Tema 6. Administrarea serviciilor publice.1. Problematica serviciilor publice.2. Organizarea şi administrarea serviciilor publice.3. Metode alternative de organizare şi de prestare a serviciilor publice.4. Parteneriatul ca formă de prestare a serviciilor publice.

1. Problematica serviciilor publice.Unul din pilonii principali de funcţionare a adminisraţiei publice îl reprezintă serviciile publice,

deoarece activitatea administraţiei publice centrale şi al administraţiei publice locale este cea de a asigura serviciile publice populaţiei. Astfel unul din indicii principali după care populaţia evaluează activitatea administraţiei publice este cea al calităţii serviciilor publice asigurate de către administraţia publică. Serviciile publice au un impact social deosebit, deoarece ele asigură o varietate considerabilă de necesităţi sociale ale populaţiei. Scopul final al administraţiei publice este îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice, iar responsabilitatea organizării, conducerii, administrării, gestionării, monitorizării şi controlul serviciilor publice locale revine autorităţilor publice, care sunt şi proprietarii patrimoniului public sau privat cu care se operează în efectuarea prestaţiilor. Aceasta, însă nu înseamnă că serviciile publice trebuie obligatoriu să fie furnizate de către organe ce aparţin autorităţilor publice locale. Majoritatea serviciilor publice locale, cu excepţia celor de administrare generală, pentru care sunt responsabile autorităţile publice locale, pot fi furnizate pe o bază parţial sau integral contractuală, autorităţile publice locale menţinînd doar un rol de control şi de reglementare.

Prestarea unor servicii calitative reprezintă o piatră de încercare pentru administraţiile publice, deoarece necesităţile populaţiei sunt diverse iar resurse bugetare foarte reduse, edificiile, utilajele, reţelele de distribuţie sunt într-o stare tehnică deplorabilă. Dificultăţile în activitatea serviciilor publice pot fi de natură politică, financiară, tehnologică, de protecţia mediului în unele cazuri.

Una din principalele responsabilităţi ale administraţiei publice ţine de organizarea şi conducerea serviciilor publice, aprobarea reglementărilor privind modul de funcţionare a acestora. În acest domeniu R. Moldova identifică cîteva categorii de probleme:

Delimitarea clară a competenţelor dintre autorităţile administraţiei publice locale şi cele centrale în procesul realizării serviciilor publice constituie cheia succesului în procesul de administrare publică, pentru că de aceasta depinde eficienţa activităţii doferitor structuri administrative, evitarea eventualelor conflicte, atenuarea birocraţiei atît la nivel central cît şi la nivel local. Nu există o încredinţare clară şi formală a unor domenii de competenţe într-o singură lege.

Nu există o diferenţiere clară a competenţelor celor două nivele ale administraţiei publice locale, ceea ce împiedică într-o oarecare măsură sincronizarea efortului în vederea satisfacerii la un nivel superior al serviciilor publice. De multe ori acestea se suprapun sau sunt neclar diferenţiate.

Nu există o separare clară a competenţelor proprii şi acelor delegate, precum şi toate complicaţiile care decurg de aici cu privire la finanţarea lor. De multe ori administraţia publică centrală face abuz de putere lăsînd administraţiei publice locale să finanţeze unele servicii care în mod normal ar trebui să fie asigurate de către administraţia publică centrală.

Legea privinbd administraţia publică locală nu prevede un minim de servicii publice obligatorii pentru toate unităţile administrativ-teritoriale şi servicii facultative organizate de autorităţile publice locale. Stabilirea minimului de servicii obligatorii şi facultative are la originea sa o serioasă analiză economică, deoarece pentru a presta un ansamblu de servicii publice, sunt necesare resurse financiare considerabile, care niciodată nu sunt suficiente în bugetul local. În ceea ce priveşte serviciile facultative, colectivităţile locale le poate asigura în cazul existenţei surselor financiare suplimentare, prin mobilizarea resurselor locale, implicarea sectorului privat şi acelui asociativ în prestarea lor.

Legislaţia noastră nu reglementează în mod direct formele de gestiune a serviciilor publice şi are un caracter mai mult declarativ, cum ar fi crearea societăţilor comerciale de interes local. Nu sunt elaborate mecanismele de aplicare a acesto prevederi.

Constrîngeri în domeniul serviciilor publice. Nivelul redus al investiţiilor realizate în ultimii ani în comparaţie cu nevoile estimate pentru atingerea

standardelor europene, într-o perioadă rezonabilă de timp, se datorează unui complex de cauze financiare şi instituţionale cum ar fi: resurse financiare limitate ale autorităţilor publice locale; predictibilitate redusă a veniturilor pe termen lung; credibilitate financiară redusă atribuită autorităţilor publice locale de către

instituţiile internaţionale financiare; dificultăţi în atragerea de credite bancare datorită lipsei de garanţii materiale; slăbiuciunile pieţei de capital autohton; etc.

Constrîngeri de ordin legislativ. Există contradicţii în legislaţia referitoare la investiţii; nu există o delimitare clară între categoriile de

lucrări care sunt considerate reparaţii şi cele care sunt considerate investiţii; este imposibilă angajarea de credite pentru cheltuieli de capital a u.a.t. de nivelul 1.

Constrîngeri de ordin instituţional. Autorităţile publice locale nu au compartimente specializate pentru pregătirea şi implementarea unor

proiecte de desfăşurare; înregistrarea proprietăţii publice şi private este încă neclarificată; nu există o bancă de investiţii specializată pentru autorităţile publice locale, care să grupeze proiecte mici ale acestora în vederea atingerii pragului de eligibilitate bancară şi să intermedieze finanţările de la instituţiile financiar-bancare.

5. Organizarea şi administrarea serviciilor publice.În Republica Moldova problema organizării serviciilor publice este una relativ nouă, care a apărut

odată cu reforma administrativă, constituită pe principiile autonomiei locale şi al descentralizării serviciilor publice.

Colectivităţile locale sunt obligate să-şi satisfacă interesele generale prin organizarea de servicii publice, dar din cauza lipsei cadrului legislativ bine determinat, autorităţile publice locale şi cele centrale nu au posibilitatea de a organiza servicii publice şi de a le gestiona cu maximă eficienţă. Legislaţia nu delimitează clar competenţele dintre diferite niveluri ale A.P. şi formele de organizare a serviciilor publice.

Potrivit prevederilor legii administraţiei publice locale, serviciile publice locale se organizează de către consiliul local, la propunerea primarului, în principalele domenii de activitate şi potrivit specificului şi necesităţilor locale în limita mijloacelor financiare de care dispune. Aceste servicii sunt subordonate consiliului local, nu beneficiază de autonomie administrativă şi financiară, deoarece consiliul asigură funcţionarea lor prin alocarea resurselor financiare necesare.. De aici rezultă că primarul este acela care determină de care servicii publice are nevoie populaţia şi propune consiliului local să fie create serviciile publice respective.

Serviciile publice care realizează un interes general şi sunt oragnizate la nivel naţional sau la nivel local, fiind gestionate direct de autorităţile publice centrale, sau indirect, prin intermediul reprezentantului Guvernului pe plan local, sunt organizate de regulă sub forma:

a) Autorităţi administrative (ministere, direcţii specializate);b) Instituţii publice (servicii specializate, agenţia ecologică, direcţia statistică);c) Regii autonome (întreprinderi municipale care beneficiată de autonomie administrativă şi

financiară relativă).Regie proprie - servicii publice prestate direct de către administraţia publică locală. Nu are

personalitate juridică autonomă, este finanţată din bugetul local şi este asigurat de către funcţionarii şi angajaţii din administraţia publică. De ex. serviciul cadastral, serviciul de stare civilă, serviciul de autorizare a consrucţiilor.

Legea a.p.l. nominalizează mai multe forme de organizare a serviciilor publice. Astfel autorităţile publice locale pot organiza: Instituţii publice şi agenţi economici de interes local; Concesionarea sau închirierea de bunuri sau servicii publice unui agent economic, care ar presta

servicii publice pe riscul propriu; Participarea cu bunuri şi capital la capitalul statutar al societăţilor comerciale pentri realizarea de

lucrări şi servicii de interes local; Instituţii de binefacere de interes local; Asocierea cu alte autorităţi ale a.p.l. pentru înfăptuirea unor lucrări sau servicii de interes public.

La o analiză mai profundă a acestor reglementăti, se observă că ele au mai mult un caracter declarativ, deoarece nu au fost elaborate mecanismele pentru relizarea lor.

Înainte de a stabili care sunt serviciile ce trebuie organizate, este necesar de clarificat anumite aspecte cum ar fi:1. Care sunt clienţii a.p.l. şi care sunt necesităţile lor. Cert este că populaţia din teritoriu este clientul

a.p.l. Dar anume determinarea corectă a clientului face posibilă cunoaşterea reală a necesităţilor acestora. De ex. Poziţia primarului, clienţii acestuia sunt cetăţenii, dar el este şi un cumpărător de

informaţii, şi nu numai atît, el este şi un furnizor de informaţii pentru aparatul primăriei. El furnizează aptitudini manageriale, motivaţii, informaţii, disciplină, regulamente.

2. Care este domeniul de activitate al administraţiei locale. Pentru a determina domeniul de activitate este necesar să utilizăm anumiţi indicatori cum ar fi: scopul activităţii; mărimea colectivităţii; valoarea patrimoniului public sau privat; profitul; poziţia acupată pe piaţă; localitatea;cultura colectivităţii; etc.

3. Relaţiile dintre clienţi şi furnizori.4. Cercetarea de marketing. Adică colectarea de informaţii care ne ajută să determinăm care sunt părerile

şi care sunt necesităţile clienţilor a.p.l. Un mod de colectare a informaţiilor este cel al organizării de şedinţe publice.

5. Cunoaşterea şi alegerea clienţilor. Este vorba de comportamentul cumpărătorului, care poate fi influienţat de un şir de factori cum ar fi cei economici, sociali, vîrsta, ocupaţia, stilul de viaţă, situaţia geografică, cultura, psihologia,etc.

Descentralizarea financiară reprezintă una din cerinţele fundamentale pentru o administraţie publică locală independentă şi viabilă. Dependenţa continuă de centru în distribuirea veniturilor din impozite, transferuri şi investiţii elimină efectiv capacitatea a.p.l. şi a cetăţenilor de a lua deciziile potrivite cu privire la serviciile publice de care au nevoie şi modul de prestare a acestora.

Cînd ne referim la competenţele colectivităţilor locale avem în vedere în primul rînd asigurarea serviciilor puiblice locale, servicii dintre care unele pot fi identificate, iar cheltuielile aferente lor pot fi cuantificatefie de furnizor, fie la beneficiarul serviciului public. Beneficiarul care are şi calitatea de contribuabil trebuie să aibă acces liber la o parte din aceste servicii publice.

Principiul solidarităţii sociale ne obligă să participăm cu toţii la suportarea unui anumit cuantum din cheltuielile publice.

Finanţarea serviciilor publice locale presupune asigurarea funcţionării a.p.l., dar această funcţionare, precum şi calitatea acestor servicii depinde foarte mult de nivelul infrastructurii publice locale şi generale, care mereu necesită bani publici pentru dezvoltare.

S-a efectuat o analiză succintă privind legătura dintre unele servicii publice şi sursele de generare a veniturilor pentru ele. Serviciile municipale comune, precum iluminatul străzilor, controlul rutier, poliţia şi pompierii deservesc întreaga populaţie şi se deosebesc de celelalte prin faptul că beneficiarii şi costurile serviciilor sunt foarte greu de identificat şi măsurat. Finanţarea cea mai potrivită este impozitarea globală a populaţiei locale. Pe de altă parte, acele bunuri şi servicii al căror beneficiu poate fi uşor de măsurat, iar consumatorul este uşor identificat (apă, electricitate, agent termic), sunt finanţate din taxele de utilizare plătite de beneficiari. Bunurile şi serviciile furnizate la nivel local, ale căror beneficiari sunt şi rezidenţii altor u. a. t. trebuie să fie finanţate prin transferuri de la nivelele administrative superioare. Infrastructura care oferă beneficii pe o perioadă de mai mulţi ani, ar trebui să fie finanţată prin credit.

La baza organizării şi funcţionării serviciilor publice trebuie să stea un ansamblude principii şi reguli dintre care vom enumera următoarele: principiul eficienţei, Principiul echităţii, descentralizării serviciilor publice, continuităţii, regula adaptării serviciului public la realotatea şi cerinţele cetăţenilor.

6. Metode alternative de organizare şi de prestare a serviciilor publice.Asumarea răspunderii pentru asigurarea diferitor servicii publice nu înseamnă obligatoriu că acestea

trebuie să fie furnizate de către organe ce aparţin sau sunt conduse direct de autorităţile publice locale. Majoritatea serviciilor publice locale, cu excepţia celor administrative, sunt furnizate pe bază parţial sau integral contractuală. Administraţia publică locală trebuie să fie conştientă de importanţa serviciilor publice şi să identifice furnizorii cei mai potriviţi pentru prestarea acestora, să proiecteze cheltuielile preconizate în funcţie de creşterea continuă a consumatorilor de servicii publice locale, urmărind eficientizarea lor în beneficiul cetăţenilor.

Există mai multe forme alternative de organizare şi de prestare a serviciilor publice dintre care putem enumera:

1. Cooperarea intercomunală;2. Prestarea serviciilor publice de către sectorul privat;3. Concesionarea serviciilor publice;4. Antrenarea în prestarea serviciilor publice a ONG locale.

Cooperarea intercomunalăAdministraţia publică locală poate fi prea mică pentru a asigura, în mod eficient o înteagă gamă de

servicii pe care, prin lege, este obligată să le presteze, să le pună la dispoziţia cetăţenilor săi. Legea permite

ca consiliile locale şi celor raionale să se asocieze cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale sau raionale pentru realizarea unor lucrări şi servicii de interes public, precum şi colaborarea cu agenţii economici din ţară sau din străinătate în scopul realizării unor acţiuni sau lucrări de interes comun. Pentru comunităţile mai mici este raţional ca să se asocieze pentru organizarea unor servicii publice locale. Acest principiu al cooperării intercomunale este pe larg răspîndit în Franţa şi Germania. Serviciile intercomunale se ceează în domeniul salubrizării, asigurării cu apă potabilă, serviciile antiincendiare, instituţii publice de odihnă şi agreement. O astfel de cooperare produce importante beneficii economice, social şi financiare, reprezentînd, în multe cazuri, cea mai eficientă şi justificabilă.

Prestarea serviciilor publice de către sectorul privat;Sistemul de nevoi sociale este amplu şi diversificat şi nu se poate reduce doar la serviciile publice ale

instituţiilor administrative. Prin urmare, devine evidentă necesitatea de a oferi servicii publice de către instituţiile particulare, acăror activitate trebuie autorizată de către instituţiile din cadrul sistemului administrativ.

În multe comunităţi locale, participarea sectorului privat la creşterea performanţelor serviciilor publice este un exemplu de gîdirea creativă. Crearea condiţiilor pentru prestarea serviciilor publice de către agenţii privaţi este doar în beneficiul comunităţii locale. Capitalul privat trebuie implicat în sfera serviciilor publice locale sub forma parteneriatului public- privat, deoarece:

Interesul privat disciplinează autoritatea din punct de vedere bugetar şi creşte eficienţa economică a operatorului;

Concentrează capital pe termen lung în sfera serviciilor publice; Introduce elemente de concurenţă într-un domeniu caracterizat în general ca monopolist; Sectorul privat nu este supus presiunilor politice; Sectorul privat nu este supus constrîngerilor de finanţare impuse proprietăţii publice; Are posibilitatea de aaplica unele strategii de finanţare eficace, prin care poate să se reducă

costurile şi să îmbunătăţească calitatea serviciilor prestate; Generează venituri pentru cheltuielile publice; Generează venituri pentru cetăţeni ; Generează capital penru investiţii.

Din experienţa altor ţări domeniile cele mai atractive pentru capitalul privat s-au dovedit a fi colectarea, transportul şi depozitarea deşeurilor menajere, transportul local şi chiar iluminatul public.

Concesionarea serviciilor publice;Este o modalitate de gestionare a unui serviciu public prin care o persoană fizică sau juridică de

drept privat preia riscurile conducerii unui serviciu public, sub controlul autorităţii administrative, în schimbul dreptului de a percepe de la utilizatorii sau beneficiarii serviciului public taxele pentru serviciile prestate. Cu părere de rău, legislaţia Republicii Moldova nu prevede expres, care sunt acele servicii publice ce pot sau, după caz, nu pot fi concesionate.

Totuşi putem spune că pot forma obiect al concesiunii, doar serviciile publice cu caracter comercial sau industrial, spre deosebire de cele administrative care sunt de competenţa exclusivă a autorităţilor publice centrale şi locale. În special pot fi concesionate următoarele tipuri de servicii publice: distribuirea apei, agentului termic, a curentului electric, a gazelor combustibile, construcţia şi exploatarea hidrocentralelor, deservirea şi exploatarea autostrăzilor, podurilor, tunelurilor cu taxă de trecere; colectarea, depozitarea şi valorificarea deşeurilor. Ca excepţie, se admite chiar şi concesionarea unor servicii publice administrative: baze sportive, localuri de recreare, instituţii profesionale de spectacole, activităţi legate de punerea în valoare a monumentelor şi a stiurilor istorice, activitatea de sănătate publică. Serviciile de apărare naţională, justiţia, poliţia, colectarea impozitelor nu pot forma obiect al contractului de concesiune.

Antrenarea în prestarea serviciilor publice a ONG locale.ONG-le sunt caracterizate printr-o mare mobilitate în ceea ce priveşte modul şi direcţiile lor de

acţiune, aceasta reprezentînd condiţia lor de supravieţuire. De aceea ONG-le locale pot juca un rol important în identificarea unor probleme ce ar putea fi trecute cu vederea de către autorităţile publice locale, iar prin utilizarea resurselor umane proprii, a datelor locale şi capacităţii lor organizatorice pot monitoriza activitatea instituţiilor publice şi le pot sprijini în realizarea obiectivelor lor. ONG-le locale pot acoperi anumite necesităţi ale comunităţii mai bine şi mai ieftin decît o poate face sectorul public. Prin

stabilirea unor parteneriate între administraţiile publice locale şi ONG, cele din urmă pot juca u rol foarte important în oferirea unor servicii, mai ales a celor din sfera socială, cum ar fi ajutorul social al oamenilor de vărsta a treia, îngrijirea bătrînilor solitari, ajutoare umanitare, desfăşurarea unor programe cu caracter educaţional pentru diferite categorii de vîrste, programe pentru tineret, prin organizarea diferitor cluburi de interese.

7. Parteneriatul ca formă de prestare a serviciilor publice.În prezent administraţia publică supusă presiunilor de arezolva o multitudine de probleme, în

condiţiile lipsei cronice de resurse materiale, financiare suficiente, este în căutarea unor surse suplimentare prin implicarea diferitor sectoare, stabilirea relaţilor de colaborare şi creare a diferitor forme de parteneriate.

Parteneriatul este modalitatea, formală sau neformală, prin care două sau mai multe părţi decid să acţioneze împreună pentru atingerea unui scop comun, cooperare în care riscurile, costurile şi profiturile sunt distribuite proporţional între părţi.Partenerii implicaţi pot fi persoane care au interese sau obiective comune cu administraţia publică responsabilă, ale căror implicare are un impact pozitiv sau care sunt afectaţi de schimbările prefigurate.

Tipurile de parteneriate pot fi în funcţie de diverse criterii care pot fi considerate simultane sau independente. Astfel considerînd existenţa personalităţii juridice, parteneriatele pot avea un caracter formal sau neformal. După tipul obiectivului urmărit parteneriatel pot apărea sub forma unor consilii, federaţii, uniuni, alianţe, forumuri, coaliţii.

Parteneriatul public -privat are următoarele caracteristici: sunt implicate mai multe autorităţi publice; sunt implicaţi mai mulţi parteneri; partenerii lucrează împreună pentru atingerea scopului; fiecare parte îşi păstrează propria identitate părţile implicate participă cu resursele sale proprii; împart profiturile în dependenţă de participarea fiecăruia;

Ceea ce este specific pentru acest tip de parteneriat este că autoritatea publică, adică administraţia publică îşi păstrează poziţia de conducere şi de control, de reprezentant şi de protecţie a interesului general, în timp ce cedează gestionarea şi livrarea efectivă a serviciului public celor ce o pot face mai bine şi mai eficient.

Punctul de plecare al acestor parteneriate este identificarea unui obiectiv unui obiectiv comun pentru toate părţile care pot fi implicate. Dar scopul final poate să difere între părţi. Fiecare parte implicată în parteneriat contribuie prin:

Sectorul privat- capital de investiţii iniţial, împrumuturi, ipoteci, cunoştinţe manageriale; Sectorul public- subvenţii, investiţii în capital în infrastructură, transport, terenuri, legislaţie,

împrumuturi, garanţii; ONG-le –cunoştinţe, investiţii de capital, chirii, abilitatea de mobilizare a unor actori;

De multe ori parteneriatele public- privat apar ca nişte răspunsuri la unele situaţii de criză. Prin crearea acestor parteneriate, se acumulează experienţă, încredere, sprijin reciproc.

Parteneriatul cu sectorul comunităţii.Comunitatea, reprezintă fie individual de liderii comunităţii fie de asociaţiile comunităţii, oferă de

asemenea oportunităţi importante de parteneriate cu administraţia publică ocală pentru a realiza scopurile prevăzute de dezvoltare economică şi utilizareeficientă a resurselor existente. Aceste tipuri de parteneriate înca nu sunt bine dezvoltate în statul nostru dat fiind faptul că ţara noastră are un trecut cu un sistem de gîndire închis. Pentru a învăţa să acţioneze, liderii locali trebuie să înveţe mai întîi să identifice şi să mobilizeze resursele locale. Prteneriatele cu sectorul comunităţii pot avea succe în cazul unor obiective de mică anvergură, care ar reprezenta primii paşi importanţi către o relaţie mai substanţială.

Crearea parteneriatelor în R. Moldova este în stare incipientă, deoarece nu este bine dezvoltată încredearea care ar trebui să fie între actorii participanţi.Înca mai persistă gîndirea că toate serviciile publice trebuie organizate şi prestate de către autorităţile publice.