor funcționari din alt stat (procurori, polițiști) să
desfășoare activități operative pe teritoriul lor. Un raport al
Eurojust a indicat că unele JIT-uri nu au fost luate în
considerare, ca posibilități concrete de anchetă, tocmai ca
urmare a experiențelor negative din trecut, în cadrul altor
activități de cooperare judiciară dintre anumite state membre.
Totuși, odată constituite, JITs s-au dovedit a fi un mijloc prin
care se poate clădi încredere reciprocă și înțelegere între părțile
semnatare.
Probleme privind experiența: Ca o investigație să fie
realizată în conformitate cu legislația internă a statului membru
pe teritoriul căruia JIT se desfășoară, este foarte important ca
9
membrii echipei din țările participante să aibă cunoștințele
necesare în materie juridică, în special penală, atât din statul pe
teritoriul căruia se desfășoară JIT, dar și a celorlalte state
participante. Dată fiind natura complexă a procedurilor penale,
poate fi uneori dificil de identificat specialiști care să facă parte
din echipa de anchetă comună, care să deţină toate cunoștințele
necesare privind procedurile judiciare din mai multe state.
Alte probleme: Conform unui raport al Eurojust, o
analiză a JITs a evidențiat că în unele situații propunerea de a
forma o echipă comună de anchetă a fost făcută prea târziu.
Raportul precizează, de asemenea, recomandarea ca JIT să
înceapă încă din faza informativă, pentru a avea o finalitate
scontată. Mai mult, echipele de anchetă comună nu sunt
folosite atât de des, din cauza lipsei de informare cu privire la
modul cum funcționează acestea, care sunt beneficiile și
avantajele utilizării lor.
Model de acord privind constituirea unei echipe comune
de investigaţie în dosar de corupție – JIT –
ACORD PRIVIND CONSTITUIREA UNEI ECHIPE COMUNE
DE INVESTIGAȚIE (JIT)
A. TEMEIUL ACORDULUI:
În conformitate cu prevederile CONVENȚIEI
EUROPENE PRIVIND COOPERAREA ÎN MATERIE
PENALĂ, adoptată la Strasbourg, la 20 aprilie 1959, denumită
în continuare CONVENȚIE, respectiv art. 19 și 20 ale
Protocolului Adițional al acestei Convenții, adoptat la
Strasbourg, la data de 8 noiembrie 2001, denumit în continuare
PROTOCOL, precum și cu art. 49 și 50 din CONVENȚIA
NAȚIUNILOR UNITE IMPOTRIVA CORUPȚIEI, adoptată
la New York, la data de 31 octombrie 2003, denumită în
continuare UNCAC.
10
B. PĂRȚILE ACORDULUI:
Următoarele părți au consimțit semnarea acestui acord
pentru constituirea unei echipe comune de anchetă, denumit în
continuare JIT:
... (denumirea statului implicat în anchetă)... prin ...
(unitatea de parchet/structura, denumită în
continuare... acronim) și
ROMÂNIA, prin ... (unitatea de parchet/structura …
denumită în continuare... acronim.).
Părțile la acord pot decide, de comun acord, să invite
structurile/agențiile altor state membre să devină părți ale
acestui acord.
C. SCOPUL ACESTUI JIT: Prin JIT se urmărește crearea cadrului
normativ/operațional de derulare a activităților de investigații și de urmărire penală, efectuate de către organele judiciare ale celor două părți ale acordului, în legătură cu faptele de corupție săvârșite de funcționarii/angajații... (se vor preciza detaliile necesare privind obiectul comun al celor două dosare penale, cu menționarea numerelor de înregistrare) și care se află într-o strânsă interdependență, fapt ce impune desfășurarea unor activități coordonate ale organelor de anchetă implicate în aceste operațiuni. În acest scop, JIT își propune:
să identifice persoanele responsabile, având ca preocupare...;
să identifice mijloace de probă privind…;
să oprească activitatea ilegală, constând în...;
să obțină și să-și disemineze reciproc informațiile
rezultate în urma investigațiilor, relevante pentru
părți;
ca părțile să-și pună la dispoziție reciproc, probele
obținute în urma anchetelor proprii desfășurate în
cauză;
11
să identifice bunurile obținute din săvârșirea
infracțiunilor, în vederea recuperării prejudiciilor
cauzate, precum și a altora, în vederea dispunerii
măsurilor asiguratorii;
... (se vor enumera toate activitățile asumate de
părțile semnatare ale acordului)...
D. VALABILITATEA ACORDULUI
Prezentul acord intră în vigoare la … (se va preciza în
mod explicit... exemplu: data sau momentul semnării etc.) și
este valabil până la ...
Acordul poate fi prelungit prin consimțământul
reprezentanților părților semnatare, detaliile unei astfel de
prelungiri urmând a fi consemnate într-un document distinct,
anexă a acestui acord.
E. TERITORIALITATEA ACORDULUI
JIT va opera pe teritoriul statelor părți, respectiv...
Activități de urmărire penală sau confiscare pot avea loc
pe teritoriul ambelor state.
În conformitate cu prevederile art. 19, pct. 3 din
Protocol, anchetele/investigațiile sub acoperire sunt desfășurate
conform legii și procedurilor naționale ale statului parte, pe
teritoriul căreia se desfășoară.
Părțile semnatare vor lua măsurile necesare pentru
asigurarea pregătirii/conducerii activităților specifice
operațiunilor sub acoperire. Totodată, părțile își vor da
concursul pentru asigurarea protecției și confidențialității
ofițerilor sub acoperire autorizați pe teritoriul propriu.
Conform art. 20 alin. 3, lit. b din Protocol, echipa
operativă își desfășoară operațiunile în conformitate cu
legislația, incidentă activității, pe teritoriul căreia se desfășoară.
Membrii echipei operative își execută sarcinile sub conducerea
conducătorului JIT, desemnat de fiecare dintre părți, ținând
12
cont, totodată și de regulile/condițiile impuse de autoritățile din
care fac parte membrii echipei operative.
F. MEMBRII JIT (ECI)
Părțile semnatare au desemnat persoană/persoane
responsabilă/responsabile pentru operațiunile care urmează a fi
desfășurate conform prezentului acord, astfel:
– Din ROMÂNIA,
* în calitate de conducător al JIT (ECI)... (numele,
prenumele, calitatea, instituția în care își desfășoară
activitatea, precum și date de contact) ...
* în calitate de membri ai echipei comune de anchetă...
(numele, prenumele, calitatea, instituția în care își desfășoară
activitatea, precum și date de contact pentru fiecare din cei
desemnați) ...
– Din ... (se va preciza numele statului) ...,
* în calitate de conducător al JIT (ECI)... (numele,
prenumele, calitatea, instituția în care își desfășoară
activitatea, precum și date de contact) ...
* în calitate de membri ai echipei comune de anchetă ...
(numele, prenumele, calitatea, instituția în care își desfășoară
activitatea, precum și date de contact pentru fiecare din cei
desemnați) ...
În cazul în care oricare dintre persoanele mai
sus-menționate se află în imposibilitatea de a-și desfășura
activitățile repartizate în cadrul JIT, acesta va fi substituit, după
consultarea reciprocă a părților, cu un altul, ale cărui date vor fi
consemnate în scris, ca anexă la prezentul acord și comunicate,
de îndată, celeilalte părți spre semnare.
În cazuri urgente, va fi suficient ca partea din cadrul
JIT, în a cărui echipă se realizează înlocuirea, să trimită
celeilalte părți o notificare scrisă, care ulterior va fi confirmată
prin anexa la prezentul acord.
13
Membrii echipei uneia dintre părți pot participa la
activitățile operative ale celeilalte desfășurate pe teritoriul său,
numai cu permisiunea conducătorului echipei, care desfășoară
activitățile din cadrul JIT, în condițiile în care cei desemnați să
participe îndeplinesc condițiile legislației specifice ale statului,
pe teritoriul căruia se realizează activitățile, precum și cele ale
legislației statului propriu.
G. CONDIȚII GENERALE
Prezentului JIT îi sunt incidente condițiile prevăzute
de art. 19 și art. 20 din Protocol, precum și cele ale art. 49
și 50 ale UNCAC, astfel cum sunt puse în aplicare de către
fiecare dintre părți, după ratificare, atât România, cât și ...
(numele statului) fiind semnatare ale convențiilor anterior
precizate.
Toate investigațiile desfășurate și probele administrate
în baza și pentru JIT vor deveni probe administrate în cadrul
ambelor dosare penale și vor putea fi folosite în fața instanțelor
judecătorești ale ambelor state, după consultarea reciprocă a
conducătorilor și membrilor echipelor din cadrul JIT, cu
respectarea regulilor procesual penale ale fiecărui stat.
Orice investigații sau probe deținute de fiecare dintre
părțile semnatare, la momentul intrării în vigoare a prezentului
acord, incidente activităților din cadrul acestuia, vor fi
considerate parte integrantă, diseminarea fiind realizată
cu condiția respectării legislației interne a fiecăruia dintre
părți.
H. TRANSMITEREA PROBELOR
Toate probele obținute în urma realizării activităților
descrise în cadrul acestui acord vor fi puse la dispoziția
celeilalte părți, personal de către conducătorii JIT, sau în lipsa
acestuia de către unul/unii dintre ceilalți membri ai echipelor
de anchetă, comunicați în prealabil celeilalte părți.
14
I. COSTURILE JIT
Fiecare dintre părți va suporta din surse proprii,
conform reglementărilor interne, costul activităților asumate în
cadrul anchetei comune.
ROMÂNIA …………..
CONDUCĂTOR JIT/CALITATE CONDUCĂTOR JIT/CALITATE
DATA DATA
15
EELLEEMMEENNTTEE DDEE PPRROOCCEEDDUURRĂĂ
ŞŞII PPSSIIHHOOLLOOGGIIEE ÎÎNN AANNCCHHEETTAA JJUUDDIICCIIAARRĂĂ
Comisar-şef de poliţie Eliazăr CIOINEGEL
Serviciul Judeţean Anticorupţie Suceava
Ascultarea suspectului este un joc al inteligenţei, purtat
înainte de toate cu instrumente psihologice.
Raporturile dintre anchetator şi suspect se pot desfăşura
sub mai multe forme, numite şi planuri situaţionale:
planul contextual deschis: datele despre infracţiune
sunt deţinute atât de anchetator cât şi de suspect
(aici putem enumera situaţiile flagrante, când
suspectul a fost prins în timpul actelor pregătitoare,
în timpul consumării sau imediat după comiterea
faptei);
planul contextual ascuns: datele despre infracţiune sunt
deţinute numai de către suspecţi (de exemplu, cauzele
cu autori necunoscuţi, dispariţiile de persoane);
planul contextual orb: datele despre infracţiune
sunt deţinute doar de către anchetatori
(de exemplu, denunţurile, sesizările, reclamaţiile);
planul situaţional necunoscut: datele despre
infracţiune nu sunt cunoscute nici de suspect, nici de
anchetator (de exemplu, raziile, filtrele de circulaţie,
controalele actelor de identitate).
Pe parcursul audierii, organul de urmărire penală
va putea investiga în legătură cu eventualele stări de frustrare
16
de natură generală sau pasagere, cunoscut fiind faptul că
esenţial în starea de frustrare este că ea provoacă conduite
agresive.
În literatura de specialitate sunt recomandate a fi
respectate câteva reguli care pot facilita stabilirea unui contact
psihologic între anchetat şi anchetator:
primul act al suspectului introdus în camera de
audiere este să-l fotografieze pe viitorul său adversar,
deci anchetatorul trebuie să fie conştient de faptul că
înainte de a fi ascultat va fi privit;
exprimarea clară, în limbaj inteligibil
interlocutorului, este obligatorie. Deşi unii
anchetatori sunt tentaţi ca la audierea infractorilor să
utilizeze limbajul argotic, această metodă nu este
recomandată1. Distanţa dintre cel care încalcă legea
şi reprezentantul societăţii trebuie să se evidenţieze
şi prin diferenţa de limbaj folosit. Marcarea aceasta,
prin modul de exprimare corect, subliniază prestigiul
anchetatorului, chiar dacă el cunoaşte, şi este bine
să-l stăpânească, limbajul folosit în lumea interlopă.
Jargonul infracţional trebuie să rămână apanajul
infractorilor, anchetatorul trebuie să-şi demonstreze
superioritatea şi printr-o exprimare corectă,
literară, evident la nivelul puterii de înțelegere a
suspectului;
înainte de a vorbi, anchetatorul trebuie să ştie, să
observe şi să asculte;
cel anchetat trebuie încurajat prin flatare sau prin
utilizarea unor formule generalizatoare;
1 „Jargonul infracţional trebuie să rămână apanajul infractorilor…”,
Bogdan, Tiberiu, Sântea, Ioan, Drăgan-Cornianu, Rodica, Comportamentul
uman în procesul judiciar, M.I. Serviciul editorial şi cinematografic,
Bucureşti,1983, p. 235.
17
suspectul trebuie să fie convins că este ascultat cu
cea mai mare atenție, căci această atitudine exprimă
respectul anchetatorului faţă de el;
întrebările relevante trebuie puse la momentul optim,
relatarea liberă trebuie realizată fără ca învinuitul să
fie întrerupt, indiferent dacă anchetatorul observă
sau nu vreun fals ori o încercare de inducere în
eroare;
cheia succesului într-o anchetă trebuie căutată în
atitudinea foarte răbdătoare a anchetatorului.
Adresându-se suspectului, prin respectarea tacticii şi
strategiei de anchetare, anchetatorul trebuie să fie sever, dar
corect, exigent, dar obiectiv, calm, dar insistent.
În final, celui ascultat i se aduce la cunoștință fapta care
formează obiectul cauzei şi i se pune în vedere să declare tot ce
ştie în legătură cu faptele şi cu învinuirea ce i se aduce.
Deseori, suspectul este stabilit dintr-un cerc de bănuiţi,
aflat sub efectul efectuării urmăririi penale, atâta timp cât nu a
fost declanşată urmărirea penală împotriva lui.
Odată pusă în mişcare acţiunea penală, suspectul devine
inculpat, urmând să răspundă pentru săvârşirea unei fapte
incriminate de lege. În legătură cu aceasta, organele de
urmărire penală ori instanţa de judecată au obligaţia de a stabili
circumstanţele în care a fost comisă infracţiunea, gradul de
vinovăţie a suspectului şi pedeapsa prevăzută pentru
sancţionarea faptei respective.
Importanţa acordată acestui segment al muncii judiciare
este relevată de faptul că problematica stabilirii vinovăţiei pe
baza intervievării suspectului are un istoric bogat, referinţe
asupra domeniului apărând încă din Evul Mediu. În
context, considerăm posibilă o apropiere între investigaţia
psihocriminalistică şi ceea ce Michel Foucault denumeşte
examen.
18
În ceea ce privește echipa de audiere, unii autori arată
că pentru a atinge maxim de eficacitate, interogatoriul trebuie
încredinţat unei singure persoane: interogatoriile efectuate de
mai mulți poliţişti, simultan sau alternativ sunt, din motive
diverse, foarte puţin eficace. Ele pot antrena, printre
alte numeroase erori, cele mai tipice fiind repetarea mecanică
a aceloraşi întrebări, omiterea involuntară a celor principale,
încurcarea persoanei interogate care nu ştie cui să adreseze
răspunsurile. Formula recomandată este audierea efectuată
de către un singur anchetator, asistat direct de către un altul,
care să-şi noteze elementele esenţiale din depoziţia celui
ascultat.
O altă formulă tactică în această fază a urmăririi penale
este formula celor patru întrebări, prin care se delimitează clar
conţinutul infracţiunii şi servește la elucidarea tuturor
aspectelor legate de actul infracţional:
care este obiectul infracţiunii?
care este latura subiectivă a infracţiunii: actul exterior de conduită, mijlocul utilizat, locul, timpul, modul, circumstanţele în care a fost săvârşită fapta?
care este subiectul activ al infracţiunii – autor sau autori – şi care este subiectul pasiv – victima infracţiunii?
care este mobilul, scopul infracţiunii? Plecând de la manifestările specifice tensiunii psihice
existente pe parcursul audierilor, în literatura de specialitate se menţionează unii indicatori de detecţie a minciunii, vinovăţiei sau a inocenţei celui audiat:
răspunsul vinovatului este mai lent şi ezitant, cel al inocentului este spontan, detaliat şi deseori indignat;
vinovatul suportă mai greu privirea anchetatorului, spre deosebire de inocent care însă roşeşte ușor;
19
inocentul face apel la corectitudinea sa şi caută să demonstreze că nu ar avea niciun interes pentru faptele care i se impută;
inocentul dă mai greu explicaţii privind modul în care şi-a petrecut timpul, spre deosebire de vinovat care oferă imediat un excelent alibi;
inocentul este consecvent în declaraţiile pe care le
face. Anchetatorul se deosebeşte de practicanţii altor
profesiuni prin faptul că zi de zi intră în contact direct cu fenomenele foarte diverse ale vieţii, cu diferite caractere omeneşti, cu mobiluri, cauze şi efecte ale acestora asupra altor oameni sau bunuri. Aceasta dezvoltă anchetatorului deprinderea de a descoperi repede veriga principală, un ascuţit simţ de observaţie, o intuiţie fină, atenţie pentru amănunte, o bună memorare, înclinaţie spre raţionamente şi analiză logică.
Pe baza unei bune pregătiri psihologice, anchetatorul va conduce audierile în mod logic şi consecvent, recurgând la:
procedeul ascultării progresive, în care suspectului i se prezintă gradual probele, datele privind învinuirea, începând cu cele cunoscute de el şi terminând cu cele la care nu se aşteaptă să fie în dosarul cauzei; tactica prezintă unele elemente de specificitate în funcţie de tipul infractorului: infractorilor primari li se prezintă probele gradual, în timp ce infractorilor recidiviști, familiarizaţi cu instituţia coroborării probelor şi cunoscători ai forţei probante a dovezilor, li se prezintă frontal probele: martori direcţi, corpuri delicte, expertize dactiloscopice;
ascultarea repetată, sistematică şi detaliată, în care se revine cu întrebări de detaliu după care suspectul este pus să relateze din nou liber;
ascultarea încrucişată, în care un grup de anchetatori îi adresează suspectului întrebări de detaliu,
20
încrucişat, în cascadă, intempestiv, fără o ordine anume, pentru ca suspectul să nu-şi mai poată pregăti răspunsurile şi să nu mai poată controla reacţiile mimico-gesticulare; suspectul este plasat pe un scaun în mijlocul camerei de anchetă, iar anchetatorii ocupă poziţii în faţă, lateral sau în spatele celui audiat, invadând permanent spaţiul intim al suspectului. Fiind o tehnică ofensivă de interogare, nu este recomandat să se utilizeze cu persoane emotive, care se pot bloca psihic;
tactica întâlnirilor surpriză, când se lasă ca suspectul să observe pe unul din complicii săi, chemat şi el la audieri, urmată de interogarea suspectului, despre activitatea celuilalt participant la săvârşirea infracţiunii. Numită şi metoda: veriga cea mai slabă, metoda constă în a se lăsa impresia celui audiat că persoana sa interesează cel mai puțin organul de urmărire penal şi că ceilalți participanţi au contribuţia majoră la săvârşirea faptei cercetate;
tactica complexului de vinovăţie, în care se alternează întrebările neutre, cu întrebări cu conţinut afectogen şi cu întrebări de control. În abordarea suspectului se disting mai multe momente esenţiale: - iniţial, se discută problematici neutre, prilej cu care
organul de urmărire penală se familiarizează cu partenerul psiho-comportamental al suspectului pentru o problemă neutră; - la un moment dat, pe un ton ferm, interogativ, se
schimbă registrul discuţiei asupra unei problematici fictive, dar de aceeaşi gravitate cu problematica critică încă neabordată, cu prilejul discuţiei despre fapta fictivă se observă matricea mimico-gesticulară a celui audiat şi care este sincer afirmându-şi nevinovăţia;
21
- în finalul audierii se aduce în discuţie problematica critică şi se observă cu mare atenţie comportamentul mimico-gesticular al celui audiat; dacă simptomatologia manifestată faţă de o situaţie pe care nu a comis-o se păstrează, atunci se poate estima aproape cert că cel audiat este nevinovat şi în cazul cercetat. Dacă în raport cu problematica critică suspectul prezintă modificări psiho-comportamentale, atunci indicii credibilităţii pentru implicarea suspectului în comiterea faptei sunt ridicaţi; - strategia privind spargerea alibiului sau justificarea
timpului critic constă în întrebări adresate suspectului privind locul unde s-a aflat, cu cine a luat legătura, ce a făcut înainte, în timpul şi după comiterea infracţiunii, cu precizări de zile, ore minute şi locuri, verificarea ulterioară va demonstra vinovăţia sau inocenţa celui audiat cu menţiunea că persoana vinovată va căuta ca în timp să rămână cât mai aproape de timpul comiterii faptei, iar în spaţiu să se plaseze cât mai departe de locul comiterii faptei, unde să-şi facă simţită prezenţa; - interogatoriul psihanalitic, numit şi „al viitorului”,
este ca un joc al inteligenţei anchetatorului, care poartă o discuţie simplă în aparenţă cu suspectul despre faptă, dându-i acestuia posibilitatea să se apere cu toate mijloacele. Pe parcursul discuției, elementele de detentă, de relaxare, vor alterna cu momentele tensionate, acut-emoţionale şi când anchetatorul va utiliza gesturi sugestive cu caracter inductor-semnificativ, primind la un moment dat, spontan, din partea suspectului, răspunsuri care din perspectiva psihanalitică devin semnificativ culpabilizatoare, cum sunt: lapsusul, erorile de
22
lectură sau scriere, uitarea de obiecte în câmpul faptei
2.
În privinţa psihologiei suspectului sub înrâurirea căreia
el se află în această ultimă etapă – cea postinfracţională, poate
fi remarcată o anumită stare de tensiune psihică, mai mult
sau mai puţin evidentă, motivată prin teama de a nu fi
descoperit, starea cu pricina justificând dominanta depresivă a
individului.
Comportamentul psihic al suspectului, stimulat de
procesele subconştiente ce se intensifică în această fază
postinfracţională, dau naştere stărilor de anxiozitate,
comportament ezitant, adesea nefiresc, care se dezvoltă gradual
în cele mai tainice colţuri ale minţii celui vinovat. Acest
comportament, care seamănă cu pânza păianjenului bolnav,
descrie intenţia infractorului de a-şi conserva starea de libertate
anterioară săvârşirii infracţiunii prin inducerea în eroare a
organelor judiciare materializată în distrugerea sau ascunderea
unor probe materiale, prin încercarea de a-şi crea alibiuri
deplasându-se cu rapiditate în alt loc decât acela în care s-a
petrecut infracţiunea şi dorind să iasă în evidenţă printr-un
comportament zgomotos, sau comiţând infracţiuni minore cu
care crede că o poate acoperi pe cea majoră. Aceste stări de
angoasă se vor intensifica în clipa în care identitatea sa va fi
stabilită, fiind nevoit să apară în faţa organului judiciar, în
calitate de suspect. Înainte de a se prezenta în faţa anchetatorului, suspectul
traversează o perioadă de organizare mentală ce are drept scop realizarea strategiei de apărare, scenariul minuţios al datelor şi informaţiilor pe care le va oferi anchetatorului, cât şi repetarea îndelungă şi fixarea acestora în memorie. 2 Lemnaru, Virgil, Apetrei, Giorgică (coordonator), Aspecte psihologice ale
ascultării învinuitului sau inculpatului, Casa de Editură Venus, Iaşi,
2006.
23
În săvârşirea unei fapte penale, de felul tâlhăriei, furtului sau omorului, infractorul participă cu întreaga sa fiinţă, mobilizându-şi pentru reuşită întregul potenţial volitiv şi cognitiv-afectiv. Punerea în act a hotărârii de a comite fapta incriminată de legea penală este precedată de o serie de procese de analiză şi sinteză şi de o luptă între motive, deliberare şi actul executoriu, implicând profund întreaga personalitate a individului.
În concluzie, fapta ilicită săvârşită de infractor apare în
plan psihologic ca un corp informaţional stabil, generator de
energii afectiv-emoţionale bine definite şi nu ca un fapt
întâmplător, supus perisabilităţii emoţionale.
Structura afectiv-psihologică a celui anchetat, aflată
într-o continuă stare de mobilizare, cuprinde câteva
caracteristici care trebuie cunoscute de către organul judiciar,
această necesitate fiind solicitată în special de nevoia de a
stabili discrepanţa dintre acţiune şi cuvânt, şi pentru a anihila
tentativele de inducere în eroare prin simulare, disimulare sau
minciună.
Starea de încărcătură emoţională a persoanelor chemate
în faţa unui organ judiciar este absolut firească, intensitatea
acesteia variind în funcţie de unii parametri, precum
personalitatea sau nivelul de cultură, dar mai ales în funcţie de
calitatea procesuală în care au fost chemate: suspect sau
martor.
Emoţionalitatea interogatului şi felul în care aceasta
evoluează îi poate sugera anchetatorului existenţa unor
neconcordanţe între faptele declarate şi cele petrecute în
realitate. Cazuistica judiciară a scos însă în evidenţă faptul că
nu întotdeauna acest lucru este valabil, întrucât, în cazul
recidiviştilor familiarizaţi cu protocolul anchetei, sau în cazul
celor care, datorită tipului de temperament, au un
comportament neutru, starea emoţională poate fi mai redusă,
inexistentă sau dificil de depistat deoarece experienţa sau
24
stăpânirea de sine îi ajută să-şi cenzureze eficient elementele de
comportament fizic sau facial ce i-ar putea da de gol.
Stările de emotivitate sunt uşor de observat ele fiind
însoţite de manifestări viscerale şi somatice specifice,
precum: creşterea presiunii sanguine şi accelerarea bătăilor
inimii, fenomene vasodilatatorii – înroşirea feţei, sau
vasoconstrictorii – paloare; accelerarea şi dereglarea fluxului
respirator şi a emisiei vocale – răguşire, voce tremurată; „gura
uscată”, care determină muşcarea buzelor şi greutatea de a
înghiţi; comportament agitat, schimbarea mimicii şi a
pantomimicii; modificarea timpului de latenţă sau de reacţie la
întrebări ce conţin cuvinte afectogene ce îndeplinesc, în
economia anchetei, rolul de stimuli aflaţi în legătură directă sau
indirectă cu infracţiunea, cuvinte postcritice, succesive celor
afectogene.
Emoţia trăită de suspect, în momentul interogatoriului,
indiferent dacă acesta este sau nu de bună-credinţă, stă la
originea erorilor şi confuziilor care apar în declaraţiile acestuia,
diminuându-i capacitatea de evocare a faptelor.
Din această pricină, manifestările comportamentale,
inconsecvenţa sau incorectitudinea indică doar prezenţa
emoţiilor nu şi sursa lor, ele neputând fi interpretate ca dovezi
directe ale vinovăţiei. Fiind însă asociate cu probe deja
verificate, au capacitatea de a se constitui în indicii cu privire la
încercările de a disimula comportamentul real în spatele unuia
confecţionat. Încercările de mistificare comportamentală, la care
recurg infractorii în timpul interogatoriilor, nu se opresc doar la controlul emotivităţii, ci trec spre construirea deliberată a unui comportament mincinos, fiind folosite simularea, sau contrafacerea, dar şi disimularea sau ascunderea. E de înţeles că forma verbală a acestor încercări este minciuna.
Între modurile de simulare şi disimulare cel mai des întrebuinţate de învinuiţi şi inculpaţi se regăsesc
25
următoarele: refuzul de a vorbi sau de a recunoaşte faptele ce li se pun în sarcină; invocarea imposibilităţii de a-şi aminti faptele respective; prezentarea unor alibiuri create premeditat sau improvizate în timpul audierii; încercarea de a se sinucide sau a se automutila
3.
Ascultarea suspectului se desfăşoară în contextul unor
aspecte subiective dependente de personalitatea anchetatorului
în al cărui portret ideal ar trebui să se regăsească puterea de
concentrare, luciditatea, capacitatea de analiză şi sinteză,
controlarea legilor permisivităţii. În mod firesc, aceste
coordonate caracterologice variază de la individ la individ,
căpătând materializări specifice.
Obţinerea unor declaraţii complete şi fidele, direcţia şi,
uneori, chiar finalitatea cercetărilor depind de abilitatea cu care
organul judiciar efectuează ascultarea suspectului. În mod
obişnuit, cercetările se derulează pe fondul presiunii emotive
resimţite de suspect, datorită căreia poate judeca în mod
distorsionat atitudinea anchetatorului, concretizată în gesturi
sau expresii. Unele dintre motivele care stau la baza acestor
atitudini sunt: lipsa unei rutine de contact cu autorităţile,
supoziţia unor tratamente represive, teama că, indiferent de
declaraţie, va fi pedepsit şi altele.
Ancheta judiciară mizează în mod esenţial pe
construirea acestei tensiuni psihologice, ea funcţionând ca un
ferment procedural ce va ajuta la descoperirea soluţiei juste. În
această competiţie strânsă, jucător este, pe de o parte,
anchetatorul stăpân pe mijloacele tehnice, dar şi pe propria
imaginaţie, iar pe de alta, infractorul versat şi speculativ.
Cel ce conduce ancheta judiciară trebuie să fie
perseverent, calm, răbdător, deoarece timpul lucrează în
3 Bogdan, Tiberiu, Sântea, Ioan, Drăgan-Cornianu, Rodica,
Comportamentul uman în procesul judiciar, M.I. – Serviciul editorial şi
cinematografic, Bucureşti, 1983, p. 245.
26
defavoarea infractorului. Starea tensională îl îndeamnă să
comită greşeli.
În împrejurarea în care anchetatorul îşi pierde
stăpânirea de sine, suspectul de rea-credinţă obţine automat un
avantaj. El realizează momentul temporar de criză şi va profita
de acest avantaj pentru a persista în atitudinea de negare sau
deformare a faptelor. Învinuitul de bună-credinţă va percepe
situaţia ca pe un act de intimidare, ceea ce îl va inhiba şi îl va
împiedica să aducă argumente viabile în apărarea sa. Ba mai
mult, va începe să mintă sau să inventeze diverse elemente
argumentative care, în credinţa lui, îl vor scăpa de acuzaţiile ce
i se aduc.
Într-o situaţie de incriminare, adevărul va putea fi
relevat doar dacă munca depusă pentru descoperirea lui se va
baza pe o verificare riguroasă a tuturor variantelor susţinute
atât în apărare, cât şi în acuzare. Acest deziderat va fi cu
adevărat productiv doar dacă se va baza pe o gândire elastică,
mobilă prin folosirea căreia să poată fi eliminate ipotezele
infertile, şi introducerea în algoritm a unor ipoteze menite să
scoată la lumină faptul evident.
În analizarea materialului obţinut în urma audierii,
anchetatorul trebuie să procedeze în afara oricărei idei
preconcepute despre vinovăţia sau nevinovăţia suspectului, să
dea dovadă de obiectivitate în interpretarea elementelor
conţinute în declaraţii, manifestându-se în spiritual
corectitudinii şi probităţii profesionale, cu exigenţă şi
rigurozitate ştiinţifică.
În timpul contactului cu suspectul, petrecut în camera
de anchetă, suspectul poate simula autocontrolul, calmul,
nedumerirea, suferinţa fizică, revolta sau protestul cu scopul de
a induce o impresie generatoare de sentimente subiective în
comportamentul anchetatorului sau, pur şi simplu, cu scopul de
a-l intimida. Experienţa unui anchetator va depista imediat în
tremurul vocii sau al mâinilor, în gesturile fără o motivare
27
aparentă, mototolirea pălăriei, evitarea privirii, răspunsurile sub
formă de întrebare, semnele disconfortului psihic al celui supus
anchetării.
Dificultatea reală constă în decodificarea lor corectă.
Discuţiile introductive, axate în general pe subiecte exterioare
anchetei, precum situaţia profesională, cea familială, starea de
sănătate etc., au rolul de a-i inculca învinuitului o stare de
confort psihic, de deconectare, de detensionare a relaţiei pe
care începe să o stabilească cu anchetatorul. Pregătirea acestui
teren psihologic este indispensabilă trecerii către chestionarea
propriu-zisă în legătură cu fapta incriminabilă. Autocontrolul şi
tăria de caracter a anchetatorului se va reflecta în capacitatea
lui de a-şi controla şi stăpâni sentimentele fireşti de antipatie
sau de simpatie faţă de prezumtivul suspect, stârnite de
atitudinea deschisă a acestuia, de francheţea declaraţiilor, de
starea lui materială sau socială, ori, dimpotrivă, de ostilitatea
celui ascultat, de manifestările agresive, de antecedentele lui
penale, de profilul moral sau, după caz, de suferinţele
provocate victimei. Ridicarea tonului, gesturile de nervozitate,
ticurile anchetatorului pot fi percepute ca semn ale lipsei de
profesionalism, ele putând determina la învinuitul emotiv un
comportament retractil, inhibat, neproductiv pentru scopul
audierii. Tendinţele acuzatoare pe care le pot avea uneori
anchetatorii, determină, în comportamentul subiecţilor emotivi,
un puternic disconfort psihic căruia i se datorează
adesea tentaţia audiatului de a recunoaşte fapte pe care nu le-a
săvârşit.
Discuţiile preliminare, axate pe subiecte colaterale, se
vor dovedi infertile în situaţia în care în persoana audiatului se
regăseşte chiar autorul faptei incriminate. În această
împrejurare subiectul nu va participa în mod sincer la dialog,
ocolindu-l prin păstrarea unui comportament distant şi prin
răspunsuri monosilabice. Atenţia suspectului rămâne focalizată
asupra faptei şi a consecinţelor ei scontate. Ostilitatea lui va fi
28
generată de condiţia de învinuit sau inculpat, iar din această
stare nu va ieşi pe toată durata anchetei.
Fiecare anchetator îşi construieşte propriul stil de lucru,
bazat pe experienţă profesională, dar şi pe capacitatea de a-şi
dezvolta deprinderi, înclinaţii, scenarii de gândire analitică,
anumite concepţii care, de-a lungul timpului, s-au dovedit a fi
de folos în activitate. Toate acestea vor fi supuse permanent
unei sincere autoexaminări critice, dar şi autocontrolului. În caz
contrar, experienţa organului de urmărire penală, determinată
de orientarea constantă a activităţii sale spre relevarea acelor
împrejurări care susţin învinuirea, poate constitui sursa
anumitor deformări profesionale, precum: tendinţa de
desconsiderare a faptelor sau împrejurărilor favorabile
suspectului şi supradimensionarea celor care confirmă
învinuirea, bănuiala excesivă faţă de cei cărora le corespund în
plan social aprecieri morale negative sau care perseverează pe
calea vieţii infracţionale, erori în interpretarea declaraţiilor şi
atitudinilor unor persoane de bună-credinţă, ce par a avea un
comportament suspect, dar care în fapt sunt sub influenţa unei
presiuni psihice majore, încrederea exagerată în flerul aparent
infailibil şi insuficienta utilizare a simţului critic.
Ar fi o mare greşeală ca anchetatorul să ignore faptul
că, la rândul său, este studiat de către suspect, interesul acestuia
de a descoperi punctele slabe din structura psihică a celui care
îl anchetează depăşindu-l adesea pe cel al celui ce efectuează
ascultarea. Spre exemplu, anchetatorul competent, cunoscut
pentru perseverenţă, fermitate şi experienţă profesională este
inclus, de către cei obişnuiţi cu protocolul anchetei, în
categoria celor periculoşi.
Cel ascultat trebuie împiedicat să-şi studieze
anchetatorul. El urmăreşte să deducă, din detalii
comportamentale şi din reacţiile anchetatorului, ce impresie au
făcut declaraţiile lui şi ce informaţii deţin organele de anchetă
cu privire la cauza în care este implicat.
29
O parte însemnată din eficienţa muncii desfăşurate de
anchetator se bazează pe stăpânirea unor elemente de
psihanaliză pe care le poate folosi în construirea profilului
psihologic al prezumtivului infractor.
Îndeobşte, psihanaliza aplicată fenomenului criminal se
bazează pe achiziţiile sociale, pe capacitatea de cenzură
autoimpusă, dar şi pe repertoriul de refulări acumulate în
adâncul sufletului său de către delincvent. Folosindu-se de
instrumentarul psihanalitic, anchetatorul îl va conduce pe
suspect către situaţii-limită care vor determina diminuarea
cenzurii şi vor provoca reacţii de detensionare interioară, de
eliberare psihică. Interogatoriul condus în mod inteligent are
multe elemente comune cu examenul psihanalitic şi îi oferă
anchetatorului posibilitatea de a investiga subconştientul
împricinatului în care energiile refulative au ascuns delictul cu
scopul de a-l apăra pe individ de eventuala demascare urmată
de fireasca răspundere în faţa legii.
Alcoolul, stresul, sentimentul religios acţionează adesea
ca factori de scădere a stării de vigilenţă, afectând astfel
cenzura interioară. Astfel se explică apariţia, uneori direct,
alteori sub formă criptică, a unor elemente intempestive în
comportamentul prezumtivului infractor, ce scot la iveală
evenimentul criminal. Intuiţia anchetatorului constă tocmai în
identificarea corectă şi interpretarea justă a acestor momente
esenţiale în modul de manifestare delincvenţial.
O idee refulată aşteaptă momentul potrivit pentru a ieşi
la iveală, iar felul în care aceasta este exteriorizată depinde de
complexitatea intelectuală şi morală a individului exponent. Un
individ al cărui caracter este produsul unor rigori morale şi
religioase accentuate va exploda, în urma unei îndelungate
refulări a actului infracţional. Datul firesc al individului, de a
scote în cele din urmă la iveală ceea ce era ascuns în sine, este
elementul pe care anchetatorul mizează, dar, în acelaşi timp,
este elementul pe care anchetatorul trebuie să îl
30
producă utilizându-şi experienţa şi, implicit, cunoştinţele de
psihanaliză.
Pe lângă acestea, de mare folos îi vor fi anchetatorului
cunoştinţele legate de „creativitatea” infracţională, deci implicit
de cunoaşterea celor treisprezece tipuri de personalităţi
creatoare care poate ajuta atât la situarea suspectului în
economia săvârşirii actului infracţional, cât şi la cunoaşterea
posibilelor relaţii de asociere ale acestuia cu prezumtivi
complici.
În concluzie, ducerea la bun sfârşit a activităţii de
soluţionare a cauzelor penale se bazează, în mod necesar, pe o
consistentă pregătire juridică, pe conştiinciozitate şi
perseverenţă, pe abilitatea de a analiza şi selecta aspectele care
pot concura la stabilirea adevărului.
Referinţe bibliografice 1. Bogdan, Tiberiu, Probleme de psihologie judiciară,
Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1973.
2. Bogdan, Tiberiu, Sântea, Ioan, Drăgan-Cornianu,
Rodica, Comportamentul uman în procesul judiciar,
M.I. – Serviciul editorial şi cinematografic, Bucureşti,
1983.
3. Butoi, Tudorel, Severin, Femei ucigaşe – Psihanaliza
crimei, Editura Phobos, Bucureşti, 2003.
4. Ciopraga, Aurel, Criminalistica, Tratat de tactică,
Editura Gama, Iaşi, 1996.
5. Foucault, Michel, A supraveghea şi a pedepsi.
Naşterea închisorii, Editura Humanitas, Bucureşti,
1997.
6. Iacobuţă, I., Covalciuc, M., Criminalistică, Editura
Pamfilius, Iaşi, 2004.
31
7. Lemnaru, Virgil, Apetrei, Giorgică (coordonator),
Aspecte psihologice ale ascultării învinuitului sau
inculpatului, Casa de Editură Venus, Iaşi, 2006.
8. Mitrofan, N., Zdrenghea, V., Butoi, T., Psihologie
judiciară, Editura Şansa S.R.L., Bucureşti, 1992.
9. Moraru, Ion, Ştiinţa creaţiei în Tratat de creatologie,
Editura Performantica, Iaşi, 1998.
10. Stancu, Emilian, Tratat de criminalistică, ediţia
a III-a, revăzută şi adăugită, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2004.
32
CCIITTAARREEAA,, CCOOMMUUNNIICCAARREEAA
AACCTTEELLOORR DDEE UURRMMĂĂRRIIRREE PPEENNAALLĂĂ
ȘȘII MMAANNDDAATTUULL DDEE AADDUUCCEERREE
ÎÎNN NNOOUULL CCOODD DDEE PPRROOCCEEDDUURRĂĂ PPEENNAALLĂĂ
Inspector de poliţie Ciprian NISTOR
Serviciul Judeţean Anticorupţie Vrancea
1. CITAREA
1.1. Noțiune și conținut
Pentru desfășurarea în condiții legale a procesului penal
este necesar ca la activitățile procesuale să participe, pe lângă
organele judiciare, și părțile sau alte categorii de persoane.
Participarea acestora în cadrul procesului penal este asigurată
prin intermediul citării.
Pe cale de consecință, citarea reprezintă instituția
prin care o persoană (parte, suspect, martor, expert, interpret)
este chemată în fața organelor judiciare pentru a participa
la desfășurarea unor activități procesuale în cadrul procesului
penal. În cazul citării, actul procesual este reprezentat
de dispoziția de citare, iar actul procedural este reprezentat de
citația însoțită de procedura de înștiințare a persoanei
citate.
Citația se face prin citație scrisă, însă poate fi adusă la
îndeplinire și prin notă telefonică, telegrafică sau fax, fiind
încheiat un proces-verbal în acest sens – art. 257 alin. (1) Noul
Cod de Procedură Penală (NCPP).
33
NCPP a instituit posibilitatea realizării procedurii de
citare și prin intermediul poștei electronice sau orice alt sistem
de mesagerie electronică, pentru aceasta fiind necesar acordul
prealabil al persoanei în cauză cu privire la modalitatea de
citare – art. 257 alin. (5) NCPP.
Potrivit dispozițiilor art. 262 alin. (2) NCPP este
necesar a se încheia un proces-verbal și în cazul citării prin
intermediul poștei electronice sau prin orice alt sistem de
mesagerie electronică, atașându-se, dacă este posibil, dovada
transmiterii acesteia.
Citarea are un caracter obligatoriu și se realizează din
oficiu prin:
agenţii procedurali ai organelor judiciare sau orice
alt salariat al acestora;
poliția locală;
serviciul poștal sau de curierat. Prin lărgirea ariei persoanelor ce pot fi însărcinate cu
îndeplinirea procedurii de citare, NCPP asigură celeritate procesului penal și o mai mare flexibilitate în cadrul procesului.
Persoanele însărcinate cu îndeplinirea citării sunt obligate să îndeplinească procedura citării și să comunice dovada îndeplinirii acesteia înainte de termenul stabilit de către organul judiciar.
De la caracterul obligatoriu al citării sunt însă și
excepții, acele situații în care este lăsată la latitudinea organului
judiciar sau a părților, având, astfel, un caracter facultativ. De
pildă, potrivit art. 505 alin. (2) NCPP când suspectul sau
inculpatul este un minor care a împlinit vârsta de 16 ani, la
orice ascultare sau confruntare a minorului, dacă organul de
urmărire penală consideră necesar, organul judiciar citează
părinții acestuia sau, după caz, tutorele, curatorul sau persoana
în îngrijirea sau supravegherea căreia se află temporar minorul,
precum și direcția generală de asistență socială și protecția
34
copilului din localitatea unde se desfășoară activitatea. De
asemenea, potrivit art. 200 alin. (7) NCPP oricare dintre părți
poate cere să fie citată la efectuarea comisiei rogatorii.
În situația în care există un număr mare de persoane
vătămate sau părți civile și care nu au interese contrare, iar
aceștia au desemnat sau le-a fost desemnat un reprezentant
comun de către organele judiciare, citarea se va realiza prin
intermediul reprezentantului legal (nu unul convențional) sau
printr-o publicație de circulație națională.
Minorul cu vârsta mai mică de 16 ani va fi citat prin
intermediul părinților sau al tutorelui, cu excepția cazului în
care acest lucru nu este posibil.
Persoana căreia i se adresează citația este obligată să se
prezinte la data și la locul arătate în cuprinsul acesteia. În cazul
neprezentării, organul judiciar poate sancționa martorii,
experții sau interpreții cu amendă judiciară. De asemenea,
neprezentarea poate conduce la emiterea unui mandat de
aducere.
Citația are caracter individual, ceea ce indică faptul că
legea interzice emiterea unei singure citații pentru două sau mai
multe persoane fizice sau juridice, chiar dacă între acestea ar
exista vreo legătură.
Aceasta va fi semnată de către organul judiciar care o
emite și trebuie să cuprindă următoarele:
denumirea organului de urmărire penală sau a
instanței de judecată care emite citația, sediul său,
data emiterii și numărul dosarului;
numele și prenumele celui citat, calitatea în care este
citat și indicarea obiectului cauzei;
adresa celui citat;
ora, ziua, luna și anul, locul de înfățișare, precum și
invitarea celui citat să se prezinte la data și locul
indicate;
35
mențiunea că partea citată are dreptul la un avocat cu
care să se prezinte la termenul fixat;
dacă este cazul, mențiunea că, potrivit art. 90 sau
art. 93 alin. (4), apărarea este obligatorie, iar în cazul
în care partea nu-și alege un avocat care să se
prezinte la termenul fixat, i se va desemna un avocat
din oficiu;
mențiunea că partea citată poate, în vederea
exercitării dreptului la apărare, să consulte dosarul
aflat la arhiva instanței sau a parchetului;
consecințele neprezentării în fața organului judiciar.
Potrivit dispozițiilor NCPP, citarea și comunicarea
actelor procedurale se fac în plic închis, care va purta
mențiunea: „Pentru justiție. A se înmâna cu prioritate.” Dacă
citația va fi transmisă suspectului sau inculpatului trebuie să
cuprindă încadrarea juridică și denumirea infracțiunii de care
este acuzat, atenționarea că, în caz de neprezentare, poate fi
adus cu mandat de aducere.
Organul judiciar poate comunica și oral persoanei
prezente termenul următor, aducându-i la cunoștință
consecințele neprezentării. În cursul urmăririi penale, aducerea
la cunoștință a termenului se menționează într-un
proces-verbal, care se semnează de către persoana astfel
citată.
1.2. Locul de citare
Locul de citare este reprezentat de locul în care sunt
chemate persoanele sau entitățile să se prezinte în fața
organului judiciar. Există mai multe situații: suspectul,
inculpatul, părțile în proces, precum și alte persoane se citează
la adresa la care locuiesc, iar dacă aceasta nu este cunoscută, la
adresa locului lor de muncă, prin serviciul de personal al
unității la care lucrează.
36
Suspectul sau inculpatul are obligația de a comunica în
termen de cel mult 3 zile organului judiciar schimbarea adresei
unde locuiește. Suspectul sau inculpatul va fi informat în cadrul
unei audieri cu privire la această obligație și cu privire la
consecințele nerespectării acestei obligații.
Suspectul sau inculpatul care a indicat, printr-o
declarație dată în cursul procesului penal, un alt loc pentru a fi
citat este citat la adresa indicată. Dacă nu s-a prezentat după
prima citare legal îndeplinită, suspectul sau inculpatul poate fi
citat la sediul avocatului ales. Dacă suspectul sau inculpatul
locuiește în străinătate, citarea se face, pentru primul termen,
potrivit normelor de drept internațional penal în relația cu
statul solicitat, cu respectarea dispozițiilor legale. În absența
unei asemenea norme sau în cazul în care instrumentul
juridic internațional aplicabil o permite, citarea se face prin
scrisoare recomandată. În acest caz, avizul de primire a
scrisorii recomandate, semnat de destinatar, sau refuzul de
primire a acesteia ține loc de dovadă a îndeplinirii procedurii
de citare. Ca noutate, NCPP instituie regula ca, pentru primul
termen de judecată, suspectul sau inculpatul să fie înștiințat prin citație că are obligația de a indica o adresă pe teritoriul României, o adresă de poștă electronică sau mesagerie electronică, unde urmează să i se facă comunicările privind procesul. În cazul în care nu se va conforma, comunicările i se vor face prin scrisoare recomandată, recipisa de predare la poșta română a scrisorii, în cuprinsul căreia vor fi menționate actele care se expediază, ținând loc de dovadă de îndeplinire a procedurii. Astfel:
bolnavii sau persoanele aflate, după caz, în spitale,
așezăminte medicale ori de asistență socială se
citează prin administrația acestora;
persoanele private de libertate se citează la locul de
deținere, prin administrația locului respectiv;
37
militarii se citează la unitatea din care fac parte, prin
comandantul acesteia;
pentru persoanele care alcătuiesc echipajul unei nave
maritime sau fluviale, aflate în cursă, citarea se face
la căpitănia portului unde este înregistrată nava;
personalul misiunilor diplomatice, al oficiilor
consulare și cetățenii români trimiși să lucreze în
cadrul misiunilor internaționale, membrii de familie
care locuiesc cu ei, cât timp se află în străinătate,
precum și cetățenii români aflați în străinătate în
interes de serviciu, inclusiv membrii de familie care
îi însoțesc, se citează prin intermediul unităților care
i-au trimis în străinătate;
instituțiile, autoritățile publice și alte persoane
juridice se citează la sediul acestora, iar dacă acesta
nu este cunoscut se va afișa o înștiințare.
Dacă nu se cunosc nici adresa unde locuiește suspectul
sau inculpatul și nici locul său de muncă, la sediul organului
judiciar se afișează o înștiințare care va cuprinde:
anul, luna, ziua și ora când a fost făcută;
numele și prenumele celui care a făcut afișarea și
funcția acestuia;
numele, prenumele și domiciliul său, după caz,
reședința, respectiv sediul celui citat;
numărul dosarului în legătură cu care se face
înștiințarea și denumirea organului judiciar pe rolul
căruia se află dosarul;
mențiunea că înștiințarea se referă la actul procedural
al citației;
mențiunea termenului stabilit de organul judiciar
care a emis citația în care destinatarul este în drept să
se prezinte la organul judiciar pentru a i se comunica
citația;
38
mențiunea că, în cazul în care destinatarul nu se
prezintă pentru comunicarea citației în interiorul
termenului stabilit, citația se consideră comunicată la
împlinirea acestui termen;
semnătura celui care a afișat înștiințarea.
La stabilirea termenului pentru înfățișarea suspectului
sau inculpatului aflat în străinătate se ține seama de normele
internaționale aplicabile în relația cu statul pe teritoriul căruia
se află suspectul sau inculpatul, iar în lipsa unor asemenea
norme, de necesitatea ca citația în vederea înfățișării să fie
primită cel mai târziu cu 30 de zile înainte de ziua stabilită
pentru înfățișare.
1.3. Înmânarea citației
Citația se înmânează, oriunde este găsit, personal celui
citat, care va semna de primire. Dacă persoana citată refuză
să primească citația, persoana însărcinată să înmâneze citația
va afișa pe ușa destinatarului o înștiințare, încheind un
proces-verbal cu privire la împrejurările constatate.
Înștiințarea va cuprinde:
anul, luna, ziua și ora când afișarea a fost făcută;
numele, prenumele celui care a făcut afișarea și
funcția acestuia;
numele, prenumele și domiciliul său, după caz,
reședința, respectiv sediul celui citat;
numărul dosarului în legătură cu care se face
înștiințarea și denumirea organului judiciar pe rolul
căruia se află dosarul;
mențiunea că înștiințarea se referă la actul procedural
al citației;
mențiunea termenului stabilit de organul judiciar
care a emis citația în care destinatarul este în drept să
39
se prezinte la organul judiciar pentru a i se comunica
citația;
mențiunea că, în cazul în care destinatarul nu se
prezintă pentru comunicarea citației în interiorul
termenului stabilit, citația se consideră comunicată la
împlinirea acestui termen;
semnătura celui care a afișat înștiințarea. Citarea se poate face și prin intermediul autorităților
competente ale statului străin dacă:
adresa celui citat este necunoscută sau inexactă;
nu a fost posibilă trimiterea citației prin intermediul
poștei;
dacă citarea prin poștă a fost ineficientă sau
necorespunzătoare. În situația în care citarea se referă la bolnavi sau
persoane aflate, după caz, în spitale, așezăminte medicale ori de asistență socială, persoane private de libertate, militari, persoane care alcătuiesc echipajul unei nave maritime sau fluviale, aflate în cursă, se citează unitățile respective și descrise mai sus, care sunt obligate să înmâneze de îndată citația destinatarului sub luare de dovadă, certificându-i semnătura și arătând motivul pentru care nu s-a putut obține semnătura acestuia. În cele din urmă, dovada va fi remisă agentului procedural, care o va înainta la rândul său organului judiciar emitent.
Dovada va cuprinde:
numărul dosarului;
denumirea organului de urmărire penală ori a instanței care a emis citația;
numele, prenumele și calitatea persoanei citate;
data pentru care este citată persoana;
data înmânării citației;
numele, prenumele, calitatea și semnătura celui care
înmânează citația;
40
certificarea de către acesta a identității și semnătura
persoanei căreia i s-a înmânat citația, precum și
arătarea calității acesteia.
Citația destinată unei instituții, unei autorități publice
sau altei persoane juridice se vor preda la registratură sau
funcționarului însărcinat cu primirea corespondenței. În situația în care persoana citată nu se află acasă,
agentul înmânează citația soțului, unei rude sau oricărei persoane care locuiește cu ea ori care în mod obișnuit îi primește corespondența. Citația nu poate fi înmânată unui minor cu vârsta sub 14 ani sau unei persoane lipsite de discernământ.
Dacă persoana citată locuiește într-un imobil cu mai multe apartamente sau într-un hotel, în lipsa persoanelor arătate mai sus citația se predă administratorului, portarului, ori celui care în mod obișnuit îl înlocuiește.
Persoana care primește citația semnează dovada de primire, iar agentul, certificând identitatea și semnătura, încheie un proces-verbal în acest sens. Dacă acesta refuză sau nu poate semna dovada de primire, agentul afișează citația pe ușa locuinței și încheie un proces-verbal.
Dacă niciuna dintre persoanele arătate mai sus nu poate fi găsită, agentul este obligat să se intereseze când poate găsi persoana citată pentru a înmâna citația. Când persoana citată nu poate fi găsită, agentul afișează pe ușa locuinței persoanei citate o înștiințare care trebuie să cuprindă:
anul, luna, ziua și ora când afișarea a fost făcută;
numele și prenumele celui care a făcut afișarea și
funcția acestuia;
numele, prenumele și domiciliul său, după caz,
reședința, respectiv sediul celui citat;
numărul dosarului în legătură cu care se face
înștiințarea și denumirea organului judiciar pe rolul
căruia se află dosarul;
41
mențiunea că înștiințarea se referă la actul procedural
al citației;
mențiunea termenului stabilit de organul judiciar
care a emis citația în care destinatarul este în drept să
se prezinte la organul judiciar pentru a i se comunica
citația;
mențiunea că, în cazul în care destinatarul nu se
prezintă pentru comunicarea citației în interiorul
termenului stabilit, citaţia se consideră comunicată la
împlinirea acestui termen;
semnătura celui care a afișat înștiințarea. În cazul când persoana citată locuiește într-un imobil cu
mai multe apartamente sau într-un hotel, dacă în citație nu s-a indicat apartamentul ori camera în care locuiește, agentul este obligat să facă investigații pentru a afla aceasta. Dacă investigațiile au rămas fără rezultat, agentul afişează citația pe ușa principală a clădirii, încheind proces-verbal și făcând mențiune despre împrejurările care au făcut imposibilă înmânarea citației.
Când comunicarea citației nu se poate face, deoarece imobilul nu există, este nelocuit ori destinatarul nu mai locuiește în imobilul respectiv, sau atunci când comunicarea nu poate fi făcută din alte motive asemănătoare, agentul va întocmi un proces-verbal în care se va menționa situațiile constatate, pe care îl va trimite organului judiciar care a dispus citarea.
În cursul judecății, neregularitatea cu privire la citare este luată în considerare doar dacă partea lipsă la termenul la care s-a produs neregularitatea o invocă la termenul următor la care este prezentă sau legal citată, dispozițiile privind sancțiunea nulității aplicându-se în mod corespunzător.
Citarea nelegală poate atrage nulitatea relativă, în condițiile art. 282 NCPP a actelor îndeplinite în cauza penală în care procedura a fost îndeplinită fără respectarea dispozițiilor legale.
42
2. COMUNICAREA ALTOR ACTE PROCEDURALE
Reprezintă mijlocul prin care sunt aduse la cunoștinţa
persoanelor care participă la desfășurarea procesului penal
actele procedurale sau evenimentele procesuale care au avut
loc ori care urmează să aibă loc.
Aceasta se poate realiza prin două modalități, astfel:
transmiterea unui act procedural sau a unei copii de
pe acesta (de pildă, art. 407 NCPP prevede că după
pronunțare, o copie a minutei hotărârii se comunică
procurorului, părților, persoanei vătămate și, în cazul
în care inculpatul este arestat, administrației locului
de deținere, în vederea exercitării căii de atac);
înștiințarea despre îndeplinirea unui act procedural,
care s-a produs, ori data la care urmează a se
produce, despre luarea unei măsuri procesuale (de
exemplu, înștiințarea persoanei vătămate despre
dispunerea unei soluții de clasare – art. 316 alin. (1)
NCPP. Comunicarea celorlalte acte procedurale se face potrivit
dispozițiilor aplicabile procedurii de citare privind locul de citare unde se face comunicarea, modul de înmânare sau predarea actului comunicat și dovada de îndeplinire a procedurii comunicării.
3. MANDATUL DE ADUCERE
3.1. Noțiune și conținut
Mandatul de aducere reprezintă instituţia prin care se
ordonă aducerea unei persoane în fața organului judiciar sau
a instanței de judecată, în situația în care persoana a fost
citată anterior și nu s-a prezentat, în mod nejustificat, iar
ascultarea sau prezența ei este necesară – art. 265 alin. (1)
NCPP.
43
NCPP instituie o ipoteză suplimentară de emitere a
mandatului de aducere în situația în care nu a fost posibilă
comunicarea corespunzătoare a citației și împrejurările indică
în mod echivoc că persoana se sustrage de la primirea
citației – art. 265 alin. (2) NCPP.
Suspectul sau inculpatul poate fi adus cu mandat de
aducere, chiar înainte de a fi fost chemat prin citație, dacă
această măsură se impune în interesul rezolvării cauzei. Dacă
suspectul sau inculpatul este o persoană juridică mandatul de
aducere se va emite cu privire la reprezentantul legal sau cel
convențional.
În cursul urmăririi penale organul de urmărire penală
dispune aducerea cu mandat a unei persoane prin ordonanță,
iar în cursul judecăţii instanța dispune prin încheiere. Dacă pentru executarea mandatului de aducere este
necesară pătrunderea fără consimțământ într-un domiciliu sau sediu, în cursul urmăririi penale mandatul de aducere poate fi dispus, la cererea motivată a procurorului, de judecătorul de drepturi și libertăți de la instanța căreia i-ar reveni competența să judece în primă instanță cauza sau de la instanța corespunzătoare în grad acesteia în a cărei circumscripție se află sediul parchetului din care face parte procurorul.
Cererea formulată de procuror, în cursul urmăririi
penale, trebuie să cuprindă:
motivarea îndeplinirii condițiilor prevăzute de
alin. (1) și (2);
indicarea infracțiunii care constituie obiectul
urmăririi penale și numele suspectului sau al
inculpatului;
indicarea adresei unde se află persoana pentru care se
solicită emiterea mandatului de aducere.
Cererea se soluționează în camera de consiliu, fără
citarea părților. În cazul în care apreciază că cererea este
întemeiată, judecătorul de drepturi și libertăți dispune motivat,
44
prin încheiere definitivă, admiterea solicitării și încuviințarea
aducerii persoanei respective, emițând de îndată mandatul de
aducere.
Mandatul de aducere emis de judecătorul de drepturi și
libertăți trebuie să cuprindă:
denumirea instanței;
data, ora și locul emiterii;
numele, prenumele și calitatea persoanei care a emis
mandatul de aducere;
scopul pentru care a fost emis;
numele persoanei care urmează a fi adusă cu mandat
și adresa unde locuiește. În cazul suspectului sau
inculpatului, mandatul de aducere trebuie să
cuprindă infracțiunea care constituie obiectul
urmăririi penale;
indicarea temeiului și motivarea necesității emiterii
mandatului de aducere;
mențiunea că mandatul de aducere poate fi folosit o
singură dată;
semnătura judecătorului și semnătura instanței.
Persoanele aduse cu mandat rămân la dispoziția
organului judiciar numai pe durata impusă de audiere sau de
îndeplinirea actului procesual care a făcut necesară prezența
lor, dar nu mai mult de 8 ore, în afară de cazul când s-a dispus
reținerea sau arestarea preventivă a acestora.
3.2. Executarea mandatului de aducere
Mandatul de aducere se execută prin organele de
cercetare penală ale poliției judiciare și organele de ordine
publică. În cazul militarilor, mandatul de aducere se execută
prin intermediul unității militare sau prin intermediul poliției
militare.
45
Persoana căreia i se încredințează executarea mandatului transmite mandatul persoanei pentru care acesta a fost emis și îi solicită să o însoțească. Dacă persoana indicată va refuza să însoțească persoana care execută mandatul sau încearcă să fugă, aceasta va fi adusă prin constrângere. Drept urmare, poate fi adusă cu mandat prin constrângere în fața organelor judiciare orice persoană care face obiectul unui mandat de aducere (chiar și persoana vătămată, partea civilă etc.).
O excepție de la regula enunțată anterior este situația în
care mandatul de aducere nu va fi pus în executare prin
constrângere dacă persoana indicată de mandatul de aducere nu
poate fi adusă din motive de boală. Cu această ocazie agentul
însărcinat cu executarea mandatului va consemna cele
constatate într-un proces-verbal, care se înaintează de îndată
organului de urmărire penală, sau după caz, instanţei de
judecată.
Procesul-verbal încheiat cu ocazia executării
mandatului de aducere va cuprinde:
numele, prenumele şi calitatea celui care îl încheie;
locul unde este încheiat;
menţiuni despre activităţile desfăşurate.
În vederea executării mandatului de aducere emis de
judecătorul de drepturi şi libertăţi sau de instanţa de judecată,
se poate pătrunde în locuinţa sau sediul oricărei persoane, în
care există indicii că se află cel căutat, în cazul în care acesta
refuză să coopereze, împiedică executarea mandatului sau
pentru orice alt motiv justificat şi proporţional cu scopul
urmărit.
Dacă cel însărcinat cu executarea mandatului de
aducere nu găseşte persoana prevăzută în mandat la adresa
indicată, încheie un proces-verbal care va cuprinde menţiuni
despre cercetările efectuate şi îl va înainta de îndată organului
de urmărire penală sau, după caz, instanţei de judecată.
46
Referinţe bibliografice
1. Legea nr. 135 din 2010 privind Noul cod de procedură
penală, cu modificările şi completările ulterioare.
2. Dongoroz, Vintilă, Curs de procedură penală, ediția
a II-a, Bucureşti, 1947.
3. Lorincz, Anca-Lelia, Drept procesual penal, ediția
a III-a, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2011.
4. Neagu, Ion, Damaschin, Mircea, Micu, Bogdan,
Nedelcu, Constantin, Drept procesual penal, Mapă de
seminarii, ediția a II-a, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2011.
5. Udroiu, Mihail, Procedură penală. Partea generală,
Sinteze şi grile, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2014.
47
PPRROOVVOOCCAARREEAA ÎÎNN MMAATTEERRIIAA
IINNFFRRAACCŢŢIIUUNNIILLOORR DDEE CCOORRUUPPŢŢIIEE
–– AASSPPEECCTTEE PPRRAACCTTIICCEE ––
Comisar-şef de poliţie Gabriel COMAN
Serviciul Judeţean Anticorupţie Iaşi
1. PRINCIPIUL LOIALITĂŢII ADMINISTRĂRII
PROBELOR
Noul Cod de procedură penală, intrat în vigoare la data
de 1 februarie 2014, reglementează pentru prima oară, în mod
expres, principiul loialităţii procedurilor în administrarea
probelor, în vederea evitării utilizării oricăror mijloace care ar
putea avea ca scop administrarea cu rea-credinţă a unui mijloc
de probă sau care ar putea avea ca efect provocarea comiterii
unei infracţiuni, în scopul protejării demnităţii persoanei,
precum şi a dreptului acesteia la un proces echitabil şi la viaţă
privată1.
În fapt, principiul loialităţii în obţinerea probelor
consacră un set de reguli, care prevăd sancţiunea excluderii
probelor obţinute nelegal sau neloial şi care vor determina, pe
de-o parte, creşterea profesionalismului organelor judiciare în
1 R.P. Răileanu, Elemente de noutate în desfăşurarea urmăririi penale
aduse prin Noul Cod de procedură penală, Școala Naţională de Grefieri,
p. 7-8.
48
obţinerea probelor, iar pe de altă parte, vor garanta respectarea
fermă a drepturilor părţilor într-un proces echitabil.
Însă, această reglementare nu este altceva decât o
reformulare şi ridicarea la rang de principiu a dispoziţiilor
art. 68 din Codul de procedură penală (anterior), cu privire la
interzicerea mijloacelor de constrângere, în scopul de a se
obţine probe.
Potrivit dispoziţiilor art. 68 alin. (1) din Codul de
procedură penală de la 1968, „este oprit a se întrebuinţa
violenţe, ameninţări ori alte mijloace de constrângere,
precum şi promisiuni sau îndemnuri, în scopul de a se obţine
probe. De asemenea, este oprit a determina o persoană să
săvârşească sau să continue săvârşirea unei fapte penale, în
scopul obţinerii unei probe.” Vechiul text de lege, întrucât nu distingea, avea în
vedere provocarea polițienească, din partea organelor de
urmărire penală (a agenților statului), dar și din partea oricărei
persoane private (de exemplu, denunțător), în scopul obținerii
de probe care să ducă la incriminarea făptuitorului.
Sintagma „a determina” presupune o instigare la
comiterea infracţiunii (îndemn, încurajare, în sensul
reglementării formei de participație a instigării prevăzute de
art. 25 Codul de procedură penală de la 1968), dar se considera
că intra sub incidența textului de lege de mai sus și provocarea
sub forma vicleniei, înșelăciunii, în urma căreia persoanei i se
sugera într-un mod neechivoc săvârșirea unei infracțiuni.2
Totodată, provocarea era reglementată în Codul de
procedură penală de la 1968, ca o formă de constrângere,
aspect care rezulta din denumirea marginală a art. 68 –
„Interzicerea mijloacelor de constrângere”, text de lege care
interzicea, în cuprinsul alin. 1, obținerea de probe prin
2 A.C. Moleanu, Revista Forumul Judecătorilor nr. 1/2009 –
www.forumuljudecatorilor.ro.
49
constrângere în formele prevăzute (prin întrebuințarea de
violențe, amenințări ori alte mijloace de constrângere,
promisiuni și îndemnuri), iar în alineatul 2 se referea expres la
determinarea săvârșirii sau continuării săvârșirii unei
infracțiuni, în scopul obținerii de probe.
În doctrină s-a arătat că principiul loialităţii în
administrarea probelor interzice utilizarea oricărei strategii sau
manopere ce are ca scop administrarea, cu rea-credinţă, a unui
mijloc de probă, dacă prin aceste mijloace se aduce atingere
demnităţii persoanei, drepturilor acesteia la un proces echitabil
sau la viaţă privată. Folosirea unui investigator sub acoperire în
scopul constatării în flagrant a infracţiunii de luare de mită nu
constituia o încălcare a prevederilor art. 68 alin. (2) din Codul
de procedură penală de la 1968, întrucât, de vreme ce
făptuitorul a luat hotărârea de a comite şi a comis în mod
repetat acte materiale de luare de mită mai înainte de a se fi
întâlnit cu investigatorul sub acoperire, nu investigatorul este
cel care îl determină să săvârşească sau să continue săvârşirea
acestor fapte.
În reglementarea actualului Cod de procedură penală, la
art. 101, se reţine că:
„(1) Este oprit a se întrebuinţa violenţe, ameninţări ori
alte mijloace de constrângere, precum şi promisiuni sau
îndemnuri în scopul de a se obţine probe.
(2) Nu pot fi folosite metode sau tehnici de ascultare
care afectează capacitatea persoanei de a-şi aminti şi de a
relata în mod conştient şi voluntar faptele care constituie
obiectul probei. Interdicţia se aplică chiar dacă persoana
ascultată îşi dă consimţământul la utilizarea unei asemenea
metode sau tehnici de ascultare.
(3) Este interzis organelor judiciare penale sau altor
persoane care acţionează pentru acestea să provoace o
persoană să săvârşească ori să continue săvârşirea unei fapte
penale, în scopul obţinerii unei probe.”
50
Excluderea este o sancţiune procesuală specifică,
aplicabilă în materia probelor administrate cu încălcarea
principiilor legalităţii şi loialităţii. Această sancţiune are un
domeniu de aplicare special, deosebindu-se, astfel, de
sancţiunea nulităţii ce se aplică numai actelor procesuale sau
procedurale.
Excluderea probelor se poate dispune în cazul în care se
constată o încălcare substanţială şi semnificativă a unei
dispoziţii legale privind administrarea probatoriului care, în
împrejurările concrete ale cauzei, face ca menţinerea mijlocului
de probă astfel administrat să aducă atingere caracterului
echitabil al procesului penal. Prin urmare, în această ipoteză
prevăzută de Noul Cod de procedură penală, sancţiunea
excluderii se aplica de iure3.
Instituţia excluderii probelor nelegal sau neloial
administrate cunoaşte o reglementare detaliată, fiind însuşită
teoria legitimităţii, care plasează dezbaterea într-un context mai
larg, având în vedere funcţiile procesului penal şi ale hotărârii
judecătoreşti cu care acesta se finalizează.
Având în vedere natura acestei instituţii, probele
administrate cu încălcarea dispoziţiilor legale pot fi în mod
excepţional folosite dacă prin aceasta nu se aduce atingere
caracterului echitabil al procesului penal în ansamblu4.
În consecinţă, principiul loialităţii administrării
probelor, constatat în practica CEDO şi confirmat de
întreaga practică judiciară, presupune că se interzice
folosirea oricărei strategii sau manopere ce are drept scop
provocarea comiterii unei infracţiuni sau obţinerea unui
mijloc de probă, prin manopere dolosive.
3 R.P. Răileanu, Elemente de noutate în desfăşurarea urmăririi penale
aduse prin Noul Cod de procedură penală, Școala Naţională de Grefieri,
p. 7-8. 4 Idem 3.
51
2. LIMITELE PROVOCĂRII ÎN MATERIA
INFRACŢIUNILOR DE CORUPŢIE
Utilizarea unor probe obţinute ca rezultat al unei violări
a unuia dintre drepturile esenţiale garantate de Convenţia
europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale, ridică întotdeauna chestiuni serioase cu privire
la echitatea procedurilor utilizate.
În condiţiile în care reclamantul a fost determinat de doi
investigatori sub acoperire să săvârşească o infracţiune pentru
care ulterior a fost condamnat, Curtea Europeană a Drepturilor
Omului a precizat că folosirea agenţilor sub acoperire, al căror
rol nu ar trebui să aibă nimic în comun cu acela al agenţilor
provocatori, trebuie să fie restricţionată, iar garanţiile trebuie să
fie acordate chiar şi în cazul în care este vorba de lupta
împotriva corupţiei, interesul public neputând justifica
folosirea probei obţinute ca urmare a unei provocări din partea
poliţiei. Această intervenţie şi utilizarea ei în procedura penală
l-au privat pe reclamant ab initio şi definitiv de un proces
echitabil5.
În jurisprudenţa românească, dezbaterile privind
limitele provocării în materia infracţiunilor de corupţie se
concentrează, în special, pe modalitatea de obţinere a probelor
în contextul organizării şi realizării acţiunilor de prindere în
flagrant, precum şi a utilizării investigatorilor sub acoperire
sau cu identitate reală, ca metodă specială de investigaţie6.
Flagrantul ca metodă de investigație care, anterior
pregătirii organizării sale presupune o serie de măsuri de
supraveghere, interceptări ale comunicațiilor sau documentelor,
5 A.C. Moleanu, Revista Forumul Judecătorilor nr. 1/2009
www.forumuljudecatorilor.ro. 6 Noul Cod de procedură penală, Cap. IV – Metode speciale de
supraveghere sau cercetare, art. 138 şi art. 148.
52
obținerea autorizațiilor de percheziție pentru a putea declanșa,
după caz, imediat percheziția domiciliară, are ca obiectiv
prinderea făptuitorului în momentul comiterii faptei sau
imediat după consumarea infracțiunii, strângerea și ridicarea
probelor7.
Constatarea infracțiunii flagrante se consemnează
într-un proces-verbal, încheiat conform art. 293 din Noul Cod
de procedură penală, care constituie mijloc de probă (art. 97
alin. 2, lit. e din Noul Cod de procedură penală).
În privinţa acestei activități tactice de urmărire trebuie
făcută delimitarea între procedura organizării flagrantului şi
provocarea săvârșirii infracțiunii de corupție în scopul obținerii
de probe.
Provocarea din partea „agenților statului” poate avea
loc prin desfășurarea activităților investigatorilor sub acoperire
sau a investigatorilor cu identitate reală cu depășirea limitelor
cadrului legal.
Utilizarea acestor tehnici speciale de investigație nu
sunt însă incompatibile cu dreptul la un proces echitabil, mai
ales în condiţiile în care atât Convenția Consiliului Europei
privind corupția, adoptată la Strasbourg în 4 noiembrie 1999,
cât și Convenția O.N.U. împotriva corupției, adoptată la
New York în 31 octombrie 2003, ambele ratificate de
România, instituie obligația fiecărui stat parte de a lua
măsurile necesare, inclusiv folosirea unor tehnici speciale de
investigație, care pot să includă folosirea unor agenți sub
acoperire, pentru a facilita adunarea probelor în materie
penală.
Însă, jurisprudența Curţii Europene a Drepturilor
Omului subliniază că utilizarea acestor tehnici ascunse trebuie
să aibă limite clare, iar când un inculpat susține că a fost
7 T.C. Medeanu, Flagrantul în traficul cu droguri, Revista de drept penal,
nr. 4/2007, p. 541.
53
instigat se impune ca instanțele să verifice atent materialul
probator de la dosar.8
Organizarea flagrantului sau procedura de simulare a comportamentului infracțional (aceasta din urmă fiind un set de acțiuni care întrunesc elementele unei infracțiuni și care sunt autorizate cu scopul protejării intereselor legitime ale statului, societății sau ale persoanei) reprezintă tehnici specifice de investigație ce nu pot fi folosite pentru a provoca sau instiga la săvârșirea unei fapte penale căreia nu-i corespunde încă o rezoluție infracțională sau a instiga o persoană care a renunțat la planul de a comite o infracțiune.
Se comite o instigare ori de câte ori organele de
urmărire penală nu se limitează la a cerceta în mod pasiv
activitatea infracțională, ci exercită o asemenea influență
asupra persoanei vizate, încât să determine săvârșirea unei
fapte penale care fără aceasta intervenție nu ar fi fost săvârşită,
cu scopul de a constata o infracțiune, respectiv de a obține
probe și de a declanșa urmărirea penală.9
Legislația română, chiar şi prin reglementarea actuală a
Noului Cod de procedură penală, nu prevede o definiție a
noţiunii de provocare, dar pe baza textului de lege și a
jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului se reține
existența acesteia dacă sunt îndeplinite condițiile:
situația presupus infracţională tinde să fie probată
prin solicitarea emanând de la o persoană ce avea
sarcina să descopere infracțiunea sau când există o
invitație directă la comiterea unei infracțiuni din
partea unui denunțător sau a unui martor anonim;
lipsa oricărui indiciu că fapta ar fi fost săvârșită fără
această intervenție.
8 V.H. Şelaru, Un proces echitabil – articol pe http://justitiabili.
wordpress.com/2012/09/22/un-proces-echitabil. 9 A.C. Moleanu, Revista Forumul Judecătorilor nr. 1/2009 –
www.forumuljudecatorilor.ro.
54
Probabil cel mai controversat aspect al instituţiei
investigatorului acoperit, atât în legislaţia românească, cât şi în
cea occidentală, rămâne cel îl legătură cu posibila „provocare”
exercitată de către acesta.
De aceea, considerăm că prezintă interes abordarea
acestui subiect şi din perspectiva „Manualului Biroului
Federal de Investigaţii”, care conţine metodologia şi bunele
practici în folosirea investigatorului acoperit, manual adoptat,
în parte sau în totalitate şi de către celelalte organe judiciare
federale ale S.U.A., cu atât mai mult cu cât nici în actualul
Cod de procedură penală nu se face vreo referire la
interzicerea investigatorului de a provoca săvârşirea de
infracţiuni.
Manualul F.B.I. reprezintă un model pentru multe state
europene, care se află în fazele incipiente de folosire a
investigatorului acoperit, şi, de ce nu, ar trebui să constituie un
model de aplicabilitate şi la nivelul actului de justiţie din ţara
noastră.
Din punctul de vedere al legislaţiei federale, prin
provocarea unei persoane se înţelege împrejurarea în care
un reprezentant al guvernului induce în conştiinţa acesteia,
predispoziţia comiterii unui act ilicit, înainte ca această
persoană să fi luat o hotărâre infracţională, cu scopul ca
actul ilicit să fie comis şi vinovatul tras la răspundere
penală.10
În afară de restricţiile legale generale privind
provocarea, pentru operaţiunile sub acoperire ale Biroului
Federal de Investigaţii se aplică restricţii suplimentare, astfel
încât să nu afecteze ulterior procesul penal.
Ca urmare, o operaţiune sub acoperire ce implică
atragerea unui terţ într-o activitate ilicită, poate fi autorizată
numai dacă oficialul competent (în legislaţia română
10
https://justitiabili.wordpress.com/tag/provocare-infractiuni
55
procurorul este cel competent) să emită autorizarea consideră
că sunt întrunite următoarele:
natura ilegală a activităţii este clar percepută de
către suspect/terţ;
natura ofertei plasate de către investigator este
justificată, în raport de actul ilicit la care terţul
este invitat să participe;
există o prezumţie reală conform căreia
implicarea terţului va duce la descoperirea
activităţii ilicite;
există motive întemeiate a se presupune că terţul
este implicat, a fost implicat sau intenţionează a
se implica în actele ilicite investigate ori în acte
ilicite similare;
sau, se conturează oportunitatea comiterii unui
act ilicit astfel încât există indicii temeinice că
orice persoană va fructifica această ocazie, ori
este predispusă a se implică în actele ilicite
propuse. Agentului sub acoperire, pe timpul desfăşurării
activităţii sub identitate falsă, îi este interzisă: ● participarea la orice fel de acte de violenţă, cu
excepţia celor de autoapărare; ● iniţierea sau instigarea la comiterea de acte ilicite
neautorizate; ● participarea la activităţi investigative considerate
ilegale prin lege sau neautorizate. Înainte de a iniţia o operaţiune sub acoperire, fiecare
agent sub acoperire este instruit cu privire la faptul că nu îi
este permis să se implice în acte de violenţă, să iniţieze şi să
coordoneze activităţi ilicite, să folosească metode ilegale de
investigare, să aibă un comportament contrar restricţiilor
profesionale ale Biroului Federal de Investigaţii, ori ale
Parchetului General, cu excepţia cazurilor fortuite, şi nu se
56
va implica în niciun act ilicit ce nu face subiectul
autorizării.
3. JURISPRUDENȚA CURŢII EUROPENE A
DREPTURILOR OMULUI PRIVIND PROVOCAREA ÎN
MATERIA INFRACŢIUNILOR DE CORUPŢIE
Jurisprudența CEDO a cunoscut o evoluție, inițial de la
ignorarea problemei infracţionalității provocate de către
autorități, până la stabilirea unei violări a art. 6 din Convenţia
Europeană a Drepturilor Omului.
Provocarea este stabilită atunci când ideea comiterii
infracţiunii a provenit de la oficiali ai statului, care au
implantat în mintea unei persoane nevinovate dispoziţia de a
comite presupusa infracţiune.
Jurisprudenţa recentă a CEDO privind art. 6, în care a
dezvoltat conceptul de „înscenare” ca fiind distinct de
folosirea tehnicilor legale ale activităţilor sub acoperire,
statuează obligaţia instanţelor interne de a efectua o examinare
atentă a materialului de urmărire penală atunci când un acuzat
invocă utilizarea mijloacelor de constrângere din partea
agenţilor sub acoperire, precum şi de a clarifica rolul avut de
către protagoniştii acestei înscenări.
Totodată, stabilirea lipsei provocării revine acuzării, iar
în lipsa unei atare probe contrare, autorităţile judiciare trebuie
să examineze faptele cauzei şi să ia măsurile necesare pentru
descoperirea adevărului în scopul determinării dacă a existat
sau nu o provocare, iar în caz afirmativ ele trebuie să tragă
concluzii în conformitate cu Convenţia.
Pentru aceasta, instanţele naţionale trebuie să verifice,
în special:
motivele pentru care operaţiunea poliţiei a fost
organizată;
amploarea participării poliţiei la infracţiune;
57
natura determinării sau presiunilor exercitate asupra
persoanei acuzate;
dacă faza iniţială a operaţiunii poliţiei s-a desfăşurat
conform cadrului legal;
dacă există probe care să indice predispoziţia
acuzatului de a se implica în activitatea infracţională
până la momentul contactării sale de către
investigatorul sub acoperire;
dacă există indicii că infracţiunea ar fi fost săvârşită
şi fără intervenţia investigatorului sub acoperire;
dacă investigatorul sub acoperire s-a limitat la
investigarea activităţii infracţionale într-o manieră
pasivă sau a exercitat o influenţă de aşa natură
asupra acuzatului încât a determinat săvârşirea
infracţiunii.
O cauză recentă cu privire la condamnarea pentru
infracțiunea de luare de mită comisă la instigarea poliției este
Ramanauskas contra Lituaniei (Cererea nr. 74420/01,
Hotărârea din 5 februarie 2008).11
În fapt, reclamantul (Kestas Ramanauskas, cetăţean
lituanian), care lucra ca procuror este abordat prin intermediul
unei cunoştințe de către A.Z., pe care nu-l cunoscuse anterior.
A.Z. îl roagă să obțină achitarea unei persoane, în schimbul
sumei de 3.000 de dolari SUA.
Prima dată Kestas a refuzat însă după ce A.Z. a reiterat
oferta de câteva ori, Kestas a acceptat.
Guvernul a susţinut că V.S. şi A.Z. au negociat mita cu
domnul Kestas din proprie iniţiativă şi înainte de a anunţa
autorităţile.
A.Z., ofiţer în cadrul Ministerului de Interne într-o
unitate specializată pe anticorupţie (S.T.T.), a procedat la
11
Buletinul CEDO, nr. 4/2008, Editura Hamangiu, p. 99.
58
informarea superiorilor săi în legătură cu faptul ca domnul
Kestas a acceptat mita.
La 26 ianuarie 1999 S.T.T. a introdus o cerere în faţa
adjunctului procurorului general în vederea aprobării unui
model de conduită penală simulate. Cererea a fost aprobată la
26 ianuarie 1999 şi justificată în baza informaţiilor operaţionale
adunate de S.T.T. Documentul a fost semnat de adjunctul
procurorului general, la 27 ianuarie 1999, aceasta constituind
forma finală a documentului.
La data de 11 februarie 1999 A.Z. a oferit domnului
Kestas încă 1.000 de dolari.
La o dată nespecificată în cadrul procesului, în care
Kestas apărea ca inculpat, acesta nu şi-a negat vinovăţia însă a
susţinut că a fost supus la presiuni intense din partea lui A.Z.
La data de 29 august 2000 Tribunalul Regional din
Kaunas l-a acuzat pe Kestas de luare de mită în valoare de
2.500 $ de la A.Z., faptă care contravine articolului 282 din
Codul Penal în vigoare la acea vreme, fiind condamnat la
19 luni și 6 zile de închisoare.
Hotărârea curţii se baza în primul rând pe probele aduse
de A.Z. şi pe înregistrări ale convorbirilor dintre A.Z. și Kestas.
Curtea a examinat un alt procuror, A.P., ale cărui dovezi nu au
fost concludente însă făceau referire la o terţă persoană, M.N.,
indicată de A.Z.
Nu au fost cerute dovezi de la V.S. întrucât domiciliul
acestuia nu era cunoscut, iar caseta înregistrată de acesta nu a
fost luată în considerare de către instanţă.
La data de 26 octombrie 2000 Curtea de Apel a
constatat că nu au existat presiuni asupra lui Kestas.
La 23 noiembrie 2000 Kestas a atacat hotărârea Curţii
de Apel susţinând ca nu există prevederi care să permită
provocarea unei persoane spre a comite o infracţiune, acesta a
mai menţionat că nici în prima instanţă şi nici în fața Curţii de
59
Apel nu a fost luată în considerare presiunea exercitată de A.Z.
şi V.S. asupra sa.
La 27 februarie 2001 Înalta Curte a anulat apelul lui
Kestas.
În faţa CEDO, Kestas, pe lângă acţiunea insistentă a
ofiţerilor care l-au provocat spre a comite infracţiunea a mai
acuzat şi faptul ca Instanţa Supremă a ezitat să dea un răspuns
concret cu privire la responsabilitatea autorităţilor pentru actele
ofiţerilor din cadrul S.T.T.
În faţa Curţii, Kestas a susţinut ca art. 6 alin. 1 a fost
încălcat prin faptul că instanţa nu l-a citat pe V.S., lucru care
era de o importanţă deosebită în a stabili dacă a fost instigat să
comită infracţiunea.
Curtea a arătat ca există situaţii în care organele statului
sunt nevoite sa apeleze la o serie de mijloace specifice pentru a
acţiona eficient în lupta împotriva corupţiei şi că metoda
folosită în sine nu poate să încalce dreptul lui Kestas la un
proces echitabil, însă riscul ca ofiţerii care sunt sub acoperire
să instige la comiterea faptei există şi el trebuie luat în
considerare.
CEDO a folosit acelaşi criteriu ca şi în cauza „Vanyan”
în analizarea art. 6 alin. 1 şi a constatat că activitatea celor doi
poliţişti nu s-a limitat doar la examinarea de o manieră pur
pasivă a activităţii reclamantului, ci au exercitat asupra acestuia
o influenţă de natură să-l provoace să comită infracţiunea.
Curtea a mai menţionat faptul că acolo unde o persoană acuză
faptul că ar fi fost instigată să comită a infracţiune, instanţele
penale trebuie sa facă o examinare atentă şi completă a
materialelor din dosar pentru a se putea vorbi de conformitate
cu art. 6 alin. 1.
Activitatea celor doi agenţi de politie a depăşit natura
activităţii unor agenţi infiltraţi, deoarece ei au provocat
săvârşirea infracţiunii şi nimic nu indica faptul că fără
intervenţia lor aceasta ar fi fost comisă.
60
Curtea a apreciat că intervenţia ofiţerilor de poliţie l-a
privat pe reclamant ab initio şi definitiv de un proces echitabil,
fiind încălcate prevederile art. 6 alin. 1 din convenţie.
Curtea a obligat Statul la plata a 30.000 de euro către
reclamant în termen de 3 luni.
Pe parcursul procesului a invocat instigarea la
acceptarea mitei și a contestat procedura de simulare a
comportamentului infracțional.
În analiza verificării instigării invocate, Curtea a avut în
vedere următoarele aspecte12
:
organele de urmărire penală sunt cele care au sarcina
de a dovedi inexistența vreunei instigări, cu excepția
situației în care susținerile petentului sunt
neverosimile;
în absența unei asemenea dovezi, autoritățile
judecătorești sunt obligate să analizeze aspectele de
fapt ale cauzei și să ia măsurile necesare pentru a
descoperi adevărul și pentru a stabili dacă a existat
vreo instigare;
nu există nicio probă care să indice că petentul ar fi
săvârșit anterior vreo infracțiune, mai ales de
corupție;
toate întâlnirile dintre petent și A.Z. au avut loc din
inițiativa lui A.Z., ceea ce conduce la concluzia că
acțiunile au depășit nivelul cercetării pasive a unei
activități infracționale;
autoritățile nu pot fi exonerate de răspundere pentru
acțiunile ofițerilor de poliție, prin simpla susținere că
ei au acționat în nume propriu, deși îndeplineau
îndatoriri de serviciu și chiar prin procedura de
autorizare a comportamentului simulat, autoritățile
12
Hotărârea prezentată integral în D. Olar, Cauzele Jucys c. Lituania şi
Ramanauskas c. Lituania, Noua Revistă de Drepturile Omului, p. 122.
61
au legitimat post factum faza preliminară și s-au
folosit de rezultatele ei;
instanțele nu au analizat în mod serios susținerile
petentului, motivele pentru care s-a recurs la
simularea comportamentului infracțional, gradul de
implicare a poliției, natura oricărei instigări sau
presiuni, V.S. care a creat legătura între petent și
A.Z. nu a fost deloc citat ca martor, neputând fi
localizat, nu s-au stabilit nici motivele inițiativei
personale a lui A.Z. în faza preliminară;
nu există niciun indiciu că infracțiunea ar fi fost
săvârșită fără această intervenție.
În consecință, art. 6, par. 1 din Convenţie a fost
încălcat, iar plângerea petentului referitor la art. 6, par. 3, lit. d
din Convenţie nu poate fi disociată de invocarea violării art. 6
par. 1, deoarece vizează un aspect al procedurilor pe care
Curtea le-a apreciat deja ca fiind inechitabile.
4. JURISPRUDENȚA NAŢIONALĂ PRIVIND
PROVOCAREA ÎN MATERIA INFRACŢIUNILOR DE
CORUPŢIE
4.1. Determinarea de către organul de urmărire
penală a unei persoane, după ce aceasta a denunțat autorității
că un funcționar îi pretinde o sumă de bani în scopul
îndeplinirii unui act privitor la îndatoririle sale de serviciu, să
dea bani acelui funcționar în scopul constatării acțiunii
flagrante de luare de mită, constituie provocare (Decizia
nr. 2934/2002 a Curţii Supreme de Justiţie, nepublicată).
În speță, expertul judiciar într-o cauză de lichidare
judiciară, martor denunțător al infracțiunii de luare de mită
săvârșită de un judecător prin pretinderea unei sume de bani în
schimbul aprobării unui decont la onorariul de expertiză, a fost
cooptat de către organele de urmărire penală să participe la
62
organizarea flagrantului, prin încercarea de a preda
judecătorului vizat suma de 100 de milioane lei. Prin decizia de mai sus s-a respins însă recursul
inculpatei împotriva încheierii primei instanțe de respingere a plângerii împotriva măsurii arestării preventive, apreciindu-se că aceasta este justificată în raport de celelalte date ale cauzei.
În soluționarea pe fond a cauzei de mai sus s-a pronunțat Sentinţa penală nr. 5/F/7 februarie 2005 a Curții de Apel Brașov, dosar nr. 495/P/F/2003, definitivă prin Decizia nr. 4117/7iulie 2005 a I.C.C.J., Dosar nr. 1733/2005 (nepublicate).
Inculpata a fost trimisă în judecată pentru săvârșirea infracțiunii de luare de mită, reținându-se în sarcina sa că, fiind judecător sindic la Tribunalul x., a pretins și primit de la expertul evaluator H.C., suma de 100 de milioane lei, în cursul judecării unei cauze de lichidare judiciară a unei societăți comerciale, în scopul de a încuviința și de a aproba plata onorariului de evaluare.
Prima instanță a dispus achitarea inculpatei în temeiul art. 10, lit. a și art. 10, lit. d din Codul de procedură penală de la 1968.
Cu privire la aşa-zisul flagrant s-a reținut că acest procedeu a contravenit dispozițiilor art. 68 C.pr.pen., prin determinarea denunțătorului de a săvârși fapta de dare de mită sau să continue săvârșirea ei, prin încercarea de a preda judecătorului vizat suma respectivă.
Flagrantul a fost consemnat într-un proces-verbal de pregătire a unui pachet cu suma de bani, ridicată de procuror de la bancă pentru a fi folosită în dosar și un proces-verbal de ridicare a acestui pachet de la locuința unei rude a inculpatei.
În cursul cercetării judecătorești, martorul denunțător a confirmat că a fost luat de acasă de organele de urmărire penală și supus unui interogatoriu prelungit până când a consimțit să predea suma de bani respectivă, deși nu avea deloc această intenție.
63
Mai mult s-a reținut că denunțătorul era cercetat într-un
dosar penal pentru infracțiunea de fals, ceea ce constituia un
mijloc important de convingere, iar ulterior flagrantului a fost
scos de sub urmărire penală.
Totodată, predarea sumei era lipsită de sens, întrucât
expertul denunțător nu încasase onorariul încuviințat de
inculpată, care refuzase semnarea actelor, în calitate de
judecător sindic și nici nu dispunea de această sumă de bani
„pretinsă”.
Martorul nu a dat suma de bani inculpatei, ci a lăsat-o în
bucătăria imobilului martorei B.F., nedovedindu-se că
inculpata a primit această sumă sau că ar fi știut despre
aducerea banilor.
Instanța de recurs a menținut soluția de achitare în
temeiul art. 10, lit. a C.pr.pen. și a casat hotărârea numai cu
privire la greșita aplicare a dispozițiilor art. 10, lit. d C.pr.pen.,
argumentând că luarea de mită este o infracțiune instantanee,
achitarea neputând fi pronunţată atât pentru inexistența faptei,
cât și pentru lipsa unuia din elementele constitutive.
4.2. Organizarea unui flagrant, în lipsa oricărui
indiciu cu privire la săvârșirea unei infracțiuni, prin
utilizarea martorului denunțător în sensul încercării de a
preda inculpatelor o sumă de bani marcată criminalistic, care
nu fusese solicitată de către inculpate și înregistrarea
convorbirilor cu acest prilej, cu un reportofon pus la dispoziție
de către organele de urmărire penală, fără a exista autorizația
cerută de lege și fără să existe vreun indiciu că inculpatele se
pregătesc să săvârșească vreo infracțiune echivalează cu
încercarea provocării unei infracțiuni de luare de mită
(Decizia penală nr. 4286/18 septembrie 2007 a Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie13
).
13
Publicată pe www.pna.ro/jurisprudenta
64
În speță, martorul denunțător bănuind din comportamentul inculpatelor, inspectoare în cadrul Direcției de Sănătate Publică, care au lăsat la sediul firmei controlate, odată cu procesul-verbal de contravenție, cartea de vizită a uneia dintre ele, susținând că așa s-a procedat de către acestea și într-o altă ocazie, când pentru o sumă de bani dată acelor inspectoare, i s-a aplicat doar sancțiunea avertismentului, a formulat un denunț arătând că la o anumită dată şi oră va stabili cu una dintre inculpate suma pe care urmează să o ofere drept mită. Pe baza acestui denunț s-a organizat flagrantul, fiind marcată criminalistic o sumă de 5 milioane de lei și martorul dotat cu un reportofon al organelor de urmărire penală, fără obținerea unei autorizații prealabile.
Nicio probă nu a demonstrat că inculpatele au solicitat vreo sumă de bani, denunțul preciza că martorul urmează să ofere mită, fără a indica suma, reieșind că inițiativa pornește de la acest martor denunțător, care are de la început o atitudine provocatoare, bazându-se pe o bănuială a sa că inculpatele îi vor pretinde mita, fiind pregătit să conducă acțiunile înspre acest final.
Apoi, niciun probatoriu – martori audiați ori flagrantul organizat – nu a concluzionat nici pretinderea, nici primirea sau acceptarea promisiunii de către inculpate a sumei de bani aduse de martor, cu atât mai mult cu cât pe mâinile lor nu s-au găsit urmele substanței cu care au fost tratați banii-capcană, martorul denunțător fiind cel care a introdus banii în geanta inculpatei, înțelegând implicit, „din privirile” acestora că trebuie să procedeze în acest mod și că aceea ar fi suma acceptată.
Instanțele au reținut că activitatea denunțătorului s-a plasat în sfera unei provocări polițienești, întemeiată pe bănuiala acestuia cu privire la o posibilă infracțiune a inculpatelor și apoi pe colaborarea cu organele de anchetă în timpul participării la organizarea flagrantului cu scopul de a dovedi că cele două inculpate îi vor solicita o sumă de bani pentru înlocuirea amenzii contravenționale.
65
4.3. Abordarea inițială de către inculpat a
martorului denunțător, polițist, cu ocazia efectuării
atribuțiilor de serviciu, în sensul rezolvării favorabile a
cererii sale în schimbul unei recompense ulterioare și
organizarea unui flagrant în aceste condiții, finalizat cu
„acceptarea” și primirea sumei de bani oferite de inculpat, nu
constituie o provocare la infracțiunea de dare de mită,
inițiativa aparținând chiar inculpatului, fapt confirmat și de
înregistrările audio și video dar și a celorlalți martori – organe
de constatare penală (Decizia penală nr. 1520/20 martie 2007 a
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie14
).
4.4. Denunțul formulat de martor, după începerea
comiterii infracțiunii de trafic de influență de către unul
dintre inculpați, în calitate de complice, urmat de interceptări
și înregistrări audiovideo și finalizat cu organizarea unui
flagrant, nu constituie o provocare, câtă vreme condițiile
pentru existența unei asemenea provocări sunt ca aceasta să fie
anterioară comiterii infracțiunii și să existe o legătură de
cauzalitate directă și imediată între actul provocator și
infracțiunea comisă (Sentința penală nr. 933/8 iulie 2005,
Tribunalul București, Secţia I Penală15
).
4.5. Existența provocării este dependentă de poziția
subiectivă a funcționarului mituit Dacă se are în vedere că procurorul autodenunțător nu a
cerut mita pentru a beneficia de ea, ci pentru a verifica
comportamentul inculpaților este evident că fapta comisă de
aceștia prezintă toate trăsăturile subiective și obiective ale
infracțiunii de dare de mită. Este adevărat că mita nu a fost dată
14
Publicată pe www.pna.ro/jurisprudenta 15
Publicată în I. Ciolca, Probele în procesul penal. Practică judiciară,
Editura Hamangiu, 2007, p. 275.
66
spontan, că inițiativa nu a aparținut mituitorilor, dar această
situație nu este specifică „provocării” și nu poate fi asimilată
niciunei constrângeri, întrucât nu a exclus libera determinare a
voinței inculpaților care au promis banii și celelalte foloase
pentru a obține o soluție favorabilă pentru coinculpat (Decizia
penală nr. 1911 din 5 aprilie 2007 a Înaltei Curţi de Casație și
Justiție16
).
În speţă, inculpatul D.D. era cercetat de C.D., procuror
în cadrul Parchetului Naţional Anticorupţie (P.N.A.) pentru
mai multe infracțiuni și se reține că acest inculpat în mod
indirect – prin intermediul coinculpatului B.N. – procuror-șef
al acelui birou P.N.A. a promis bani și alte foloase procurorului
C.D. în scopul obținerii unei soluții favorabile în cauză.
În zilele următoare procurorul a înregistrat convorbirea
pe reportofon și a formulat „autodenunț” în legătură cu
promisiunea de mituire făcută de inculpat, în baza căruia s-a
constituit dosarul penal.
În cadrul actelor premergătoare efectuate în cauză au
fost executate interceptări și înregistrări audiovideo:
ale convorbirilor prin telefon și ambientale purtate de
făptuitorii D.D., B.N., D.G.M. și procurorul C.D.;
ale întâlnirilor succesive dintre făptuitori și
procurorul C.D.;
privind surprinderea în flagrant pe timpul nopții în
incinta biroului P.N.A. a făptuitorului D.D. după ce a
remis procurorului C.D., în baza promisiunii făcute
anterior, suma de 200 de milioane lei.
4.6. Nu există provocare la săvârșirea infracțiunii de
luare de mită, în condițiile în care, din probatoriul administrat
(denunțul, declarațiile denunțătorului coroborate cu
înregistrările audiovideo autorizate ale convorbirilor dintre
16
Publicată pe www.pna.ro/jurisprudenta
67
inculpat și denunțător) reiese cu certitudine că inculpatul a
pretins denunțătorului suma de bani, pentru dosarul pe care îl
avea în cercetare și este organizat un flagrant, finalizat cu
surprinderea inculpatului, banii descoperindu-se într-o cutie de
pe birou (Decizia penală nr. 366 din 30 ianuarie 2008 a Înaltei
Curţi de Casație și Justiție17
).
În speță, inculpatul a invocat că procedura flagrantului a
fost viciată, fiind provocat de denunțător și că nu s-a făcut
dovada că suma i-ar fi fost remisă personal, putând fi lăsată
pe birou fără știința sa, iar pe de altă parte că i s-au
respins nejustificat probele solicitate în apărare – expertizarea
uniformei de polițist și a înregistrărilor audiovideo, ce puteau fi
alterate de organul de urmărire penală în ideea inculpării sale
cu orice preț.
4.7. Depăşirea limitelor atribuţiilor conferite de lege
de către investigatorul sub acoperire constituie provocare
(Decizie penală a Curţii de Apel Alba Iulia).
În fapt, doi agenţi de poliţie au fost trimişi în judecată
pentru luare de mită şi complicitate la această infracţiune, fiind
prinşi în flagrant de procurori şi ofiţeri ai DGA după ce au
primit 500 de lei mită de la un investigator sub acoperire, oprit
în trafic pentru nerespectarea regulilor de circulaţie.
În momentul realizării flagrantului, asupra agentului
principal M.Ş. a fost găsită suma de 400 de lei, iar asupra
agentului şef C.B. suma de 100 de lei. Magistraţii Tribunalului
A. au decis schimbarea de încadrare a infracţiunilor în primire
de foloase necuvenite pentru agentul principal M.Ş. şi
complicitate la această infracţiune în cazul agentului-şef C.B.
Au fost condamnaţi fiecare la câte 6 luni de închisoare cu
suspendarea pedepsei. În faza de apel a dosarului au fost
achitaţi pe motiv că faptei îi lipseşte unul din elementele
17
Publicată pe www.pna.ro/jurisprudenta
68
constitutive ale infracţiunii. O soluţie de achitare a fost
solicitată chiar de reprezentantul parchetului care a precizat,
potrivit motivării sentinţei, că „în speţă nu există intenţie
infracţională certă şi explicită sau certitudinea că inculpaţii au
avut intenţia de a săvârşi infracţiunea”.
Raportat la actele dosarului şi la starea de fapt expusă,
Curtea a apreciat că activitatea investigatorului sub acoperire se
circumscrie noţiunii de provocare, în sensul conturat de
jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, astfel cum
a fost însuşită şi de practica instanţei supreme, motivând că
activitatea investigatorului sub acoperire a depăşit limitele
atribuţiilor conferite de lege, de a acţiona în scopul descoperirii
activităţii infracţionale a inculpaţilor, provocându-i pe aceştia
să comită infracţiuni, în vedere administrării de probe în
acuzare.
Analiza obiectivă a actelor dosarului, prin prisma
principiilor consacrate de jurisprudenţa CEDO şi cea naţională,
relevă faptul că în prezenta cauză a existat o invitaţie directă la
comiterea unei infracţiuni din partea investigatorului sub
acoperire, care prin activitatea desfăşurată, i-a determinat pe
inculpaţi să comită o infracţiune pe care, altfel, în absenţa
manoperelor utilizate, nu ar fi săvârşit-o. Pentru aceste motive,
Curtea de Apel a considerat că faptele inculpaţilor, de a primi
suma de 500 lei, ulterior întocmirii de către inculpatul Ş.V.M. a
procesului-verbal de contravenţie şi ca urmare a provocării
acestora de către investigatorul sub acoperire, nu întrunesc
elementele constitutive ale infracţiunii de primire de foloase
necuvenite, sub forma autoratului sau a complicităţii, lipsind
latura subiectivă a acestei infracţiuni, în contextul în care
acţiunea de provocare a agenţilor statului a fost de natură a
constitui o acţiune de restrângere a libertăţii psihice a
inculpaţilor, care au acţionat astfel sub imperiul acestei
constrângeri, chiar dacă nu în sensul prevăzut de art. 46
Cod penal.
69
Instanţa a apreciat că activitatea investigatorului este în
sensul jurisprudenţei Curţii Europene şi al normelor de drept
ale acesteia, agent provocator, deoarece activitatea acestuia nu
a fost una din culpă şi a fost de provocare a inculpaţilor să
săvârşească fapte de corupţie, în vederea obţinerii de probe în
acuzare, întrucât fără intervenţia sa inculpaţii nu ar fi săvârşit
acele fapte, din declaraţiile martorilor audiaţi în apărare
rezultând neîndoios că inculpaţii nu erau cunoscuţi ca persoane
corupte, ci dimpotrivă, ca persoane care şi-au exercitat cu
profesionalism atribuţiile.
Pentru toate considerentele ce preced Curtea de Apel
constată că faptelor inculpaţilor le lipseşte latura subiectivă a
infracţiunii de primire de foloase necuvenite, şi, prin urmare, se
impunea o soluţie de achitare a acestora în temeiul dispoziţiilor
art.11, pct. 2, lit. a, rap. la art.10, lit. d C.proc.pen.
4.8. Nu există provocare, din partea agentului de
poliţie, la săvârșirea infracțiunii de dare de mită în condițiile în
care, din probatoriul administrat, denunțul, declarațiile
denunțătorului coroborate cu înregistrările audiovideo
autorizate ale convorbirilor dintre inculpat și denunțător reiese
cu certitudine că inculpatul a promis şi ulterior a oferit
denunțătorului suma de bani, pentru a împiedica începerea
urmăririi penale (Sentinţa penală nr. 177/P/28.10.2010 a
Tribunalului Neamţ18
).
Prin rechizitoriul Parchetului de pe lângă Tribunalul
Neamţ s-a dispus trimiterea în judecată a inculpatului D.V.E.,
pentru săvârşirea infracţiunii de dare de mită prev. de art. 255
Cod penal, cu referire la art. 6 şi 7 din Legea nr. 78/2000,
constând în faptul că la data de 19.12.2008, inculpatul a fost
18
http://www.juspedia.ro/3402/infractiunea-de-dare-de-mita-prevazuta-
de-art-255-cod-penal-cu-referire-la-art-6-si-7-din-legea-nr-782000-
probatiunea-in-materia-infractiunilor-de-coruptie-provocarea
70
surprins în flagrant în timp ce oferea suma de 1.500 de lei
agentului de poliţie C.C. pentru a nu se aplica o sancţiune
contravenţională faţă de numitul O.D., reţinându-se în esenţă
că, la data de 17.12.2008, martorul O.D. s-a deplasat cu
autotractorul la domiciliul inculpatului D.V.E. pentru a
achiziţiona o cantitate de lemne, cantitate pentru care a primit
documente ce vizau un transport de la o dată anterioară, că în
aceste condiţii, inculpatul i-a cerut martorului N.C. să îi emită
în fals un nou document de transport, motiv pentru care s-au
început cercetările penale în cauză, iar inculpatul pentru a
împiedica începerea urmăririi penale i-a promis şi oferit
martorului C.C. suma de 1.500 de lei.
În cadrul dezbaterilor, deosebit de apărările formulate
iniţial, inculpatul a invocat faptul că a fost provocat de către
agent şi nu se face vinovat de săvârşirea infracţiunii.
Provocarea invocată de inculpat operează şi poate
constitui fundament al achitării numai dacă sunt dovedite
anumite împrejurări şi dacă sunt îndeplinite o serie de condiţii.
Din economia considerentelor statuate de Curtea
europeană în cauza Ramanauskas versus Lituania se
evidenţiază următoarele aspecte:
► Premisa provocării o constituie, printre altele,
recunoaşterea de către inculpat a mituirii poliţistului, acţiune
care însă nu trebuie să pornească de la inculpat.
În cauză, inculpatul nu a recunoscut nicio clipă că ar fi
mituit sau măcar ar fi discutat cu agentul o astfel de acţiune.
► În al doilea rând, se cere ca inculpatul să fi avut o
atitudine de acceptare a consecinţelor legii şi pe fondul acesteia
agentul să-i sugereze şi să iniţieze discuţia cu privire la
rezolvarea problemelor prin mită. Nici acest punct nu este
dovedit dacă avem în vedere prima discuţie pe care inculpatul a
purtat-o cu agentul şi cu martorul N.C., precum şi insistenţa cu
care l-a sunat pe agent în ziua flagrantului.
71
► În ultimul rând, este necesar ca atitudinea
provocatoare a agentului să fie exprimată într-o măsură
determinantă astfel încât inculpatul, din proprie iniţiativă, să nu
fi luat hotărârea de a oferi mita.
În speţa de faţă având în vedere împrejurarea care a dus
la mituirea poliţistului (perspectiva începerii urmăririi penale
împotriva sa şi a martorului N.C.), dorinţa de a împiedica
începerea urmăririi penale, se reţine că iniţiativa inculpatului a
fost spontană. Nu se poate admite speculaţia inculpatului în
sensul că agentul a căutat prin orice mijloace să realizeze
flagrantul pentru a-l compromite ca şi primar. Dacă s-ar
admite, această susţinere ar apărea ca lipsită de sens întrucât
pretinsul scop al poliţistului fusese deja realizat prin începerea
urmăririi penale pentru infracţiunea de fals, fapt care era
perfect previzibil.
Sintetizând cele arătate se conchide că, în general, deşi
orice subiect prezintă un potenţial criminogen mai mult sau
mai puţin accentuat, fiecare îşi cenzurează, îşi inhibă
eventualul comportament antisocial.
Autorităţile statelor semnatare sunt datoare să reprime
doar acele comportamente infracţionale care se manifestă
spontan, de la sine, ca produs al vinovăţiei subiectului şi au
obligaţia să se abţină, să nu încurajeze şi să nu dea concurs
tendinţelor de represiune penală în situaţia unor aparenţe
infracţionale fondate pe provocarea subiectului de a săvârşi o
faptă, provocare în lipsa căreia executarea infracţiunii nu ar fi
avut loc.
În cauza de faţă, niciuna dintre condiţiile arătate nu sunt
întrunite astfel încât provocarea invocată de inculpat nu poate
fi reţinută.
4.9. Nu există provocare din partea organelor
judiciare la săvârşirea infracţiunii de luare de mită, întrucât
intervenţia acestora în administrarea probelor s-a realizat în
72
timp ce activitatea infracţională era în curs de derulare, iar
hotărârea infracţională a inculpatului era consolidată (Decizia
penală nr. 88/A din 23 octombrie 2009 a Curții de Apel Alba
Iulia19
).
Prin Sentinţa penală nr. 59 din 6 aprilie 2009 a
Tribunalului Sibiu s-a dispus condamnarea inculpatului I.M.,
agent şef de poliţie, la pedeapsa de 3 ani închisoare, pentru
săvârşirea a două infracţiuni de luare de mită, constând în aceea
că a pretins de la un cetăţean suma de 250 de lei pentru a nu
aplica măsurile legale împotriva lui. În fapt, denunţătorul,
conducător auto, a fost identificat încărcând într-un autoturism,
împreună cu alte două persoane, fier vechi recuperat din
deşeuri. Speriat de măsurile pe care poliţistul urma să i le
aplice (reţinerea documentelor autoturismului, a permisului
auto şi confiscarea autoturismului), cetăţeanul i-a înmânat
poliţistului suma de 150 de lei, urmând ca diferenţa să o predea
la o dată ulterioară. La o dată ulterioară, procurorul desemnat
împreună cu ofiţerii D.G.A. au realizat prinderea în flagrant
delict a agentului şef de poliţie, prilej cu care au constatat că a
primit de la denunţător, printr-un intermediar, suma de
100 de lei. Pentru a se asigura că înmânarea banilor nu este o
„capcană”, inculpatul l-a determinat pe denunţător să schimbe
suma ce urma să o primească la o unitate comercială, iar după
ce a intrat în posesia acesteia, a mai schimbat-o şi el încă o
dată. Suma a fost identificată şi recuperată de către organele de
urmărire penală.
Instanţa de fond a analizat apărările formulate de
inculpat după cum urmează:
apărarea referitoare la „provocarea poliţienească” în
săvârşirea primei fapte prevăzute de art. 254 C.p., a
fost înlăturată cu motivarea că prima infracţiune s-a
consumat încă din data de 22 decembrie 2007, având
19
http://www.avocatura.com/speta-49051-penal-infractiuni-de-coruptie
73
în vedere că din punct de vedere al laturii obiective,
infracţiunea de luare de mită se consumă în
momentul săvârşirii de către făptuitor a oricărei
modalităţi alternative: primire, pretindere, acceptare
sau nerespingere a banilor care definesc elementul
material al faptei, moment la care concomitent, apare
şi urmarea socialmente periculoasă. Aşa fiind,
consumarea infracţiunii de luare de mită nu este
condiţionată de predarea banilor către făptuitor şi de
nicio altă activitate ulterioară;
instanţa a arătat că aceleaşi motive, nu poate fi
reţinută nici teza „investigatorilor sub acoperire”,
care de altfel, nici nu au existat în această cauză;
În această situaţie, s-a considerat că dispoziţiile art. 68
alin. 2 din Codul de procedură penală (anterior) nu au
aplicabilitate în cauză, şi prin urmare, solicitarea inculpatului
de invalidare a probelor obţinute în faza de urmărire penală nu
este întemeiată, neavând fundament juridic.
În motivarea deciziei, referitor la aspectele menţionate
anterior, Curtea de Apel Alba Iulia a precizat că nu sunt
întemeiate susţinerile recurentului referitoare la obţinerea
ilegală de probe prin provocare poliţienească, cu încălcarea
dispoziţiilor art. 68 alin. 2 din Codul de procedură penală
(anterior).
Astfel, cum rezultă din probaţiunea administrată la data
realizării supravegherii activităţii inculpatului, activitatea
infracţională a acestuia era în curs de desfăşurare, acesta
primind încă din data de 22 decembrie 2008 suma de 100 de lei
cu titlu de mită.
În consecinţă, susţinerea inculpatului în sensul că a fost
determinat, prin provocare, sub incidenţa dispoziţiilor art. 68
alin 2 din Codul de procedură penală (anterior) în „intenţia
criminală” este nefondată, fiind pe deplin dovedit în cauză că
probele au fost obţinute în timp ce activitatea infracţională era
74
în curs de desfăşurare, iar hotărârea infracţională era
consolidată.
Referinţe bibliografice
1. Noul Cod de procedură penală, în vigoare de la
1 februarie 2014.
2. Ciolca, I., Probele în procesul penal. Practică
judiciară, Editura Hamangiu, 2007.
3. Medeanu, T.C., Flagrantul în traficul cu droguri,
Revista de drept penal nr. 4/2007.
4. Moleanu, A.C., Revista Forumul Judecătorilor
nr. 1/2009, pe www.forumuljudecatorilor.ro.
5. Răileanu, R.P., Elemente de noutate în desfăşurarea
urmăririi penale aduse prin Noul Cod de procedură
penală, Școala Naţională de Grefieri.
6. Buletinul CEDO, nr. 4/2008, Editura Hamangiu.
7. Noua Revistă de Drepturile Omului.
8. Şelaru, V.H., Un proces echitabil – http://justitiabili.
wordpress.com.
9. Decizia penală nr. 2934 din 2002 a Curţii Supreme de
Justiţie.
10. Decizia penală nr. 4117 din 7 iulie 2005 a Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie.
11. Decizia penală nr. 4286 din 18 septembrie 2007 a
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
12. Decizia penală nr. 1520 din 20 martie 2007 a Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie.
13. Decizia penală nr. 366 din 30 ianuarie 2008 a Înaltei
Curţi de Casație și Justiție.
14. Sentinţa penală nr. 5/F din 7 februarie 2005 a Curții de
Apel Brașov.
15. Decizia penală nr. 88/A din 23 octombrie 2009 a Curții
de Apel Alba Iulia.
75
16. Sentința penală nr. 933 din 8 iulie 2005, Tribunalul
București, Secţia I Penală.
17. Sentinţa penală nr. 177/P din 28.10.2010 a Tribunalului
Neamţ.
18. www.pna.ro/jurisprudenta
19. http://justitiabili.wordpress.com
20. www.juspedia.ro; www.avocatura.com
21. www.forumuljudecatorilor.ro
76
DDRREEPPTTUULL LLAA AAPPĂĂRRAARREE
ÎÎNN NNOOUULL CCOODD DDEE PPRROOCCEEDDUURRĂĂ PPEENNAALLĂĂ..
CCOONNTTRROOVVEERRSSEE PPRRIIVVIINNDD DDRREEPPTTUULL
MMAARRTTOORRUULLUUII LLAA AASSIISSTTEENNŢŢĂĂ JJUURRIIDDIICCĂĂ
Comisar-şef de poliţie Gabriel URSACHE
Comisar de poliţie Constantin STOIAN
Direcţia Anchete
Dreptul la apărare este una dintre cele mai importante
garanţii ale existenţei statului de drept şi, implicit, a
funcţionării normale a acestuia, atunci când se aduce atingere
de către indivizi relaţiilor sociale protejate prin lege.
Dreptul la apărare cunoaşte o largă şi veche consacrare
în cadrul instrumentelor juridice internaţionale, dovadă a
preocupării mondiale pentru garantarea dreptului la un proces
echitabil, penal sau civil.
Acest drept a primit în doctrina juridică două
accepţiuni: una mai largă, care include toate drepturile care ţin
de desfăşurarea normală a unui proces, şi una mai restrânsă,
care se referă strict la dreptul la asistenţă juridică, dreptul la
avocat, care este şi faţeta cea mai concretă şi evidentă a sumei
de garanţii procesuale.
Astfel, în Declaraţia Universală a Drepturilor
Omului, la art. 11, pct. 1 se prevede faptul că: „Orice
persoană acuzată de comiterea unui act cu caracter penal are
dreptul sa fie presupusă nevinovată până când vinovăţia sa
va fi stabilită în mod legal în cursul unui proces public, în
77
care i-au fost asigurate toate garanţiile necesare apărării
sale”. În cadrul prevederilor art. 14, pct. 3 din Pactul
Internaţional cu privire la drepturile civile şi politice se stipulează faptul că: „Orice persoană acuzată de comiterea
unei infracţiuni are dreptul, în condiţii de deplină egalitate,
la cel puţin următoarele garanţii: a) să fie informată în cel mai scurt termen, într-o limbă
pe care o înţelege şi în mod detaliat, despre natura şi motivele acuzaţiei ce i se aduce;
b) să dispună de timpul şi de înlesnirile necesare pregătirii apărării sale şi să comunice cu apărătorul pe care şi-l alege;
c) să fie judecată fără o întârziere excesivă; d) să fie prezentă la proces şi să se apere ea însăşi sau
să aibă asistenţa unui apărător ales de ea; dacă nu are apărător, să fie informată despre dreptul de a-l avea şi, ori de câte ori interesul justiţiei o cere, să i se atribuie un apărător din oficiu, fără plată dacă ea nu are mijloace pentru a-l remunera;
e) să interogheze sau să facă a fi interogaţi martorii acuzării şi să obţină înfăţişarea şi interogarea martorilor apărării în aceleaşi condiţii cu cele ale martorilor acuzării;
f) să beneficieze de asistenţa gratuită a unui interpret, dacă nu înţelege sau nu vorbeşte limba folosită la şedinţa de judecată;
g) să nu fie silită să mărturisească împotriva ei însăşi sau să se recunoască vinovată”.
Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, în cadrul prevederilor art. 6, pct. 3, indică detaliat în ce constă dreptul
la un proces echitabil: „Orice acuzat are, în special, dreptul:
să fie informat, în termenul cel mai scurt, într-o
limbă pe care o înţelege şi în mod amănunţit,
78
asupra naturii şi cauzei acuzaţiei aduse împotriva sa;
să dispună de timpul şi de înlesnirile necesare
pregătirii apărării sale;
să se apere el însuşi sau să fie asistat de un
apărător ales de el şi, dacă nu dispune de
mijloacele necesare pentru a plăti un apărător, să poată fi asistat în mod gratuit de un avocat din
oficiu, atunci când interesele justiţiei o cer;
să întrebe sau să solicite audierea martorilor acuzării şi să obţină citarea şi audierea martorilor
apărării în aceleaşi condiţii ca şi martorii acuzării;
să fie asistat în mod gratuit de un interpret, dacă nu
înţelege sau nu vorbeşte limba folosită la audiere”.
Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii
Europene reiterează drepturile din Convenţie, în cadrul
prevederilor art. 47, paragrafele 2 şi 3, astfel: „Orice
persoană are dreptul la un proces echitabil, public şi într-un
termen rezonabil, în faţa unei instanţe judecătoreşti
independente şi imparţiale, constituită în prealabil prin lege.
Orice persoană are posibilitatea de a fi consiliată, apărată şi
reprezentată… Asistenţa juridică gratuită se acordă celor
care nu dispun de resurse suficiente, în măsura în care
aceasta este necesară pentru a-i asigura accesul efectiv la
justiţie”.
Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii
Europene prevede în cadrul prevederilor art. 48 alin. 2 faptul
că „oricărei persoane acuzate îi este garantată respectarea
dreptului la apărare”.
Se constată, în raport de conţinutul instrumentelor
juridice internaţionale transpuse în dreptul nostru intern, că
există o strânsă interdependenţă între dreptul la apărare şi
prezumţia de nevinovăţie întrucât statul, prin instituţiile sale
care funcţionează în acest domeniu, este obligat să asigure
79
dreptul la apărare al persoanei prezumate nevinovate până la
pronunţarea unei hotărâri definitive de condamnare.
Legea fundamentală, reprezentată de Constituţia
României, este cea care stabileşte în România cadrul normal şi
legal pentru exercitarea acestui drept.
În cadrul Capitolului II, dreptul la apărare este
garantat ca unul dintre Drepturile şi libertăţile
fundamentale ale cetăţeanului, întrucât „în tot cursul
procesului, părţile au dreptul să fie asistate de un avocat, ales
sau numit din oficiu”.
Dreptul la apărare este consacrat şi în desfăşurarea
proceselor civile, tot ca o garanţie a desfăşurării în parametrii
democratici a procesului civil.
Astfel, în cadrul Capitolului II al Codului de
procedură civilă, intitulat „Principiile fundamentale ale
procesului civil”, la art. 13 – Dreptul la apărare, se prevede
faptul că: „Dreptul la apărare este garantat. Părţile au
dreptul, în tot cursul procesului, de a fi reprezentate sau,
după caz, asistate în condiţiile legii… Părţilor li se asigură
posibilitatea de a participa la toate fazele de desfăşurare a
procesului. Ele pot să ia cunoştinţă de cuprinsul dosarului, să
propună probe, să îşi facă apărări, să îşi prezinte susţinerile în
scris şi oral şi să exercite căile legale de atac, cu respectarea
condiţiilor prevăzute de lege”.
În cadrul procesului penal, dreptul la apărare începe a fi
exercitat încă din faza de urmărire penală, fază în care se
formulează acuzaţiile, iniţial „in rem”, atunci când ele nu
vizează un individ anume deşi se atestă comiterea unei
infracţiuni (în baza unuia dintre modurile de sesizare prevăzute
expres în cadrul prevederilor art. 288-292 din C.proc.pen.),
iar ulterior „in personam”, prin dispunerea efectuării în
continuare a urmăririi penale faţă de „o anumită persoană”, cu
privire la care datele şi probele conferă „indicii rezonabile” că
a săvârşit fapta pentru care a fost începută urmărirea penală.
80
Dreptul la apărare poate fi exercitat, aşa cum se prevede în cadrul art. 10 din Codul de procedură penală de către „părţile şi subiecţii procesuali principali”, care au dreptul „de a se apăra ei înşişi sau de a fi asistaţi de avocat”. Această dispoziţie are corespondent în cadrul prevederilor art. 90,
lit. b) din C.proc.pen. unde se dispune, pentru un plus de garanţie a desfăşurării procesului penal faţă de o persoană care îşi exercită drepturile efectiv, faptul că: „asistenţa juridică este
obligatorie în cazul în care organul judiciar apreciază că suspectul ori inculpatul nu şi-ar putea face singur apărarea”.
Drepturile suspectului şi inculpatului se comunică acestora pe bază de Proces-verbal, raportat la conţinutul art. 10, art. 83 şi art. 108 din C.proc.pen., după cum urmează:
a) dreptul de a nu da nicio declaraţie pe parcursul procesului penal, atrăgându-i-se atenţia că dacă refuză să dea declaraţii nu va suferi nicio consecinţă defavorabilă, iar dacă va da declaraţii acestea vor putea fi folosite ca mijloace de probă împotriva sa;
a1) dreptul de a fi informat cu privire la fapta pentru
care este cercetat şi încadrarea juridică a acesteia; b) dreptul de a consulta dosarul, în condiţiile legii; c) dreptul de a avea un avocat ales, iar dacă nu îşi
desemnează unul, în cazurile de asistenţă obligatorie, dreptul de a i se desemna un avocat din oficiu;
d) dreptul de a propune administrarea de probe în condiţiile prevăzute de lege, de a ridica excepţii şi de a pune concluzii;
e) dreptul de a formula orice alte cereri ce ţin de soluţionarea laturii penale şi civile a cauzei;
f) dreptul de a beneficia în mod gratuit de un interpret atunci când nu înţelege, nu se exprimă bine sau nu poate comunica în limba română;
g) dreptul de a apela la un mediator, în cazurile permise
de lege;
81
g1) dreptul de a fi informat cu privire la drepturile sale;
h) alte drepturi prevăzute de lege.
Deosebirile dintre cele două categorii de drepturi, cele
ale suspectului (persoana faţă de care s-a dispus conform
prevederilor art. 305 alin. 3 din C.proc.pen.) şi cele ale
inculpatului (persoana care a avut calitatea de suspect în cauză
şi faţă de care s-a pus în mişcare acţiunea penală), sunt
date de statutul mai grav din punct de vedere procesual al
acestuia din urmă. Astfel, inculpatul are „posibilitatea
încheierii, în cursul urmăririi penale, a unui acord, ca
urmare a recunoaşterii vinovăţiei (n.n.: pentru infracţiunile
pentru care legea prevede pedeapsa amenzii sau pedeapsa
închisorii de cel mult 7 ani), iar în cursul judecăţii
posibilitatea de a beneficia de reducerea pedepsei prevăzute
de lege, ca urmare a recunoaşterii învinuirii” (art. 108 alin. 4
din C.proc.pen.).
Dreptul la încheierea unui acord de recunoaştere a
vinovăţiei nu este recunoscut şi suspectului tocmai din raţiuni
de protejare a drepturilor sale, acordul putând fi iniţiat şi
încheiat numai când „din probele administrate, rezultă
suficiente date cu privire la existenţa faptei pentru care s-a
pus în mişcare acţiunea penală şi cu privire la vinovăţia
inculpatului”. Aşadar, s-a avut în vedere faptul că, la punerea
în mişcare a acţiunii penale, conform prevederilor art. 309 din
C. proc. pen., „se constată că există probe din care rezultă că
o persoană a săvârşit o infracţiune şi nu există vreunul dintre
cazurile de împiedicare, prevăzute de art. 16 alin. 1 din
C.proc.pen.”.
În raport de prevederile art. 309 din C.proc.pen. se
impune observaţia că, ulterior intrării în vigoare, acesta a fost
modificat prin înlăturarea sintagmei „presupunerea
rezonabilă” (că o persoană a săvârşit o infracţiune) în
momentul luării deciziei de către procuror de a pune în mişcare
acţiunea penală.
82
Persoana vătămată, potrivit art. 111-113 din
C.proc.pen., ca subiect procesual principal, are următoarele
drepturi:
a) dreptul de a fi asistată de avocat, iar în cazurile de
asistenţă obligatorie, dreptul de a i se desemna un avocat din
oficiu (când nu-şi poate face singură apărarea sau din raţiuni
financiare);
b) dreptul de a apela la un mediator în cazurile permise
de lege;
c) dreptul de a propune administrarea de probe, de a
ridica excepţii şi de a pune concluzii, în condiţiile prevăzute de
lege;
d) dreptul de a fi încunoştinţată cu privire la
desfăşurarea procedurii, dreptul de a formula plângere
prealabilă, precum şi dreptul de a se constitui parte civilă,
precum şi drepturile de la art. 109 alin. 1 şi 2 şi art. 110 din
C.proc.pen. (dreptul de a fi lăsat să declare, dreptul de a se
consulta cu un avocat înainte şi în cursul audierii, dreptul a
utiliza notiţe şi însemnări, dreptul de a face rectificări înainte
de semnarea declaraţiei, dreptul de a refuza să semneze).
Persoana vătămată este acea persoană care a
suferit/reclamă un prejudiciu (fizic, material sau moral), iar
partea civilă este persoana vătămată care s-a constituit parte
civilă (exercită acţiunea civilă în cadrul procesului penal)
pentru recuperarea prejudiciului suferit/reclamat.
În ceea ce priveşte identificarea participanţilor la
procesul penal, se constată că aceasta este realizată explicit
conform prevederilor art. 29 din C.proc.pen.: „Participanţii
în procesul penal sunt: organele judiciare, avocatul, părţile,
subiecţii procesuali principali, precum şi alţi subiecţi
procesuali”.
La art. 32 din C.proc.pen. se prevede faptul că
„Părţile sunt subiecţii procesuali care exercită sau împotriva
cărora se exercită o acţiune judiciară. Părţile din procesul
83
penal sunt: inculpatul, partea civilă şi partea responsabilă
civilmente”.
Subiecţii procesuali principali sunt cei indicaţi în
art. 33 din C.proc.pen., astfel: suspectul şi persoana
vătămată, iar aceştia „au aceleaşi drepturi şi obligaţii ca şi
părţile, cu excepţia celor pe care legea le acordă numai
acestora”.
În ceea ce priveşte „Alţi subiecţi procesuali”,
prevăzuţi în art. 34 din C.proc.pen., aceştia sunt: „martorul,
expertul, interpretul, agentul procedural, organele speciale de
constatare precum şi orice alte persoane şi organe prevăzute
de lege având anumite drepturi, obligaţii sau atribuţii în
procedurile judiciare penale”.
În practica judiciară, atât înainte de intrarea în vigoare
a Noului Cod de procedură penală, dar mai frecvent după
intrarea în vigoare a acestuia, s-a înregistrat situaţia în care
persoanele citate pentru a fi audiate în calitate de martor se
prezintă la organele judiciare însoţite de avocat ales şi solicită
a li se permite exercitarea dreptului de a fi asistaţi din punct
de vedere juridic de către acesta.
Solicitarea mai sus-menţionată este formulată prin
trimitere la prevederile art. 31 din C.proc.pen. care prevede că
„Avocatul asistă sau reprezintă părţile ori subiecţii
procesuali, în condiţiile legii”, precum şi la prevederile legale
în materie de exercitare a profesiei de avocat.
Se învederează organului judiciar, în susţinerea unei
astfel de cereri, faptul că legiuitorul a indicat „subiecţii
procesuali” în cadrul art. 31 din C.proc.pen. şi nu s-a limitat
la „subiecţii procesuali principali”, astfel încât, martorul, ca
subiect principal, ar putea fi reprezentat de un avocat, iar
organul judiciar nu-i poate refuza exercitarea acestui drept.
Ceea ce se omite la formularea şi argumentarea cererii
de asistenţă juridică pentru martori este faptul că asistenţa
juridică se acordă de către avocat „în condiţiile legii”, ceea ce
84
obligă la examinarea drepturilor şi obligaţiilor prevăzute pentru
fiecare subiect procesual şi parte în procesul penal.
Examinându-se pe cale de consecinţă prevederile
art. 117 şi art. 120 din C.proc pen., se constată că persoanele
care au calitatea de martor au următoarele drepturi:
de a refuza să fie audiate în calitate de martor dacă
fac parte din anumite categorii de persoane: soţul,
ascendenţii şi descendenţii în linie directă, precum şi
fraţii şi surorile suspectului sau inculpatului;
persoanele care au avut calitatea de soţ al
suspectului sau al inculpatului;
de a nu se acuza, referitor la o persoană care, în
aceeaşi cauză, anterior declaraţiei a avut sau,
ulterior, a dobândit calitatea de suspect ori inculpat
nu poate fi folosită împotriva sa (organele judiciare
având obligaţia să menţioneze, cu ocazia
consemnării declaraţiei, calitatea procesuală
anterioară);
dreptul de a fi supus măsurilor de protecţie şi de a
beneficia de restituirea cheltuielilor prilejuite de
chemarea în faţa organelor judiciare, atunci când
sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege.
Printre aceste drepturi nu este identificat şi „dreptul la
asistenţă juridică” sau „dreptul la apărare”, deoarece acest
drept este recunoscut doar celor care „exercită sau împotriva
cărora se exercită o acţiune judiciară”, aşa cum precizează
legiuitorul la art. 32 din C.proc.pen.
Împotriva martorului nu se exercită o acţiune judiciară,
el fiind doar un participant care contribuie sau nu prin depoziţia
dată la susţinerea acesteia.
Mai mult, atunci când se formulează o cerere de
asistenţă juridică de către un martor, o astfel de cerere ar
trebui susţinută de un interes legitim ori, în cazul martorului,
85
un astfel de interes nu poate fi identificat, prin prisma
asigurării apărării, din cauza lipsei unor acuzaţii formulate
împotriva sa.
O situaţie specială este constituită de martorul care,
potrivit datelor cauzei, este indicat ca fiind autorul/persoana
bănuită de comiterea faptei, dar care este audiat iniţial în
calitate de martor, deoarece în cauză urmărirea penală a fost
începută „in rem”.
Chiar dacă nici acestui martor nu i se recunoaşte
dreptul la apărare, întrucât nici faţă de acesta nu au fost
formulate oficial acuzaţii, soluţiile pronunţate conform CEDO
au statuat faptul că acest martor are dreptul de a nu se
autoincrimina şi, pe cale de consecinţă, are dreptul la
tăcere, drept din sfera garanţiilor procesuale ale
suspectului/inculpatului.
S-a avut în vedere faptul că ceea ce este obţinut de la
acest martor, printr-o audiere sub prestare de jurământ
(printr-o determinare morală), nu va putea fi folosit împotriva
sa, la susţinerea acuzaţiilor viitoare faţă de suspect.
Prin Hotărârea Brusco vs. Franţa (1466/07) din
14 octombrie 2010, Curtea Europeană a Drepturilor
Omului (CEDO) s-a pronunţat cu privire la două drepturi
procesuale fundamentale ale martorului, anume dreptul de a
nu contribui la propria incriminare şi dreptul la tăcere.
Ca stare de fapt s-a reţinut faptul că, în luna decembrie
1998, B.M. a fost agresat in parcarea subterană a imobilului
unde locuia în Paris, de două persoane care purtau cagulă.
B.M. a formulat o plângere în acest sens, acuzându-şi soţia şi
pe dl. Brusco cu care, potrivit declaraţiilor sale, soţia sa ar
avea o relaţie intimă. Pe 2 şi 3 iunie 1999, doi presupuşi autori
ai atacului au fost reţinuţi de către poliţie şi au fost puşi sub
acuzare. Unul dintre ei a declarat că dl. Brusco este cel care a
comandat şi finanţat atacul. Dl. Brusco a fost audiat în acest
sens de către poliţie. Judecătorul de instrucţie a cerut
86
organelor de poliţie să continue investigaţiile şi să realizeze
toate audierile şi investigaţiile necesare pentru a se putea
ajunge la stabilirea adevărului. Pe 7 iunie 1999 dl. Brusco a
fost reţinut şi pus sub acuzare în jurul orelor 17.50. A fost
obligat să depună jurământ şi să declare „adevărul și numai
adevărul”, în condiţiile în care, potrivit art. 153 din Codul
francez de procedură penală doar martorii trebuie să depună
un astfel de jurământ. Mai apoi a fost audiat de către poliţie,
unde el a mărturisit că a angajat două persoane, cărora le-a
plătit 100.000 de franci (aprox. 15.000 de euro), pentru a-l
„speria” pe B.M., deoarece acesta îşi lăsa singură soţia, iar în
acelaşi timp îi interzicea să se apropie de fiica lor. El a
recunoscut faptul că i-a plătit pe cei doi şi le-a dat datele
necesare pentru a-l putea identifica pe B.M., însă a negat în
mod ferm faptul că ar fi consimţit la aplicarea unor violenţe
fizice. I s-a permis să-şi întâlnească avocatul pe 8 iunie la
orele 14.10. Ulterior, a fost arestat preventiv sub acuzaţia de
complicitate la tentativă de omor. Fiind în stare de arest
preventiv, dl. Brusco a înaintat un recurs la Camera de
instrucţie de pe lângă Curtea de Apel din Paris cerând
constatarea nulităţii proceselor-verbale încheiate în urma
audierilor şi a actelor subsecvente. Cererea i-a fost respinsă pe
motiv că a fost audiat în calitate de martor şi, prin urmare,
trebuia să depună jurământ.
Pe 1 martie 2002 reclamantul a fost trimis în judecată
în faţa Secţiei Penale a Tribunalului din Paris, instanţă care
i-a respins cererea formulată de constatare a nulităţii actelor
procesuale întocmite de autorităţi, deoarece a fost audiat în
calitate de martor şi era obligat să depună jurământ. Instanţa
i-a respins cererea şi a dispus condamnarea d-lui Brusco la
5 ani de închisoare, motivându-şi soluţia în special pe
declaraţia dată de acesta sub jurământ.
O lege franceză adoptată la 9 martie 2004 a înlăturat
obligaţia unei persoane, care este pusă sub acuzare pe
87
parcursul audierilor în calitate de martor, de a depune
mărturie sau de a presta jurământ.
Curtea a reţinut că argumentul autorităţilor potrivit căruia reclamantul a fost considerat un simplu martor – prin
urmare era obligat să depună jurământ – este pur formal şi neconvingător întrucât, în situaţia în care plângerea penală a fost formulată împotriva d-lui Brusco, iar anterior audierii acestuia, unul dintre suspecţi l-a indicat ca fiind ,,sponsorul” operaţiunii, existau date suficiente care să conducă la formularea unei acuzaţii în mod oficial.
În realitate, împotriva acestuia era formulată o ,,acuzaţie penală” şi trebuia să beneficieze în mod efectiv de dreptul de a nu contribui la propria incriminare şi de dreptul de a nu face declaraţii.
De asemenea, soluţia de condamnare a reclamantului
a avut la bază ca probă principală declaraţia dată de acesta. Curtea a considerat ca luarea declaraţiei sub jurământ a constituit o formă de presiune din partea poliţiei şi, mai mult,
riscul de a fi urmărit penal pentru infracţiunea de mărturie mincinoasă a sporit această presiune.
Instanţa europeană a mai constatat că reclamantul nu a fost informat la începutul interogatoriului de dreptul de a nu face nicio declaraţie sau de posibilitatea de a nu răspunde la anumite întrebări.
În concluzie, date fiind argumentele expuse, cu unanimitate de voturi, Curtea a decis că există în acest caz o
violare a art. 6§1 şi 6§3 din Convenţie. Legiuitorul român a „transpus” soluţiile CEDO în
această privinţă în legislaţia naţională, prevăzând la art. 118 din C.proc.pen. dreptul martorului de a nu se acuza: „Declaraţia de martor dată de o persoană care, în aceeaşi
cauză, anterior declaraţiei a avut sau, ulterior, a dobândit
calitatea de suspect ori inculpat, nu poate fi folosită împotriva sa. Organele judiciare au obligaţia să menţioneze, cu ocazia consemnării declaraţiei, calitatea procesuală anterioară”.
88
În concret, s-a prevăzut că declaraţia martorului care
s-ar putea incrimina să nu fie folosită împotriva sa.
În practică, martorului care s-ar putea incrimina prin
declaraţiile date sub prestare de jurământ, pentru un plus de
garanţii procesuale, i se aduce la cunoştinţă faptul că, având în
vedere practica CEDO, are dreptul la tăcere (deşi acesta nu este
prevăzut în mod expres în Codul de procedură penală, se are în
vedere obligativitatea respectării drepturilor persoanei prin
prisma practicii CEDO).
Examinând soluţia CEDO anterior menţionată, se
observă că nu s-a constatat dreptul martorului, aflat în situaţia
specială arătată anterior, de a consulta un avocat, ci faptul că nu
a fost informat corect de autorităţi asupra posibilităţii de a nu
da declaraţie dacă se autoincriminează.
Din acest punct de vedere, legea română (Codul de
procedură penală intrat în vigoare la 01.02.2014) a devenit
foarte precisă, în sensul stipulării obligaţiei organului judiciar
de a consemna în declaraţie calitatea procesuală anterioară şi, pe cale de consecinţă, de a nu utiliza împotriva persoanei o
declaraţie dată de aceasta în calitate de martor sub prestare de
jurământ, fără a fi necesară însă prevederea dreptului la apărare
pentru martor.
Avocatul unei persoane, faţă de care nu se exercită
acţiunea judiciară şi care, din această cauză, are doar calitatea
de „alt subiect procesual”, dar care asistă la audierea acesteia
de către organele de cercetare penală, poate fi considerat un
„terţ” faţă de cauza penală. Acesta ar putea intra în posesia
unor date şi informaţii din cuprinsul dosarului penal
instrumentat de organele de cercetare penală, pe care le-ar
putea gestiona în mod fraudulos sau imoral, poate chiar
împotriva martorului pe care îl asistă, fără a i se putea cere ori
impune păstrarea confidenţialităţii datelor sau informaţiilor
despre care a luat cunoştinţă şi care se referă la dosarul penal în
cauză.
89
Această obligaţie de confidenţialitate este prevăzută la
alin. 5 al art. 94 din C.proc.pen.: „În cursul urmăririi
penale, avocatul are obligaţia de a păstra confidenţialitatea
sau secretul datelor şi actelor de care a luat cunoştinţă cu
ocazia consultării dosarului”. În cadrul alin. 1 al art. 94 din
C.proc.pen. se precizează faptul că dreptul de „consultare a
dosarului” (la care se referă întreg articolul) aparţine
„avocatului părţilor şi subiecţilor procesuali principali”.
O astfel de obligaţie, în cazul avocatului care doreşte să
asiste un martor, ar decurge numai din contractul încheiat de
acesta cu clientul său, clauzele acestui contract nefiind
cunoscute organului judiciar şi neprezentând nicio garanţie
procesual penală în privinţa asigurării cursului firesc al
anchetei.
Singurele categorii de persoane acceptate pentru a
asista la audierea unui martor sunt cele obligatoriu şi limitativ
prevăzute de prevederile art. 124 din C.proc.pen. (Cazurile
speciale de audiere a martorului), aspect ocazionat de
audierea martorului minor în vârstă de până la 14 ani. Astfel,
este obligatoriu să asiste la audierea martorului minor în vârstă
de până la 14 ani unul dintre părinţi, tutorele sau persoana ori
reprezentantul instituţiei căreia îi este încredinţat minorul
spre creştere şi educare.
Legiuitorul a mai stabilit, tot prin acelaşi text de lege,
trei categorii de persoane care trebuie să asiste la audierea
martorului minor în vârstă de până la 14 ani. Astfel, dacă se
constată faptul că persoanele anterior menţionate nu pot fi
prezente la audierea martorului minor în vârstă de până la
14 ani sau au calitatea de suspect, inculpat, persoană
vătămată, parte civilă, parte responsabilă civilmente ori
martor în respectiva cauză ori există suspiciunea rezonabilă că
pot influenţa declaraţia minorului, audierea acestuia are loc în
prezenţa unui reprezentant al autorităţii tutelare sau a unei
90
rude cu capacitate deplină de exerciţiu, stabilită de organul
judiciar.
De asemenea, doar dacă organul de urmărire penală sau
instanţa de judecată consideră necesar, la cerere sau din oficiu,
pot dispune ca la audierea martorului minor în vârstă de până la
14 ani să asiste un psiholog.
Apreciem că practica judiciară va sedimenta în timp,
prin aplicarea corectă a Codului de procedură penală, aria
precis delimitată a drepturilor martorului.
Referinţe bibliografice
1. Legea nr. 135 din 2010 privind Noul Cod de
procedură penală, cu modificările şi completările
ulterioare.
2. Declaraţia Universală a Drepturilor Omului.
3. Pactul Internaţional cu privire la Drepturile Civile şi
Politice.
4. Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor
Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.
5. Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.
6. Constituţia României.
7. Codului de procedură civilă al României, cu
modificările şi completările ulterioare.
91
PPLLUURRAALLIITTAATTEEAA DDEE IINNFFRRAACCȚȚIIUUNNII
Subinspector de poliţie Cătălin Lucian PARASCHIV
Serviciul Judeţean Anticorupţie Sibiu
Această instituție a dreptului penal general o regăsim în
noul Cod Penal la titlul II – Infracțiunea, capitolul V –
Unitatea și pluralitatea de infracțiuni, la art. 38-45. Ca şi în
reglementarea codului anterior, pluralitatea de infracţiuni a fost
inclusă în sistemul codului penal actual în cadrul mai larg al
instituţiei infracţiunii, ca o amplificare a activităţii
infracţionale, respectiv ca un aspect important al instituţiei
infracţiunii.
Includerea pluralităţii de infracţiuni în cadrul instituţiei
infracţiunii este firească, căci înainte de a se stabili modul de
sancţionare, se pune problema stabilirii existenţei acesteia şi a
identificării formelor sale consacrate de lege.
Pluralitatea de infracțiuni presupune săvârșirea de către
o persoană a două sau mai multe infracțiuni înainte sau după ce
a fost condamnată definitiv pentru una din ele.
Legiuitorul a alcătuit din pluralitatea de infracţiuni o
instituţie juridică din necesitatea aplicării unui tratament juridic
adecvat persoanei care, în mod repetat, a încălcat legea penală,
fapt ce presupune aplicarea unei pedepse corespunzătoare în
vederea îndreptării şi reeducării sale.
Pentru existenţa pluralităţii de infracţiuni nu este
necesar ca toate infracţiunile să fie consumate. Unele pot fi în
forma de tentativă dacă aceasta e pedepsită de lege, sau chiar
doar de acte de pregătire, dacă sunt incriminate.
92
Pluralitatea de infracțiuni este delimitată de instituția
unității de infracțiune prin faptul că prima există atunci când în
activitatea desfășurată de o persoană identificăm conținuturile a
două sau mai multe infracțiuni, iar în cazul celei de-a doua
identificăm conținutul unei singure infracțiuni.1
Potrivit art. 38-44 N.C.P. formele pluralității de
infracțiuni sunt:
concursul de infracțiuni;
pluralitatea intermediară;
recidiva.
Spre deosebire de vechiul cod, actualul cod a instituit ca
formă a pluralității de infracțiuni și pluralitatea intermediară.
Această situaţie este reglementată în art. 44 C.pen. prin
stabilirea unor reguli pentru sancţionarea infractorului care
săvârşeşte o nouă infracţiune după o condamnare definitivă,
mai înainte de executarea pedepsei sau stingerea executării
acesteia, fără a fi îndeplinite condiţiile prevăzute pentru
recidivă.
Pot exista însă situații de pluralitate de infracțiuni care
nu se încadrează în niciuna dintre aceste forme (de exemplu,
situația în care un minor, după executarea unei pedepse,
săvârșește din nou cu intenție o infracțiune, sau a persoanei
majore care după executarea unei pedepse aplicate pentru o
infracțiune săvârșită din culpă, comite o nouă infracțiune din
culpă). Aceste forme nu sunt reglementate de N.C.P. ca forme
distincte de pluralitate de infracțiuni, neavând un tratament
special, pentru sancționarea lor se aplică reguli de drept comun,
instanța urmând a avea în vedere numai pedeapsa prevăzută de
norma de incriminare.2
1 C. Bulai, Manual de drept penal, Partea generală, Editura All Educațional
SA, București, 1997, p. 486. 2 Mihail Udroiu, Drept Penal. Partea generală. Noul cod penal, Editura
C.H. Beck, 2014, p. 126.
93
Pluralitatea de infracţiuni reprezintă în primul rând o
problemă care priveşte infracţiunea, raportul dintre infracţiunile
comise de acelaşi făptuitor, o problemă legată de constatarea
existenţei infracţiunilor, deci a temeiurilor răspunderii penale
pentru mai multe infracţiuni şi numai după aceasta pluralitatea
de infracţiuni devine şi o problemă care priveşte aplicarea
pedepsei, a unei pedepse corespunzătoare gravităţii
ansamblului de infracţiuni săvârşite de o persoană3.
1. Concursul de infracțiuni
Concursul de infracţiuni este forma pluralităţii de
infracţiune ce presupune săvârşirea mai multor infracţiuni, de
către aceeaşi persoană, mai înainte de a fi condamnată definitiv
pentru vreuna din ele. Săvârșirea infracțiunilor se poate realiza
prin acțiuni sau inacțiuni distincte ori prin aceeași
acțiune/inacțiune.
Condiții necesare pentru existența concursului de
infracțiuni sunt următoarele:
A) Să fie săvârșite două sau mai multe infracțiuni în
țară sau în străinătate
Cel puțin două dintre fapte trebuie să întrunească
elementele constitutive ale unor infracțiuni. Pentru existenţa
concursului de infracţiuni este necesară aşadar săvârşirea a cel
puţin două infracţiuni, fără să existe un număr maxim admis. În
general, concursul de infracţiuni se caracterizează prin
posibilitatea nelimitată de asocierea infracţiunilor. De obicei,
pluralitatea de fapte indică o periculozitate sporită, dar această
prezumţie nu trebuie absolutizată.
Astfel, nu trebuie să existe o cauză care înlătură
tipicitatea, antijuridicitatea și imputabilitatea.
3 V. Dongoroz şi colab., Explicaţii teoretice ale Codului penal român,
vol. II, Editura Academiei Române, Bucureşti, 1970, p. 254.
94
Prin norma de incriminare se stabilește un model
abstract al faptei. Pentru a fi relevante penal, faptele trebuie să
corespundă descrierii sau modelului abstract din norma de
incriminare, adică trebuie să fie tipice. Tipicitatea este tocmai
această corespondență, concordanță între trăsăturile faptei
concrete și modelul abstract (tip) prevăzut de norma de
incriminare. Tipicitatea apare, aşadar, în trăsătura esenţială a
prevederii faptei de legea penală. Noțiunea de tipicitate se
referă atât la elementele obiective, cât și la elemente subiective
din structura normei de incriminare.4
Antijuridicitatea constă în opoziţia dintre faptă şi
ordinea juridică. O faptă, pentru a fi infracţiune, trebuie să fie
tipică (trăsăturile sale concrete să corespundă modelului
abstract descris de norma de incriminare) şi, totodată, să nu fie
permisă de ordinea juridică, adică să fie antijuridică (ilicită).
Dacă fapta este doar tipică, însă este permisă de ordinea
juridică, ea nu constituie infracţiune, nefiind antijuridică (de
pildă, un omor săvârșit în legitimă apărare este o faptă tipică,
dar nu și antijuridică; antijuridicitatea este înlăturată de cauza
justificativă a legitimei apărări).
Doctrina a definit imputabilitatea ca implicând existenţa
unor condiţii intelectuale şi spirituale în care agentul este
conştient de ceea ce face.5
B) Infracțiunile să fie săvârșite de aceeași persoană
indiferent de calitatea pe care o are în momentul săvârșirii
faptelor: autor, instigator, complice
Sub aspectul formelor de participaţie, este posibilă
ipoteza ca o persoană să fie autorul tuturor infracţiunilor aflate
în concurs, ori instigator sau complice la toate faptele la care a
4 F. Streteanu, Tratat de drept penal, Partea generală, vol. I, Editura
C.H. Beck, București, 2008, p. 330. 5 T. Pop în Codul Penal Carol al II‐lea adnotat, vol. I, op. cit., p. 302.
95
participat. De fiecare dată, persoana, prin contribuţie,
săvârşeşte o infracţiune în sensul cel mai larg al cuvântului,
care îi este imputabilă ca şi celorlalţi participanţi. Condiţia identităţii de persoană este îndeplinită şi în
cazul în care infractorul a comis unele infracţiuni în timpul minorităţii, iar altele după împlinirea vârstei de 18 ani.
E necesar deci ca aceeaşi persoană să fi săvârşit două sau mai multe infracţiuni indiferent dacă infracţiunile sunt diferite sau sunt de aceeaşi natură, dacă au fost săvârşite deodată sau la intervale mai mari sau mai mici, în acelaşi loc, sau în locuri diferite, de făptuitor singur sau ajutat de alţi participanţi, în calitate de autor, complice sau instigator.
C) Pentru faptele săvârșite să nu existe o cauză de
împiedicare a punerii în mișcare a acţiunii penale sau a
exercitării acesteia
Adică pentru cel puțin două infracțiuni să se poată
dispune o soluție de condamnare, de renunțare la aplicarea
pedepsei sau de amânare a aplicării pedepsei.
D) Infracțiunile să fie săvârșite înainte de pronunțarea
unei hotărâri definitive pentru vreuna din ele
Această condiție diferențiază concursul de infracțiuni de
celelalte forme de pluralitate de infracțiuni.
Concursul ca formă a pluralității de infracțiuni poate fi
de două feluri:
Concurs real – atunci când aceeași persoană a
săvârșit două sau mai multe infracțiuni prin acțiuni
sau inacțiuni distincte, înainte de a fi condamnat
pentru vreuna dintre ele. (a se vedea – Judecătoria
Corabia, sentinţă penală nr. 208 din data de
03.12.2013);
Concurs ideal – atunci când o persoană a săvârșit o
singură acțiune/inacțiune, iar datorită împrejurărilor
96
în care a avut loc sau a urmărilor pe care le-a produs
realizează conținutul mai multor infracțiuni. (a se
vedea – Secția penală, decizia penală nr. 57 din
24 februarie 2004).
Speță: Faptele inculpaților de a fi constrâns
concomitent două persoane, printr-o unică acțiune de
amenințare cu bătaia, să le dea banii sau alte bunuri pe care le
aveau asupra lor, constituie, datorită pluralității subiecților
pasivi și a rezultatelor produse, tot atâtea infracțiuni de
tâlhărie, în concurs ideal și nu una singură, chiar dacă
victimele au remis sumele de bani sau bunurile în același timp.
2. Recidiva În limbajul curent, recidiva este sinonima cu „a
recădea“, „a comite o greşeală încă o dată“ (în latină „recădere”). În concepţia cea mai largă recidiva înseamnă reiterarea infracţiunilor.
Este o formă a pluralității de infracțiuni constând în săvârșirea de către o persoană din nou, cu intenție sau praeterintenție, a unei infracțiuni pentru care legea prevede pedeapsa închisorii de un an sau mai mare, după rămânerea definitivă a hotărârii de condamnare la pedeapsa închisorii mai mare de un an și până la reabilitarea sau împlinirea termenului de reabilitare
6.
În codul penal anterior, pedeapsa prevăzută de lege pentru infracțiunea nou-săvârșită trebuia să nu fie mai mare de 1 an închisoare, iar primul termen al recidivei trebuia să constea într-o condamnare definitivă la o pedeapsă de peste 6 luni închisoare.
Pentru existenţa recidivei indiferent de forma sa, sunt necesare următoarele condiţii generale cumulative:
existenţa unei condamnări definitive;
6 Mihail Udroiu, Drept Penal. Partea generală. Noul cod penal, Editura
C.H. Beck, 2014, p. 137.
97
săvârşirea unei noi infracţiuni intenţionate de o
anumită gravitate;
condamnarea anterioară şi o nouă infracţiune să
privească acelaşi făptuitor.
Recidiva se clasifică în următoarele forme:
a) Recidiva postcondamnatorie presupune săvârșirea
din nou a unei infracțiuni înainte de executarea
integrală a pedepsei la care infractorul a fost
condamnat definitiv anterior;
b) Recidiva generală postexecutorie presupune
săvârșirea din nou a unei infracțiuni după executarea
integrală a pedepsei la care infractorul a fost
condamnat definitiv anterior sau după ce această
pedeapsă a fost considerată ca executată.
În cazul în care infracțiunea continuă este săvârșită în
cursul termenului de încercare al suspendării executării unei
pedepse anterioare, dar se epuizează după expirarea termenului,
sunt aplicabile prevederile privitoare la recidiva postexecutorie,
iar nu cele privitoare la recidiva postcondamnatorie.7
Recidiva generală este recidiva ai cărei termeni
nu sunt condiționați de săvârșirea unor infracțiuni de aceeași
natură.
Recidiva absolută este recidiva a cărei existență nu este
condiționată de gravitatea primei condamnări.
În cazul săvârșirii unei noi infracțiuni, de către o
persoană condamnată definitiv la mai multe pedepse, dintre
care unele au fost executate, iar pentru altele durata pedepsei
nu s-a împlinit, trebuie să se rețină că acea infracțiune a fost
săvârșită atât în condițiile stării de recidivă postcondamnatorie,
cât și în cele ale stării de recidivă postexecutorie.8
7 C.S.J., Secția Penală, Decizia nr. 3003/2003.
8 Î.C.C.J., Secțiile Unite, Decizia nr. 18/2007, www.legalis.ro
98
Infracțiunile în privința cărora s-a împlinit termenul de
reabilitare nu atrag starea de recidivă, chiar dacă reabilitarea nu
a fost constatată printr-o hotărâre judecătorească.9
3. Pluralitatea intermediară
La art. 44 alin. 1 NCP se poate observa nou-creata
instituție a pluralității intermediare care potrivit textului de lege
se reține dacă după rămânerea definitivă a unei hotărâri de
condamnare și până la data la care pedeapsa este executată sau
considerată ca executată, condamnatul săvârșește din nou o
infracțiune și nu sunt întrunite condițiile prevăzute de lege
pentru starea de recidivă.
Astfel, pluralitatea intermediară presupune săvârșirea
unei infracțiuni, indiferent de natură, gravitate ori forma de
vinovăție a acesteia, înainte de începerea executării pedepsei,
în timpul executării sau în stare de evadare, atunci când nu sunt
întrunite condițiile pentru recidivă postcondamnatorie.
Condițiile pentru existența unei recidive
postcondamnatorii nu sunt întrunite, de exemplu, atunci când
legea prevede pentru infracțiunea nou săvârșită pedeapsa
închisorii mai mică de un an sau amendă sau persoana a fost
anterior condamnată la pedeapsa închisorii mai mică de un an
ori pentru o infracțiune din culpă.
Pluralitate intermediară are structura recidivei deoarece
este vorba de o faptă săvârşită după rămânerea definitivă a unei
hotărârii de condamnare anterioare săvârşirii unei noii
infracţiuni. Împrejurarea că în cadrul pluralităţii intermediare
nu se aplică regulile recidivei, ci ale concursului ce infracţiuni
are în vedere nu structura instituţiei, ci tratamentul ei penal.
Ca urmare această formă aşa-zis intermediară de
pluralitate de infracţiuni este în realitate o recidivă însă se
aplică regulile de sancţionare ale concursului de infracţiuni.
9 C.A. Timișoara, Secția Penală, Decizia nr. 845/2004, în B.J. 2004, p. 388.
99
Întrucât formele pluralităţii de infracţiuni se deosebesc în
raport cu structura lor, pluralitatea intermediară constituie o
recidivă fără să constituie în acelaşi timp o stare de recidivă,
adică o pluralitate care îndeplineşte anumite condiţii care îi
conferă calitatea de stare de recidivă.
Aplicarea dispoziţiilor privitoare la concursul de
infracţiuni în cazul pluralităţii intermediare presupune
contopirea pedepsei pentru infracţiunea săvârşită din nou cu
pedeapsa anterioară stabilită de instanţă şi nu cu restul rămas
neexecutat ca în cazul recidivei. Partea din pedeapsa anterioară
executată până la data contopirii se scade din pedeapsa
rezultantă întocmai ca la concursul de infracţiuni.
Pluralitatea intermediară în cazul persoanelor
juridice
Este o formă a pluralității de infracțiuni constând în
săvârșirea din nou a unei infracțiuni, indiferent de natura,
gravitatea ori forma de vinovăție a acesteia, de către o persoană
juridică condamnată definitiv, înainte de începerea executării
pedepsei amenzii penale sau înaintea executării integrale a
acesteia, în cazul în care nu sunt întrunite condițiile prevăzute
de lege pentru starea de recidivă postcondamnatorie.10
Se poate reține recidivă postcondamnatorie în cazul
infractorului persoană juridică atunci când:
primul termen îl constituie o condamnare definitivă
la pedeapsa amenzii penale (indiferent de cuantumul
acesteia) pentru o infracțiune săvârșită din culpă, iar
al doilea termen, săvârșirea unei noi infracțiuni,
indiferent de forma de vinovăție;
primul termen îl constituie o condamnare definitivă
la pedeapsa amenzii penale (indiferent de cuantumul
10
Mihail Udroiu, Drept Penal. Partea generală. Noul cod penal, Editura
C.H. Beck, 2014, p. 155.
100
acesteia) pentru o infracțiune săvârșită cu intenție
sau praeterintenție, iar al doilea termen, săvârșirea
unei noi infracțiuni din culpă.
Referinţe bibliografice:
1. Bulai, C., Manual de drept penal, Partea generală,
Editura All Educațional S.A., București, 1997.
2. Dongoroz, V. şi colab., Explicaţii teoretice ale Codului
penal român, vol. II, Editura Academiei Române,
Bucureşti, 1970.
3. Pop, T., Codul Penal Carol al II‐lea adnotat, vol. I.
4. Streteanu, F., Tratat de drept penal, Partea generală,
vol. I, Editura C.H. Beck, București, 2008.
5. Udroiu, Mihail, Drept Penal. Partea generală. Noul
cod penal, Editura C.H. Beck, 2014.
6. http:www//legeaz.net
101
IINNTTEERRAACCŢŢIIUUNNIILLEE SSOOCCIIEETTĂĂŢŢIIII CCIIVVIILLEE
CCUU AACCTTOORRIIII PPUUBBLLIICCII ÎÎNN CCAADDRRUULL
PPOOLLIITTIICCIILLOORR AANNTTIICCOORRUUPPŢŢIIEE
Serviciul Studii şi Proiecţii Anticorupţie
Proiectul „Dezvoltarea implicării societăţii civile în elaborarea, implementarea şi evaluarea politicilor anticorupţie”, cofinanţat de Comisia Europeană – Direcţia Generală Afaceri Interne, prin Programul ISEC de Prevenire şi Combatere a Criminalităţii, a fost implementat de către DGA, în parteneriat cu organizații neguvernamentale naționale specializate în domeniul anticorupţie şi al promovării de politici publice: Expert Forum, Freedom House, Asociaţia ProDemocraţia, Centrul pentru Jurnalism Independent, Institutul de Politici Publice și Asociaţia pentru Implementarea Democraţiei, respectiv experți anticorupție din cadrul Centrului pentru Studiul Democrației (Bulgaria) și ai Universității Saxion (Olanda). Acesta a reprezentat o nouă etapă în colaborarea DGA cu societatea civilă, prin care s-a asigurat atât sustenabilitatea acţiunilor anterioare, cât şi punerea în aplicare eficientă a măsurilor prevăzute în Strategia Naţională Anticorupţie 2012-2015.
În cadrul proiectului au fost realizate un raport de analiză referitor la colaborarea dintre organizații neguvernamentale și instituții publice, în domeniul prevenției și combaterii corupției din România, precum și un manual cuprinzând bune practici privitoare la acest tip de cooperare, selectate din mai multe state europene.
102
Raportul de evaluare privind implicarea organizaţiilor
societăţii civile în dezvoltarea, implementarea şi evaluarea
politicilor anticorupţie în România a analizat principalele
dimensiuni ale cooperării dintre ONG-uri și instituțiile publice,
redând situaţia iniţială a măsurilor întreprinse până la iniţierea
proiectului, domeniile neacoperite încă în acest parteneriat,
eventualele probleme legale şi instituţionale întâmpinate,
bunele practici din ţările organizaţiilor partenere şi celelalte
state membre şi recomandări privind îmbunătăţirea cooperării.
Aceste recomandări au la bază ceea ce s-a considerat a fi avut
succes în iniţiativele anticorupţie anterioare, din România sau
statele partenere, fiind utilizate şi dezvoltate într-un manual de
bune practici.
Manualul de bune practici are drept scop consolidarea
cooperării dintre organizațiile societății civile și instituțiile
publice în domeniul prevenirii și combaterii corupției,
prezentând practici ce pot produce bune rezultate în implicarea
organizațiilor societății civile în formularea, implementarea și
monitorizarea politicilor anticorupție, în cooperare cu
instituțiile statului. Manualul poate fi folosit de orice persoană
sau organizație interesată de colaborarea dintre ONG-uri și
instituțiile publice în domeniul luptei împotriva corupției.
Accentul principal cade pe exemple de succes în astfel de
colaborări, identificate în România, Bulgaria, Olanda și alte țări
din interiorul și din afara Uniunii Europene.
Nivelul de cooperare între ONG-uri şi actorii publici, în
cadrul activităţilor ce privesc elaborarea, implementarea şi
evaluarea politicilor anticorupţie, variază în mod semnificativ,
de la confruntare şi activităţi independente desfăşurate de
societatea civilă, schimburi ad-hoc de informaţii şi consultări,
dialog regulat, până la forme mai instituţionalizate de
parteneriat.
În cele ce urmează, vom prezenta succint cele mai
importante aspecte ale cooperării dintre instituţiile publice şi
103
societatea civilă din România, precum şi o selecţie a celor mai
bune practici identificate cu ocazia implementării proiectului.
1. Caracteristici ale cooperării dintre societatea
civilă şi instituţiile publice
Deşi guverne succesive au încercat să dezvolte
mecanisme de consultare a societăţii civile1, majoritatea
acestora nu au funcţionat, din cauza lipsei de interes a
politicienilor. Obligaţiile legale sau promisiunile politice nu au
fost respectate nici de guvern şi nici de către partidele politice,
iar organizaţiile neguvernamentale nu au fost privite ca
parteneri, ci, mai degrabă, ca adversari ai lor.
Rolul de watchdog al societăţii civile a fost vizibil în
unele momente esenţiale pentru dezvoltarea politicilor publice
anticorupţie. Astfel, după anul 2000, buna guvernare şi
accederea la UE au devenit importante şi împreună cu ele şi
capacitatea de advocacy a ONG-urilor ca parteneri pentru
dezvoltarea legislativă şi instituţională. Pe lângă influenţarea
procesului de dezvoltare a politicilor, ONG-urile au devenit
actori de watchdog şi au monitorizat activitatea administraţiei
publice cu privire la transparenţă.
Activitatea susţinută a statului în crearea de instituţii
pentru prevenirea corupţiei, în special în anii dinaintea
accederii la UE, a coincis cu o creştere a activităţilor societăţii
civile ce aveau ca scop reducerea corupţiei2. În general, relaţia
1 Câteva exemple sunt: Grupul de lucru interministerial pentru dezvoltarea
societăţii civile (1997), un Directorat în cadrul Secretariatului General al
Guvernului (1998), Colegiul pentru consultarea asociaţiilor şi fundaţiilor
(2005), Departamentul pentru Strategii Guvernamentale (2009) şi aşa mai
departe. Trebuie notat că din cauza schimbărilor politice structura, numele
şi obiectivele instituţiilor au fost de asemenea modificate de Guvern. 2 Banca Mondială, World Bank on Behalf of the Government of Romania
(2001): Diagnostic Surveys of Corruption in Romania.
104
dintre Guvernul României şi societatea civilă dinaintea
accederii la UE s-a desfăşurat în mod ad-hoc3, cea mai mare
parte a cooperării rezultând din necesitatea României de a
implementa reforme ca parte din procesul de accedere la
UE. Agenda anticorupţie a ONG-urilor a fost influenţată
de presiunea din partea partenerilor din vest şi de oportunităţile
de finanţare oferite de donatori externi, ambasade şi
alte organizaţii. Dialogul formal şi din ce în ce mai
instituţionalizat între Guvern şi ONG-uri s-a îmbunătăţit
pe măsură ce ONG-urile au folosit cerinţele de accedere
la UE pentru a-şi avansa agenda.4 Totuşi, ulterior integrării
europene, cooperarea dintre guvern şi societatea civilă a
devenit din ce în ce mai ezitantă, iar concurenţa a devenit din
ce în ce mai intensă din cauza schimbării mediului de donatori,
dar şi din cauza reticenţei privind reforma continuată a
statutului de drept şi îmbunătăţirea funcţionării administraţiei
publice.5
În consecinţă, în afara unor campanii care s-au bucurat
de succes, schimbările de sistem propuse de societatea civilă au
întâmpinat, de regulă, rezistenţă din partea statului. Sunt
numeroase ocaziile în care activitatea societăţii civile nu a
produs niciun rezultat la nivel legislativ. De exemplu, în 2003,
150 de ONG-uri au protestat faţă de proiectul legii finanţării
partidelor politice, care permitea partidelor să primească sprijin
financiar de la ONG-uri. Din păcate, amplele eforturi de
advocacy au rămas fără ecou, iar forma finală a legii a păstrat
3 Coşpănaru, I., Lonean, I., Mitică, R., Ionescu. G. and Drăjneanu, I. (2012):
National Integrity System Assessment Romania 3rd Edition. Bucharest:
Transparency International Romania. 4 FDSC (2005): Dialogue for Civil Society: Report on the State of Civil
Society in Romania 2005. Bucharest. 5 FDSC (2011): Romania 2010. The Non-government Sector. Profile,
Trends and Challenges, Bucharest: FDSC. pp.95-114. http://www.fdsc.ro/
cercetare.
105
prevederile contestate.6 ONG-urile au trebuit să lupte ca să facă
instituţiile să funcţioneze, fiind un factor de presiune faţă de
deciziile arbitrare iniţiate împotriva unor artizani ai reformei. 7
Au existat momente tensionate, când ONG-urile au trebuit să
susţină adoptarea şi aplicarea legilor împotriva conflictului de
interese şi a incompatibilităţilor, a legislaţiei privind
declaraţiile de avere şi lustraţia – care nu a mai fost pusă în
practică, în cele din urmă – sau a achiziţiilor publice. În 2007 şi
2010, au trebuit duse bătălii dure cu Parlamentul pentru
înfiinţarea ANI sau menţinerea ei în funcţiune. Acelaşi lucru
s-a întâmplat cu CNSAS, în 2008. De asemenea, politicienii –
din toate partidele – au reprezentat provocări repetate,
propunând desfiinţarea instituţiilor anticorupţie sau cu rol în
păstrarea integrităţii, acuzând totodată amestecul în treburile
interne ale unor actori străini, cum ar fi Comisia Europeană, în
special prin intermediul raportului MCV. Chiar dacă eforturile nu au fost întotdeauna încununate
de succes, iar politicienii au marcat şi ei victorii în lupta împotriva corupţiei, intervenţiile ONG-urilor au fost vizibile şi au avut impact.
Experienţa ONG-urilor în proiecte şi politici
anticorupţie Evaluarea practicilor actuale şi a iniţiativelor
anticorupţie anterioare arată că ONG-urile au dezvoltat o
6 Anderson, T. and Stuart, J. (eds.) (2004): The 2003 NGO Sustainability
Index for Central and Eastern Europe and Eurasia 7th Edition. USAID, Office of Democracy, Governance and Social Transition, iunie 2004. 7 Vezi cazul fostului ministru al Justiţiei Monica Macovei, unul dintre
artizanii reformei în Justiţie. Peste 3000 de persoane au protestat faţă de demiterea ei. Cazul României nu este, totuşi, unic. După integrare, în mai multe state structurile legislative şi instituţionale au început să de şubrezească – vezi cazul Letoniei şi, mai recent, cel al Croaţiei. Mai multe detalii în Mungiu-Pippidi, A. (2010): Civil Society as an Anticorruption Actor. Some Lessons Learned from the East Central European Experience, Bucureşti: Societatea Academică Română.
106
varietate de iniţiative menite să combată corupţia. Unele sunt active în domenii bine delimitate, cum ar fi sănătatea, justiţia, sectorul energetic etc. Experienţa altora se defineşte prin tipurile de activitate în care se angajează: advocacy, sensibilizarea publicului, creşterea capacităţii organizaţionale, cercetare, activităţi de tip watchdog. ONG-urile se implică în toate fazele procesului decizional în materie de politici şi se coalizează cu alte organizaţii pentru a creşte impactul intervenţiei lor. Majoritatea ONG-urilor mari, specializate în anticorupţie, includ în activitatea lor componente de advocacy, bazate atât pe colaborarea, cât şi pe confruntarea celor de la putere. Ele au realizat că elementul-cheie în influenţarea politicilor anticorupţie este echilibrul dintre parteneriatul cu
instituţiile şi – atunci când se impune – confruntarea sectorului public, ba chiar, uneori, lupta în justiţie, atunci când regulile transparenţei şi ale integrităţii sunt încălcate.
„Pe de o parte, CRJ adoptă o abordare cooperantă faţă de
autorităţile centrale şi locale, elaborând şi promovând
exemple de bune practici şi oferind training, dar, în acelaşi
timp, în anumite cazuri, se situează şi pe poziţii adverse,
recurgând la chemări în justiţie în cauze legate de accesul la
informaţii.” Evaluarea generală a activităților CRJ de către OSI Budapesta,
2010. (Sursa: sondaj)
Capacitatea ONG-urilor de a influenţa politicile publice
a fost facilitată prin stabilirea unor structuri de cooperare şi
dialog cu guvernul, în special cu Ministerul Justiţiei. Diferite
municipalităţi sau departamente din cadrul ministerelor şi-au
sporit interacţiunea cu ONG-urile, organismele administraţiei
publice devenind, treptat, mai deschise la cooperare în
comparaţie cu perioada pre-aderării, deşi, în cele mai multe
cazuri, au fost motivate doar de conformarea cu legislaţia
transparenţei. Aplicarea legislaţiei transparenţei decizionale şi
107
deschiderea în procesul de luare a deciziei, deşi suferind pe
alocuri de o implementare mai puţin strălucită, a schimbat,
puţin câte puţin, modul în care instituţiile interacţionează cu
ONG-urile. Unele domenii de politici publice, însă, au rămas
închise participării publice şi resping cerinţele de
transparenţă, în timp ce ONG-urile au încercat, de
nenumărate ori, să stimuleze schimbarea şi să influenţeze
atitudinea acestora, prin metode mai confruntaţionale. Aceste
zone includ aplicarea regulilor de achiziţii publice şi, în
general, transparenţa cheltuirii banului public, conflictul de
interese şi incompatibilitatea şi, în unele cazuri, asigurarea
independenţei instituţiilor cheie în lupta anticorupţie (ANI,
DNA).
Alte parteneriate sustenabile s-au realizat prin
intermediul activităţilor de consolidare a capacităţilor
organizaţionale (capacity building), în care ONG-urile sunt
percepute ca furnizori valoroşi de informație şi facilitatori ai
transferului de experienţă din alte state UE. Guvernul
României a cooperat cu ONG-urile pentru înfiinţarea de
servicii publice. De exemplu, autorităţile au colaborat cu
Transparency International, cu care au semnat un acord de
cooperare, care a permis organizaţiei să furnizeze asistenţă
tehnică în elaborarea proiectelor de legi anticorupţie şi în
înfiinţarea Centrelor de Asistenţă Anticorupţie pentru
Cetăţeni.8
ONG-urile au contribuit, de asemenea, la programe
de dezvoltare şi consolidare a capacităţii instituţionale a unor
organisme, precum ANI şi au sprijinit sfera publică prin
intermediul unor actori, precum Direcţia Naţională
Anticorupţie şi Autoritatea Electorală Permanentă. Un alt
exemplu este cel al pregătirii profesionale a magistraţilor sau a
altor profesionişti în utilizarea legislaţiei sau în dobândirea de
8 Walker, Christopher, ed. (2005): The Anticorruption Policy of the
Romanian Government Assessment Report.
108
abilităţi specifice necesare combaterii unor aspecte particulare
ale corupţiei (de exemplu, în achiziţiile publice)
Participarea la elaborarea şi monitorizarea
Strategiei Naţionale Anticorupţie (SNA)
Un exemplu important de cooperare cu un grad mai
înalt de instituţionalizare între ONG-uri, Guvern şi alte
sectoare publice este dezvoltarea Strategiilor Naţionale
Anticorupţie – de la prima adoptare a unui astfel de document,
în 2001 (SNA 2001-2004) până la cea actuală (2012-2015) – şi
a planurilor de acţiune aferente, coordonată de Ministerul
Justiţiei (MJ), în care ONG-urile au participat la toate etapele
ale procesului de dezvoltare a politicilor: elaborare,
implementare şi monitorizare.
Prima SNA
Consultările privind SNA I (2001-2004) au fost
considerate mai puţin profunde şi mai superficiale decât
consultările pe marginea strategiilor care au urmat, în care
ONG-urile au participat la elaborarea textului. Mai mult,
implicarea societăţii civile în implementarea SNA I a variat
considerabil de la organizaţie la organizaţie, ca şi de la
instituţie la instituţie. Grupul Central de Analiză şi Coordonare
a Activităţilor de Prevenire a Corupţiei (GCA), organismul cu
rol de monitorizare a SNA I, a fost responsabil de menţinerea
legăturii cu societatea civilă la nivelul MJ. Cinci ONG-uri au
fost invitate să participe la reuniunile GCA, ca observatori, faţă
de cele 43 care au fost implicate în SNA 2012-2015. Deşi la
început atitudinea faţă de societatea civilă a fost pozitivă şi
eficientă în ceea ce priveşte consultarea pe marginea legii
liberului acces la informaţiile de interes public şi a legii
transparenţei, „o schimbare treptată de atitudine a transformat
consultarea societăţii civile dintr-un instrument eficient într-o
formalitate menţinută doar pentru a da o aparenţă de
109
transparenţă”. Cooperarea a funcţionat, în limitele eficienţei
relativ reduse a GCA, până în martie 2003, când majoritatea
organizaţiilor s-au retras public din acest organism, acuzând
guvernul că mimează consultarea cu societatea civilă pe
marginea pachetului de legi anticorupţie. În 2005, Freedom
House a realizat o evaluare independentă a implementării SNA
I, identificând mai multe neajunsuri şi conchizând că
angajamentul guvernului român de a coopera cu societatea
civilă era nesatisfăcător, aspectele semnalate de evaluarea
Freedom House fiind luate în considerare la elaborarea
următoarei SNA.
SNA 2012-2015
Dacă primele SNA s-au bucurat doar de implicarea
ad-hoc a ONG-urilor, cu rezultate modeste, procesul de
adoptare, implementare şi monitorizare a SNA 2012-2015 a
devenit una dintre cele mai largi platforme de cooperare
între ONG-uri şi instituţiile guvernamentale. Actuala Strategie
a fost dezvoltată „pe baza concluziilor şi recomandărilor unei
evaluări independente a celor două strategii anticorupţie
anterioare şi după dezbateri publice şi consultări largi (peste
douăzeci de întâlniri organizate în 2011, la care au participat
peste 500 de persoane, reprezentând peste 90 de entităţi
publice şi private)”9. Întâlnirile au fost organizate sub forma
unor platforme de consultare, dintre care una a fost Platforma
Societăţii Civile. Majoritatea ONG-urilor participante în
proiect au fost implicate în elaborarea prezentei SNA,
contribuind chiar şi la textul ei. Acest lucru a fost considerat o
îmbunătăţire a procesului faţă de 2001. Interacţiunea dintre
societatea civilă şi organismele publice, în toate fazele
9 Ministry of Justice (2012): Romania’s Experience in Development,
Implementation and Evaluation of Their National Anticorruption Strategy,
19 September 2012. http://www.osce.org/eea/93817.
110
monitorizării strategiei, de la elaborare, la implementare, a
devenit mult mai structurată şi instituţionalizată.
Majoritatea ONG-urilor participante la proiect continuă
să fie implicate în monitorizarea implementării Strategiei,
efectuând vizite independente de evaluare la diferite instituţii
publice şi utilizând chestionare detaliate. Unele ONG-uri cred
că implicarea lor continuă în faza de implementare a politicilor
le permite să tragă la răspundere autorităţile publice cu mai
multă uşurinţă şi să le încurajeze să lucreze la standarde mai
înalte.
Campanii de advocacy şi crearea de coaliţii
ONG-urile româneşti sunt activ implicate în campanii
de advocacy/elaborări de politici. Majoritatea celor incluşi în
studiu au afirmat că participă la astfel de activităţi, campaniile
de advocacy fiind folosite ca mijloc de intervenţie, atunci când
politicile publice nu coincid cu practicile bunei
guvernări/transparenţei sau când deciziile nu corespund
nevoilor publicului. ONG-urile pun cu regularitate presiuni pe
instituţiile guvernamentale, atrăgând atenţia mass-media asupra
chestiunii respective, stimulând o mai mare participare a
cetăţenilor sau elaborând documente de politici conforme cu
obiectivele şi standardele lor. În general, respondenţii
consideră că activităţile de advocacy le permit să insereze unele
dintre propunerilor lor în noile texte de lege, acesta fiind şi
principalul indicator de impact pentru eforturile lor.
Activităţile de advocacy constituie unul dintre cele mai
utilizate instrumente ale ONG-urilor. Deşi unele organizaţii au
capacitatea de a dezvolta astfel de campanii pe cont propriu,
cele mai de succes iniţiative în elaborarea şi îmbunătățirea
legislaţiei aparţin unor coaliţii sau alianţe.
Coaliţii largi de ONG-uri sau grupuri civice de presiune
s-au creat ca răspuns la anumite evoluţii politice, evenimente
care periclitau valorile democratice şi transparenţa sau ca
111
eforturi de advocacy pentru adoptarea unor texte de lege extrem
de necesare. Astfel de iniţiative par să se concentreze mai mult
pe confruntare şi tragerea la răspundere a instituţiilor decât
pe cooperare şi parteneriat. Sinergia resurselor în astfel de
alianţe permite utilizarea, în paralel, a mai multor metode, pentru
obţinerea unui impact mai mare, inclusiv campanii media sau de
sensibilizare a publicului, acţiuni de monitorizare şi expunere
publică, consolidarea capacităţilor instituţionale etc. Majoritatea
participanţilor la proiect a fost de acord că astfel de alianţe mari
au avut o voce mai puternică decât eforturile individuale şi au
obţinut rezultate considerabil mai importante, dar numai într-un
context politic dat şi pe termen limitat. În multe cazuri, astfel de
coaliţii au reuşit să câştige suport politic. Cu toate acestea, ele se
confruntă cu riscul de a nu putea lucra împreună în condiţii de
eficienţă. De asemenea, în alianţele cu mulţi parteneri, doar
câteva dintre voci se fac auzite public şi pun alianţa în funcţiune.
Sustenabilitatea şi mobilizarea pe termen lung a
resurselor pare să fie principala provocare a unor astfel de
alianţe.
Din 2004, au fost create largi coaliţii de ONG-uri care
au analizat sectorul public în baza unui set de criterii de
integritate şi a respectului faţă de principiile bunei guvernări şi
ale legalităţii: Coaliţia pentru un Parlament Curat (2004),
Guvernare Curată (2004-2008), Consilii Judeţene Curate
(2008), Universităţi Curate (2008), Justiţie Curată (2007).
Dacă ar fi să amintim câteva campanii legate de
anticorupţie care au avut succes, cele care au produs efectele
cele mai vizibile au fost cele pentru Codurile Civil şi Penal,
Legea privind finanţarea partidelor politice (schimbări
legislative), legislaţia transparenţei şi accesului la informaţii,
legea avertizorului public, legea privind sancționarea faptelor
de corupţie (Legea nr. 78/2000) sau legea electorală.
ONG-urile au avut reacţii publice faţă de situaţia instituţiilor
112
româneşti şi instabilitatea legislativă din vara anului 2012, iar
unele dintre acestea au avut ecou la nivelul Comisiei Europene
(printre acestea, EFOR). ONG-urile şi-au reunit eforturile –
prin dezbateri şi propuneri specifice – în ceea ce privește
Reforma Constituţională ori pentru a modifica reglementările și
procedurile de alocare a fondurilor structurale, promovând o
implicare mai mare a societăţii civile ca beneficiar al acestor
proiecte (prin Coaliţia ONG-urilor pentru Fonduri Structurale).
Unele dintre cele mai de succes campanii ale societăţii
civile, care au pus presiune asupra actorilor publici pentru
a respecta standardele de integritate şi a implementa
politicile anticorupţie sunt: Coaliţia pentru un Parlament
Curat, Coaliţia pentru Universităţi Curate, Coaliţia
Antidiscriminare, Coaliţia „Opriţi Codurile” sau Coaliţia
pentru Alegeri Corecte. Ceea ce au în comun aceste coaliţii este
impactul lor sporit, în raport cu alte iniţiative, dat fiind
schimbările pe care le-au produs. Totuşi, aceste coaliţii nu sunt
permanente – deşi unele dintre ele au fost active pe parcursul
mai multor ani – şi de aceea nu pot asigura o intervenţie
continuă asupra politicilor publice. Cu toate acestea, guvernul
nu ar trebui să vadă ONG-urile doar ca pe nişte parteneri
ocazionali pentru discutarea unor chestiuni punctuale, ci ca
actori permanent implicaţi în procesul de dezvoltare a
politicilor publice. Rolul ONG-urilor este cu atât mai important
atunci când opoziţia politică este slabă sau într-o minoritate
statistică pronunţată, situaţii în care ONG-urile asigură rolul de
watchdog şi reprezintă grupuri mai mari de populaţie.
Câteva exemple de coaliţii ale societăţii civile foarte
vizibile din ultimii ani sunt prezentate în cele de mai jos.
Adoptarea şi utilizarea legii privind liberul acces la
informaţii de interes public (LAI)
În 2001, o coaliţie de ONG-uri a reuşit să forţeze
autorităţile să adopte Legea liberului acces la informaţiile de
113
interes public. Mai multe ONG-uri din coaliţie văd în acest
demers unul dintre cele mai pline de succes eforturi ale
societăţii civile de până acum, pentru că el a dus la adoptarea
legii. Contextul favorabil creat prin eforturile iniţiativei a dus la
crearea unei Coaliţii pentru Transparenţă, în 2003. Această
coaliţie a folosit legea pentru a forţa transparenţa în domenii
precum subvenţiile de stat, interceptarea convorbirilor
telefonice şi protecţia mediului. A câştigat mai multe procese
împotriva instituţiilor Guvernului în baza Legii nr. 544/2001,
forţând guvernul să îşi sporească transparenţa.10
ONG-urile
chestionate în cadrul studiului nostru continuă să investească
eforturi considerabile în monitorizarea implementării legii şi în
a pune presiune pe autorităţi pentru implementarea legii,
utilizând instrumentele legale, cum ar fi procesele în justiţie
împotriva nerespectării legii. Acesta pare a fi un aspect crucial
în activitatea anticorupţie, deoarece respectarea LAI este o
cerinţă fundamentală a realizării tuturor activităţilor de tip
watchdog şi monitorizare a administraţiei publice.
Iniţiativa pentru o Guvernare Deschisă
O coaliţie de ONG-uri printre care Centrul pentru
Jurnalism Independent, Fundaţia Soros România şi SAR, a fost
implicată în Parteneriatul pentru o Guvernare Deschisă (Open
Government Partnership, OGP), coordonată de MJ. 11
România
a devenit membru al OGP la nivel global în 2011, elaborând
un Plan de Acţiune menit să sporească transparenţa instituţiilor
prin două mari direcţii de acţiune: accesul publicul
la informaţie şi oferirea de servicii publice în format electronic
(e-government).
10
Civil Society Development Foundation (2005): Dialogue for Civil
Society: Report on the State of Civil Society in Romania 2005.
Bucharest: CSDF. 11
http://www.opengovpartnership.org/countries/romania
114
Potrivit unora dintre participanţii la studiu, rezultatele
nu au fost pe deplin mulţumitoare, deoarece ministerele (MJ
fiind doar un intermediar în cadrul procesului) nu au vrut să
trateze chestiunile legate de OGP în deplina lor complexitate.
De exemplu, există o confuzie conceptuală între guvernare
deschisă şi e-guvernare, aşa cum există o lipsă de cunoştinţe
tehnologice şi de capacitate administrativă (conform CJI).
Alte ONG-uri s-au implicat în măsurarea gradului de
deschidere a diferitelor instituţii, examinând modul în care
acestea reacţionează la cererile de informaţii şi în ce măsură
respectă prevederile LAI şi ale legii transparenţei decizionale.
Verificarea vulnerabilităţii la corupţie a noilor Coduri
În martie 2009, Executivul român a trimis
Parlamentului proiectele celor patru coduri legislative
fundamentale (Codul Civil, Codul Penal, Codul de Procedură
Civilă, Codul de Procedură Penală). Textele acestor coduri nu
fuseseră supuse dezbaterii publice, chiar dacă o atare consultare
este obligatorie în baza legii transparenţei decizionale. În plus,
MJ nu efectuase studiile de impact pentru cele patru coduri
(care sunt obligatorii în baza legislaţiei româneşti şi europene).
O coaliţie de 28 de ONG-uri, sindicate şi asociaţii de
afaceri s-a reunit pentru a forţa guvernul să respecte prevederile
legale. Coaliţia a ridicat mai multe obiecţii legate de
vulnerabilitatea noilor legi la corupţie. Cu toate acestea, multe
astfel de vulnerabilităţi au fost menţinute în versiunea finală a
codurilor.12
Coaliţia pentru un Parlament Curat
Coaliţia pentru un Parlament Curat (CPC), iniţiată de
SAR în 2004, a jucat un rol major în influenţarea campaniei 12
Coşpănaru, Iulia, Irina Lonean, Ruxandra Mitică, Georgeta Ionescu și
Iulia Drăjneanu (2012). Evaluarea sisitemului naţional de integritate, ediţia
a 3-a, Bucureşti: Transparency International Romania, ianuarie 2012.
115
pentru alegerile locale din iunie 2004 şi a campaniei pentru
alegerile parlamentare din noiembrie 2004, aducând în
prim-planul dezbaterii publice răspunderea personală şi
profesionalismul candidaţilor. Primul pas făcut de CPC a fost
stabilirea unui set de criterii care ar fi permis unui candidat să
participe la alegerile pentru Parlamentul Curat. Odată stabilite
aceste criterii, CPC a discutat cu liderii partidelor politice
reprezentate în Parlament. Principalele partide – coaliţia
formată de Partidul Social Democrat/Partidul Umanist din
România (PSD/PUR), Alianţa Dreptate şi Adevăr (DA) şi
Uniunea Democrată a Maghiarilor din România (UDMR) au
acceptat criteriile şi au anunţat public sprijinul lor faţă de
campanie. CPC a elaborat o „listă neagră”, care includea
aproape 200 de candidaţi pe care CPC îi considera nepotriviţi
pentru confruntarea electorală din cauza problemelor de
integritate. Drept rezultat, 98 de candidaţi au fost radiaţi de pe
liste. Cu toate acestea, 104 dintre cei de pe „lista neagră” au
putut să acceadă în Parlament. Coaliţia a câştigat în justiţie
toate procesele de calomnie intentate de o serie de candidaţi şi
demnitari, în baza argumentului libertăţii de exprimare. CPC
este citat în manualul din 2006 al Băncii Mondiale
„Anticorupţia în Tranziţie 3” ca un exemplu de bună practică.
Metodologia a fost utilizată ulterior în alte sectoare publice,
construind pe reţelele deja create şi resursele mobilizate.
„Cu cât coaliţiile sunt mai diverse, incluzând ONG-uri care
au, fiecare, sarcina ei (deci nu numai coaliţii formale), dar
şi sindicate sau alţi actori ai societăţii civile, cu atât mai
eficiente devin proiectele. În Coaliţia pentru un Parlament
Curat, ONG-urile care se ocupau de reforma administrativă
au făcut organizarea, jurnaliştii au făcut documentarea
pentru politicienii de pe listele negre, ONG-urile care se
ocupă de reforma electorală au angajat partidele politice
pentru negocierea candidaţilor, iar cele cu profil juridic
116
i-au apărat pe liderii Coaliţiei în procesele de defăimare
care au urmat. Eficienţa lor a fost asigurată şi prin
participarea voluntarilor.”13
Sensibilizarea opiniei publice faţă de corupţie
ONG-urile derulează în mod activ campanii de
sensibilizare a publicului. Astfel de campanii au, în general,
scopul de a-i educa pe cetăţeni cu privire la consecinţele
corupţiei, astfel încât să încurajeze intoleranţa faţă de corupţie:
71% dintre românii cărora li s-a cerut mită în 2012 declară că
au refuzat să dea. Unele ONG-uri, care lucrează cu voluntari şi
au o bază mai largă de membri derulează permanent campanii
pentru educarea tinerilor (APD).
Sensibilizarea merge adeseori mână în mână cu
activităţi complementare precum trainingul, educaţia şi
creşterea capacităţilor organizaţionale. ONG-urile participante
la studiul nostru au opinii diferite faţă de impactul realizat doar
prin campanile de sensibilizare: în timp ce unele concentrează
resurse semnificative în acest tip de activităţi şi cred ca ele
contribuie la împământenirea unei toleranţe zero faţă de
corupţie în rândul populaţiei (CRJ), altele sugerează că această
contribuţie este minimă, deoarece nivelul de sensibilizare este
deja înalt, atât în rândul publicului, cât şi în cel al autorităţilor
(IPP, Fundaţia Soros). Pentru a asigura un impact mai mare,
sensibilizarea ar trebui să se concentreze pe chestiuni mai
specifice şi să vizeze publicuri-ţintă judicios alese. SAR şi-a
exprimat opinia că simpla sensibilizare a publicului nu este
eficientă, deoarece ambele tabere (cetăţeni şi funcţionari
13
Mungiu-Pippidi, A. (2010): Experienţa Societăţii Civile ca actor
anticorupţie în Europa Centrală şi de Est, Bucureşti: Societatea Academică
Română., p. 25.
http://www.againstcorruption.eu/uploads/rapoarte_finale_PDF/The-
Experience-of-Civil-Society-as-an-Anticorruption-Actor-in-East-Central-
Europe.pdf
117
publici) au destule cunoştinţe în domeniul corupţiei. De aceea,
ceea ce este cu adevărat necesar sunt acţiunile de investigaţie şi
expunere publică realizate de societatea civilă. Dar cum
conduita coruptă este, de regulă, bine ascunsă şi cum metodele
sofisticate de detecţie şi expunere publică necesită îndemânarea
unor jurnalişti cu experienţă, experţii din ONG-uri continuă să
se confrunte cu această problemă. De aceea, ONG-urile
consideră că cele mai de succes campanii sunt cele în care au
căpătat vizibilitate cazuri concrete de corupţie.
ONG-uri precum ANBCC şi CeRe se concentrează pe
educarea cetăţenilor la nivel local în chestiuni legate de
drepturile lor de a participa la procesul de luare a deciziilor de
către consiliile locale. Cetăţenii sunt mobilizaţi pentru a se
implica activ în urmărirea unor îmbunătăţiri de ordin practic a
administrației locale şi a serviciilor comunitare (repararea
drumurilor, transportul public, locuri de muncă şi probleme
sociale). Aceste ONG-uri consideră conlucrarea cu autorităţile
locale limitată şi dificilă, ceea ce le conduce la utilizarea cu
preponderenţă a metodelor confruntaţionale, care pun presiune
pe actorii locali şi consolidează activismul „de la bază”.
Activităţile de sensibilizare sunt o componentă esenţială
a campaniilor de monitorizare şi de tip watchdog (vezi în cele
ce urmează).
Creşterea capacităţii organizaţionale
Creşterea capacităţii organizaţionale constă în
furnizarea de către ONG-uri de training pentru alţi actori, ori
furnizarea de asistenţă tehnică pentru instituţiile publice în
vederea dezvoltării capacităţilor operaţionale/administrative în
domenii specifice. Acest tip de activitate merge dincolo de
sensibilizare, deoarece vizează consolidarea cunoştinţelor şi
abilităţilor grupului-ţintă de a rezolva prin propriile puteri
chestiuni bine definite sau de a conlucra cu alţii. Este dificilă
evaluarea efectelor imediate ale unor astfel de activităţi asupra
118
reducerii corupţiei, dar cel mai puternic beneficiu atras de ele
este stimularea cooperării şi crearea de canale mai puţin
oficiale pentru comunicarea dintre diferiţii actori, creşterea
încrederii şi a înţelegerii între aceştia.
Tipurile de activităţi de consolidare a capacităţilor
instituţionale includ:
Furnizarea de asistenţă tehnică diferitelor instituţii
publice pentru a asigura implementarea la timp a
politicilor şi reglementărilor UE, pentru a evita
procedurile de infringement (TI);
Training pentru judecători, procurori şi polițiști
pentru a combate eficient fraudele în sistemul de
achiziţii publice (EFOR, Freedom House);
Creşterea capacităţii „consilierilor de etică” şi a celor
anticorupţie pentru a asigura integritatea şi conduita
corectă în administraţia publică locală (APD, CRJ,
FPDL);
Dezvoltarea şi susţinerea culturii avertizorilor publici
şi a mecanismelor aferente în administraţia publică
locală (APD);
Training pentru jurnalişti şi voluntari pentru a
investiga şi a scrie despre corupţie (Freedom House,
CJI, SAR). Îmbunătăţirea comunicării şi a înţelegerii
între actorii anticorupţie.
Creşterea capacităţii ONG-urilor locale de a
implementa iniţiative anticorupţie şi a monitoriza
administraţia publică, sau a cetăţenilor de a se
implica mai puternic în procesul de luare a deciziilor
la nivel local (APD, ANBCC, CeRe, Fundaţia Soros,
FPDL, CRJ);
ONG-urile şi-au folosit expertiza pentru a se asigura
că cele mai bune practici din alte ţări sunt adoptate în
formularea şi aplicarea noilor legi.
119
Multe dintre ONG-urile din Bucureşti furnizează
training pentru ONG-urile şi presa din provincie despre cum
poate fi expusă public conduita coruptă. Trainingul de media
este menţionat ca fiind extrem de eficient. Impactul direct al
noilor cunoştinţe şi abilităţi este vizibil atunci când investigaţii
dezvoltate de jurnalişti sunt ulterior continuate de poliţie sau
procurori. Alte activităţi de training includ educarea cetăţenilor
şi a funcţionarilor publici în ceea ce priveşte cooperarea cu
ONG-urile locale în chestiuni legate de bună guvernare,
pregătirea funcţionarilor publici în gestionarea cererilor de
informaţii publice şi pregătirea ONG-urilor locale pentru a
implementa iniţiative în folosul transparenței la nivel local.
Dezvoltarea capacităţilor a fost recunoscută de multe ONG-uri
ca un instrument util în consolidarea integrităţii la nivel
naţional şi local, atât printre cetăţeni, cât şi printre funcţionarii
publici.
Participanţii la studiul nostru au descris unele dintre
eforturile lor de consolidare a capacităţii drept încununate de
succes atunci când au reuşit să angajeze ca parteneri
instituţii anticorupţie – de exemplu, consolidarea capacităţii
instituţionale şi administrative a ANI în domeniul declaraţiilor
de avere (SAR). ONG-urile consideră că activităţile de
sensibilizare şi de dezvoltare a capacităţii au succes atunci când
se concentrează pe chestiuni bine delimitate, în care este nevoie
de experienţă specifică şi acolo unde cele mai bune practici
internaţionale sunt introduse şi acceptate.
Iniţiativa pentru o Justiţie Curată – Construirea unui
sistem juridic curat şi onest Proiectul a fost implementat de o coaliţie de ONG-uri şi
jurnalişti în cooperare cu actorii publici relevanţi. El are ca
scop sprijinirea reformei în justiţia din România prin
îmbunătăţirea capacităţii judecătorilor şi procurorilor de a
înţelege lupta împotriva corupţiei şi a criminalităţii
120
economice, crescând abilităţile de comunicare şi capacitatea
de a ajunge la public ale sistemului judiciar, cu accent pe
corupţia la nivel înalt şi pe transparenţa alegerilor pentru
Consiliul Superior al Magistraturii. O serie de mese
rotunde/seminarii cu jurnalişti, magistraţi şi procurori au fost
organizate pentru a dezbate cât de detaliată trebuie să fie
informaţia despre dosarele penale care este accesibilă
publicului şi în care moment al procesului poate fi furnizată;
au participat şi reprezentanţi al MJ şi ai CSM. Coaliţia încă
funcţionează şi este condusă de EFOR şi Freedom House. Freedom House Romania (Sursa: chestionar)
Activităţi de monitorizare a politicilor şi instituţiilor
(watchdog)
În timp ce cooperarea ONG-urilor cu sectorul public în
monitorizarea şi evaluarea implementării politicilor se
limitează la participarea la misiuni de evaluare în cadrul SNA,
ONG-urile desfăşoară şi iniţiative de watchdog şi eforturi de a
expune public vulnerabilităţile la corupţie sau acte de corupţie
la toate nivelurile administraţiei. Organizaţii de tip watchdog, precum SAR, IPP şi
Centrul pentru Jurnalism Independent (CJI), au fost foarte active în monitorizarea implementării diferitelor politici şi legi, precum şi a respectării măsurilor anticorupţie.
14 Activităţile de
watchdog şi monitorizare iau o diversitate de forme. ONG-urile monitorizează transparenţa deciziilor publice, inclusiv aplicarea legilor, cheltuielile din bani publici şi militează pentru un acces mai larg la informaţii pentru a asigura o mai mare transparenţă în cadrul guvernului sau al altor sectoare cu impact public, cum ar fi mass-media. Când o problemă sau un sector problematic a fost identificat, ONG-urile se asigură că
14
Fundaţia pentru Dezvoltarea Societăţii Civile (2005): Dialogue for Civil
Society: Report on the State of Civil Society in Romania 2005. Bucharest:
CSDF.
121
publicul este informat făcând publice documente de politică sau conlucrând cu mass-media pentru diseminarea informaţiei. Unul dintre participanţii la studiu a menţionat că doar proiectele care au un mecanism permanent de monitorizare se bucură de succes. Una dintre campanile cu cel mai mare succes este Coaliția pentru un Parlament Curat din 2008. Alte ONG-uri consideră că este mult mai fezabil să te concentrezi pe un anumit sector sau domeniu, cum ar fi contractele de publicitate publică, exploatarea resurselor naţionale sau evaluarea funcţionării autorităţii de reglementare în energie.
Majoritatea respondenţilor au fost de acord că, în anumite sectoare ale deciziei publice, activitatea de watchdog este neapărat necesară şi, uneori, devine singurul instrument care poate provoca schimbarea. Şi aceasta pentru că instituţiile publice, atât la nivel local, cât şi la cel naţional, rămânând deosebit de închise în faţa participării şi a cererilor de transparenţă şi responsabilitate în domenii precum cheltuielile publice, distribuţia resurselor naţionale sau achiziţiile publice.
Din cauza nivelului redus de acces în astfel de domenii, unele ONG-uri au dezvoltat expertiză suplimentară pentru a-şi duce la capăt activităţile de Watchdog. Fundaţia Soros, în proiectele de monitorizare şi advocacy legate de supravegherea sectorului de exploatare a resurselor naturale sau furnizează consiliere juridică pentru comunităţile locale, ca acestea să poate contesta în justiţie deciziile publice de alocare a resurselor. CRJ a dezvoltat, la rândul său, o abordare holistică şi este adeseori solicitat de alte ONG-uri să furnizeze asistenţă juridică, sprijin în accesul la informaţie şi reprezentare în instanţă.
Campanii de dezvăluire publică
Respondenţii consideră că eforturile ONG-urilor de a
expune public cazurile de corupţie se bucură de un succes
aparte; cu toate acestea, ele constituie o întreprindere care
consumă multe resurse, deoarece necesită abilităţi specializate
122
şi o bună cunoaştere a mecanismelor corupţiei, de care cetăţenii
obişnuiţi nu dispun (SAR). O altă problemă este capacitatea de
a face faţă cererilor de daune înaintate în instanţă de
funcţionarii publici, în procesele de defăimare. Multe ONG-uri
au acumulat experienţă în procese strategice pe care le iniţiază
pentru nerespectarea prevederilor LAI. Sustenabilitatea
măsurilor de expunere publică este o altă problemă majoră cu
care se confruntă ONG-urile.
Multe din ONG-urile care lucrează cu mass-media au
sprijinit jurnalismul de investigaţie oferind training sau
granturi. Jurnaliştii care au beneficiat de aceste măsuri au
produs numeroase articole de investigaţie, publicate în mediile
locale şi naţionale, care dezvăluiau cazuri de corupţie. Unul
dintre rezultatele directe ale acestui tip de acţiune este că unele
dintre aceste dezvăluiri făcute de jurnaliştii de investigaţie s-au
transformat apoi în dosare penale (Freedom House, CJI).
Reţele de jurnalişti de investigaţie, precum RISE Project, au
făcut publice cazuri importante de corupţie şi au câştigat o
largă notorietate.
Un exemplu de iniţiativă de tip watchdog, mai
organizată şi mai sistematică, este Alianţa pentru o Românie
Curată (www.romaniacurata.ro), care încurajează voluntari
din toată ţara să identifice, să investigheze şi să raporteze
cazuri de corupţie şi să contribuie la actualizarea portalului.
Diagnoze, sondaje de opinie, studii şi cercetări
Unele ONG-uri au realizat sondaje asupra atitudinilor şi
percepţiei asupra corupţiei (la nivel local şi naţional, pe
sectoare de activitate, în sistemele de sănătate şi educaţie).
Totuşi, absenţa unei metodologii corecte şi obiective pentru o
evaluare independentă şi precisă a nivelurilor actuale şi a
naturii corupţiei nu face decât să intensifice denaturarea
percepţiei privind corupţia şi nu permite identificarea
priorităţilor şi a nevoilor reale.
123
Majoritatea respondenţilor au indicat că au derulat
activităţi de cercetare şi analiză pentru a-şi susţine eforturile
anticorupţie. Aceste cercetări sunt adeseori incluse în rapoarte
şi în documentele de politici publicate regulat de ONG-uri şi,
în cele mai multe cazuri, sunt eforturi cu continuitate, care nu
se realizează în conjunctura unui anume proiect. Autorităţile
publice au o capacitate limitată de a elabora analize serioase şi
adeseori sunt dornice să utilizeze rezultatele cercetărilor
independente, dar numai atunci când metodologia lor este
serioasă, altfel cercetările pot fi cu uşurinţă minimalizate ca
fiind irelevante (Fundaţia Soros).
Activităţile societăţii civile din România la nivel
regional
Organizaţiile româneşti au utilizat majoritatea
instrumentelor prezentate mai sus – advocacy, consolidarea
capacităţilor instituţionale, dezvoltarea de campanii de
sensibilizare, cercetarea – şi au dezvoltat proiecte pentru
reducerea corupţiei în regiune şi creşterea nivelului de
integritate în administraţia publică şi în rândul publicului. De
exemplu, Freedom House a implementat (şi încă o mai face)
proiecte de creştere a capacităţii sistemelor judiciare şi
mass-media, în timp ce EFOR a analizat, în cadrul unei
cercetări realizate cu parteneri din Croaţia, Serbia, Muntenegru
şi Bulgaria, gradul de clientelism politic în finanţările publice
şi chestiunea conflictului de interese. APD a dezvoltat şi
realizat proiecte de educaţie civică şi a observat alegerile în ţări
precum Moldova sau Ucraina. FPDL şi EFOR au implementat
proiecte anticorupţie în Croaţia, sprijinind instituţiile locale şi
naţionale şi dezvoltarea de legislaţie privind societatea civilă, a
cadrului instituţional sau a bunelor practici pentru a creşte
gradul de integritate. Unele ONG-uri, precum APD, CRPE sau
Centras dau asistenţă unor ţări precum Moldova, în contextul în
care România a devenit ţară donatoare odată cu aderarea la UE.
124
Pe de altă parte, o parte a societăţii civile româneşti a
devenit partener de încredere pentru instituțiile europene în
monitorizarea progresului luptei împotriva corupţiei în
România. ONG-urile organizează întâlniri, conferinţe sau alte
tipuri de evenimente publice şi transmit rapoartele lor către
Comisia Europeană (mai ales în cadrul MCV), OSCE, UN,
OECD sau Consiliul Europei. Activitatea organizaţiilor
societăţii civile este menţionată în rapoartele publice produse
de aceste instituţii.15
Mai mult, membri ai ONG-urilor româneşti îşi oferă
expertiza organizaţiilor internaţionale şi instituţiilor sau fac
parte din grupuri de lucru. De exemplu, doi experţi (EFOR,
SAR) fac parte din Grupul de experţi pe probleme de corupţie
al Comisiei Europene, care are sarcina de a asista Comisia în
pregătirea legislaţiei sau în definirea politicilor sale.
2. Selecţie de bune practici
Reguli pentru cooperarea dintre ONG-uri și instituțiile
publice
Deși majoritatea statelor nu au normat legal cooperarea
dintre ONG-uri și instituțiile publice, altele au formalizat
anumite aspecte prin introducerea unor mecanisme care
determină cadrul oficial în care cooperarea este predefinită.
Unele țări (de exemplu, Bosnia și Herțegovina, Fosta
Republică Iugoslavă a Macedoniei, Muntenegru și Serbia) au
numit persoane de contact la nivel ministerial care au ca
sarcină cooperarea ONG-urilor cu respectiva instituție. Un
astfel de nivel de cooperare presupune activități de genul:
Consultări cu ONG-urile înainte de adoptarea de noi
legi și politici;
15
See for instance, the progress reports published within the CVM:
http://ec.europa.eu/cvm/progress_reports_en.htm or the OSCE/ODIHR
reports: http://www.osce.org/odihr/elections/romania
125
Includerea reprezentanților ONG-urilor în diferite
grupuri de lucru;
Implicarea ONG-urilor în dezvoltarea și derularea
unor proiecte comune;
Finanțarea directă a ONG-urilor prin intermediul
respectivelor ministere;
Diferite activități educaționale, anunțuri publice
etc.
În afara persoanelor numite ca persoane de contact
la nivel ministerial, există practici de numire a unor astfel de
responsabili, la nivel parlamentar. Mai mult, în unele
țări (Croația, Muntenegru), cooperarea la nivel parlamentar
este garantată, permițând ONG-urilor să desemneze o
anumită organizație pentru a le reprezenta într-o chestiune dată.
În încercarea de a demonstra dorința guvernului de a se
consulta public cu mediul de afaceri, cu ONG-urile și cu
cetățenii, asigurând totodată transparența demersurilor, au fost
adoptate legi care obligă la consultări publice (pe internet) pe
marginea unor propuneri de legi (de exemplu, Olanda şi
Româna).
Surse stabile de finanțare
Un aspect care s-a dovedit a fi o problemă recurentă în
discuțiile privind cooperarea dintre instituțiile publice și
organizațiile societății civile este nevoia unei surse stabile de
finanțare pentru proiecte.
Participarea la elaborarea și monitorizarea
Strategiilor Naționale Anticorupție (SNA)
Implicarea activă a ONG-urilor în elaborarea și
monitorizarea Strategiilor Naționale Anticorupție facilitează în
mare măsură succesul cooperării anticorupție. Toate politicile
naționale (și regionale) de luptă împotriva corupției derivă din
acest document oficial. O strategie bună reflectă o viziune
126
realistă și cuprinzătoare, dublată de măsuri concrete și de
responsabilitățile corespunzătoare. Este esențial ca ONG-urile
să se alăture decidenților în elaborarea diferitelor capitole ale
unor astfel de strategii. ONG-urile au propriile surse de
informații și o viziune aparte asupra a ceea ce poate fi
considerat o măsură eficientă.
Elaborarea, implementarea și evaluarea Strategiei
Naționale Anticorupție în România este o abordare cu mare
potențial. Strategia (2012-2015), care se axează pe combaterea
corupției, definește societatea civilă drept un actor important.
Peste 30 de organizații au trimis Ministerului Justiției
contribuțiile lor în faza de elaborare a Strategiei, iar
unele dintre ele au participat la platformele de cooperare
tematice în anii 2011 și 2012. Mai multe dezbateri publice
au fost organizate în această fază inițială, printre care unele în
cooperare cu ONG-urile. Mai mult, ONG-urile iau parte la
implementarea și evaluarea procesului, prin intermediul
platformelor de cooperare, dintre care una este dedicată în
mod special societății civile. În plus, ONG-urile pot lua
parte activ la monitorizarea instituțiilor care le sunt partenere în
cadrul strategiei. Un alt exemplu din România este
Comitetul Strategic al Direcției Generale Anticorupție
(DGA), care servește drept comitet de conducere/organ
consultativ și care sprijină și evaluează activitatea DGA.
Comitetul Strategic este format din membri permanenți, printre
care se numără secretari de stat, șefi de direcții generale din
cadrul MAI, șeful Corpului Național al Polițiștilor și
reprezentanți ai trei ONG-uri. În plus, reprezentanți ai Comisiei
Europene și ai ambasadelor unor țări din UE sunt invitați
pentru consultări.
SNA (2012-2015), Dezvoltarea, implementarea și
evaluarea Strategiei Naționale Anticorupție, respectiv
datele și indicatorii referitori la resursele disponibile pentru
127
implementarea activităților arată că, mult prea adesea, la
capitolul „resurse” apare indicația „indisponibil”. SNA
(2012-2015) este una dintre cele mai bune din toată țările UE,
dar nu va avea forță atâta timp când nu se bugetează corect
resursele – în ore de muncă și bani – ce sunt alocate
implementării acesteia. Finanțarea acordată de către diverși
donatori internaționali se realizează, în mare parte, pentru o
perioadă limitată de timp (termene de la unu la trei ani, pe bază
de proiecte). Pentru ca un proiect de cooperare să fie bine
fundamentat și funcțional este nevoie de timp. Odată ce un
proiect de cooperare este pe deplin operațional, timpul de
evaluare a eficienţei sale este de multe ori prea limitat pentru
orice fel de evaluare adecvată a impactului, fără a mai pune la
socoteală și eventualele ajustări necesare. În mod obișnuit, nu
se fac evaluări post-factum ale proiectelor de succes, astfel că
nu poate fi asigurată nici continuitatea acestora, deoarece linia
de finanțare se termină. Un bun exemplu de continuitate a
finanțării de la bugetul de stat poate fi găsit în cazul Centrului
pentru Servicii de Informare, Cooperare și Dezvoltare pentru
ONG-uri (Slovenia), unde acoperirea costurilor fixe ale
Centrului a constituit un factor important în stabilitatea
organizației și creșterea numărului de membri. Este important
să reținem că ONG-urile din țările în curs de dezvoltare sau din
cele candidate la UE depind masiv de donatori externi (cum ar
fi, USAID, fondurile europene sau The Open Society
Foundations) pentru finanțarea inițiativelor lor anticorupție. În
cazul României, o parte din aceste finanțări au dispărut odată
cu intrarea țării în UE și atenția donatorilor s-a concentrat spre
alte țări. Finanțările europene sunt încă disponibile, dar
concurența pentru ele este acum mai acerbă. În cazul României,
este demn de notat că aproape niciun ONG angrenat în
anticorupție nu este de tip grassroot, cu sprijin din partea
membrilor, ceea ce sporește încă și mai mult dependența de
donatorii externi.
128
Jurnalismul de investigație și utilizarea noilor
tehnologii
Pentru orice țară care vrea să aibă succes în lupta
anticorupție este esențial ca mass-media să fie independentă și
suficient de puternică pentru a relata despre scandalurile de
corupție, despre politicile anticorupție insuficiente sau despre
orice alt subiect de interes public. Dar, pentru a avea un tablou
complet asupra acestor probleme complexe, în afara relatărilor
curente, este nevoie și de existența unor anchete în profunzime,
conduse pe termene mai lungi și de investigații critice. Astfel,
jurnalismul de investigație joacă un important rol de „câine de
pază”.
Ca atare, jurnaliștii de investigație bine pregătiți și
independenți, care dispun de resurse suficiente pentru
investigații și relatări constituie un actor esențial în rețeaua
anticorupție din orice țară. Corupția este un delict care preferă
să rămână secret și în umbră, de aceea mass-media
independentă trebuie să scoată la lumină pe cei care sunt
implicați în activități de corupție. Din cauza naturii complexe a
corupției, este important ca jurnaliștii să fie pregătiți de experți
în corupție (cum ar fi ONG-urile sau polițiștii), pentru a învăța
cum pot descoperi și urmări conduitele corupte. Un exemplu de
astfel de training este „Sprijinirea jurnalismului de
investigație”, care a urmărit să ofere jurnaliștilor din România
posibilitatea de a acționa în rețea, acces la training și la
utilizarea resurselor neconvenționale pentru obținerea de
informații despre corupție („data mining”).
Un alt exemplu deosebit de interesant în ceea ce
privește natura de rețea a corupției este platforma gratuită
Scenarii Vizuale de Investigație (Visual Investigative
Scenarios, VIS)16
, o platformă de vizualizare a datelor care
16
Visual Investigative Scenarios Available from: http://www.vis.occrp.org/
(Accessed 12/03/14)
129
vine în sprijinul jurnaliștilor de investigație, al activiștilor și al
tuturor celor interesați de ilustrarea relațiilor complexe din
interiorul rețelelor de corupție sau criminale. Acest site este
finanțat de International Press Institute și scopul său este să îi
ajute pe cei implicați în investigații să înțeleagă și să explice
corupția și să pună cazuri complexe și cu vaste încrengături
într-un limbaj vizual simplu, universal.
Există, de asemenea, și inițiative ceva mai modeste,
cum ar fi „Ipaidbribe”17
, în care cei care au trecut printr-o
experiență de dare de mită pot să relateze online, astfel încât
jurnaliștii și oamenii legii să ia la cunoștință cazurile. Platforma
adună, totodată, o uriașă bază de date referitoare la natura,
numărul, tipurile, locurile, frecvența și valoarea actelor de dare
de mită. Aceste informații ajută ca eforturile anticorupție să fie
mai eficiente, pentru că intervențiile au la bază o mai bună
înțelegere a mediului în care se produce corupția. În afara
relatărilor de cazuri individuale de dare de mită, există site-uri
ale avertizorilor de integritate (cum ar fi Balkanleaks sau
Publeaks) care permit oricui să încarce documente oficiale
care demonstrează practici corupte. Astfel, practicile corupte
sunt aduse la cunoștința publicului și apoi mass media,
ONG-urile sau instituțiile specializate în aplicarea legii pot
porni la acțiune.
Noile tehnologii permit acum organizarea, în termen
foarte scurt, a unor demonstrații anticorupție sau lansarea de
petiții online.
Experiența Rețelei SELDI (Southeast European
Leadership for Development and Integrity) este încă un
exemplu de cum un parteneriat puternic poate funcționa și la
nivel regional. Proiectul a demonstrat că 19 organizații cu
valori similare din Sud-Estul Europei pot să lucreze împreună,
17
I paid a bribe (2014). Available from: http://www.ipaidabribe.com/
#gsc.tab=0 (Accessed 20/02/14).
130
cu misiunea de a contribui la formarea unei societăți civile
dinamice în regiune, capabilă să participe la dezbaterile publice
și să influențeze procesul de luare a deciziilor în domeniul
anticorupție și al bunei guvernări. Achizițiile publice (AP) constituie unul dintre cele
mai importante sectoare, atât pentru instituțiile anticorupție, cât și pentru ONG-uri, deoarece statele cheltuie până la 25% din PIB pe achiziții publice. În 2010, procedurile de achiziții la nivelul Uniunii Europene s-au ridicat la 2,046 miliarde (20% din PIB), în timp ce costul fraudei și corupției a fost estimat între 1,4 și 2,2 miliarde de euro în opt din statele membre UE.
18
Noua Directivă a Achizițiilor Publice din 2014
urmărește să crească transparența și să faciliteze utilizarea
responsabilă a fondurilor publice. În aceste circumstanțe,
achizițiile publice se evidențiază ca un domeniu de colaborare
practică între ONG-urile și instituțiile statului interesate în
anticorupție și bună guvernare. Croația pare a fi un bun
exemplu în acest sens, baza de date privind monitorizarea
achizițiilor publice în Croația, ilustrând modul în care
transparența sporită a procesului decizional poate consolida
activitatea de tip watchdog a ONG-urilor. În 2013, Croația a
devenit cel de-al 28-lea membru al Uniunii, iar, ca toate statele
candidate, a negociat cu oficialii UE condițiile de aderare, care
au impus anumite standarde în guvernare și societate. Una
dintre țintele oficialilor croați și ale societății civile a fost
reforma sistemului de achiziții publice. În cadrul acestui
proiect, ONG-urile și instituțiile publice au reușit să crească
transparența achizițiilor, lansând pe Internet un portal și o bază
de date prin intermediul cărora pot fi monitorizate toate
18
OLAF (2013). Achizițiile publice: costul corupției. Identificarea și
reducerea corupției în achizițiile publice în UE) Disponibil la:
http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-
andstudies/pwc_olaf_study_en.pdf.
131
achizițiile și proiectele. Raportul despre Croația din 201219
afirma că țara respectă cerințele de aderare, chiar dacă este
nevoie de mai multe investiții la nivel local pentru sistemul de
contestații și pentru creșterea capacităților administrative ale
organismelor din domeniul achizițiilor publice.
În ceea ce privește sensibilizarea marelui public față de
corupție, există diverse modalități de cooperare între instituțiile
publice și ONG-uri.
– Campanii
ONG-urile și agențiile anticorupție pot coopera în
cadrul campaniilor de sensibilizare. Caracterul independent al
ONG-urilor este extrem de valoros pentru câștigarea încrederii
publicului față de informațiile pe care le furnizează. De aceea,
ONG-urile trebuie să fie foarte atente și să-și protejeze
independența. Acest lucru presupune anumite restricții în ceea
ce privește formele de cooperare cu instituțiile publice.
Cooperarea poate implica schimburi de informații privind
modul în care este definită corupția de către ONG-uri sau
instituțiile publice.
– Raportarea cazurilor
Adeseori ONG-urile cunosc, datorită relațiilor directe
cu cei pe care îi reprezintă, mai multe cazuri de corupție care
pot fi raportate către agențiile anticorupție. Este, de aceea,
foarte important ca ONG-urile să cunoască modul în care
funcționează aceste agenții.
– Calitatea de lider de opinie
ONG-urile și instituțiile publice pot conlucra sau
coopera cu instituțiile de învățământ în ceea ce privește
dezvoltarea de programe educative. Școala de vară pentru
19
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/
hr_analytical_2012_en.pdf
132
democrație (România) și Proiectul „Tinerii împotriva
corupției”/ Plătește 0 lei pentru ce e al tău (România) sunt
astfel de exemple. Aceste programe i-au ajutat pe tineri să se
pregătească pentru rolul lor în societate, ca cetățeni activi.
Acum li s-a cerut să dezvolte idei pentru viitoarea societate, în
care nu va mai exista corupție. În viitor, se vor putea întâlni
pentru a pune aceste idei în practică. Aceste programe mai au și
un alt efect. Acolo unde ONG-urile și instituțiile publice
cooperează, programul contribuie la formarea unor viziuni
comune sau apropiate între aceste organizații. Liderii
ONG-urilor sunt, adesea, lideri de opinie. Aceste ONG-uri
trebuie să-și folosească influența publică pentru a sprijini toate
eforturile de sensibilizare a publicului depuse de agențiile
anticorupție.
133
SSIISSTTEEMMEE DDEE DDEEZZVVOOLLTTAARREE
AA IINNTTEEGGRRIITTĂĂȚȚIIII NNAAȚȚIIOONNAALLEE
Comisar-șef de poliţie Mirela ROȘCA
Inspector principal de poliţie Floarea-Maria MORARI
Serviciul Județean Anticorupție Mureș
Politicile economice adecvate, care reduc posibilitățile
de a apela practici corupte, pot fi considerate o precondiție
pentru a combate cu succes corupția. În ceea ce privește
întărirea instituțiilor, strategiile variază de la o țară la alta, însă
la nivel internațional, politicile de combatere a corupției
implică, în general, unul sau mai multe dintre următoarele
elemente:
Voința politică;
Reformele administrative;
Agențiile de monitorizare;
Parlamentele;
Justiția;
Informarea și implicarea publicului;
Presa;
Sectorul privat.
Cei opt factori enumerați mai sus sunt interdependenți
și sprijină împreună superstructura sistemului integrității
naționale, care stă la baza unei dezvoltări durabile, așa cum
stâlpii susțin acoperișul unei case. Dacă unul dintre stâlpi își
slăbește rezistența, ceilalți trebuie să suporte o greutate mai
mare. Dacă mai mulți stâlpi își pierd rezistența, acoperișul se
134
va înclina. În concluzie, echilibrul general al stâlpilor este
important, deci Guvernul are toate motivele să mențină acest
echilibru.
VOINȚA POLITICĂ Inițiativele anticorupție eficiente necesită un lider cu
viziune, care să fie conștient de costurile ridicate ale birocrației
corupte. Angajamentul unui asemenea lider reprezintă cheia
politicilor anticorupție eficiente.
Pe lângă angajamentul politic la cel mai înalt nivel,
eforturile anticorupție trebuie să includă și angajamentul altor
oficiali ai statului. Crearea unei opoziții populare împotriva
corupției depinde de disponibilitatea liderilor politici de a
recunoaște că fenomenul corupției reprezintă o problemă, iar
responsabilitatea nu trebuie asumată de un singur individ.
Reformele trebuie să țină cont de necesitatea unui angajament
masiv în lupta împotriva corupției.
REFORMELE ADMINISTRATIVE Responsabilitatea pentru menținerea standardelor și
reducerea la minim a corupției revine administrației publice. Dacă sunt elaborate corespunzător, reglementările care guvernează conflictul de interese în sectorul public sunt îndreptate către dezvoltarea și sprijinirea unui sistem administrativ care să protejeze procesul de luare a deciziilor. Un asemenea sistem se axează mai curând pe prevenirea actelor de corupție decât pe sancționarea vinovaților. Într-un sistem administrativ bine gestionat, incidența actelor de corupție trebuie redusă la minim, iar atunci când apar acte de corupție trebuie aplicate rapid procedurile disciplinare. Într-un mediu caracterizat de un nivel grav de corupție, reforma serviciului public se poate dovedi superficială dacă este ignorată corupția. Problema corupției trebuie abordată de la începutul procesului de reformă și privită ca parte integrantă a acestui proces.
135
AGENȚIILE DE MONITORIZARE O țară care are intenții serioase în ceea ce privește
combaterea corupției trebuie să înființeze noi instituții de luptă
împotriva mitei, furtului și a altor abuzuri comise de oficialii
publici. Acest rol de monitorizare poate fi asumat de agențiile
anticorupție, de biroul avocatului poporului sau de instituțiile
supreme de control financiar. Guvernele mai multor state au
ajuns la concluzia că trebuie să încurajeze eforturile de
detectare a cazurilor de corupție prin introducerea agențiilor
anticorupție sau al comisiilor al căror rol începe în general
după ce s-au formulat acuzațiile de corupție. Având în vedere
faptul că prevenirea este mai eficientă decât sancționarea, o
structură de mici dimensiuni poate fi mai bine poziționată
pentru a asigura parcurgerea eficientă a etapelor preventive. O
astfel de structură trebuie să aibă prerogative de anchetare și
monitorizare, să se bucure de o autoritate corespunzătoare și
chiar să raporteze direct către legislativ. Pentru a funcționa cu
succes, o agenție anticorupție are nevoie de susținere politică la
cele mai înalte niveluri ale guvernului, de independență politică
și operațională pentru a-i ancheta chiar și pe oficialii superiori,
de acces adecvat la documentație, de puterea de a interoga
martori și de autoritate în conducere, fiind percepută public ca
o instituție de maximă integritate.
PARLAMENTUL Una din principalele funcții ale parlamentului este
supervizarea ramurii executive a guvernului, inclusiv a
finanțelor guvernamentale. Contribuind la asigurarea
responsabilității și transparenței operațiunilor financiare din
sectorul public, parlamentul contribuie la combaterea corupției.
Experiența trăită de Africa de Sud demonstrează modul
în care practicile și procedurile reformatoare inițiate de
parlament pot facilita adoptarea responsabilității și
transparenței, diminuând astfel corupția în procesul democratic.
136
Scopul reformelor din Africa de Sud era acela de a face din
activitatea parlamentară un proces cât mai deschis publicului și
presei și de a împuternici o serie de comitete, în special
Comitetul pentru Conturi Publice, să-l tragă la răspundere pe
șeful guvernului. Toate comitetele se reunesc în ședințe
publice, iar dacă vor să susțină o ședință cu ușile închise
trebuie să dezbată public motivele unei astfel de decizii.
Parlamentarii au fost împuterniciți să tragă la răspundere
funcționarii publici și să participe la examinarea detaliată a
bugetelor estimative. Constituția Africii de Sud garantează
corectitudinea și transparența achizițiilor publice și asigură
accesul la informație, precum și alte drepturi de care trebuie să
beneficieze cei care participă la acest proces.
JUSTIȚIE În sistemele juridice ale mai multor țări, procurorul
general nu este doar membru al compartimentului executiv al
statului, ci și șeful serviciului judiciar. În această calitate el
„protejează interesul public” și are prerogative extinse și
libertate de acțiune în ceea ce privește inițierea, continuarea și
încheierea procedurilor penale. Principala responsabilitate a
procurorului general este aceea de a oferi consultații juridice în
probleme legate de guvernare și de administrația publică.
Îndeplinirea acestor responsabilități depinde de imparțialitatea
și de independența sa față de politic, care pot fi amenințate
dacă procurorul general este subordonat cabinetului sau dacă
parlamentul este dominat de către executiv. Unul dintre cele
mai evidente abuzuri din partea executivului este să-și
înfiltreze oamenii în tribunal. Procesul numirii în funcție în
sectorul juridic este deosebit de important și, de multe ori,
guvernele și-au dat seama la un moment dat că cei pe care-i
numiseră în funcție au dezvoltat o evidentă autonomie. Pentru a
combate această independență, Guvernul poate manipula
repartizarea cazurilor, eventual prin intermediul unui judecător,
137
având astfel posibilitatea de a controla cine audiază un caz
important pentru guvern. Este așadar foarte important ca
sarcina repartizării cazurilor să nu le revină reprezentanților
guvernului și ca serviciul juridic să se bucure de deplina
încredere a colegilor săi.
INFORMAREA PUBLICULUI ȘI ROLUL
SOCIETĂȚII CIVILE Campaniile anticorupție nu pot avea succes în absența
sprijinului public. Dacă cetățenii de rând și firmele sunt obișnuiți să dea mită și să plătească pentru serviciile oferite de stat, considerând mita drept „un rău necesar“, înaintea oricărei reforme sistematice de combatere a corupției este esențială o schimbare de mentalitate. Rolul societății civile este un element important în cadrul unui sistem de dezvoltare a integrității naționale; statul nu-și poate desfășura activitățile fără susținere din partea cetățenilor. Societatea civilă oferă expertiza și rețelele necesare pentru abordarea unor probleme de interes comun, printre care se numără și corupția. Este în interesul cetățenilor să se implice, deoarece majoritatea cazurilor de corupție apar în guvern și în sectorul privat, societatea civilă fiind principala victimă.
Capacitatea organizațiilor civile de a monitoriza, detecta și combate acțiunile corupte ale funcționarilor publici depinde, în mare măsură, de contactul acestora cu realitățile locale. Acesta este de fapt punctul de plecare pentru a dobândi experiență și încredere, în vederea extinderii activității la nivel național. Desigur, în multe țări care se confruntă cu cazuri grave de corupție, asociațiile civile sunt slab dezvoltate. Cu toate acestea, implicarea unei societăți civile aflate la început de drum reprezintă, în sine, o modalitate de întărire și dezvoltare a acestui sector.
PRESA Există o relație strânsă între libertatea presei și existența
corupției. Dreptul la informație este puternic legat de
138
responsabilitate. O evaluare corespunzătoare a activității Guvernului de către public, presă și Parlament este dificilă, chiar imposibilă, dacă executivul și procesul de luare a deciziilor sunt ferite de ochiul public.
Pentru a se asigura existența unei prese libere, trebuie să se adopte un set de legi referitoare la libertatea informației. Această legislație trebuie să stabilească practici ce permit ca informațiile să fie făcute publice. Aceste practici trebuie să fie urmate chiar și de cei care sunt cel mai puțin dispuși să o facă. Pe scurt, legislația poate contribui la creșterea transparenței. Cetățenii beneficiază, prin lege, de dreptul de a avea acces la documente oficiale fără a trebui să dea dovadă de un interes special, în timp ce administrația guvernamentală trebuie să justifice confidențialitatea informațiilor. Desigur, fac excepție documentele care pot dăuna interesului public, cum ar fi anchetele penale, propunerile bugetare și informațiile economice sensibile.
SECTORUL PRIVAT Pentru companii, cel mai puternic motiv pentru a-și
revizui comportamentul etic este propriul interes. În unele țări, companiile care tolerează corupția printre angajații săi se expun unor riscuri importante. Conturile fantomă, conturile bancare secrete, plătirea angajaților aflați în închisoare și utilizarea foștilor angajați ca intermediari cultivă o atmosferă ce poate justifica acuzația de activitate infracțională. Astfel, este necesar ca asociațiile și federațiile profesionale internaționale să includă o clauză anticorupție obligatorie în codurile lor etice, nerespectarea sa fiind pedepsită cu expulzarea din asociație. Dacă o asemenea asociație este puternică la nivel internațional, membrii săi nu au motive să se teamă că non-membrii pot dobândi un avantaj datorită mitei.
CONCLUZII Practic, în fiecare țară s-a utilizat o combinație de
strategii pentru combaterea corupției. Institutul pentru
139
Dezvoltare Economică (EDI) al Băncii Mondiale a recunoscut
că programele anticorupție eficiente combină mai multe
strategii, concluzie la care s-a ajuns în cadrul atelierelor la care
au participat parlamentari, reprezentanți ai sectorului privat,
funcționari publici și jurnaliști. Aceste grupuri-țintă au transmis
informațiile mai departe, către alte grupuri din societate,
contribuind astfel la procesul de informare publică în legătură
cu fenomenul corupției și costurile sale. Cu toate acestea,
inițiativele EDI pot fi eficiente numai dacă guvernele sunt
hotărâte să lupte împotriva corupției.
„Există două adevăruri universale legate de abordarea
corupției. în primul rând, corupția, indiferent cum am
defini-o, nu poate fi eradicată în nicio societate. ea va rezista,
deoarece este motivată de două aspecte esențiale ale naturii
umane: necesitatea și lăcomia. cu toate acestea, ea poate fi
redusă și menținută la un anumit nivel, pentru a nu afecta
societatea în profunzime. în al doilea rând, corupția nu poate fi
combătută decât dacă populația în general vede că liderii sunt
cu adevărat dispuși să lupte împotriva corupției…”
140
RROOLLUULL PPEERRSSUUAASSIIUUNNIIII ÎÎNN AACCTTIIVVIITTAATTEEAA
DDEE PPRREEVVEENNIIRREE AA CCOORRUUPPŢŢIIEEII
Subcomisar de poliție Carmen Ramona LESUȚAN
Serviciul Județean Anticorupție Sălaj
Activitatea de prevenire a corupţiei are ca scop
reducerea incidenţei faptelor de corupţie săvârşite de personalul
Ministerului Afacerilor Interne, adoptarea unui comportament
integru şi creşterea încrederii cetăţenilor în instituţie.
Prevenirea corupţiei se realizează prin activităţi de
informare şi instruire anticorupţie, efectuarea de teste de
integritate, campanii de informare şi managementul riscurilor şi
vulnerabilităţilor la corupţie. Fiecare dintre aceste activităţi
vizează planuri diferite.
Astfel, informările şi instruirile urmăresc schimbarea
atitudinii faţă de fenomenul corupţiei şi adoptarea unei
conduite de respingere şi sancţionare a manifestărilor acestuia.
Pentru a se realiza acest lucru este nevoie de interiorizarea şi
integrarea în sistemul de valori propriu, astfel încât schimbarea
să nu fie doar impusă social sau ca urmare a unor acţiuni de
combatere a corupţiei. Efectele acestora se pot măsura doar pe
termen lung, la fel ca şi orice modificare care vizează educarea
şi schimbarea comportamentului.
Campaniile de informare aduc în atenţia publicului larg,
nu doar a personalului Ministerului Afacerilor Interne,
consecinţele faptelor de corupţie asupra vieţii fiecărui individ,
atât pe termen scurt cât şi lung, atât direct cât şi indirect.
141
Testarea de integritate urmăreşte anticiparea şi luarea
unor măsuri de limitare a riscurilor şi vulnerabilităţilor la
corupţie, pornind de la manifestarea concretă a fenomenului
într-un cadru simulat.1
Managementul riscurilor şi vulnerabilităţilor la corupţie
acţionează direct asupra cauzelor corupţiei.
Activităţile de informare şi cele de instruire presupun
folosirea unor cunoştinţe din mai multe domenii: teoria
comunicării, logică şi teoria argumentării, psihologie,
sociologie, filosofie, dar şi drept.
În cele ce urmează vom analiza rolul pe care îl are
persuasiunea în formarea unor atitudini, în schimbarea unor
mentalităţi, dar şi de dobândire a unor cunoştinţe.
În fiecare zi, individul este expus, fie în viaţa privată fie
în cea profesională, la numeroase încercări de convingere, atât
din partea celorlalţi, cât şi din partea sa – într-o comunicare
intrapersonală, pe care fiecare o are, în sine, cu conştiinţa sa, în
încercarea de a decide ce anume trebuie să facă într-o situaţie
sau alta, de a cântări avantajele şi dezavantajele alegerilor pe
care le face sau i se impun.
Toate acestea sunt încercări din partea celorlalţi de a ne
convinge să realizăm sau nu o anumită acţiune, să avem o
opţiune sau nu ş.a.m.d. Desigur, multe dintre îndemnurile
celorlalţi sunt de bună-credinţă, bine intenţionate, dar există şi
situaţii în care acestea sunt înşelătoare sau chiar răuvoitoare.
Cum putem să distingem între bunele intenţii şi cele destinate a
1 Art. 17¹ din Legea nr. 38 din 28.03.2011 publicată în M.O.
nr. 215/29.03.2011, partea I (2) Testarea integrităţii profesionale este
efectuată de DGA şi reprezintă o metodă de identificare, evaluare şi
înlăturare a vulnerabilităţilor şi a riscurilor care determină personalul M.A.I.
să comită fapte de corupţie, constând în crearea de situaţii virtuale, similare
celor cu care se confruntă personalul în exercitarea atribuţiilor de serviciu,
materializate prin operaţiuni disimilate, circumstanţiate de comportamentul
acestuia, în vederea stabilirii reacţiei şi conduitei adoptate.
142
ne manipula, instrumentaliza, a ne induce în eroare, a ne
determina să facem ceva împotriva voinţei sau conştiinţei
noastre? În general, se acceptă că ajutorul vine din partea
gândirii noastre, de la ceea ce numim gândire critică. A ne
raporta critic la pretenţiile celorlalţi este unul dintre elementele
care de diferenţiază în lumea existenţelor, fiind considerată o
aptitudine naturală. Altfel spus, avem capacitatea de a analiza
şi de a accepta sau nu un „sfat”, „un îndemn”, „un argument”.
Noţiunea de argumentare este una polisemică şi vagă.
Sensurile principale fiind cele de (1) raţionament deductiv;
(2) premise din care deducem o concluzie; (3) procesul prin
care aducem în sprijinul unei teze anumite idei. Dicţionarul
explicativ al limbii române (DEX, 1998) se mărgineşte la a ne
oferi sinonime ale acestei noţiuni – argumentá, argumentez,
vb. I. Tranz. A susţine, a întări, a dovedi, a demonstra ceva cu
argumente. Mai mult, termenii de „argument”, „argumentare”
şi „argumentaţie” sunt utilizaţi nediferenţiat, deşi se poate
realiza o oarecare diferenţiere între ei. Şi anume, un argument
este un act de argumentare, iar rezultatul acestui act este o
argumentaţie.
Un alt impediment în descifrarea sensului noţiunii de
„argumentare” este faptul că ea este abordată de mai multe
discipline: logica – ce abordează argumentarea pentru ea însăşi
făcând abstracţie de subiecţi; retorica – argumentarea este
analizată din punct de vedere a oratorului, iar publicul este
privit pasiv; dialectica – unde argumentarea este privită ca un
proces prin care contradictoriul sau punctele de vedere opuse
pot conduce, în final la adevăr, cei doi actori având un rol activ
în acest demers. Pe lângă aceste trei discipline clasice,
argumentarea a intrat şi în vizorul unor discipline moderne,
cum ar fi: gândirea critică – cercetează procesul raţional şi
reflexiv al producerii argumentelor, abilităţile de a evalua
informaţia şi opiniile; logica informală – ce evaluează modul
cum un argument este folosit într-un context dat de conversaţie,
143
fiind o abordare logică a cotidianului; semiotica – analizează
argumentul dintr-o triplă perspectivă: sintactică (cum se leagă
semnele); semantică (ce anume şi cum desemnează semnele) şi
pragmatică (raportul dintre cei care folosesc semnele şi semne).
În literatura de specialitate există numeroase încercări
de definire a argumentării. Iată în continuare câteva asemenea
definiţii ale argumentării.
James A. Herrick – defineşte argumentarea ca „o
raţiune a raţiunilor avansate în sprijinul anumitor concluzii”2.
În Internet Encyclopedia of Philosophy (IEP) regăsim
următoarea definiţie: „un argument este conexiunea dintre o
serie de afirmaţii sau propoziţii, unele dintre ele oferind suport,
justificare sau evidenţă pentru adevărul unei alte afirmaţii sau
propoziţii. Argumentul se compune din una sau mai multe
premise şi o concluzie. Premisele sunt acele afirmaţii care sunt
luate ca suport sau evidenţă; concluzia este aceea pe care
premisele o sprijină.”3
Constantin Sălăvăstru în lucrarea sa Teoria şi practica
argumentării vorbeşte despre argumentare ca despre „o
organizare de propoziţii cu ajutorul raţionamentelor în vederea
întemeierii (dovedirii) altei propoziţii, cu scopul de a convinge
interlocutorul de adevărul sau falsitatea ei”4. În timp ce,
Gheorghe Enescu arată că: „argumentarea este un proces prin
care căutăm să determinăm pe cineva (o persoană, o
colectivitate) să ne accepte ideile, să fie de acord cu noi într-o
privinţă”5.
Un alt autor, şi anume, Pierre Oléron vede
argumentarea ca „demers prin care o persoană – sau un grup –
2 James Herrick, Critical Thinking: The Analysis of Arguments, Arizona,
Gorsuch Scarisbrick, Publisher, 1990, p. 3. 3 http://www.iep.utm.edu/argument/ (accesat 30.09.2014).
4 Constantin Sălăvăstru, Teoria şi practica argumentării, Iaşi, Editura
Polirom, 2003, p. 34. 5 Gheorghe Enescu, op. cit., p. 286 (sublinierea aparţine autorului).
144
urmăreşte să determine auditoriul să adopte o poziţie prin a
recurge la prezentări sau aserţiuni – argumente – care urmăresc
să-i arate validitatea sau buna întemeiere”6.
După cum se poate observa definiţiile date argumentării
diferă între ele. Fără pretenţia unui principiu taxonomic
riguros, le putem împărţi în două mari grupe:
a) concepţii după care argumentul – ca atare – este o
structură logică unitară, ce cuprinde baza
argumentării (premisele), ţinta argumentării
(concluzia) şi strategia de argumentare (stabilirea
legăturii dintre cele două);
b) concepţii după care argumentul este doar o
componentă a argumentării, aflat într-o relaţie
dialectică mijloc-scop, argumentul prezentându-se ca
un mijloc de realizare a argumentării. Astfel, elaborarea unui argument este un act de
argumentare, iar rezultatul acestui act este o argumentaţie. Un alt criteriu prin care putem să diferenţiem definiţiile
este acela că unele dintre ele asimilează argumentarea şi demonstraţia sau raţionamentul formal, deductiv, în timp ce altele se realizează tocmai pe baza stipulării acestei diferenţe. Primul caz este specific şi limbajului cotidian, unde argumentarea şi demonstraţia le înţelegem adesea ca fiind echivalente. Deci, care este diferenţa între argumentare şi demonstraţie?
Demonstraţia este sinonimă cu dovada sau raţionamentul deductiv din premise axiomatice, certe ce se impun datorită evidenţei lor intuitive. În logica tradiţională raţionamentul deductiv sau silogismul este cel ce are premise adevărate şi fundamentale, necesare. Argumentarea, în schimb, se caracterizează prin premise probabile, acceptate de subiecţi sub forma opiniilor. 6 Pierre Oléron, L’argumentation, Paris, Presses Universitaires de France,
Ediţia a patra, 1996.
145
După cum afirmă Andrei Marga, deosebirea dintre ele
se concentrează în modalitatea derivării tezei de întemeiat din
fundamentele (probele) luate ca temeiuri logice: „în timp ce în
cazul demonstraţiei avem modalitatea necesar, în cazul
argumentării avem modalitatea posibil”7.
Altfel spus, argumentarea vizează verosimilul,
plauzibilul, urmărind persuadarea, convingerea, fiind un
proces de influenţare care nu apelează doar la partea raţională,
ci şi la partea emoţional-afectivă, în timp ce demonstraţia
vizează ideile clare, urmărind a forma certitudini.
Persuadarea urmăreşte aderarea la un anumit punct de
vedere, şi ea este specifică retoricii, după cum susţine Aristotel.
În lucrarea sa, Retorica, Aristotel vorbeşte de trei tipuri de
demonstraţii artistice, adică stimuli pe care un agent persuasiv
îi poate crea ori manipula pentru a convinge, denumindu-le
ethos, pathos şi logos. Ethos-ul vizează persoana celui care
persuadează, fiind vorba de reputaţia acestuia; pathos-ul
presupune apel la pasiune şi voinţa interlocutorului, urmărind
punctele noastre sensibile, emoţionale – în terminologia
contemporană, pathos-ul fiind echivalentul stimulilor
psihologici. În fine, logos-ul se referă la stimulii intelectului
sau la latura raţională a fiinţei umane. El se sprijină pe
abilitatea publicului de a prelucra date statistice, exemple sau
mărturii într-un mod logic, trăgând diferite concluzii.
Constantin Sălăvăstru face o distincţie clară între logică
(care se preocupă cu raţionamentul deductiv) şi argumentare,
arătând că logica realizează o analiză „în sine, ca expresie a
raţionalităţii pure, dintr-o perspectivă statică, decupată parcă
din mediul în care el se manifestă practic (…) Ea este o
încercare cu privire la ceea ce trebuie să fie.” În timp ce
argumentarea investighează latura dinamică a raţionamentului:
7 Andrei Marga, Introducere în metodologia şi argumentarea filosofică,
Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 134.
146
„argumentarea este, am putea spune, logica în acţiune, logica
folosită în situaţiile în care omul intră în relaţie cu semenii
pentru ai convinge. Din acest motiv, cu siguranţă, ea a fost
asociată unei logici a cotidianităţii, în măsură să explice, dar şi
să eficientizeze relaţiile discursive ale individului cu
cotidianul”8.
Aceeaşi idee a diferenţierii între logica formală şi
argumentare o regăsim şi la Jean-Jacques Robrieux care arată
că: „argumentarea nu se deosebeşte de raţionamentele formale
prin obiectivele sale, ci doar prin modalităţile sale. Este vorba,
în ambele cazuri, de a face să progreseze gândirea pornind de
la cunoscut pentru a face să se admită necunoscutul”9.
Aşadar, diferenţa dintre argumentare şi raţionamentul
formal constă în aceea că demonstraţia sau raţionamentul
formal ţinteşte exclusiv adevărul sau falsul, independent de
consecinţele pragmatice, în timp ce argumentarea – numită şi
artă a convingerii sau a persuadării – urmăreşte inocularea
acordului la o idee în virtutea unor considerente pragmatice sau
interese acţionale.
O altă activitate în cadrul căreia utilizăm argumente, dar
care nu este o argumentare este explicaţia. În cadrul explicaţiei
nu căutăm să stabilim că un fapt a avut loc („pe frunzele
plantelor există rouă”), ci căutăm să spunem de ce faptul
respectiv se petrece – adevărul concluziei este presupus, în
timp ce premisele sunt sau pot fi puse sub semnul întrebării. În
cazul argumentării lucrurile stau invers: premisele sunt
acceptabile, în timp ce concluzia este pusă în discuţie.
Argumentarea se regăseşte în orice activitate a noastră,
toţi fiind consumatori şi producători de argumente. Discuţiile
cotidiene, dezbaterile din media, răspunsul unui student la
8 Constantin Sălăvăstru, op. cit. p. 34.
9 Jean-Jacques Robrieux, Éléments de Rhétorique et d’Argumentation,
Paris, DUNOD, 1993.
147
examen, susţinerea unei cauze de către un avocat etc. toate
implică avansarea şi evaluarea de argumente.
Argumentarea este un demers orientat către celălalt, ea
are un anumit destinatar. Această caracteristică a argumentării
de a fi un discurs orientat către interlocutor exprimă o altă
diferenţă faţă de logică, de raţionamentul formal: ambele
întemeiază o teză, dar în timp ce raţionamentul formal
întemeiază teza pentru a dovedi caracterul ei adevărat sau fals
(adică pentru ea însăşi), argumentarea întemeiază teza pentru a
arăta interlocutorului că ea este adevărată sau falsă.
Scopul unui argument este de a convinge, de a ne
convinge pe noi, dar şi pe alţii de adevărul concluziei. Astfel,
concluzia devine o „problemă în dezbatere” ce se poate
soluţiona doar prin intermediul comunicării.
Argumentul nu se află în propoziţii, ci în oameni; el nu
este un lucru, ci un concept deschis, o perspectivă în care se
situează indivizii umani.
Astfel, argumentarea este o încercare de reglementare,
de reducere a incertitudinii, o disponibilitate de a risca o
confruntare cu alte puncte de vedere.
Persuasiunea este o formă de influenţare, este
modalitatea de argumentare prin intermediul căreia o persoană
încearcă să convingă o altă persoană sau un grup de persoane
să creadă sau să facă un anumit lucru. Persuasiunea este un
proces de ghidare al oamenilor pentru a adopta idei, atitudini
sau acţiuni (raţionale sau mai puţin raţionale). Persuasiunea se
bazează pe discuţii şi atractivitatea prezentării în locul folosirii
mijloacelor de forță.
„Persuasiunea este o activitate de influenţare a
atitudinilor şi comportamentelor unor persoane în vederea
producerii acelor schimbări care sunt în concordanţă cu
scopurile sau interesele agenţiei iniţiatoare (persoane, grupuri,
instituţii, organizaţie politică, socială, comercială etc.).
Persuasiunea se realizează în condiţiile în care ţine cont de
148
caracteristicile de receptivitate şi reactivitate a persoanelor
influenţate. Persuasiunea este o modalitate de convingere
opusă impunerii sau forţării unei opţiuni organizată, astfel
încât să ducă la adoptarea personală a schimbării aşteptate.”10
Conform teoriei aristotelice, persuasiunea se bazează
pe credibilitatea sursei (ethos), pe apelul emoţional (pathos) sau pe cel logic (logos), ori pe o combinaţie a acestora. Aristotel credea că strategia convingerii e mult mai eficientă atunci când se bazează pe temeiurile comune existente între agentul persuasiv şi pacientul persuadat, permiţându-i primului să pornească de la unele supoziţii cu privire la opiniile şi convingerile auditorului.
Primul element din teoria aristotelică asupra persuasiunii şi anume ethosul, presupune mai multe dimensiuni. Chiar înainte de a întreprinde un demers persuasiv, orice persoană este percepută într-un anumit fel de către public. Chiar dacă agentul persuasiv este complet necunoscut audienţei, membrii acesteia trag concluzii referitoare la el/ea plecând de la ceea ce văd – forma trupului, înălțime, fizionomie, felul în care se mişcă şi vorbeşte, precum şi vestimentaţia. În cazul cunoaşterii agentului persuasiv, acesta are o reputaţie, de exemplu de om cinstit, instruit sau experimentat sau cu un umor bine dezvoltat. Astfel de observaţii privitoare la ethos pot fi făcute nu numai în legătură cu persoane ci şi cu produse sau servicii.
Caracteristicile suplimentare ies în evidenţă pe
măsură ce mesajul este transmis verbal, adăugându-se ori
distrăgându-se atenţia de la ethos; de exemplu, inteligenţa
argumentării, grija în alegerea cuvintelor, calitatea vocii,
contactul vizual, gesturile etc.
Pentru o amplificare a ethosului vorbitorului în faţa
audienţei, în zilele noastre se folosesc o mulţime de mijloace,
10
Cătălin Zamfir, Lazăr Vlăsceanu, Dicţionar de sociologie, Editura Babel,
Bucureşti, 1993, p. 429.
149
precum punerea în circulaţie a unor materiale prin intermediul
media, consultanţă de imagine, fotografiile etc. De pildă, o
persoană care ţine un discurs poate folosi un limbaj expresiv,
figuri de stil sau gesturi premeditate strategic. Vorbitorul îşi
atinge ţelul folosindu-şi privirea spre a capta atenţia unei părţi
din public, sau se poate uita direct înspre auditoriu. Toate
acestea alcătuiesc ceea ce se numeşte imaginea unei persoane
sau charisma. Charisma pare să catalizeze comunicarea într-un
singur sens: de la comunicatorul charismatic la publicul
receptor. Însă charisma nu conduce la o înţelegere mai
profundă a mesajului, mai uşor de descifrat, ci la sporirea
efectului persuasiv. Astfel putem ajunge la concluzia că
elementul numit charismă, mai degrabă este o barieră în calea
unei comunicări sănătoase.
Uneori, un singur element al ethosului iese în evidenţă.
Ethos-ul sau credibilitatea reprezintă o însuşire fluctuantă,
depinzând de factorii conjuncturali ori de sinceritate şi
dinamism.
Astfel, putem afirma că cineva impune argumentele
sale nu numai pe calea logicii, ci şi datorită stilului său de
viaţă, a ethosului – are un stil de viaţă deasupra celui pe care
urmează să-l convingă: argumentării adăugându-i-se şi o
superioritate etică sau morală.
Pathosul, al doilea element din teoria aristotelică asupra
persuasiunii se află în strânsă legătură cu emoţiile. El
presupune apelul la pasiune şi voinţă. Persuasiunea ţine de
punctele noastre sensibile, emoţionale. În terminologia
contemporană pathosul este echivalentul stimulilor psihologici.
Agenţii persuasivi evaluează starea emoţională a publicului şi
imaginează stimuli adecvaţi acesteia. Aristotel enumeră o listă
de valori consacrate sau virtuţi ce stimulează emoţiile:
1) Justiţia presupune respectarea legilor, dreptul
oamenilor de-a intra în posesia a ceea ce li se cuvine, toleranţă
şi atributele înrudite.
150
2) Prudenţa se asociază cu oferirea de sfaturi şi un
mod corect de a raţiona.
3) Generozitatea presupune o atitudine altruistă
acasă, la serviciu, în sânul comunităţii, în guvern sau în relaţiile
internaţionale.
4) Curajul înseamnă a face ceea ce apreciezi ca drept,
chiar şi atunci când întâlneşti obstacole – să nu dai înapoi în
faţa problemelor sau atitudinilor nepopulare.
5) Cumpătarea include autocontrolul şi moderaţia în
toate aspectele legate de conduita umană. O persoană
cumpătată îşi înfrânează emoţiile şi dorinţele. Asemenea
oameni au vederi largi şi bunăvoinţa de a corecta toate
aspectele unei situaţii, manifestând înţelegere faţă de punctul
de vedere al celuilalt.
6) Mărinimia este capacitatea de a ierta şi uita,
dorinţa de a căuta noi căi către o lume mai bună şi puterea de a
te ridica deasupra problemelor mărunte. A şti să pierzi şi să
câştigi cu eleganţă este tot mărinimie. Politicienii, atleţii şi o
serie de alţi oameni trebuie să deţină această calitate – când
câştigă să îşi complimenteze adversarii, iar când pierd, să îi
felicite şi să garanteze susţinerea învingătorului.
7) Omagierea reprezintă capacitatea de a susţine
valorile fiinţei umane şi a încuraja cultivarea lor.
8) Înţelepciunea presupune mai mult decât
cunoaştere şi inteligenţă; ea este asociată judecăţii sănătoase,
caracterului şi experienţei.
Aşadar, în cazul pathosului – argumentării i se adaugă
emoţiile pe care cel care transmite mesajul le arată, le trăieşte,
le manifestă, ele producând o convingere.
Cel de-al treilea element din teoria aristotelică asupra
persuasiunii îl reprezintă logosul ce se referă la stimulii
intelectului sau la latura raţională a fiinţei umane. El se sprijină
pe abilitatea publicului de a prelucra date statistice, exemple
sau mărturii într-un mod logic, trăgând diferite concluzii.
151
Agentul persuasiv trebuie să anticipeze cum va realiza audienţa
acest lucru şi deci să estimeze modelele pe baza cărora aceasta
prelucrează şi ia hotărârile. De cele mai multe ori informaţiile
sunt combinate silogistic.
Agentul persuasiv îi sugerează interlocutorului o
direcţie de acţiune. Utilizând în argumentare demonstraţie,
agentul trebuie să prevadă felul în care publicul va asambla
logic informaţia.
Evident, capacitatea de a identifica aceste modele de
prelucrare a informaţiilor, de schiţa şi de a utiliza eficient
argumentele, reprezintă o demonstraţie artistică.
În cazul logosului – ceea ce acţionează în transformarea
argumentării în persuasiune este prestigiul logicii sau al ştiinţei
– ştiinţa sau raţionalitatea este persuasivă prin calitatea ei de
raţionalitate – adică i se atribuie de la început o proeminenţă în
raport cu celelalte atitudini umane.
În conceptul de persuasiune aristotelic – cel care
persuadează este pe poziţia regalităţii, astfel spus are o situare
superioară în interiorul relaţiei de comunicare. Din perspectiva
ethosului cel care persuadează este cel care duce o viaţă
superioară, adică argumentele sale sunt însoţite de calitatea
vieţii pe care o duce. Din perspectiva pathosului este omul de
acţiune care este capabil să se emoţioneze de ceea ce este
prezentat în argumentare. Din perspectiva logosului cel care
raţionează deţine logica sau cunoaşterea ştiinţifică, care îi
conferă o superioritate.
Din această perspectivă putem defini persuasiunea ca
fiind o acţiune prin intermediul cuvintelor, ce vizează status-ul
efectiv al individului în grup, impus prin intermediul
comunicării. În grupurile umane angajate în comunicare,
oamenii sunt convinşi, persuadaţi mai degrabă de poziţia celui
care vorbeşte. Iar în comunicarea interpersonală, ceea ce iese în
evidenţă este capacitatea, calităţile de bun vorbitor al celui ce
vorbeşte.
152
Plecând de la aspectele teoretice expuse mai sus şi
ţinând seama de specificul activităţii de prevenire a corupţiei
este preferabil să ţinem cont de ele astfel încât pentru ea să îşi
atingă scopul trebuie să avem toate elementele.
Astfel credibilitatea sursei (ethos) este importantă prin
modul în care cel care susţine activităţile de instruire se
prezintă, prin inteligenţa argumentării, grija în alegerea
cuvintelor, calitatea vocii, contactul vizual, gesturile.
Credibilitatea sursei (ethos) are rol şi în conceperea campaniile
de informare. Tehnologia dominantă în contemporaneitate, este
comunicarea electronică prin intermediul radioului,
televiziunii, telefonului, înregistrărilor, faxului, telefoanelor
celulare, e-mail-urilor, computerului şi Internetului. Acest din
urmă tip de media înlesneşte accesul la un volum uriaş de
informaţii şi experienţe împărtăşite, ceea ce duce la „experienţa
comună” a unor indivizi care altfel nu ar avea nimic în comun.
Ar fi de evitat, spre exemplu, prezentările extrem de lungi şi
complicate, utilizând Power Point. «Un reper în privinţa
abilităţii de a evidenţia esenţialul îl dă capacitatea
prezentatorului de a răspunde la o întrebare cât se
poate de simplă „Ce vrei să spui de fapt?”».11
Utilizarea
exemplelor, a poveştilor, nu doar atrage atenţia, dar o şi
păstrează. Atenţia publicului are tendinţa de a se
concentra pe ceva cu sens, ceva care contează. Utilizarea
imaginii video, care spune o „poveste”, permite înlocuirea
argumentaţiei, a enunţului sec, cu ceva care spune şi transmite
mai mult.
Pathosul vizează modul în care atitudinea faţă de
corupţie a celui care transmite mesajul ajunge la publicul-ţintă
– personalul Ministerului Afacerilor Interne şi cetăţeni.
Atitudinea emoţională a acestuia depinde de valorile pe care
11
Daniel Goleman, Focus, Editura Curtea Veche Publishing, Bucureşti,
2014, p. 219.
153
reuşeşte să le transmită. Un obstacol de luat în seamă este de
multe ori manifestarea „neputinţei învățate” în raport de
corupţie şi de credinţa în posibilitatea limitării ei. Neputinţa
învăţată anihilează capacitatea noastră de a ne implica în
rezolvarea problemelor. La oameni, ea poate să fie
generalizată, adică să cuprindă multiple arii ale vieţii, în care
persoana respectivă a înţeles că nu poate face faţă, sau
poate să fie limitată doar la anumite domenii, spre exemplu,
munca, relaţiile sociale ori prieteniile.12
Problema corupţiei
poate genera astfel de atitudini şi singura soluţie de a o
contracara este prin acţiune şi arătarea contrariului. În acest
sens sunt utile exemplele privind elementele palpabile,
concrete: număr de cazuri de persoane care au încălcat legea
sancţionate, exemple concrete privind măsurile de limitare a
corupţiei puse în aplicare în urma identificării riscurilor şi
vulnerabilităţilor la corupţie în cadrul grupurilor de lucru de la
nivelul structurilor ministerului, modificări privind cadrul
normativ.
În cazul logosului convingerea publicului-țintă este
legată de construirea unui discurs rațional, argumentat din
punct de vedere legal, corect din punct de vedere logic și care
folosește elemente din mai multe domenii conexe: sociologie
(de exemplu, rezultatele din sondajele efectuate de către
Direcția Generală Anticorupție sau de alte organizații),
comunicare, psihologie.
12
În 1967, psihologul Martin Seligman punea bazele teoriei „neputinţei
învăţate”. Ea constă în faptul că dacă simţim că nu avem controlul,
puterea de a opri o situaţie stresantă, rămânem cu impresia „cronică” a
neputinţei noastre. Seligman a pus un grup de subiecţi să rezolve
câteva sarcini intelectuale. În acelaşi timp, în încăpere se producea un
zgomot pe care câţiva subiecţi îl puteau opri (cu ajutorul unui
buton), în vreme ce alţii nu puteau, butonul fiind nefuncţional. După
puţin timp, cei din al doilea grup au încetat să mai încerce să remedieze
situaţia.
154
Referinţe bibliografice
1. Legea nr. 38 din 28 martie 2011, publicată în
Monitorul Oficial nr. 215 din 29 martie 2011.
2. O.M.A.I. nr. 86 din 12 iunie 2013 privind organizarea
şi desfăşurarea activităţilor de prevenire a corupţiei
în cadrul Ministerului Afacerilor Interne, publicată în
Monitorul Oficial nr. 368 din 20 iunie 2013.
3. Enescu, Gheorghe, Tratat de logică, Editura Lider,
Bucureşti.
4. Goleman, Daniel, Focus, Editura Curtea Veche
Publishing, Bucureşti, 2014
5. Herrick, James, Critical Thinking: The Analysis of
Arguments, Arizona, Gorsuch Scarisbrick, Publisher,
1990.
6. Marga, Andrei, Introducere în metodologia şi
argumentarea filosofică, Editura Dacia, Cluj-Napoca,
1992.
7. Oléron, Pierre, L’argumentation, Paris, Presses
Universitaires de France, Ediţia a patra, 1996.
8. Robrieux, Jean-Jacques, Éléments de Rhétorique et
d’Argumentation, Paris, DUNOD, 1993.
9. Sălăvăstru, Constantin, Teoria şi practica
argumentării, Editura Polirom, Iași, 2003.
10. Seligman, Martin, Ce putem schimba şi ce nu putem
schimba, Editura Humanitas, 2013.
11. Zamfir, Cătălin, Vlăsceanu, Lazăr, Dicţionar de
sociologie, Editura Babel, Bucureşti, 1993.
12. http://www.iep.utm.edu/argument/ (accesat la data de
30.10.2014).
155
IISSTTOORRIIAA CCOORRUUPPŢŢIIEEII ÎÎNN RROOMMÂÂNNIIAA
Inspector de poliţie Jan Mirel PETRE
Serviciul Judeţean Anticorupţie Prahova
Corupţia, „nemăsurata imoralitate“ manifestată de o
parte însemnată a locuitorilor de pe aceste meleaguri,
consemnată şi în toate statisticile, pare fără leac. Deşi accentuat
în comunism şi exploziv după Revoluţie, acest defect nu este,
de fapt, caracteristic ultimilor ani, iar izvoarele istorice arată că
rădăcinile corupţiei sunt mult mai adânci şi merg în adâncul
trecutului vreme de secole.
156
Pe meleagurile româneşti, corupţia şi discordia ar fi
ajuns „la pachet“ cu religia ortodoxă, cu elementele de
civilizaţie bizantine şi, mai apoi, cu emigranţii greci refugiaţi
după căderea Constantinopolului. Aici, momentul de cotitură
pare să fi fost decizia domnitorului Nicolae Alexandru, al Ţării
Româneşti, de a renunţa la catolicism în favoarea ortodoxiei.
Dictată de interese politice (obstrucţiile regelui ungar, care era
şi suzeranul domnitorului român, în legăturile acestuia din
urmă cu papalitatea), alegerea de atunci avea să influenţeze
decisiv şi pentru vecie traiectoria ţărilor române. A fost
momentul în care românii s-au legat de bizantini şi de grecii
care conduceau acest stat, renunţând la tutela spirituală a
Occidentului.
Nicolae Iorga (marele istoric avea chiar el origini
greceşti) menţiona, în „Bizanţ după Bizanţ“, că marile familii
bizantine nu s-au stins după ocuparea Constantinopolului de
către turci, la 1453, ci unele dintre ele s-au refugiat în Ţara
Românească şi Moldova, singurele ţinuturi ortodoxe rămase –
la acea dată – încă neocupate de turci.
Ulterior, domnitorii români au devenit mari ocrotitori şi
finanţatori ai mănăstirilor ortodoxe de pe întinsul fostului
Imperiu Bizantin (această situaţie s-a menţinut până la ridicarea
Rusiei ca mare putere). În sfârşit, de la începutul anilor 1700,
odată cu startul epocii fanariote, acest flux grecesc dinspre
Constantinopol către meleagurile româneşti a devenit aproape
sufocant.
Timp de un secol, la nivelul clasei conducătoare s-a
realizat o contopire între elementul grec şi cel autohton. Boierii
erau încântaţi să-şi căsătorească odraslele cu educaţii venetici
veniţi din Fanar, iar grecii scăpătaţi – dornici să parvină.
Există documente care arată că domnitorii pământeni de
dinaintea perioadei fanariote au sesizat influenţa nefastă.
Într-un hrisov dat la 1630 de Leon Tomşa (domn al Ţării
Româneşti între 1629 şi 1632) şi copiat de Radu Leon
157
(domnitor al Ţării Româneşti între 1664 şi 1669) erau acuzaţi
emigranţii veniţi din Constantinopol: „Văzând atâta sărăcie şi
pustiire a ţării, căutat-am Domnia mea şi cu tot sfatul ţării ca
să aflăm de unde cad acele nevoi pe ţară, şi aflatu-s-a şi s-a
adeverit că toate nevoile şi sărăcia încep de la grecii streini,
care amestecă domniile şi vând ţara fără milă şi o precupeţesc
pe camete asuprite, şi dacă vin aici în ţară, nu socotesc să
umble după obiceiurile ţării, ci strică toate lucrurile bune şi
adaogă legi rele şi asupritoare şi unele slujbe (dări) le-au
mărit şi le-au ridicat fără seamă pe atâta grecime ca să-şi
plătească ei camătă lor. Încă şi multă altă înstrăinare a arătat
către oamenii ţării, nesocotind pe nici un om de ţară,
înstreinând oamenii despre domnia mea, cu pisme şi cu
napăsti, şi asuprind săracii fără milă şi arătând vrăjmăşie
către toţi locuitorii ţării“.
În baza acestui rechizitoriu, Leon Tomşa a decis, printre
altele, expulzarea boierilor şi a negustorilor greci din ţară, cu
excepţia grecilor căsătoriţi cu pământence şi aşezaţi în ţară.
Matei Basarab îi acuza pe aceiaşi greci din fostul
Imperiu Bizantin într-un document din 1639 în care limita
posibilitatea de a se scoate avuţiile de pe terenurile mănăstireşti
cu destinaţia lăcaşurilor de la Muntele Athos: „Mitropoliţii şi
domnitorii ţării, oameni străini nouă, nu cu legea sfântă, ci cu
neamul, limba şi cu năravurile cele rele, adică grecii, cari
spurcându-şi mâinile lor cu ocărâtoarea mită, sub vicleana
taină începuse a vinde şi a cârciumări sfintele mănăstiri ale
ţării şi lavrele domneşti, a le supune metoace dajnice altor
mănăstiri de prin ţara grecească şi de la Sveta Gora
(n.r. – Muntele Athos), făcându-le hrisoave de închinăciune
fără de ştirea sfatului şi fără de voia soborului“.
La 1711, în ţările române începea oficial epoca
fanariotă, perioadă de peste 100 de ani în care Moldova şi Ţara
Românească au avut domnitori greci aleşi de sultan din cadrul
comunităţii elene din cartierul Fanar, din Constantinopol.
158
Corupţia şi hoţia au căpătat proporţii înspăimântătoare,
iar principatele române au devenit, în scurt timp, cele mai
vitregite regiuni din Europa creştină. Toate veniturile acestor
ţări erau trimise la Constantinopol, fie sub formă de plocoane şi
tribut, fie pentru a umple sipetele domnitorilor greci şi ale
rudelor lor. Spolierea, remarcată de toţi călătorii străini, a fost
totală timp de un secol.
La 1863, când Alexandru Ioan Cuza a decis
secularizarea averilor bisericeşti, nu mai puţin de o treime din
suprafaţa arabilă din Moldova şi Ţara Românească aparţinea
bisericii, iar suprafeţe care însumau o şeptime din teritoriul
principatelor erau închinate grecilor, prin intermediul
mănăstirilor, iar veniturile erau scoase din ţară. Din acest
motiv, călugării greci au complotat, încercând să-l asasineze pe
Cuza.
În memoriile sale, contele francez, Louis Langeron
descoperea, acum 200 de ani, o explicaţie a mentalităţii
locuitorilor de pe aceste meleaguri: „Mai înrâuriţi de către
grecii din Fanar, căci un mare număr se află stabiliţi la
Bucureşti, mulţi boieri din Ţara Românească au josnicia
acestora, lăcomia lor, cruzimea lor şi, totodată, credinţa pe
care o au ei faţă de turci“. Mărturia e importantă pentru că
vine din partea unui străin care n-avea în comun cu românii
decât faptul că ajunsese aici ca ofiţer al unei armate de ocupaţie
(cea rusească). Jurnalul contelui, citat de Neagu Djuvara în
lucrarea „Între Orient şi Occident. Ţările române la începutul
epocii moderne“, e cutremurător. Langeron era complet
bulversat de această lume pe care n-o înţelegea, aşa cum
occidentalii nu reuşesc s-o înţeleagă nici acum.
„Cuvintele ordine, dreptate, cinste, onoare sunt adesea
uitate în Ţara Românească. Aici, toate slujbele se cumpără,
adică se plăteşte dreptul de a săvârşi orice crimă fără a fi
pedepsit. Fiecare slujbă, în scurt timp, îl îmbogăţeşte pe cel
care o cumpără, dar, după un an, trebuie s-o părăsească sau
159
s-o lase altuia – căci încă un abuz al acestei cumplite cârmuiri
(n.r. – fanariotă) este ca un slujbaş să nu stea niciodată mai
mult de un an într-o slujbă, oricare ar fi ea; atunci vine la
Bucureşti, unde se dedă unui lux neînfrânat şi de prost-gust,
risipeşte la iuţeală rodul jafurilor sale şi, după doi ani de stat
degeaba, mai cumpără o slujbă, se îmbogăţeşte din nou de pe
urma ei, ca să vină iar în capitală şi să trăiască tot pe picior
mare. Acesta este cercul vicios al boierilor din Ţara
Românească“, explica Langeron.
Iată cum descria Langeron şi „Ministerul de Interne“
care trebuia să asigure ordinea şi dreptatea în ţară: „Şeful
poliţiei din Bucureşti se numeşte agă. Uneori, el este cel ce-i
ocroteşte pe hoţi, cel care ascunde prada, iar treburile acestea
cinstite îi aduc vreo 15-20.000 de ducaţi pe an. Spătarul ţine o
armată de arnăuţi ca să urmărească şi să prindă tâlharii ce
mişună pe drumuri şi în păduri: dar tocmai arnăuţii sunt cei ce
fură şi ucid, iar câştigul îl împart adesea cu spătarul. Dacă
treburile merg bine, acesta poate câştiga 15.000 de ducaţi
într-un an. Judecătorii sau logofeţii deschid procese, civile sau
penale, sau scornesc cine ştie ce fărădelege pe socoteala
oamenilor bogaţi ca să-i despoaie de avutul lor...“.
Cu toate acestea, nu toţi fugarii din Constantinopol şi
nu toţi domnitorii fanarioţi au fost rău-intenţionaţi. Unii au
adus un plus de cultură în ţările române. Câţiva – inspiraţi de
iluminism – au iniţiat reforme. Pentru că au venit prea târziu şi
au fost izolate, aceste eforturi s-au dovedit însă inutile: corupţia
devenise deja un mod de trai în ţările române. În prima
jumătate a secolului al XVIII-lea, domnitorul fanariot
Constantin Mavrocordat a încercat să introducă salarizarea
slujbelor. Rezultatul: funcţionărimea a încasat atât salariul, cât
şi aşa-numitul „havaiet“, adică tot soiul de plocoane şi
bacşişuri, obicei perpetuat până în zilele noastre.
Ceva mai târziu, un alt domnitor fanariot cu bune
intenţii, Alexandru Ipsilanti (poate singurul care a plecat de la
160
domnie mai sărac decât venise), a încercat, la 1775, o anumită
descentralizare şi limitarea, fie şi parţială, a puterii
ispravnicilor în teritoriu. S-au fondat, în această reformă
judiciară, instanţe pentru fapte penale, pentru treburi civile şi
pentru cele comerciale. S-au înfiinţat tribunale civile şi în
judeţe, dar totul a rămas, ca de obicei, de decor, pentru că
ispravnicii au controlat mai departe tot ce mişca în teritoriile pe
care le stăpâneau.
Dionisie Fotino, grec aflat în slujba boierului Dinu
Filipescu, a scris în jurul anului 1820 o lucrare cu numeroase
statistici. Printre altele, Fotino consemna senin veniturile
dregătorilor, precum şi mercurialul şpăgilor care asigurau
cumpărarea funcţiilor în Ţara Românească: prefectura din
Dâmboviţa costa 4.000 de lei, cea din Ialomiţa – 3.000 de lei,
cea din Nucşoara – 4.000 de lei, cea din Câineni – 14.000 de lei
(zonă de graniţă cu Transilvania, vama fiind până în zilele
noastre un loc foarte râvnit de funcţionari). În schimb, vornicul
din Ţara de Sus aduna o avere de 53.500 de lei pe an, iar cel
din Ţara de Jos – 63.000 de lei. Pe lângă aceste ciubucuri, mai
intra şi salariul oficial, de la stat, de 500 de lei pe lună.
Domnia lui Alexandru Ioan Cuza, domnitorul Unirii,
erou popular intrat în legendă chiar ca luptător pentru dreptate
(ocaua lui Cuza), a fost, în realitate, una generatoare de
corupţie extremă. Domnitorul se înconjurase de un cerc de
aşa-zişi afacerişti – o camarilă – cu care storcea finanţele ţării.
În ajunul căderii lui Cuza, deputatul Constantin Boerescu
prezenta, de la tribuna Parlamentului, probe zdrobitoare ale
unui jaf al bugetului care poate avea corespondent doar în
zilele noastre. În 3, 4, 8 şi 10 ianuarie 1866, după cum descrie
Alex Mihai Stoenescu în „Istoria loviturilor de stat din
România“, Boerescu, asumându-şi toate riscurile într-un regim
cezarist precum cel instituit de Cuza, a vorbit despre modul în
care domnitorul amânase abuziv intrarea în vigoare a noului
Cod Civil, pentru ca mai mulţi cetăţeni străini să dobândească
161
proprietăţi în România, după ce mituiseră camarila
domnitorului. Monopolul fabricării măsurilor şi greutăţilor le
fusese încredinţat pe ascuns, fără licitaţie, cetăţenilor străini
Lemaître şi Bergman, iar statul român se obliga să-i
despăgubească dacă nu-şi vindeau toată marfa! Monitorul
Oficial, fabricile de armament, amenajarea albiei pentru râul
Dâmboviţa, construirea unor şosele – toate se făcuseră fără
licitaţii, la preţuri exorbitante pentru stat, de cele mai multe ori
spre beneficiul unor străini aflaţi în legătură cu camarila. „Pare
imaginea unui jaf generalizat. Toate aceste acte de corupţie au
sleit finanţele statului şi au introdus cu întreaga sa forţă
sistemul birocratic“, concluzionează Stoenescu.
Nici venirea lui Carol I n-a scutit ţara de astfel de
episoade. Cazul construcţiei căilor ferate este cel mai scandalos
dintre actele de corupţie care au slăbit România. Presa vremii
gemea de anchete şi dezvăluiri în privinţa felului în care, mai
ales liberalii, se abonau la contractele cu statul şi manipulau
legile în aşa fel încât să obţină beneficii maxime.
Majoritatea mărturiilor contemporane au identificat
pentru perioada interbelică, dar mai ales pentru deceniul
1930-1940, un anume centru al corupţiei la nivel înalt: regele
Carol al II-lea şi „camarila” formată în jurul său! În același
timp, aceasta este perioada în care apare în societatea
românească o categorie aparte de persoane publice „cavalerii
industriei” la care trebuie să adăugăm pe unii bancheri cu mare
suprafaţă. Între aceştia, cei mai cunoscuţi, nu numai pentru
performanţele financiar-industriale, dar şi prin identificarea
persoanelor respective cu răsunatoare scandaluri de corupţie,
s-au numărat Nicolae Malaxa, Max Auschnit sau Aristide
Blank. Împreună formau oligarhia financiară, stabileau
preţurile „cum?, cui?, cu cât vindem?”. În consecinţă deţineau
monopolul. Actele sale de corupţie au ruinat bugetul, au frânat
dezvoltarea ţării şi au slăbit foarte grav capacitatea de apărare a
României exact înaintea celui de-al Doilea Război Mondial.
162
Istoricul Marius Diaconescu, profesor la Facultatea de
Istorie a Universităţii Bucureşti şi specialist în istorie
medievală, spune că nu cunoaşte vreo mărturie documentară
care să vorbească despre cinstea şi respectul faţă de legi
al locuitorilor de pe aceste meleaguri, cu o singură
excepţie: perioada lui Vlad Ţepeş.
Diaconescu explică instituţionalizarea corupţiei
şi perpetuarea de-a lungul secolelor prin lipsa autorităţii:
„Documente şi mărturii ale vremii atestă că, în perioada lui
Vlad Ţepeş, legea chiar era respectată în Ţara Românească.
Există o legătură cauzală între duritatea cu care domnitorul
acesta a sancţionat hoţia, corupţia, trădarea şi diminuarea
acestor fenomene. De aceea a rămas şi legendar în memoria
poporului. Sigur, nu vom cădea în capcana clişeelor şi a
demagogiilor din ultimii ani, însă lucrurile aşa au stat atunci,
regulile s-au respectat pentru că oamenilor le era frică să le
încalce“.
Soluţia pare mai simplă decât ne imaginăm: „Cheia
spre diminuarea corupţiei e o atitudine intransigentă a statului
în faţa tentativelor de a fi eludată legea. Nici în Occident nu a
fost altfel până în urmă cu un secol sau două. La rigoarea de
acum s-a ajuns tot prin impunerea cu forţa a legii. Conştiinţa
s-a format şi cu ajutorul pedepselor şi al educaţiei“.
163
EEFFEECCTTEELLEE NNEEGGAATTIIVVEE AALLEE CCOORRUUPPȚȚIIEEII
AASSUUPPRRAA DDEEZZVVOOLLTTĂĂRRIIII EECCOONNOOMMIICCEE
Inspector principal de poliţie Radu ILIEŞ
Serviciul Judeţean Anticorupţie Cluj
Corupția este un fenomen născut cu mult timp în urmă
și care va exista mult timp de acum înainte, până în momentul
în care vor fi identificate căi eficiente de combatere a ei. Acesta
nu va fi un lucru deloc ușor. Însă trebuie ca toți să înțelegem
cum poate corupția să afecteze mediul în care trăim și, mai
ales, cum afectează creșterea economică solidă pe termen lung.
Cu toate că identificarea gradului de corupție de care
este afectată o țară este dificil de făcut fiind o documentare
economică empirică, nu tocmai o știință exactă, agențiile de
rating private publică constant indici ai corupției bazați pe
răspunsuri ale consultanților din țările respective la chestionare
standardizate. Deși răspunsurile pot fi interpretate ca fiind
subiective, rezultatele obținute de diferite agenții sunt
asemănătoare sugerând că cei mai mulți observatori au păreri
similare referitoare la nivelul corupției dintr-o țară. Importantă
este corelația care se poate face ulterior între dezvoltarea
economică pe care o are un stat într-o anumită perioadă de timp
și evoluția nivelului corupției. Cu toate că subiectivitatea cu
care este determinat gradul corupției este cunoscută, este
evident că în cele mai multe cazuri ea afectează în mod
semnificativ performanțele economice. În perioadele în care
corupția este în creștere se pare că investițiile sunt descurajate,
164
creșterea economică este afectată, iar modul de cheltuire a
banului public își schimbă structura în detrimentul unor
investiții care să aducă beneficii viitoare.
Multele aspecte negative ale corupției sunt influențate
de modul prin care corupția se propagă.
Când acest fenomen este răspândit, pentru a începe o
afacere este necesară înainte de orice o contribuție neoficială,
urmând ca aceasta să continue pe durata desfăşurării activității,
mulți oamenii de afaceri înțelegând corupția ca pe o taxă
necesară. Însă mulți alții vor fi descurajați în a investi într-un
astfel de mediu. La o primă vedere unii operatori economici
pot fi tentați să accepte corupția pentru a depăşi mai uşor
anumite obstacole birocratice, acest mod de operare fiind un
câștig pe termen scurt pentru ei. Pe termen lung însă se va
dovedi a fi un mod mult mai costisitor, ridicând costurile de
producție și punând în pericol afacerea desfășurată.
Profitabilitatea investițiilor scade prin adăugarea unor
taxe ineficiente asupra afacerii, iar proiectarea costurilor unor
investiții viitoare este imprevizibilă generând rețineri în a crea
viziuni de dezvoltare economică serioase pe termen îndelungat.
Competiția este, de asemenea, grav afectată de corupție,
putând crea avantaje neconcurențiale unei companii sau
afectând intrarea pe piață a altora. Câștigarea contractelor de
licitații de către anumite companii într-un mod preferențial
este, de asemenea, o gravă încălcare a principiului
concurențial. Efectul acestor practici este îndreptarea efortului
managementului companiilor către identificarea drumului facil,
a drumului corupției mai degrabă decât punerea accentului pe
performanța competițională și îndeplinirea dorințelor clientului.
Un alt factor esențial într-o instituție, influențat de
corupție, este forța de muncă. Eficiența muncii, egalitatea
șanselor pentru ocuparea funcțiilor și obținerea unor venituri
corecte sunt afectate grav când se urmărește atingerea altor
obiective decât recompensarea eficienței muncii angajaților.
165
Atragerea și reținerea oameniilor eficienți și, de asemenea,
recompensarea lor după nivel nu mai sunt priorități într-o
companie care se ghidează după obținerea veniturilor prin alte
mijloace decât cele corecte, concurențiale. Competențele
angajaților nu mai au aceeași valoare și oamenii nu vor fi
stimulați și încurajați să se dezvolte. Într-un mediu corupt
rezultatul pe termen lung va fi crearea unei clase economice
mai mici, mai puțin educată și mai puțin eficientă.
Corupția aduce după sine de cele mai multe ori
cheltuieli mari ineficiente cu investițiile publice și venituri
publice diminuate, având ca rezultat final sume mai mici
alocate către domenii susținute public cum ar fi sănătatea,
educația etc. Acolo unde corupția este dezvoltată nu s-a reușit
implementarea unei politici a redistribuției având la bază ideea
cost-eficiență. Astfel ele nu reușesc să culeagă roadele unor
investiții care să aducă după ele rezultate la nivelul
sustenabilității și creșterii economice. Pentru a se putea susține
în schimb nivelul cheltuielilor, noi taxe și/sau creşterea taxelor
existente a fost de cele mai multe ori soluția aplicată populației.
Altă zonă în care corupția are evidente efecte negative
este alocarea pe baza ei a contractelor publice de creare a
lucrărilor de infrastructură. Această situație duce la scăderea
calității lucrărilor și creșterea sumelor cheltuite în viitor pentru
refacerea sau întreținerea infrastructurii publice. Adevăratul
cost al corupției nu se măsoară în cantitatea de bani care este
tranzacționată în acest fenomen și nici în cantitatea de bani
cheltuită ineficient din vistieria statului. Costul corupției este
pierderea beneficiului pe care l-ar fi adus dacă cheltuielile nu ar
fi fost alocate preferențial pe baza beneficiilor personale ale
unor funcționari.
S-a putut vedea de-a lungul istoriei că țările în care
redistribuirea veniturilor colectate de către stat s-a făcut just,
nivelul corupției fiind scăzut, au avut perioade de creştere
economică durabilă. Analiza regresiei economice indică o
166
relație inversă între nivelul corupției și nivelul investițiilor și al
creșterii economice. Altfel spus cu cât corupția înflorește, cu
atât se reduc investițiile și economia. Mai exact s-a constatat că
o scădere cu o deviație standard de 2.38 de la normal duce la o
creștere de peste 4 puncte procentuale a investițiilor cu impact
major în creșterea numărului locurilor de muncă și a creșterii
economice. În conţinutul acestui articol s-au evidențiat o parte
dintre efectele pe care le are corupția asupra economiei. Însă nu se pot face afirmații clare din cauza subiectivității datelor culese referitoare la corupție. Dar se poate vedea ușor o legătură negativă directă între evoluția corupției și a investițiilor publice și private, a cheltuielilor în alte sectoare, cum sunt sănătatea și educația, ce ulterior sunt factori care influențează creșterea sau scăderea economică pe termen lung.
Referinţe bibliografice 1. Eatzaz Ahmad, Muhammad Aman Ullah, Muhammad
Irfanullah Arfeen, „Does Corruption Affect Economic Growth?”, Latin American Journal of Economics, November, 2012.
2. Mahmoud, Moustafa, The Effects of Corruption on Economic Development, March 2013.
3. OECD/ G20 work on anti-corruption „Issues Paper on Corruption and Economic Growth”, Paper presented to the G20 Leaders at the Saint Petersburg Summit, September 2013.
4. Paolo Mauro „Why Worry About Corruption?”, International Monetary Fund, February 1997.
5. Robin Hodess „The Impact of Corruption on Growth and Inequality”, Transparency International, 15 March 2014.
6. Rupert Hodder „How Corruption Affects Social and Economic Development: The Dark Side of Political Economy, Mellenpress, 2007.
167
CCOORRUUPPȚȚIIAA
ÎÎNN ȚȚĂĂRRIILLEE AAFFLLAATTEE ÎÎNN TTRRAANNZZIIȚȚIIEE
Subinspector de poliţie Oana Mihaela DOGARU
Serviciul Judeţean Anticorupţie Hunedoara
Corupția este definită ca fiind un abuz activ sau pasiv,
al funcționarilor publici (fie numiți, fie aleși), în scopul
obținerii de avantaje financiare private sau de alte beneficii.
Corupția reprezintă folosirea abuzivă a puterii publice,
în scopul satisfacerii unor interese personale sau de grup. Ca
act antisocial, corupția este foarte frecvent întâlnită în societate
și este deosebit de gravă deoarece favorizează interesele unor
particulari, mai ales în aria economică, afectând interesele
colective prin însușirea, deturnarea și folosirea resurselor
publice în interes personal, ocuparea unor funcții publice prin
relații preferențiale, încheierea unor tranzacții prin eludarea
normelor morale și legale.
Corupția vizează un ansamblu de activități imorale,
ilicite, ilegale realizate nu numai de indivizi cu funcții de
conducere sau care exercită un rol public, ci și de diverse
grupuri și organizații, publice sau private, în scopul obținerii
unor avantaje materiale sau morale sau unui statut social
superior prin utilizarea unor forme de constrângere, șantaj,
înșelăciune, mituire, cumpărare, intimidare.
Printre cauzele care favorizează apariția corupției se
regăsesc și: slăbirea autorității statului datorită ineficienței
instituțiilor acestuia, degradarea nivelului de trai al indivizilor,
168
lipsa unor valori sociale însoțită de alterarea respectării
principiilor morale, lipsa unei reforme la nivelul instituțional
și legislativ care să fie în concordanță cu condițiile
socioeconomice.
Fenomenul de corupție nu poate fi definit ca fiind
propriu doar anumitor forme de guvernare. Corupția este
întâlnită atât în societățile democratice, cât și în cele totalitare.1
Deși există o oarecare tendință de a considera un regim
autoritar ca fiind capabil să elimine corupția, realitatea este că
într-un astfel de regim corupția este parțial limitată, ea
regăsindu-se în anumite cercuri privilegiate, fiind accesibilă
anumitor grupuri de indivizi.
Limitarea fenomenului corupției, stoparea totală a
fenomenului este considerată utopică, poate fi obținută prin
mecanismul costurilor. Aceste costuri pot fi pecuniare sau sub
forma recluziunii și au ca idee centrală indezirabilitatea
efectuării unor fapte reprobabile din cauza costurilor mari pe
care trebuie să le plătească un individ sau grup de indivizi
atunci când faptele acestora sunt descoperite. Accentuând
această idee, legiuitorul, din dorința de a descuraja un astfel de
comportament, a definit corupția printr-o serie de fapte cu
caracter penal.
În legislația română se încearcă a fi combătută atât prin
prevederile din noul Cod Penal (art. 289-291), cât și prin Legea
nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea
faptelor de corupție, cu modificările şi completările ulterioare.
Aceasta din urmă menționează trei categorii de infracțiuni și
anume:
a) infracțiuni de corupție: luarea și darea de mită,
traficul de influență, primirea de foloase necuvenite;
b) infracțiuni asimilate celor de corupție: stabilirea unei
valori diminuate a bunurilor aparținând operatorilor economici
1 http://ro.wikipedia.org/
169
la care statul sau o autoritate a administrației publice locale este
acționar, comisă inclusiv în cadrul acțiunii de executare silită,
reorganizare sau lichidare judiciară; acordarea de credite sau de
subvenții cu încălcarea legii sau a normelor de creditare;
utilizarea creditelor sau a subvențiilor în alte scopuri decât cele
pentru care au fost acordate; folosirea unei funcții de conducere
într-un partid, sindicat sau patronat ori în cadrul unei persoane
juridice fără scop patrimonial, pentru a obține foloase
necuvenite etc.;
c) infracțiuni în legătură directă cu infracțiunile de
corupție: tăinuirea bunurilor provenite din săvârșirea unei
infracțiuni de corupție sau asimilate; spălarea banilor; abuzul în
serviciu; bancruta frauduloasă; evaziunea fiscală; traficul de
droguri; traficul de persoane ș.a.
În primul deceniu al secolului XXI, corupția a fost
recunoscută ca fiind una dintre cele mai grave probleme cu care
se confruntă țările est-europene aflate în tranziție2. Oamenii de
știință și practicienii deopotrivă au avertizat că o creștere a
tranzacțiilor ilegale ascunse în sectorul public poate reduce, în
mod substanțial, fluxul de investiții străine și șansele de creștere
economică în regiune. Mai rău, corupţia ar putea avea un efect
dăunător asupra nivelului de încredere a publicului în Guvern și,
prin urmare, să ducă la o erodare a legitimității instituțiilor
nou-apărute. Astfel s-a dorit o înțelegere și o explicație a
fenomenului în Europa de Est. Una dintre cauzele apariției a fost
atât amprenta lăsată de către regimul comunist, cât și puterea
conferită de funcția publică care în anumite cazuri poate fi mai
periculoasă decât socialismul.
Și totuși care au fost cauzele apariției corupției după
1989? Însă pentru a răspunde la această întrebare trebuie avuţi
în vedere factorii care facilitează corupția, mecanismele de
2 Tatiana Kostadinova, Political Corruption in Eastern Europe: Politics
After Communism, 2012.
170
constrângere a populației, strategia politică adoptată de țările
postcomuniste, domeniile în care a apărut, modul de a se
manifesta, intensitatea și puterea de penetrare asupra
instituțiilor publice. Corupția nu reprezintă un fenomen nou și nici un
subiect de noutate în domeniul științelor politice. Cei mai mulți cercetători, practicieni și jurnaliști l-au condamnat și majoritatea și-au exprimat îngrijorarea cu privire la efectele sale nocive asupra societății. Interesul populației în înțelegerea rădăcinilor acestor activități ilicite în sectorul public a crescut exponențial începând cu anii ‘90, pentru a ajunge la cele mai înalte niveluri la începutul anilor 2000
3. Această
perioadă a coincis cu restructurarea economică a fostelor țări comuniste din Europa de Est care tocmai au răstunat tirania politică a totalitarismului. O altă cauză a evoluției fenomenului a fost privatizarea pe scară largă a activelor statului, într-o perioadă scurtă de timp, ce a deschis oportunităţi de corupţie neimaginate anterior. Au contribuit la extinderea fenomenului, pe seama privatizărilor, atât cadrul normativ incert şi schimbător, cât şi nevoia acută de resurse a unei clase politice în formare, într-o perioadă în care cheltuielile de campanie electorală au rămas netransparente. Indiferent de nivelul subvenţiilor publice acordate partidelor, în cele mai multe ţări din regiune se manifestă tendinţe de accesare şi stimulare a alimentării campaniilor din fonduri ilegale. Acestea provin adesea de la firme favorizate în procesele de privatizare, indicând complicitatea, uneori transparentă, care funcţionează cu scopul asigurării unor resurse cât mai mari. În cazuri extreme, pe lângă extorcarea firmelor private de către partidele politice, prin funcţionarii numiţi de acestea, apar fenomene precum capturarea formaţiunilor parlamentare de către grupări economice bine înzestrate financiar, interesate de influenţarea în ansamblu a legislaţiei şi, individual, de imunitatea conferită
3 OECD, Anti-corruption Reforms in Eastern Europe and Central Asia.
171
de calitatea de membru al Parlamentului. Pe acest fond de incertitudine, actele de corupţie au devenit fenomene curente, uneori nefiind clar dacă există sancţiuni legale explicite pentru fapte evident imorale, soldate cu obţinerea de câştiguri personale prin utilizarea funcţiei publice.
În ceea ce privește România, fenomenul corupţiei a
suferit şi suferă modificări cantitative şi, totodată, calitative
datorită trecerii la economia de piaţă. Dorinţa întreprinzătorilor
şi investitorilor particulari de a obţine, într-un timp scurt,
profituri uriaşe, a condus la promiterea, oferirea şi darea unor
mari sume de bani sau a altor foloase funcţionarilor publici
care deţin calitatea de a aproba ori înlesni eliberarea de
autorizaţii pentru înfiinţarea de societăţi comerciale particulare,
licenţe de import-export, repartizarea de spaţii comerciale
ori de terenuri pentru construcţii, obţinerea de înlesniri
financiar-bancare, vamale ori sanitare etc. Potrivit statisticilor
realizate de I.G.P.R., la infracţiunile de luare şi dare de mită s-a
înregistrat, după 1990, o creştere constantă a numărului
acestora, dar şi a persoanelor implicate, atingând cote
explozive în 1997. După o scădere semnificativă în 1998 (cu
60% faţă de 1997) în ceea ce priveşte infracţiunile de dare şi
luare de mită, se observă din nou o creştere a numărului
acestora, în 2000 înregistrându-se 8.414 infracțiuni de acest
gen. Se constată, în mod special, proliferarea infracţiunilor
specifice economiei de piaţă, mai ales criminalitatea în afaceri
şi cea organizată. De asemenea, bancruta frauduloasă, traficul
de licenţe, neplata taxelor vamale și a impozitelor, falsificarea
cecurilor și eliberarea de cecuri fără acoperire, evaziunea
fiscală şi practicarea de adaosuri comerciale mai mari decat
cele comunicate, contrabanda și specula, escrocheriile şi
tranzacţiile comerciale dubioase etc. au devenit tot mai
numeroase şi, alături de alte genuri de infracțiuni, în afaceri se
prevede o creștere în continuare a acestora pe măsura avansării
reformei și, mai ales, a privatizării.
172
Deși corupția nu poate fi cuantificată, organizația
Transparency International calculează un indice de percepție a
corupției, iar potrivit acestuia țara noastră are un sector public
destul de corupt, ocupând locul 102 din 177 de țări, după
gradul de percepție a corupției. Acest indicator arată cât de
corupt este considerat sectorul public dintr-o țară, bazându-se
pe datele și observațiile experților și mediului de afaceri. Acest
indice variază pe o scară de la 0 la 100 – cu cât este mai
aproape de zero cu atât corupția este mai mare4. Punctajele
acordate României, din 1997 până în prezent, reflectă
o accentuare a acestui fenomen. În timp ce unele ţări
foste comuniste, în special Slovenia – cotată cu un punctaj
superior Italiei și Greciei, state membre UE, sunt
percepute ca fiind din ce în ce mai puţin corupte, altele sunt
percepute ca având o corupţie mai mare. În această ultimă
categorie sunt incluse fostele state sovietice: Rusia,
Uzbekistan, Ucraina, Kazahstan, Moldova şi Azerbaidjan,
toate cu un IPC mai mic de trei. Analiza realizată de
Transparency International pentru ţările din Europa de
Sud-Est relevă amplificarea fenomenului corupţiei în statele
aflate în tranziţie din cauza lipsei de eficienţă a instituţiilor
statului şi a unei slabe implementări a legislaţiei. Factorii care
conduc la aceasta sunt reţelele mai vechi de influenţă din aceste
societăţi şi sistemelele paralele care oferă acces la limita
legii, sau în afara cadrului legal, la anumite produse sau
servicii. Instituţiile internaţionale oferă sprijin guvernelor din
regiune pentru combaterea acestui flagel. Astfel, Uniunea
Europeană împreună cu Consiliul Europei și OECD au finanțat
programe destinate României sub forma unor ajutoare
nerambursabile, însă din cauza fenomenului corupției
manifestat în selectarea proiectelor destinate dezvoltării
4 http://www.cer.org.uk/publications/archive/bulletin-article/2000/
corruption-eastern-europe
173
regionale, acestea au ajuns, în cele mai multe cazuri, la
persoane și firme apropiate puterii. În acest sens, factorii de
decizie ai Uniunii Europene caută soluții pentru administrarea
eficientă şi transparentă a acestora.
O altă țară aflată în proces de tranziție a fost Republica
Moldova. Aceasta a cunoscut un declin economic în ultimii
nouă ani ajungând pe ultimul loc din Europa de Est privind
produsul intern brut pe cap de locuitor5. Acest declin a fost
cauzat în mare parte de un fenomen care a avut cel mai
dezastruos impact asupra calității guvernării și dezvoltării
țării – corupția. În pofida unor realizări normative şi
instituţionale, cele mai afectate domenii au fost medicina,
învăţământul, poliţia şi fiscul. Se poate constata astfel
că măsurile luate sub aspect legislativ şi instituţional nu şi-au
găsit o aplicabilitate reală în practică, fapt care explică
ineficienţa lor şi rezultatele minore atinse în această direcţie.
Această situație a fost generată de mai mulțe cauze. Legislația
contradictorie și învechită a reprezentat una dintre cauzele
legale ale corupției.
Pe de altă parte, lipsa unei strategii de combatere a
corupției, lipsa transparenței în procesele de luare a deciziilor,
nivelul înalt al discreției în activitățile desfășurate de către
funcționarii publici au reprezentat cauzele instituționale ale
corupției.
Alte cauze au fost cele economice ce includ salariile
mici pentru funcționarii publici, cauzele politice ce includ
interesul unor grupuri aparte de a restaura regimul totalitar și
nu în cele din urmă cauzele morale și cele sociale ce fac
referire la degradarea valorilor morale în rândul funcționarilor
publici, precum și pasivitatea mass-mediei în educarea
populației cu privire la corupție.
5 http://transparency.md
174
Astfel, pentru a reduce fenomenul corupţiei, este
necesar să avem o strategie în ceea ce privește politicile de
stat, clare, reguli de raportare fiscală cât se poate de
transparente. De asemenea, să existe reglementări exacte,
fără loc de interpretare, privind responsabilităţile
instituţiilor publice şi pedepsele pentru încălcarea
acestora. Controlul activităţii instituţiilor publice trebuie
să fie realizat de comisii/organizaţii/instituţii formate din
oameni cu integritate, care au obligaţia nu doar de a raporta
preşedintelui şi prim-ministrului despre încălcările depistate,
dar şi de a stabili amenzi şi pedepse pentru cei corupţi. Cei mai
importanţi sunt însă liderii şi exemplul de onestitate pe care
aceştia îl expun populației6. Dacă liderii politici sunt implicaţi
în scheme frauduloase de spălare de bani, îşi promovează
rudele şi prietenii în funcţii înalte, nu se poate aştepta un
comportament diferit din partea funcţionarilor publici. Este
nevoie de voinţă politică pentru a face schimbări reale pentru
societatea pe care o conduci. Aceasta este cheia către un stat de
succes.
Referinţe bibliografice
1. Schoenman, Roger, Networks and Institutions in
Europe’s Emerging Markets, Cambridge University
Press, 2014.
2. Hough, Dan, Book Review: Corruption,
Anti-Corruption and Governance.
3. Kostadinova, Tatiana, Political Corruption in Eastern
Europe: Politics After Communism, 2012.
6www.oecd-library.org
175
4. OECD, Anti-corruption Reforms in Eastern Europe and
Central Asia,
http://www.cer.org.uk/publications/archive/bulletin-
article/2000/corruption-eastern-europe
5. http://transparency.md
6. http://cna.md/en
7. www.oecd-library.org
176
LLUUPPTTAA ÎÎMMPPOOTTRRIIVVAA CCOORRUUPPŢŢIIEEII
ÎÎNN RREEPPUUBBLLIICCAA PPOOPPUULLAARRĂĂ CCHHIINNEEZZĂĂ..
EEFFOORRTTUURRIILLEE ÎÎMMPPOOTTRRIIVVAA CCOORRUUPPŢŢIIEEII
ÎÎNN EERRAA TTÂÂRRZZIIUU RREEFFOORRMMAATTĂĂ ((11999900--22000000))
Comisar-șef de poliție Vitia MEREANU
Serviciul Județean Anticorupție Arad
A. Criza IOU a anului 1992
În Piaţa Tiananmen, conducerea Chinei a început să
recunoască faptul că, în ţară, corupţia nu a fost înrădăcinată în
acţiunile de degenerare a agenţiilor sau a structurilor oficiale, ci
este un fenomen universal, iar mecanismele anticorupţie nu au
funcţionat la niciun nivel al statului.
În Partidul Comunist Chinez, au apărut diverse poziţii
extreme, cum ar fi cele promovate de conducători mai tineri,
precum Jiang Zemin, în care acesta susținea faptul că,
schimbând focalizarea atenţiei de la campanile ideologice
central-directe susţinute de conservatori, la reforma sistematică
şi instituţională conducerea partidului ar putea genera o „lege”
funcţională.
Corupţia instituţională apare atunci când corupţia
generalizată din cadrul unui minister, al unei agenţii, sau
departament are drept rezultat o organizaţie care dirijează, mai
degrabă, un comportament ilegal decât ar încerca să-l
controleze.
Coroziunea integrităţii instituţiilor operaţionale:
afectează segmente mai largi de societate;
177
implică o instituţie în sistemul regulator de
verificare.
Corupţia instituţională are un impact major asupra
abilităţii guvernului de a administra macroeconomia, deoarece
afectează capacitatea guvernului de a conferi stabilitate în
sectoarele economice şi sociale ale economiei, punându-l în
situaţia de a nu putea să-şi aplice în mod eficace politica.
În anii timpurii (1990), corupţia instituţională în
sectoare precum taxarea şi administrarea vămilor, sistemul
bancar şi agricultură au contribuit la politicile de distorsionare,
reducând veniturile.
Înainte de anul 1992, aceasta era practica standard în
cazul infracțiunilor de corupție a numeroaselor agenții
și instituții locale, provinciale și centrale implicate în
procurarea agricolă a rețelei statului în întreaga țară pentru a
devia procurarea de fonduri și pentru a folosi „alunecările albe”
în loc de plata banilor gheață pentru mărfurile cumpărate de
stat.
Oricum, consecinţa Turului de Sud al lui Deng
Xiaoping, în anul 1992, a fost aceea că a încurajat creşterea
investiţiilor în regiunile de coastă, iar băncile deţinute de stat şi
conducerile locale din provinciile rurale au acordat
împrumuturi neautorizate, profitând de creşterea ratelor de
interes, folosind sume de bani deturnate din fondurile agricole.
În acelaşi timp, băncile aflate în zona de coastă au făcut
investiţii speculative din fondurile de delapidare ale serviciului
poştal de expediere, folosit de muncitorii imigranţi aflaţi în
oraşe, care trimiteau bani familiei din zona rurală1.
La mijlocul anului 1992, fermierilor din zonele rurale
ale Chinei le-au fost înmânate 44 bilioane de yuani în baitaizi.
Fermierii au fost avantajaţi de comercianţii care erau doritori să
1 Cumulative Impact of Inward FDI on China Economics Essay,
http://www.ukessays.com, accesat la 10.08.2014.
178
achiziţioneze baitaizi în schimbul banilor, spre nemulţumirea
celorlalţi cetăţeni. Continuarea protestelor fermierilor şi ale
familiilor muncitorilor imigranţi a dus la intervenţia guvernului
Beijingului şi la sancţionarea Băncii Populare a Chinei.
Anterior, administraţia centrală a descentralizat sistemul
statului de procurare a mărfurilor. Rezultatul nu a îmbunătăţit
eficienţa, dar a mărit gradul de corupţie pe măsură ce
autorităţile oficiale au introdus o înţelegere secretă cu băncile
statului, aceasta constând în utilizarea diferenţei dintre preţul
pieţei şi preţul statului pentru a realiza un profit ilegal. S-a
raportat că 2/3 din totalul fondurilor alocate de către guvernul
central au fost delapidate.
Criza a demonstrat viciile unei descentralizări
necontrolate, ale pericolului păstrării celor două moduri de
taxare şi ale lipsei respectării regulilor stabilite chiar de
guvernul central şi băncile locale.
Administrarea taxelor, în China, a fost un domeniu în
care guvernul chinez a demarat o reformă sistematică ce viza,
printre altele, combaterea corupţiei. Acest lucru s-a realizat, în
primul rând, prin recunoaşterea condiţiilor care au încurajat
abuzurile oficiale de putere, stabilind condiţii prin care
sistemul să fie reglat şi controlat de către instituţiile care îl
formează şi de către populaţia plătitoare de taxe2.
Un sistem funcţional de taxare a putut duce la
strângerea veniturilor statului la timp, în aceeaşi perioadă de la
toţi contribuabili, pentru a evita favorizarea unor contribuabili.
Existenţa corupţiei reduce venitul guvernului (cu până la 15%
în ţările în care corupţia este generalizată), reduce încrederea
contribuabililor în corectitudinea sistemului de plată şi oferă
avantaje speciale acelora care au capacitatea financiară şi
relaţiile necesare pentru a mitui autorităţile. Apariţia şi
2 Field, Thomas. „China Seeks to Curb Tax-Corruption” Tax Notes
International. May 5, 1997.
179
dezvoltarea corupţiei în domeniul administrării taxelor a fost
posibilă din cauza cadrului legislativ care încuraja, în mod
paradoxal, faptele ilicite3.
Autorităţile din domeniul colectării taxelor s-au bucurat şi continuă să se bucure de posibilitatea de a promova legi, iar puterile administrativă şi judiciară au puterea de a interpreta şi de a aplica taxe după bunul plac creând oportunități ample de abuz
4:
reforma privind impozitele din China, în special acele prevederi care au accentuat transparența, au fost eficace în reducerea nivelului de corupţie la nivelul instituţiilor;
deficienţe în structura administrării taxelor, în mod special descentralizarea exagerată;
complexitatea legislaţiei textelor a încurajat plătitorii de taxe să trişeze pentru a avea parte de tranzacţii corecte;
salariile mici ale contribuabililor au făcut darea de mită mult mai atractivă, în special atunci când oficialii au acceptat corupţia instituţională.
Din păcate, reformele administrative, eficace în
reducerea nivelului de corupţie în unele sectoare, nu sunt
suficiente pentru a produce modificări majore pentru
diminuarea acestui flagel la scara întregii societăţi.
B. Tipuri de corupţie (1981-prezent)
Guvernul chinez grupează ofensele oficiale în trei
categorii de bază5:
Corupţia oficială:
escrocheria şi colectarea ilegală a taxelor; 3 Ibidem.
4 Ibidem.
5 Yan Sun, The Politics of Conceptualizing Corruption in Reform China,
www. storage.globalcitizen.net, accesat la 02.08.2007.
180
șantajul;
bursa neagră;
afacerile ilegale;
contrafacerea;
creşterea ilegală a preţurilor;
fondurile secrete;
pariurile;
camăta;
utilizarea prostituatelor.
Infracţiuni economice:
contrabanda;
schimbul ilicit de monede;
profitul exorbitant;
speculaţia;
furtul şi vânzarea de valori culturale;
luarea de mită și darea de mită.
Corupţia instituţională:
acordarea necorespunzătoare a plăţilor;
repartizarea forţată a fondurilor;
amenzi arbitrare, taxe şi plăţi autorizate;
ridicarea fondurilor prin constrângere;
deturnarea de fonduri extrabugetare;
exportul şi importul pentru profitul personal
(particular);
deturnarea sistematică de fonduri.
C. Eforturi anticorupţie depuse de guvern
Eforturile reformării unei administraţii de stat trebuie să
furnizeze reguli, asigurându-se că regulile „unesc persoanele”,
dar acest proces s-a dovedit mult mai dificil pentru guvern şi
pentru conducerea Partidului Comunist Chinez. În timpul erei
de reformă timpurie, cele mai multe eforturi făcute împotriva
181
corupţiei au tratat corupţia în rândul Partidului Comunist
Chinez ca o „problemă disciplinară de partid” şi nu a
sistemului judiciar, în mod special pentru oficialii de rang înalt. Sporirea manifestărilor publice care cereau aplicarea
justă şi egală a prevederilor legale tuturor oficialilor statului şi partidului de la toate nivelele angajaţi în fapte de corupţie, a subliniat necesitatea unei schimbări în politica Partidului Comunist Chinez, acordarea unei atenţii sporite corupţiei de nivel înalt, împiedicând, în acelaşi timp, dezvoltarea birocraţiei şi sprijinind ierarhia partidului.
Jiang Zemin, conducătorul Partidului Comunist Chinez a fost un susţinător puternic al eforturilor anticorupţie, chiar şi înainte să preia postul de conducere, după moartea lui Deng Xiaoping, şi nu s-a dat înapoi de la condamnarea oficialilor de rang înalt pentru abuzuri de putere.
Cel mai elocvent exemplu, a lui Jiang Zenmin, la nivelul marii corupţii a fost arestarea şefului Partidului Comunist Chinez din Beijing, Chen Xitong pe data de 27 aprilie 1995, pentru colaborări suspecte făcute de oficialii orașului din administrarea sa
6. Sentinţa de condamnare la
16 ani de închisoare a reprezentat un exemplu, după condamnarea în urma cu 20 de ani a membrilor „Găştii celor patru”.
Importanţa partidului şi a guvernului în lupta
anticorupţie
În anul 1993 partidul şi guvernul au publicat un anunţ
conform căruia:
toate călătoriile de cercetare în afara ţării trebuie
eliminate;
se micşorau fondurile alocate deplasărilor partidului
şi guvernului;
6 Benjamin Kang Lim and Chris Buckley, Another Ousted China Party
Chief Challenges Case Against Him, www.chicagotribune.com, accesat la
28.05.2014.
182
cadrele de partid şi guvern nu pot înlocui profesional
oficialii din străinătate;
călătoriile în străinătate nu ar trebui să fie autorizate
pentru oamenii din exteriorul instituţiilor;
autorităţile nu pot să ceară un paşaport când sunt
înregistraţi în afara locului de muncă;
nimeni nu ar trebui să realizeze un profit din
organizarea călătoriilor oficiale.
În august 1993, Comitetul Central de Inspecţie a
Disciplinei a publicat o serie de „Cinci reguli ale anticorupţiei
şi constrângerii personale”. Ele au fost aplicabile tuturor
cadrelor partidelor guvernamentale situate deasupra nivelului
provincial:
se interzice orice implicare în activităţile comerciale;
se interzice oficialilor să ia jumătate de normă sau o
poziţie onorifică într-o afacere privată;
se interzic activităţile comerciale;
se interzice acceptarea cadourilor sau a legăturilor
atunci când conduce afaceri ale guvernului;
se interzice obţinerea distracţiei pe cheltuială
publică.
În martie 1994, Comitetul Central de Inspecţie a
Disciplinei a realizat „Republicarea celor cinci reguli”. Acesta
interzice:
achiziţionarea sau importul autoturismelor pe
cheltuială publică;
cumpărarea caselor sub preţul pieţei;
depăşirea standardelor locale referitoare la cazare şi
masă;
folosirea banilor publici pentru sărbătoriri;
împrumuturile de la stat.
183
Tot în cadrul aceluiași an, Comitetul Central de
Inspecţie a Disciplinei a continuat să publice „Patru
amendamente la cele cinci reguli”, prin care:
interzice construcţia locuinţelor din fondurile publice
pentru străini;
interzice folosirea numerelor de înmatriculare
desemnate pentru poliţişti sau străini;
interzice rambursarea sumelor folosite pentru
distracţie;
interzice reprezentanţilor autorităţilor de a participa
la banchetele care ar putea compromite poziţia
oficială.
În aprilie 1995, Consiliul de stat și Comitetul Central de
Inspecţie a Disciplinei a publicat „Regulile de suplimentare a
venitului”, care cereau oficialilor un raport semestrial al:
salariului;
bonusurilor, primelor;
onorariului;
veniturilor din afacerile private.
Oricum, dezvăluirea este confidenţială şi, putem
zice, inutilă.
Arestarea lui Chen Xitong a venit doar la câteva zile
după sinuciderea lui Wang Baosen, viceprimarul capitalei
împreună cu alt oficial, acuzaţi de delapidarea a 250.000 de
yuani şi 20.000 $, cheltuind pentru distracţia personală 25 de
milioane de dolari din fondurile publice împreună cu concubina
şi fratele acestuia, construind, de altfel, case şi hoteluri în
Beijing7.
Pe 12 august 1995, numitul Hong Yan a fost arestat în
Beijing după ce a ajuns să facă parte din delegaţia Fondului
Monetar Internațional (IMF – International Monetary Fund), 7 Teresa Poole, Peking Party Boss is Jailed for Corruption,
http://www.independent.co.uk, accesat la 10.08.2007.
184
acuzat fiind de corupţie şi delapidare în timpul anilor petrecuţi
la Banca Chinei. În ciuda imunităţii diplomatice, ca membru al
unei organizaţii internaţionale, Hang a fost judecat şi
condamnat la închisoare.
Jiang Zemin a devenit mai sever cu infracţiunile de
corupţie săvârşite de către cadrele militare din Armata Populară
Chineză de Eliberare, care au fost implicate în operațiuni
ilegale de contrabandă, evaluate la zeci de miliarde de dolari pe
an.
Este important a semnala faptul că eforturile depuse de
Jiang Zemin în lupta anticorupţie au coincis cu ascensiunea şi
consolidarea puterii sale asupra partidului şi a statului. Chen
Xitong a fost principalul rival al lui Jiang Zeming în
conducerea partidului, şi astfel motivarea pentru arestarea
acestuia nu a constituit un efort al luptei împotriva corupţiei.
Într-adevăr, afişarea publică a condamnării faptelor de corupţie
săvârşite de către Chen Xitong a fost interpretată de unii ca o
metodă de a-i diminua sprijinul publicului.
Este de remarcat că lupta lui Jiang Zemin privind
combaterea corupţiei a fost potolită de frica lui Deng Xiaoping
la mijlocul anilor 1990. Nu mai puţin important este faptul că
Jiang Zemin a dorit să aprobe încarcerarea unui şef de partid
din afara structurii administrative, ca simbol al puternicei
voinţe a conducerii Partidului Comunist Chinez de a instaura şi
susţine o administraţie curată, care să guverneze sub autoritatea
legii.
C1. Combaterea corupţiei în cadrul poliţiei
Conform studiului efectuat de către Academia de Ştiinţe
din China şi a Universităţii Tsinghua8, în perioada 1990-2000
s-a observat o creştere importantă a numărului infracţiunilor
8 Ten Characteristics of Chinese Corruption, http://www.china.org.cn,
accesat la 11.08.2007.
185
comise de către poliţiştii din China. Astfel, în fiecare an,
aproximativ 300 de poliţişti au fost condamnaţi în temeiul
legilor anticorupţie, din care aproximativ 10 au fost
condamnaţi la moarte.
Au fost înregistrate aproximativ 30 de cazuri de tortură,
în care 30 de persoane au fost ucise.
În această perioadă, s-a înregistrat o creştere a
abuzurilor în care sunt utilizate arme, 50% dintre aceste cazuri
soldându-se cu decese în rândul civililor.
Potrivit statisticilor Departamentului Securităţii Publice
din China, în anul 1997 s-au înregistrat 1.222 de cazuri în care
poliţiştii au luat mită, în aceste activităţi ilicite fiind implicaţi
1.477 poliţişti. În 307 cazuri au fost luaţi peste 10.000 de yuani
iar în 47 de cazuri peste 100.000 de yuani.
În acelaşi an, 1997, au fost înregistrate 491 de cazuri în
care au fost implicaţi 573 de poliţişti care au înregistrat probe
false sau au distrus probe pentru a-i ajuta pe infractori. De
asemenea, au existat aproximativ 40 de cazuri de tortură,
urmate de deces. Unii dintre poliţiştii implicaţi chiar au distrus
cadavrele, uimind întreaga ţară.
De altfel, în anul 1997 au existat aproximativ 246 de
situaţii în care 273 de ofiţeri de poliţie aflaţi sub influenţa
băuturilor alcoolice au perturbat liniştea şi ordinea publică. În
534 de cazuri, 571 de ofiţeri de poliţie au folosit ilegal
armamentul din dotare, 39 de persoane fiind ucise din această
cauză. În 15 cazuri au fost implicaţi ofiţeri de poliţie aflaţi în
stare de ebrietate, care au cauzat moartea a 19 persoane.
Li Peng, la data 3 noiembrie, a susţinut că „o ţară
precum China trebuie să devină mai aspră privind corupţia din
departamentele de poliţie, deoarece acestea joacă un rol
important în menţinerea stabilităţii sociale, a securităţii sociale
şi în supravegherea economică și socială”.
Li, preşedintele Congresului Popular, a făcut această
remarcă după ce a luat cunoştinţă de rapoartele lui
186
Jia Chunwang, ministrul Securităţii Publice, cu referire la
recentele evenimente privind activitatea celor 1,5 milioane de
poliţişti. Conform lui Li: „departamentele poliţiei din China au
avut contribuţii substanţiale în revoluţionarea şi construirea cazurilor, în special în stabilitatea socială în ultimii 20 de ani de reformă şi deschidere
9”, acesta a mai subliniat că, unele
departamente de poliţie au fost implicate în neaplicarea corectă a legii, încălcând-o, având un comportament lipsit de etică faţă de cetăţenii care plătesc taxele la stat pentru ei. Acele greşeli au subminat autoritatea statului, precum şi imaginea poliţiei.
Li „a solicitat departamentelor poliţiei să îşi îmbunătăţească sistemele interne și externe de supraveghere, incluzând supravegherea de către Congresul Poporului pe diverse nivele. Congresul Poporului nu se va ocupa de cazuri așa cum o fac poliţiştii, în schimb va analiza cazurile specifice pentru a promova dreptatea şi pentru a ajuta departamentele poliţiei în munca pe care acestea o depun
10”.
China, la acea vreme, se afla într-un moment crucial de reformă şi dezvoltare, trebuind să facă faţă unor situaţii noi, astfel că avea nevoie în mod special de un contingent de poliţişti care să fie de încredere din punct de vedere politic, riguros, onest în disciplină, în îndeplinirea îndatoririlor de serviciu.
Departamentele de poliţie ar trebui să fie mai eficiente în formarea calităţilor ofiţerilor lor şi să nu coboare sub așteptările partidului şi ale poporului.
Corupţia în China a devenit serioasă în perioada de tranziţie socială, rezultând severe pierderi economice şi mari provocări pentru instituţiile guvernamentale din China, devenind treptat din ce în ce mai răspândită în societate. 9 Li, Jinyan. „Counteracting Corruption in the Tax Administration in
Transitional Economies: A Case Study in China”. Bulletin for International Fiscal Documentation. Vol. 51. November 1997. 10
Ibidem.
187
Conform site-ului http://www.china.org.cn, privind
studiul corupţiei la nivel înalt a oficialilor chinezi efectuat de
către Academia de Ştiinţe din China şi Universitatea Tsinghua
a fost stabilite principalele caracteristici ale corupţiei din China
după cum urmează11
:
C2. Numărul pedepselor din anii 1980 – 1990 privind
faptele de corupţie În perioada 1987-1992, numărul oficialilor investigaţi la
nivel provincial şi ministerial a ajuns la 110, dintre care 79 au fost investigaţi în perioada 1990-1992. În orice caz, numărul cazurilor grave de corupţie a crescut din cauza toleranţei oficialilor, autorii acestora fiind sancţionaţi doar disciplinar, de către partid. Dintre cele 64 de cazuri oficiale de corupţie înregistrate în baza de date, 31 de cazuri au fost transferate autorităţilor judiciare, primind condamnări, dintre acestea doar 5 condamnări au fost pronunţate înainte de 1992, iar 26 de condamnări după 1992.
În cazurile din perioada anilor 1990 sumele oferite drept mită au fost mai ridicate decât în anii 1980.
Înainte de 1992, nu existau cazuri de delapidări sau infracţiuni de luare de mită, cu sume ajungând până la 100.000 de yuani, pe când după 1992, din cele 37 de cazuri înregistrate în baza de date, 27 au depăşit 100.000 de yuani dintre care în 12 cazuri era vorbă de peste 1 milion de yuani şi în 4 cazuri cu peste 10 milioane de yuani. În alte cinci cazuri, după anul 2000, sumele de bani pretinse şi primite au însumat peste 1 milion de yuani.
C3. Incidenţa corupţiei la sfârşitul anilor 1980 şi
începutul anilor 1990
Dintre cele 54 de cazuri cunoscute, 43 dintre ele au
început între anii 1988-1995. Între timp, o circulară a Curţii
11
Ten Characteristics of Chinese Corruption, http://www.china.org.cn,
accesat la 11.08.2007.
188
Supreme a Poporului, (emisă în 1989), a conferit guvernului
central dreptul de a pedepsi aspru oficialii corupţi. A existat,
totuşi, un număr mare de acte de corupţie în acest timp,
însemnând că ţelul acestora de a reduce corupţia nu a fost atins
în totalitate.
Înainte de 1992, au fost raportate cazuri severe de
corupţie în ministere şi comisii, urmând apoi o scădere la
începutul anului 1990, dar în mod izbitor crescând la mijlocul
decadei.
Înainte de 1992 ministerele se aflau printre cele mai
corupte instituţii din China. Oficialii chinezi corupţi au intrat în
domeniile economice prin angajamente guvernamentale
căutând să profite de puterea de a lua decizii. După 1992 apare
o nouă formă a corupţiei, în care oficialii au făcut o înţelegere
cu firmele locale, căutând să profite de poziţia şi puterea pe
care aceştia o deţineau.
Cu privire la formele de corupţie, odată ce China a
implementat politica de reformă şi deschidere, corupţia în
regiunile de coastă ale Chinei era mai mare decât cea din
interiorul ţării, sumele de bani implicate în cazurile de corupţie
din zonele de coastă ale Chinei erau semnificativ mai mari în
comparaţie cu cele din interiorul ţării.
C4. Sporirea cazurilor de corupţie „în echipă”
În anul 1989 întreaga naţiune chineză a fost uimită de
implicarea lui Luo Yunguang, viceministrul căilor ferate
chineze, în fapte de corupţie alături de un grup de persoane
care deţineau înalte funcţii în stat şi partid.
După aceasta organele de urmărire, au descoperit la
diverse nivele noi fapte de corupţie, incluzând mulţi oficiali
situaţi deasupra nivelului ministerial şi provincial. Un caz
foarte cunoscut în China este şi cel al lui Wang Baosen,
viceprimarul Beijingului şi Chen Xitong primarul Beijingului,
demascat de compania Wuxi Xinxing pentru adunarea
189
fondurilor ilegale, precum şi cazul lui Wu Wenying şi Xu
Penghang, doi lideri de vârf care coordonează industria textilă,
demascaţi în cazul Kangsai, unde au fost implicaţi foarte mulţi
oameni, printre care doi oficiali la nivelul provincial în cazuri
de contrabandă.
Corupţia locală a devenit mai problematică,
exemplificând cazul din Shengyang, capitala provinciei
Liaoning situată în nord-estul Chinei, unde au fost implicaţi: un
oficial al provinciei, 4 la nivel de departament, 11 la nivelul
diviziunilor, şi 7 la nivel districtual, care şi-au însuşit prin
metode ilegale peste 200 milioane de yuani (24 milioane de $).
Concluzia este că odată ce primul om este corupt,
grupul are tendinţa de a-l urma.
C5. Latenţa corupţiei în anii 1990
Perioada de mijloc a cazurilor de corupţie probate în
perioada 1980-1992 a fost de aproximativ 1,43-1,44 ani.
Aceasta înseamnă că majoritatea cazurilor de corupţie au fost
demascate într-un timp relativ scurt. În orice caz, după 1992
perioada latentă a corupţiei a continuat să crească cu media
perioadei latente a cazurilor anilor 1998-2002, ajungând la
6,31 ani.
Intervalul scurt de timp al cazurilor de corupţie – de la
demascare la anunţul oficial al pedepsei – a fost arătat în media
timpului dispus pentru 17 cazuri (înainte de 1992) ca fiind de
0,41 ani, dintre care 11 au primit pedeapsa până într-un an, iar
în alte 43 de cazuri pedepsele au fost comunicate până în anul
1992, media timpului dispus fiind de 1,88 ani cu 5 cazuri
condamnate în acelaşi an, iar cea mai lungă perioadă a fost de
4 ani.
Din cercetările efectuate a rezultat faptul că în 17 cazuri
înainte de 1992, oficialii corupţi au fost în aceleaşi poziţii pe
care erau când au început faptele de corupţie în momentul în
care au fost descoperiţi. În timp ce în 37 de cazuri după 1992,
190
22 de oficiali au fost promovaţi după primul incident de
corupție, indicând în mod evident o problemă în „sistemul
chinez de relație”.
C6. Corupţia cauzată de insuficienta dezvoltare a
informaţiilor
Statistica oficială a bazei de date arată că au fost
descoperite cazuri de corupţie ca urmare a unor rapoarte
informative. Dar cazurile de implicare în fapte de corupţie a
înalţilor oficiali au fost descoperite în mare măsură prin
investigarea altor cazuri.
Dintre cele 39 de cazuri rezolvate, 19 cazuri au fost
demascate prin investigarea altor cazuri, aproximativ 80,6% şi
5 cazuri care au avut la bază rapoarte informative, un caz a fost
descoperit prin confesiune, iar restul de cazuri au fost
descoperite prin suspiciune. Aceasta arată că supravegherea
înalţilor oficiali a fost slabă datorită partidului şi societății
civile.
În special pentru acele cazuri descoperite la sfârşitul
anilor 1990 au rezultat severe consecinţe sociale.
C7. Infracţiuni de luare de mită
Infracțiunea de luare de mită este principala acuzaţie
împotriva oficialilor chinezi.
Dintre cele 8 cazuri de corupţie în perioada 1980-1988,
trei cazuri au fost de luare de mită, în care valoarea sumelor era
mică. Astfel, într-unul dintre cazuri s-au pretins haine de tip
occidental, un aparat de înregistrare şi obiecte uzuale, iar în
celelalte două cazuri au fost primite sume separate de 20.000
de yuani (2.410 de $) respectiv 12.000 de yuani (1.446 de $).
Dintre cele 9 cazuri înregistrate în perioada 1989-1992,
4 cazuri au reprezentat luare de mită, media sumelor însuşite în
mod fraudulos fiind de aproximativ 20.000 de yuani (2.410
de $) în 44,4% dintre cazuri. În alte 47 de cazuri petrecute după
191
1993, în 37 dintre acestea infracțiunea de luare de mita a fost
evidentă (78,7% din cazuri).
De asemenea, s-a reţinut faptul că au fost 6 persoane
implicate în corupţie (12,8% din cazuri), 3 persoane implicate
în delapidarea de fonduri (6,4%), alte două persoane au
recunoscut deţinerea de mari proprietăţi fără a avea resursele
necesare pentru a le obţine (4,3%), iar o altă persoană a fost
acuzată de proastă administrare, cheltuind banii publici.
În 37 de cazuri de corupţie din perioada anilor 1990 au
fost semnalate 8 cazuri de luare de mită însumând mai mult de
1 milion de yuani (120.482 de $), 3 cazuri însumând
5 milioane de yuani (602.410 de $), 7 cazuri între 0,5-1 milion
de yuani (60.241 de $ – 120.482 de $), 8 cazuri între
100.000-500.000 de yuani (12.048-60.241 de $), 10 cazuri în
care s-au pretins mai puțin de 100.000 de yuani (12.048 de $),
dar nici un caz în care să se pretindă mai puţin de 10.000 de
yuani (1.205 de $).
Din 24 de cazuri a fost descoperit doar un singur caz
în care oficiali corupţi au primit mită de la mai mult de
10 persoane. În 23 de cazuri rămase, media mitei într-un caz
fiind de trei persoane, iar în alte şase cazuri exista doar o
singură persoană care dădea mită. Luarea de mită de la mai
puţine persoane indică faptul că, oficialii chinezi erau atenţi,
încercând să diminueze riscul de a fi prinşi.
Executivul a fost implicat în darea de mită, în 24 de
cazuri de corupție înregistrate, care constau în obţinerea
avizelor de construcţie, obţinerea finanţării sau a
împrumuturilor bancare sau promovarea.
C8. Familia şi relaţiile extraconjugale
În timpul investigaţiei s-a descoperit că soţul sau soţia
(în general, soţia) şi copilul jucau un rol important în săvârşirea
actelor de corupţie ale oficialilor chinezi. Erau foarte puţine
cazuri în care oficialii chinezi nu erau conştienţi de actele de
192
corupţie din interiorul familiei. Uneori lăcomia familiei îl
stimula pe cel corupt, acesta grăbind paşii pentru a obţine
bunurile nemeritate. Oficialii chinezi nu luau întodeauna
personal mita, folosind adesea familia, pentru a avea mâinile
curate.
Dintre cele 17 cazuri de corupţie petrecute înainte de
1992, în trei cazuri au fost implicaţi membrii familiei, iar în 37
de cazuri petrecute după 1992, în 19 cazuri au fost implicaţi
membri ai familiei.
Dacă a avea o relaţie extraconjugală în China anului
1980 era o infracţiune gravă, începând cu 1990 aceasta a
devenit mai puţin importantă. Multe persoane erau de părere că
a avea o relaţie în afara căsătoriei era pur şi simplu o problemă
particulară şi nu avea nimic în comun cu corupţia publică.
Oricum, cazuri concrete au arătat că având o relaţie
extraconjugală coincidea de obicei cu primul pas spre corupţie.
În statistica incompletă, din 64 de cazuri de corupţie a
superiorilor oficiali, 14 oficiali au fost implicaţi într-o relaţie
amoroasă.
C9. Fenomenul corupţiei la „59 de ani”
Presupunerea posibilei existenţe a unui act de corupţie
înfăptuit în ultimul an oficial de muncă, la vârsta de 59 de ani,
a fost în mare măsură înlăturat de raportul de cercetare.
Şaptesprezece corupţi guvernatori la posturile ministeriale sau
provinciale au fost mai tineri de 53 de ani, astfel infirmând
ipotezele iniţiale.
În cercetarea suplimentară au fost găsite 12 cazuri în
care oficialii aveau peste 57 de ani (între 1987-1994), dintre
care, 6 cazuri s-au înregistrat între 1992-1993. Susţinând că
fenomenul „59 de ani” a existat, cercetarea indică faptul că în
perioada 1992-1993 s-a atins apogeul. După aceea, guvernul
chinez s-a grăbit să promoveze cadrele tinere, ulterior reducând
reapariţia fenomenului.
193
Referințe bibliografice
1. Cumulative Impact of Inward FDI on China Economics
Essay, http://www.ukessays.com.
2. Ten Characteristics of Chinese Corruption,
http://www.china.org.cn.
3. Field, Thomas. „China Seeks to Curb
Tax-Corruption” Tax Notes International. May 5, 1997.
4. Kang Lim, Benjamin, Buckley, Chris, Another ousted
China Party Chief Challenges Case against him,
www. chicagotribune.com.
5. Li, Jinyan, Counteracting Corruption in the Tax
Administration in Transitional Economies: A Case
Study in China, Bulletin for International Fiscal
Documentation, Vol. 51. November,1997.
6. Poole, Teresa, Peking party boss is jailed for
corruption, http://www.independent.co.uk.
7. Yan, Sun, The Politics of Conceptualizing Corruption
in Reform China, www. storage.globalcitizen.net.
194
CCOOAACCHHIINNGGUULL –– MMeettooddăă ddee îîmmbbuunnăăttăăţţiirree
aa ppeerrffoorrmmaannţţeeii pprrooffeessiioonnaallee
Comisar de poliţie Iulian Tiberiu TUDOSE
Direcţia Anticorupţie pentru Municipiul Bucureşti
şi Judeţul Ilfov
În anul 2011, compania Nokia era cotată la bursă ca
fiind mai puţin valoroasă decât compania Rovio (producătoare
a jocului Angry Birds, apărut în anul 2009), iar recent brandul
Nokia (cumpărată între timp de firma Microsoft) a dispărut.
Practic, în urma unei decizii neinspirate a consiliului de
administraţie al firmei Nokia, aceasta a pierdut teren în faţa
competitorilor pierzând poziţia dominantă pe piaţa
telefoanelor. Decizia de a dezvolta telefoane simple şi ieftine a
fost infirmată de piaţă, care a preferat telefoanele inteligente pe
care să poată instala jocuri precum Angry Birds.
Trăim într-o lume deosebit de interesantă în care
schimbările tehnologice, din mediul de afaceri şi cele sociale se
succed cu o viteză deosebită, piaţa corporativă încercând să
ţină pasul. În acest proces, managerii trebuie să se adapteze
permanent. Una dintre cele mai moderne metode de dezvoltare
managerială este coachingul executiv. Acesta este un domeniu
cu o creştere rapidă, despre care se cunoaşte puţin. Literatura
disponibilă este primară şi normativă, de cele mai multe ori o
elogiere a virtuţilor coachingului executiv din perspectiva unui
coach.
În ciuda răspândirii rapide a coachingului ca instrument
de dezvoltare, dezbaterea dacă va intra în lungul şir de mode
195
care au existat în resurse umane şi training sau se va impune ca
metodă rămâne. Reputaţia coachingului a fost umbrită de
descrieri precum „prietenie plătită”, „cutie de rezonanţă”,
„ultimul accesoriu al managerilor”, pentru a numi doar câteva.
Mulţi comentatori dezbat că, deşi nou ca denumire,
ideea de discuţie unul la unul în consultanţă a apărut de câteva
decade. Activităţi precum evaluările personale şi feedbackul de
360 de grade1
sunt iniţiative care au pus, de-a lungul
timpului, indivizii faţă în faţă cu propriile performanţe
şi i-au determinat să îşi analizeze necesităţile individuale
de dezvoltare. Managerii au devenit mai conştienţi de
stilul propriu şi de ariile pe care trebuie să le îmbunătăţească.
Aceste iniţiative sunt limitate pentru că furnizează doar
motive pentru participanţi să se schimbe şi lasă împresia
că „a şti ce trebuie schimbat” este singura verigă a
lanţului. Aici intervine coachingul, ca metodă permanentă de
dezvoltare pentru că este orientat pe continuitatea procesului,
nu doar pe descoperirea a ceea ce lipseşte din procesul de
dezvoltare.
Pe măsură ce piaţa se maturizează coachingul arată din
ce în ce mai puţin ca o modă trecătoare. Totuşi, deşi coachingul
ca metodă de îmbunătăţire a performanţelor profesionale este
azi foarte des utilizat, doar viitorul va stabili dacă va depăşi
criticile ce i se aduc azi şi va fi consacrat ca metodă sau va
rămâne doar o modă.
Principalele critici ce pot fi aduse coachingului se referă
la lipsa de structurare a metodei folosite şi la absenţa unor
practici unitare. Este evident faptul că metode utilizate cu
succes în coaching sunt împrumutate din diverse curente ale
psihoterapiei, dar au fost adaptate.
1 Feedback 360 se referă la metoda de evaluare folosită în resurse umane,
de a aduna informaţii despre performanţa unui angajat de la colegi,
subordonaţi, şefi, clienţi şi furnizori.
196
Articolul de față își propune să facă o prezentare
generală, o fotografie a momentului. Dat fiind faptul că în
prezent nu există o practică unitară şi o metodă structurată, ne
vom limita doar la a face o prezentare a conceptului aşa cum a
fost perceput fenomenul din puţina literatură de specialitate,
dar şi prin contactul direct al autorului cu doi dintre cei mai
importanţi exponenţi ai curentului (John Whitmore şi Timothy
Gallwey).
Ar fi utilă, înainte de toate, clarificarea înţelesului unor
termeni uzitaţi în terminologia de specialitate, termeni care
provin din engleză şi care, fie din comoditate, fie datorită
distanţei dintre traducerea literară şi înţelesul uzual, sunt
păstraţi ca atare, fiind consideraţi intraductibili.
Coaching – o intervenţie prin care, lucrând cu o
persoană instruită, un individ îşi poate îmbunătăţi performanţa
într-o perioadă de timp foarte scurtă.
Coach – persoană instruită pentru a facilita învăţarea şi
a ajuta un individ sau o echipă să atingă un prag de
performanţă superior celui iniţial.
Mentoring – modalitate de transferare a cunoştinţelor de
la o persoană instruită într-un domeniu la un ucenic.
DEFINIŢII ŞI DIFERENŢIERI
Termenul de coaching a ajuns să denumească mai multe
tipuri de activităţi. Deşi preocuparea mea este de a delimita
modul în care termenul este folosit în mediul organizaţional,
voi menţiona şi celelalte utilizări ale termenului. În folosirea
timpurie a termenului în afaceri se referea la o intervenţie care
corecta sau remedia o situaţie – oamenii erau susţinuţi prin
coaching pentru că nu performau la capacitatea cerută sau
aveau un comportament nepotrivit. În acea perioadă,
coachingul era privit ca o metodă de a dezvolta oamenii în
interiorul organizaţiei pentru a performa mai bine şi a-şi atinge
potenţialul.
197
Confuzia există asupra ce este de fapt coachingul şi prin ce se deosebeşte de celelalte „comportamente de ajutor”, cum ar fi consilierea sau mentoratul. O varietate de coaching de nişă a apărut deja, pe măsură ce a fost popularizat – life coaching, coaching pentru abilităţi, executive coaching, coaching de echipă, pentru a numi doar câteva. În parte, acest lucru se poate să se fi întamplat pentru că practicanţii au profitat de popularitatea fiecărui nou termen şi l-au aplicat la metoda generală. În consecinţă coachingul a suferit o depreciere a termenului generată de confuzia creată. Coachingul a fost perceput greşit şi înţeles greşit. Pentru ca lucrurile să fie şi mai dificile, acolo unde unii folosesc termenul de life coaching, alţii vorbesc despre mentoring pentru dezvoltare. Multe organizaţii folosesc termenul specific pentru anumite operaţiuni în timp ce altele aleg o terminologie care îi favorizează demersul şi care este unanim acceptată în organizaţie. Rezultatul este că aceeaşi definiţie o întâlnim pentru mai mulţi termeni.
Dezbaterea dintre forurile academice şi practicanţi este de actualitate şi s-a ajuns la acceptarea necesităţii de a forma un fond comun de definiţii. Dezbaterea este atât de acută încât aproape că s-a ajuns la un număr mai mare de definiţii ale coachingului decât numărul de practicanţi. Faptul că Europa şi Statelele Unite interpretează termenul atât de diferit sporeşte confuzia. Am selectat o colecţie de definiţii asupra coachingului:
Definiţii ale coachingului Autor
Un proces care permite ca
învăţarea şi dezvoltarea să se
întâmple şi prin care se produce
performanţa
Parsole (1999)
Deblocarea potenţialului (cuiva)
pentru maximizarea rezultatelor
Whitmore (1996)
198
Demersul coachingului şi
mentoringului este de a ajuta
şi susţine oamenii într-un
mediu cu competiţie în
creştere pentru:
a) dezvoltarea de abilităţi;
b) îmbunătăţirea performanţei;
c) mărirea potenţialului;
d) şi a deveni ceea ce doresc
să devină.
Definiţia din cursul
CIPD
Intervenţie primară pe termen
scurt cu scopul de a îmbunătăţi
performanţa şi a dezvolta o
anumită competenţă
Clutterbuck (2003)
O conversaţie sau o serie de
conversaţii între două persoane
Starr (2003)
Arta de a facilita învăţarea,
dezvoltarea sau performanţa
cuiva
Downey (1999)
Definiţia verbului
„coach” = a antrena,
a tutora, a da sugestii
Oxford Dictionary
Un coach este o persoană care
lucrează cu clientul pentru a-l
ajuta să îşi atingă obiectivele,
să rezolve problemele,
să înveţe să se dezvolte
Caplan (2003)
O relaţie catalizatoare care
accelerează procesul de
performanţă; pentru
indivizi şi organizaţii
este descoperirea scopului
şi trăirea lui
Coach U University,
Texas
199
Există câteva lucruri asupra cărora toată lumea este de
acord:
a) este o intervenţie unu la unu;
b) acordă feedback asupra punctelor forte şi punctelor
slabe;
c) este ţintit către activităţi specifice;
d) este o activitate pe termen relativ scurt, care poate
avea şi un orizont mai lung;
e) este o formă non-directivă de dezvoltare;
f) este centrat pe îmbunătăţirea performanţei;
g) este folosit pentru o gamă largă de activităţi;
h) activităţile de coaching au impact atât asupra
individului, cât şi a organizaţiei;
i) se bazează pe faptul că individul are conştiinţă de
sine sau că o poate dezvolta;
j) pot fi discutate subiecte personale cu accent pe
performanţa în muncă.
În sens larg, dintr-un punct personal de vedere,
coachingul se referă la dezvoltarea abilităţilor şi cunoştinţelor
unei persoane astfel încât performanţa în muncă se
îmbunătăţeşte şi se poate spera la o creştere organizaţională. Se
concentrează pe o performaţă ridicată şi pe creşterea calităţii
muncii şi care, în acelaşi timp, poate avea impact asupra vieţii
private. De obicei se desfăşoară pe o perioadă scurtă de timp şi
are obiective clar stabilite.
DEFINIREA PRIN DIFERENŢE ÎN RAPORT CU
DOMENII ÎNRUDITE
Coaching vs mentoring
Există multe similarităţi între coaching şi mentoring,
deoarece amândouă implică o acţiune unu la unu, care
furnizează indivizilor oportunitatea de a reflecta, a învăţa şi a
se dezvolta. Dacă vom compara coachingul cu ceea ce în mod
200
tradiţional înţelegem prin mentorat vom observa câteva
diferenţe esenţiale. Termenul de mentoring îşi are rădăcina în mitologia
greacă. Odiseu şi-a încredinţat casa şi educaţia fiului său, prietenului său, Mentor, spunându-i: „Spune-i tot ce ştii”.
Cele mai comune dintre diferenţele dintre coaching şi mentoring sunt ilustrate în tabelul de mai jos.
Mentoring Coaching Relaţie în desfăşurare care poate dura o perioadă lungă de timp
Relaţie cu o durată de timp prestabilită
Poate fi informal, se poate desfăşura în orice moment în care cel mentorat are nevoie de ajutor, de sfat sau de expertiza mentorului
Are un caracter mai structurat, în care întâlnirile au loc la intervale regulate de timp
Pe termen lung, priveşte individul în ansamblu
Pe termen scurt, se concentrează pe soluţionarea unei probleme, a unui aspect
Mentorul este, de obicei, mai calificat şi mai experimentat decât cel mentorat
În general nu este necesar ca persoana coach să aibă acelaşi nivel de experienţă cu cel antrenat, cu excepţia cazurilor în care coachingul este orientat către abilităţi
Centrat pe carieră şi dezvoltare Centrat pe obiective la locul de muncă
Agenda este stabilită de cel care învaţă, rolul mentorului este de a-l ghida în rolurile pe care urmează să le aibă
Agenda este stabilită pentru atingerea unor obiective specifice, imediate
Dezvoltare profesională Dezvoltare pe o singură arie/subiect
201
În realitate, pot fi mai multe suprapuneri între rolul de
coach şi de mentor. Un mentor poate să facă uneori coaching şi
un coach poate să fie şi mentor, dacă lucreză cu cineva de-a
lungul timpului pe probleme legate de carieră. Mulţi oameni
înţeleg că mentoratul este o activitate adjunctă coachingului,
mai ales atunci când sunt furnizate sfaturi privind cariera, prin
opoziţie atenţia pe termen scurt, centrată pe obiective în
coaching.
Coaching vs terapie/consiliere
Există în mod evident similarităţi între coaching şi
activităţile de consiliere. Multe dintre tehnicile, metodele şi
instrumentele din coaching provin din domenii cum sunt
psihologia sau terapiile asociate şi sunt aplicate în contextul
organizaţional.
Cea mai mare şi evidentă diferenţă între coaching şi
psihoterapie este paradigma în care se desfăşoară. Coachingul
este făcut în sport, în afaceri, în seminarii de dezvoltare
personală. În opoziţie cu coachingul, psihoterapia este o
intervenţie de vindecare. Această paradigmă separă indivizii
care au nevoie de vindecare emoţională/psihologică de cei care
caută în coaching să îşi mărească performanţa şi să aibă mai
mult succes personal sau profesional. Coachingul este o
intervenţie care presupune că individul este sănătos şi
manifestă un comportament funcţional. Este adevărat că şi
terapia şi coachingul este folosit de indivizi pentru a modifica
sau schimba comportamente. Deşi amândouă metodele
presupun revelaţii despre propria persoană, în terapie revelaţia
este folosită pentru vindecare, iar în coaching pentru mărirea
potenţialului. Progresul în terapie este raportat de către client,
în timp ce în coaching măsurarea performanţei este dată de
obiectivele clar stabilite de comun acord între client şi coach.
Metodele de livrare, de asemenea, pot fi diferite. În timp ce
terapia este obligatoriu faţă în faţă, în coaching şedinţele se pot
202
defăşura şi la telefon, prin videoconferinţă şi chiar prin Yahoo
Messenger.
Diferenţieri de nişă
Acestea se adaugă la diferenţierile deja menţionate, în
funcţie de domeniul în care aplicăm coachingul. Putem astfel
întâlni coaching executiv, coaching pentru performanţă,
coaching pentru abilităţi, coaching pentru carieră. Din nou
aceşti termeni pot avea definiţii diferite dacă întrebăm diverşi
practicieni la ce se referă.
Ce diferenţiază aceste tipuri de coaching?
Coachingul pentru performanţă este atunci când
activităţile de coaching sunt centrate pe creşterea
performanţelor individuale. Subiectele discutate pot varia, dar
vor fi întotdeauna îndreptate spre obţinerea unor performanţe
mult crescute. În general bazele teoretice ale acestui tip de
coaching derivă din psihologia organizaţională, dar şi din cea
sportivă, combinate cu metode din psihologia generală.
Coachingul pentru abilităţi este forma de coaching
concentrată pe abilităţi de bază pe care un angajat tebuie să le
aibă pentru a-şi îndeplini rolul. Dezvoltarea astfel oferită este
flexibilă, adaptată, servită „la timp”. Programele de coaching
astfel oferite sunt personalizate pentru fiecare individ, astfel
încât acesta îşi dezvoltă abilităţile la nivelul necesar obţinerii
rezultatelor optime în organizaţie.
Coachingul pentru carieră se centrează pe nevoile
individuale de dezvoltare în carieră. Coach-ul solicită feedback
de la individ privind opţiunile în dezvoltarea carierei. Procesul
trebuie să sporească claritatea asupra nevoilor în carieră,
schimbarea personală şi trecerea la un plan de acţiune.
Coachingul personal presupune ajutarea unui individ să
facă o schimbare semnificativă în viaţa sa personală. Rolul
coachului este de a ajuta individul să exploreze noi posibilităţi.
Are ca punct de plecare agenda personală a individului.
203
Coachingul în afaceri, cunoscut sub numele de business
coaching se referă la coachingul furnizat în mediu
organizaţional. El poate fi livrat către indivizi sau grupuri.
Acesta se suprapune ca definiţie cu ceilalți termeni întâlniţi în
mediul organizaţional.
Coaching executiv este coachingul oferit managerilor
executivi sau echipelor manageriale. Organizaţiile sunt
interesate să investească în manageri pentru a îmbunătăţi
performanţa şi pentru a creşte profitul. Acest lucru este posibil
datorită faptului că managerii sunt elementele-cheie de
influenţare a activităţii în organizaţii. Coachingul executiv este
oferit deseori de persoane din afara organizaţiei, ale căror
servicii sunt contractate pe o perioadă specifică de timp cu un
număr de la început desemnat de şedinţe.
Diferenţierea coaching intern vs coaching extern
Aceasta este cea din urmă distincţie pe care o voi
menţiona. Tyler (2000) nota că în mod istoric contractele de
coaching se făceau cu cineva din afara organizaţiei. În timp
schimbările foarte rapide precum şi necesitatea de a acţiona „în
timp real” au dus ca practica de a forma coachi interni să fie
foarte răspândită. În ciuda răspândirii acestei practici, raportul
realizat de Wasylyshyn2 (2003) în urma unui sondaj în Statele
Unite arată că în aproape 100% din companii se preferă
coachingul extern.
Un sondaj asupra articolelor apărute în Statele Unite, şi
realizat de către Garman, arată că în 56% din articole se
vorbeşte despre coaching intern. Persoana internă care
furnizează coaching este descrisă cel mai adesea ca fiind un
specialist din departamentul de resurse umane sau unul dintre
2 Karol Wasylyshyn este cea care a diferenţiat coachingul pentru angajaţii
obişnuiţi de ceea ce ea numeşte super-keepers în lucrarea Talent
Management Workbook (Septembrie 2003).
204
manageri, de cele mai multe ori managerul executiv sau
general, care lucrează cu colegii şi cu subordonaţii în afara
orelor de program.
Unii specialişti diferenţiază coachingul furnizat intern
de alte forme de „ajutorare” a colegilor cum ar fi trainingul,
consilierea, sfătuirea care pot să vină din partea specialiştilor în
resurse umane sau a şefilor de departamente. Tendinţa în
creştere este de a încuraja managerii să ofere coaching intern
(Peterson3 ,1996) în efortul de a soluţiona problemele care apar
în sistem, funcţia de coach adăugându-se celorlalte funcţii
manageriale.
Studiul de caz al lui Schnell (2005) evidenţiază câteva
avantaje ale coachingului intern. Primul avantaj este că se
aduce contribuția unui expert în problemele legate de politicile
şi procedurile interne în procesul de coaching. În felul acesta
organizaţia beneficiază de o explorare exponenţială a
problemei datorită faptului că toţi actorii implicaţi în proces
cunosc natura problemei. În mod administrativ coachingul
intern este facilitat de faptul că membrii organizaţiei, lucrând
împreună, îşi pot acorda suport pe tot parcursul perioadei în
care se desfăşoară procesul de coaching, în întâlnirile formale
sau informale din organizaţie.
Principala provocare pe care o are coachingul intern
este păstrarea confidenţialităţii. Un alt dezavantaj este că
datorită încărcării foarte mari de expertiză şi cunoştiinţe pe care
un coach intern le are, relaţia de coaching nu mai poate fi la fel
de creativă şi susţinătoare pentru individ.
Pentru multe organizaţii apare necesitatea de a avea atât
coach interni, cât şi externi. Atunci când coachingul are ca scop
o schimbare culturală, un coach extern poate oferi o
3 D.B. Peterson efectuează numeroase studii şi cercetări asupra problemelor
cu care se confruntă coachingul. Este unul dintre cei mai renumiţi şi invitaţi
vorbitori în conferinţele de coaching.
205
perspectivă obiectivă, în timp ce în transferul de cunoaştere şi
abilităţi organizaţia poate beneficia de aportul managerilor şi
specialiştilor proprii.
CE SE ÎNŢELEGE PRIN COACHING EXECUTIV
Coachingul executiv implică o relaţie între două
persoane (sau mai multe persoane dacă vorbim de echipe) în
care un coach ajută un executiv să atingă anumite obiective
într-o arie profesională sau adesea personală. Este o practică
întâlnită în ultimii cincisprezece ani în diverse forme, conform
relatărilor lui Berglas (2000), care a devenit o nouă profesie
cunoscută sub numele de coaching executiv.
În mod curent coachingul este privit ca o cvasi-profesie
ai cărei practicieni caută acceptare şi credibilitate şi, așa cum
vom arăta în cele ce urmează, încep să fie învestiţi cu
amândouă. Coachingul există în diverse arii ale vieţii: sport,
învăţământ, spiritualitate, consiliere maritală şi de cuplu,
educaţia copiilor, comportament managerial şi orice altceva.
Coachingul executiv se referă la antrenamentul managerilor cu
experienţă, al celor începători sau al antreprenorilor. Cei cărora
li se adresează coachingul au probleme de rezolvat în diverse
arii. Coachingul se adresează atât vieţii profesionale, cât şi
celei personale.
În lumea contemporană, a face ceva de unul singur
înseamnă în cele mai multe cazuri a perpetua acelaşi
comportament. Comportamentele se schimbă cu greutate. Cei
care susţin coachingul motivează că a împărtăşi problemele şi
nevoile de dezvoltare cu un executive coach înseamnă să ai
acces la o „minte neutră” care este dornică şi capabilă să
asculte cu atenţie, să provoace constructiv şi să ţină
contabilitatea eforturilor conştiincioase ale executivului în
dezvoltarea personală.
Aşa cum exprimă foarte clar mulţi dintre coachi, un
coach nu controlează, nu gestioneză şi nu manipulează relaţia.
206
Timothy Gallwey (1996), intructor la Harvard şi expert în
tenis, notează în cartea sa The Inner Game of Tennis:
„Coachingul este o cheie spre deblocarea potenţialului
personal şi obţinerea performanţelor maxime. Înseamnă să îl
ajuţi să înveţe, decât să le predea”.
Altfel spus, coach-ul deschide o conversaţie şi
construieşte o atmosferă în care executivul poate să ajungă la
propriile concluzii. Astfel de conversaţii au scopul de a ajunge
la probleme „reale”. Când are succes, coachingul duce la un
plan de acţiune care urmăreşte declanşarea dezvoltării. Printre
atribuţiile coach-ului se numără crearea unui climat de
încredere şi ascultare activă, în care pune întrebările „corecte”.
Un astfel de proces îi permite executivului să gândească mai
profund, diferit şi dincolo de scopul său obişnuit.
Există deja o vastă literatură despre cum să devi coach
executiv. Apar articole în reviste celebre de business. Trei cărţi
mi-au atras în mod deosebit atenţia şi le voi discuta în
capitolele ce urmează: Fitzgerald şi Berger (2000) Executive
Coaching: Practice and Perspective, John Whitmore:
Coaching for Performance, Goldsmith, Lyons şi Freas Coachig
for Leadership.
METODE APLICATE ÎN COACHINGUL EXECUTIV
Whiterspoon şi White4 notau în 1996 că există mai
multe feluri în care poate fi implementat coachingul:
a) coaching pentru dezvoltarea unor abilităţi cerute în
procesul muncii;
b) coaching pentru performanţă, care se canalizează
mai mult decât pe munca propriu-zisă; 4 Whiterspoon şi White analizează coachingul executiv din perspectiva
nevoilor clientului. Ei indentifică patru mari categorii de coaching executiv:
pentru abilităţi, pentru performanţă, pentru dezvoltare şi pentru agenda de
lucru (cel mai ades fiind vorba de transcenderea la postul de CEO). Ei
examinează şi similarităţile între cele patru tipuri de coaching.
207
c) coaching pentru dezvoltare, îndreptat spre procesele
de învăţare cu impact în viitor;
d) coaching pentru executivi, care se adresează
executivului într-un sens mai larg.
Cel din urmă rol este cel mai relevant pentru strategie.
Construită pe modelul lui Whiterspoon şi White, Knudson
(2002) sugerează că un coach poate să aducă noi formulări
strategiei, care pot suna în felul următor:
să fie o cutie de rezonanţă pentru un executiv care
are nevoie să exploreze diverse scenarii de strategii;
să ajute executivul să testeze presupuneri privind
realitatea pieţei şi oportunităţile pe care le prezintă;
să puncteze unghiurile de umbră;
să crească creativitatea;
să suţină eforturile de a implementa o anumită
direcţie strategică prin ajutarea managerului să
creeze o nouă strategie.
Aplicabilitatea şi implicaţiile coachingului
Deşi pentru neiniţiaţi ideea de coaching poate părea
prea personală pentru a fi aplicată în afaceri, există multe
oportunităţi în organizaţii pentru aplicarea formală a
coachingului. Poate fi folosit, de exemplu, pentru motivarea
angajaţilor, pentru dezvoltarea abilităţilor interpersonale,
construirea echipelor, creşterea performanţei, pentru a adăuga
planificare şi evaluare etc.
Următoarele remarci ale lui Berger (2002) sunt
relevante pentru că încearcă să explice de ce coachingul este
foarte popular printre manageri:
varietatea rolurilor managerilor este în creştere;
complexitatea muncii manageriale cere, în egală
măsură, provocare şi susţinere, iar coachingul le
oferă pe amândouă;
208
potrivirea între complexitatea minţii unui manager şi
cerinţele postului este esenţială pentru eficienţa
muncii şi pentru obţinerea satisfacţiei şi a devenit un
fapt recunoscut pe scară largă.
Importanţa utilizării abilităţilor de ascultare în
coaching
Un lucru care apare în întreaga literatură despre
coaching este abilitatea coach-ului de a asculta. Un coach poate
să creadă că cea mai mare valoare pe care o poate aduce
celorlalţi este împărtăşirea experienţei. Acest lucru poate fi
adevărat pentru cei care au o vastă experienţă în funcţii de
conducere. Aceasta este o greşeală. Totuşi, acest fapt satisface
o necesitate fundamental umană, aceea de a împărtăşi. Se pare
că acesta este o necesitate psihologică pe care cea mai mare
parte a noastră nu reuşim să o satisfacem (Coleman 2002).
Coleman afirmă că cei mai mulţi coachi recunosc o necesitate
din ce în ce mai mare de a asculta ceea ce spun clienţii.
Abilitatea de „a citi printre rânduri” şi de „a face conexiuni
între factori care aparent nu sunt relaţionaţi” are o valoare
deosebită. În acele ocazii în care coachul nu ştie ce să facă în
pasul următor, el trebuie să pună întrebări deschise potrivite.
Aceasta îi dă posibilitatea clientului să continue să vorbească şi
prin aceasta să poată să găsească un moment de inspiraţie
pentru manager.
După cum arată literatura de specialitate, clienţii sunt
mai înclinaţi să treacă la acţiune dacă lucrează cu propriile lor
idei, decât dacă lucrează cu ideile coachului. Cheia este să fie
atent la momentele de „ăăă... ăăăă” şi să fie sigur că
recunoaşte momentele respective.
Coachingul înseamnă ascultare, dar nu acceptarea
cadrului pe care îl descrie clientul. A asculta înseamnă că acel
client se simte ascultat şi apreciat. Deseori, când clienţii sunt
confuzi în situaţii complexe, ascultarea activă şi reflectarea
209
celor spuse de către coach îl poate ajuta pe client să sorteze
lucrurile. Cel mai important cadou făcut clientului, după
spusele lui Alain Cardon (2002) este de a oferi mai multe
moduri de a privi aceeaşi situaţie. El consideră că făcând acest
lucru clienţii pot dezvolta propriile lor soluţii la situaţiile cu
care se confruntă. Steven Covey (2002) confirmă şi
completează: „Caută mai întâi să înţelegi şi apoi să te faci
înţeles”.
Coleman (2002), de asemenea, reflectă asupra acestui
subiect şi argumentează că este necesar să fii pe aceeaşi
„lungime de undă” cu clientul şi rezumă în felul următor:
„Pentru a stabili un raport cu clienţii este necesar să înţelegi
cum înţeleg ei lumea, cum văd lumea şi să descoperi care sunt
scopurile lor şi care sunt lucrurile importante pentru ei. Din
acest punct poate începe munca împreună.”
Izolarea managerilor
Este o provocare imensă să formulezi o strategie care să
răspundă eficient unui mediu complex şi în continuă şi rapidă
mişcare. Şi este o şi mai mare provocare să faci o organizaţie
să facă o strategie să devină reală. Din moment ce
implementarea strategiei pivotează în jurul succesului
companiei, programele de coaching executiv care susţin
amândouă aceste lucruri pot avea un impact şi mai mare asupra
rezultatelor afacerii.
Relaţiile de coaching încep, de obicei, cu dezvoltarea de
abilităţi şi creşterea performanţei. Deşi, dacă reuşeşte să creeze
un cadru în care deciziile managerului să fie mai clare, coachul
va creşte în importanţă şi este capabil să exploreze alternative
creative la modul normal de a gândi. Clientul şi coachul pot să
înceapă să adreseze probleme mai subtile şi mai complexe.
Cardon (2002) consideră că poziţia coachingului
executiv este de a suplini singurătatea pe care clienţii pot să o
resimtă în universul executiv. Indiferent că managerul este
210
introvert sau extrovert, el experimentează un semntiment de
izolare. Şedinţa de coaching poate fi un moment foarte bun
pentru manager să împărtăşească gânduri şi impresii, fie despre
viaţa personală, fie despre cea profesională cu coachul.
Fitzgerald şi Berger îl citează pe Albert Einstein: „Este ciudat
să fii atât de cunoscut şi totuşi atât de singur”.
Evident, printre top executivi această singurătate este o
normă. Liderii trebuie ocazional să acţioneze singuri, pentru
motive bine întemeiate. De asemenea, sunt momente în care
decizii problematice în companii trebuie luate de manageri
împreună cu alţii. Un leader eficient ştie când să îi implice pe
ceilaţi în procesul decizional şi mai ales când să nu îi implice.
Şi coachingul poate să ajute în astfel de momente de
singurătate.
Ghid pentru asigurarea succesului procesului de
coaching
Ca în toate activităţile manageriale, eşecul activităţii de
coaching rămâne o posibilitate. Coachingul prost aplicat este
mai rău decât ineficient. Coachingul de slabă calitate poate
produce daune indivizilor şi organizaţiei şi poate risipi sume
mari de bani. Pentru a micşora sau evita riscul eşecului,
anumiţi paşi în coaching sunt recomandaţi cu insistenţă
(Hodges 2002):
a) alinierea coachingului cu strategia de afaceri;
b) acordul asupra unor obiective clare şi a unui cadru de
timp;
c) asigurarea că problema organizaţiei nu este etichetată
ca o problemă individuală;
d) indentificarea părţilor implicate;
e) asigurarea că organizaţia este pregătită pentru
coaching şi feedback;
f) coachingul nu trebuie să fie obligatoriu;
g) să fie făcută distincţia între coaching şi terapie;
211
h) selectarea coachului potrivit;
i) asigurarea că persoana are calităţi interpersonale;
j) asigurarea că persoana are credibilitate în faţa
clientului.
Ca o concluzie, putem spune că, în final, coachingul
este mai degrabă demonstrat decât definit. Totuşi, cea mai
folositoare definiţie a coachingului executiv se concentrează pe
ceea ce oferă acesta clientului. Există şi nişte condiţii. În
primul rând, persoana care doreşte coaching trebuie să fie
pregătită pentru o relaţie strânsă cu altcineva. Asta înseamnă că
persoana care face coaching trebuie să fie deschisă şi să-şi
dorească să se dedice unui proces al schimbării personale.
Odată ce această regulă de bază este stabilită, începe delicatul
proces de căutare a unui coach potrivit. Nu consider că
coachingul ar trebui să fie obligatoriu sau clienţii să primească
un coach fără alegere. Trebuie să se stabilească o legătură
reciprocă pentru a servi ca fundament al încrederii între cei doi.
Pe aceasta se bazează un acord de confidenţialitate între coach
şi client. Integritatea, onestitatea şi încrederea sunt esenţiale.
Fără un astfel de suport, relaţia de coaching nu poate dura. Este
evident că un coach trebuie să aibă aptitudini de bun ascultător.
Ken Blanchard spunea, la Conferinta ICF: „Coachingul
înseamnă să îndrepţi pe cineva prin întrebări adecvate. Ego-ul
este cel mai mare inamic al coachingului”. Coachul nu trebuie
doar să asculte. Coachul trebuie să ştie cum să asculte activ şi
constructiv. Coachul trebuie să fie confortabil cu ambiguitatea,
schimbările rapide sau cu inevitabile incertitudini. Coachul mai
trebuie să înţeleagă universul complex în care acţionează
executivul şi să poată oferi asistenţă punând întrebările la
timpul şi locul potrivit.
Cu alte cuvinte, un coach bun trebuie să fie capabil să
se counfrunte cu problemele dificile întâmpinate de client şi să
asigure un context constructiv care să permită executivului să
reflecteze şi să acţioneze în feluri noi. Prin întrebări
212
securizante, dar provocatoare, clientul poate ajunge la noi
nivele de înţelegere şi să treacă spre un model de acţiune şi
gândire care i-ar fi rămas inaccesibil fără intervenţia coachului.
Odată ajuns la acest stadiu putem considera că relaţia de
coaching a dat rezultate. În problema provenienţei coachilor opinez în favoarea
celor externi faţă de cei interni. În timp ce aceia care sunt de partea coachingului intern au motive care li se par valide (mai ales dacă firmele lor au avut experienţe de succes cu coachingul intern), convingerea mea este că coachingul extern funcţionează mai bine. E mai probabil ca aceştia să fie neutri şi neimplicaţi în păienjenişul politicilor corpotatiste. Un coach abil şi experimentat este capabil să se raporteze efectiv la mediul de lucru al executivului fără a avea interes în rezultatul coachingului, altul decât munca pentru succesul clientului.
Totuşi, cu cât coachii şi firmele care îi angajează pot arăta rezultate concrete în business, cu atât mai uşor va fi pentru profesie să se dezvolte. Acestea fiind spuse, consider că coachingul deschide o nouă cale pentru cei care caută un mod diferit de conducere în ziua de azi. El oferă şi alte beneficii personale care diferă de la executiv la executiv. Multe cercetări, dar şi folclorul sugerează că principala cauză a eşecului unei strategii corporatiste este execuţia şi nu planificarea. Iar principala problemă a execuţiei sunt problemele umane. Aici, coachingul executiv oferă cel mai mult ajutor. Foarte rar, dacă nu niciodată, coachii sunt angajaţi să ofere consultanţă strategică. Mai degrabă sunt chemaţi pentru a rezolva probleme de execuţie şi inevitabilele dificultăţi personale apărute în procesul muncii. Acestea sunt aşa-numitele probleme soft, dar, ironic, acestea sunt cele mai grele dintre toate. În final sunt optimist în legătură cu viitorul coachingului executiv. Devine, aşa cum am afirmat în mod repetat, din ce în ce mai cunoscut, recunoscut şi folosit. Şi mai important, coachingul executiv reprezintă (probabil) cele mai business friendly aptitudini pentru dezvoltarea umană.
213
Dorinţa de a supune atenţiei acest subiect este dată în
principal de convingerea că şi instituţiile şi structurile de stat
se confruntă cu necesitatea adaptării permanente la
frecventele schimbări sociale. De la o generaţie la alta
modificările tehnologice şi atitudinale sunt atât de profunde
încât obligă la actualizarea şi modificarea unor legi sau
proceduri. Consider că abordarea periodică a dificultăţilor cu
care se confruntă aceste instituţii prin intermediul principiilor
aplicate în coaching poate fi utilă. Poate că nu ar fi lipsit de
interes ca uneori să aplicăm metoda „stop and go” pentru a
avea o abordare proaspătă asupra problemelor cu care
instituţiile se pot confrunta în adaptarea la realitățile mereu în
schimbare.
Referinţe bibliografice
1. Cardon, Alain (2003), Coaching pentru echipe de
manageri, Editura CODECS – Bucureşti.
2. CIPD – Training and Coaching Survey.
www.cipd.co.uk.
3. Hardingaham, Alison (2007), Coaching pentru un
coach, Editura CODECS, Bucureşti.
4. Goleman, Daniel (1996), Emotional Intelligence: Why
It Can Matter more Than IQ, Bloomsburz, London.
5. Schnell, E.R. (2005), A Case Study of Executive
Coaching as a Support Mechanism during
Organizational Growth and Evolution. Consulting
Psychology Journal: Practice and Research, 57(1),
41-56.
6. Sperry, L. (1999), The 1999 Harry Levinson lecture:
Leadership Dynamics: Character Assessment in the
Executive Selection Process. Consulting Psychology
Journal: Practice & Research, 51(4), 211-217.
7. Tobias, L. L. (1996), Coaching executives. Consulting
Psychology Journal: Practice & Research, 48(2), 87-95.
214
8. Tyler, K. (2000), Scoring Big in the Workplace. HR
Magazine, 45, 96-106.
9. Wasylyshyn, K. M. (2003), Executive Coaching: An
Outcome Study. Consulting Psychology Journal:
Practice & Research, 55(2), 94-106.
10. Whitmore, J., Coaching for Performance: Growing
People, Performance and Purpose. (3rd. ed.) London:
Nicholas Brealey Publishing, 2002.
215
AAPPLLIICCAAŢŢIIAA MMAANNAAGGEEMMEENNTTUULL AASSIISSTTAATT
AALL RRIISSCCUURRIILLOORR DDEE CCOORRUUPPŢŢIIEE ((MMAARRCC))
Comisar-şef de poliţie Traian Mihăiţă BÂRLICI
Serviciul Studii şi Proiecţii Anticorupţie
I. INTRODUCERE
Proiectul HOME/ISEC/AG/FINEC/4000002185 –
„Îmbunătăţirea capacităţii MAI de a identifica şi diminua
riscurile şi vulnerabilităţile la corupţie prin utilizarea
soluţiilor I.T.”
Derularea activităţilor de implementare a Metodologiei
privind managementul riscurilor de corupţie a presupus
organizarea şi gestionarea unui volum considerabil de date şi
informaţii provenite din diverse surse interne şi externe, în
paralel cu iniţierea de demersuri vizând controlul costurilor
(financiare, umane, tehnice ş.a.), al termenelor de
implementare şi impactului de ansamblu al măsurilor de
prevenire.
Ținând cont de faptul că aplicarea Metodologiei s-a
realizat atât la nivel central, cât și în fiecare structură teritorială
a MAI (în baza de date au fost introduse registre ale riscurilor
de corupție provenite din peste 500 structuri ale MAI), analiza
datelor privind riscurile de corupție a comportat probleme
deosebite. Acestea au fost generate, în special, de absența unor
definiții standardizate ale riscurilor de corupție, dar și de
cantitatea foarte mare de date, utilizarea unor repere uneori
216
diferite de analiză în privința probabilității de apariție și a
impactului, absența unor corelații între evaluările riscurilor de
corupție și cazuistica de corupție sesizată la nivelul MAI.
În anul 2010, Inspectoratul General pentru Imigrări
(IGI) din cadrul MAI a realizat o aplicație ce a avut ca scop
transpunerea, în format electronic, a Metodologiei, aceasta
fiind implementată la nivelul tuturor formaţiunilor centrale şi
teritoriale ale IGI.
Această aplicaţie a fost concepută în limbajul PHP şi
HTML, având ca suport facilităţile oferite de accesul la
resursele unei reţele de calculatoare Intranet, aparţinând IGI, la
care aveau acces toate formaţiunile teritoriale, municipiul
Bucureşti şi formaţiunile centrale ale IGI. Principiul de acces la
datele stocate în baza de date se baza pe IP-ul calculatorului de
pe care se accesa aplicaţia, astfel încât, dacă IP-ul
calculatorului de pe care se lansa aplicaţia aparţinea unei
formaţiuni teritoriale, atunci datele afişate se refereau doar la
acea formaţiune teritorială.
Plecând de la experienţa IGI în gestionarea informatică
a riscurilor privind corupţia, respectiv de la dificultățile
întâmpinate în procesul de analiză a riscurilor, DGA a
considerat necesară dezvoltarea unui software dedicat
implementării în sistem informatic a produselor activităţii de
management al riscurilor de corupție, astfel cum sunt stabilite
acestea prin anexele la Metodologia realizată de DGA, dar și
includerea cazuisticii în procesul de analiză.
Valoarea adăugată furnizată prin intermediul
utilizării produsului software va consta în oferirea posibilităţii
de identificare, evaluare, gestionare şi monitorizare a
riscurilor de corupţie în mod coerent, unitar şi durabil, dar
şi în creşterea celerităţii activităţilor de management al
riscurilor de corupţie, respectiv în producerea de rapoarte de o
calitate mult mai ridicată pe ansamblul riscurilor identificate la
nivelul MAI.
217
În vederea dezvoltării aplicației, DGA a depus spre
finanțare proiectul HOME/ISEC/AG/FINEC/4000002185 –
„Îmbunătăţirea capacităţilor MAI de identificare şi diminuare
a riscurilor şi vulnerabilităţilor la corupţie prin intermediul
soluţiilor IT”, al cărui scop este de a stimula, promova şi
dezvolta metode şi instrumente orizontale de analiză, necesare
pentru abordarea strategică a prevenirii şi combaterii corupţiei.
Proiectul a fost implementat în colaborare cu alte patru
structurilor partenere din cadrul MAI: Inspectoratul General al
Poliției Române (IGPR), Inspectoratul General pentru Situații
de Urgență (IGSU), Inspectoratul General pentru Imigrări (IGI)
și Direcția Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a
Vehiculelor (DRPCIV).
Obiectivul proiectului este de a dezvolta o aplicaţie
informatică destinată să asigure atât sustenabilitatea
rezultatelor activităţilor desfăşurate la nivelul tuturor
instituţiilor/structurilor MAI în domeniul managementului
riscurilor de corupţie, cât şi modalităţi eficiente de
monitorizare a implementării acţiunilor/măsurilor stabilite în
acest context.
Rezultatele proiectului constau în:
• proceduri informatice operaţionale pentru
gestionarea informaţiilor privind riscurile şi
vulnerabilităţile la corupţie şi monitorizarea
implementării acţiunilor/măsurilor stabilite, rezultat
direct al desfăşurării analizei-pilot la nivelul unor
structuri partenere;
• bază de date funcţională pentru managementul
riscurilor şi vulnerabilităţilor la corupţie;
• cursuri de formare a formatorilor pentru membrii
echipei de proiect şi specialiştii DGA (60 persoane);
• specialişti DGA instruiţi pentru a putea oferi
consultanţă de specialitate utilizatorilor din unităţile
MAI privind utilizarea software-ului;
218
• manual de bune practici privind managementul
riscurilor şi vulnerabilităţilor la corupţie elaborat şi
tipărit în limbile română şi engleză pentru a fi
diseminat la nivel naţional şi european.
II. DEFINIȚII UTILIZATE ÎN CONTEXTUL
MANAGEMENTULUI RISCURILOR DE CORUPȚIE LA
NIVELUL MAI
risc de corupţie – probabilitatea de apariţie a unei ameninţări de corupţie, vizând un angajat, colectiv profesional sau domeniu de activitate, determinat de cauze/vulnerabilităţi specifice şi de natură să producă un impact cu privire la îndeplinirea obiectivelor/activităţilor unei structuri;
ameninţare de corupţie – acţiunea sau evenimentul potenţial de corupţie ce poate să apară în cadrul unei activităţi a Ministerului Afacerilor Interne (MAI);
vulnerabilitate/cauză – slăbiciune în sistemul de reglementare ori control al activităţilor specifice, care ar putea fi exploatată, stând la baza şi putând declanşa săvârşirea unei fapte de corupţie;
materializarea riscului – translatarea riscului din domeniul incertitudinii, al situaţiei potenţiale de corupţie, în cel al certitudinii, respectiv săvârşirea unei fapte de corupţie;
incident de integritate – eveniment produs la nivelul unei structuri a MAI, urmat de trimiterea în judecată, adoptarea unei hotărâri definitive de condamnare pentru fapte de corupţie, sau aplicarea unei sancţiuni disciplinare ca urmare a efectuării unui test de integritate, ori a întocmirii unui raport de evaluare, rămas definitiv, de către Agenţia Naţională de Integritate;
219
impact – efectele produse în cadrul activităţii unei
structuri în cazul în care un risc de corupţie se
materializează;
unitate de muncă – formă de organizare
structurală ce reuneşte un ansamblu de angajaţi care
realizează acelaşi gen de activităţi, permiţând, în
consecinţă, expunerea la riscuri similare; unitatea de
muncă poate fi regăsită în structura organizatorică a
MAI sub denumiri variate: serviciu, birou,
compartiment, echipă, dar şi funcţie unică, aşa cum
sunt, de exemplu, funcţiile de psiholog sau consilier
juridic;
coordonator al unităţii de muncă – şeful ori
responsabilul cu organizarea activităţilor din cadrul
unei unităţi de muncă, cel care pune la dispoziţie
informaţiile solicitate de către Grupul de lucru pentru
prevenirea corupţiei;
structuri ale MAI – structuri ale aparatului central
al MAI, instituţii şi structuri aflate în
subordinea/coordonarea MAI, respectiv structuri
subordonate acestora ai căror conducători au
calitatea de ordonatori terţiari de credite;
responsabil de risc – personalul de conducere al
structurii MAI, responsabilizat prin Registrul
riscurilor de corupţie pentru implementarea
măsurilor de prevenire/control;
aplicaţie informatică de monitorizare a riscurilor
de corupţie – aplicaţie software, dezvoltată
de către Direcţia Generală Anticorupţie (DGA) în
vederea implementării anexelor cuprinse în
metodologie, prelucrării automate a datelor şi
reprezentării statistice şi grafice a riscurilor de
corupţie.
220
III. COORDONATELE METODOLOGICE ALE
ANALIZEI RISCURILOR ŞI A VULNERABILITĂŢILOR
LA CORUPŢIE
În sensul metodologiei, prin managementul riscurilor
de corupţie se înţelege ansamblul proceselor ce vizează
identificarea, descrierea, evaluarea si ierarhizarea factorilor
instituționali și individuali care favorizează ori determină
săvârșirea faptelor de corupție, elaborarea și aplicarea
măsurilor necesare pentru prevenirea apariției și limitarea
efectelor acestora.
Conducătorii structurilor MAI sunt obligaţi să asigure
implementarea Metodologiei şi să aplice măsuri de
prevenire/control care să limiteze expunerea la riscuri de
corupţie a personalului, Direcția Generală Anticorupție (DGA)
cooperând la nivel central şi teritorial cu structurile MAI, în
vederea:
planificării şi organizării de cursuri ori stagii
de formare destinate dobândirii sau perfecţionării
cunoştinţelor şi competenţelor/abilităţilor
personalului MAI pentru aplicarea metodologiei;
adaptării metodelor si instrumentelor utilizate pentru culegerea, analiza, interpretarea și evaluarea diverselor categorii de date şi informații privind riscurile de corupție, la particularitățile funcționale sau operaționale ale structurilor MAI;
furnizării de ghiduri, proceduri, aplicații informatice, destinate să asigure atingerea obiectivelor activităților si sustenabilitatea rezultatelor.
La nivelul MAI, DGA asigură monitorizarea,
coordonarea şi evaluarea stadiului de implementare a
metodologiei şi a măsurilor de prevenire/control a/al riscurilor
de corupție, pe baza datelor şi informațiilor transmise de către
structurile MAI ori a rapoartelor de monitorizare şi reevaluare.
221
Metodologia se aplică în scopul adoptării la nivelul
tuturor structurilor MAI a unor măsuri de control şi/sau
prevenire, adaptate cauzelor care determină posibilitatea de
apariţie a unor fapte de corupţie, astfel încât să fie menţinute la
un nivel acceptabil, atât probabilitatea de apariţie a acestora,
cât şi impactul resimţit la nivelul activităţilor ministerului.
Procesul este unul de îmbunătăţire continuă, putând fi
repetat în condiţiile introducerii unor criterii modificate sau
suplimentare de identificare şi evaluare a riscurilor de corupţie,
etapele sale fiind următoarele:
1) identificarea şi descrierea riscurilor: identificarea şi
descrierea, ca fundament al evaluării ulterioare, a
ceea ce se poate întâmpla din perspectiva corupţiei,
inclusiv a pericolelor şi a consecinţelor asociate;
2) evaluarea riscurilor: estimarea riscurilor de corupţie,
în termeni de probabilitate şi impact, aprecierea
nivelului de expunere la risc şi ierarhizarea riscurilor
în vederea identificării priorităţii măsurilor de control;
3) determinarea (planificarea) măsurilor de control:
identificarea posibilităţilor de prevenire/control şi a
efectului acestora asupra gravităţii consecinţelor,
dezvoltarea şi implementarea unui plan de acţiune
pentru prevenirea corupţiei;
4) comunicarea şi raportarea: consultarea şi
comunicarea cu părţile responsabile/interesate,
interne şi externe, în fiecare etapă a procesului de
management al riscurilor de corupţie;
5) monitorizarea şi reevaluarea periodică: monitorizarea
şi revizuirea riscurilor de corupţie, evaluarea
performanţelor sistemului de management al
acestora şi a modificărilor care îl pot afecta.
Deşi sunt prezentate ca activităţi independente, etapele
se găsesc în practică într-o strânsă interacţiune, ele implicând
activităţi şi concepte care cuprind întregul proces de
222
management al riscurilor de corupţie. În fiecare etapă a
procesului, dar şi pe ansamblul derulării acestuia, trebuie să
existe şi să funcţioneze mecanisme adecvate de comunicare şi
consultare, atât în cadrul instituţiei, cât şi între aceasta şi
mediul extern.
IV. APLICAŢIA MANAGEMENTUL ASISTAT
AL RISCURILOR DE CORUPŢIE (MARC) Având la bază Metodologia de management al
riscurilor de corupţie, DGA a dezvoltat, în cadrul proiectului sus-menţionat, o aplicaţie informatică ce va permite implementarea în sistem informatic a produselor rezultate din aplicarea metodologiei la nivelul MAI.
Scopul dezvoltării aplicației MARC (Managementul Asistat al Riscurilor de Corupţie) este de a asigura sustenabilitatea rezultatelor activităţilor desfăşurate la nivelul tuturor instituţiilor/structurilor MAI în domeniul managementului riscurilor de corupţie, prin simplificarea, standardizarea şi îmbunătăţirea calităţii datelor obţinute ori gestionate în acest cadru.
Aplicația permite standardizarea modalităţilor de întocmire şi utilizare a diverselor tipuri de documente aferente managementului riscurilor de corupție și oferă modalităţi mult mai eficiente de analiză, dar și de monitorizare a implementării măsurilor stabilite în registrele riscurilor de corupție ale structurilor MAI.
PRINCIPALELE FUNCȚIONALITĂȚI ȘI
BENEFICII POTENȚIALE ALE UTILIZĂRII
APLICAȚIEI MARC
Comunicarea facilă
Aplicaţia este dezvoltată, în primul rând, pentru a
facilita comunicarea rapidă între responsabilii implicaţi în
223
managementul riscurilor de corupţie, furnizând funcţionalităţi
care permit utilizatorilor ca, după familiarizarea cu cadrul
conceptual şi metodologic al activităţii, să poată derula
identificarea, descrierea, evaluarea, ierarhizarea, raportarea şi
gestiunea efectivă a riscurilor şi vulnerabilităţilor la corupţie
specifice domeniilor lor de activitate.
Un alt avantaj instituțional al utilizării aplicației MARC
îl constituie creșterea gradului de conștientizare privind
riscurile de corupție în structurile MAI, prin comunicarea, pe
orizontală și verticală, a tuturor informațiilor privind riscurile
de corupție, a măsurilor propuse pentru prevenirea/controlul
acestora, ori a cazurilor de corupție produse la nivelul
instituției.
Astfel, sistemul trimite automat un set de notificări, prin
care utilizatorii aplicației sunt informați, conform unor reguli
prestabilite, cu privire la toate evenimentele din domeniul
managementului riscurilor de corupție. Exemple de notificări:
incidentele de integritate: toate categoriile de
utilizatori ai aplicației sunt informate despre
incidentele de integritate produse în domeniul lor de
activitate, indiferent de nivelul central sau teritorial
în care își desfășoară activitatea;
adăugarea unor activități vulnerabile ori a unor
riscuri de corupție în baza de date: informarea
administratorilor centrali, administratorilor teritoriali
și membrilor grupurilor de lucru care au domeniul de
activitate în responsabilitate cu privire la acceptarea
activităţilor şi/sau riscurilor nou propuse de către
administratorii centrali ai aplicaţiei;
alocarea de responsabilități pentru desfășurarea
activităților de management al riscurilor de corupție
ori de implementare a măsurilor de prevenire/control
(informările sunt transmise automat către
224
administratorii teritoriali, șefii grupurilor de lucru și
consilierii pentru integritate);
alocarea de termene pentru implementarea măsurilor,
expirarea unor termene sau depășirea acestora.
Rafinarea capacității de analiză a riscurilor de corupție
Prin standardizarea informațiilor incluse în baza de date
(de exemplu, definițiile riscurilor de corupție, denumirea
activităților vulnerabile etc.) aplicația permite obținerea unor
rapoarte realiste și cuprinzătoare privind domeniile de activitate
ori categoriile de activități cele mai expuse la riscuri de
corupție, cel mai frecvent utilizate moduri de operare de către
angajații MAI, categoriile de vulnerabilități ce determină
expunerea la corupție (de exemplu reglementări vulnerabile,
surse de amenințare, cultură organizațională etc.).
Un alt beneficiu important îl constituie oferirea
posibilității de a realiza o analiză mult mai rafinată a
fenomenului de corupție, reunind informațiile rezultate din
cazuistica instrumentată la nivelul DGA (indicatori obținuți din
activitățile de combatere desfășurate) și cele provenite din
evaluările riscurilor de corupție realizate la nivelul Grupurilor
de lucru pentru prevenirea corupției.
Astfel, prin intermediul modulului Incidente de
integritate, toate evenimentele de corupție1 produse la nivelul
MAI sunt implementate în baza de date, analizate (din punctul
de vedere al numărului de angajați implicați, numărul actelor
materiale reținute fiecăruia) și asociate riscului de corupție
unde s-au materializat (aplicația permite, de asemenea, ca un
1 Incidentul de integritate este evenimentul produs la nivelul unei structuri a
MAI, urmat de trimiterea în judecată ori adoptarea unei hotărâri definitive
de condamnare pentru fapte de corupţie ale unui angajat al instituției.
Incidentele de integritate sunt rezultate atât din cazuistica instrumentată la
nivelul DGA, cât și din eventuale alte cazuri raportate de structurile MAI,
care nu au fost instrumentate de DGA.
225
incident de integritate să fie asociat mai multor riscuri, când,
spre exemplu, printr-un rechizitoriu, un angajat este trimis în
judecată pentru mai multe fapte, cu moduri de operare diferite).
Combinând un set de criterii predefinite, aplicația
permite generarea de rapoarte detaliate privitoare la riscurile de
corupție, destinate fie tuturor utilizatorilor, fie doar anumitor
subcategorii stabilite, reprezentarea evoluţiei în timp a
nivelului de expunere la fiecare dintre riscurile stocate în baza
de date, incidența faptelor de corupție aferente fiecărui risc.
Aceste informaţii facilitează prioritizarea și adaptarea
intervenţiei în domeniul managementului riscurilor de corupție,
oferind o imagine mult mai obiectivă a domeniilor de activitate
unde se impune stabilirea măsurilor de prevenire/control al
riscurilor de corupție şi a tipului de intervenție solicitat. De
asemenea, furnizează posibilitatea de a recunoaște existența
unor alocări nejustificate de resurse spre zone puțin expuse la
acest fenomen.
Exemple de tipuri de rapoarte configurate în cadrul
aplicației:
Raport Activități Vulnerabile și Număr Riscuri: raportul extrage din baza de date numărul total de
activități vulnerabile și numărul de riscuri
înregistrate la nivelul fiecăreia; pentru configurarea
raportului pot fi definite perioadele de înregistrare,
poate fi limitată raportarea doar la riscurile care au
asociate incidente de integritate și poate fi definit
Trebuie precizat că, în această etapă aplicația este configurată
pentru a implementa doar cazuistica finalizată, fără a lua în
considerare sesizările aflate în lucru sau informațiile disponibile
la nivelul DGA. Această facilitate poate fi adăugată, fiind doar o
chestiune de decizie internă dacă și ce informații pot fi incluse
în procesul de analiză.
226
nivelul de expunere (de exemplu, probabilitate
ridicată).
Raport Activități Vulnerabile și Număr Riscuri
Activitate Vulnerabilă Număr Riscuri Structură
Oprirea în trafic a autoturismelor 8 IGPR
Efectuarea verificărilor stabilite
prin dispoziții și proceduri 6 IGPR
Avizarea documentației 4 IGSU
Schimb de informații cu caracter
operativ cu instituții din cadrul
sistemului de ordine publică și
siguranță națională
2 DGA
Acordarea drepturilor bănești ale
personalului 1 DGF
Raport privind incidentele de integritate: asociază
riscurile incidentelor de integritate numărului de
persoane cercetate și actelor materiale săvârșite în
legătură cu fiecare risc de corupție.
INCIDENTE
Denumire Risc Nr. incidente Nr.
agenți
Nr. acte
materiale
Furnizarea de informații
privind dispunerea
efectivelor de frontieră
2 25 67
Introducerea sau
facilitarea introducerii de
bunuri interzise în
Centrele de Reținere și
Arest Preventiv
1 6 8
Raport riscuri noi: evidențiază riscurile nou
introduse în sistem, utilizatorii care au adăugat
riscurile și data la care acestea au fost adăugate.
227
Raport Riscuri Noi
Risc Domeniu
Activitate Utilizator Data
Întocmirea în fals a
proceselor-verbale
Comunicații și
tehnologia
informației
ijpftm
Consilier
23
aprilie
2014
Efectuarea
incompletă a
verificărilor
Înmatricularea
vehiculelor VC
16 mai
2014
Divulgarea de
informații
nedestinate
publicului
Oficiul Român
pentru Imigrări AP
19 mai
2014
Falsificarea
documentelor
Acordarea
drepturilor bănești
ale personalului
MB 26 mai
2014
Primirea unei sume
de bani pentru a nu
aplica o sancțiune
contravențională
Poliție rutieră RD 26 mai
2014
Eliberare aviz de
securitate incendiu
Inspecția de
prevenire VP
17 iunie
2014
Introducerea sau
facilitarea
introducerii de
bunuri interzise în
Centrele de
Reținere și Arest
Preventiv
Structura de
reținere și arestare
preventivă
EN 25 iulie
2014
Este important de subliniat că modulul de rapoarte inclus
în aplicație este dinamic, putând fi configurat pentru a
extrage, practic, orice informație existentă în baza de date.
228
REALIZAREA DE STUDII PRIVIND CORUPȚIA
Tot în scopul creșterii capacității de analiză a
fenomenului de corupție, aplicația este prevăzută cu un
modul de chestionare, administrabil de către structura
specializată a DGA, cu ajutorul căruia pot fi realizate în mod
facil sondaje de opinie prin metoda on-line, pe eșantioane de
angajați ai MAI, reprezentative pentru orice structură, categorie
de personal ori nivel al funcției.
Principalul avantaj al acestui modul constă în
reducerea semnificativă a timpului și costurilor asociate
realizării unor astfel de studii, având în vedere în mod
special etapa de colectare a datelor (tipărirea și transmiterea
chestionarelor, administrarea și implementarea răspunsurilor în
baza de date). În prezent, aplicația MARC colectează automat
răspunsurile în baza de date de la nivel central. În perspectivă,
estimăm, de asemenea, o reducere a ratei de non-răspunsuri la
întrebările sensibile, existând posibilitatea de aplicare colectivă
a răspunsurilor, prin utilizarea actualei dotări logistice a
structurilor MAI (de exemplu, sălile de e-learning ale IGPR).
Cu ajutorul acestui modul pot fi, de asemenea,
planificate studii, în special în sprijinul unor misiuni de
reevaluare a expunerii la riscuri corupție (misiuni de tip audit,
în vederea evaluării din exterior a riscurilor), cât și pentru
evaluarea impactului activităților de prevenire a corupției
desfășurate de către DGA ori structura MAI.
Monitorizarea activităților desfășurate pentru controlul
riscurilor de corupție
Aplicația permite un control mult mai bun al modului
de implementare a măsurilor de prevenire/control al riscurilor
de corupție identificate la nivelul structurilor MAI, membrii
grupurilor de lucru putând stabili responsabilități, termene de
implementare și indicatori de evaluare pentru toate nivelurile
229
ierarhice subordonate. Sistemul permite, de asemenea,
definirea indicatorilor de monitorizare aferenți fiecărei măsuri
și evaluarea acestora.
Totodată, prin sistemul de notificări, șefii grupurilor de
lucru și consilierii pentru integritate sunt informați permanent
despre eventuala expirare a unor termene de implementare a
unor măsuri ori despre inactivitatea unor membrii ai grupurilor
de lucru.
Utilizând modulul de rapoarte al aplicației, pot fi
realizate sinteze ale măsurilor aplicate ori ale celor
suplimentare propuse pentru domeniile de activitate ale
structurilor MAI, toți membrii grupurilor de lucru putând fi
informați de activitatea desfășurată în domeniul lor de
activitate, la nivelul întregii țări. Astfel, pot fi furnizate
oportunități de eficientizare a activităților structurilor MAI, nu
numai în ceea ce privește instituirea măsurilor cu scop de
prevenire a corupției, dar și în ceea ce privește modalitatea
specifică de organizare ori furnizare a serviciilor de care sunt
responsabile2.
De asemenea, soluţia software permite obţinerea de
rapoarte de monitorizare cu privire la îndeplinirea
responsabilităţilor de către membrii Grupurilor de lucru pentru
prevenirea corupției, comparând activităţile planificate cu cele
ce au fost realizate, pentru un orizont temporal prestabilit şi la
nivelul fiecărei structuri cărora le-au fost alocaţi utilizatori.
Aplicaţia permite, de asemenea, vizualizarea şi
monitorizarea progresului, corespunzător unor niveluri de
acces predefinite, conţinând instrumente uşor de accesat şi de
definit, dar şi secţiuni sau ecrane de căutare.
2 Prin informatizarea unor servicii poate fi redus atât costul implicat de
furnizarea acestora, dar și poate fi asigurat un mai bun control al riscurilor,
eliminându-se, de exemplu, eventualii intermediari ce pot vulnerabiliza
activitatea (de exemplu, în cazul înmatriculării unor vehicule).
230
Aplicația păstrează, de asemenea, un istoric al oricăror
modificări din baza de date (de exemplu, valorile alocate
evaluărilor riscurilor de corupție), măsuri cu termenul depășit,
incidente de integritate produse într-un anumit orizont temporal
etc., informația fiind utilizată pentru producerea de rapoarte
definite, rapoarte de audit etc.
CUM FUNCȚIONEAZĂ APLICAȚIA MARC?
Soluţia informatică este dezvoltată pe o platformă de tip
portal web, astfel încât, prin intermediul reţelei de INTRANET
a MAI (prin accesarea adresei 10.86.10.30), este asigurat
accesul la baza de date gestionată de către DGA. Aplicaţia
informatică MARC este bazată pe tehnologii web, care
constituie interfaţa utilizatorului cu un server software de baze
de date de tip SQL. Aplicația este organizată în două secțiuni:
Secțiunea publică ce poate fi accesată, fără ca
utilizatorul să fie autentificat; de regulă, în această
secțiune, apar informații publice: forum, articole,
informări, calendar activ de evenimente etc.;
aplicația permite, de asemenea, utilizarea secțiunii
publice pentru configurarea unuia sau a mai multor
chestionare active ce pot fi utilizate pentru realizarea
mult mai facilă a unor sondaje de opinie (pentru a
estima, de exemplu, percepția nivelului de corupție);
Secțiunea privată – această secțiune poate fi
accesată doar dacă utilizatorul s-a autentificat; în
această secțiune se desfășoară întregul proces de
management al riscurilor de corupție.
Structuri Organizatorice şi Domenii de Activitate
Din punct de vedere funcţional, aplicația MARC
gestionează riscurile de corupţie, în contextul unor structuri
organizatorice (SO), care corespund structurilor componente
231
ale MAI, respectiv al unor domenii de activitate (DA) –
unitățile de muncă din cadrul structurii MAI.
Administratorul central (AC) definește întreaga
ierarhie de structuri organizatorice și asociază DA pentru
fiecare SO, însă doar pentru nivelurile 1 (nivelul ministerelor)
și 2 (nivelul structurilor centrale) din ierarhie, administratorii
teritoriali (AT) ocupându-se de toate structurile organizatorice
de la nivelul 3 (nivelul structurilor județene) în jos, definite pe
județul respectiv.
O altă regulă importantă definită în aplicație este aceea
că mulțimea de domenii de activitate ce se pot asocia unei
structuri este maxim egală cu mulțimea de domenii de
activitate deja asociate Structurii Organizatorice de la nivelul
ierarhic superior.
La nivelul unei structuri sunt stabilite unul sau mai
multe Domenii de Activitate, în funcţie de specificul activităţii
acesteia (a se vedea tabelul de mai jos).
Domenii de activitate Resurse
Umane IT&C ... Achiziții
Structuri ...
Structura Centrală
Resurse Umane X ...
Structura Centrală IT&C X ...
Structura Centrală
Achiziţii ... X
IGPR X X ... X
IGJR X X ... X
Categorii de utilizatori ai aplicației
Aplicația are trei categorii de utilizatori, în funcție de
rolurile și responsabilitățile fiecăruia:
1. Administratorii Centrali (AC): structura
specializată a DGA (Serviciul Studii și Proiecții
232
Anticorupție); utilizatorii cu acest rol au acces la
toate funcționalitățile de administrare a aplicației.
Administratorii centrali au drepturi de a gestiona
structurile organizatorice în aplicație și utilizatorii de
la nivelul întregului MAI. Pot aproba definirea unui
set de înregistrări din sistem (Activități Vulnerabile,
Sarcini, Documente, Riscuri și Cauze din domeniul
reglementărilor) și sunt notificați cu privire la
activitățile majore ale utilizatorilor în aplicație prin
sistemul de notificări. De asemenea, AC pot
vizualiza în detaliu activitatea utilizatorilor din orice
structură MAI, prin serviciul Audit.
2. Administratorii Teritoriali (AT): sunt ofițerii de
prevenire din cadrul structurilor teritoriale ale DGA;
utilizatorul cu acest rol poate, în special, administra
structurile organizatorice și utilizatorii definiţi în
toate organizaţiile din județul său. De asemenea,
poate vizualiza documentele asociate incidentelor de
integritate la nivel național şi asocia riscuri
incidentelor definite în cadrul structurilor
organizatorice pe care le administrează. AT primește,
totodată, notificări cu privire la întreaga activitate
realizată de utilizatorii din județul respectiv.
3. Membrii Grupurilor de lucru pentru prevenirea
corupției: în secțiunea privată, aplicația MARC este
concepută pentru a fi folosită de către fiecare
responsabil din Grupul de lucru pentru prevenirea
corupţiei, prin intermediul unui cont de acces şi al
unei3 parole individuale. Pentru a accesa aplicația
MARC, utilizatorii structurilor MAI beneficiază de o
3 Aplicația permite, totuși, ca informația să fie implementată de către un
singur utilizator la nivelul structurii, căruia îi pot fi stabilite responsabilități
cu privire la toate domeniile gestionate la nivelul unei structuri.
233
interfaţă de acces, prin intermediul unui browser
web, fără a fi nevoie de instalarea altor programe sau
module client.
Un Grup de lucru (GL) conţine următorii membri,
având următoarele roluri:
Grup de Lucru
Rol Număr
persoane
Permisiuni Generale
Șefii GL 1
Împreună cu membrii grupului de lucru
sunt utilizatorii care realizează cea în mare
parte din activitățile de management al
riscurilor de corupție. Au drepturi de
stabilire a responsabilităților și termenelor
de realizare a activităților de management
al riscurilor de corupție, pot vizualiza
activitatea Membrilor GL, precum și toate
informaţiilor din DA.
Consilier 1 Aceleaşi permisiuni ca şi Șeful Grupului.
Membru
Grup de
Lucru
(MGL)
oricâte
Se asociază pe unul sau mai multe DA,
introducând date pe DA alocate și
participând în întregul proces de
management al riscurilor de corupție
Un MGL poate administra riscuri dintr-o submulţime de
Domenii de Activitate, selectată din mulţimea de Domenii de
Activitate pe care le are asociate Grupul de Lucru. Un MGL
poate vedea riscurile identificate şi de alte Structuri
Organizatorice, atât Specifice, Centrale sau Judeţene, dar doar
în cadrul Domeniilor de Activitate de care se ocupă. Denumim
Conturile de utilizatori se vor crea şi gestiona doar de
către Administratorul Central și Administratorii
Teritoriali, în baza unor solicitări oficiale de la
structurile MAI, facilitățile de sign-up fiind inactive.
234
această funcţionalitate Vizibilate Sus-Jos, Stânga-Dreapta a
Riscurilor pe Domeniul de Activitate.
MODULUL „MANAGEMENTUL RISCURILOR
DE CORUPȚIE”
În cadrul acestui modul se regăsesc principalele
funcționalități ale aplicației, prin care se alimentează întreaga
bază de date privind riscurile de corupție.
Accesarea acestui modul se realizează numai din pagina
privată a aplicației, doar de către un utilizator autentificat cu
unul dintre utilizatorii aferenți Grupurilor de lucru pentru
prevenirea corupției (șef al Grupului/consilier sau membru al
Grupului).
Etapele ce se parcurg în cadrul acestui modul sunt
următoarele:
Pregătirea activităţilor de management al riscurilor
de corupţie (submodulul ANEXA 1);
Identificarea şi descrierea riscurilor de corupţie
(submodulele ANEXA 2, ANEXA 3 și ANEXA 4);
Evaluarea riscurilor de corupţie (se completează în
ANEXA 4, utilizând machetele de evaluare,
ANEXELE 6-9)
Determinarea şi implementarea măsurilor de
prevenire/control al riscurilor de corupţie (ANEXA 4
și ANEXA 10);
Monitorizarea şi revizuirea riscurilor de corupţie
(ANEXA 1 și RAPOARTE).
Pregătirea activităților de management al riscurilor
de corupție – SUBMODULUL ANEXA 1
Soluţia software permite utilizatorilor să planifice
activităţile corespunzătoare fiecărei etape de management al
235
riscurilor de corupţie, respectiv generarea Fişei pentru
stabilirea sarcinilor, responsabilităţilor şi planificarea
activităţii Grupului, conform modelului prevăzut în Anexa
nr. 1 la Metodologie.
În acest scop, se accesează submodulul Anexa 1 al
aplicației MARC, unde se stabilesc următoarele:
selectarea, dintr-o listă de date predefinite, a
domeniilor de activitate pentru care fiecare membru
al grupului este responsabil (se afișează întreaga
listă a membrilor GL, fiecăruia urmând să-i fie
alocate responsabilități pentru unul sau mai multe
domenii de activitate ce sunt alocate structurii
organizaționale);
planificarea activităţilor şi termenelor, corespunzătoare
etapelor din cadrul managementului riscurilor de
corupţie, respectiv: Etapa de identificare şi descriere a
riscurilor de corupţie, Etapa de evaluare a riscurilor
de corupţie şi Etapa de determinare şi implementare a
măsurilor de prevenire/control a/al riscurilor de
corupţie;
stabilirea sarcinilor, documentelor şi a termenelor ce
trebuie respectate de către membrii grupului.
În cadrul aplicaţiei MARC, submodulul Anexa 1
permite stabilirea termenelor fie prin intermediul unui calendar
dinamic, accesibil prin simpla apăsare a căsuţei
corespunzătoare datei solicitate, fie prin înscrierea directă a
datei.
Accesarea submodulului Anexa 1, respectiv
planificarea activității grupului se realizează doar de
către utilizatorii șefi ai GL/consilieri.
236
Soluţia software standardizează activităţile/documentele
de realizat pentru fiecare etapă (oferind un check-list privind
toate activităţile ce urmează să se realizeze) și termenele de
întocmire a acestora. Complementar datelor prevăzute în Fişă,
aplicația generează o diagramă tip Gantt repartizând activităţile
pentru o perioadă predefinită.
La final, după ce a fost creată în aplicaţie Anexa 1,
respectiv a fost stabilită planificarea activităților de
management al riscurilor de corupţie la nivelul întregii structuri
organizatorice, aplicaţia transmite automat o notificare privind
finalizarea anexei, în vederea aprobării de către şeful grupului a
activităţilor şi termenelor aferente fiecărei etape (acesta poate
aduce modificări planificării existente). După aprobarea şefului
GL, Anexa 1 poate fi vizualizată de către fiecare membru al
grupului, prin simpla apăsare a butonului „Anexa 1 – Sarcini”
fiind afișate informații cu privire la activităţile, sarcinile,
documentele şi termenele ce trebuie îndeplinite în cadrul
sistemului.
De asemenea submodulul Anexa 1 permite
vizualizarea unui istoric al tuturor versiunilor de Anexa 1,
precum și salvarea, respectiv tipărirea fiecărei versiuni.
Anexa 1 va exista într-un singur exemplar activ la un
moment dat la nivelul unei structuri organizatorice (aprobat de
şeful grupului/consilier de integritate) şi reprezintă punctul de
pornire în implementarea managementului riscurilor de
corupţie. Implementarea în sistemul informatic a oricărei alte
anexe 1 nu este posibilă fără a avea o anexă 1 activă/aprobată,
demonstrându-se astfel complexitatea şi interdependenţa între
modulele aplicaţiei.
În vederea monitorizării respectării termenelor stabilite,
aplicaţia transmite automat, cu trei zile înainte de expirarea
termenului limită, în modulul „Acasă”, o notificare prin care se
comunică membrilor grupului sarcinile pentru care aceştia sunt
responsabili.
237
ETAPA DE IDENTIFICARE ȘI DESCRIERE A
RISCURILOR DE CORUPȚIE
Chestionarea conducerii structurilor MAI – submodulul
ANEXA 2
Aplicaţia software permite generarea de chestionare
(utilizând un format standardizat, dar administrabil de către
administratorul central al aplicației, care are posibilitatea de a
edita enunţurile) şi facilitează completarea și stocarea în baza
de date a acestora de către personalul de conducere de la
nivelul structurilor MAI.
Submodulul ANEXA 2 este un chestionar care are ca
scop identificarea ameninţărilor de corupţie şi a opiniilor
privind efectele pe care le-ar putea implica astfel de situaţii,
eficacitatea măsurilor de prevenire/control existente la nivelul
structurilor MAI și modalitățile posibile de intervenție în
termeni de măsuri existente sau viitoare. Totodată, prin acest
chestionar se încearcă obţinerea unei imagini de ansamblu cu
privire la transparenţa actului managerial, a celui decizional şi
a comunicării la nivel instituţional în referire la problematica
prevenirii corupţiei.
În logica Metodologiei și a aplicației MARC,
Submodulul ANEXA 2 oferă membrilor grupului de lucru
informațiile necesare în vederea întocmirii Fişei de
identificare, descriere şi evaluare a riscurilor de corupţie
(Anexa 4).
În vederea analizei facile a răspunsurilor, aplicația
permite utilizatorului CONSILIER/ȘEF exportul, în
format .xls, al tuturor răspunsurilor existente la nivelul
structurilor subordonate (prin accesarea butonului
Export din submodulul Anexa 2). Administratorii
Teritoriali și Administratorii Centrali au, de asemenea,
opțiunea de a exporta chestionarele din orice structură.
238
Evaluarea activităţii şi a situaţiilor specifice de muncă
ale angajaţilor – submodulul ANEXA 3
Submodulul ANEXA 3 generează, pe baza
informaţiilor completate de către fiecare utilizator,
Fişa de analiză a activităţilor vulnerabile la corupţie (Anexa
nr. 3 la Metodologie). Submodulul are următoarele
funcționalități/elemente componente:
1. Adăugarea unei activități vulnerabile;
2. Adăugarea de sarcini și documente;
3. Crearea Anexei 3.
Elementul cel mai important al aplicației MARC care
furnizează posibilitatea de a realiza analize cantitative ale
riscurilor de corupție (pe baza evaluărilor furnizate de membrii
grupurilor de lucru pentru prevenirea corupției din toate
structurile MAI) se constituie în standardizarea informațiilor ce
vor face parte din baza de date. Astfel, aplicația MARC are la
bază elemente administrabile cărora li se asociază informații,
prima dintre acestea fiind activitatea vulnerabilă (AV).
Activitatea vulnerabilă corespunde unuia sau mai
multor domenii de activitate din structurile MAI (pe orizontala
și verticala instituției), un risc (amenințare) de corupție putând
fi descris doar dacă anterior a fost precizată și activitatea
vulnerabilă în contextul căreia aceasta poate să apară. Baza de
date conține un nomenclator standardizat de domenii de
activitate, care va fi utilizat de către structurile MAI în forma
prezentată în baza de date (doar Administratorul Central poate
aduce modificări acestuia), respectiv nomenclatoare dinamice
și actualizabile de activități vulnerabile (membrii grupurilor de
lucru având posibilitatea de a adăuga informații ori de a
formula propuneri de modificare).
În sistemul informatic va fi creat un nomenclator
privind activităţile vulnerabile existente pe un anumit domeniu
de activitate, în conformitate cu cele menţionate în art. 11 din
Metodologie. Acest lucru permite standardizarea datelor în
239
aplicaţie şi obţinerea unor analize complexe privind
informaţiile din sistem, inclusiv realizarea de rapoarte pe toate
domeniile de activitate de la nivelul unei anumite structuri
organizatorice.
1. Adăugarea unei activități vulnerabile
În situația în care un utilizator, membru al grupului de
lucru/șef/consilier, după consultarea listei de activități
vulnerabile din sistem, constată că nu regăsește activitatea
pentru care dorește să descrie riscuri, acesta poate adăuga
activităţi vulnerabile (doar în domeniile de activitate la care au
fost asociaţi în cadrul Anexei 1), în acest sens accesând
Submodulul ANEXA 3, ecranul de „Adăugare activitate
vulnerabilă” şi completând câmpurile aşa cum se prezintă mai
jos.
240
După ce a fost adăugată activitatea vulnerabilă,
administratorul central este notificat, pentru a „Aproba” sau
„Respinge” noua activitate adăugată în sistem. Administratorul
central poate activa, dezactiva sau şterge o activitate
vulnerabilă, fiecare dintre aceste acţiuni fiind urmată de
notificarea utilizatorului care a creat respectiva activitate
vulnerabilă. Administratorul central are, de asemenea,
posibilitatea de a edita activitatea vulnerabilă, acțiune ce se
realizează din meniul „Activităţi vulnerabile”, de la butonul
„Acţiuni”, demersul fiind ilustrat în cele ce urmează.
După primirea răspunsului administratorului, cu privire
la aprobarea activităţii propuse, activitatea vulnerabilă devine
disponibilă automat în sistem şi utilizatorul care a creat
activitatea respectivă poate parcurge următorii paşi în aplicaţie.
Aprobarea administratorului central este o cerinţă
obligatorie, asigurându-se în acest mod atât
nesuprapunerea anumitor date care pot exista deja în
sistem, cât şi standardizarea informaţiilor.
241
2. Adăugarea de sarcini și documente
După adăugarea activităţii vulnerabile, următorul pas îl
reprezintă adăugarea sarcinilor aferente activităţii vulnerabile
desfășurate, acțiune ce se realizează prin acționarea butonului
„Adaugă sarcina”. În pagina care se deschide, sunt selectate,
din liste predefinite de date existente în sistem, atât domeniile
de activitate, cât şi activitatea vulnerabilă pentru care este
adăugată sarcina respectivă. Apoi utilizatorul va descrie în
căsuţele aferente denumirea sarcinii şi descrierea succintă a
acesteia.
Pentru adăugarea documentului aferent fiecărei sarcini,
se parcurg paşii descrişi anterior şi se selectează inclusiv
sarcina dintr-o listă predefinită, apoi se completează titlul
documentului şi o scurtă descrie a acestuia. De asemenea, tot
dintr-o listă predefinită în cadrul aplicaţiei, se va selecta
periodicitatea întocmirii documentului respectiv.
3. Crearea Anexei 3, Fişa de analiză a activităţilor
vulnerabile la corupţie
Pentru fiecare unitate de muncă şi pentru fiecare
domeniu de activitate considerat vulnerabil, în aplicație sunt
predefinite o serie de informaţii: activităţile vulnerabile la
242
corupţie, sarcinile aferente fiecăreia dintre acestea,
documentele întocmite frecvent în cadrul activităţii analizate,
periodicitatea întocmirii acestora, traseul pe care acestea îl
parcurg (către cine pleacă sau de la cine vine documentul),
unităţile/compartimentele (interne sau externe structurii
analizate) cu care se colaborează pentru realizarea sarcinilor,
natura relaţiilor de colaborare, cadrul legal al cooperării,
precum şi materialele, instrumentele, mijloacele tehnice şi auto
utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor.
Submodulul Anexa 3 facilitează selectarea din
inventarul de activități regăsit în baza de date a celor care
corespund structurii evaluate, având drept scop reprezentarea
analitică a activităţilor vulnerabile la corupţie, desfășurate la
nivelul unei structuri. Fişa este corelată cu Anexa 1 şi precede
activităţile ce se vor desfăşura în Anexa 4 – etapa de
identificare, descriere şi evaluare a riscurilor.
În vederea realizării Fişei de analiză a activităţilor
vulnerabile la corupţie, utilizatorul accesează Submodulul
Anexa 3 și acționează butonul „Creează Anexa 3”, iar din
lista de domenii care au fost alocate structurii sale, le selectează
pe cele care intră în responsabilitatea acesteia, alegând,
dintr-o listă prestabilită, activităţile vulnerabile, sarcinile
corespunzătoare şi termenele de îndeplinire a acestora. Ulterior,
pentru fiecare sarcină selectată, se asociază (prin alegerea
dintr-o listă în care sarcinile au fost introduse anterior)
documentele întocmite pentru îndeplinirea fiecărei sarcini.
Pentru fiecare document asociat sarcinii pot fi
stabilite detalii suplimentare privind: natura relaţiilor de
colaborare şi cadrul legal al cooperării, structura care
primeşte documentul, organizaţiile şi/sau partenerii externi şi
unităţile/compartimentele cu care se colaborează pentru
realizarea sarcinilor respective. Pentru aceasta, în panoul
„Asociază documente” se accesează fiecare document în parte,
iar în ecranul de configurare a documentului se menţionează,
243
fie prin adăugare, fie prin selectare, după caz, detaliile
suplimentare asociate documentului.
După finalizarea asocierii informaţiilor corespunzătoare
fiecărui document în parte şi după salvarea datelor, documentul
apare marcat cu o bifă, semn că a fost finalizat.
În contextul unei Anexe 3 deja create, se pot realiza o
serie de demersuri, cum ar fi: vizualizarea Anexei 3 sau
modificarea acesteia, prin accesarea butonului „Acţiuni”.
Pentru a se putea trece la etapa următoare, de creare a
Anexei 4, trebuie să se notifice şeful/consilierul grupului de
lucru, prin apăsarea butonului „Acţiuni”, secţiunea
„Finalizează şi notifică şef/consilier grup de lucru”. Ca
urmare a acestei acţiuni, este stabilit termenul de finalizare a
Anexei 3 şi se poate trece la realizarea Anexei 4.
IDENTIFICAREA RISCULUI/AMENINŢĂRII LA
CORUPȚIE – SUBMODULUL RISCURI
Scopul identificării şi descrierii riscurilor vizează
evidenţierea ameninţărilor şi a vulnerabilităţilor/cauzelor
prezente în cadrul activităţilor curente ale structurilor MAI care
ar putea conduce la săvârşirea unor fapte de corupţie.
În cadrul şedinţelor grupului de lucru, pentru
identificarea ameninţărilor de corupţie aferente structurii sale
organizatorice, se aplică chestionarul existent în Anexa 2
tuturor membrilor grupului. Ulterior, pe baza datelor obţinute
din chestionare şi în funcţie de evaluarea activităţii şi a
situaţiilor specifice de muncă ale angajaţilor pentru fiecare
unitate de muncă din cadrul structurii respective, se identifică
activităţile vulnerabile la corupţie. Astfel, în cadrul Anexei 3
vor fi implementate toate activităţile, pe fiecare domeniu de
activitate în parte, care prezintă slăbiciuni în sistemul de
control intern/managerial, de natură a fi exploatate de angajaţii
structurii sau de terţi, pentru comiterea unor fapte de corupţie.
244
În cadrul aplicaţiei, în submodulul Riscuri (din
modulul ANEXA 4), informaţiile privind domeniile şi
activităţile vulnerabile pentru care utilizatorul este responsabil
vor fi preluate automat de sistem, astfel încât să se poată
realiza evaluarea ameninţărilor identificate pentru structura
respectivă.
Similar Activităților Vulnerabile, sistemul este populat
cu o listă administrabilă a amenințărilor (riscurilor) identificate
în fiecare domeniu de activitate, respectiv activitate vulnerabilă
de la nivelul structurii MAI. Astfel, prima etapă pe care trebuie
să o parcurgă un utilizator, în submodulul Riscuri, este de a se
asigura că ameninţarea/riscul identificat, pe care urmează să-l
evalueze, se află în nomenclatorul de riscuri existent în baza de
date. Pentru aceasta, utilizatorul va apăsa din meniu butonul
Anexa 4 – submodulul Riscuri, deschizându-se un ecran care
va conţine lista de riscuri introduse în aplicație, aferentă
domeniilor de activitate pentru care utilizatorul este
responsabil. Aplicația oferă și o funcție de căutare rapidă
(butonul „Caută”), utilizându-se cuvinte-cheie din denumirea
riscului.
În cazul în care riscul ce urmează a fi evaluat nu există
în lista de înregistrări afişată, atunci utilizatorul va introduce
noul risc în aplicaţie, apăsând din Anexa 4 – submodulul
Riscuri butonul Adaugă risc, riscului nou introdus în sistem
trebuind să îi fie asociate domeniile de activitate și activitățile
vulnerabile unde acesta poate să apară.
Similar activității vulnerabile, riscul nou adăugat este
inactiv în sistem şi aşteaptă aprobarea Administratorului
Central, de la nivelul DGA. Acest pas este obligatoriu în
aplicaţie deoarece la nivelul sistemului există o politică foarte
clar definită, aceea a menţinerii și gestionării nomenclatoarelor
de către structura specializată din cadrul DGA. Toate
nomenclatoarele existente în aplicaţia informatică MARC,
inclusiv nomenclatorul de riscuri, sunt întreţinute, actualizate la
245
nivelul administratorului central. În acest fel este asigurată
standardizarea datelor din sistem şi este permisă elaborarea de
rapoarte.
Salvarea unui nou risc în aplicaţie, de către un utilizator
de la nivelul oricărei structuri organizatorice, este notificată în
sistem. Această notificare se adresează administratorului
central, care va analiza introducerea noului risc în
nomenclatorul de riscuri existent. Administratorul central, tot
printr-o notificare, accesibilă din meniul de navigare MARC,
prin apăsarea butonului „Acasă”, va confirma/infirma
acceptarea noului risc.
Un risc inactiv poate fi modificat atât de utilizatorul
care a creat riscul cât şi de administratorul central, selectând
din coloana de „Acțiuni” butonul „Editează”.
Un risc activ, în schimb, nu poate fi modificat decât de
Administratorul Central, acesta fiind și cel care poate inactiva
un risc în aplicaţie.
246
DESCRIEREA CAUZELOR DE APARIȚIE A
RISCURILOR DE CORUPȚIE – MODULUL ANEXA 4
Modulul Anexa 4 este cel mai complex modulul din
aplicaţia MARC, deoarece:
preia date din alte module ale aplicaţiei, de exemplu:
domeniile de activitate şi activităţile vulnerabile definite în
Anexele 1 şi 3; cauzele din domeniul reglementărilor, preluate
din Anexa 5; termenele aferente implementării măsurilor de
prevenire/control din Anexa 10;
preia date predefinite din nomenclatoarele existente
în aplicaţie, asigurând în acest mod standardizarea datelor la
nivelul întregului sistem;
preia automat numărul incidentelor de integritate
asociate diferitelor activităţi vulnerabile, din cadrul modulului
Incidente de integritate. Astfel, utilizatorul care completează
Anexa 4 va trebui să ia în considerare toate Activităţile
Vulnerabile cu incidente asociate aferente domeniului de
activitate din cadrul tuturor structurilor MAI şi nu doar de la
nivelul structurii sale organizatorice. Acest lucru presupune
faptul că în momentul completării Anexei 4 utilizatorul va
cunoaşte care sunt activităţile la nivelul cărora au existat riscuri
de corupţie materializate, informaţie utilă în etapa de evaluare a
riscului;
realizează conexiuni directe între datele introduse
pentru diferitele etape privind descrierea şi evaluarea riscului;
realizează stabilirea priorității de intervenţie prin
calcule automate în cadrul etapei de evaluare a riscului, pe baza
căreia se stabilesc la nivelul structurii organizatorice analizate
măsurile de prevenire/control;
transmite direct datele în Anexa 10 – Registrul
riscurilor, în mod unitar, prin interdependenţa dezvoltată în
aplicaţie între cele două module.
247
Raportul de analiză a cadrului normativ vulnerabil
la corupție – submodulul Anexa 5
În activitatea de evaluare a cadrului normativ extern şi
intern, membrii Grupului trebuie să pună accentul pe
prevederile referitoare la activităţile vulnerabile la corupţie.
Acestea pot fi reprezentate de reglementări, proceduri, precum
şi orice alte documente care stau la baza derulării anumitor
activităţi. Acest tip de evaluare are scopul de a preveni apariţia
şi/sau de a evidenţia elementele (factorii) corupţiei, precum şi
de a elimina sau diminua posibilele efecte ale acestora. Cauzele
din domeniul reglementărilor vizează toate normele şi
procedurile de lucru interne şi/sau de sistem aplicabile
domeniului, care prezintă elemente de vulnerabilitate şi care
pot fi exploatate sau interpretate subiectiv de angajați, astfel
încât riscurile descrise să se materializeze (de exemplu: acte
normative ambigue, lipsa procedurilor, necunoaşterea sau
ambiguitatea unor reguli etc.).
Submodulul Anexa 5 permite realizarea raportului de
evaluare a cadrului normativ (Anexa 5 la Metodologie)
aplicabil domeniului de activitate analizat, acesta având în
vedere identificarea tuturor actelor normative care prezintă
slăbiciuni, vulnerabilități şi care pot fi exploatate sau
interpretate subiectiv, aplicația oferind posibilitatea de a realiza
recomandări, inclusiv cu privire la modificarea concretă a
acelor texte de lege identificate ca fiind lacunare. Pentru a
adăuga o cauză din domeniul reglementărilor în cadrul
aplicaţiei, în Submodulul Anexa 5, utilizatorul parcurge
următoarele etape:
Apasă pe submodulul Anexa 5, din cadrul
modulului Anexa 4, care deschide ecranul „Listare cauză”,
unde sunt afişate toate actele normative identificate în cadrul
aplicaţiei ca fiind cauze posibile pentru materializarea anumitor
riscuri de corupţie.
248
Dacă se identifică un alt act normativ, care nu există în lista de cauze afişată, se apasă butonul Adăugare. Pentru adăugare în sistem a acestuia se vor selecta: domeniul de activitate şi activitatea vulnerabilă aferentă.
Se vor completa date cu privire la emitentul actului normativ, tipul, numărul, anul apariţiei, statusul actului normativ, cât şi denumirea acestuia. Pot fi completate date privind numărul articolului analizat, extrasul din textul actului normativ, elemente/factori potenţiali de manifestare a corupţiei şi ameninţările ce pot fi materializate.
La finalul raportului se vor menţiona recomandările privind schimbarea actului normativ, inclusiv a textului de lege modificat, pentru salvarea informaţiilor introduse în Anexa 5 acționându-se butonul „Salvează”, cauza nou adăugată fiind afişată în lista de cauze sus-menţionată.
249
Descrierea cauzelor riscului de corupție – Modulul
Anexa 4
Dacă riscul ce urmează să se evalueze există în lista de
riscuri, afişată prin apăsarea butonului Anexa 4 – submodulul
Riscuri, atunci se parcurg paşii pentru completarea Anexei 4,
prin apăsarea butonului „Creează Anexa 4”.
În ecranul ce se va deschide, se selectează denumirea
unităţii de muncă, astfel, aplicaţia restrângând automat
lista de Activităţi Vulnerabile, valabilă doar pentru acel
domeniu de activitate selectat, şi afișând lista de riscuri
(amenințări) definite în aplicaţie pentru activitatea vulnerabilă
selectată.
După ce este selectat riscul din lista afişată pe ecran, se
completează formularul „Creare Anexa 4” cu următoarele
informaţii: categorii de personal expuse la risc şi cauzele
aferente acelui risc, conform următoarelor etape predefinite în
cadrul aplicaţiei:
slăbiciunile la nivelul capacităţii de prevenire/control
al riscului. În procesul de analiză a riscului este
esenţial să fie identificate particularităţile care
determină vulnerabilitatea sistemului de control
intern/managerial, fie pentru că măsurile nu sunt bine
cunoscute de către cei care ar trebui să le aplice, fie
pentru că acestea nu sunt aplicate în mod consecvent,
După adăugarea cauzei în sistem, aceasta devine
activă pentru toți utilizatorii care au domeniul de
activitate în responsabilitate, putând fi asociate
riscului sau riscurilor ce urmează a fi evaluate în
Anexa 4.
250
fie că ele nu pot răspunde în totalitate situaţiilor de
risc (capacitate redusă de aplicare a măsurilor de
prevenire/control);
sursele de ameninţare, persoane, de regulă, din
exteriorul instituţiei care prezintă un interes ridicat
pentru obţinerea unor avantaje prin presiuni la
nivelul angajaţilor: presiuni politice, ierarhice, interes
ridicat din partea unor grupuri infracţionale, contactul
cu publicul interesat de un serviciu sau de a
scăpa de aplicarea unei sancţiuni, interesul comercial
ridicat al unui serviciu public (de exemplu, un
contract de achiziţie, o autorizaţie, un permis etc.),
prezenţa permanentă a intermediarilor sau
reprezentanţilor unor societăţi comerciale în
interacţiunea cu angajaţii etc.;
particularităţile privind cultura organizaţională:
carenţe educaţionale/de conştientizare (lipsa
cunoştinţelor privind faptele de corupţie, toleranţa
unor comportamente non-etice care nu sunt percepute
a reprezenta o problemă), cauze sociale (lipsa unei
locuinţe, nivel scăzut de salarizare), cunoştinţe
insuficiente privind reglementările, procedurile ori
regulile aplicabile sau conştientizarea insuficientă a
măsurilor de control aplicate etc.;
cauzele din domeniul reglementărilor: utilizatorii
au posibilitatea de a asocia din lista de reglementări
restrânsă la nivelul activității vulnerabile, atât
pe cea sau pe cele identificate la nivelul propriului
grup de lucru (prin intermediul submodulului
Anexa 5), cât și cauzele identificate la nivel
național (în aplicaţie, acestea se regăsesc în partea
finală a formularului Anexa 4, vezi imaginea de mai
jos).
251
Cauze din domeniul reglementărilor
Reglementare Extras
act
normativ
Elemente/
factori
potențiali de
manifestare a
corupției
Amenințări
de corupție
Recomandări și
concluzii
Cauze din domeniul reglementărilor definite la nivel național
LEGE nr. 275
din 2006 Legea privind
executarea
pedepselor și a măsurilor
dispuse de
organele judiciare în
cursul procesului
penal
Dreptul la
convorbiri telefonice
Conflicte ale
normelor de drept
Legea-cadru nu
prevede o limitare a numărului de
convorbiri
telefonice ceea ce vine în
contradicție cu
prev. Ord. M.A.I. nr. 988/2005
art. 50 („numărul
și durata conv.
252
Articolul 47/nu este cazul
tel. se stabilesc în funcție de
numărul
persoanelor deținute și
numărul
posturilor telefonice
instalate”). Ca
urmare, lucrătorul de poliție poate
interpreta textele
de lege în interesul său în
sensul că, în
schimbul unor avantaje materiale
permite p.p.l. un
număr de convorbiri
telefonice și cu o
durată mai mare decât cel stabilit
prin R.O.I.
LEGE nr. 275 din 2006
Legea privind
executarea pedepselor și a
măsurilor
dispuse de organele
judiciare în
cursul procesului penal
Articolul 48 și
49 din /nu este cazul
Dreptul la vizite și
pachete
Conflicte ale normelor de
drept
Persoana care acordă
vizita și
pachetul poate
interpreta
textele de lege în
interesul său
în sensul că, în schimbul
unor
avantaje materiale
permite
p.p.l. un număr de
vizite și cu
o durată mai mare decât
cel stabilit
prin R.O.I./actele
normative și
un nr. de pachete cu o
În conformitate cu prev. L.
nr. 275/2006,
art. 81, se impune de urgență
emiterea unui
ordin comun al M.A.I. și M.J.
privind
organizarea și funcționarea
acestor centre.
Astfel ar exista proceduri clare de
lucru privind
paza, supravegherea,
drepturile și
obligațiile p.p.l. încarcerate în
centre de reținere
și arestare preventivă
aparținând M.A.I.
253
greutate mai mare decât
cea
prevăzută de actele
normative
în vigoare.
Tot în formularul Creare Anexa 4, se va selecta cel
puţin un efect/o consecinţă în cazul materializării riscului, care
se referă la dimensiunile prestabilite atât în cadrul
Metodologiei, cât și în cadrul aplicației MARC: performanţă,
imagine, buget al instituţiei sau cultură organizaţională.
Efectele selectate vor contribui la stabilirea impactului global
(vezi subcapitolul „Evaluarea riscului, Stabilirea impactului
global”).
Activitatea de determinare a cauzelor se finalizează prin
acțiunea „Salvează”, anexa nou creată fiind vizualizată în
ecranul principal al submodulului Anexa 4.
Etapa de evaluare a riscului (submodulul Anexa 4)
Evaluarea riscului constă în parcurgerea etapelor de
stabilire a probabilităţii de materializare, a impactului global,
pe baza cărora se vor determina expunerea la risc și prioritatea
de intervenţie. În cadrul aplicaţiei, după crearea Anexei 4,
pentru evaluarea riscului, este necesar să completăm
Nivelul de risc, selectând din ecranul principal al
submodulului Anexa 4, coloana de Acțiuni – „Nivelul
riscului/Componente/dimensiuni de impact”.
Stabilirea probabilității de apariţie
Estimarea nivelului de probabilitate se realizează prin
aprecierea şanselor de apariţie a riscurilor de corupţie în cadrul
activităţilor structurii, utilizând Scala de estimare a
probabilităţii de materializare a riscurilor de corupţie în cinci
trepte, corespunzător valorilor şi indicatorilor descriptivi
asociaţi acestora (Anexa 6 din cadrul Metodologiei).
254
Pentru a opera în aplicaţie probabilitatea de manifestare
a riscului, se apasă butonul de sub P – probabilitate, care
deschide o fereastră de tip pop-up – Scala de estimare a
probabilităţii, din care se selectează, din coloana de „Scor”,
probabilitatea stabilită în cadrul şedinţelor de lucru de la
nivelul grupului, selectând cifra corespunzătoare valorii
identificate.
Este de precizat că implementarea în baza de date a
unor incidente de integritate, produse la nivelul altor structuri4,
MAI, dar asociate riscului de corupție care face obiectul
evaluării, determină inactivarea scorurilor de la 1 la 2, din
Scala de evaluare. Dacă incidentele de integritate s-au
întâmplat în structura MAI unde se face evaluarea, atunci
aplicaţia blochează (nu mai poate fi selectat) și scorul ce
corespunde factorului Posibil, membrul grupului putând selecta
doar o valoare mai mare de 3.
4 De exemplu, în domeniul ordine publică, la Direcţia Generală de Poliţie a
Municipiului Bucureşti, s-a întâmplat un incident de integritate, iar
evaluarea se realizează pentru acelaşi domeniu, dar la Inspectoratul de
Poliţie al Judeţului Vrancea.
255
Exemplu – scală de evaluare cu incident în alte structuri
decât cea unde se face evaluarea
Stabilirea impactului global
Estimarea impactului global al unui risc de corupţie
constituie activitatea de cuantificare a efectelor posibile ale
acestuia asupra următoarelor componente/dimensiuni:
1. nivelul de performanţă a activităţilor şi obţinerea
rezultatelor aşteptate;
2. calendarul activităţilor ori întârzieri posibile în
termenul de realizare a obiectivelor activităţii;
3. consecinţele exprimate în termeni de buget;
4. consecinţele în planul imaginii instituţiei.
Pentru determinarea impactului fiecărui risc identificat,
membrii grupului stabilesc dimensiunile posibile ale impactului
global încă din etapa de descriere a riscului. În aplicaţie
aceste efecte/consecinţe/componente/dimensiuni au fost
selectate în cadrul Anexei 4, aşa cum am precizat în
subcapitolul 2.2 – Creare Anexă 4.
256
Pentru fiecare dimensiune a impactului se va estima
importanţa relativă a acestuia şi se va stabili scorul impactului
global în cazul materializării, utilizând indicatorii descriptivi
prevăzuţi în Scala de estimare a impactului global al riscului
– Anexa 7 din metodologie.
Valoarea impactului global se calculează automat în
aplicaţie, ca sumă a valorilor obţinute din înmulţirea
importanţei relative cu scorul impactului pentru fiecare
dimensiune identificată. Astfel, după alegerea probabilităţii, se
completează importanţa relativă (prin estimare procentuală –
(%), din prima coloană aferentă componentei/dimensiunii).
După determinarea importanţei relative, se selectează
nivelul de impact (scor de la 1 la 5, din coloana a doua),
acţionând căsuţa corespunzătoare „Impact”. Această acţiune
deschide o fereastră (pop-up) cu Scala de estimare a impactului
(anexa 7 din Metodologie), din care, similar ca la probabilitate,
se selectează scorul aferent fiecărei componente a riscului, așa
cum a fost identificat în activitatea anterioară a Grupului de
lucru pentru prevenirea corupției.
257
Expunerea riscului și prioritatea de intervenție
Prin înmulțirea probabilităţii şi a impactului global
mai sus descrise se obţine expunerea la risc, pe baza căreia
se stabileşte prioritatea de intervenţie. În cadrul aplicaţiei
MARC, acest calcul se realizează automat de către
sistem, imediat după completarea probabilităţii şi a
impactului.
Pe baza datelor introduse mai sus, aplicația stabileşte
prioritatea de intervenţie, clasificând și ordonând riscurile de
corupţie în riscuri minore, riscuri moderate şi riscuri înalte.
Regula de clasificare poate fi vizualizată în aplicaţie, într-o un
fereastră tip pop-up, unde sunt explicați termenul de intervenţie
şi prioritatea aferentă acestuia, corespunzător definițiilor din
Anexa nr. 9 a Metodologiei.
258
Scala de evaluare a expunerii la riscul de corupție
Nivel de probabilitate
5 10 15 20 25
4 8 12 16 20
3 6 9 12 15
2 4 6 8 10
1 2 3 4 5
Termen de
intervenție
Prioritate Termen
Riscuri înalte/externe Prioritate 1 Necesită concentrarea atenției conducerii pentru adoptarea/implementarea unor măsuri
urgente de prevenire/control adecvate Riscuri moderate Prioritate 2 Pot fi monitorizate sau controlate, prin
creșterea eficacității măsurile existente sau, după caz, prin adoptarea unor măsuri
suplimentare de prevenire/control Riscuri minore Prioritate 3 Pot fi tolerate și vor fi considerate inerente
activităților structurii M.A.I., față de care nu
este necesară adoptarea unor măsuri
suplimentare, ci doar aplicarea celor existente
Evaluarea măsurilor de prevenire/control existente
şi determinarea măsurilor suplimentare (submodulul
Anexa 4)
În baza priorităţii de intervenţie stabilite, membrii
grupului propun măsuri pentru prevenirea/controlul riscului
evaluat. Pentru completarea măsurilor de prevenire/control
identificate la nivelul unităţii de muncă analizate, utilizatorul
Aproape sigur 5
Probabil
4
Posibil
3
Foarte puțin probabil 2
Improbabil
1
f. redus 1 redus 2 moderat 3 ridicat 4 critic 5 Nivel de impact
259
selectează, din ecranul principal al modulului Anexa 4,
butonul „Acțiuni”, comanda „măsuri de prevenire/control
existente şi suplimentare”.
Utilizatorul apasă pe „Adaugă o nouă măsură” pentru
a insera o noua măsură existentă la nivelul structurii, iar după
completarea măsurii, se alege câmpul „Evaluare eficienţă
măsură” şi se deschide un pop-up (fereastră), corespunzătoare
Anexei 8 din Metodologie, în vederea analizării eficienţei
măsurii respective. Măsura existentă se evaluează dacă se
adresează în mod efectiv riscului identificat, dacă este bine
documentată, comunicată celor interesaţi/implicaţi şi dacă este
operaţională, aplicată în mod consecvent. În funcţie de
răspunsurile date aplicaţia calculează automat scorul aferent
eficienţei, conform scalei din Anexa 8 mai sus precizată.
Măsurile suplimentare au în vedere reducerea
probabilităţii de materializare sau a impactului și vizează
riscurile înalte şi cele moderate, cu prioritate 1 şi 2. Apăsarea
260
pe butonul „Adaugă o nouă măsură” se face pentru
implementarea unei noi măsuri suplimentare, aferentă riscului
analizat, precum și a responsabilului de implementare a
măsurii.
Definirea indicatorilor de evaluare a măsurilor de
prevenire/control existente și a celor suplimentare
Pentru implementarea şi monitorizarea aplicării
măsurilor existente şi/sau suplimentare, asumate la nivelul
structurii organizatorice analizate, se vor stabili indicatori de
evaluare aferenţi fiecărei măsuri. În aplicaţie, pentru a stabili
indicatorii de evaluare a măsurilor, utilizatorul selectează din
Modulul Anexa 4 coloana „Acțiuni”, butonul „Stabilire
indicatori de evaluare”.
Aplicația preia automat, în câmpul destinat consemnării
responsabilului de risc, numele utilizatorului, dar acest câmp este
editabil, existând posibilitatea ca pentru anumite riscuri
responsabilitatea să fie stabilită şi altor categorii de personal (de
exemplu, şefii unor structuri subordonate).
261
Registrul riscurilor de corupție – Modulul ANEXA 10
Modulul ANEXA 10 permite generarea Registrului
Riscurilor de corupție, pentru toate Anexele 1 active din baza
de date, semnificând finalizarea procesului de identificare și
evaluare a riscurilor de corupție, respectiv de determinare a
măsurilor de prevenire/control. Interfața generată este
dinamică, în acest modul, fiind stabilite termenele de
implementarea a măsurilor incluse în Anexa 4, precum și
periodicitatea acestora, în cazul în care sunt înscrise măsuri
care presupun un anumit grad de repetabilitate (zilnic,
săptămânal, lunar, trimestrial etc.).
Monitorizarea și revizuirea riscului
Evaluarea măsurilor de prevenire/control pentru
riscurile de corupție din sistem se poate face abia după ce au
fost stabilite termenele de implementare, acțiune care se
realizează în cadrul modulului Anexa 10 – Registrul
Riscurilor. După implementarea efectivă a măsurilor, în
262
vederea evaluării acestora, membrii grupului se autentifică și
revin în modulul Anexa 4 – Acţiuni – Măsuri de
prevenire/control existente şi acționând butonul „Finalizat”
pentru măsurile implementate.
Imediat după acest pas, sistemul va notifica şeful
grupului/consilierul de integritate cu privire la finalizarea
aplicării acelei măsuri, realizată în termen. Dacă nu se respectă
termenul menţionat în Anexa 10, pentru fiecare măsură din
registru, aplicaţia va transmite o notificare cu trei zile înainte
de expirarea acestuia, în vederea atenţionării membrilor
grupului.
Aplicaţia mai permite, de asemenea, transformarea unei
măsuri suplimentare în măsură existentă, însă, doar după ce
măsura suplimentară a fost evaluată. Acest pas se realizează
prin selectarea acesteia şi a butonului „Salvează”.
În sistem este posibilă operarea oricărei modificări cu
privire la datele aferente riscului evaluat, prin selectarea din
coloana de „Acţiuni” a butonului „Editează”.
MODULUL INCIDENTE DE INTEGRITATE
Conform procedurii privind evaluarea măsurilor
adoptate de structurile MAI pentru remedierea aspectelor care
au favorizat incidentele de integritate, DGA planifică și
realizează vizite de evaluare, care au ca scop identificarea
factorilor individuali sau organizaţionali care au favorizat
producerea incidentelor de integritate și examinarea modului în
care s-a realizat managementul riscurilor de corupție în
structurile MAI. Activitatea de evaluare se finalizează prin
întocmirea unor rapoarte de evaluare care se transmit
structurilor evaluate și celor superioare ierarhic, spre informare.
Cu ajutorul modulului INCIDENTE, un utilizator
autentificat şef/consilier/administrator central/administrator
teritorial poate să introducă informaţii aferente incidentelor de
263
integritate produse la nivelul structurilor MAI. Odată introduse
în aplicaţie, incidentele vor fi asociate automat activităţilor
vulnerabile existente în cadrul bazei de date a aplicației. În
acest mod, toate structurile organizatorice vor putea vizualiza
numărul de incidente materializate la nivelul întregului MAI pe
fiecare dintre activităţile vulnerabile aferente domeniilor de
activitate de care acestea sunt responsabile.
Avantajele modulului Incidente de integritate:
introducerea incidentelor de integritate în aplicaţie va
permite creșterea responsabilității și a calității
activității de evaluare a riscurilor aferente domeniilor
şi activităţilor vulnerabile care au asociate acte de
corupţie materializate;
introducerea incidentelor de integritate va crește
calitatea rapoartelor ce pot fi produse cu privire la
expunerea la riscuri de corupție, pe ansamblul
structurilor MAI, prin asocierea datelor obiective
(rezultate din cazuistică), celor subiective (provenite
din estimările realizate de membrii grupurilor de
lucru);
datele introduse în acest modul furnizează
posibilitatea de a realiza o multitudine de rapoarte și
analize: incidente produse şi riscurile de corupţie
asociate acestora; domeniile de activitate vulnerabile
din cadrul structurii organizatorice, activităţile
vulnerabile şi riscurile de corupţie materializate;
analiza actelor materiale realizate, a modului de
operare, a soluţiilor, perioadelor asociate acestora
etc.;
obţinerea de date centralizate privind incidentele
produse la nivelul structurii respective, inclusiv a
recomandărilor DGA referitoare la măsurile de
prevenire/control referitoare la domeniul de
264
activitate evaluat, prin anexarea rapoartelor de
evaluare sus-menţionate.
Elementele componente ale modulului Incidente de
integritate:
1. Listare incidente de integritate;
2. Creare incident de integritate;
3. Adăugarea de rapoarte ori a altor documente
pentru incidentul de integritate;
4. Asociere risc.
1. Listare Incidente de Integritate
Odată accesat acest modul, prin simpla apăsare a
butonului „Incidente de integritate” din meniul de navigare al
aplicației MARC, aplicaţia listează toate incidentele operate în
cadrul sistemului la nivelul structurii respective, pe domeniile
de activitate analizate (pot fi vizionate doar cele aferente
domeniilor de activitate asociate în Anexa 1, membrului
grupului de lucru).
La nivelul fiecărui incident afişat în listă, se află
butonul „Acţiuni”, cu ajutorul căruia utilizatorul poate
vizualiza incidentul, poate edita şi poate adăuga un raport de
evaluare sau alte documente considerate relevante.
În modulul Incidente, pentru a putea insera orice
modificare asupra unui incident existent în lista de incidente
operate în sistem, se apăsă butonul „Acțiuni” aferent
respectivului incident şi se selectează opţiunea „Editare”. În
ecranul deschis pentru editare sunt afișate şi alte informaţii
aferente incidentului, respectiv toate documentele ataşate,
domeniul de activitate, activitatea vulnerabilă şi riscul de
corupţie asociat.
2. Creare incident de integritate
Pentru adăugarea unui nou eveniment de corupţie
produs la nivelul structurii, utilizatorul urmează o serie de paşi.
265
După selectarea acțiunii „Adăugare” se afişează formularul de
„Creare incidente de integritate”, utilizatorul completând
formularul de creare, cu următoarele date: titlul incidentului,
structura la nivelul căreia s-a produs evenimentul, tipul
incidentului (rechizitoriu), data producerii incidentului,
adăugând numărul dosarului penal şi data acestuia. Se
completează, de asemenea, rubrica „Conţinut”, adăugând, pe
scurt, detalii cu privire la incident (mod de operare, activităţile
vulnerabile, încadrare juridică etc.), exclusiv datele cu caracter
personal.
3. Adăugarea de rapoarte ori a altor documente
pentru incidentul de integritate
După ce incidentul a fost salvat, acesta va fi afișat în
lista incidentelor anterior menţionată. Pentru a ataşa
incidentului nou creat raportul de evaluare, realizat de DGA în
urma vizitei de evaluare a măsurilor adoptate de către structură
pentru remedierea aspectelor care au favorizat incidentul,
se acționează butonul „Acțiuni – Adaugă Raport”,
deschizându-se o fereastră unde se poate completa titlul şi
266
conţinutul pe scurt al documentului, iar documentul se ataşează
în variantă electronică. Pentru a fi preluată de sistem informaţia
adăugată, la final, se apasă butonul „Salvează”.
4. Asocierea incidentului la un risc de corupție Pentru ca incidentul nou inserat în aplicaţie să fie
definit complet, este necesară asocierea unui anumit risc, respectiv a riscului de corupţie materializat la momentul producerii evenimentului. Asocierea riscului la Incident poate fi făcută doar de către Administratorul Central, Administratorul Teritorial sau utilizatorul care a adăugat incidentul de integritate în aplicaţie.
În acest scop, se accesează butonul „Acțiuni” şi se selectează opțiunea „Asociere risc” pentru a se deschide formularul de asociere, în care se selectează structura la nivelul căreia s-a produs incidentul (aceasta este preluată automat pentru un utilizator – șef/consilier), domeniul de activitate şi activitatea vulnerabilă la corupţie aferentă acestuia, apoi riscul de corupţie materializat.
De asemenea, se completează date cu privire la evenimentul produs: număr ofiţeri şi/sau agenţi şi/sau funcţionari implicaţi, numărul de acte materiale realizate, inclusiv soluţia şi perioada de timp stabilită pentru fiecare în parte.
Este important de precizat că aplicaţia preia, în cadrul Anexei 4 – Fişa de identificare, descriere şi evaluare a riscului, toate activităţile vulnerabile care au asociate incidente de integritate. Astfel, utilizatorul care completează Anexa 4 va fi obligat să ia în considerare toate Activităţile Vulnerabile cu incidente asociate, aferente domeniului de activitate din cadrul tuturor structurilor MAI şi nu doar de la nivelul structurii sale organizatorice. Practic, în momentul completării Anexei 4 utilizatorul va cunoaşte care sunt activităţile la nivelul cărora au existat riscuri de corupţie materializate, informaţie utilă în etapa de evaluare a riscului de corupţie.
267
Din acest motiv, este recomandabil ca în aplicaţie să fie
implementate incidentele de integritate, înainte de
introducerea/evaluarea riscurilor aferente domeniilor şi
activităţilor vulnerabile care au asociate acte de corupţie
materializate.
268
OONNUU:: 99 DDEECCEEMMBBRRIIEE,,
ZZIIUUAA IINNTTEERRNNAAŢŢIIOONNAALLĂĂ AANNTTIICCOORRUUPPȚȚIIEE
Serviciul Relaţii cu Publicul
Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva
Corupţiei stabileşte data de 9 Decembrie ca fiind Ziua
Internaţională Anticorupţie. Data de 9 Decembrie a fost stabilită ca Ziua
Internațională Anticorupție în 2006, când, prin rezoluția 58/4 a
Adunării Generale a ONU, a fost adoptată Convenția
Națiunilor Unite împotriva Corupției (UNCAC). Convenția a
fost ratificată până acum de 168 de state, printre care și
România. Astfel, este al 8-lea an de când această zi cu o
semnificație deosebită se sărbătorește la nivel internațional și în
România.
Data de 9 Decembrie, declarată de Organizaţia
Naţiunilor Unite Ziua Internaţională Anticorupţie, reprezintă
un prilej pentru a ne aminti că trebuie să ne asumăm bătălia
pentru prevenirea şi combaterea corupţiei la nivel individual. O
societate curată nu poate deveni realitate fără asumarea
principiilor etice, a transparenței şi a responsabilităţii propriilor
acţiuni. Sunt valorile asupra cărora ar trebui, noi, fiecare
individ în parte, să veghem vigilenţi.
Corupţia este una dintre cele mai serioase ameninţări la
adresa statului de drept în cadrul societăţii contemporane,
subminând instituţiile şi valorile democratice, atentând la
ordinea socială şi ameninţând capacitatea statului de a asigura
269
drepturi şi libertăţi egale cetăţenilor săi. Altfel spus, corupţia ne
afectează pe toţi şi slăbeşte respectul pentru lege. Tocmai de
aceea este nevoie de un efort comun pentru prevenirea şi
combaterea practicilor corupte.
În același timp, corupţia este un fenomen social, politic
şi economic complex, care afectează toate ţările. Fenomenul
corupţiei subminează instituţiile democratice, încetineşte
dezvoltarea economică şi contribuie la instabilitatea
guvernamentală. Corupţia atacă fundamentele instituţiilor
democratice prin distorsionarea procesului electoral, pervertind
supremaţia legii şi dând naştere unor încurcături birocratice al
căror unic motiv de a exista este solicitarea de mită.
Dezvoltarea economică este îngheţată, pentru că investiţiile
străine directe sunt descurajate, iar micile afaceri domestice nu
reuşesc să facă faţă costurilor „de înfiinţare” generate de
corupţie.
Deopotrivă, oameni de rând, experţi şi reprezentanţi ai
mediului de afaceri apreciază că în decursul ultimilor ani
corupţia ocupă un loc central în vieţile lor, luându-le şansa la
un trai decent, la afaceri curate şi profitabile şi la dezvoltare
sustenabilă.
În 2013, Barometrul Global al Corupţiei arăta că 65%
dintre români consideră că nivelul corupţiei a crescut în ultimii
doi ani, iar Indicele de Percepţie a Corupţiei punea în evidenţă
că sectorul public din România era şi anul trecut corigent la
testul integrităţii, obţinând doar 43 de puncte din partea
experţilor şi a reprezentanţilor mediului de afaceri intervievaţi,
punctaj mai mic decât cel de anul trecut. Cifrele denotă
realitatea tristă a unui sistem în care structurile percepute ca
fiind cele mai corupte sunt partidele politice şi Parlamentul
(4,2 şi respectiv 4 puncte din 5 – foarte corupte), iar cei
chemaţi să restabilească dreptatea – justiţia şi poliţia se află
aproape la paritate cu aceştia cu 3,7 şi 3,5 puncte. Corupţia şi
cei corupţi proliferează pentru că mecanismele şi instituţiile
270
care ar trebui să ancheteze, să judece, să sancţioneze şi să
recupereze prejudiciile generate de corupţie sunt nefuncţionale.
Dar corupţia trebuie să înceteze! Studiile
Transparency International arată că 3 români din 4 sunt gata să
ia atitudine în faţa corupţiei şi să susţină prin eforturi proprii
această luptă, fie adresându-se prin petiţii Guvernului, fie luând
parte la proteste paşnice, fie aderând la organizaţii care luptă
împotriva corupţiei, fie plătind un preţ mai ridicat pentru
produse sau servicii, câtă vreme ele provin de la companii
curate, fie făcând publice problemele de corupţie prin
intermediul reţelelor de socializare.
În anul 2013, Campania ONU împotriva corupției a
avut deviza „Zero corupție, 100% dezvoltare”. În felul acesta,
ONU atrăgea atenția că prin corupție nu este afectată doar
corectitudinea personalului din sectorul public sau privat, ci
chiar capacitatea de dezvoltare a unui stat, iar pentru a nu se
ajunge ca acest „cancer” social să facă un rău capital este
nevoie de sprijinul unei justiții curate și al tuturor cetățenilor.