Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016

Anexa nr.1la Hotărârea Curții de Conturi nr.23 din 31.05.2017

CURTEA DE CONTURI A REPUBLICII MOLDOVA

MD-2001, mun. Chișinău, bd. Ştefan cel Mare și Sfânt nr.69, tel.: (+373) 22 23 25 79, fax: (+373) 22 23 30 20, www.ccrm.md;e-mail: ccrm@ccrm.md

RAPORTUL

auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016

Cuprins

Lista abrevierilor4SINTEZĂ6I.INTRODUCERE10II.PREZENTARE GENERALĂ112.1. Contextul macroeconomic aferent exercițiului bugetar 2016112.2. Începând cu 1 ianuarie 2016, sistemul bugetar a trecut la metodologia nouă de elaborare și executare a bugetelor componente ale BPN122.3.Sumarul executării generale a indicatorilor sintetici ai bugetului de stat122.4.Intrările surselor externe în anul 2016 au înregistrat o creștere față de anul precedent13III.CONSTATĂRI143.1. Nerespectarea calendarului bugetar a dus la aprobarea bugetului de stat pentru anul 2016 cu întârziere de circa 6 luni143.2. Relevanța indicatorilor bugetari și nivelul de executare a acestora necesită îmbunătățire153.2.1. Relevanța și precizia prognozelor macroeconomice utilizate la elaborarea CBTM și a proiectului Legii bugetului de stat pe anul 2016 denotă unele rezerve153.2.2 Spre deosebire de anii precedenți, începând cu anul 2016, pe un termen nedeterminat, bugetul de stat nu va beneficia de soldul profitului net al BNM173.3.Executarea per ansamblu a BPN193.4.Imprecizia prognozelor macroeconomice a influențat nivelul de realizare a unor venituri ale bugetului de stat, indicând supraestimarea sau subestimarea acestora203.5. Sinteza executării veniturilor bugetului de stat233.5.1. Veniturile bugetului de stat per ansamblu s-au realizat sub nivelul prognozat233.5.2. În anul 2016, față de anul precedent, nivelul de realizare a veniturilor bugetului de stat a înregistrat o creștere de 1,9 p.p., constituind 97,4% din prevederile anuale243.5.3. Ca și în anii precedenți, executarea veniturilor la nivel de tip s-a realizat neuniform243.5.4. Principalii administratori de buget au supraîndeplinit sarcina de încasare a veniturilor stabilită273.5.5.Analiza încasărilor lunare și trimestriale283.5.6.Restituirea TVA și a accizelor a înregistrat o tendință de creștere față de anul precedent, atingând cea mai mare valoare din perioada 2012-2016, atestându-se și depășirea cu 332,1 mil.lei a limitelor aprobate în buget pentru restituirea TVA și accizelor283.5.7.Veniturile colectate de executorii de buget și ale proiectelor finanțate din sursele externe au fost realizate sub nivelul prognozat303.5.8.Activitățile de conformare voluntară a contribuabililor, întreprinse de SFS313.5.9.Rezultatele controalelor fiscale și vamale și măsurile de combatere a evaziunilor fiscale și vamale întreprinse de acestea323.5.10. Deși restanțele de plată a obligațiunilor contribuabililor faţă de BPN continuă să rămână semnificative, acestea au înregistrat o reducere ușoară față de anul precedent343.5.11.Deși principalii administratori de venituri au îndeplinit sarcina de colectare a veniturilor la bugetul de stat şi au înregistrat o reducere ușoară a restanțelor la plata obligațiunilor contribuabililor față de bugetul de stat, menținerea ultimilor la un nivel semnificativ duce la neasigurarea bugetului de stat cu resurse necesare353.5.12.Pe parcursul ultimilor 3 ani, eficacitatea colectării neplăților față de bugetul de stat rămâne limitată373.6.Politica bugetar-fiscală383.6.1.Impactul politicii bugetar-fiscale 2016383.6.2.Situația privind facilitățile fiscale și vamale403.7.Partea de cheltuieli și active nefinanciare a fost realizată sub nivelul prognozat423.7.1.Executarea per ansamblu a cheltuielilor bugetului de stat a fost realizată sub nivelul prognozat423.7.2.Estimarea cheltuielilor incluse în CBTM pentru anul 2016 atestă rezerve de îmbunătățire, fiind atestate modificări semnificative față de primul an de prognozare433.7.3.Limitele de cheltuieli aprobate inițial în Legea bugetului de stat pe anul 2016 au fost diminuate semnificativ433.7.4.Nedebursarea granturilor externe și împrumuturilor externe la nivelul prevăzut a influențat nivelul de realizare a cheltuielilor433.7.5.Nivelul de executare a cheltuielilor în aspect funcțional este neuniform443.7.6.Nivelul de executare a cheltuielilor sub aspectul clasificației economice este variabil, accentul fiind pus pe cheltuielile operaționale453.7.7.Realizarea prognozelor de cheltuieli estimate de către executorii de buget necesită îmbunătățire493.7.8.Nivelul de executare a bugetelor pe programe de performanță și a indicatorilor de performanță indică rezerve493.8.Sinteza executării prevederilor unor articole din Legea bugetului de stat pe anul 2016523.9.Cheltuielile pentru achitarea documentelor executorii au înregistrat o diminuare față de anul precedent623.10.Investițiile capitale au fost realizate sub nivelul prevăzut673.11.Din fondurile de urgență ale Guvernului (70,0 mil.lei) au fost repartizate 42,5 mil.lei693.12. Ca și în anii precedenți, se atestă necesitatea unor reglementări referitor la raportarea bazată pe rezultate privind gestionarea mijloacelor fondului rutier743.13.Transferurile interbugetare înregistrează o tendință de creștere și continuă să dețină o pondere semnificativă în totalul cheltuielilor bugetului de stat, precum și în veniturile bugetelor de alt nivel773.14.Creanțele și datoriile executorilor de buget au înregistrat o diminuare față de anul precedent843.15.Deficitul bugetar a fost realizat sub nivelul prognozat863.15.1.Sursele de finanțare a deficitului relevă o creștere continuă863.16.Se atestă creșterea continuă a datoriilor de stat internă și externă893.17.Sinteza executării recomandărilor auditului precedent90IV.RECOMANDĂRI CONDUCERII MINISTERULUI FINANȚELOR90Anexa nr. 1 la Raportul de audit93Metodologia, sfera de abordare și responsabilitățile părților auditului93Anexa nr. 2 la Raportul de audit (Tabele)96Anexa nr.3 la Raportul de audit (Figuri)121Anexa nr.4. Lista neconformităților constatate în cadrul auditului, mil.lei128

Lista abrevierilorAIPAAgenția de Intervenție și Plăți pentru AgriculturăAPCAdministrația publică centralăAPLAdministrația publică localăAPPAgenţia Proprietăţii PubliceARFCAgenția Relații Funciare și CadastruASDAdministrația de Stat a DrumurilorBASSBugetul asigurărilor sociale de statBCBanca comercialăBERDBanca Europeană pentru Reconstrucţie şi DezvoltareBIRDBanca Internaţională pentru Reconstrucţie şi DezvoltareBNMBanca Naţională a MoldoveiBNSBiroul Național de StatisticăBPNBugetul public naționalBUATBugetul unităţilor administrativ-teritorialeCBTMCadrul Bugetar pe Termen MediuCCConsiliul ConcurențeiCECComisia Electorală CentralăCEDOCurtea Europeană a Drepturilor OmuluiCNAMCompania Națională de Asigurări în MedicinăCNASCasa Naţională de Asigurări SocialeCUTContul Unic TrezorerialDLCDirectoratul Liniei de CreditDPF Departamentul Poliția de FrontierăFAOAMFondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicalăFIDAFondul Internațional pentru Dezvoltare AgricolăFNDRFondul Naţional de Dezvoltare RegionalăFS Fondurile specialeFEEFondul pentru Eficiență EnergeticăFSPAFondul de Subvenţionare a Producătorilor AgricoliHGHotărâre de GuvernIDAAsociația Internațională de DezvoltareIFSTInspectoratul Fiscal de Stat TeritorialIPNAInstituția Publică Națională a AudiovizualuluiÎ.S.Întreprindere de StatMAEIEMinisterul Afacerilor Externe şi Integrării EuropeneMAIMinisterul Afacerilor InterneMAIAMinisterul Agriculturii şi Industriei AlimentareMCMinisterul CulturiiMDRCMinisterul Dezvoltării Regionale și ConstrucțiilorMEcMinisterul EconomieiMEdMinisterul EducațieiMFMinisterul FinanţelorMJMinisterul JustițieiMIGAAgenţia Multilaterală de Garantare a InvestiţiilorMMMinisterul MediuluiMSMijloace specialeMTIDMinisterul Transporturilor şi Infrastructurii DrumurilorOIMOrganizaţia Internaţională a MunciiOMSOrganizaţia Mondială a SănătăţiiPEFAPerformanţa Managementului Finanţelor PublicePIProiecte investiționalePIBProdusul Intern BrutRMRepublica MoldovaS.A.Societate pe AcțiuniSFSServiciul Fiscal de StatSPSecretariatul ParlamentuluiSVServiciul VamalTVATaxa pe valoarea adăugatăTSTrezoreria de StatTRCITeleradiocompania InterstatalăUATUnitatea administrativ-teritorialăUIPUnitatea de implementare a proiectuluiVMSValori mobiliare de statENPARDProgramul de vecinătate pentru dezvoltarea agriculturii şi dezvoltare rurală

SINTEZA

Începând cu 1 ianuarie 2016, sistemul bugetar a trecut la metodologia nouă de elaborare și executare a bugetelor componente ale BPN. Astfel, autoritățile/instituțiile publice aplică noile prevederi din Clasificația bugetară, Planul de conturi și Normele metodologice privind evidența contabilă și raportarea financiară în sistemul bugetar.

Urmare a nerespectării Calendarului privind elaborarea și aprobarea CBTM și Calendarului de elaborare și aprobare a legii bugetului de stat, Legea bugetului de stat pe anul 2016 a fost aprobată cu întârziere de 6 luni, în perioada ianuarie – iunie 2016 fiind aplicată procedura bugetului provizoriu.

Totodată, se atestă că bugetul de stat pe anul 2016 a fost executat față de 2015 în condițiile unor ușoare tendințe pozitive în dezvoltarea economică. Astfel, la situația din 31.12.2016, s-au înregistrat următoarele: creșterea cu 9,7% a PIB nominal; reducerea cu 11,2 p.p. a nivelului inflației, la finele anului 2016 constituind 2,4%; fluctuația leului moldovenesc, și anume: deprecierea nesemnificativă față de dolarul SUA cu 2,5% şi creșterea în raport cu euro cu 1%; sporirea importurilor şi exporturilor; majorarea cu 25,6% a activelor oficiale de rezervă ale Băncii Naționale a Moldovei.

În anul 2016, indicatorii bugetari principali aprobați inițial au fost rectificați de 2 ori. Prima rectificare a bugetului de stat a fost efectuată în luna octombrie, prin angajarea răspunderii politice a Guvernului asupra proiectului de lege pentru modificarea și completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016, și a doua – în decembrie. Ambele precizări au avut loc în perioade de peste 3 luni de la aprobarea lor precedentă. În mare parte, modificările operate în anul 2016 au fost condiționate de imprecizia indicatorilor macroeconomici și de sistarea debursărilor externe de către donatorii externi. În aceste condiții, veniturile aprobate inițial în bugetul de stat diferă semnificativ de cele estimate în CBTM (+0,6 mlrd.lei), iar cele aprobate inițial au fost diminuate atât la venituri, cât și la cheltuieli: cu (-2,1 mlrd.lei), sau cu (-1,9%) și, respectiv, cu (-6,7%).

Evoluția principalilor indicatori bugetari relevă creșterea continuă a acestora, deși realizarea lor este sub nivelul prognozat. Astfel, veniturile bugetului de stat au fost realizate în sumă de 28.879,6 mil.lei (97,4%), cheltuielile – în sumă de 32.313,2 mil.lei (95,5%), și deficitul bugetar – în sumă de 3.433,6 mil.lei (82,1%).

Datoria de stat internă și datoria de stat externă s-au încadrat în limitele stabilite de Legea bugetului de stat și au constituit, respectiv, 21.519,6 mil.lei și 29.266,2 mil.lei (echivalentul a 1778,9 mil. dol. SUA). Totodată, deși la rectificarea bugetului de stat intrările de granturi externe au fost diminuate de la 130,2 mil. dol. SUA până la 59,9 mil. dol. SUA, iar împrumuturile externe – de la 163,9 mil. dol. SUA până la 156,9 mil. dol. SUA, intrările de resurse externe în anul 2016 au fost în creștere față de anul precedent.

Constatările și concluziile detaliate sunt prezentate în compartimentele corespunzătoare din Raport.

Cele mai semnificative constatări aferente executării veniturilor bugetului de stat în a. 2016:

(i) imprecizia prognozelor macroeconomice;

(ii) sistarea debursărilor de surse externe de către donatorii externi, fapt ce a influențat modificarea semnificativă a indicatorilor bugetari;

(iii) necuantificarea tuturor măsurilor incluse în politica bugetar-fiscală și, ca urmare, neevaluarea impactului real asupra încasărilor la buget;

(iv) creșterea continuă a facilităților fiscale și vamale în condiții de neraportare și neevaluare a impactului social și economic;

(v) menținerea la un nivel semnificativ a restanțelor la plata obligațiilor contribuabililor față de BPN, diminuând posibilitățile financiare ale statului, ultimul fiind nevoit să atragă resurse interne (VMS) generând costuri suplimentare pentru deservirea lor;

(vi) începând cu anul 2016, pe un termen nedeterminat, bugetul de stat nu va beneficia de soldul profitului net al BNM;

(vii) depășirea plafoanelor stabilite de Legea bugetului de stat pentru restituirea TVA și accizelor.

Cele mai semnificative constatări aferente executării cheltuielilor bugetului de stat în a. 2016:

(i) estimarea cheltuielilor incluse în CBTM, ca și în anii precedenți atestă rezerve de îmbunătățire;

(ii) achitarea, contrar prevederilor din Codul fiscal, a plăților în avans din contul restituirilor la TVA și accize (435,9 mil.lei);

(iii) clasificarea neconformă a mijloacelor obținute din vânzarea terenurilor (11,9 mil.lei) și a clădirilor (9,9 mil.lei), urmare a licitațiilor efectuate de Agenția Proprietății Publice;

(iv) nerespectarea regulilor generale de bugetare pe programe prin neatribuirea codului programului unor cheltuieli (41,9 mil.lei) și diminuarea cheltuielilor la un program cu 2,0 mil.lei urmare a ignorării regulilor bugetare generale;

(v) clasificarea neconformă a mijloacelor destinate subvenționării producătorilor agricoli (FSPA/Fondul viei și vinului) la aprobarea, precizarea și executarea bugetului;

(vi) achitarea de către executorii de buget a cotelor de membru în organizațiile internaționale, în sumă de 33,8 mil.lei, și de către MF – în sumă de 2,6 mil.lei, fără includerea organizațiilor la care s-au efectuat plățile în HG ,,Cu privire la optimizarea participării organelor centrale de specialitate ale administrației publice, precum și a altor autorități administrative centrale la executarea angajamentelor asumate de organizațiile internaționale”;

(vii) clasificarea neconformă a cheltuielilor destinate întreținerii TRCI „Mir” în sumă de 2,5 mil.lei și nereflectarea în informațiile MF a cotei de participare în capitalul străin al acesteia în sumă de 0,07 mil.lei;

(viii) reiterarea problematicilor constatate și în anii precedenți la compartimentul evidența datoriilor la plata cotizațiilor de membru în organizațiile internaționale al căror membru este RM și achitarea acestora prin intermediul MF și executorilor de buget, precum și privind nerestabilirea și neluarea în evidență de către MF a cotelor de membru a RM în organizațiile respective (5958,0 mil.lei);

(ix) achitarea unor titluri executorii nerespectând cronologia de intrare în TS, cauzată de lipsa unor reglementări exhaustive privind începerea curgerii termenului rezonabil pentru executarea documentelor executorii;

(x) lipsa reglementărilor exhaustive referitor la procedura de includere și excludere a obiectelor de investiții din portofoliul obiectelor de investiții capitale;

(xi) utilizarea contrar destinației a mijloacelor alocate din Fondul de rezervă, care este parte componentă a Fondurilor de urgență ale Guvernului, urmare a lipsei unor restricții în SIMF (5,4 mil.lei);

(xii) lipsa unor reglementări referitor la raportarea bazată pe rezultate privind gestionarea mijloacelor fondului rutier;

(xiii) creșterea continuă a transferurilor interbugetare ca pondere în totalul cheltuielilor bugetului de stat și în totalul veniturilor bugetelor componente ale BPN.

Bugetul de stat pe anul 2016 a fost realizat cu un deficit de 3433,6 mil.lei, fiind sub nivelul prognozat, care, ca pondere în PIB, a constituit 2,53%, sau cu 0,64 p.p. mai puțin decât indicatorul prognozat (3,17%). Pe parcursul anului, pentru acoperirea deficitului bugetar au fost atrase active financiare în valoare totală netă de 312,9 mil.lei, principala sursă internă de finanțare a deficitului fiind VMS emise pe piața internă. Totodată, pentru necesitățile bugetului de stat au fost atrase și mijloacele bănești împrumutate din conturile autorităților și instituțiilor publice cu autonomie financiară care se deservesc în CUT. Valoarea netă a resurselor externe atrase pentru acoperirea deficitului bugetar a constituit 4112,5 mil.lei.

Datoria de stat a înregistrat o evoluție ascendentă față de anul precedent, constituind la finele anului 2016 suma de 50.785,8 mil.lei, fiind în creștere cu 17.276,6 mil.lei. Ca rezultat al activităților de audit, au fost constatate neconformități în valoare totală de 6955,2 mil.lei, dintre care cu impact asupra executării bugetului de stat – 500,3 mil.lei, inclusiv remediate – 27,2 mil.lei, și fără impact – 6454,9 mil.lei, inclusiv remediate – 52,6 mil.lei. De menționat că pe parcursul auditului au fost remediate neconformități în valoare totală de 79,8 mil.lei (vezi Lista neconformităților din Anexa nr.4 la prezentul Raport).

Valoarea neconformităților și carențelor neremediate, care au efect asupra executării bugetului de stat, a constituit: la venituri – 15,7 mil.lei (0,05% din totalul veniturilor); la cheltuieli – 204,2 mil.lei (0,63% din totalul cheltuielilor); și 276,6 mil.lei aferente surselor de finanțare a bugetului care nu au fost consolidate, acestea fiind reflectate la CBE 4 „Creanțe” și la CBE 5 „Datorii”.

Opinia echipei de audit cu referire la Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016

Echipa de audit, în baza activităților desfășurate, denotă că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016 a fost întocmit în conformitate cu prevederile reglementate, iar executarea de casă la partea de venituri, partea de cheltuieli și deficitul bugetar reprezintă fidel situațiile aferente exercițiului bugetar încheiat la 31.12.2016. În toate aspectele semnificative, informațiile financiare au fost bazate pe datele evidenței sistemului trezorerial și pe datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget. Astfel, în temeiul activităților desfășurate și având în vedere responsabilitatea Ministerului Finanțelor pentru executarea bugetului de stat prin metoda de casă, echipa de audit exprimă o opinie fără rezerve asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016, la executarea de casă.

Justificarea concluziei cu rezerve privind conformitatea unor aspecte care nu au efect asupra executării de casă a bugetului de stat în anul 2016

Echipa de audit, în baza activităților desfășurate și luând în considerare efectele semnificative ale carențelor și neconformităților constatate, care nu au efect asupra executării bugetului de stat pe anul 2016, în special lipsa evidenței capitalului subscris în unele organizații internaționale și a sumelor achitate acestora sub formă de „paid-in”, concluzionează că sunt rezerve privind concludența valorii capitalului subscris și a datoriilor față de aceste instituții. Auditul menționează că aspectele respective de conformitate nu fac parte din componența indicatorilor raportați Guvernului și Parlamentului în cadrul executării bugetului de stat pe anul 2016.

Constatările de audit sunt expuse în prezentul Raport și vin în sprijinul opiniei și concluziei emise de echipa de audit. Concomitent, Raportul conține recomandări specifice de remediere a neconformităților constatate și de îmbunătățire a performanțelor în domeniile auditate.

I. INTRODUCERE

Misiunea de audit asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016 s-a desfășurat la Ministerul Finanțelor, în temeiul art.28 şi art.31 din Legea Curții de Conturi[footnoteRef:1] și potrivit Programului activității de audit pe anul 2016[footnoteRef:2]. [1: Legea Curții de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările şi completările ulterioare).] [2: Hotărârea Curții de Conturi nr.46 din 14.12.2015 „Privind aprobarea Programului activității de audit a Curții de Conturi pe anul 2016” (cu modificările şi completările ulterioare).]

Scopul misiunii de audit

Scopul misiunii de audit a constat în oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016, în aspectele semnificative, este elaborat în conformitate cu prevederile legale, prezintă informaţia financiară bazată pe datele evidenței sistemului trezorerial şi pe datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget.

Destinatarii Raportului de audit

Raportul de audit este destinat Ministerului Finanțelor, Parlamentului și Guvernului, societății civile și altor părți interesate.

Metodologia, sfera de abordare și responsabilitățile părților auditului sunt prezentate în Anexa nr.1 la prezentul Raport.

Subiecții supuși auditării

Ministerul Finanţelor – în calitate de administrator al bugetului de stat și organ responsabil de procesul bugetar.

Trezoreria de Stat – în calitate de subdiviziune responsabilă de asigurarea executării BPN prin sistemul trezorerial.

De asemenea, probe de audit au fost colectate de la SFS, SV și de la unii executori de buget.

Aspecte referitoare la prezentarea situațiilor financiare auditate

Raportul de audit vizează situațiile privind executarea bugetului de stat pe anul 2016, gestionate prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor, încheiat la 31.12.2016. Auditul s-a axat pe situaţiile prezentate de Trezoreria de Stat la data de 15 aprilie 2017. Echipa de audit nu poartă răspundere pentru modificările prezentate ulterior datei menționate. Totodată, auditorii nu sunt responsabili de prevenirea faptelor de fraudă şi eroare.

II. PREZENTARE GENERALĂ2.1. Contextul macroeconomic aferent exercițiului bugetar 2016[footnoteRef:3] [3: La analiza informațiilor prezentate s-au utilizat mai multe surse: www.statistica.md, www.bnm.md, www.mec.gov.md, www.mf.gov.md, Nota la Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2016.]

Bugetul de stat pe anul 2016 a fost executat în condițiile unor tendințe pozitive de dezvoltare economică, marcate prin creșterea rezervelor valutare, importurilor și exporturilor, reducerea nivelului inflației etc. Astfel, contextul macroeconomic aferent anului 2016 se caracterizează prin:

· creșterea PIB nominal față de anul precedent cu 9,7%, sau cu 11,9 mlrd.lei, constituind 134,5 mlrd.lei, precum şi față de indicatorul precizat (132,7 mlrd.lei)[footnoteRef:4] – cu 1,3%, sau cu 1,8 mlrd.lei. Spre deosebire de anul precedent, în prețuri comparabile, PIB a înregistrat o creștere cu 4,1% (în anul 2015 (-0,5%)), înregistrând indicatorul 104,1% (vezi Figura nr.1 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit); [4: PIB estimat la rectificarea bugetului de stat.]

· reducerea nivelului inflaţiei la finele anului 2016, faţă de finele anului 2015 (13,6%), cu 11,2 p.p., constituind 2,4%, fiind sub nivelul țintei inflației stabilit de BNM (5%) cu 2,6 p.p. (vezi Figura nr.2 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit). În condițiile anului 2016, se atestă traiectoria descendentă a prețurilor de consum față de anul precedent, cauza principală fiind deprecierea semnificativă în anul 2015 a monedei naționale în raport cu alte valute. Astfel, prețurile la produsele alimentare au crescut față de cele de la începutul anului cu 2,8%, la mărfurile nealimentare – cu 3,2%, la servicii – cu 0,5%, marcând un trend descendent față de anul precedent (vezi Figura nr.3 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit);

· fluctuația leului moldovenesc în raport cu valutele principale, comparativ cu situația de la începutul anului, a fost înregistrată o creştere a dolarului SUA cu 2,5%[footnoteRef:5] şi, respectiv, deprecierea euro cu 1%[footnoteRef:6] (vezi Figura nr.4 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit); [5: Cursul dolarului SUA la 01.01.2016 – 19,6585 lei, la 31.12.2016 – 20,1578 lei.] [6: Cursul euro la 01.01.2016 – 21,4779 lei, la 31.12.2016 – 21,2659 lei.]

· creșterea importurilor şi exporturilor în anul 2016, faţă de anul 2015, cu 33,5 mil.dol. SUA (+0,8%)[footnoteRef:7] şi, respectiv, cu 78,4 mil.dol. SUA +4,0%)[footnoteRef:8], fiind atestată și majorarea nesemnificativă a ponderii exporturilor în PIB cu 0,1 p.p., constituind la finele anului 30,3%, iar ponderea importurilor în PIB s-a diminuat cu 1,6 p.p., constituind la finele anului 59,6% (vezi Figura nr.5 din Anexa nr.3 și Tabelul nr.1 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit); [7: Creșterea importurilor: de la 3986,8 mil.dol. SUA în anul 2015 până la 4020,3 mil.dol. SUA în anul 2016.] [8: Creșterea exporturilor: de la 1966,9 mil.dol. SUA în anul 2015 până la 2045,3 mil.dol. SUA în anul 2016.]

· creșterea datoriei de stat externe cu 127,7 mil.dol. SUA față de anul precedent, la finele anului 2016 însumând 1464,7 mil.dol. SUA, sau 66,9% din volumul activelor oficiale de rezervă ale BNM (2205,9 mil.dol. SUA). Spre deosebire de anul precedent, activele oficiale de rezervă ale BNM au înregistrat o creștere de 449,1 mil.dol. SUA, sau cu 25,6%. Ca pondere în totalul activelor oficiale de rezervă, datoria de stat externă, exprimată în dolari SUA, a înregistrat un trend descendent față de anul precedent, de 9,2 p.p. (vezi Figura nr.6 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit).

2.2. Începând cu 1 ianuarie 2016, sistemul bugetar a trecut la metodologia nouă de elaborare și executare a bugetelor componente ale BPN

Începând cu 01.01.2016, autoritățile/instituțiile publice aplică noile prevederi din Clasificația bugetară[footnoteRef:9], Planul de conturi și Normele metodologice privind evidența contabilă și raportarea financiară în sistemul bugetar [footnoteRef:10]. Tot începând cu anul 2016, MF a pus în aplicare sistemele informaționale noi: modulele „Alocații bugetare” (GAB), „Trezoreria” (Trez-2) și CNFD (rapoarte financiare). [9: Clasificația bugetară, aprobată prin Ordinul ministrului Finanțelor nr.208 din 24.12.2015.] [10: Planul de conturi contabile în sistemul bugetar şi Normele metodologice privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară în sistemul bugetar, aprobate prin Ordinul ministrului Finanțelor nr.216 din 28.12.2015.]

Conform Conceptului privind optimizarea transferurilor naționale, aprobat prin Hotărârea Consiliului de administrație al Băncii Naționale a Moldovei nr.138 din 24 iulie 2014, începând cu 01.01.2016 transferurile naționale în folosul BPN se efectuează cu utilizarea codurilor IBAN.

În scopul reglementării operațiunilor aferente executării de casă a mijloacelor BPN prin sistemul trezorerial al MF, s-au aprobat Normele metodologice privind executarea de casă a bugetelor componente ale bugetului public național prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanțelor, care de asemenea au intrat în vigoare de la 01.01.2016. Pentru asigurarea controlului corectitudinii încasărilor la BPN se utilizează Registrul codurilor IBAN aferente încasărilor la bugetul public național, deținut de MF, care, la necesitate, se actualizează. Registrul codurilor IBAN conține codurile IBAN de încasări pentru toate bugetele componente ale BPN.

Responsabilitatea pentru corectitudinea întocmirii documentelor de plată revine plătitorilor/contribuabililor. Controlul corespunderii codurilor IBAN, indicate în documentele de plată, cu Registrul codurilor IBAN revine băncilor comerciale şi prestatorilor de lucrări/servicii contra plată.

Pentru asigurarea achitării şi evidenței plăților în BPN prin sistemul trezorerial al MF, în anul 2016 MF a aprobat[footnoteRef:11] Modul de achitare şi evidentă a plăților la bugetul public național prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanțelor în anul 2016. [11: Ordinul ministrului Finanțelor nr.180 din 12.10.2015 cu privire la modul de achitare şi evidenţă a plăţilor la bugetul public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor în anul 2016. ]

2.3. Sumarul executării generale a indicatorilor sintetici ai bugetului de stat

Bugetul pentru anul 2016 a fost aprobat inițial la venituri în valoare de 31.378,9 mil.lei, la cheltuieli în sumă de 35.561,7 mil.lei, cu un deficit de 4.182,8 mil.lei. În anul 2016, indicatorii bugetari principali au fost modificați de 2 ori (prin Legea nr.236 din 03.10.2016 și prin Legea nr.262 din 09.12.2016). De menționat că prima rectificare a bugetului de stat a fost efectuată prin angajarea răspunderii politice a Guvernului asupra proiectului de lege pentru modificarea și completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 01.07.2016. Urmare a modificărilor operate, principalii indicatori bugetari au constituit: la venituri – 29.641,6 mil.lei, la cheltuieli – 33.824,4 mil.lei, deficitul bugetar fiind menținut la nivelul aprobat inițial (4.182,8 mil.lei).

Activitățile de audit efectuate și datele raportate de către MF privind executarea bugetului de stat pe anul 2016 denotă că principalii indicatori ai bugetului de stat au fost realizați:

· la venituri – în sumă de 28.879,6 mil.lei (97,4%), sau cu 775,8 mil.lei sub nivelul prognozat;

· la cheltuieli – în sumă de 32.313,2 mil.lei (95,5%), sau cu 1.525,0 mil.lei sub nivelul prognozat;

· la deficitul bugetar – în sumă de 3433,6 mil.lei (82,1%), sau cu 749,1 mil.lei sub nivelul prognozat.

Totodată, datoria de stat internă a constituit 21.519,6 mil.lei, iar datoria de stat externă – 29.266,2 mil.lei (echivalentul a 1464,7 mil.dol. SUA), ambele încadrându-se în plafonul stabilit de Legea bugetului de stat[footnoteRef:12] și înregistrând o creștere față de indicatorii anului precedent cu 14293,8 mil.lei și, respectiv, cu 2982,8 mil.lei. [12: Plafonul stabilit prin art.7 din Legea bugetului de stat pe anul 2016 constituie: pentru datoria de stat internă – 21.762,1 mil.lei, și pentru datoria de stat externă – 32.422,5 mil.lei (echivalentul a 1581,6 mil.dol. SUA).]

2.4. Intrările surselor externe în anul 2016 au înregistrat o creștere față de anul precedent

Intrările de surse externe în anul 2016 au constituit 5883,9 mil.lei, inclusiv 1292,8 mil.lei – granturi externe/donații externe, și 4591,1 mil.lei – împrumuturi externe. Față de anul precedent, intrările totale din surse externe au crescut cu 1607,9 mil.lei (+37,6%). Asupra acestui indicator au influențat diminuarea intrărilor din granturile externe, cu 453,2 mil.lei (-26,0%), și volumului de împrumuturi externe, cu 2062,4 mil.lei (+81,5%). Analiza comparativă cu perioadele precedente (2012-2016) este prezentată în Tabelul nr.2 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

În bugetul de stat aprobat inițial, pentru suportul bugetar au fost prevăzute granturi externe în sumă de 130,2 mil.dol. SUA (echivalentul a 2746,2 mil.lei) și împrumuturi externe de 183,1 mil.dol. SUA (echivalentul a 3862,5 mil.lei). La rectificarea bugetului de stat, intrările din granturile externe au fost diminuate până la 59,9 mil.dol. SUA[footnoteRef:13] (1198,6 mil.lei), iar împrumuturile externe – până la 157,8 mil.dol. SUA[footnoteRef:14] (3137,4 mil.lei), diminuarea intrărilor externe fiind cauzată de sistarea debursărilor de către următorii donatorii externi: Comisia Europeană – la granturi cu circa 66,6 mil.dol. SUA (echivalentul a 1465,6 mil.lei), Guvernul României – la granturi (-3,7 mil.dol.SUA[footnoteRef:15]/82,0 mil.lei) și la împrumuturi (-51,7 mil.dol. SUA/1245,9 mil.lei)[footnoteRef:16]. Totodată, la rectificarea bugetului de stat a fost majorată valoarea intrărilor din împrumuturile externe (donatorul FMI), cu 24,7 mil.dol. SUA (echivalentul a 493,3 mil.lei). [13: 56,8 mil.dol. SUA = echivalentul a 1198,6 mil.lei.] [14: 157,8 mil.dol. SUA = echivalentul a 3137,4 mil.lei.] [15: Bugetul aprobat – 7,4 mil.dol. SUA, bugetul rectificat – 3,7 mil.dol. SUA.] [16: A fost revizuit graficul de debursare a sumelor alocate de Guvernul României, fiind debursată doar prima tranșă. ]

Din totalul resurselor externe precizate (294,1 mil.dol. SUA/4336,0 mil.lei), suportul bugetar cu destinație constituie 171,8 mil.dol. SUA (echivalentul a 3436,0 mil.lei), iar suportul bugetar fără destinație – 45,0 mil.dol. SUA (echivalentul a 900,0 mil.lei). Verificările auditului denotă că în anul 2016 nu au fost debursate 4,0 mil.dol. SUA[footnoteRef:17] (-4,5% din prevederile anuale) și 11,2 mil. euro[footnoteRef:18] (-9,6% din prevederile anuale), nerealizarea la nivelul aprobat a debursărilor fiind influențată și de volatilitatea ratelor de schimb în comparație cu cele incluse în buget. Situația privind debursările efectuate în anul 2016 se prezintă în Tabelul nr.3 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit. [17: Cele mai semnificative nedebursări: IDA – 3,5 mil.dol. SUA, FMI – 0,5 mil.dol. SUA.] [18: Cele mai semnificative nedebursări: Comisia Europeană – 7,9 mil.dol. SUA, Guvernul României – 3,3 mil. euro.]

III. CONSTATĂRI

3.1. Nerespectarea calendarului bugetar a dus la aprobarea bugetului de stat pentru anul 2016 cu întârziere de circa 6 luni

· Verificarea respectării calendarului de elaborare și aprobare a CBTM atestă întârzierea la toate etapele acestuia. Lansarea cu întârziere de circa 3 luni a procesului de elaborare a CBTM[footnoteRef:19] a avut un impact negativ, generând întârzieri în realizarea altor acțiuni ale calendarului bugetar. De remarcat că CBTM 2016-2018 nu a fost aprobat de Guvern, ci doar de Colegiul MF, fiind plasat pe pagina web a ministerului. Aprobarea a avut loc cu întârziere de 2 luni (procesul-verbal al ședinței Colegului MF nr.3/1 din 20.07.2015), fără consultarea cu Grupul coordonator al CBTM. [19: Reieșind din circumstanțele create, prin Ordinul ministrului Finanțelor nr.56 din 24.04.2015 a fost aprobat Planul intern de asigurare a realizării procesului de elaborare a Documentului CBTM.]

Conform explicațiilor responsabililor de la MF, demararea cu întârziere a procesului de elaborare a CBTM 2016-2018 a fost legată de aprobarea cu întârziere de circa 4 luni a Legii bugetului de stat pentru anul 2015[footnoteRef:20], iar neprezentarea spre aprobare Guvernului a fost influențată de demisia Guvernului din iunie și octombrie 2015, precum și de limitarea Guvernului în exercițiu în aprobarea și prezentarea Parlamentului a proiectelor de legi și a proiectelor documentelor de politici[footnoteRef:21]. [20: Legea nr.72 din 12.04.2015 privind aprobarea bugetului de stat pe anul 2015. ] [21: Art.71 alin.1) din Legea nr.64 din 31.05.1990 cu privire la Guvern.]

Reținerea realizării activităților din procesul CBTM a fost influențată și de necesitatea coordonării politicilor economice şi financiare, parametrilor macroeconomici, macrofiscali şi bugetari cu partenerii de dezvoltare. După aprobarea prognozei indicatorilor macroeconomici de către Grupul coordonator, în baza căreia a fost estimat cadrul de resurse și elaborate limitele de cheltuieli pe sectoare, a apărut necesitatea de a coordona cu FMI indicatorii macroeconomici și macrobugetari, precum și politicile fiscale în vederea încheierii unui nou program, fapt ce a condus la tergiversarea aprobării CBTM și, ca urmare, a Legii bugetului de stat pentru anul 2016 în termenele stabilite de cadrul regulator.

Asupra nerespectării termenelor de elaborare și aprobare a Legii bugetului de stat a influențat și anunțul privind demisia Guvernatorului BNM. Misiunea FMI, care a avut loc în octombrie 2015, nu a avut mandat pe încheiere a Memorandumului între FMI și RM, efectuând evaluarea progreselor în activitățile prealabile convenite în misiunea precedentă. După misiunea FMI din octombrie, în luna noiembrie 2015 a demisionat Guvernul, care a fost desemnat în august 2015. În condițiile unui angajament ferm al Guvernului nou instituit în februarie 2016 de a încheia un nou program cu FMI privind politicile economice și financiare pe termen mediu, consultarea indicatorilor cu partenerii de dezvoltare era una inevitabilă, urmând a fi coordonată în cadrul următoarei misiuni a FMI.

· Termenele prevăzute în Calendarul activităților pentru elaborarea și aprobarea bugetului de stat pe anul 2016 de asemenea nu au fost respectate, toate activitățile fiind demarate și finisate cu întârziere. La 16.05.2016 MF a prezentat spre aprobare Guvernului proiectul Legii bugetului de stat pentru anul 2016, acesta fiind aprobat prin HG nr.643 din 24.05.2016. La rândul său, Parlamentul a aprobat Legea bugetului de stat pentru anul 2016 la data de 01.07.2016, prin Legea nr.154, sau cu întârziere de 6 luni.

Urmare a nerespectării Calendarului privind elaborarea și aprobarea CBTM și Calendarului de elaborare și aprobare a legii bugetului de stat, în perioada ianuarie – iunie 2016 a fost aplicată procedura bugetului provizoriu.

3.2. Relevanța indicatorilor bugetari și nivelul de executare a acestora necesită îmbunătățire

3.2.1. Relevanța și precizia prognozelor macroeconomice utilizate la elaborarea CBTM și a proiectului Legii bugetului de stat pe anul 2016 denotă unele rezerve

Bugetul pentru anul 2016 a fost aprobat cu întârziere de 6 luni, în perioada ianuarie-iunie 2016 fiind aplicată procedura de executare a bugetului de stat provizoriu. Conform explicațiilor responsabililor de la MF, tergiversarea aprobării Legii bugetului de stat a fost condiționată de necesitatea negocierii politicii bugetar-fiscale și indicatorilor bugetar-fiscali cu partenerii externi.

Analiza efectuată de audit relevă că indicatorii macroeconomici utilizați la elaborarea CBTM 2016-2018 pentru anul 2016, care urmau a fi utilizați la elaborarea proiectului bugetului, diferă semnificativ de cei utilizați la aprobarea bugetului în luna iulie 2016. Imprecizia indicatorilor macroeconomici a cauzat operarea modificărilor semnificative ale indicatorilor bugetari doar după 3 luni de la aprobarea bugetului de stat (prima rectificare a avut loc la 26.09.2016), modificările fiind aprobate prin angajarea răspunderii asupra proiectului legii bugetului de stat pentru modificarea și completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016[footnoteRef:22]. Sinteza principalilor indicatori macrobugetari utilizați la elaborarea CBTM și bugetului de stat pentru anul 2016 se prezintă în Tabelul nr.1. [22: HG nr.1086 din 26.09.2016 „Privind angajarea răspunderii asupra proiectului de lege pentru modificarea și completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 1 iulie 2016”.]

Tabelul nr. 1. Sinteza principalilor indicatori macrobugetari utilizați la elaborarea CBTM și bugetului de stat pentru anul 2016

Indicatorii

CBTM 2016

Plan

Executat

2014-2016

2015-2017

2016-2018

Aprobat

Rectificat (26.09.2016)

Rectificat (09.12,2016)

Definitivat

Anul 1

Anul 2

Anul 3

PIB prognozat, mlrd.lei

128,9

130,1

129,4

133,5

132,7

132,7

132,7

134,5 

Modificat

x

1,2

-0,7

4,1

-0,8

0,0

0,0

-132,7

Cursul de schimb al leului (mediu anual), lei/dol. SUA

12,93

13,38

20,43

21,10

20,00

20,0

20,0

19,92

Modificat

x

0,45

7,05

0,67

-1,10

-0,10

0,00

0,02

Exporturi, mil.dol. SUA

2.975,0

3.000,0

2.050,0

2.000,0

1.875,0

2.000,0

2.000,0

2045,3 

Modificat

x

25,0

-950,0

-50,0

-125,0

125,0

0,0

+45,3

Importuri

6.950,0

6.700,0

4.800,0

4.050,0

3.750,0

4.000,0

4.000,0

4020,3 

Modificat

x

-250,0

-1.900,0

-750,0

-300,0

250,0

0,0

+20,3

Venituri, mlrd.lei

28,7

30,1

30,8

31,4

29,3

29,6

29,6

28,9

Modificat

x

1,4

0,7

0,6

-2,1

0,3

0,0

-0,7

în % faţă de PIB

22,3%

23,1%

23,8%

23,5%

22,1%

22,3%

22,3%

21,5%

Modificat

x

0,9%

0,7%

-0,3%

-1,4%

0,2%

0,0%

-0,8%

Cheltuieli, mlrd.lei

32,9

33,3

38,0

35,6

33,5

33,8

33,8

32,3

Modificat

x

-1,6

-4,7

2,4

2,1

-0,3

0,0

1,5

în % faţă de PIB

24,6%

25,6%

29,4%

26,7%

25,2%

25,5%

25,5%

24,0%

Modificat

x

1,0%

3,8%

-2,7%

-1,4%

0,2%

0,0%

-1,5%

Deficit(-)/excedent (+), mlrd.lei

-4,2

-3,2

-7,2

-4,2

-4,2

-4,2

-4,2

-3,4

Modificat

x

0,2

4,0

-3,0

0,0

0,0

0,0

-0,8

în % faţă de PIB pentru perioada respectivă

-3,26%

-2,46%

-5,56%

-3,15%

-3,17%

-3,17%

-3,17%

-2,52%

Modificat

x

-0,13%

-3,10%

2,42%

-0,02%

0,00%

0,00%

-0,65%

Plafonul datoriei de stat interne la 31.12.2016, mlrd.lei

7,5

7,9

21,4

21,0

21,0

21,8

21,8

21,5

Modificat

x

-0,4

-13,5

0,4

0,0

-0,8

0,0

0,3

în % faţă de PIB

5,8%

6,1%

16,5%

15,7%

15,8%

16,4%

16,4%

16,0%

Plafonul datoriei de stat externe la 31.12.2016, mlrd.lei

22,8

23,2

35,3

35,1

35,1

32,4

32,4

29,2

Modificat

x

-0,4

-12,1

0,2

0,0

2,7

0,0

3,2

în % faţă de PIB

17,7%

17,8%

27,3%

26,3%

26,5%

24,4%

24,4%

21,7%

Sursă: CBTM 2014-2016, CBTM 2015-2017, CBTM 2016-2018; Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2016.

Datele din tabel relevă rezerve mari în estimarea atât a veniturilor, cât și a cheltuielilor bugetului de stat. Astfel, veniturile aprobate inițial în bugetul de stat diferă semnificativ de cele estimate în CBTM (+0,6 mlrd.lei), iar cele aprobate inițial au fost diminuate deja peste 4 luni de la aprobarea lor, cu 2,1 mlrd.lei, sau cu (-1,9%) și, respectiv, cu (-6,7%). Modificările aprobate în luna decembrie țin, în mare parte, de ajustarea indicatorilor bugetari și macroeconomici urmare a realizării principalilor indicatori pe 11 luni ale anului și de deblocarea finanțării externe urmare a încheierii Memorandumului între FMI și RM în luna octombrie 2016.

Excluzând din veniturile totale valoarea granturilor externe (CBE 13 „Granturi primite”) și a transferurilor interbugetare (CBE 19 „Transferuri primite în cadrul bugetului public naţional”), nivelul de executare a veniturilor interne a constituit 100,1%, iar excluzând din cheltuielile totale cheltuielile cu dobândă (CBE 24 ,,Dobânzi”), nivelul de executare a cheltuielilor a constituit 95,3%.

Soldul alocațiilor neutilizat a constituit 1525,0 mil.lei. De menționat că, spre deosebire de anii precedenți, la finele anului 2016 au fost executate toate solicitările de finanțare prezentate spre executare de către executorii de buget. Din totalul alocațiilor neutilizate, 825,6 mil.lei, sau 54,1%, reprezintă alocațiile neutilizate ale proiectelor finanțate din resurse externe.

Datele din tabel denotă că imprecizia indicatorilor macroeconomici a influențat relevanța și precizia principalilor indicatori bugetar-fiscali, generând divergențe semnificative între unii indicatori macroeconomici utilizați la elaborarea CBTM pentru anul 2016 și cei utilizați la elaborarea Legii bugetului de stat. Modificările operate în Legea bugetului de stat în mare parte au fost legate de actualizarea prognozelor macroeconomice și de sistarea finanțării externe: la granturi – în valoare totală de 1,6 mlrd.lei[footnoteRef:23], și la împrumuturi, respectiv, de 0,9 mlrd.lei[footnoteRef:24]. [23: Din suma totală a granturilor externe, 1,3 mlrd.lei destinate susținerii bugetului (inclusiv: 0,1 mlrd.lei – fără destinație, și 1,2 mlrd.lei – cu destinație) și 0,3 mlrd.lei – destinate proiectelor finanțate din surse externe.] [24: Din suma totală a împrumuturilor externe, 0,7 mlrd.lei destinate susținerii bugetului și 0,2 mlrd.lei – destinate proiectelor finanțate din surse externe.]

3.2.2 Spre deosebire de anii precedenți, începând cu anul 2016, pe un termen nedeterminat, bugetul de stat nu va beneficia de soldul profitului net al BNM

La elaborarea CBTM 2016, în totalul veniturilor bugetului de stat a fost inclus și soldul profitului net al BNM pentru anul 2015 (CBE 141210) în valoare estimativă de 735,5 mil.lei. Conform datelor BNM, profitul net realizat aferent anului 2015 destinat pentru distribuire a constituit 1.906,9 mil.lei, astfel defalcărilor în bugetul de stat fiindu-le destinate circa 953,5 mil.lei. La elaborarea bugetului de stat, încasările din defalcările soldului profitului net al BNM pentru anul 2015, care urmau a fi încasate în anul 2016, au fost excluse urmare a aprobării unor prevederi noi în Legea nr.548-XIII  din  21.07.1995 cu privire la Banca Națională a Moldovei, republicată la 30.10.2015[footnoteRef:25]. Astfel, bugetul de stat va putea beneficia de defalcări din soldul profitului net al BNM doar în condițiile îndeplinirii prevederilor art.20 alin.(5) din legea menționată, care stipulează că „La finele anului financiar, profitul disponibil pentru distribuire va fi alocat pentru majorarea capitalului statutar în limitele prevăzute la art.19 alin.(3)”, care, la rândul său, prevede: „Capitalul statutar este dinamic şi se formează din profitul anului disponibil pentru distribuire, din veniturile obținute conform articolului 64 alineatul (3) şi/sau din contribuțiile Guvernului, până când mărimea acestuia va atinge 10% din totalul obligațiunilor monetare ale Băncii Naţionale”. Această situație se va menține și în anii bugetari următori. Totodată, auditul atenționează faptul că, urmare a aprobării prevederilor menționate, în anii bugetari următori nu vor putea fi aplicate prevederile art.2 alin.(11) din Legea privind emisiunea obligațiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligațiilor de plată derivate din garanțiile de stat nr.807 din 17.11.2014 şi nr.101 din 01.04.2015[footnoteRef:26], prevederile căruia stipulează că: „Pe durata termenului obligațiunilor de stat emise, soldul profitului Băncii Naţionale a Moldovei disponibil pentru distribuire, transferat de Banca Națională a Moldovei la venitul bugetului de stat conform prevederilor art.20 alin.(6) din Legea nr.548-XIII din 21.07.1995 cu privire la Banca Națională a Moldovei (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2015, nr.297-300, art.544), va fi îndreptat de către Ministerul Finanţelor în același an pentru răscumpărarea, înainte de data scadenței, a obligațiunilor de stat emise în conformitate cu prezenta lege şi aflate în proprietatea Băncii Naţionale a Moldovei”[footnoteRef:27]. Astfel, povara de răscumpărare a VMS emise pentru stabilitatea financiară revine în mare parte altor resurse interne ale bugetului de stat. [25: Legea nr.548-XIII din 21.07.1995 cu privire la Banca Națională a Moldovei, republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.297-300/544 din 30.10.2015 (în continuare – Legea nr.548-XIII din 21.07.1995).] [26: Legea nr.235 din 03.10.2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015, în temeiul prevederilor art.1061 din Constituție, prin angajarea răspunderii Guvernului faţă de Parlament (în continuare –Legea nr.235 din 03.10.2016).] [27: Art.20 alin.(6) din Legea nr.548-XIII din 21.07.1995 stipulează că „Soldul profitului disponibil pentru distribuire se transferă la venitul bugetului de stat în termen de 15 zile după primirea raportului auditorului extern asupra situaţiilor financiare ale Băncii Naţionale”.]

3.2.3. În anul 2016 se atestă o diminuare semnificativă a indicatorilor bugetar-fiscali precizați față de cei aprobați inițial

Principalii indicatori bugetari au fost aprobați la venituri în sumă de 31.378,9 mil.lei, la cheltuieli – 35.561,7 mil.lei, cu un deficit de 4.182,8 mil.lei. Pe parcursul anului bugetar, la Legea bugetului de stat[footnoteRef:28] au fost operate 2 modificări. Prima rectificare a bugetului a avut loc doar peste 3 luni după aprobarea Legii bugetului de stat pe anul 2016, prin asumarea răspunderii Guvernului asupra proiectului de lege pentru modificarea și completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016[footnoteRef:29], iar a doua rectificare a avut loc în luna decembrie[footnoteRef:30] (peste 3 luni după rectificarea precedentă a bugetului). Urmare a primei rectificări, principalii indicatori bugetari s-au diminuat față de cei aprobați inițial cu 2.065,8 mil.lei (-6,2%) la venituri și cu 2.065,8 mil.lei (-5,8%) la cheltuieli, deficitul bugetar rămânând la același nivel, iar urmare a modificărilor operate prin a doua rectificare, veniturile au fost majorare față de rectificarea bugetului precedent cu 328,5 mil.lei (+1,1%), cheltuielile – cu aceeași sumă (+328,5 mil.lei/+1,0%), fără modificarea valorii deficitului bugetar, acesta rămânând la nivel de 4.182,8 mil.lei. Totodată, pe parcursul anului, în temeiul art.16 din Legea bugetului de stat pe anul 2016, indicatorii bugetari au fost majorați la venituri și la cheltuieli în sume egale de 13,8 mil.lei, nefiind afectat deficitul bugetar. Analiza efectuată de audit în acest sens este prezentată în Tabelul nr.4 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit. [28: Legea bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 01.07.2016.] [29: HG nr.1086 din 26.09.2016.] [30: Legea nr.261 din 09.12.2016 pentru modificarea și completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 1 iulie 2016.]

Cele mai semnificative modificări aprobate de Parlament au fost operate la componenta resurse generale, în mare parte fiind condiționate de diminuarea importurilor, ceea ce a cauzat reducerea încasărilor din TVA la mărfurile importate (CBE 114120) și TVA la mărfurile produse și serviciile prestate pe teritoriul RM (CBE 114110), precum și de sistarea debursărilor de granturi externe destinate susținerii bugetului de stat (CBE 130000).

Concomitent, cele mai semnificative modificări operate de către executorii de buget, în temeiul art.16 din Legea bugetului de stat pe anul 2016, au fost efectuate la componenta proiecte finanțate din surse externe.

3.3. Executarea per ansamblu a BPN

În anul 2016, veniturile realizate ale BPN au constituit 46,0 mlrd.lei, cheltuielile – 48,5 mlrd.lei, deficitul – 2,5 mlrd.lei. Față de indicatorii anului precedent, se atestă un trend ascendent la venituri, cu 2,3 mlrd.lei (+5,3%), la cheltuieli – cu 2,0 mlrd.lei (+4,3%), iar deficitul s-a diminuat cu 0,3 mlrd.lei (-7,4%). Executarea BPN, în structură pe tipuri de bugete, se prezintă în Tabelul nr.2.

Tabelul nr.2. Structura bugetului public national, 2013-2016, mlrd.lei

Indicatorii

executat

structura, %

% în PIB

2013

2014

2015*

2016

2013

2014

2015

2016

2013

2014

2015*

2016

PIB

100,5

112,1

122,6

134,5

x

x

x

x

x

x

x

x

venituri

BPN*

36,9

42,4

43,7

46,0

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

36,7%

37,9%

35,6%

34,2%

BS

22,4

27,7

28,1

28,9

60,8%

65,3%

65,0%

62,1%

22,3%

24,7%

22,9%

21,5%

BASS

10,6

12

13,4

15,1

28,7%

28,3%

30,8%

32,8%

10,5%

10,7%

10,9%

11,2%

FAOAM

4,2

4,6

5,1

5,8

11,3%

10,9%

11,6%

12,5%

4,1%

4,1%

4,2%

4,3%

BUAT

9,4

11,1

11,0

12,1

25,6%

26,1%

25,3%

26,2%

9,4%

9,9%

9,0%

9,0%

Cheltuieli

BPN*

38,6

44,4

46,5

48,5

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

38,5%

39,6%

37,8%

36,1%

BS

23,9

29,3

30,4

32,3

61,8%

66,6%

64,9%

63,4%

23,8%

26,2%

24,6%

24,0%

BASS

10,7

12

13,5

15,0

27,7%

27,1%

29,1%

30,9%

10,7%

10,7%

11,0%

11,2%

FAOAM

4,2

4,7

5,2

5,7

10,9%

10,5%

11,1%

11,7%

4,2%

4,2%

4,2%

4,2%

BUAT

9,5

11,3

11,3

11,3

24,7%

25,6%

24,8%

22,9%

9,5%

10,1%

9,4%

8,3%

Deficit (-)/excedent (+)

BPN*

-1,8

-1,9

-2,7

-2,5

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

-1,7%

-1,7%

-2,2%

-1,9%

BS

-1,5

-1,6

2,1

-3,4

83,60%

83,8%

-75,4%

137,2%

-1,5%

-1,5%

-1,7%

-2,5%

BASS

-0,13

0.009

-0,06

0,09

7,20%

-0,50%

2,10%

-3,90%

-0,13%

0,01%

-0,05%

0,07%●

FAOAM

-0,07

-0,04

-0,09

0,09

3,70%

2,10%

3,30%

-3,60%

-0,06%

-0,04%

-0,07%

0,07%●

BUAT

-0,09

0,2

-0,48

0,74

5,10%

-13,40%

17,60%

-29,70%

-0,10%

0,20%

-0,39%

0,6%●

Sursă: Datele MF și BNS.

Notă: *Datele pentru anul 2015 sunt prezentate în condițiile comparabile.

Notă: Datele aferente BPN sunt prezentate cu consolidarea transferurilor interbugetare.

Ponderea majoră în structura veniturilor și cheltuielilor BPN o deține bugetul de stat. Ca pondere în PIB, veniturile și cheltuielile BPN au înregistrat în anii 2013-2016 o tendință variabilă, înregistrând cel mai jos nivel în anul 2016. Spre deosebire de anii precedenți, BASS, FOAM și BUAT au finisat anul bugetar în excedent, iar deficitul bugetului de stat a înregistrat un trend ascendent în anii 2013-2016, cea mai mare valoare (3,4 mlrd.lei) fiind înregistrată în anul 2016. Ca pondere în PIB, deficitul bugetar al BPN a constituit 1,9%, sau cu 0,3 p.p. mai puțin față de anul precedent.

Analiza ponderii în totalul veniturilor BPN a veniturilor fiscale relevă că acestea au înregistrat o dinamică neuniformă, în anul 2016 constituind 85,6%, sau cu 1,6 p.p. mai puțin față de anul precedent. De asemenea, se atestă sporirea ponderii veniturilor directe și indirecte în totalul veniturilor fiscale, acestea în anul 2016 constituind 51,4% și, respectiv, 52,2%, sau cu 8,8 p.p. și, respectiv, 2,6 p.p. mai puțin față de anul precedent. Sinteza ponderii în PIB a veniturilor BPN în anii 2009-2016 este prezentată în Tabelul nr.5 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Analiza efectuată de audit privind ritmul de creștere a impozitelor directe și indirecte ale BPN denotă că ritmul de creștere a impozitelor directe (12,1%)[footnoteRef:31] a devansat cu 3,2 p.p. ritmul de creștere a impozitelor indirecte (8,9%)[footnoteRef:32]. De asemenea, auditul atestă situația când ritmul de creștere a veniturilor BPN a devansat ritmul de creștere a veniturilor bugetului de stat (+2,5 p.p.)[footnoteRef:33], iar ritmul de creștere a cheltuielilor BPN este inferior ritmului de creștere a cheltuielilor bugetului de stat cu 1,9 p.p.[footnoteRef:34]. Totodată, analizele efectuate denotă că ritmul de creștere a veniturilor BPN a devansat ritmul de creștere a cheltuielilor BPN cu 1,0 p.p.[footnoteRef:35], iar la bugetul de stat se atestă o situație inversă, când ritmul de creștere a cheltuielilor a devansat cu 3,4 p.p[footnoteRef:36] ritmul de creștere a veniturilor. Situația este prezentată în Tabelul nr.6 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit. [31: Calculul: 20224,4 mil.lei/18040,8 mil.lei = 12,1%.] [32: Calculul: 20561,8 mil.lei/18886,2 mil.lei = 8,9%.] [33: Calculul: (46,0 mlrd.lei/43,7 mlrd.lei = 5,3%) - (28,9 mlrd.lei/28,1 mlrd.lei = 2,8%) = (+2,5%).] [34: Calculul: (48,5 mlrd.lei/46,5 mlrd.lei = 4,3%) - (32,3 mlrd.lei/30,4 mlrd.lei = 6,2%) = (-1,9%).] [35: Calculul: ritmul de creștere a veniturilor BPN (5,3%) - ritmul de creștere a cheltuielilor BPN (4,3%) = 1,0 p.p.] [36: Calculul: ritmul de creștere a veniturilor BS (2,8%) - ritmul de creștere a cheltuielilor BS (6,2%) = (-3,4 p.p.).]

3.4. Imprecizia prognozelor macroeconomice a influențat nivelul de realizare a unor venituri ale bugetului de stat, indicând supraestimarea sau subestimarea acestora

Verificările efectuate de audit asupra relevanței unor indicatori macroeconomici utilizați la estimarea principalelor tipuri de venituri au constatat următoarele.

· La baza estimării accizelor la produsele petroliere importate (CBE 114242) au stat datele privind cantitatea importată (mii tone) în anul 2015 și indexarea cotelor accizelor la ritmul de creștere a PIB față de anul precedent[footnoteRef:37] (+11,4%)[footnoteRef:38], estimările la proiectul bugetului de stat însumând 1.569,5 mil.lei. Ținând cont de faptul că bugetul pentru anul 2016 a fost aprobat la 01.07.2016, până la aprobarea acestuia fiind aplicat bugetul provizoriu, iar proiectul bugetului pentru anul 2016 a fost prezentat Guvernului spre examinare și aprobare în luna mai 2016, estimările încasărilor de la accizele la produsele petroliere importate au fost revizuite reieșind din realizarea pe 4 luni ale anului 2016, cu ajustări la cotele accizelor noi pentru celelalte 8 luni ale anului bugetar. Verificările auditului privind aplicarea conformă a regulilor generale la estimarea încasărilor de la accizarea produselor petroliere importate au stabilit că MF a aplicat neconform PIB realizat în anul 2015, care a constituit 121,9 mlrd.lei, fiind aplicat PIB utilizat la rectificarea bugetului pe anul 2015 (119,8 mlrd.lei). Astfel, creșterea reală a PIB, care urma a fi utilizată pentru majorarea cotelor accizelor la produsele petroliere, a constituit 9,5%, sau cu 1,9 p.p.[footnoteRef:39] mai puțin față de cea real aplicată (11,4%), fiind încasate suplimentar la bugetul de stat de la accizarea benzinei și motorinei importate circa 15,7 mil.lei[footnoteRef:40]. Ca pondere în PIB, încasările de la accizarea produselor petroliere importate au crescut față de nivelul estimat cu 0,08 p.p. [37: Art.122 din Codul fiscal nr.1163-XIII din 24.04.1997 (în continuare – Codul fiscal).] [38: PIB 2016 utilizat la elaborarea bugetului (133,5 mlrd.lei)/PIB rectificat în anul 2015 (119,8 mlrd.lei) = +11,4%.] [39: Calculul: PIB estimate pentru anul 2016 (133,5 mlrd.lei)/PIB realizat în anul 2015 (121,9 mlrd.lei) = 9,5% - 11,4% = (-1,9 p.p.).] [40: Încasări suplimentare: calculul: la benzină importată: (3714 lei (x)109,5% =4066 lei-4137 lei =71 lei (x) 91,4 mii tone = 6,5 mil.lei), la motorină importată: (1544 lei (x) 109,5%=1690 lei – 1720 lei = 30 lei (x) 307,8 mii tone=9,2 mii lei), total: 6,5 mil.lei +9,2 mii lei=15,7 mil.lei.]

Încasările realizate la tipul de venituri menționat au constituit 1.691,9 mil.lei, sau cu 122,4 mil.lei mai mult decât a fost prevăzut, cauza fiind creșterea volumului de import al benzinei – cu 6,8 mii tone (+71,8 mil.lei), al motorinei – cu 66,3 mii tone (167,7 mil.lei). Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.7 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

· La estimarea încasărilor din „Taxa pentru efectuarea procedurilor vamale” (CBV 115610) s-au utilizat volumele de import și export. La elaborarea CBTM 2016-2018 (anul 2016 – baza formării bugetului de stat pentru anul 2016), importurile și exporturile estimate de MEc au constituit 4800 mil.dol. SUA și, respectiv, 2250 mil.dol. SUA. MF, reieșind din dinamica anilor precedenți, a utilizat la estimarea încasărilor de la aplicarea taxei pentru efectuarea procedurilor vamale importurile și exporturile în valoare mai mica decât cele estimate de MEc (4250 mil.dol. SUA și, respectiv, 2050 mil.dol. SUA), cu 550 mil.dol. SUA – la importuri, și cu 200 mil.dol. SUA – la exporturi. La aprobarea bugetului de stat, indicatorii de import și export prezentați de către MEc pentru elaborarea CBTM 2016 au fost diminuați semnificativ (importurile – de la 4800 mil.dol. SUA până la 4050 mil.dol. SUA, și exporturile – de la 2250 mil.dol. SUA până la 2000 mil.dol. SUA). În comparație cu cota efectivă[footnoteRef:41] realizată în anul 2015 (0,33%), cota efectivă aplicată la elaborarea CBTM a fost redusă cu 0,09%, constituind 0,24%, iar urmare a ajustării valorii importurilor și exporturilor, precum și a cursului dolarului SUA față de leul moldovenesc, aceasta a fost ajustată până la 0,30% (+0,06%). Se atestă trendul variabil al ponderii în PIB a încasărilor din aplicarea taxelor pentru efectuarea procedurilor vamale, la elaborarea CBTM aceasta constituind 0,24%, la rectificarea bugetului din decembrie – 0,30%, iar indicatorul realizat – 0,31%. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.8 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit. [41: Raportul între încasările la buget și baza impozabilă.]

· La baza estimării încasărilor din „Taxa vamală” (CBV 115110) au stat importurile, cursul dolarului SUA și cota efectivă a acesteia. Urmare a trendurilor neuniforme ale importurilor[footnoteRef:42], fluctuației cursului leului moldovenesc față de dolarul SUA aplicat la etapele de elaborare, aprobare și rectificare a bugetului de stat[footnoteRef:43] și diminuării cotei efective la etapa de elaborare, aprobare și prima rectificare a bugetului de stat (de la 1,21% în 2015 până la 1,14% la prima rectificare) fiind restabilită la a doua rectificare a bugetului (0,22%).Urmare a celor expuse, estimările anuale de asemenea au variat: de la 854,6 mil.lei – la aprobarea bugetului, până la 972,6 mil.lei – la rectificarea a doua. Ponderea în PIB a încasărilor de la acest tip de venituri a variat de la 0,64% la aprobarea bugetului de stat până la 0,73% la rectificarea din decembrie, fiind realizată la același nivel de 0,73%, cota efectiv[footnoteRef:44] realizată constituind 1,23%. Realizarea veniturilor a constituit 983,1 mil.lei, sau 101,1% (+10,5 mil.lei) față de prevederile anuale. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.9 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit. [42: Tendința neuniformă a importurilor: anul 2015 – 3986,8 mil.dol.SUA, CBTM – estimate de MEC – 4800 mil.dol.SUA, estimate de MF -4250 mil.dol.SUA, bugetul aprobat - 4050,0 mil.dol.SUA, rectificat I- 3750,0 mil.dol.SUA, rectificat II – 4000,0 mil.dol.SUA.] [43: Cursul dolarului SUA față de leul moldovenesc: la CBTM – 20,40 lei, aprobat – 21,1 lei, rectificat I- 20,0 lei, rectificat II – 19,9 lei.] [44: Raportul între încasările la buget și baza impozabilă.]

· La baza estimării TVA la mărfurile importate (CBV 114120) au stat importurile, cursul valutar al dolarului SUA și cota efectivă[footnoteRef:45] a acesteia. Baza impozabilă deși a înregistrat o creștere față de anul precedent, la etapele de elaborare, aprobare și rectificare a bugetului s-au înregistrat tendințe variabile/neuniforme urmare a ajustării valorii importurilor, cursului mediu anual al dolarului SUA față de leul moldovenesc. În aceste condiții, se atestă și variabilitatea cotei efective și a ponderii în PIB a încasărilor estimate și realizate. Încasările efective la buget au constituit 11.761,0 mil.lei, sau 100,5% (+63,9 mil.lei) față de prevederile anuale. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.10 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit. [45: Raportul între încasările la buget și baza impozabilă.]

· La baza estimării TVA la mărfurile produse și serviciile prestate pe teritoriul RM (CBV 114110) este prognoza consumului intern. Verificările auditului denotă că, la estimarea încasărilor TVA la mărfurile produse și serviciile prestate pe teritoriul RM, utilizate la elaborarea bugetului de stat, MF nu a utilizat ca bază impozabilă consumul estimat de MEc[footnoteRef:46]. Conform explicațiilor responsabililor de la MF, „la elaborarea proiectului bugetului de stat s-a utilizat estimarea MF, deoarece consumul estimat de către MEc era mai mic decât PIB, iar datele istorice arată situația inversă. La baza estimării efectuate de MF a stat faptul că consumul va fi cel puțin cu 5% mai mare decât PIB, pentru a exclude subestimarea veniturilor ca urmare a subestimării consumului”. De asemenea, se atestă majorarea cotei efective față de cea realizată în anul 2015. Ponderea în PIB a veniturilor realizate a crescut față de indicatorul din anul precedent cu 0,1p.p., constituind, în anul 2016, 4,0%. Încasările bugetului de stat la acest tip de venituri au însumat 5315,4 mil.lei, sau 102,2% (+113,7 mil.lei) față de prevederile anuale. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.11 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit. [46: Consumul estimat de MEc: la elaborarea CBTM 2016 – 130361 mil.lei, la aprobarea bugetului – 125503 mil.lei, la rectificarea I – 140937 mil.lei, la rectificarea a II-a – 140937 mil.lei. ]

· La baza estimării încasărilor din impozitul pe venitul persoanelor juridice (CBV 1112) a stat baza impozabilă (profitul global) și PIB. Urmare a creșterii PIB estimat, a crescut și baza impozabilă. Cota efectivă[footnoteRef:47] utilizată la elaborarea CBTM a fost majorată față de cea realizată în anul 2015 cu 0,5 p.p., constituind 6,8%, fiind diminuată la aprobarea bugetului până la 6,4%, iar la rectificarea bugetului a fost iarăși majorată până la 6,8%. Ca pondere în PIB, impozitul pe venitul persoanelor juridice a constituit 2,5%, menținându-se la nivelul estimat. Încasările bugetului de stat realizate în anul 2016 au constituit 3291,8 mil.lei, sau cu 100,7% mai mult (+23,8 mil.lei). Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.12 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit. [47: Raportul între încasările la buget și baza impozabilă.]

· La estimarea încasărilor din impozitul pe venitul persoanelor fizice (CBV 1111) a stat baza impozabilă (fondul de remunerare) prezentată de MEc. Ca pondere în PIB, baza impozabilă utilizată la elaborarea și rectificarea bugetului a variat de la 27,1% la elaborarea CBTM până la 26,6% la rectificarea bugetului.

· Deși baza impozabilă estimată la aprobarea și rectificarea bugetului a fost în creștere față de baza impozabilă estimată la elaborarea CBTM, cota efectivă[footnoteRef:48] estimată a fost diminuată de la 9,37 % până la 8,8%. Astfel, încasările estimate la bugetul de stat de asemenea au fost majorate față de cele estimate în CBTM. Încasările realizate au constituit 1371,5 mil.lei, sau 96,1% (-55,4 mil.lei) din prevederile anuale, totodată fiind în creștere față de încasările anului precedent cu 160,3 mil.lei. Ponderea în PIB realizată (2,4%) este mai mare față de indicatorul anului 2015 cu 0,2 p.p. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.13 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit. [48: Raportul între încasările la buget și baza impozabilă.]

· La estimarea „Accizelor la produsele din tutun importate” (CBE 141222) au stat încasările realizate în anul precedent (2015) cu includerea impactului schimbării cotelor accizelor propuse în politica bugetar-fiscală pentru anul de referință. Încasările estimative la acest tip de venituri au suportat pe parcursul anului modificări, fiind majorate de la 1414,8 mil.lei până la 1443,7 mil.lei (+28,9 mil.lei), realizarea încasărilor constituind 1573,2 mil.lei (109,0%), sau cu 129,5 mil.lei mai mult față de precizările anuale. În comparație cu anul precedent, încasările au înregistrat o creștere cu circa 344,8 mil.lei. Creșterea se datorează sporirii volumului de import a țigaretelor cu filtru – cu 100,4 mil. bucăți, și a tutunului pentru pipă în ambalaje directe – cu 12,4 tone. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.14 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

3.5. Sinteza executării veniturilor bugetului de stat3.5.1. Veniturile bugetului de stat per ansamblu s-au realizat sub nivelul prognozat

În anul 2016, veniturile bugetului de stat s-au realizat la nivel de 97,4%, fiind încasate în volum total de 28.879,6 mil.lei, valoarea veniturilor neîncasate constituind 775,8 mil.lei. Spre deosebire de anii precedenți, executarea veniturilor interne ale bugetului de stat (cu excluderea granturilor și transferurilor interbugetare) s-a realizat la nivel de 100,1% (27.592,5 mil.lei) din prevederile anuale. Analiza efectuată de audit privind sinteza executării bugetului de stat în anii 2012-2015 este prezentată în Tabelul nr.15 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

În comparație cu anul precedent, se atestă o creștere a nivelului de executare a veniturilor totale cu 1,9 p.p. (de la 95,5% în anul 2015 până la 97,4% în anul 2016), iar la veniturile fără granturi și transferurile interbugetare – cu 2,4 p.p. (de la 97,7% în anul 2015 până la 100,1% în anul 2016). Sarcinile de încasare a veniturilor au fost îndeplinite de către organele SFS la nivel de 100,3%, iar de către organele SV la nivel de 102,0%.

Ponderea majoră în totalul veniturilor bugetului de stat revine veniturilor fiscale – 75,9% (21911,8 mil.lei), fiind urmate de veniturile nefiscale – 16,9% (4884,9 mil.lei), granturi – 4,4% (1276,0 mil.lei), mijloace speciale/colectate – 2,7% (793,8 mil.lei). Analiza efectuată de audit privind structura veniturilor bugetului de stat în anii 2012-2015 este prezentată în Figura nr.7 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Analiza în dinamică a încasărilor la principalele tipuri de venituri denotă o creștere față de încasările anului precedent. Astfel, încasările la TVA au înregistrat o creștere de 832,8 mil.lei (+6,1%), la accize – cu 701,7 mil.lei (+18,2%), la impozitul pe venit – cu 680,3 mil.lei (+17,1%), la impozitul asupra comerțului exterior – cu 123,5 mil.lei (+9,3%). Analiza încasărilor în dinamică a principalelor tipuri de venituri în anii 2013-2016 se prezintă în Figura nr.8 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

3.5.2. În anul 2016, față de anul precedent, nivelul de realizare a veniturilor bugetului de stat a înregistrat o creștere de 1,9 p.p., constituind 97,4% din prevederile anuale

Compararea indicatorilor prognozați cu cei realizați permite formarea unei viziuni generale asupra calității, predictibilității şi credibilității prognozelor la venituri.

Deși veniturile bugetului de stat în anii 2009-2016 sunt în creştere continuă, totuși trendul nivelului de executare a veniturilor în perioada menționată este unul neuniform, cel mai scăzut nivel de executare a veniturilor fiind înregistrat în anul 2015. Analiza acestei situații este prezentată în Tabelul nr.3.

Tabelul nr.3. Nivelul de executare a veniturilor bugetului de stat în anii 2009-2016, mil.lei

Anul

Plan

Realizat

Devieri

% executării

2009

13.177,1

13.833,0

+655,9

104,9%

2010

16.557,0

17.167,7

+610,7

103,7%

2011

19.067,8

18.639,0

-428,8

97,8%

2012

20.783,5

20.090,6

-692,9

96,7%

2013

22.544,7

22.436,7

-108,0

99,5%

2014

28.198,9

27.717,7

-481,2

98,3%

2015

29.372,8

28.054,6

-1.318,2

95,5%

2016

29.655,4

28.879,6

-775,8

97,4%

Sursă: Rapoartele privind executarea bugetului de stat pe anii 2009-2016.

Auditul relevă că în anul 2016 veniturile percepute în bugetul de stat sunt în creştere faţă de anul precedent cu 0,8 mlrd.lei, iar nivelul de executare a veniturilor (97,4%)[footnoteRef:49] se încadrează în plafoanele acceptabile de practicile internaționale (+6%/-3%)[footnoteRef:50]. Totodată, analiza realizării veniturilor totale față de indicatorii aprobați inițial relevă că bugetul a fost realizat la nivel de 92,0%, ceea ce nu se încadrează în marja acceptată de practicile internaționale stabilite de PEFA, prin care se măsoară performanța managementului finanțelor publice, depășind marja acceptată cu 5,0%[footnoteRef:51]. [49: Executat față de planul precizat.] [50: Indicatorul PEFA 2016 (PI 3 „Executarea veniturilor în comparație cu indicatorii aprobați”).] [51: Calculul: 100% - 92% = 8% - 3% = 5%.]

Deși nivelul de precizie a indicatorilor macroeconomici denotă rezerve, excluzând, ca factor imprevizibil, din totalul veniturilor aferente bugetului de stat granturile externe, spre deosebire de anul precedent se atestă că nivelul de realizare a veniturilor interne față de indicatorii aprobați inițial a constituit 99,6%, ceea ce se atestă ca un factor pozitiv, în anul 2015 acesta constituind 95,4%.

3.5.3. Ca și în anii precedenți, executarea veniturilor la nivel de tip s-a realizat neuniform

Deși partea de venituri a fost realizată la nivel de 97,4%[footnoteRef:52], verificările efectuate de audit relevă că gradul de executare a veniturilor, în aspectul tipurilor de venituri aprobate în Legea bugetului de stat, a variat de la 44,8% la CBV 131 „Granturi primite de la guvernele altor state” până la 119,3% la CBV 1411 „Dobânzi încasate”. Totodată, ca valoare, cele mai semnificative neîncasări la buget se atestă la CBV 1141 „Taxa pe valoare adăugată” (152,5 mil.lei) și la CBV 13 „Granturi primite” (-793,7 mil.lei). Analiza detaliată a încasărilor la TVA denotă că încasările TVA la mărfurile produse și serviciile prestate pe teritoriul RM (CBV 114110) și din TVA la mărfurile importate (CBV 114120) s-au realizat cu supraîncasare față de veniturile estimate, cu 113,7 mil.lei și, respectiv, cu 63,9 mil.lei, totodată restituirea TVA (CBV 114130) s-a realizat cu o depășire cu 330,1 mil.lei a estimărilor incluse în buget, ceea ce a influențat executarea TVA per total. Nerealizarea la nivelul estimat a „Granturilor primite” (CBV 13) este cauzată de sistarea finanțării externe de către unii donator externi. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.16 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit. [52: Executat față de planul precizat.]

Analiza detaliată în aspect de CBV la nivel de 6 cifre (K6) denotă că în anul 2016 administratorii de venituri au administrat 98 tipuri de venituri, nivelul de executare al cărora a variat de la 28,8% până la 244,6%, iar supraestimările/neîncasările totale au constituit (-1415,7 mil.lei), subestimările/supraîncasările – (+639,1 mil.lei), veniturile încasate fără prevederi – (+0,8 mil.lei). Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.17 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Sinteza factorilor care au influențat cele mai semnificative subestimări/supraîncasări, conform explicațiilor MF[footnoteRef:53], este prezentată în continuare. [53: Nota explicativă la Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2016; Notele explicative ale principalilor administratori de venituri (IFPS și SV).]

CBV

Denumirea

Suma, mil.lei

% executării

Factorii determinanți

111210

Impozit pe venitul obținut din activitatea de întreprinzător

+21,5

100,9%

Trecerea unor agenți economici în categoria de plătitori de TVA cu alegerea regimului de impozitare de la cota de 3% , la cota de 12%.

111220

Impozit pe venitul reținut la sursa de plată

+36,2

108,9%

Creșterea valorii producției agricole și veniturilor sub formă de royalty

114110

Taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi serviciile prestate pe teritoriul Republicii Moldova

+113,8

102,2%

Majorarea valorii livrărilor efectuate cu cota TVA de 20% și cu cota TVA de 8%

114120

Taxa pe valoarea adăugată la mărfurile importate

+63,9

100,5%

114211

Accize la rachiu, lichioruri, divinuri şi alte băuturi spirtoase produse pe teritoriul Republicii Moldova

+23,3

113,4%

Majorarea volumelor fizice ale mărfurilor accizate (produse și importate)

114222

Accize la produsele din tutun importate

+129,5

109,0%

114241

Accize la produsele petroliere produse pe teritoriul Republicii Moldova

+122,4

107,8%

Analiza efectuată de audit în aspectul constatării celor mai semnificative supraestimări/neîncasări este prezentată în continuare.

CBV

Denumirea

Suma, mil.lei

% executării

Factorii determinanți

114215

Accize la berea produsă pe teritoriul Republicii Moldova

-18,5

90,2%

Micșorarea volumelor fizice

114521

Taxa de licență pentru anumite genuri de activitate încasată în bugetul de stat

-20,4

87,2%

Stoparea activității agenților economici în domeniul jocurilor de noroc

131111

Granturi curente primite de la guvernele altor state pentru susținerea bugetului de stat

-74,8

0,0%

Sistarea finanțării externe

131121

Granturi curente primite de la guvernele altor state pentru proiecte finanțate din surse externe pentru bugetul de stat

-49,2

64,9%

Nerealizarea în termen a activităților/lucrărilor prevăzute în acordurile de finanțare

132111

Granturi curente primite de la organizațiile internaționale pentru susținerea bugetului de stat

-171,8

84,7%

Sistarea finanțării externe

132121

Granturi curente primite de la organizațiile internaționale pentru proiecte finanțate din surse externe pentru bugetul de stat

-45,6

76,3%

Sistarea finanțării externe și fluctuația cursului de schimb

132221

Granturi capitale primite de la organizațiile internaționale pentru proiecte finanțate din surse externe pentru bugetul de stat

-438,7

13,3%

Nedivizarea granturilor real debursate în curente și capitale după cum a fost aprobat în buget, toate granturile debursate fiind raportate la granturi recurente (clasificarea neconformă)

· Introducerea în anul 2016 a „Impozitului pe avere” a suplimentat încasările la buget cu 34,8 mil.lei

În anul 2016, prin Legea nr.138 din 17.06.2016 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative, în Codul fiscal a fost introdus un Titlu nou – VI1 „Impozitul pe avere” (CBE 113611). În scopul administrării acestui impozit, SFS a elaborat un SIA „Impozit pe avere”, iar Regulamentul cu privire la modul de administrare a impozitului pe avere prin SIA „Impozit pe avere” a fost aprobat prin ordinul IFPS nr.1034 din 27.10.2016.

Conform art.2873 alin.(1) din Codul fiscal, obiect al impunerii îl constituie bunurile imobiliare cu destinație locativă, inclusiv căsuțele de vacanță (cu excepția terenurilor), precum şi cotele-părți a căror totalitate întrunește cumulativ condițiile că valoarea estimată totală a bunului imobil constituie 1,5 mil.lei şi mai mult, și suprafața totală a bunului imobil constituie 120 m.p. şi mai mult. Baza impozabilă a bunurilor imobiliare care cad sub incidența condițiilor expuse mai sus constituie valoarea estimată a acestor bunuri, apreciată de către organele cadastrale teritoriale, cu aplicarea cotei de 0,8% din baza impozabilă.

Conform datelor prezentate de Î.S. „Cadastru” și SFS, la situația din 01.11.2016, numărul subiecților impunerii cu impozitul pe avere a constituit 2893 de persoane fizice, din care 2638 (91,2%) reprezintă numărul persoanelor înregistrate în raza de administrare a mun. Chișinău.

În bugetul de stat pentru anul 2016, la acest capitol au fost estimate încasări în valoare totală de 50,0 mil.lei. Suma calculată pentru plata impozitului pe avere a constituit 51,1 mil.lei, încasările – de 34,8 mil.lei, sau 69,6%, iar restanțele la plata impozitului pe avere la finele anului 2016 constituind 16,3 mil.lei. Conform informației SFS, în anul 2017, la situația din 26.03.2017, la bugetul de stat a fost încasat impozitul pe avere aferent perioadei fiscale a anului 2016 în valoare totală de 12,3 mil.lei (+24,1% din valoarea calculată), astfel restanțele la data de 26.03.2017 constituind 4,0 mil.lei, sau 7,8% din suma calculată pentru anul 2016.

3.5.4. Principalii administratori de buget au supraîndeplinit sarcina de încasare a veniturilor stabilită

Cu dreptul de administrare a veniturilor bugetului de stat a fost desemnat SFS, SV, MF și unele instituții bugetare[footnoteRef:54]. Sinteza nivelului de colectare a veniturilor de către administratorii de venituri denotă că SFS a realizat sarcina la nivel de 100,3%, SV – de 102,0%, MF – de 116,2 %, și instituțiile bugetare – la nivel de 95,8%. Sinteza nivelului de colectare a veniturilor de către administratorii de venituri se prezintă în tabelul de mai jos. [54: Ordinul nr.180 din 12.10.2015 cu privire la modul de achitare şi evidenţă a plăţilor la bugetul public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor în anul 2016.]

Tabelul nr.4. Sinteza nivelului de colectare a veniturilor de către administratorii de venituri, 2016, mil.lei

n/o

Indicatorii

Total

inclusiv pe administratorii de venituri

SFS

SV

MF

instituții bugetare

1

Venituri prognozate fără granturi (CBV 13), transferuri (CBV 19) și fără restituiri (CBV 111122, 114130, 114290)

30.024,3[footnoteRef:55] [55: Din totalul veniturilor prognozate (29.655,4 mil.lei), au fost excluse veniturile aferente CBV 13 (2.069,7 mil.lei), CBV 19 (10,0 mil.lei), CBV 111122 (-42,1 mil.lei), CBV 114130 (-2.241,5 mil.lei), CBV 114290 (-165,0 mil.lei) = 30.024.3 mil.lei.]

11.513,0

17.138,5

177,7

1195,1

2

Realizat

30.376,5[footnoteRef:56] [56: Din totalul veniturilor realizate (29.336,5 mil.lei), au fost excluse veniturile aferente CBV 13 (2.276,0 mil.lei), CBV 19 (11,1 mil.lei), CBV 111122 (-45,4 mil.lei), CBV 114130 (-2.571,6 mil.lei), CBV 114290 (-167,0 mil.lei) = 30.376,5 mil.lei.]

11.548,6

17.476,1

206,4

1145,4

3

Devieri (+,-)

+352,2

+35,6

+337,6

+28,7

-49,7

4

Nivelul executării , %

101,2%

100,3%

102,0%

116,2%

95,8%

Sursă: Datele MF.

Prognoza de venituri a fost supraîndeplinită de către SFS cu 35,6 mil.lei (+0,3%), iar SV a încasat cu 337,6 mil.lei (+2,0%) mai mult față de sarcina aprobată.

În comparație cu anul precedent, încasările la veniturile administrate de SFS au crescut în total cu 1,0 mlrd.lei (în 2015 – 10,5 mlrd.lei), iar încasările la veniturile administrate de SV au înregistrat o creștere cu 1,7 mlrd.lei (în 2015 – 15,8 mlrd.lei).

Deși SFS a realizat sarcina de colectare a veniturilor, auditul atestă că, din 35 de organe teritoriale ale SFS, din acestea14 nu au realizat sarcina[footnoteRef:57] (-120,4 mil.lei), nivelul de realizare la acestea variind între 78,9% la Hâncești și 96,5% la Fălești. Cele mai semnificative supraîndepliniri a sarcinilor de colectare a veniturilor se atestă la Ștefan Vodă (+15,3%), Telenești (+13,9%) și Dubăsari (11,0%). [57: IFST: mun. Bălți (-40,6 mil.lei), Briceni (-4,5 mil.lei), Cimișlia (-2,1 mil.lei), Dondușeni (-2,8 mil.lei), Fălești (-1,9 mil.lei), Florești (-3,1 mil.lei), Hâncești (-33,3 mil.lei), Ialoveni (-8,0 mil.lei), Nisporeni (-3,5 mil.lei), Ocnița (-1,2 mil.lei), Rezina (-7,7 mil.lei), Râșcani (-5,1 mil.lei), Soroca (-5,9 mil.lei), UTA Găgăuzia (-0,7 mil.lei).]

Verificările auditului denotă că la 6 organe fiscale teritoriale[footnoteRef:58] se atestă o diminuare cu 168,8 mil.lei a încasărilor față de cele ale anului precedent. Creșterea semnificativă a veniturilor încasate în 2016, față de încasările anului precedent, se atestă în mun. Chișinău (+836,1 mil.lei), raioanele Ialoveni (+38,2 mil.lei), Orhei (+36,3 mil.lei), Strășeni (+30,9 mil.lei) și Cahul (+28,8 mil.lei). [58: IFST: mun. Bălți (-4,0 mil.lei), Briceni (-0,6 mil.lei), Hâncești (-46,1 mil.lei), Rezina (-20,9 mil.lei), Sângerei (-94,2 mil.lei), Soroca (-3,0 mil.lei).]

3.5.5. Analiza încasărilor lunare și trimestriale

Analiza încasărilor lunare și trimestriale ale veniturilor denotă că, la fel ca și în anii precedenți, cele mai semnificative încasări se atestă în trimestrul IV, încasările în luna decembrie constituind 13,6% din totalul acestora. Încasările în trimestrul IV au depășit încasările medii trimestriale cu 1518,5 mil.lei (+21,0%), iar încasările în luna decembrie le-au depășit pe cele medii lunare cu 1520,0 mil.lei, sau cu 63,2%. Depășirea semnificativă a încasărilor din luna decembrie față de încasările medii lunare se datorează intrărilor de granturi și împrumuturi externe, urmare a încheierii acordului între RM și FMI, fiind debursate 1929,0 mil.lei în luna decembrie. De asemenea, conform explicațiilor responsabililor de la MF, încasarea mai sporită a veniturilor în semestrul II a fost condiționată de încasarea în această perioadă a veniturilor provenite din prelucrarea producției agricole. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.18 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

3.5.6. Restituirea TVA și a accizelor a înregistrat o tendință de creștere față de anul precedent, atingând cea mai mare valoare din perioada 2012-2016, atestându-se și depășirea cu 332,1 mil.lei a limitelor aprobate în buget pentru restituirea TVA și accizelor

În bugetul pentru anul 2016 au fost aprobate inițial mijloace destinate restituirii TVA și a accizelor în sumă totală de 2378,0 mil.lei[footnoteRef:59]. Urmare a modificărilor operate în Legea bugetului de stat, acestea au constituit 2406,5 mil.lei[footnoteRef:60]. Verificările auditului denotă că pe parcursul anului au fost restituite TVA și accize în sumă totală de 2738,6 mil.lei[footnoteRef:61], sau cu 332,1 mil.lei[footnoteRef:62] (+13,8%) mai mult decât suma prevăzută în buget. Conform explicațiilor responsabililor de la MF, depășirea restituirii TVA și a accizelor față de volumele aprobate în buget a fost condiționată de respectarea prevederilor pct. 48-51 din Regulamentului privind restituirea taxei pe valoarea adăugată[footnoteRef:63], care reglementează responsabilitatea organului fiscal pentru încălcarea termenelor de restituire a TVA, precum și de faptul că în anul 2016 au fost achitate și datoriile aferente restituirii TVA și a accizelor formate la finele anului 2015 (465,3 mil.lei).