boris popescu - gestionarea crizelor - note de curs(1)

UNIVERSITATEA “LUCIAN BLAGA” DIN SIBIU

Facultatea de ŞtiinŃe Politice, RelaŃii InternaŃionale şi Studii de Securitate

GESTIONAREA CRIZELOR INTERNAłIONALE

(NOTE DE CURS)

Lector universitar dr.

Boris POPESCU

SIBIU – 2007

2

CUPRINS ARGUMENT 4 1 DEFINIłIA CRIZEI INTERNAłIONALE 5

2 TIPOLOGIA CRIZELOR INTERNAłIONALE 7 2.1. ConsideraŃii privind metodologia abordării analizei prin criterii de

clasificare şi evaluare 7

2.2. Tipuri de crize internaŃionale 8

3 CARACTERISTICI ALE COMPORTAMENTULUI INTERNAłIONAL ÎN SITUAłIE DE CRIZĂ

10

3.1. PercepŃia reciprocă şi raportul capacitate-voinŃă 10 3.2. MotivaŃia contradictorie 11 3.3. Dinamica graduală a tensiunii 11 3.4. AcŃiune şi contra-acŃiune 12 3.5. InfluenŃa structurii sistemului internaŃional 12 3.6. Natura tehnologiei militare 13 3.7. Gestiunea prin descurajare univocă sau reciprocă 13

4 CARACTERISTICI ALE MECANISMELOR DECIZIONALE ÎN SITUAłIE DE CRIZĂ INTERNAłIONALĂ

14

4.1. Componentele psihologice ale procesului decizional în perioade de criză

16

3

5 MODURI DE GESTIONARE A CRIZELOR INTERNAłIONALE

17

5.1. ONU şi rolul său în prevenirea conflictelor 17 5.1.1. Proceduri 17 5.1.2. Măsuri 17 5.1.3. ONU şi prevenirea conflictelor: ExperienŃă şi perspective 18 5.1.4. Prevenirea conflictelor 18 5.1.5. Proceduri decizionale în domeniul prevenirii conflictelor în cadrul

ONU 19

5.1.6. Metode de gestionare a conflictelor: MenŃinerea păcii, realizarea păcii, impunerea păcii

19

MenŃinerea păcii 20 Realizarea păcii 20 Impunerea păcii 20 5.2. Rolul OSCE în prevenirea conflictelor în Europa 21 5.2.1. Mecanismul de urgenŃă al OSCE 22 5.2.2. Instrumentele de prevenire a conflictelor în deciziile de la Helsinki 23 5.3. Prevenirea conflictelor şi gestionarea crizelor. Abordarea NATO 23 5.3.1. Prevenirea declarativă 24 5.3.2. FacilităŃi în domeniul prevenirii conflictelor 24 5.3.3. ForŃe 25 5.3.4. Cooperarea cu alte instituŃii 25 5.4. Uniunea Europeană şi gestionarea conflictelor 26 5.4.1. FacilităŃi pentru prevenirea conflictelor; alerta timpurie şi

comunicaŃiile 26

6 STATELE UNITE ŞI GESTIONAREA CRIZELOR INTERNAłIONALE

27

6.1. Preşedintele SUA 28 Răspunsuri prezidenŃiale la crize de politică externă 28 6.2. Consiliul SecurităŃii NaŃionale 30 6.3. Congresul SUA 32 6.4. Serviciile de informaŃii 33 6.5. Departamentul de stat 34 6.6. Departamentul apărării 34

7 ÎNCHEIERE 36

8 BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ 37

4

ARGUMENT

Cursul „Gestionarea crizelor internaŃionale” îşi propune să iniŃieze studenŃii în cunoaşterea proceselor şi fenomenelor generatoare de crize în sistemul relaŃiilor internaŃionale, precum şi de aprofundare a instrumentelor de analiză a crizelor internaŃionale.

Cursul oferă, de asemenea, suportul complementar înŃelegerii şi studiului altor discipline din programa şi specializările FacultăŃii de ŞtiinŃe Politice, RelaŃii InternaŃionale şi Studii de Securitate.

5

1. DEFINIłIA CRIZEI INTERNAłIONALE Termenul de „criză” nu are un sens general determinat, fiind utilizat atât

în context social domestic şi personal, cât şi în afacerile interne şi internaŃionale. În acest ultim spaŃiu se pot enunŃa o serie de definiŃii ce încearcă să surprindă complexitatea fenomenului.

Astfel Ch. F. Hermann în lucrarea sa International Crisis as a Situation Variable propune următoarea definiŃie pentru criza în politica externă:

„o situaŃie care (1) ameninŃă obiective cu prioritate maximă pentru unitatea de decizie politică, (2) restrânge bugetul de timp disponibil pentru răspuns (timpul de reacŃie) înainte de transpunerea în practică a deciziei, şi (3) surprinde membrii unităŃii de realizare a deciziei prin faptul că survine în mod neaşteptat”.

O altă abordare a acestei problematici consideră că „politica externă în timp de criză poate fi definită ca un punct de ruptură

în continuumul pace-război al relaŃiilor unui stat cu un alt actor internaŃional, caracterizat prin următoarele 4 condiŃii necesare şi suficiente :

• o schimbare în contextul intern sau extern al statului respectiv, care generează

• o ameninŃare asupra valorilor de bază, cu o • mare probabilitate, spontană sau ulterioară, a unei implicări în

ostilităŃi de natură militară, şi care implică • un interval limitat de timp pentru răspuns” (după „Crisis Seminar”

Jerusalem, 1975-1976). Oran R. Young, în lucrarea sa The Intermediaries: Third Parties in

International Crises, oferă următoarea perspectivă: „o criză internaŃională consistă într-o serie de evenimente desfăşurate

rapid care sporeşte cu mult deasupra nivelului normal / mediu impactul forŃelor destabilizatoare în sistemul internaŃional global sau în orice subsistem al acestuia.”

La rândul lor, G. Snyder şi P. Diesing definesc o criză internaŃională astfel: „o secvenŃă a interacŃiunilor dintre guvernele a două sau mai multe state

suverane caracterizată prin existenŃa unei stări conflictuale grave, fără a se fi recurs la război, dar care implică perceperea unei înalte probabilităŃi de înfruntare armată”.

În această posibilă definiŃie termenul de „secvenŃă a interacŃiunilor” este folosit în dauna celui de „situaŃie” pentru a sublinia ideea că din perspectivă sistemică o criză trebuie percepută ca un proces de interacŃiune între state şi nu ca un set de circumstanŃe cu care se confruntă creatorii de decizie din interiorul statelor .

O criză implică întotdeauna „o stare conflictuală gravă”. Este vorba atât de un puternic conflict de interese între părŃi (deşi în sine acest tip de conflict nu este suficient pentru a provoca o criză) cât şi de un anumit gen de conflict comportamental iniŃiat de una dintre părŃi în încercarea de a rezolva

6

în favoarea sa confruntarea de interese aflată în curs de desfăşurare. De obicei, o criză îşi face apariŃia în momentul în care una dintre părŃi încearcă să o oblige pe cealaltă prin ameninŃarea cu violenŃa iar cealaltă parte rezistă.

Piesa centrală a definiŃiei este „perceperea unei înalte probabilităŃi de înfruntare armată” de către guvernele implicate. Cât de mare trebuie să fie această probabilitate pentru a genera o criză este dificil de specificat. Interpretarea comună a termenului de criză, din această perspectivă se referă în general la posibilitatea ca desfăşurarea evenimentelor să conducă la izbucnirea unui război. În consecinŃă, probabilitatea percepută trebuie să fie cel puŃin atât de mare încât să evoce sentimente de teamă şi tensiune într-un grad inconfortabil.

În acelaşi context J. Spanier defineşte criza internaŃională „printr-o situaŃie de confruntare intensă, de obicei de scurtă durată, în care

posibilitatea unui război creşte în mod semnificativ.” (Games of the Nations Play, 1990)

Toate aceste încercări de definire a conceptului de „criză internaŃională” se concentrează asupra a trei elemente, fundamentale pentru perceperea unui eveniment din spaŃiul internaŃional drept o criză reală, respectiv

• dimensiunea temporală, legată atât de apariŃia bruscă a evenimentului şi derularea într-un segment temporal de mică întindere, cât şi de intervalul limitat de timp pentru răspuns aflat la dispoziŃia factorului decizional;

• dimensiunea valorică, respectiv tipul şi gradul de prioritate al obiectivelor, principiilor sau valorilor aflate sub ameninŃare;

• dimensiunea conflictuală, legată de existenŃa unei înalte probabilităŃi de înfruntare armată.

Conceptul de „criză internaŃională” poate fi analizat din cel puŃin două puncte de vedere. În primul rând este vorba de o perspectivă exterioară ce încearcă să identifice raporturile existente între statele angajate într-un astfel de eveniment şi să le codifice în funcŃie de modul de comportare pe scena internaŃională în momentul declanşării crizei. Un astfel de discurs va avea ca subiecte logice entităŃi politico-militare de tipul statelor, alianŃelor, naŃiunilor etc.

Analiza se poate concentra însă şi pe o a doua coordonată, respectiv a mecanismelor decizionale ce intervin la nivelul fiecăruia dintre actori în momentul apariŃiei crizei. O anchetă de acest gen va fi preocupată de modul de gestiune a crizei de către structuri instituŃionalizate anterior sau nu, va descifra tipul de răspuns oferit şi va încerca să propună modele de comportament ale factorilor de decizie în caz de criză.

În consecinŃă, o perspectivă mai completă asupra crizelor internaŃionale trebuie să urmărească atât caracteristicile acestora, având în vedere prima coordonată, cât şi modul de gestionare a deciziei în cazul apariŃiei unui astfel de eveniment, în planul celei de-a doua dimensiuni.

7

2. TIPOLOGIA CRIZELOR INTERNAłIONALE Diagnosticarea crizelor internaŃionale precum şi contracararea efectelor

acestora presupune cunoaşterea genezei lor şi a particularităŃilor de manifestare. De asemenea, studiul crizelor internaŃionale implică cunoaşterea tipologiei

şi a criteriilor de clasificare şi evaluare a situaŃilor de criză. 2.1. ConsideraŃii privind metodologia abordării analizei prin criterii de

clasificare şi evaluare. Cunoaşterea ştiinŃifică se distinge de alte tipuri de cunoaştere şi prin limbaj.

Pentru a investiga problema tipologiei crizelor este necesar ca analiza să conŃină criterii de referinŃă.

Criteriu (gr. Kriterion) – ceea ce serveşte judecata, ceea ce distinge adevărul de fals; punct de vedere principiu de clasificare, de apreciere, de definire etc; normă.

Orice sistem de clasificare se bazează pe nişte repere sau criterii de referinŃă.

ŞtiinŃa legilor de clasificare se numeşte taxonomie, iar studiul ştiinŃific al trăsăturilor tipice ori a relaŃiilor reciproce dintre diverse tipuri de obiecte sau fenomene se numeşte tipologie.

Criteriile, în toate tipurile de clasificare, sunt repere, norme sau reguli după care se stabilesc raporturile dintre diferitele componente (elemente) ale demersului analizat.

În teoriile privind cunoaşterea ştiinŃifică* sunt consemnate mai multe tipuri de criterii:

a) formale - aspecte generale; - mod de organizare; - limbaj utilizat; - modalitatea de tratare a problemelor. b) obiectuale - tipuri de probleme, învăŃarea lor. c) etiologice - natura determinismului sau natura cauzelor; - cauze externe; - cauze interne. d) de relaŃie - raporturi existente între diferite elemente; (apropiere, interdisciplinitate,

asemănare; etc.) e) metodologice

* Constantin Enăchescu, Tratat de teoria cercetării ştinŃifice, Editura Polirom, Iaşi, 2007.

8

- atitudinea metodologică; - sistemul metodologic; (tehnici şi metode de studiu ştiinŃific); - metode practice experimentale; - metode pur teoretice etc.; f) de scop - scopul; - utilitatea; - direcŃia în care se pot aplica cauzele obŃinute. 2.2. Tipuri de crize internaŃionale În ştiinŃele politice, domeniu în care circumscriem studiul crizelor

internaŃionale, criteriile de clasificare pot include şi aspecte specifice, de detaliu ale fenomenelor analizate şi de studiere de cazuri cum ar fi: luarea de decizii, comportamentul politic, legislativ, juridic şi administrativ în situaŃii de criză în relaŃiile internaŃionale.

Criteriile de definire a crizelor internaŃionale pot fi exprimate şi în funcŃie de caracteristicile şi amploarea fenomenului dominant al crizei, deoarece acestea corespund unor probleme fundamentale în sistemul relaŃiilor internaŃionale.

ÎnŃelegerea globală a crizelor ne permite să distingem mai multe tipuri de crize:

* Crize politice: • de sistem (ciclice); • prăbuşirea regimurilor politice; • de legitimitate; • resurgenŃa unor mişcări cu consecinŃe în relaŃiile internaŃionale; • dezacorduri în privinŃa unor soluŃii politice în sistemul deciziilor; • de încălcare a democraŃiei şi a drepturilor omului.

Caracteristicile apariŃiei şi dezvoltării crizelor politice sunt determinate de sistemul politic care are şi rolul de a „stinge” criza.

ExperienŃa istorică aduce argumente că, în sistemul relaŃiilor internaŃionale, crizele pot deveni un instrument de a controla interacŃiunile dintre state.

* Crize economice • energie şi materii prime; • financiare; • de producŃie şi supraproducŃie; • secularizare a mijloacelor; • acces la resurse etc.

Crizele economiei au un impact major asupra relaŃiilor internaŃionale prin consecinŃele în plan social a statelor afectate de crize.

SoluŃionarea crizelor economice depinde, în cea mai mare măsură, de sistemul de autoreglare a economiei mondiale şi de capacitatea marilor puteri economice de a promova echilibrul economic în spaŃiul în care se produc crizele.

9

* Crizele de securitate • militare; • de secesiune; • dispute teritoriale; • frontiere; • terorismul; • înarmare etc.

Crizele de securitate sunt asociate crizelor politice iar raporturile dintre acestea prezintă determinări reciproce. Acest tip de crize antrenează mecanisme de mare complexitate în soluŃionarea lor.

*Crizele de mediu (ecologice) • dezastre produse accidental; • cataclisme naturale; • evoluŃii negative ale mediului natural ca urmare a unor cauze de

natură diferită (încălzirea Plantei, fenomene meteo necontrolabile etc.); * Crize umanitare

• mari migraŃii de populaŃie; • conflicte interetnice; • boli, sărăcie, etc.; • conflicte interetnice; • crize alimentare etc.;

În dinamica relaŃiilor internaŃionale pot apărea şi alte tipuri de crize. Orice tip de criză acŃionează asupra factorului politic şi îl implică în soluŃionare. Statele au însă capacitate diferită în soluŃionarea crizelor. Astfel, Ńările cu o identitate naŃională puternică şi o legitimitate consacrată în sistemul relaŃiilor internaŃionale devin de regulă „arbitrii” crizelor internaŃionale.

După anul 1990, tranziŃia spre o nouă ordine mondială şi influenŃele manifestate de globalizare au amplificat unele din sursele potenŃiale de criză, iar mecanismele de soluŃionare au devenit mai complicate datorită interpretărilor diferite ale dreptului internaŃional.

10

3. CRACTERISTICI ALE COMPORTAMENTULUI ACTO-RILOR INTERNAłIONALI ÎN SITUAłII DE CRIZĂ 3.1. PercepŃia reciprocă şi raportul capacitate - voinŃă Un factor central în situaŃie de criză este percepŃia pe care o are un stat

despre un altul. Această percepŃie se construieşte nu numai pe baza capacităŃilor sale concrete (militare, economice, democratice etc.), ci şi pe reputaŃia puterii unui stat care constă în credibilitatea angajamentelor sale.

Această credibilitate este fondată, la rândul său, pe determinarea şi hotărârea cu care fiecare stat îşi apără interesele şi pe voinŃa sa de a accepta riscurile implicate de susŃinerea propriilor acŃiuni. În perioada actuală, războiul nu mai constituie ultimul mijloc de a rezolva un diferend, crizele devenind un fel de substitute ale războiului.

ApariŃia unei crize sugerează că balanŃa existentă a puterilor este disturbată şi relaŃia dintre puteri a devenit fluidă politic. Există două tipuri de schimbări importante: o schimbare în balanŃa capacităŃilor şi o schimbare în balanŃa voinŃelor.

În cazul schimbării survenite la nivelul capacităŃilor este ilustrativă atitudinea sovieticilor la sfârşitul anilor ’60 când aceştia au considerat că deŃin o superioritate militară – mai multe rachete şi focoase nucleare – Hrusciov declarând chiar că URSS i-ar putea „rade de pe faŃa pământului pe toŃi posibilii săi oponenŃi”. Considerându-i vulnerabili pe americani şi evaluându-se ca fiind superiori la capitolul forŃe nucleare, sovieticii au cerut, în 1958, demilitarizarea Berlinului de Vest prin retragerea trupelor occidentale. Reiese că analiza capacităŃilor unui stat şi constatarea unei schimbări la nivelul capacităŃilor sale determină încercarea exploatării avantajelor estimate.

În cazul schimbării intervenite în balanŃa voinŃelor, aspectul capital în evaluarea unui stat este analizarea determinării şi fermităŃii acestuia de a-şi susŃine politica şi de a rezista în faŃa unor ameninŃări la adresa intereselor sale. Nehotărârea, lipsa de fermitate, inacŃiunile sau reacŃiile ineficiente ale responsabililor americani de la începutul anilor ’60 (acceptarea pasivă a construirii zidului Berlinului, în 1961, sfârşitul dezastruos al operaŃiunii Bay of Pigs, Cuba, 1962, susŃinută de CIA) l-au determinat pe Hrusciov să ajungă la concluzia că autorităŃile americane nu sunt decise în a-şi susŃine acŃiunile.

Astfel, în acest context, sovieticii au considerat că instalarea de rachete în Cuba nu implică un risc prea mare, datorită lipsei de hotărâre a americanilor. De reŃinut că acea criză a rachetelor din Cuba, din octombrie 1962, a survenit într-o perioadă în care balanŃa capacităŃilor era favorabilă Statelor Unite, deci balanŃa hotărârii poate cântări mai greu decât cea a capacităŃilor în cazul unei crize.

În ambele cazuri, percepŃia – veridică sau eronată, parŃial sau total – pe care o are un stat despre altul ocupă un loc decisiv în evaluarea factorilor implicaŃi în criză şi este determinată de voinŃa şi capacitatea statelor de a-şi susŃine interesele.

11

3.2. MotivaŃia contradictorie. SituaŃia de criză este caracterizată de două cauze contradictorii (Phil

Williams, Crisis Management, 1967). Prima este de a câştiga. Scopul este de a forŃa oponenŃii să cedeze şi să facă concesii într-o relaŃie caracterizată, deci, de competiŃie şi conflict.

A doua este de a evita războiul. Dat fiind caracteristicile crizei – apariŃia unei ameninŃări grave la adresa securităŃii a cel puŃin uneia din părŃi, natura neaşteptată şi bruscă a acestei ameninŃări, faptul că părŃile implicate trebuie să acŃioneze rapid – posibilitatea ca acest „substitut al războiului” să scape de sub control este destul de ridicată.

Statele care sunt mai motivate în cazul unei crize au şanse mai mari de succes, de altfel, succesul american în cazul crizei din Cuba a fost explicat prin „asimetria de motivaŃie” în favoarea Statelor Unite (A.L.George, D.K.Hall, W.E.Simons, Limits of Coercitive Diplomacy: Laos, Cuba, Vietnam, 1971). AmeninŃarea la adresa Statelor Unite în această criză a fost deosebit de puternică deoarece implica riscuri foarte mari pentru securitatea SUA. Astfel, americanii au fost mai motivaŃi să o rezolve în favoarea lor decât sovieticii, care testau, într-un fel, voinŃa şi hotărârea americanilor, aşteptându-se însă la un răspuns mai slab.

Urmând termenii de mai sus, prin acŃiunea hotărâtă a americanilor în această criză, balanŃa hotărârii şi a capacităŃii – în contextul războiului rece – s-a reechilibrat în percepŃia sovietică, relaŃiile americano-sovietice încetând să mai fie fluide, adică instabile politic.

3.3. Dinamica graduală a tensiunii Modul de exercitare a presiunii în cazul unei crize trebuie să urmeze o

scară a escaladării. În situaŃie de criză, fiecare parte implicată o testează şi o observă pe cealaltă şi apreciază adversarul.

Pentru a evita războiul, acŃiunile coercitive, de impunere a voinŃei şi de determinare a părŃii opuse de a face compromisuri, trebuie să se facă treptat, adică trebuie să pornească de la un nivel scăzut, presiunea putând fi crescută după o atentă observare a adversarului şi a răspunsurilor sale la acŃiunile celeilalte părŃi.

Fiecare mişcare trebuie să Ńină cont de acŃiunile sau inacŃiunile prin care adversarul înŃelege să răspundă, în funcŃie de acestea trecându-se la pasul următor. În acest fel, pe de-o parte se testează voinŃa şi hotărârea părŃii adverse şi se afirmă propria hotărâre. Pe de altă parte, politica paşilor graduali păstrează o libertate de mişcare pentru ambele părŃi, pentru a nu forŃa o decizie pripită care ar putea duce la un război.

12

3.4. AcŃiune şi contra-acŃiune Criza presupune o relaŃie între două sau mai multe părŃi. Politica paşilor

treptaŃi lasă şi părŃii adverse posibilitatea de a decide asupra răspunsului pe care îl dă unei iniŃiative a celeilalte părŃi. Este vorba de iniŃiative care îl forŃează pe oponent să aibă la rândul său iniŃiative, să decidă asupra cursului pe care îl ia o criză şi asupra finalităŃii sale. Putem vorbi, astfel de un fel de joc al împărŃirii responsabilităŃilor şi de acceptare într-un fel a puterii potenŃiale şi reale a celuilalt.

O condiŃie a acestei abordări a crizelor pare a fi aceea că părŃile implicate trebuie să dispună de capacităŃi relativ apropiate. Într-o criză este foarte important – dat fiind rapiditatea cu care trebuie luate deciziile, fapt ce ar putea conduce la accidente sau greşeli de evaluare şi calculare a reacŃiilor oponenŃilor – să se încetinească momentul interacŃiunii şi să se introducă „pauze”, pentru a permite analiza şi calcularea atentă a situaŃiei.

În timpul crizelor acŃiunile şi contra-acŃiunile fac parte din testarea voinŃei şi hotărârii oponenŃilor de a-şi asuma riscuri şi de a-şi susŃine interesele. În caz de criză, declaraŃiile nu sunt suficiente. DiplomaŃia necesită şi acŃiune. PărŃile adverse îşi comunică intenŃiile, aşteptările, atitudinile şi determinarea pe calea acŃiunilor pe care le întreprind.

Negocierea este tacită şi nu verbală, însă, cu toate că vorbele nu sunt suficiente, ele nu sunt mai puŃin indispensabile în vederea soluŃionării crizelor. Termenii trebuie schiŃaŃi, posibile compromisuri trebuie exploatate şi ordinea paşilor în dezamorsarea crizelor trebuie convenită. În acest scop au fost instalate liniile directe şi contactele nemijlocite între persoanele abilitate să negocieze cu părŃile în cauză. Cu cât sunt mai mari cererile în cadrul negocierilor, cu atât ele sunt mai greu de realizat şi riscul confruntării este mai mare. De aceea, negocierile trebuie să fie rezonabile, fără a se emite cerinŃe imposibil de satisfăcut.

În cazul în care, într-o criză survenită între doi sau mai mulŃi actori pe scena internaŃională, unul dintre ei adoptă strategia faptului împlinit, iar paşii nu sunt graduali, se poate ajunge la o situaŃie de neacceptat pentru cealaltă parte, situaŃie în care riscul unei confruntări armate creşte.

3.5. InfluenŃa structurii sistemului internaŃional Comportamentul statelor în perioadele de criză este influenŃat de

structura sistemului. Astfel, sistemele bipolare apar ca fiind mai clare şi mai stabile decât

sistemele multipolare. În sistemele bipolare, alinierile sunt clare şi realinierile nu alterează în mod semnificativ echilibrul puterilor.

Într-un sistem multipolar, alinierile pot fi confuze, iar modificările pot fi importante. Din cauza ambiguităŃii lor, actorii sistemelor multipolare sunt mai înclinaŃi către schimbarea percepŃiei intereselor, către asumarea riscurilor şi către erori de calcul care măresc gradul de periculozitate a crizelor. Tensiunea

13

dintre negocierile între aliaŃi şi negocierile între adversari este mai greu de gestionat într-un sistem multipolar în situaŃie de criză.

3.6. Natura tehnologiei militare Tehnologia nucleară a influenŃat considerabil crizele internaŃionale prin

enorma distanŃă ce a provocat-o între evaluarea intereselor aflate în conflict şi posibilele costuri ale războiului pentru deŃinătorii unui astfel de armament. Superputerile nucleare au substituit războiul direct, total, cu forŃa psihologică sub forma unei gestiuni prudente a riscurilor conflictului.

Puterea capabilă să demonstreze oponenŃilor capacitatea sa de a sancŃiona la cel mai înalt nivel de conflict deŃine, astfel, potenŃialul de descurajare într-o situaŃie de criză.

3.7. Gestiunea prin descurajare univocă sau reciprocă Gestiunea crizelor poate fi realizată atât prin capacitatea uneia dintre părŃi,

printr-o politică de descurajare, respectiv influenŃarea adversarului pentru a renunŃa la orice încercare de a amplifica o criză, cât şi prin abilitatea de produce o diminuare a crizei în acord cu propriile interese.

Aceasta nu înseamnă, totuşi, că o criză ia sfârşit doar atunci când unul dintre adversari capitulează sau dă înapoi. O criză poate fi rezolvată şi printr-un proces în care ambele părŃi îşi impun o auto-retragere în scopul unui compromis capabil să transforme situaŃia fără a fi, totuşi, incompatibil cu interesele ireductibile ale fiecăreia, dar fără a se ajunge la dezastrul final.

14

4. CARACTERISTICI ALE MECANISMELOR DECIZIONALE ÎN SITUAłII DE CRIZĂ

INTERNAłIONALĂ CondiŃiile de criză tind să modifice în mare măsură comportamentul

individual, determinând angajarea în acŃiuni pe care, de obicei, indivizii respectivi nu le-ar putea realiza. De asemenea, crizele schimbă modul în care guvernele iau decizii sau influenŃează tipul de decizii la care se ajunge. Deoarece crizele tind să deranjeze „obişnuitul curs al afacerilor”, ele tulbură influenŃele ce afectează în mod normal construirea deciziei în planul politicii externe.

În consecinŃă, apare întrebarea cum vor proceda realizatorii de decizii în asemenea situaŃii, în ce mod este construit actul decizional? Charles Hermann, în lucrarea sa International Crises as a Situational Variable, propune următoarele ipoteze:

• Decizia va fi luată de către nivelele cele mai înalte de autoritate (deoarece ameninŃarea se adresează intereselor sau obiectivelor naŃionale);

• Procedurile birocratice implicate de obicei în procesul de realizare a politicii externe vor fi evitate (deoarece oficialii de rang înalt pot determina o acŃiune guvernamentală fără apelul normal la birocraŃie);

• InformaŃia asupra situaŃiei se bucură de cea mai înaltă apreciere (deoarece factorul timp limitează drastic capacitatea guvernanŃilor de a obŃine noi informaŃii);

• Selectarea variantelor de răspuns nu se face întotdeauna coerent cu informaŃia asupra situaŃiei imediate (lipsind timpul necesar analizării informaŃiilor primite, există posibilitatea ca decizia să fie luată pe baza unor experienŃe anterioare);

• Antagonismele personale şi neînŃelegerile dintre factorii decizionali vor ceda în faŃa nevoii urgente pentru consens;

• Răspunsurile extreme sunt încurajate (din pricina informaŃiei limitate dar şi a importanŃei crescute a personalităŃii creatorilor de decizie);

• După realizarea deciziei se consumă o energie substanŃială pentru obŃinerea sprijinului din partea aliaŃilor sau a altora (deoarece există nesiguranŃa urmărilor provocate de respectivul act).

De asemenea, în situaŃiile de criză se formează grupuri ad-hoc de gestionare a deciziei, organisme cărora le este încredinŃată o autoritate foarte largă. Se poate afirma că într-o astfel de circumstanŃă elita deciziei politice guvernează cu adevărat, procedurile birocratice uzuale sunt scurtcircuitate şi responsabilitatea decizională este redistribuită în rândul centrelor obişnuite de putere guvernamentală.

Mai mult chiar, o criză alterează planurile şi obiectivele organizaŃionale datorită întreruperii programului de activităŃi curente. În consecinŃă, sarcinile personalului sunt realocate şi creatorii decizionali de vârf îşi concentrează atenŃia

15

exclusiv asupra crizei, fiind chiar amânate acele acŃiuni care privesc chestiuni ce în condiŃii normale ar fi avut o prioritate însemnată.

În timpul crizei Cubaneze, de exemplu, unii dintre membrii echipei de gestionare a crizei au fost eliberaŃi din structurile organizatorice din care făceau parte şi li s-a încredinŃat sarcina de a examina problema politică din perspectivă globală. Practic, a fost eliminat tipul de gestionare tradiŃional, birocratic al problemelor (în care fiecare îşi limitează aprecierile la acele aspecte în care se consideră a fi specialist).

În final, situaŃia Coreeană şi cea Cubaneză sugerează că în timpul crizelor internaŃionale consecinŃelor politice interne ale opŃiunilor nu le este acordată importanŃa uzuală.

Nu înseamnă însă că politica internă încetează să mai influenŃeze politica liderilor, deciziile putând fi afectate de calcule ale consecinŃelor interne ci doar că influenŃa factorilor sociali în crearea deciziei scade în timpul crizelor în comparaŃie cu situaŃiile obişnuite.

Astfel, perceperea situaŃiei cubaneze din 1962 drept criză a fost influenŃată de sentimentul preşedintelui Kennedy, că Hrusciov şi-a încălcat promisiunea de a nu complica situaŃia politică internă delicată a administraŃiei americane în momentul apropiatelor alegeri în Congres (oponenŃii republicani solicitau tot mai insistent măsuri mai drastice împotriva Cubei).

CondiŃiile de criză creează proceduri neobişnuite de realizare a deciziei şi fac loc noilor iniŃiative. Pe scurt, crizele pot reprezenta oportunităŃi pentru inovaŃie în politica externă, pot chiar transforma politica unei naŃiuni. Problema este dacă această oportunitate se concretizează.

Unii istorici au interpretat criza cubaneză drept punctul de despărŃire a politicii externe americane de teoria „împingerii până la limita nucleară” (brinkmanship); alŃii au văzut acest moment drept un impuls pentru destindere, realizându-se reciprocitatea intereselor sovietice şi americane.

O transformare similară a avut loc în contextul invaziei sovietice în Afganistan, în 1979, preşedintele Carter reorientând politica externă a SUA după ceea ce denumise „cea mai serioasă ameninŃare a păcii după cel de-al doilea război mondial”.

O serie de analişti politici consideră, însă, că situaŃiile de acest tip produc mai degrabă disturbări şi nu schimbări reale ale comportamentului extern al statelor. Au fost, de exemplu, identificate nu mai puŃin de 251 de crize internaŃionale ce au avut loc între 1945 şi 1985; dintre acestea aproape toate au afectat interesele globale americane, iar 12 crize sovieto-americane din această perioadă au ameninŃat direct securitatea SUA.

Cu alte cuvinte, crizele internaŃionale ale perioadei s-au dovedit a fi recurente, apărând într-o medie de 6 pe an; cu toate acestea, în ultimii 50 de ani politica externă americană s-a dovedit a fi de o continuitate remarcabilă. Deci crizele nu au determinat revizii ale construcŃiilor politice după cum s-a teoretizat. Dimpotrivă, evidenŃa sugerează că în momentul în care crizele prezintă cu adevărat oportunităŃi pentru inovaŃia politică, acestea sunt arareori concretizate.

16

4.1. Componentele psihologice ale procesului decizional în perioade de criză Stresul este un element luat în general în considerare de teoreticienii

relaŃiilor internaŃionale, fiind considerat ca o funcŃie cu mai multe variabile. În domeniul intern, aceste variabile pot include: • presiunea timpului în care trebuie luate decizii critice; • necesitatea de a soluŃiona mai multe probleme diferite în mod simultan; • caracterul, simplu sau complex, al organismului de luare a deciziei; • exigenŃele impuse de interesele divergente ale diferitelor grupuri; • existenŃa unei opinii publice defavorabile liniei acŃiunilor pe care factorii

de decizie se simt îndreptăŃiŃi să le întreprindă; • dezacorduri în evaluarea situaŃiei, a valorilor implicate, a consecinŃelor

prognozate ale diferitelor linii de acŃiune; • teama războiului şi implicaŃiilor acestuia asupra factorilor de decizie; • interacŃiunea dintre personalităŃi în cadrul unităŃii de decizie. În domeniul internaŃional, variabilele pot include poziŃia de putere

strategică a părŃilor aflate în dispută; • doctrinele strategice şi atitudinile cultural-psihologice ale adversarului; • evaluarea obiectivelor şi a puterii efective a adversarului; • eficienŃa sistemului internaŃional de comunicare şi a sistemului de

informaŃii de care depind factorii de decizie; • atitudinile aliaŃilor sau cele ale neutrilor; • opinia publică mondială. Fiecare din aceşti factori provoacă grade de stres diferite, iar semnificaŃia

lor variază în cazul diferiŃilor factori de decizie. Stresul la care sunt supuşi factorii de decizie variază şi în funcŃie de percepŃia şi de reacŃia pe care aceştia o au faŃă de situaŃia globală.

17

5. MODURI DE GESTIONARE A CRIZELOR INTERNAłIONALE

5.1. ONU şi rolul său în prevenirea conflictelor Până la sfârşitul anilor ’80, principalele organisme ale NaŃiunilor Unite

dispuneau de un spaŃiu limitat de manevră. Rareori se întâmpla ca secretarii generali să invoce Articolul 99 din Carta ONU, cu excepŃia unei singure situaŃii explicite, înregistrate în Congo, în 1960, şi a câtorva situaŃii implicite, respectiv: în Coreea în 1950, în Laos în 1961, în Pakistan în 1971, în Vietnam în 1972, în Liban în 1976 şi în 1978 şi în Iran-Irak în 1980.

Deşi mandatul NaŃiunilor Unite are o aplicabilitate universală şi orice conflict care ameninŃă pacea şi securitatea internaŃională poate fi introdus pe ordinea de zi, modalitatea în care au fost abordate conflictele a depins adesea de interesele marilor puteri din cadrul celor 5 membri permanenŃi ai Consiliului de Securitate.

5.1.1. Proceduri Există, fără îndoială, proceduri clare de luare a deciziilor. Carta ONU

prevede în mod limpede că, în conformitate cu Articolul 34 al Cartei, Consiliul de Securitate şi oricare stat membru pot aduce în atenŃia Consiliului de Securitate orice conflict care ameninŃă pacea şi securitatea internaŃională. Adunarea Generală sau Secretarul General, conform Articolului 99, sunt chemaŃi să medieze în situaŃiile care ar periclita pacea şi securitatea internaŃională.

Au existat cazuri în care luarea în timp a deciziilor eficiente a fost prejudiciată sau a lipsit complet, din cauza diferenŃelor de vederi înregistrate între statele membre, în perioada războiului rece. În atare situaŃii a prevalat abordarea pragmatică a situaŃiei.

5.1.2. Măsuri În puŃine cazuri, Consiliul de Securitate a aplicat sancŃiuni pentru a impune

pacea. Cu toate acestea, ele s-au dovedit ineficiente. În cadrul NaŃiunilor Unite, măsuri de impunerea păcii au fost aplicate în două rânduri. Prima oară, în timpul misiunii din Congo, în 1961, când Consiliul de Securitate a autorizat folosirea forŃei. A doua oară, în 1990, pentru a expulza forŃele irakiene din Kuweit, cu aprobarea tuturor celor 5 membri permanenŃi ai Consiliului de Securitate. Acest lucru a fost posibil numai ca urmare a sfârşitului războiului rece şi a disponibilităŃii membrilor Consiliului de a ajunge la un consens.

Printre sugestiile privind o abordare novatoare, care să se adauge la practicile existente, se numără:

• identificarea şi gestionarea timpurie a zonelor potenŃiale de conflict, prin intermediul ambasadorilor la ONU şi/sau ofiŃerii politici din teritoriu;

• legături operaŃionale între organismele însărcinate cu probleme politice şi umanitare şi operaŃiunile de menŃinere a păcii, alertă rapidă la sediul ONU şi

18

prin intermediul unui nucleu de birouri şi agenŃii specializate ale ONU, cu responsabilităŃi în domeniu;

• pregătirea unui inventar al unităŃilor militare disponibile şi al nivelului de pregătire şi dotare al acestora, ca şi consolidarea pregătirii personalului militar şi civil implicat în operaŃiunile de menŃinere a păcii, la New York şi la nivel regional, în întreaga lume;

• consolidarea conducerii colective a Consiliului de Securitate prin eforturi de includere a monitorizării şi, după caz, a aplicării instrumentelor existente în domeniul dezarmării, controlului armamentelor şi neproliferării prin folosirea avertizării urmate, la nevoie, de sancŃiuni;

• o mai bună coordonare între operaŃiunile de realizare şi cele de menŃinere a păcii şi celelalte eforturi depuse în cadrul sistemului, ca şi cu elemente exterioare de contact din domenii relevante, ONG-uri şi alte entităŃi de interes public, cum ar fi mediile ştiinŃifice, de natură să asigure atât respectarea păcii negociate cât şi a altor acorduri între părŃi;

• integrarea protecŃiei refugiaŃilor şi a repatrierii voluntare în cadrul problemelor politice şi a eforturilor de menŃinere a păcii şi de realizare a păcii;

• pregătirea unei liste de experŃi pentru misiunile ad-hoc în domeniul asistenŃei electorale, al administraŃiei publice şi al drepturilor omului;

• sporirea resurselor bugetare în concordanŃă cu extinderea activităŃilor de menŃinere a păcii şi de realizare a păcii, prin stabilirea unui fond de rezervă special destinat operaŃiunilor de menŃinere a păcii, care să-i permită Secretarului General desfăşurarea de operaŃiuni de maximă rapiditate şi eficienŃă.

5.1.3. ONU şi prevenirea conflictelor: experienŃă şi perspective Numeroase situaŃii de conflict s-au dovedit copleşitoare pentru forŃa şi

resursele Consiliului de Securitate în perioada războiului rece. Cu toate acestea a fost posibilă limitarea sau restrângerea sferei de acŃiune a multor conflicte regionale, care ar fi putut degenera în confruntări între superputeri.

MenŃinerea păcii, împreună cu acŃiunile de reconciliere politică şi diplomatică, mediere şi arbitraj, bune oficii şi misiuni de informare, au înregistrat unele progrese, mai ales de când a încetat confruntarea dintre superputeri.

5.1.4. Prevenirea conflictelor Instrumentele juridice esenŃiale care conŃin un mandat aplicabil în procesul

prevenirii conflictelor sunt incluse în Carta NaŃiunilor Unite. Articolul 1 arată că rolul ONU este să menŃină pacea şi securitatea internaŃională şi, în acest scop, să ia măsuri colective eficiente pentru prevenirea şi eradicarea ameninŃărilor la adresa păcii.

Articolul 24 specifică funcŃiile şi atribuŃiile Consiliului de Securitate, căruia statele membre i-au conferit responsabilitatea de prim ordin a menŃinerii păcii şi securităŃii. Articolul 25 prevede că „statele membre ale ONU sunt de

19

acord să ducă la îndeplinire hotărârile Consiliului de Securitate” în conformitate cu prevederile Cartei.

Capitolele VI şi VII ale Cartei privesc reglementarea paşnică a diferendelor şi acŃiunilor care pun în pericol pacea, încalcă pacea sau reprezintă acte de agresiune. Acestea sunt elementele definitorii ale acŃiunilor ONU în domeniul prevenirii conflictelor.

În ceea ce priveşte reglementarea paşnică a diferendelor, în baza Art. 33, Consiliul de Securitate va solicita părŃilor în conflict reglementarea acestora prin mijloace ca: negocierea, ancheta, medierea, concilierea, arbitrajul, reglementarea pe cale juridică, recursul la asistenŃa organismelor regionale sau alte mijloace paşnice, la alegerea părŃilor.

În conformitate cu Art. 40, se arată că, pentru a preveni agravarea situaŃiei, Consiliul de Securitate poate solicita părŃilor implicate să respecte anumite măsuri temporare, pe care acesta le consideră necesare sau de dorit. În circumstanŃe excepŃionale, Consiliul de Securitate poate hotărî luarea de măsuri, cum ar fi embargoul asupra armamentului sau sancŃiuni de natură nemilitară.

5.1.5. Proceduri decizionale in domeniul prevenirii conflictelor în

cadrul ONU Pe baza Art. 34 al Cartei ONU, Consiliul de Securitate poate investiga

starea conflictuală sau orice situaŃie care poate conduce la fricŃiuni între state sau care pot da naştere unei stări conflictuale, pentru a determina în ce măsură continuarea acestora poate să pună în pericol menŃinerea păcii şi securităŃii internaŃionale.

O acŃiune în acest sens poate fi iniŃiată de Consiliul de Securitate şi ca urmare a unei solicitări formulate de unul dintre statele membre. În cazurile în care iniŃiativa aparŃine Consiliului de Securitate, diversele state membre se consultă pentru a cădea de acord în legătură cu oportunitatea includerii unui anumit conflict pe ordinea de zi. Dacă unul dintre statele membre doreşte includerea unui punct pe ordinea de zi, el se adresează Preşedintelui Consiliului de Securitate, solicitând convocarea unei reuniuni sau, în situaŃii urgente, organizarea imediată a unei întruniri.

Secretarul General poate fi solicitat să joace rolul de mediator şi consultant a numeroase guverne în domeniul prevenirii conflictelor. În exercitarea atribuŃiei de prim-administrator al NaŃiunilor Unite, el adoptă hotărâri care pot fi considerate decizii politice. Art. 99 îi conferă puteri care depăşesc cu mult pe cele acordate oricăruia dintre liderii unei organizaŃii internaŃionale.

5.1.6. Metode de gestionare a conflictelor: menŃinerea păcii, realizarea păcii, impunerea păcii MenŃinerea păcii este un concept pe care nu îl regăsim, ca atare, în Carta

ONU, dar a cărui evoluŃie din ultimii ani l-a transformat într-o modalitate acceptată pe plan internaŃional de Ńinere sub control a conflictelor şi de promovare a reglementării paşnice a conflictelor.

20

Astfel, pentru prima dată în istorie, forŃele militare sunt folosite nu pentru a participa într-un război, ci pentru a controla şi a pune capăt conflictelor dintre popoare şi comunităŃi. Prima operaŃiune de acest tip a fost creată în Orientul Mijlociu, în 1948, sub forma unei misiuni de observatori. Secretarul General consideră rolul ONU ca pe unul complementar, care urmăreşte ca prin cooperare cu diverse organisme regionale să promoveze diplomaŃia preventivă şi chiar un tip de centralizare în diversele operaŃiuni de menŃinere a păcii.

• MENłINEREA PĂCII Secretarul general adjunct al ONU, însărcinat cu menŃinerea păcii, aprecia

că există 2 categorii de operaŃiuni de menŃinere a păcii. OperaŃiunea clasică este aceea de a sprijini „creearea condiŃiilor de continuare a negocierilor”, îndeobşte prin menŃinerea încetării focului la sfârşitul unui război.

Noua categorie, înregistrată în Namibia, Cambodgia, El Salvador, reprezintă o etapă în procesul unei reglementări politice, dar presupune existenŃa unei terŃe părŃi, care să supravegheze, imparŃial, aplicarea acesteia.

Confruntată cu dramatice transformări la nivel mondial, ONU va trebui să-şi extindă rolul în planificarea, aplicarea, conducerea şi controlul complexelor sale operaŃiuni la faŃa locului. Acestea vor presupune implicarea, într-o mai mare măsură, a personalului civil.

OperaŃiunile viitoare de menŃinere a păcii, vor implica noi activităŃi, dintre care unele vor depăşi cadrul tradiŃional al menŃinerii păcii. Ele vor presupune participarea considerabilă a civililor, ceea ce va antrena noi solicitări în domeniul pregătirii forŃelor. Această evoluŃie poate reprezenta catalizatorul unei schimbări; înfiinŃarea ad-hoc a unor forŃe de menŃinerea păcii, a favorizat o abordare mai sistematică.

• REALIZAREA PĂCII ExperienŃa, a arătat că acŃiunile ONU au fost încununate de succes în

condiŃiile în care s-au depus eforturi coordonate la toate nivelurile. Astfel, acŃiunile de menŃinere a păcii au fost desfăşurate în paralel cu cele realizare a păcii. OperaŃiunile îndelungate de menŃinere a păcii nu marchează în mod automat un eşec, ci ele pot da măsura succesului în efortul de prevenire a recrudescenŃei ostilităŃilor, în pofida respingerii de către părŃi a unei soluŃii de compromis.

• IMPUNEREA PĂCII Anumite aspecte ale mandatelor formulate în termenii Cartei ONU pot fi

impuse, în principiu, în măsura în care statele membre acceptă să îndeplinească hotărârile Consiliului de Securitate. Pentru a preveni agravarea unui conflict, Consiliul de Securitate poate hotărî asupra măsurilor (altele decât folosirea forŃei) care trebuie luate pentru aplicarea deciziilor sale.

Măsurile aplicate în vederea impunerii păcii pot să includă întreruperea totală sau parŃială a relaŃiilor economice sau a comunicaŃiilor rutiere, navale, aeriene, poştale, prin radio şi a altor modalităŃi de comunicare, ca şi întreruperea relaŃiilor diplomatice.

Pentru a facilita luarea de măsuri militare urgente, statele membre vor deŃine contigente aeriene disponibile imediat pentru acŃiuni internaŃionale

21

combinate de impunere a păcii. AcŃiunile necesare pentru a îndeplini hotărârile Consiliului de Securitate vor fi întreprinse de toate statele membre ONU sau de către unele dintre acestea, în funcŃie de decizia Consiliului de Securitate.

Dacă măsurile preventive sau de impunere a păcii sunt luate de către Consiliul de Securitate împotriva altui stat, membru sau nemembru al ONU, care are dificultăŃi în punerea în aplicare a acestor măsuri, statul în cauză are dreptul de a se consulta cu Consiliul de Securitate în vederea găsirii unei soluŃii. Măsurile luate de către statele membre în exercitarea dreptului lor la autoapărare nu vor afecta în nici un fel autoritatea şi responsabilitatea Consiliului de Securitate.

Consiliul de Securitate va utiliza, acolo unde este cazul, dispozitive sau organisme regionale pentru acŃiunile de menŃinere a păcii desfăşurate sub autoritatea sa. Cu toate acestea, nici o acŃiune de impunere a păcii nu va fi întreprinsă de către atari dispozitive sau organisme fără autorizarea Consiliului de Securitate.

În câteva cazuri, Consiliul de Securitate a aplicat sancŃiuni în vederea impunerii păcii, care s-au dovedit, în general, ineficiente. Ca urmare, probabil, a absenŃei delegaŃiei sovietice de la reuniunea Consiliului de Securitate, art. 43 a fost aplicat, pentru prima oară, în Coreea. Ulterior, sovieticii au considerat această operaŃiune neconstituŃională.

În timpul operaŃiunilor din Congo, Consiliul de Securitate a autorizat, la 21 februarie 1961, folosirea forŃelor ONU ca o soluŃie de ultim recurs în aplicarea acestei rezoluŃii. Ultima situaŃie în care au fost aplicate măsuri de impunere a păcii s-a petrecut în 1990, în scopul evacuării forŃelor irakiene din Kuweit, cu aprobarea tuturor celor 5 membri ai Consiliului de Securitate. Acest lucru a fost posibil datorită încetării războiului rece şi disponibilităŃii Consiliului de Securitate de a acŃiona în vederea obŃinerii consensului.

5.2. Rolul OSCE în prevenirea conflictelor în Europa OSCE a avut de la bun început o gândire largă, abordând probleme legate

de stabilitatea militară, economică şi politică şi asigurând o participare corespunzătoare. Agenda sa de lucru a inclus întreaga gamă de aspecte Ńinând de relaŃiile internaŃionale, pornind de la lucrurile de bază pentru securitate şi reglementările specifice ale comportamentului militar, parcurgând relaŃiile economice şi ajungând la dimensiunea umană.

În al doilea rând, era singurul forum conceput în mod explicit pentru Europa, însă cuprinzând nu numai participanŃi europeni ci şi unii din afara Europei. În sfârşit, era singurul forum la care participau nu numai statele aparŃinând alianŃelor occidentale şi de est, ci şi Ńări neutre şi nealiniate.

Datorită necesităŃii ca statele să coopereze, OSCE a fost de la bun început o structură tipică de securitate (preventivă). Bazată pe cooperare, în cadrul OSCE sunt reprezentate măsuri de creştere a încrederii. Ele ar trebui să

22

îndeplinească cerinŃa „de a contribui la reducerea pericolului conflictului armat şi a înŃelegerii eronate sau erorii de calcul în ceea ce priveşte activităŃile militare care ar putea da naştere la îngrijorare, în special atunci când statele participante nu dispun de informaŃii clare şi de timp”.

5.2.1. Mecanismul de urgenŃă al OSCE În cadrul OSCE, mecanismele de urgenŃă au fost dezvoltate în mai multe

direcŃii şi pentru mai multe situaŃii de urgenŃă, şi anume în domeniul militar şi în domeniul situaŃiilor generale de criză politică. Primul mecanism de urgenŃă a fost mecanismul activităŃilor militare neobişnuite, însoŃit de idei pentru o reŃea de comunicaŃii în caz de urgenŃă.

Se prevede, astfel, înfiinŃarea unei reŃele de comunicaŃii directe între capitalele tuturor statelor participante pentru transmiterea mesajelor privind măsurile convenite, completând, astfel, canalele diplomatice existente. Fiecare stat participant va desemna un punct de contact care va putea trimite şi primi asemenea mesaje pe o bază permanentă.

O altă măsură conŃine, înainte de toate, mecanismul de consultare şi de cooperare în domeniul activităŃilor militare neobişnuite. Acesta prevede că „statele participante se vor consulta şi coopera în legătură cu orice activitate militară neobişnuită şi neprogramată a forŃelor lor armate dincolo de localizarea normală pe timp de pace, activitate care este semnificativă din punct de vedere militar [...] faŃă de care un stat participant îşi exprimă o îngrijorare care Ńine de securitatea sa”.

Prevederile operaŃionale urmează apoi modelul propunerii occidentale: statul participant preocupat poate transmite o solicitare altui stat participant unde se desfăşoară activitatea; solicitarea va specifica motivul preocupării şi în măsura posibilului, tipul şi localizarea activităŃii. Răspunsul va fi transmis nu mai târziu de 48 de ore mai târziu şi „va răspunde la întrebările ridicate şi va furniza oricare alte informaŃii relevante care pot contribui la clarificarea activităŃii în cauză”.

Statul care formulează solicitarea, după analizarea răspunsului primit, poate solicita o întrevedere pentru a discuta problema. Cererea de explicaŃii, răspunsul şi solicitarea unei întrevederi vor fi transmise neîntârziat tuturor statelor participante.

Celălalt mecanism în domeniul reducerii riscurilor militare priveşte cooperarea atunci când este vorba de incidente periculoase de ordin militar. „Statele participante vor coopera, raportând şi clarificând incidentele periculoase de ordin militar [...] pentru a preveni posibile neînŃelegeri şi a atenua efectele asupra altui stat participant. Ele vor desemna un punct de contact, iar în cazul unui asemenea incident, statul participant ale cărui forŃe militare sunt implicate în incident va trebui să furnizeze informaŃiile corespunzătoare celorlalte state participante cât mai operativ posibil”. Centrul de Prevenire a Conflictelor (CPC) a fost abilitat să supună spre consultare lista punctelor de contact şi să servească ca un forum de discuŃii pentru asemenea incidente.

23

Prin Hotărârile de la Helsinki a luat fiinŃă instituŃia Înaltului Comisar pentru MinorităŃi NaŃionale, care să acŃioneze sub egida Comitetului ÎnalŃilor FuncŃionari (CIF) ca un instrument de prevenire a conflictelor într-un stadiu cât mai incipient în legătură cu tensiunile implicând probleme ale minorităŃilor naŃionale care nu au depăşit încă stadiul unei alerte timpurii, dar care, după părerea sa, sunt susceptibile să degenereze într-un conflict în aria CSCE, afectând pacea, stabilitatea, sau relaŃiile între statele participante şi necesitând atenŃia sau acŃiunea Consiliului OSCE sau CIF.

5.2.2. Instrumentele de prevenire a conflictelor în deciziile de la Helsinki

Hotărârile de la Helsinki subliniază că menŃinerea păcii constituie „un element operaŃional important al întregii capacităŃi a OSCE de prevenire a conflictelor şi gestionare a crizelor, menit a completa procesul politic de soluŃionare a diferendelor. ActivităŃile OSCE de menŃinere a păcii pot fi întreprinse în cazul unui conflict în cadrul sau între statele participante”.

Scopul activităŃilor de menŃinere a păcii este, între altele, observarea şi sprijinirea menŃinerii încetării focului, supravegherea retragerii trupelor, sprijinirea respectării legii şi ordinii, acordarea asistenŃei umanitare şi medicale şi ajutorarea refugiaŃilor. AcŃiunile OSCE de menŃinere a păcii vor fi întreprinse Ńinând seama în mod corespunzător de responsabilităŃile NaŃiunilor Unite în acest domeniu şi vor fi întreprinse în toate împrejurările în conformitate cu scopurile şi principiile Cartei NaŃiunilor Unite.

Hotărârile de la Helsinki conŃin mai multe principii care vor fi respectate în cadrul operaŃiunilor de menŃinere a păcii, cum ar fi, spre exemplu, acela că operaŃiunile OSCE de menŃinere a păcii nu vor antrena acŃiuni coercitive, că ele necesită consimŃământul părŃilor direct implicate, că ele vor fi desfăşurate imparŃial şi că ele nu pot fi considerate ca substitut al reglementării negociate şi deci trebuie înŃelese ca fiind limitate în timp. Înainte ca OSCE să poată trimite o misiune, trebuie să fie întrunite următoarele condiŃii:

• instaurarea unei încetări efective şi durabile a focului; • încheierea cu părŃile interesate de memorandumuri privind înŃelegerile

necesare; • prevederea de garanŃii de securitate, în orice moment, pentru personalul

implicat; 5.3. Prevenirea conflictelor şi gestionarea crizelor; abordarea NATO În decursul anilor, NATO a dobândit o experienŃă aparte în domeniul

prevenirii conflictelor şi gestionării crizelor. Ea a fost nevoită să facă faŃă unei diversităŃi de crize de mai multe tipuri.

Confirmată prin strategia NATO de „răspuns flexibil” (care a apărut în anii ’60 şi care, într-un fel, încă mai stă la baza poziŃiei strategice a NATO), descurajarea se putea realiza pentru a putea acoperi o gamă largă de acŃiuni de agresiune, pornind de la provocări la nivel redus şi mergând până la un atac pe

24

scară largă împotriva Europei occidentale din partea forŃelor armate ale Statelor Pactului de la Varşovia.

A „gestiona” o criză putea însemna o încrucişare diplomatică de săbii, încheierea unei crize printr-o combinaŃie de purtare a războiului şi limitare a daunelor – elemente care puteau treptat dobândi un caracter de prevenire. Totul depindea de gradul în care erau percepute incertitudinile, odată ce se trecea pragul dintre prevenirea conflictelor (descurajare) şi gestionarea crizelor (conflict cert).

5.3.1. Prevenirea declarativă DeclaraŃiile fundamentale ale AlianŃei privind prevenirea crizelor apar

chiar în Tratatul de la Washington. Articolul IV stabileşte angajamentul de a întreprinde consultări atunci când este ameninŃată integritatea teritorială, independenŃa politică sau securitatea vreuneia din părŃi; Articolul V, angajamentul unei apărări colective în cazul unui atac armat împotriva uneia sau mai multor părŃi.

Membrii AlianŃei au recunoscut faptul că, în noile condiŃii de securitate din Europa şi în general între Est şi Vest, orice agresiune majoră ar fi mult mai puŃin probabilă şi, în orice caz, ar fi precedată de o perioadă semnificativă de prevenire. Acestea sunt măsuri de prevenire cu caracter diplomatic şi economic, care ar putea fi luate selectiv în consideraŃie în situaŃii de risc şi criză, cu un potenŃial efect direct asupra securităŃii AlianŃei.

5.3.2. FacilităŃi în domeniul prevenirii conflictelor Alerta timpurie în cazul unor crize potenŃiale ar putea porni de la mai

multe surse. Din perspectiva NATO, principalele surse ar fi sistemele naŃionale de culegere a informaŃiilor şi de analiză aparŃinând individual aliaŃilor. Rezultatele sunt apoi introduse şi schimbate între aliaŃi la sediul NATO de la Bruxelles.

Grupurile mixte de personal, cum ar fi Grupurile de informaŃii curente, produc rezumate zilnice ale informaŃiilor primite, care sunt apoi difuzate către capitale, la autorităŃile militare ale NATO şi chiar în cadrul Comandamentului NATO.

Sistemul de precauŃie NATO iniŃiază acŃiuni care reprezintă, primul nivel de răspuns la o criză care ar putea ameninŃa securitatea statelor membre ale NATO. Desigur, există alte forme de alertă timpurie, la dispoziŃia AlianŃei, pe bază naŃională, care ar putea implica Comandamentul NATO datorită funcŃiilor generale de coordonare desfăşurate de acesta. Spre exemplu, primul semnal asupra unor acŃiuni militare potenŃial ostile ar putea proveni de la anomaliile raportate prin activităŃile de inspecŃie şi evaluare desfăşurate conform Documentului OSCE de la Viena din 1992 privind măsurile de creştere a încrederii şi securităŃii. În mod asemănător, anomaliile raportate regulat sau prin inspecŃiile pe teren desfăşurate în conformitate cu Tratatul privind reducerea armelor convenŃionale în Europa (Tratatul CFE) pot fi un motiv de îngrijorare.

25

5.3.3. ForŃe În ceea ce priveşte structura militară integrată, Comandamentul

MultinaŃional NATO deŃine controlul pe timp de pace asupra anumitor capacităŃi multinaŃionale cu caracter specific, cum ar fi avioanele NATO pentru alerta timpurie, resursele de apărare aeriană şi forŃele navale permanente.

Ca răspuns imediat în caz de criză, AlianŃa menŃine la ora actuală, pe lângă capacităŃile identificate, forŃe multinaŃionale terestre şi aeriene, pregătite să acŃioneze rapid şi alcătuite din unităŃi naŃionale special pregătite şi echipate pentru dislocarea rapidă.

Ca o consecinŃă a adoptării noului Concept strategic al AlianŃei, forŃele NATO sunt supuse unui proces de restructurare extensivă, tocmai în vederea sporirii capacităŃii de reacŃii în situaŃii de criză. ForŃa mobilă de comandă aliată în Europa va fi înlocuită cu ForŃe multinaŃionale de reacŃie imediată, având componente navale, terestre şi aeriene. În plus, AlianŃa a pregătit un Corp aliat de reacŃie rapidă, dotat şi el cu componente terestre, navale şi aeriene, care să ofere capacităŃi mai substanŃiale în vederea gestionării crizelor.

5.3.4. Cooperarea cu alte instituŃii Gestionarea crizelor, diplomaŃia preventivă şi reglementarea timpurie a

crizelor devin aspecte importante ale eforturilor AlianŃei de a menŃine pacea şi a preveni războiul. În plus, relaŃiile cu alte instituŃii internaŃionale, precum ONU, au şi ele un impact asupra dezvoltării capacităŃilor NATO de gestionare a crizelor.

În momentul de faŃă, AlianŃa se află într-o fază incipientă în dezvoltarea rolului său de a sprijini alte instituŃii, mai mult decât a gestiona singură crizele. În cadrul gestionării crizelor va fi din ce în ce mai dificil, dacă nu imposibil, să se desfăşoare o activitate total detaşată de interesele şi implicarea altor instituŃii. AlianŃa a căutat să dea asigurări ONU că orice contribuŃie a NATO la activităŃile ONU trebuie să rămână şi va rămâne în mod sigur şi clar sub îndrumarea Secretarului General ONU.

Criza din Golful Persic a oferit un exemplu concret privind modul în care NATO poate sprijini indirect o operaŃiune sponsorizată de o altă organizaŃie internaŃională, în acest caz ONU. Deşi NATO nu a fost direct implicată în Golf, Consiliul Nord Atlantic a putut oferi sprijin politic pentru operaŃiunea coaliŃiei sub autoritatea ONU, în timp ce statele membre au asigurat componente substanŃiale din forŃa de coaliŃie.

Cu toate acestea, AlianŃa a recunoscut că orice acŃiune în această direcŃie va fi temperată de faptul că, pe ansamblu, autoritatea politică pentru gestionarea crizelor în teritoriile din afara spaŃiului AlianŃei va aparŃine fie ONU fie OSCE.

26

5.4. Uniunea Europeană şi gestionarea conflictelor Procesul de integrare europeană poate fi considerat ca una dintre

operaŃiunile cele mai reuşite de gestionare a conflictelor din istoria Europei secolului 20. Este însă important de a sublinia că gestionarea conflictelor externe nu a reprezentat ca atare unul dintre obiectivele Uniunii Europene (UE).

5.4.1. FacilităŃi pentru prevenirea conflictelor; alerta timpurie şi comunicaŃiile Uniunea dispune de mai multe surse majore de informaŃii, care pot furniza

celor responsabili o alertă timpurie. Mai întâi, Comisia Europeană are o reŃea de peste 100 de misiuni

diplomatice peste hotare, iar Preşedintele Comisiei, alături de directorul general pentru relaŃii externe al Comisiei, are legături strânse la nivel înalt cu un număr mare de state şi de organizaŃii internaŃionale şi regionale. Preşedintele Comisiei participă, totodată, la reuniunile „Grupului celor 8”.

În al doilea rând, Uniunea poate beneficia de experienŃa şi de informaŃiile deŃinute de miniştrii afacerilor externe, inclusiv prin reŃelele lor diplomatice. Astfel, UE poate avea o perspectivă mai cuprinzătoare asupra evoluŃiilor mondiale decât aceea a fiecărui stat în parte.

Două alte metode de a dobândi informaŃii în legătură cu o criză sunt contactele stabilite cu delegaŃiile diplomatice pe lângă UE ale statelor implicate şi posibilitatea de a trimite misiuni de observare peste hotare. Cea de a doua variantă implică o vizită întreprinsă de către preşedintele în exerciŃiu în alte Ńări sau regiuni, pentru a culege informaŃii suplimentare de la partenerii implicaŃi. O nouă metodă de a dobândi informaŃii este de a utiliza misiuni de observare permanente în anumite zone de conflict.

27

6. STATELE UNITE ŞI GESTIONAREA CRUZELOR INTERNAłIONALE.

Conducerea politicii externe a unui stat are două dimensiuni: realizarea

deciziei (decision making) şi administrarea afacerilor externe, adică executarea liniilor politice adoptate şi funcŃionarea de rutină.

În cazul unei crize la nivel internaŃional, dimensiunea decizională primează, datorită deficitului de informaŃie şi precipitării evenimentelor. Organizarea unui răspuns rapid, coerent şi eficace la o situaŃie de criză necesită în primul rând existenŃa şi funcŃionarea perfectă a unui sistem de decizie destul de flexibil pentru a se adapta la diferite situaŃii concrete, dar şi destul de riguros încât divergenŃele de opinie, animozităŃile personale şi tergiversările de orice fel să se atenueze pe cât posibil, permiŃând o reacŃie adecvată în timp util.

În politica externă americană se pot identifica, după cum remarcă Roger Hilsman în lucrarea sa To move a Nation, trei „cercuri” concentrice ale puterii de decizie.

Cercul intern constă în preşedinte, consilierii săi personali şi anumite personaje politice importante, numite de preşedinte (secretarul de stat şi cel al apărării, directorul CIA şi diverşi subsecretari sau secretari asistenŃi ce poartă responsabilitatea transmiterii deciziilor politice). La acest nivel sunt luate, în principiu, cele mai importante decizii privind destinul naŃiunii.

Al doilea nivel conŃine diferite departamente şi agenŃii guvernamentale şi este format în principal de birocraŃi de carieră. Sarcina lor principală este, teoretic, să furnizeze producătorilor de decizie de la nivelul superior informaŃia necesară pentru realizarea deciziei, urmând să execute hotărârea luată.

Ultimul cerc este „cel al publicului”, incluzând Congresul, grupurile interne de interes şi opinia publică, mas-media. InstituŃiile, grupurile şi indivizii la acest nivel sunt consideraŃi a fi cel mai puŃin implicaŃi în procesul cotidian al politicii externe americane.

PoziŃia proeminentă a preşedintelui Statelor Unite în guvernarea afacerilor externe derivă în principal din autoritatea pe care i-o acordă ConstituŃia, dar rezultă în bună măsură şi din diverse interpretări juridice, din deciziile CurŃii Supreme, din practica instituŃională care a devenit cutumă.

Toate acestea au transformat treptat ceea ce trebuia să fie o parte egală a guvernului federal în „cel mai puternic birou al lumii”. O reconstituire a mecanismului decizional în momentele de criză internaŃională ar trebui să aibă în vedere mai multe nivele: cel al informaŃiei, cel al procesării şi analizării informaŃiei şi cel al reacŃiei propriu-zise. Urmând această schemă, serviciile specializate de informaŃii şi diverse alte canale constituie „comunitatea americană de informaŃii”.

Aceste informaŃii sunt procesate de către Consiliul SecurităŃii NaŃionale, al cărui preşedinte este şeful executivului american, care formulează politicile şi, în

28

ultimă analiză, este la originea oricărei decizii în materie de politică externă. Aplicarea acestor decizii, supervizată de CSN, revine organismelor specializate, în funcŃie de tipul măsurii vizate: armata (în cazul unei reacŃii de tip militar), serviciile de informaŃii, Departamentul de Stat (în cazul unor măsuri diplomatice), alte agenŃii guvernamentale şi departamente.

Congresul are un rol disputat şi variabil de-a lungul timpului în cadrul mecanismului de luare a deciziei în domeniul politicii externe. Acest mecanism va fi descris în continuare prin elementele interactive care îl compun.

6.1. Preşedintele SUA Preşedintele Statelor Unite este şeful executivului federal, având deci în

subordine directă departamentele care formează guvernul federal. Deşi, fără îndoială, preşedintele controlează aceste departamente şi agenŃii, totuşi, după remarca lui Richard Neustadt (1980), puterea efectivă a preşedintelui este „puterea de convingere”. Interesele organizaŃiilor din branşa executivă nu coincid în mod necesar cu cele ale preşedintelui.

Începând cu perioada de după al doilea război mondial, fiecare preşedinte american s-a bazat din ce în ce mai mult pe staff-ul său personal şi pe Biroul Executiv al Preşedintelui pentru sfaturi şi asistenŃă în dezvoltarea politicilor şi a programelor. Astfel a rezultat un fel de subsistem în cadrul branşei executive, situaŃie care a dus adesea la apariŃia unor neînŃelegeri între preşedinŃie, pe de o parte, şi birocraŃiile tradiŃionale, pe de altă parte.

Se consideră că dezvoltarea din ce în ce mai mare a staff-ul ui de la Casa Albă, în scopul întăririi controlului prezidenŃial asupra executivului, devine un ecran de protecŃie în jurul preşedintelui, care amortizează sau chiar absoarbe şocurile, separându-l de „realitate”.

PreferinŃele personale ale fiecărui preşedinte explică în parte variaŃiile rolului efectiv pe care l-au jucat, comparativ cu consilierii din departamente, consilierii personali ai preşedintelui pe probleme de politică externă. Totuşi, se poate observa că toŃi preşedinŃii recenŃi, indiferent de predilecŃiile lor iniŃiale, au găsit necesar să exercite control politic direct asupra modului în care este dusă politica externă, prin intermediul instituŃionalizării ei în interiorul Casei Albe. Principala explicaŃie a acestei concentrări de responsabilitate în materie de politică externă la Casa Albă ar fi multiplicarea factorilor de instabilitate şi a pericolelor pe scena mondială.

RĂSPUNSURI PREZIDENłIALE LA CRIZE DE POLITICĂ EXTERNĂ

Se consideră, în general, că există două tipuri de luare a deciziilor prezidenŃiale în politica externă.

într-o interpretare pragmatică, preşedintele răspunde condiŃiilor politicii interne în determinarea acŃiunilor din cadrul politicii externe. Preşedintele nu alege folosirea forŃei armate din cauza scăderii popularităŃii în cadrul partidului său, din cauza deteriorării condiŃiilor economice sau din cauza poziŃiei în cadrul calendarului electoral. Asemenea condiŃii, împreună cu factorii care

29

apar în sistemului internaŃional, fac, mai mult sau mai puŃin probabile deciziile preşedintelui de a folosi forŃa.

Interpretarea favorizată este similară cu caracterizarea politicii internaŃionale în versiunea Realpolitik-ului, a interacŃiunilor în jocul internaŃional. Preşedintele îşi asumă responsabilitatea de a alege politica optimă ce răspunde structurii sistemului internaŃional.

Analiştii consideră că interpretarea pragmatică este mai aplicabilă în conducerea normală a politicii externe, însă procesul decizional ar putea fi mai eficace dacă, în timp de criză, s-ar urmări interpretarea favorizată.

Analizele făcute arată că, în timpul crizelor, factorii ce caracterizează politica internă, cum ar fi ciclul electoral, dificultăŃile economice şi suportul prezidenŃial în forul reprezentativ, afectează luarea deciziilor pe timp de criză. Odată implicat într-o criză, preşedintele alege răspunsuri extreme când economia se află într-o situaŃie dificilă, când el se găseşte într-o etapă mai avansată a ciclului electoral şi când se bucură suportul lui este ridicat în partid.

Proiectarea puterii se bazează în mare măsură pe abilitatea liderilor statului de a obŃine resursele din mediul intern. Asemenea abilităŃi, în schimb, se bazează pe gradul de sprijin intern pe care îl posedă liderii.

Recentele studii empirice ala factorilor determinanŃi, a folosirii forŃei armate a SUA, sugerează că factorii politici interni, incluzând percepŃiile publice ale condiŃiilor economice, gradul de aprobare prezidenŃială şi apropierea alegerilor prezidenŃiale joacă un rol mai important în luarea unor asemenea decizii decât variabilele în funcŃie de cadrul internaŃional.

Asumarea unitară este de regulă justificată în timpul crizelor, când valori importante sunt în joc, când autoritatea tinde să se concentreze în jurul unui număr limitat de oameni care iau decizii. Câteva modele de luare a deciziilor în timp de criză includ costurile asociate cu pierderea prestigiului, cedând cererilor adversarului într-o criză internaŃională.

Statele care bat în retragere în crizele internaŃionale se pot aştepta să-şi piardă din reputaŃie, acesta având consecinŃe interne şi internaŃionale deopotrivă. Din punct de vedere extern, retrăgându-se din faŃa unei ameninŃări, unui stat i se pot impune costuri mari, încurajând adversarii în a iniŃia dispute împotriva acelui stat. În plus, crizele internaŃionale sunt suportate de publicul intern, iar liderii care se angajează în sporirea acŃiunilor militare nu fac decât să crească costurile interne.

S-a făcut o reprezentare a costurilor politice interne de folosire a forŃei în ideea de a stabili influenŃa disputelor internaŃionale în calculul utilităŃii statului respectiv. Costurile au fost caracterizate ca apărând din „demonstraŃiile din stradă, înfrângerea electorală, loviturile de stat şi dificultăŃile în obŃinerea fondurilor cu care să se poată purta războiul”.

Într-o reformulare a teoriei diversioniste a războiului s-a observat că un conflict intern sau un dezacord în cadrul societăŃii privită ca întreg prezice un comportament extern conflictual sporit. S-a presupus că liderii politici sunt mult mai sensibili la schimbări în sprijinul pe care îl primesc de la segmentele cheie ale

30

societăŃii, care le permit să rămână la putere, decât faŃă de nivelul de sprijin general al societăŃii.

În consecinŃă, se aşteaptă ca un lider confruntat cu o scădere de sprijin sau cu tulburări interne să negocieze probleme într-un mod diferit dacă provocarea vine din sânul coaliŃiei la conducere sau din afara acesteia. Provocările sau dezacordurile venite de la grupurile din afara conducerii se recomandă a fi ignorate sau, în cel mai rău caz, să fie negociate într-un mod sever.

Pe de altă parte, liderii politici confruntaŃi cu un declin al sprijinului din interiorul propriilor rânduri, vor încerca să le satisfacă cererile dizidenŃilor sau să recurgă la excluderea lor.

6.2. Consiliul SecurităŃii NaŃionale Creat în 1947, prin National Security Act, Consiliul SecurităŃii NaŃionale îi

cuprinde: pe preşedinte (ca preşedinte al consiliului), pe vice-preşedinte, pe secretarul de stat şi pe cel al apărării, pe directorul CIA, pe peşedintele JCS (Joint Chiefs of Staff), pe secretarul pentru finanŃe, pe attorney general, pe ambasadorul Statelor Unite la ONU, pe directorul Biroului de Management şi Buget (OMB), pe şefii unor organizaŃii (USIA – United States Information Agency, AID – Agency for International Development) şi diferiŃi consilieri prezidenŃiali şi asistenŃi, în funcŃie de problemele abordate şi de înclinaŃiile preşedintelui.

Deşi preşedintele este liber să-l folosească cât de des sau cât de rar găseşte necesar, având doar competenŃe consultative (deci deciziile sale nu sunt obligatorii), totuşi consiliul s-a dovedit în practică extrem de folositor. Ca principal mecanism formal pentru coordonarea structurii federale în materie de politică externă, dintr-o perspectivă coerentă, de ansamblu, consiliul a avut un rol remarcabil în culegerea de informaŃii, identificarea soluŃiilor, gestionarea crizelor, luarea deciziilor, coordonarea acŃiunilor.

Eisenhower a creat în cadrul consiliului un planning board şi un operations coordinating board, ambele prezidate eventual de un asistent special pentru afaceri de securitate naŃională (care există astăzi sub numele de asistent pentru afaceri de securitate naŃională). Aceste unităŃi ale consiliului au fost însărcinate cu furnizarea unor policy recommendations, destinate a fi puse în discuŃie la nivelul întregului consiliu, şi respectiv cu aplicarea deciziilor, odată ce acestea au fost luate. Eisenhower a fost primul preşedinte care a făcut din CSN mecanismul central al procesului de formulare a politicilor în materie de securitate şi politică externă.

O practică creată şi folosită intens de preşedintele Kennedy face ca întâlnirile formale ale CSN să fie urmate de „rump” sessions, în cadru restrâns, sau ca preşedintele să convoace un grup selectiv de consilieri în afara structurii formale a CSN, pentru a se ocupa de problemele extrem de urgente.

Kennedy a încercat să creeze nişte grupuri decizionale pe care să se poată baza realmente, mai ales în situaŃii de criză, ceea ce nu putea face cu Departamentul de Stat, spre exemplu, Dean Rusk fiind prea dependent de

31

Casa Albă. Cel mai important grup astfel creat este Ex Com (Executive Committee of the NSC), iniŃial conceput ca un grup de 13 consilieri, grup pe care Kennedy s-a bazat aproape exclusiv în procesul de luare a deciziei privind reacŃia la instalarea de arme ofensive sovietice în Cuba, în octombrie 1962. Alte grupuri ad-hoc similare, dar mai puŃin celebre, au fost create pentru a gestiona crizele de la Berlin şi din Laos, experimentele paramilitare din Vietnam şi operaŃiunile de spionaj (covert intelligence operations) îndreptate împotriva Cubei.

În aceste grupuri au fost adesea incluse persoane din staff-ul prezidenŃial. Ele au funcŃionat mai mult ca nişte consilieri personali, decât ca nişte membri ai staff-ului CSN. ImportanŃa CSN-ului ca instituŃie a scăzut proporŃional cu ponderea pe care au avut-o aceste grupuri în diverse momente de criză, consiliul limitându-se adesea la dezbateri asupra politicii externe pe termen lung. Aceste grupuri mai puŃin formale au devenit esenŃiale pentru asigurarea controlului prezidenŃial asupra formulării şi a aplicării politicilor externe şi de securitate americane.

În timpul războiului din Vietnam s-a abordat o manieră de lucru elitistă, ceea ce a determinat excluderea din cercul închis astfel creat a unor persoane subordonate, dar de care preşedintele depindea pentru implementarea deciziilor la nivel înalt. Ruptura care s-a creat între cercul închis al responsabililor politici şi subordonaŃii care trebuiau să aplice deciziile, pe care nu le înŃelegeau, a dus la anumite disfuncŃionalităŃi ale sistemului, care au transpărut şi în presă.

Dincolo de aceste neînŃelegeri interne ale aparatului de luare şi de aplicare a deciziei, au apărut regrese majore de ordin politic, precum ofensiva neaşteptată Tet, la sfârşitul lui ianuarie 1968, şi înfrângerea preşedintelui şase săptămâni mai târziu, la alegerile preliminare din New Hampshire, aceste regrese impunând o reevaluare a politicii referitoare la Vietnam.

În timpul administraŃiei Nixon, Kissinger a reorganizat CSN, creând numeroase comisii (top level interagency committees), toate conduse de Kissinger, a căror jurisdicŃie acoperea întreaga arie a politicii externe americane. Printre acestea se număra şi The Washington Special Actions Group, destinat să gestioneze crizele. Sarcina lor era să dezvolte alternative care să poată fi analizate de către preşedinte şi de către CSN în ansamblul său.

Rolul lui Kissinger în cadrul CSN a devenit, fireşte, unul de pivot, el fiind şi omul de încredere al preşedintelui. Scopul sistemului era să pună pe tapet toate opŃiunile de politică externă, pentru a fi examinate de către preşedinte şi să menŃină flexibilitatea pentru preşedinte, acesta având o preferinŃă clară pentru solo decision making. Pe măsură ce influenŃa personală a lui Kissinger creştea, sistemul CSN pe care îl elaborase devenea din ce în ce mai depăşit.

Deciziile care au dus la incursiunea din Cambogia, din 1970, spre exemplu, au fost produsul întâlnirilor catch-as-catch-can dintre Nixon şi consilierii săi în afara cadrului formal al CSN. Toate iniŃiativele majore de politică externă implicând China, Orientul Mijlociu şi Vietnam au luat fiinŃă, de asemenea, în afara cadrului formal al CSN.

32

Back channel-ul inaugurat de Kissinger către autorităŃile sovietice este poate cel mai celebru exemplu de succes al acestei birocraŃii. El a dus la o ruptură în negocierile cu privire la armamentul strategic, chiar şi atunci când continuau negocierile oficiale între delegaŃiile celor două părŃi (the front channel). lată un exemplu perfect pentru faptul că Nixon şi Kissinger contau mult mai mult decât sistemul pe care îl creaseră.

AdministraŃia Carter a schimbat complet sistemul creat de Kissinger, reafirmând, totuşi, hotărârea Casei Albe de a controla politica externă a Statelor Unite. Au fost create două noi comisii ale CSN, Policy Review Committee şi Special Coordination Committee. Acesta din urmă se ocupă de proiectele pe termen lung, inclusiv operaŃiunile de spionaj şi gestionare a crizelor. Comitetul de coordonare specială a devenit, în anumite împrejurări, corpul cel mai influent al CSN. De regulă, prestaŃia asistentului pentru securitate naŃională prevalează asupra celei a altor consilieri prezidenŃiali şi a instituŃiilor responsabile, sau chiar o eclipsează, în particular pe cea a Departamentului de Stat.

AdministraŃia Reagan, sensibilă la criticile aduse sistemelor anterioare de management al politicilor externe prezidenŃiale, a încercat să echilibreze raporturile dintre Casa Albă şi Departamentul de Stat, atribuind Departamentului de Stat controlul principal asupra politicilor externe, şi să „refacă rolul conducător al politicii externe americane, organizând-o într-un mod mai coerent”. Asistentului pe probleme de securitate naŃională i s-a desemnat un rol mult mai neînsemnat, tăindu-i-se chiar accesul direct în Biroul Oval.

6.3. Congresul SUA Congresul Statelor Unite are, prin ConstituŃie, dreptul de a declara

război. Dar Preşedintele este, prin prevederi constituŃionale similare, comandantul suprem ai armatei şi al marinei Statelor Unite. Astfel, el este dotat cu atribuŃii care s-au dovedit a fi, în practică, mai importante decât cele ale Congresului. Preşedintele american şi-a folosit aceste atribuŃii pentru a susŃine, în faŃa Congresului, staŃionarea trupelor americane în diferite zone considerate a fi de interes pentru Statele Unite şi pentru a justifica intervenŃiile militare americane în Coreea (1950-1953), în Liban (1958), în Republica Dominicană (1965-1966), în Vietnam (1965-1973), în Grenada (1983) şi în Panama (1989). Totuşi, trebuie spus că în nici unul dintre aceste cazuri acŃiunea militară americană nu a fost însoŃită de o declaraŃie formală de război.

„War Powers Resolution” are drept scop să asigure o participare mai amplă a Congresului la luarea deciziilor ce autorizează recursul la forŃă, prin obligativitatea consultărilor între executiv şi legislativ în orice situaŃie posibilă, înainte de a angaja forŃele armate în ostilităŃi sau în situaŃii susceptibile de a degenera în ostilităŃi.

Aproape fiecare preşedinte de la Nixon încoace a declarat „War Powers Resolution” drept neconstituŃională, în încercarea de a diminua rolul Congresului în politica externă în timp de criză. Dincolo de problema constituŃionalităŃii, întrebarea care se pune încă, din punctul de vedere al aplicării

33

practice a acestui act, este ce acoperă exact termenii de „consultare” şi „ostilităŃi iminente”.

6.4. Serviciile de informaŃii Fiecare administraŃie a apelat în ultimă instanŃă la serviciile de informaŃii şi

la spionaj, în cazul în care a devenit frustrată datorită insuccesului iniŃiativelor diplomatice şi al imposibilităŃii de a folosi forŃa militară. ReŃeaua de informaŃii americană este un vast complex de agenŃii şi interagenŃii operative şi de comisii de supervizare. Ocazional, operaŃiunile de contra-informaŃii au devenit nu numai o activitate complementară politicii externe, dar chiar un substitut al acesteia, mai ales în America Centrală, Africa de Sud-Vest şi Asia de Sud-Vest.

Responsabilitatea principală în cadrul acestei reŃele revine Directorului CIA (Central Inteliigence Agency), care este şi Directorul comunităŃii de informaŃii (intelligence community), dar în practică rolul de conducere al acestuia nu este atât de important cum reiese din această schemă. Autoritatea Directorului se exercită prin intermediul participării la conducerea Comitetului NaŃional de InformaŃii Externe (National Foreign Intelligence Board), organismul format din principalele agenŃii operaŃionale, inclusiv comunitatea de informaŃii.

Directorul este, în schimb, responsabil în faŃa Consiliului NaŃional de Securitate şi, prin intermediul acestuia, în faŃa preşedintelui. Supervizarea este asigurată de două organisme specializate, IOB (Intelligence Oversight Board) şi PFIAB (President's Intelligence Advisory Board), dar nici unul din acestea nu deŃine un rol central în cadrul comunităŃii de informaŃii. În ultimă instanŃă, supervizarea este exercitată de comisiile competente în domeniu ale celor două camere ale Congresului.

Noul Intelligence Oversight Act stipulează că numai comitetele competente ale Senatului şi Camerei ReprezentanŃilor trebuie să fie informate în legătură cu toate operaŃiunile de spionaj (nu numai cele ale CIA). Dar acelaşi act permite preşedintelui să limiteze notificările prealabile către Congres şi refuză în mod expres Congresului dreptul de a se opune acŃiunilor comunităŃii de informaŃii. Chestiunea momentului în care trebuie făcută notificarea a stat la baza scandalului Iran-contras, când preşedintele Reagan a omis să facă notificarea către Congres timp de 10 luni după luarea deciziei privind vânzarea secretă de arme în Iran, şi a făcut-o abia după ce un ziar din Beirut a dezvăluit acest lucru.

Componenta cea mai mare a comunităŃii de informaŃii o constituie Departamentul Apărării, care consumă între două treimi şi trei sferturi din bugetul federal afectat informaŃiilor. ResponsabilităŃile în materie de informaŃii ale Departamentului Apărării sunt preluate de unităŃi de informaŃii din cadrul diferitelor branşe ale armatei (Marine Corps Intelligence, Air Force Intelligence, Navy Intelligence, Army Inteliigence), de către DIA (Defense Intelligence Agency) şi de către NSA (National Security Agency). Aceasta din urmă operează sub autoritatea directă a secretarului apărării. NSA este o organizaŃie

34

guvernamentală secretă, referinŃele la ea lipsind aproape cu desăvârşire în actele guvernamentale.

INR (Bureau of Intelligence and Research) este biroul de informaŃii al Departamentului de Stat, care reprezintă totodată Departamentul de Stat în cadrul comunităŃii de informaŃii. Obiectivul principal al INR este introducerea unei „sensibilităŃi diplomatice faŃă de rapoartele serviciilor de informaŃii”, iar rapoartele sale sunt cele mai apreciate în cadrul executivului.

CIA a fost creată prin National Security Act (1947), ca organism subsidiar Consiliului NaŃional de Securitate, cu rolul de a coordona un sistem coerent şi integrat de informaŃii naŃionale. ResponsabilităŃile sale sunt: (1) să acorde consultanŃă NSC asupra problemelor de informare ce privesc securitatea naŃională; (2) să facă recomandări NSC pentru coordonarea activităŃii diverselor servicii de informaŃii şi agenŃii din cadrul departamentelor guvernului federal; (3) să coreleze şi să informaŃiile şi să gestioneze difuzarea lor; (4) să supravegheze activităŃile, serviciile şi funcŃiunile legate de informaŃiile referitoarea la securitatea naŃională pe care NSC le-ar putea conduce.

6.5. Departamentul de stat Departamentul de Stat este instituŃia executivă care poartă

responsabilitatea majoră în conducerea relaŃiilor externe americane, cu statutul de „primus inter pares” între celelalte departamente care au activităŃi legate de politica externă şi subordonat în mod direct preşedintelui Statelor Unite. CompetenŃele sale sunt: negocierea tratatelor internaŃionale, reprezentarea statului american în cadrul organizaŃiilor internaŃionale, formularea recomandărilor asupra deciziilor în materie de politică externă şi asupra implementării acestora, câmpul său de activitate acoperind toate aspectele relaŃiilor şi intereselor internaŃionale americane.

În subordonarea directă a Departamentului de Stat se află AgenŃia pentru Controlul Armamentului şi Dezarmare (ACDA), AgenŃia de InformaŃii a Statelor Unite (USIA) şi AgenŃia InternaŃională pentru Dezvoltare (AID).

6.6. Departamentul apărării În timpul anilor 1960, când pentru prima dată a început să apară dominaŃia

Casei Albe asupra politicii externe, în parte ca răspuns la lipsa de abilitate în conducere a Departamentului de Stat, Biroul de RelaŃii de Securitate InternaŃională (ISA), a apărut ca o voce influentă a Departamentului Apărării în conducerea politicii externe.

Secretarul Apărării împreună cu Secretarul de Stat şi Şeful de Stat Major Interarme poartă cea mai grea responsabilitate în oferirea de recomandări preşedintelui pe probleme legate de securitatea naŃională a SUA. Spre deosebire de secretarul de stat, secretarul apărării comandă (nominal, cel puŃin) o structură atât de profund împletită în Ńesătura vieŃii sociale, politice şi economice americane, pe care recomandările secretarului privind securitatea

35

naŃională o influenŃează în mare măsură, nu doar pe plan extern ci şi pe plan intern. Mai mult decât atât, fiecare ramură a forŃelor armate, şi-a dezvoltat aliaŃi importanŃi şi influenŃi în industria privată şi în Congres, în particular în comitetele serviciilor armate.

Departamentul Apărării este un produs care a creat o „instituŃie naŃională de securitate”, care a căutat să echilibreze elementele militare şi civile. Eforturile în direcŃia reformei apărării a căutat într-un mod particular să crească controlul civil, materializat în persoana secretarului apărării.

Statul Major Interarme este alcătuit din câte un funcŃionar militar superior în cadrul fiecărui stat major şi un şef al acestora, numit de preşedintele SUA. Fiecare şef de stat major – şeful de stat major al armatei, şeful de stat major al forŃelor aeriene, şeful operaŃiunilor navale şi comandantul corpurilor de marină (care conduce un serviciu separat în Departamentul Marinei) – este responsabil în oferirea de recomandări secretarului civil pe probleme militare şi pentru menŃinerea eficienŃei şi pregătirii operaŃionale a forŃelor armate. Până la reorganizarea din 1986, şefii de stat major erau asistaŃi în această misiune de un personal combinat, numărând aproximativ 400 de funcŃionari selectaŃi din fiecare ramură a forŃelor armate. Acum, personalul combinat funcŃionează în mod explicit ca personalul şefului de stat major, lucrând numai sub autoritatea şi controlul acestuia.

În altă ordine de idei, Şeful de Stat Major Interarme este astăzi principalul consilier pe probleme militare al preşedintelui SUA, al Consiliului NaŃional de Securitate şi al Secretarului Apărării. Oricum, legea nu l-a făcut pe Şeful de Stat Major un membru al Consiliului NaŃional de Securitate, nici un comandant cu control direct peste forŃele de luptă americane, o mutare pe care mulŃi au văzut-o ca o subminare a primatului controlului civil în spaŃiul militar.

În schimb, poziŃia lui a fost condensată ca „gânditor” militar şef în guvern, împreună cu alŃi însărcinaŃi cu roluri primare de „oameni de acŃiune”. Cu toate acestea, reorganizarea i-a crescut într-o mare măsură rolul şefului de stat major, acesta fiind însărcinat cu domenii întinse în cadrul procesului de luare a deciziilor în Pentagon, cu responsabilităŃi ce-i permit să facă mai mult, să influenŃeze şi să modeleze întreaga politică de apărare, exercitându-şi această funcŃie într-un mod mai profund decât predecesorii săi.

Rivalitatea dintre servicii şi interesele limitate au fost factorii primordiali, stând la baza aparentei paralizii a sistemului Statului Major Interarme. „Dublul acoperiş” însumează o multitudine de probleme. Aceasta se referă la faptul că fiecare şef de serviciu poartă două pălării, una ca lider al câmpului de activitate al serviciului său, iar cealaltă ca membru al Statului Major. Aceasta a cerut ca şefii de stat major să fie capabili să-şi „agaŃe pălăria devotamentului de servicii în cuierul din afara locului de întâlnire a şefilor de stat major” în ideea de a putea oferi recomandări militare „dintr-o perspectivă naŃională”.

36

ÎNCHEIERE Pentru România, calitatea de membru a Uniunii Europene şi a NATO,

incumbă participarea, în cadrul acestor organizaŃii, la marile decizii politice în sistemul relaŃiilor internaŃionale.

Dinamica sistemului politic românesc, după 1990, a parcurs un drum ascendent, iar maturizarea proceselor politice şi structura instituŃională democratică au permis o nouă poziŃionare a României în sistemul relaŃiilor internaŃionale. Astfel, viziunea asupra securităŃii internaŃionale a fost consacrată prin cele trei ediŃii ale Strategiei de Securitate NaŃională (1999, 2001, 2006), prin care Ńara noastră îşi asumă responsabilităŃi majore în domeniul prevenirii şi soluŃionării crizelor internaŃionale.

În vederea creşterii eficienŃei activităŃilor la nivel naŃional, cât şi internaŃional, a specialiştilor în domeniul managementului crizelor, învăŃământul universitar şi-a propus aprofundarea şi dezvoltarea experienŃei necesare pregătirii în acest domeniu.

Aflată la început de drum Facultatea de ŞtiinŃe Politice, RelaŃii InternaŃionale şi Studii de Securitate va perfecŃiona prin programele de învăŃământ sistemul de pregătire în specialităŃile necesare înŃelegerii şi aprofundării problematicilor din relaŃiile internaŃionale.

Alături de alte cursuri ale unor prestigioase cadre didactice din facultatea noastră, acest curs vine să completeze sistemul de cunoştinŃe şi să ofere o diversificare în abordarea temelor circumscrise soluŃionării crizelor internaŃionale.

37

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ • Dufour, Jean-Louis, Crizele internaŃionale, Editura Corint, Bucureşti, 2001; • Frunzeti Teodor, Globalizarea securităŃii, Editura Militară, Bucureşti, 2007; • Idem, OrganizaŃiile internaŃionale în era globalităŃii, Editura A.F.T., Sibiu, 2000; • Idem, SoluŃionarea crizelor internaŃionale, Institutul European, Iaşi, 2006; • Fukuyama, Francis, ConstrucŃia Statelor. Ordinea mondială în sec XX, Editura Antet, Bucureşti,2004; • Hirst Paul, Război şi putere în sec. XXI, Editura Antet, Bucureşti, 2004; • Huntington Samuel, Ordinea politică a societăŃilor în schimbare, Editura Polirom, Iaşi, 1999; • Kissinger Henry, DiplomaŃia, Editura Bic All, Bucureşti, 2002; • Massoulie’ Francais, Conflictele din Orientul mijlociu, Editura Bic All, Bucureşti, 2003; • Popescu Boris, Agregarea instituŃiei prezidenŃiale şi a Consiliului Suprem de Apărare a łării la Sistemul NaŃional de Management al crizelor, Bucureşti, 2000. • Puşcaş Vasile, RelaŃii internaŃionale/transnaŃionale, Editura Sincron, Cluj Napoca, 2005; • xxx, Actul Fondator privind, RelaŃiile Mutuale, Cooperarea şi Securitatea dintre NATO şi FederaŃia Rusă, Paris, 27.05.1997. • xxx, Carta O.N.U. • xxx, ConferinŃa pentru Securitate şi Cooperare în Europa, Editura Politică, Bucureşti, 1975. • xxx, Crisis Management, George C. Marshall European Center for Security Studies, 1999. • xxx, Strategia de securitate naŃională a României, 1999, 2001,2006.

boris popescu - gestionarea crizelor - note de curs(1)

Documents