tutela administrativa

Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

CUPRINS:

CAPITOLUL I

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – SISTEM DE

AUTORITĂŢI ŞI ORGANE:

I.1. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice în baza Constituţiei

României şi a Legii organice speciale…………..

I.2. Autorităţile care realizează administraţia publică……

I.3. Descentralizarea , Desconcentrarea şi Autonomia

administrativă…..

I.4. Noţiunile de autoritate şi de organ al administraţiei publice…..

I.4.1. Orientări ale doctrinei occidentale contemporane……..

I.4.2. Noţiuni de autoritate şi organ al administraţiei publice în

legislaţia românească actuală…….

CALITOLUL II.

INSTITUŢIA TUTELEI ADMINISTRATIVE

II.1. Scurt istoric al tutelei administrative………….

II.2. Definirea noţiunii de tutelă administrativă şi raportarea la

legislaţia în vigoare…….

II.3. Reglementarea internaţională a tutelei administrative…

II.4. Dimensiuni ale tutelei administrative……

II.5. Deosebirea dintre raporturile de control administrativ şi cele de

tutelă administrative…….

II.6. Subiecţii şi obiectul controlului de tutelă administrativă…..

II.7. Actele supuse controlului de tutelă administrativă…….

II.8. Procedura controlului de către prefect a legalităţii actelor

administrative adoptate sau emise de autorităţile publice locale……..

II.9. Efectele exercitării controlului de tutelă administrativă….


II.10. Prefectul – autoritate de tutelă administrativă……..

II.11. Răspunderea prefectului în exercitarea atribuţiei de tutelă

administrativă…

CONCLUZII. PROPUNERI DE LEGE FERENDA…..

BIBLIOGARAFIE SELECTIVĂ ……………….


CAPITOLUL I.

ADMINSTRAŢIA PUBLICĂ – SISTEM DE

AUTORITĂŢI ŞI ORGANE

I.1. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice în baza

Constituţiei României şi a Legii organice speciale

Etimologic , cuvântul administraţie provine din limba latină şi este

format din propoziţia ad =la, către şi minister = servitor, supus mai mic.

Plecându-se de la sensul etimologic s-a ajuns la o primă semnificaţie a

noţiunii de administraţie = serviciului celui mai mic ; activitatea subordonată.

Noţiunea de administraţie publică în accepţiunea organică1 evocă

următoarele autorităţi publice : Preşedintele României , Guvernul ,

ministerele şi alte organe subordonate direct Guvernului, organe centrale de

specialitate autonome, instituţii subordonate ministerelor şi conduse de

prefect , organe autonome locale (consiliul judeţean , consiliul local,

primarul) şi instituţiile subordonate acestora.

În sens material – funcţional , naţiunea de administraţie publică evocă

acte juridice şi operaţiuni materiale prin care se execută legea, fie emiterea de

norme subsecvente , fie prin organizarea sau, după caz, prestarea directă de

servicii publice.

Într-o formulare concentrată, administraţia publică poate fi definită ca

ansamblu activităţilor Preşedintelui României ,Guvernului, autorităţilor

administrative autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora

, prin care, regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau,

îndeplinitele legii, se prestează servicii publice.

Din definiţii se desprind următoarele trăsături dominate :

1 Autonie Iorganu , Tratat de drept administrativ , vol.I, adiţia a III-a restucturată , revăzută şi adăugită, All Beack, Bucureşti, 2001,p.70


a) activitate realizată numai de autorităţi executive şi administrative

numite autorităţile administrative publice ;

b) activitate de aducere la îndeplinirea a legii (ceea ce înseamnă şi

adoptarea de acte normative cu forţa juridică inferioară legii) sau,

după caz, de organizare sau realizare efectivă a serviciilor publice;

c) activitate ce se realizează în regim de putere publică, adică prin

intermediul prerogativelor , acordate de Constituţie şi legi , ce fac

să prevaleze interesul public (general) atunci când este în conflict

cu interesul particular.

Chiar dacă nu este exprimat expres din definiţia rezultată că

administraţi publică este clasicul ,,Executiv” sau ,,forma fundamentală de

activitate a statului” cum se susţine pe baza Constituţiei din 1965. La ora

actuală, doctrina operează cu noţiunea de Executiv pentru a evoca activitatea

publică realizată de autorităţile cu caracter constituţional şi cu origine

politică, care impulsionează administraţia publică, formând, de fapt,

conducerea acesteia. Faptul că unele autorităţi administrative prin care se

realizează autonomia locală au şi atribuţii de administraţie de stat nu

înseamnă că toată activitatea lor este stabilă. Autonomia locală nu poate

însemna ,,stat în stat”, motiv pentru care în toate statele democratice din lume

întâlnim ,,tutela administrativă” (controlul reprezentanţilor Guvernului sau

chiar ai şefului statului asupra autorităţilor administrative autonome locale, cu

drept de atac în conteciosul administrativ).

I.2.Autorităţile care realizează administraţia publică

Subiectele care fac administraţia publică se pot grupa astfel1 :

a) cei doi şefi ai executivului (Preşedintele României şi Guvernul);

b) ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului ;

c) organe centrale de specialitate care nu sunt în subordinea

Guvernului (autorităţi administrative centrale autonome );

1 Autonie Iorgogan , Op.cit, p.71-72


d) instituţii bugetare , regii autonome şi societăţi comerciale

subordonate organic sau, după caz, funcţional ministerelor;

e) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale

subordonate organic sau, după caz, funcţional organelor centrale

autonome ;

f) prefectul ;

g) comisia consultativă judeţeană ,,dezbate şi îşi însuşeşte prin

consens programul anual orientativ de dezvoltare economică şi

socială a judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, pe baza

Programului de guvernare acceptat de Parlament 1”;

h) organe locale de specialitate subordonate ministerelor şi conduse

de prefect;

i) organe autonome locale(consiliul judeţean, consiliul local,

primarul);

j) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale

subordonate organic sau, după caz, funcţional consiliul judeţean

sau consiliul local;

În definiţie se enumeră numai autorităţile publice de bază ale

organizării administraţiei publice (organele de vârf, administraţia ministerelor

, administraţia centrală autonomă, administraţia locală autonomă), dar se

adaugă de la caz la caz şi structurile subordonate acestora.

Subordonarea administrativă , în sens organic , presupune :

a) dreptule de organizare a autorităţilor inferioare;

b) dreptul de a-i transmite instrucţiuni obligatorii;

c) dreptul de supraveghere generală a activităţii;

d) dreptul de tragere la răspundere prin aplicarea sancţiunilor

administrativ – disciplinare;

e) dreptul de control al activităţii cu posibilitatea de anulare a actelor.

1 Art. 147 (1) din Legea nr. 2152001, Legea administraţiei publice locale publicată în Monitorul Oficial nr 2042001


În literatura juridică se teoretizează şi o subordonare funcţională, care

cuprinde nu numai unele din elementele subordonării organice, existând ,

însă, deosebirii de păreri cu privire la numărul acestora.

Profesorul Romulus Ionescu înţelege subordonarea funcţională ca

fiind subordonarea pe linie verticală (adică între organele de aceeaşi

competenţă materială dar cu o competenţă teritorială diferită) care ar prinde2:

a) îndrumarea activităţii organelor subordonate, prin acte normative

sau individuale;

b) sprijinirea organelor subordonate pentru a putea să-şi realizeze

atribuţiile;

c) supravegherea permanentă a activităţii;

d) controlul posterior al actelor juridice emise de organele

subordonate, cu posibilitatea anulării actelor administrative

ilegale;

Fără elimina dreptul de anulare , este clar că faţă de Preşedintele

României nici un organ al administraţiei de stat nu se subordonează

funcţional, cu atât mai mult nu poate fi vorba de o subordonare organică.

De aceea, în cazul subordonării unor miniştri faţă de Preşedintele

României este vorba de o subordonare funcţională specială care nu cuprinde

dreptul de anulare a actelor. Nimic nu opreşte pe Preşedinte să pună în

direcţia Guvernului asemenea acte, cerând revocarea lor, iar actele

conducătorilor serviciilor de informaţii ale statului le poate pune în discuţia

Consiliului Suprem de Apărare a Ţării.

Constituţia , în art. 115, precizează că ministerele se pot organiza

numai în subordinea Guvernului (alin.1), iar organele centrale de specialitate

cu altă denumire (evident şi alt regim juridic; în primul rând conducătorul lor

nu este membrul guvernului) se pot organiza :

a) în subordinea Guvernului;

b) în subordinea ministerelor şi

c) ca autorităţi administrative autonome.

2 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti , 1970, p.69.


Cele care se organizează ca autorităţi administrative autonome nu pot

fi în subordinea nici a şefului statului. Desigur, ele trebuie să respecte

hotărârile Guvernului ,deoarece acesta ,,exercită conducerea generală a

administraţiei publice”(art.101 din Constituţie), ca orice organ administrativ,

potrivit art. 110, se află sub controlul parlamentar , iar actele lor, în baza

art.48 sunt susceptibile de atac în faţa instanţelor de contencios administrativ.

Constituţia României nu admite constituirea de organe administrative nici ,,în

subordine” şi nici ,,pe lângă” Preşedintele ţării.

În schimb în cazul Guvernului, formular cu ,,structuri subordonate”

relevă atât subordinea directă a organelor centrale (ministere, alte organe de

specialitate) ori a celor locale (prefectul) , cât şi subordonarea indirectă (prin

ministere, alte organe centrale) a unor instituţii centrale şi locale.

Pe de altă parte , în cazul ministerelor (alte organe centrale),

autorităţile administrative autonome centrale sau, după caz, autorităţile

administrative autonome locale, expresia enunţată evocă atât o subordonare

organică, cât şi o subordonare funcţională, după cum este vorba de organe

administrative propriu – zise, de regii autonome sau de societăţi comerciale.

I.3. Descentralizarea. Desconcentrarea şi Autonomia

administrativă

Societatea omenească organizată într-un stat nu au interesul, dar şi

calitatea, ca între persoanele fizice şi juridice să domnească ordinea, să

păzească graniţele ţării şi securitatea statului, să asigure o instruire a

populaţiei, venituri băneşti necesare acoperirii cheltuielilor funcţionării

organelor sale, gospodărirea domeniului public şi alte necesităţi pentru buna

funcţionare a acestui angrenaj care este statul.


Atât administraţia publică centrală , cât şi administraţia publică locală

îşi realizează sarcinile prin servicii publice administrative pe care le

înfăţişează pentru a satisface continuu în mod permanent interesele generale,

la nivel central, de către administraţia publică centrală şi la nivel local de

către administraţia publică locală.

După Valentin I. Prisăcaru1, raporturi juridice dintre organele

administraţiei publice, precum şi dintre aceste organe şi particulari (persoane

fizice sau juridice) sunt reglementate de normele dreptului administrativ şi

devin raporturi juridice de drept administrativ.

Doctrina administrativă din ultimii ani, dezvoltând doctrina

interbelică, când se reface la modul de organizare a administraţiei teritoriale,

administraţia locală, în sensul larg al termenului, se opreşte la trei principii

fundamentale :

a) principiul centralizării;

b) principiul desconcentrării;

c) principiul descentralizării.

Astfel , principiul centralizării , ca principiu de bază al organizării

administrative locale, presupune exclusiv dependenţa organelor de organele

administraţiei centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt

singurele care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, iar autorităţile din

teritoriu, fiind vorba exclusiv de autorităţi statale, au doar competenţa

executării deciziilor autorităţilor centrale.

Profesorul Anibal Teodorescu arată că 2:,,centralizarea este sistemul

de administraţie în care raportul de dependenţă între cele două categorii de

organe este atât de strâns încât interesele judeţene sau locale sunt conduse

după normele de reglementare venite de la centru , de către organe instituite,

de către funcţionari numiţi direct de puterea centrală cu mijloace financiare

procurate de la centru”.

1 Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, ediţia a II-a revăzută şi adăugită, All,Bucureşti, 1996, p.142 Anibal Teodorescu , Tratat de drept administrativ Bucureşti, 1929, Vol I,p.240


Desconcentrarea este , în realitate, o formă a centralizării constând în

recunoaşterea instituţiilor statului , repartizate pe întreg teritoriul ţării , cu o

anumită putere de decizie.

Desconcentrarea administrativă constă , după cum susţinea profesorul

Auiban Teodorescu, în ,,a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii

centrale aşezate în judeţe sau comune”1. Această desconcentrare

administrativă este o formă de dominare a centralizării administrative şi nu un

aspect al descentralizării administrative.

Descentralizarea presupune existenţa unor persoane publice locale,

desemnate de comuniunea teritoriului, care au atribuţii proprii , intervenind

direct în gestionarea şi administrarea ,,afacerilor” comunităţii. Ideea de

descentralizare , cum susţine şi doctrina din perioada interbelică, implică

ideea de autonomie locală. Nu de puţine ori , cele două noţiuni se folosesc

împreună, aşa cum procedează şi Legiuitorul constituent român din 1991.

Descentralizarea administrativă este, după cum susţinea profesorul

Auiban Teodorescu ,,sistemul în care autorităţile judeţene sau locale au

puterea de a priveghea singure la satisfacerea intereselor lor respective , prin

organe alese de administraţi şi cu mijloace financiare proprii”.

La ora actuală, ca regulă, principiul descentralizării sau ideea

autonomiei locale comportă două forme:

a) descentralizarea teritoriale;

b) descentralizarea tehnică.

a) Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese

comune ale locuitorilor dintr-o ,,fracţiune geografică”, ce

reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat , interesele ce conduc

la ,,facerea” locale, în cale mai diverse domenii de activitate,

distincte de ,,afacerile” naţionale. În alţi termeni, descentralizarea

teritorială presupune existenţa unor autorităţi locale alese, care au

competenţa arterială generală.

b) Descentralizarea tehnică presupune existenţa unor persoane

morale de drept public, care prestează anumite servicii publice.

1 Anibal Teodorescu , Tratat de drept administrativ Bucureşti, 1929, Vol I,p.247


Aceste persoane morale sunt denumite , tradiţional , stabilimente

publice locale.

Potrivit opiniei lui Antonie Iorgovan prin aceste principii se încearcă a

se rezolva două tendinţe care se manifestă în administrarea unei ţări : tendinţa

la unitate şi tendinţa la diversiune.

În aceşti termeni este vorba de tendinţe centralizatoare şi tendinţa

descentralizatoare , organizarea administrativă nu exprimă niciodată numai

centralizare sau numai descentralizare, existând întotdeauna un dozaj între

una şi alta.

În baza legii nr. 2152001- Legea administraţiei publice locale1 art.2,

alin (1) şi în conformitate cu Constituţia ţării (art.119), administraţia publică

locală se întemeiază pe principiile autonomiei locale şi a descentralizării

serviciilor publice. Aceste principii sunt definitorii pentru administraţiei

publice locală a unui stat modern, fiind în conformitate cu prevederile ar.3

paragraf 1 din cartea Europeană a Administraţiei Publice Locale unde se arată

că autonomia locală este ,,principiul stabilit prin Constituţiei sau prin legile

statelor părţi, care conferă colectivităţilor ca cale dreptul şi capacitatea de a

rezolva şi de a gestiona, în cadrul legii, sub propria sa răspundere şi în

interesul populaţiei acestora , o parte importantă din treburile publice”. Acest

paragraf a fost preluat aproape în aceeaşi formă în Legea nr. 2152001.

Aceste două principii – al autonomiei locale şi cel al descentralizării

serviciilor publice – acţionează concomitent iar cerinţele lor se întrepătrund

astfel încât se asigură atât autonomia locală cât şi conducerea unitară a ţării.

Astfel, autonomia locală se manifestă în cadrul statului unitar , în limitele

prevăzute de Constituţie şi de legile statului şi are numai caracter

administrativ.

Respectarea caracterului de stat naţional unitar implică în mod firesc

necesitatea exercitării unui control administrativ din partea statului asupra

colectivităţilor locale. Astfel, autorităţile administrative publice centrale au

dreptul de control asupra serviciilor descentralizate locale, control care se

manifestă în temeiul principiul ierarhiei administrative potrivit căruia

1 Publicată în Monitorul Oficial , Partea I, nr.204 din 23 aprilie 2001


organele ierarhic superioare au dreptul de control asupra exigenţei şi

activităţii organelor subordonate.

Descentralizarea serviciilor publice administrative înseamnă

organizarea în unitatea administrativ – teritoriale a unor servicii publice, care

realizează, în teritoriul, sarcinile unui minister sau ale altui organ de

specialitate al administraţiei publice centrale (şi aceste servicii publice).

Consacrând principiul descentralizării serviciilor publice

administrative, constituantul din 1991 a avut în vedere numai organizarea de

servicii publice – de organele de specialitate ale administraţiei publice

centrale. Că este aşa ne-o dovedesc prevederile art.122(2) din Constituţie

potrivit cărora prefectul ,,conduce serviciile publice descentralizate ale

ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ -

teritoriale”.

Din cele arătate mai sus , ministerele şi celelalte organe de specialitate

la administraţiei publice centrale sunt alcătuite , în vederea realizării

atribuţiilor proprii, de specialitate, dintr-o sumă de servicii publice şi că cea

mai mare parte din aceste organe de specialitate ale administraţiei publice

centrale au şi servicii care îşi desfăşoară activitatea în teritoriul ţării, în

unităţile administrativ – funcţionale, altele au asemenea servicii care

funcţionează în străinătate , iar altele nu au servicii decât în aparatul

ministerului sau al altui organ de specialitate al administraţiei publice

centrale, situaţie în care ele nu au servicii publice descentralizate.

Din prima categorie de organe de specialitate ale administraţiei

publice centrale – ministere şi celelalte organe centrale - fac parte cele mai

multe ministere şi unele din celelalte organe centrale. De exemplu, Muncii şi

Solidarităţii Sociale are ca servicii publice descentralizate în unităţile

administrativ – teritoriale : inspectoratele de stat teritoriale pentru protecţia

muncii şi direcţiile teritoriale de muncă şi protecţie socială, organizate în

judeţe şi în municipiul Bucureşti.

Din categoria celorlalte organe de specialitate de administraţiei

publice centrale, care au servicii descentralizate în unităţile administrativ –

teritoriale ale ţării sunt : Comisia Naţională pentru Statistică , care are direcţii


judeţene se statistică şi Direcţia Generală de Statistică a municipiului

Bucureşti.

Din categoria ministerelor care au servicii descentralizate ce sunt

organizate în străinătate face parte Ministerul Afacerilor Externe : misiuni

diplomatice şi servicii consulare.

În ce priveşte ministerele ca organe de specialitate ale administraţiei

publice centrale care nu au servicii publice descentralizate în teritoriu se

încadrează aici : Ministerul Justiţiei , Ministerul Transporturilor ; Ministerul

Comunicaţiilor.

Cele două principii – principiul autonomiei locale şi principiul

descentralizării serviciilor publice – îşi pot demonstra finalitatea lor care

constă , pe o parte , în acordarea autonomiei locale, iar pe de altă parte, în

asigurarea conducerii unitare a puterii executive – administraţiei publice – în

statul unitar român.

I.4. Noţiunile de autoritate şi organ al

administraţiei publice.

I.4.1. Orientări ale doctrinei occidentale contemporane

Literatura occidentală postbelică a continuat tezele din perioada

interbelică, dezvoltând aspectele de interferenţă dintre public şi privat în ceea

ce priveşte administraţia publică, o contribuţie deosebită aducându-şi Hans

Kelsen , prin celebra sa Teorie pură a dreptului din 1962. Autorii

occidentali , inclusiv cei francezi , mai ales după 1958, nu au mai fost foarte

riguroşi în ceea ce priveşte naţiunile. Clasicele puteri şi , în

particular, ,,puterea executivă” au numai dimensiunea administrativă a


acestuia fiind evocate prin noţiuni ca : organisme, organ, instituţii, structuri,

servicii publice, stabilimente publice, întreprinderi publice 1.

Relaţia dintre puterea executivă şi administraţie, în concepţia

tradiţională franceză , reţine următoarele 2:

a) Termenul se administraţie a fost folosit în două sesiuni , un sens

funcţional (material) – de exemplu , consiliul municipal şi

primarul sunt însărcinaţi cu administraţia oraşului şi un sens

derivat, organic (personalul care îndeplineşte sarcini de

administraţie )- de exemplu ,,Acesta e punctul de vedere al

Administraţia Finanţelor”.

b) Dreptul administrativ a fost construit pe două idei :

1) administraţia nu este singura problemă a Executivului, dar

2) administraţia este exclusiv o problemă a Executivului.

Se observă că doctrina franceză a fost categorică , dintotdeauna , în a

circumscrie sfera administraţiei publice exclusiv în sfera Exclusivului. Despre

activităţile sau actele Parlamentului ori ale tribunalelor, judiciare, ce au avut

ca scop menţinerea ordinii publice şi funcţionarea serviciilor publice s-a spus

că ,,nu au caracter administrativ ”. Autorii francezi trec la analiza

instituţiilor , organelor sau structurilor administrative fără prea multe discuţii

asupra conceptelor şi fundamentelor generale, mulţumindu-se să le clasifice

doar persoane publice.

După teoria clasică, profesorul Georges Vedel 1 arată că persoanele

morale de drept public se caracterizează prin deţinerea prerogativelor de

putere publică şi prin supunerea lor sugestiilor corespunzătoare acestor

prerogative , fiind categoric pentru menţinerea cunoscutei taine : statul ,

colectivităţile locale şi stabilimentele publice. Autorul se opreşte la

următoarea definiţie administraţiei publice : ,,Administraţia este ansamblul

activităţilor Guvernului şi autorităţilor descentralizate, străină conducerii

1 Andre de Laubadere , Jean – Claude Venezia, Yves Gaudement, Traite de droit administratf , tome I, 13 edition, 1994, L.G.D.J, Paris, p.18 apud Antonie Iorgovan Op.Cit,p .2592 G. Vedel, Pierre Delvolve, Droit administraif , teme 2, 12 edition, P.U.F. , Paris 1992, p.62, apud Autonie Iorgovanu, Op.cit, p.260

2

1 G.Vedel ,P.Delvolve, Op.cit, p.69 apud Antonie Iorgovan Op.cit,p.260


relaţiilor internaţionale şi raporturilor dintre puterile publice, care se exercită

sub un regim de putere publică”2.

Spre deosebire de optica autorilor francezi , în viziunea autorilor

germani şi sfera relaţiilor externe face parte din administraţia publică ,

aplicându - i- se , alături de normale de drept internaţional şi norme de drept

administrativ special. Administraţia se ocupă de propriile sale afaceri şi, în

principiu, din propria sa iniţiativă.3

Datoria administraţiei este să modeleze societatea în cadrul legilor şi

în baza dreptului. În felul acesta administraţia apare ca o formă activă a

statului, având şi o funcţie autonomă alături de legislativ şi de justiţie.

I.4.2. Noţiunile de autoritate şi organ al administraţiei

publice în legislaţia românească actuală

Prin organ administrativ se înţelege organul abilitat prin lege să

exercite drepturi şi obligaţii sub forma juridică a actelor administrative4.

Noţiunea de ,,organ administrativ” este specifică structurilor

organizatorice constituite în sistem, deci bazate pe subordinea ierarhică, nu pe

autonomie.

Din categoria organelor administrative fac parte : Guvernul,

ministerele şi alte organe centrale de specialitate din subordinea acestora (a

ministerelor) , servicii publice ale ministerelor organizate în unităţile

administrativ – teritoriale şi prefecţi.

Noţiunea de autoritate administrativă are un conţinut mult mai larg

(decât cea de organ administrativ), fiind totuşi condiţionată de conferirea , de

2 Ibidem , p.963 E.Fordthoff , Traite de droit administratif albemand, traduit de l’allemand per Michel Fromont, Etaglissement Emile Bruylant, Bruxelles, 1969, p.37, apud Antonie Iorgovan Op.cit4 Mircea Preda , Discuţii în legătură cu natura juridică a instituţiilor şi prefecturii , în Dreptul nr 121992,p.19


către organul abilitat de stat prin lege, a unor drepturi şi obligaţii a căror

exercitare în forma juridică a actelor administrative.

Noţiunea de autoritate administrativă caracterizează în principal, dar

nu în exclusivitate, structuri organizatorice bazate pe principiul autonomiei

(aşa cum este cazul consiliilor locale, primarilor şi consiliilor judeţene).

Deci orice organ administrativ este totodată o autoritate

administrativă , dar nu orice autoritate administrativă este şi organ

administrativ.

De asemenea ,este improprie folosirea noţiunii de organ administrativ

pentru desemnarea consiliilor locale, primăriilor şi consiliilor judeţene. Ea

este corectă atunci când sunt desemnate acele autorităţi ale administraţiei

publice organizate în sistem , pe baza principiului subordonării ierarhice (nu

este cazul Guvernului, ministerelor , inclusiv Prefecţi).

În sprijinul acestei teze pot fi invocate organele de text , deduse din

prevederile art.115 şi art.116 din Constituţia României. Astfel, prin.art.115

din Constituţia se statuează că : ,,ministerele se organizează numai în

subordinea Guvernului ”, iar ,,alte organe se specialitate se pot organiza în

subordinea Guvernului ori a ministerelor sau a autorităţilor administrative

autonome”. Guvernul şi ministerele au posibilitatea de a înfiinţa în

subordinea lor , cu avizul Curţii de Conturi, ,,organe de specialitate ”, în timp

ce ,,autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa numai prin legea

organică ”.

Orice organ al administraţiei publice este persoană morală de drept

public, intrând în raporturi juridice de drept administrativ în nume propriu.

De exemplu , o facultate din cadrul universităţii nu are personalitate

juridică, dar are personalitate administrativă, este deci, organ al

administraţiei publice, pe care o catedră din facultate este o structură

organizatorică internă a facultăţii , adică a organului administrativ, catedra,

evident, nu are personalitate de drept public.

Deci, organul administraţiei publice este acea structură

organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii , are personalitate de drept

public şi acţionează , din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea


serviciilor publice, în limitele legii, sau controlul direct sau indirect al

Parlamentului.

Un organ este sau nu un organ al administraţiei publice atunci când

întruneşte o serie de trăsături , dar există şi situaţii când întruneşte o serie de

trăsături , dar există şi situaţii când o scrie de instituţii sau regii autonome de

interes public întrunesc unele din aceste trăsături , fără a fi însă organe ale


Organele administraţiei publice pot avea următoarele trăsături

specifice şi anume 1:

a) organele administraţiei publice sunt organe de stat , ceea ce

implică , pentru asigurarea realizării sarcinilor specifice ,

posibilitatea de a folosi forţa publică a statului;

b) organele administraţiei publice sunt înfiinţate , prin lege sau în

baza legii , înfiinţarea în alt mod a acestor organe ar duce la lipsa

de autoritate publică de care au nevoie în îndeplinirea atribuţiilor

ce le revin;

c) întreaga activitate a acestor organe se desfăşoară pe baza şi în

vederea executării legii;

d) actele juridice adoptate sau emise de aceste organe sunt supuse

unui control de legalitate prevăzut de lege;

e) activitatea acestor organe este realizată în practică de un personal

de specialitate – funcţionari publici;

f) întreaga activitate a acestor organe se desfăşoară în interesul

statului, judeţului şi comunei, precum şi particularilor (persoane

fizice şi juridice).

O clasificare a organelor administraţiei publice , după Valentin

Prisăcaru , arată astfel:

- după modul de formare : organele alese şi organele numite. Ca

exemplu de organe alese sunt consiliile locale (municipale,

orăşeneşti şi comunale), iar organele numite : miniştri , prefecţi şi

conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi

1 Valentin Prisăcaru , Op.cit , pag .69


celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale

din unităţile administrativ – teritoriale;

- după natura lor : organele colegiale alcătuite din mai multe

persoane - guvernul ţării şi consiliile locale şi cele judeţene, şi

organe individuale, adică organe conduse de o singură persoană :

miniştri , prefecţi, primarii municipiilor, oraşelor şi comunelor;

- după competenţa teritorială: organele centrale şi organe locale ,

iar după competenţa materială: organe cu Competenţă generală:

Guvernul , consiliile locale şi cele judeţene precum şi organe cu

competenţă de specialitate : ministerele , servicii publice

descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe se

specialitate ale administraţiei publice centrale care sunt organizate

în unităţile administrativ – teritoriale în care funcţionează şi

serviciile publice locale şi judeţene.

Faţă de dispoziţiile Constituţiei , există următoarea structură

administrativă externă după Antonie Iorgovan1:

I.Administraţia centrală:

a) organe supreme ale administraţiei publice – Preşedintele României

şi Guvernului

b) organele centrale de specialitate:

- ministere şi alte organe subordonate Guvernului

- autorităţile autonome

c) instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţile

autonome (inclusiv cele organizate ca regii sau societăţi naţionale).

II. Administraţia de stat din teritoriu:

a) Prefectul

b) Comisia judeţeană consultativă.

III. Administraţia locală:

1 Antonie Iorgovan, Op.cit, pag.263


a) Consiliul local şi primarul

b) Consiliul judeţean.

CAPITOLUL II

INSTITUŢIA TUTELEI ADMINISTRATIVE

II.1.Scurt istoric al tutelei administrative

În organizarea administrative ale Ţărilor Româneşti , instituţia tutelei

administrative1 nu era cunoscută, funcţionând principiul controlului ierarhic.

Tutela administrativă a fost introdusă pentru prima oară, prin Legea pentru

consiliilor judeţene nr.396 din 214 aprilie 1864, care, în art.91, prevede

că ,,prefectul , în calitate de cap al administraţiei judeţene, direge toate

lucrările acestei administraţiuni şi execută hotărârile Consiliului Judeţean ”,

iar ulteriorul prin Legea comunală prin cele două legi instituindu-se dreptul

de tutelă asupra unităţilor administrativ – teritoriale care aveau personalitate

juridică (respectiv asupra judeţelor şi comunelor).

Mai trebuie făcută şi sublinierea că însăşi capacitatea juridică a

autorităţilor tutelare era imperfectă din moment ce anumite acte sau

operaţiuni ale acestor autorităţi trebuie încuviinţate cu anticipaţie de putere

centrală.

Prin aceeaşi lege (legea consiliilor judeţene din 1864) s-a înfiinţat

funcţia de subprefect care are reprezentantul în conducerea plăşilor în care era

împărţit judeţul.1 Eugen Popa,Discuţii în legătură cu existenţa tutelei administrative, în ,,Dreptul”, nr.2/1994,p.74


După modificarea legii nr.396/1864, în anul 1904, subprefectul a

devenit inspector comunal, iar în urma modificării aceleaşi legi în anul 1908,

aceasta a devenit administrator de clasă, prin pretorul de mai târziu.

Poziţia prefectului de comisar al guvernului şi de conducător al

administraţiei judeţene s-a menţinut şi prin Legea pentru clasificarea

administrativă din 1925.

Prin Legea administrativă din 1929 au fost create direct toratele

ministeriale, ca centre de administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în

Bucureşti, Cluj, Craiova , Iaşi şi Timişoara, având fiecare în raza de activitate

un număr de judeţe, conduse de un director ministerial, cu rang de subsecretar

de stat, căruia I se subordona şi prefectul, ca reprezentat al guvernului.

Potrivit acestei legi, prefectul era funcţionarul de carieră recrutat

potrivit anumitor dispoziţii legale, servind drept chezăşie pregătirea

profesională, care se afla în mod permanent în fruntea judeţului pentru

deservirea intereselor sale de ordin local.

Edificator pentru dreptul material românesc sunt prevederile Art. 178-

192 din regulamentul de aplicare a legii administrative, publicată în monitorul

oficial nr40/18 Februarie 1937. Prin acest act normativ se făcea o distincţie

netă între “tutela administrativă ” şi “tutela financiară ”. Autorităţile de tutelă

era în acelaşi timp: prefectul, ministrul de interne şi consiliul comunei urbane

pentru comunele subordonate. Instituţia prefectului a funcţionat, potrivit

organizării din 1929, cu unele întreruperi – august 1938 şi septembrie 1940 –

până la adoptarea legii nr.17/1949 asupra organizării consiliilor populare.

În perioada 1940-1944 se revine la comună şi judeţ ca unităţi

administrativ-teritoriale cu personalitate juridică, patrimoniu şi buget propriu,

plasa neavând personalitate juridică1.

Prefectul îşi menţine rolul atribuţiilor ca reprezentant al guvernului,

numit prin decret regal şi şef al tuturor funcţionarilor Ministerului de Interne.

Ca şef al administraţiei judeţene, prefectul exercită următoarele

atribuţii principale:

- Numea şi elibera din funcţie funcţionarii judeţului,

1 Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ, ediţie revăzută şi actualizată, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag.576-577.


- Administra patrimoniul şi interesele judeţului

- Se îngrija de toate serviciile publice judeţene

- Ordona sumele

- Semna toate actele în numele judeţului

- Reprezenta judeţul în justiţie.

Ca reprezentant al guvernului rolul principal al prefectului era cel de

control şi supraveghere. El inspecta serviciile exterioare ale ministerelor şi

celorlalte instituţii publice, putând aplica unele sancţiuni disciplinare

funcţionarilor publici, supraveghea şi controla comunele rurale şi urbane,

instituţiile de binefacere şi asistenţă socială. Pe lângă prefect funcţiona

Consiliu de prefectură, format, în principal, din şefii serviciilor judeţene.

În perioada de după anul 1944, legile care au urmat, (Legea

nr486/1944, nr.214/1945 , Constituţia din 13 Aprilie 1948 şi legile şi celelalte

Constituţii din perioada regimului comunist) nu au mai consacrat instituţia

prefectului, atribuţiile acestuia privind controlul legalităţii actelor fiind,

parţial preluate de instanţele judecătoreşti sau de către alte organe ale

administraţiei statului, desigur sub controlul politic al partidului unic.

După revoluţia din Dec. 1989, funcţia de prefect, ca reprezentant al

guvernului a fost reînfiinţată de legea Administraţiei publice locale nr.

69/19911 .

La început , prin Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeţelor,

municipiilor, oraşelor şi comunelor până la organizarea de alegeri locale, la

nivelul judeţelor au fost organizate prefecturile, legea precizând atât modul de

organizare cât şi atribuţiile lor. În concepţia acestei legi prefectura era un

organ local al administraţiei de stat cu competenţă generală, prefectul nu era o

instituţie juridică distinctă cu atribuţii proprii cu o autoritate publică.

Noua reglementare a schimbat această concepţie făcând din prefect o

autoritate publică, o instituţie care reprezintă Guvernul pe plan local şi

conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte

autorităţii centrale ale unităţilor administrativ publice2 .

1 În vigoare azi prin Legea administraţiei publice locale nr 215/2001, publicată în Monitorul Oficial nr 204/23.04.20012 Mircea Preda, Discuţii în legătură cu natura juridică a instituţiilor prefecturii în” Dreptul”, nr12/1992, pag.17


În opinia lui Emil Bălan3 prefectul este un organ al administraţiei

publice supus sistemului juridic de drept administrativ.

Actele prezentului, săvârşite în exercitarea mandatului său angajează

guvernul al cărui reprezentat este. Având în vedere abilitatea prefectului de a

emite acte administrative, numite ordine, prefectul poate fi calificat drept

autoritatea administrativă, în sensul dispoziţiilor legii nr29/1990 privind

contenciosul administrativ.

II.2.Definirea noţiunii de tutelă administrativă şi

raportarea la legislaţia învigoare.

În statul unitar administraţia publică locală se înfăptuieşte potrivit

cerinţelor principiilor de autonomie locală şi descentralizarea serviciilor

publice. Însă, autorităţile administrative centrale trebuie să asigure realizarea

acestor principii, în mod unitar evident cu respectarea specificului local ce se

manifestă cu deosebire, în cadrul autonomiei administrative.

Pentru a asigura realizarea acestei unităţi, autorităţile administraţiei

publice centrale au drept de control asupra autorităţilor administraţiei publice

din sistem. Adică, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale

administraţiei publice ale acestora, descentralizate în cazurile expres

prevăzute de lege , de exemplu, dreptul Ministerelor Finanţelor prevăzut în

art19/19991, privind impozitul pe profit de a verifica egalitatea stabilirii

impozitului pe profit, cât şi în temeiul principiului ierarhiei administrative,

potrivit căruia organele ierarhice superioare controlează activitatea organelor

din sistem 1 .

În afară de dreptul de control exercitat de organele ierarhic superioare,

asupra activităţilor organelor din subordine, în urnele state, cum este şi cazul

Romei dinainte de război, este reglementat, prin lege şi un alt mod de control

3 Emil Bălan, Instituţia prefectului în sistemul administraţiei publice din România, în “Dreptul”, nr8/1996, pag.51

1 Valentin Prisăcaru, Op. cit. pag.578


şi anume acela al tutelei administrative. Un studiu în legătură cu existenţa

puterii administrative realizează şi rectorul, doctor Eugen Popa2 .

Concepţia clasică cu privirea la tutela administrativă are la bază două

obiective, ce se urmăresc prin instituirea controlului de tutelă. Asigurarea

respectării legalităţii de câtre persoanele publice şi aprecierea oportunităţii a

bunei administrări a intereselor colectivităţii descentralizate.

Controlul de tutelă este definit ca un element al descentralizării şi ca o

limită a autonomiei municipale 3 .

Mijloacele de realizare a controlului de tutelă clasic sunt: tutela

asupra persoanei, (suspendarea şi revocarea primarilor, demiterea din funcţie

a consilierilor) şi tutela asupra actelor (care implica dreptul de substituire), a

organului de tutelă în atribuţiile autorităţilor locale, în special în materie

financiară (dreptul de anulare a actelor emise de consiliile locale şi primar, şi

procedeu aprobării prealabile).

Concepţia modernă cu privire la tutela administrativă, se bazează pe 3

noi tehnici de înfăptuire: concursul tehnic dat de serviciile statului pentru

îndeplinirea unor atribuţii ale comunităţilor locale, procedeul actelor tip, ce

constă în elaborarea de către serviciile centrale a unor regulamente tip şi

statute tip şi transmiterea lor, cu titlu orientativ unităţilor administrativ-

teritoriale, (în conformitate cu H.G. nr102/1992 pentru aprobarea

regulamentului cadru orientativ de funcţionare a consiliului local), alocarea

de subvenţii şi altor datorii de la bugetul statului pentru comunităţile locale.

Definind noţiunea de tutelă administrativă , Profesor A. Teodorescu

arată că “tutela administrativă este dreptul autorităţilor centrale de a controla

administraţia judeţeană, comunală şi cea a stabilimentelor publice . drept ce

se exercită faţă de unele din actele lor mai importante şi faţă de organele lor

deliberative”1.

Construcţia din 1923, prin art. 41,108 şi 111, stabileşte că organizarea

instituţiilor judeţene şi comunele ce face prin lege , care trebuie să aibă la

bază descentralizarea administraţiei mai completă şi independenţa comunală.2 Eugen Popa, Discuţii în legătură cu existenţa tutelei administrative, în Dreptul, nr2/1994, pag. 733 Eugen Popa, Op. cit, pag731 A.Teodorescu Tratat de drept administrativ ,vol .I Bucureşti, p.248-289, apud V.Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, ediţia a II-a , 1996, pag.579.


Descentralizarea este un regim administrativ , care tinde să creeze

centre de administraţie publică , cu drept de autolegiferare asupra problemelor

alese de corpul electoral din acea localitate şi asupra activităţii cărora statul

îşi rezervă un drept de control.

Administraţiile descentralizate sunt supuse unui control din partea

organelor centrale, pe care doctrina şi legile administrative îl denumesc tutela

administrativă în conformitate cu prevederile art.323 din Legea pentru

organizarea administraţiunii locale din 19292, art.3. lit. A din Legea

contenciosului administrativ din 19253.

Legea pentru organizarea comitetelor de revizuire din 1933 denumeşte

tutela administrativă – control administrativ4.

Profesor Paul Negulescu arată că denumirea de tutelă administrativă

este criticabilă deoarece nu există asemănare între această instituire şi tutela

din dreptul civil.

Conform Cadrului civil, tutorele lucrează în numele şi în locul

minorului , pe când administraţia tutelară face toate actele prin organele sale,

însă unele acte au nevoie, pentru a fi valabile, de o aprobare prealabilă din

partea autorităţilor superioare, anume desemnate prin lege. Tutela

administrativă se execută aposteriori aprobând sau anulând actul autorităţii

tutelate.

Art.323 alin.2 din Legea administraţiunii locale din 1929

instituite ,,Delegaţia consiliului judeţean, cu preşedintele ei, ca organ tutelar

asupra comunelor urbane din judeţ , asupra comunelor rurale şi asupra

satelor”.

Legea din 1933 pentru organizarea comitetelor de revizuire stabileşte

ca organele tutelare numai prefectul şi ministerul de interne , desfiinţând

competenţa delegaţiei consiliului judeţean, menţionându-se astfel în sfera lor

de atribuţiuni aşa cum este ea stabilită de legiuitor în art.347-Legea

administraţiunii locale din 1929, în al doilea rând ea caută să apere interesele

locale ale administraţiilor, înlăturând abuzurile. Controlul tutelar se exercita 2 Legea pentru organizarea administraţiunii locale nr.167 din 3 august 19293 Legea contenciosului administrativ nr.151/1925 (Decret no.3870 din 22 de.1925, Monit. Oficial No.284 din 23 dec. 1925)4 Legea pentru organizarea comitetelor de revizuire nr.95/1933 publicată în Monitorul Oficial nr.90/20 aprilie 1933


de funcţionari administrativi sau de instanţe jurisdicţionale. Art. 323 din

Legea administraţiunii locale din 1929, instituia ca organ tutelar pentru judeţe

şi municipii, comitetele locale de revizuire, care în primă instanţă şi în a doua

instanţă, asupra administraţiunilor inferioare, în condiţii stabilite de lege.

Lega din 1933 ridică comitetelor competenţa de organe tutelara, însă

le menţine atribuţiunea de a judeca cererile înainte de administraţiile locale ,

sau particulari vatămaţi contra actelor de control tutelar (art. 45 ). Astăzi,

pentru respectarea legilor şi a intereselor statale, deţin tutela administrativă nu

este reglementată expre în lege, conform art. 100 (1) din Constituţia

României, Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice. Pe

această baza, în statele democratice3, la unităţile administrative cele mai

mari, (respectiv judeţele) funcţionează un reprezentant al puterii executive, şi

anime Prefectul .

Art. 122, aliniatul 4 din Constituţie (şi în conformitate cu acesta,

art.135 (1) din legea nr. 215/2001 referitoare la administraţia publică locală)

prevede că prefectul, poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ

cu t al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care

consideră actul ilegal.

Deoarece Prefectul este reprezentant al Guvernului, deci este

autoritate teritorială a administraţiei publice de stat1 , iar consiliile judeţene şi

locale respectiv primarul sunt reprezentanţi ai autorităţilor locale autonome,

rezultă că aceste dispoziţii legale instituie dreptul de control exercitat de stat

ca autoritate tutelară asupra autorităţilor administraţiei publice locale, ca

organ tutelar.

Constituţia României şi legea nr 215/2001 au creat şi respectiv,

organizat instituţia prefectului cu o autoritate administrativă. Atribuţiile

prefectului nu pot fi îndeplinite fără aparatul tehnic de specialitate, şi pentru

aceasta, în art.141 (1) din legea 215/2001 s-a prevăzut că prefectul are un

1 Corneliu-Liviu Popesc, Tutela exercitată de prefect asupra actelor autărităţilor administrative ale colectivităţilor locale , în Dreptul , nr. 8 din 1996, pag. 61-62


aparat tehnic de specialitate a cărui structură şi atribuţii se stabilesc prin

hotărâre a guvernului.

II.3. Reglementarea internaţională a tutelei

administrative

Renunţarea treptată la o poziţie de dominare, a statului asupra

colectivităţilor locale, se manifestă şi prin transformarea la nivel global, a

controlului supravegherii exercitate de stat asupra colectivităţilor locale în

sensul uşurării puterii administrative. Din ce in ce mai mult, tutela

administrativă se jurisdicţionalizează, statul renunţând la posibilitatea de a

deveni direct unilateral, rezervându-şi dreptul la o acţiune în faţa unui

judecător independent imparţial. Controlul administrativ asupra

colectivităţilor teritoriale locale se exercită astfel prind instanţe

jurisdicţionale.

În prezent, administraţia publică locală din Germania se supune unor

reguli stabilite prin Constituţia adoptată în anul 19491. Aceasta prevede că

Germania este un stat federal şi defineşte competenţele respective ale

Federaţiei statelor membre (Landuri), acordând o largă autonomie locală.

Landurile în număr de 16, au competenţe în executarea legilor proprii, cât şi a

legilor federaţiei. Din acest motiv ele se supun controlului de legalitate

exercitat de Guvernul central şi chiar pot să primească instrucţiuni de la

autorităţile centrale dacă există vreun act normativ care sa prevadă acest

lucru.

În plus, landurile sunt însărcinate din ce în ce mai frecvent cu

executarea unor funcţii administrative, cu care au fost delegate de statul

federal. Din acest domeniu fac parte: administraţia apărării, autostrăzi

federale, impozitarea societăţilor, iar Guvernul central exercită un control de

1 Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei, Sisteme administrative comparate, Editura Sedcom Libris, Iaşi 2000, pag. 74


oportunitate asupra modului de îndeplinire a acţiunilor respective, în plus, el

poate interveni in procesul de numire al funcţionarilor publici pe diferite

posturi.

Principala diviziune administrativă a landului este circumscripţia,

entitate care nu are personalitate juridică. Guvernul landului are cate un

reprezentant în fiecare regiune, care deţine competenţe de coordonare a

întregii activităţi. El este controlat de Ministerul de Interne al landului şi de

fiecare ministru însărcinat de probleme tehnice. Administraţia regiunii este

importantă şi se structurează în mai multe servicii. Regiunile exercită o tutelă

asupra oraşelor independente şi grupărilor comunale.

Regimul administraţiei locale in Italia a fost până la crearea regiunilor

ca unităţi administrativ-teritoriale, foarte asemănător cu sistemul francez1 .

În momentul în care Italia şi-a realizat unitatea naţională regimul

administrativ local stabilit, a fost unu puternic, centralizator, în sensul că

atribuţiile şi competenţele autorităţilor locale alese subordonate legilor

naţionale. Acestea precizează domeniile în care pot interveni autorităţile

locale precum şi tutela pe care o exercită autorităţile centrale. Spre deosebire

de sistemul german , regimul local instituit în Italia este uniform în întreg

teritoriul ţării.

Provincia constituie în acelaşi timp , o formă intermediară de

colectivitate centralizată, dar şi o circumscripţie administrativă – cadru, de

acţiune a administraţiei centrale. Provincia are 2 organe esenţiale : prefectul şi

Consiliul administrativ. Prefectul este un funcţionar public stabilit la nivelul

provinciei, dar este reprezentabil puterii centrale în teritoriu. El beneficiază de

puteri discreţionare şi activitatea sa este extrem de politizată, ceea ce duce la

apariţia unor tensiuni cu autorităţile locale care nu împărtăşesc aceleiaşi

ideologii politice.

Puterea de control a prefectului este foarte întinsă ; autorităţile locale

au obligaţia de a deferi prefectului, toate proiectele de decizie pe care doresc

să le adopte, iar acesta poate să le modifice sau chiar să le anuleze, dacă ele

contravin instrucţiunile guvernului central.

1 Ghe Filip, Mihaela Ouofrei,Op.cit, pag.84


Administraţia publică din Grecia este subiectul a trei tipuri de control

şi anume2:controlul exercitat de autorităţile administrative (autocontrolul

administrativ); controlul parlamentar (de către Parlament) şi controlul

judecătoresc.

Cu referire la autocontrolul administrativ există diferite tipuri de

control exercitat de autorităţile administrative sau agenţii asupra altor

autorităţi administrative sau agenţi. Controlul ierarhic este exercitat de

agenţii sau autorităţile superioare ample celor inferioare în interiorul

guvernării centrale sau locale sau a municipalităţii. Uneori , legea prevede

pentru controlul special organe independente de administraţie care să decidă

asupra cererilor oficiale. Pe de altă parte controlul exercitat de autorităţile

administraţiei publice centrale asupra celei locale este numit supraveghere

administrativă. De asemenea , controlul financiar este o formă importantă a

controlului administrativ.

În Cehia1,autoguvernarea municipalităţii este garantată de Constituţie

dar este limitată de ordine emise de autorităţile statale superioare.

În Polonia2 , conform Constituţiei adoptate în 1997, doar un singur

articol li anume art.68 surprinde o regulă generală despre relaţia dintre

guvernarea administrativă centrală locală.

În Ungaria3, Biroul de Control , care este un organ nou de control

înfiinţat de un amendament adus Constituţiei din 1990, supraveghează

activitatea economică a guvernărilor locale din punct de vedere financiar.

Parlamentul are dreptul să dizolve organul reprezentativ al guvernării locale

dacă activitatea lui e împotriva Constituţiei. Primarul localităţii trebuie să fie

invitat la dezbaterile parlamentare pentru a prezenta opinia organului

reprezentat în legătură cu problemele din ordinea de zi.

Guvernul central supraveghează guvernările locale prin intermediul

Ministerului de Interne şi conducătorul Biroului Administrativ. Conducătorul

acestui biran este numit de Preşedintele Republicii la propunerea Primului

2 Prodomos D. Dagtoglou, Introduction to Greek Law, 1993, p.441 Denis J.Galligan, Daniel M.Smilov, Administrative law in Central and Eastern Europe, Central European University Press, Budapest, 1999,pag.572 Ibidem, pag.89 3 Ibidem, pag.117


Ministru. Ministru de Interne are dreptul să supravegheze activitatea unităţilor

administrativ – teritoriale în termenii legalităţii şi de asemenea , să controleze

activităţilor conducătorului Birourilor Administrative.

Conducătorul Biroului Administrativ supraveghează guvernările

locale în regiunea încredinţată pe termeni de legalitate; el poate atrage atenţia

organului reprezentant asupra încălcării legii şi el constrânge să înlăture orice

încălcare.

În Franţa4, tradiţional , tutela franceză se distingea de cea engleză prin

aceea că prima presupunea acţiunea cu efect direct a autorităţilor de tutelă, în

timp ce cea de a a doua consacra un drept de a sesiza un judecător.

În anul 1982 însă , Franţa instituie, prin lege, principiul (care cunoaşte

şi excepţii), tutelei jurisdicţionale asupra actelor.

Tutela administrativă asupra actelor este reglementată şi de art.8 al

Curtei europene a autonomiei locale, sub denumirea de ,,Control

administrativ al activităţii autorităţilor administraţiei publice locale” fiind

evitată denumirea de tutelă administrativă. De altfel , în Franţa , Constituţiile

din 1946 şi 1958 nu mai utilizează expresia tutela administrativă , ci pe aceea

de control administrativ , criticată însă de doctrina ca fiind generală,

imprecisă.

Mai mult , în anul 1982 legea dispune suprimarea tutelei

administrative, dar tot doctrina subliniază că este aceeaşi instituţie juridică

care a devenit jurisdicţională, suprimând însă nu termenul, din considerare

politice.

Cartea europeană a autonomiei locale arată că orice control

administrativ asupra activităţii administraţiei publice locale nu poate fi

exercitat decât în formele şi în cazurile prevăzute de Constituţie sau de lege.

Este subliniat caracterul de excepţie al acestui forme de control administrativ.

Orice control administrativ asupra activităţii autorităţilor

administraţiei publice locale nu trebuie să privească , în mod normal, decât

asigurarea respectării legalităţii şi a principiilor constituţionale. Controlul

administrativ poate, totuşi , să includă un control de oportunitate, exercitat de

4 Corneliu Liviu Popescu ,Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck, Bucureşti, p.203-205


către autorităţile ierarhice superioare, în ceea ce priveşte sarcinile a căror

executare este delegată administraţiei publice locale. Se observă că, prin

Cartă , se permite , chiar dacă în mod excepţional , şi un control de

oportunitate , în timp ce reglementarea constituţională română este

superioară, permiţând exclusiv un control de legalitate , indiferent de

circumstanţe.

Controlul administrativ asupra activităţii autorităţilor administraţiei

publice locale trebuie exercitat cu respectarea unei proporţionalităţi între

amploarea intervenţiei autorităţii de control şi importanţa intereselor pe care

acestea înţeleg să le protejeze.

II.4. Dimensiuni ale tutelei administrative

Tutela administrativă se exercită pe două dimensiuni : tutela asupra

existenţei organelor tutelare şi tutela asupra activităţii acestora1.

Tutela asupra existenţei organelor tutelare cunoaşte o formă dură, în

care organul de tutelă are dreptul să dispună demiterea sau dizolvarea

organului tutelat, şi o formă liberală , în care organul de tutelă nu dispune

decât de o acţiune disciplinară , deci de dreptul de a sesiza o jurisdicţie, în

vedere demiterii sau a dizolvării organului tutelat, decizia revenind

judecătorului , independent , imparţial şi inamovibil. Forma liberală poate fi

înăsprită prin instituţia suspendării de drept a organului împotriva căruia se

exercită acţiunea disciplinară, prin dreptul organului de tutelă de a dispune

suspendarea organului tutelat împotriva căruia exercită acţiunea disciplinară

sau doar dreptul acestuia de a cere instanţei suspendarea.

Tutela asupra activităţii organului tutelar priveşte, în principiu, actele

în regim de putere publică ale 9autorităţilor autonome, şi anume actele

administrative şi contractele administrative. Se exclud actele în regim de

1 Corneliu Liviu Popescu, Op.cit, pag.53


drept privat, pe care colectivităţile teritoriale locale le le fac exclusiv în

temeiul capacităţii de drept privat , fără utilizarea prerogativelor de putere

publică , pentru care acest control special de tutelă administrativă nu s-ar

justifica , ar apărea drept excesiv.

Tutela asupra activităţii organului tutelar îmbracă mai multe forme.

Cea mai dură este aceea în care organul de tutelă dispune de dreptul de

aprobare (actul organului autonom nu intră în vigoare decât după ce este

comunicat organului de tutelă şi aprobat de aceasta) şi de dreptul de

substituire (organul de tutelă, în cazul în care nu aprobă actul, precum şi în

ipoteza pasivităţii organului autonom, care nu adoptă un act, emite el însuşi

actul). Practic, această formă extrem de dură duce la sufocarea tutelei

administrative, organul de tutelă putând oricând să facă să prevaleze voinţa

sa. O a doua formă, atenuată, constă în a recunoaşte numai un drept de

aprobare a actelor , neînsoţit şi de dreptul de substituire. O a treia formă , mai

liberă, este aceea în care organul de tutelă dispune doar de dreptul de a anula

un act al organului tutelat. Prin urmare, actul intră în vigoare fără a avea

nevoie de vreo aprobare , dar poate fi lipsit ulterior de efecte juridice, în

principiu numai pentru motive de ilegalitate. Tăcerea organului de tutelă ,

lipsa de reacţie, are semnuficaţii diferite în funcţie de sistem, după cu dispune

de dreptul de aprobare (tăcerea semnificând respingerea actului, care nu poate

intra în vigoare) sau de dreptul de anulare (dacă nu exercită acest drept, actul

continuă să producă efecte juridice).

O a patra formă este mai liberă, organul de tutelă nedispunând decât

de dreptul de a sesiza judecătorul împotriva unui act pe care îl apreciază

drept ilegal, cerându-I acestuia să îl anuleze. Ultima formă poate cunoaşte

variante mai dure, prin consacrarea suspendării pe drept a actului atacat, a

dreptului organului de tutelă de a suspenda actul atacat sau a dreptului sau de

a cere judecătorului suspendarea respectivului act. Oricum, este de observat

că nici în forma cea mai dură, când, practic, autonomia dispare, nu există,

totuşi dreptul de înjoncţiune fii de esenţa autonomiei posibilitatea autorităţii

autonome de a emite când şi cum vrea un anumit act, indiferent de poziţia

ulterioară a organului de tutelă.


Tutela administrativă se poate exercita de un organ al administraţiei de

stat centrale (Guvernul, Ministerul de Interne) sau teritoriale (Prefectul).

În cazul regimului administrativ de autonomie locală, statul rămâne un

stat unitar, dar un stat unitar complex, recunoscând existenţa şi altor subiecte

de drept public investite cu putere de comandă asupra populaţiei de pe un

anumit teritoriu şi dispunând de propriile autorităţi administrative.

Prezenţa tutelei administrative este o deosebire esenţială între statul

unitar care recunoaşte autonomia locală şi statul federal, instituţia tutelei fiind

de neconceput în raporturile dintre federaţie şi componentele sale.

Autonomia locală există atât între colectivităţile teritoriale locale şi

stat, cât şi între colectivităţile locale între ele, indiferent de nivelul la care sunt

situate. În plus, tutela administrativă nu există decât în raporturile între stat şi

colectivităţile teritoriale locale, iar nu între colectivităţile teritoriale între ele.

O colectivitate teritorială locală situată la un nivel superior nu poate

exercita nici un fel de tutelă asupra colectivităţilor teritoriale locale inferioare,

aflate pe cuprinsul teritoriului său.

II.5 Deosebirea dintre raporturile de control

administrativ şi cele de tutelă administrativă

Caracterele actului administrativ ca act de putere imprimă anumite

particularităţi controlului de legalitate ce îl are ca obiect, existând o opinie


majoritară care insistă asupra controlului de contencios administrativ-

jurisdicţionalizat – acordând astfel o importanţă secundară controlului

administrativ, fie că el se realizează de pe poziţii ierarhic superioare, fie că

are la bază ideea de tutelă administrativă1.

Pentru a înţelege însă noţiunea controlului realizat asupra activităţii

executive este necesar a distinge între cele două mari sisteme de control:

controlul ierarhic şi cel de tutelă.

Mai întâi, trebuie stabilit că raporturile de tutelă administrativă nu sunt

raporturi de subordonare. Acest aspect prezintă o importanţă deosebită în

demonstrarea faptului că tutela administrativă nu aduce atingere principiului

autonomiei locale deoarece aceasta nu înseamnă independenţa în afara

ordinii juridice a statului, ci libertatea de acţiune în cadrul prescripţiilor legale

şi sub controlul statului. Mai mult decât atât, tutela administrativă nu trebuie

confundată cu controlul administrativ deosebindu-se de acesta:

Tutela administrativă se manifestă numai în temeiul legii şi numai

pentru actele administrative prevăzute expres de lege, spre

deosebire de controlul administrativ, care se exercită în temeiul

principiului ierarhic administrativ,

Tutela se exercită numai asupra autorităţilor administraţiei publice

cu personalitate juridică, în timp ce controlul administrativ se

exercită, asupra autorităţilor tuturor organelor din subordine,

În cadrul tutelei administrative, organul tutelar are numai dreptul

să aprobe sau să respingă actul supus tutelei, pe când organul

ierarhic superior poate să menţină, să anuleze, să modifice actul

suprem controlului sau chiar să imită actul corespunzător.

Cu toate ca între controlul ierarhic şi tutela administrativă sunt

deosebiri de fond, se observă că Legea pentru organizarea administraţiunii din

1938 reglementa, în cadrul aceluiaşi capitol controlul si tutela administrativă.

Astfel, Titlul VI al legii din 1929 este intitulat “Tutela si controlul

1 Doctor Eugen Popa, Doctor Pantelimon Cioia, Elemente de drept administrativ, editura Servo-Sat, Arad, 1998


administraţiei locale” iar Capitolul IX din Legea din 1938 are ca titlu

“Controlul şi tutela administraţiilor locale”.

Art.192 din legea din 1938 prevede ca organele de control ale

administraţiei locale : Ministerul de Interne, rezidentul regal, Prefectul şi

pretorul, iar ca organe de tutelă administrativă : Ministrul de Interne pentru

ţinutul şi municipiul Bucureşti, rezidentul regal pentru municipii, oraşe

reşedinţe şi staţiuni balneo-climaterice şi prefectul pentru celelalte comune.

Din trăsăturile tutelei administrative, care o fac să se deosebească de

controlul administrativ (ierarhic) şi din efectele acestuia asupra actului supus

tutelei, precum şi ale celui supus controlului, rezultă că există deosebire şi

între organele de tutelă administrativă şi cele tutelate, precum şi intre

organele ierarhic superioare şi cele subordonate.

Tutela administrativă se deosebeşte de controlul administrativ atât prin

momentul exercitării acestuia, cât şi prin natura actelor ce sunt supuse

controlului. Astfel, organele de tutelă sunt obligate să se pronunţe în termen

de 30 de zile de la data primirii actului după trecerea acestui termen actul

considerându-se aprobat, spre deosebire de controlul ierarhic care poate fi

exercitat concomitent sau posterior adoptării actului administrativ. Tutela

administrativă se exercită înainte de aprobarea actului administrativ ţi poate

duce la întârzierea producerii efectelor juridice ale actului respectiv.

Deosebirile dintre controlul administrativ şi tutela administrativă

enunţate mai sus apar prezentate şi în opera lui Paul Negulescu1.

Controlul administrativ se deosebeşte în mod esenţial de controlul

jurisdicţional, la care sunt supuse toate actele autorităţilor administrative în

baza art. 107 din Constituţie. Pe când controlul jurisdicţional se poate exercita

numai din punct de vedere al legalităţii actelor, controlul administrativ se

poate exercita atât din punct de vedere al legalităţii cât şi al oportunităţii şi

utilităţii măsurilor administrative luate de autorităţile subordonate. Este

normal să fie aşa întru cât un organ judecătoresc aşezat departe de

necesităţile curente ale vieţii administrative şi lipsit de mijloacele de

investigaţie ale unui organ de administraţie activ este foarte puţin calificat de

1 Paul Negulescu, Op. cit, pag 404-405


a putea exercita un control, ar însemna că un organ judecătoresc s-ar substitui

administraţiei şi ar face administraţie în locul acesteia.

Controlul ierarhic este controlul exercitat într-o ierarhie

administrativă de autorităţile sau funcţionarii superiori asupra actelor

funcţionarilor în subordine. El se exercită din treaptă în treaptă de către

funcţionarul imediat superior, fără ca să fie nevoie pentru aceasta de vreun

pretext exprese de lege până când se ajunge la ultima treaptă a ierarhiei

serviciului public, care este şeful serviciului public, în general Ministrul.

Acest control care este de esenţa organizaţiilor ierarhice administrative

coexistă nu numai într-un control al legalităţii, dar şi al oportunităţii actelor şi

în baza lui autoritatea superioară poate să confirme sau să anuleze, să

modifice sau sa reformuleze sau chiar să înlocuiască actul săvârşit de

funcţionarul inferior cu un act nou. Autoritatea superioară nu ar putea însă să

ia o măsură de atribuţiune unei autorităţi inferioare în cazul când acesta este

investită cu o putere de decizie proprie.

Tutela administrativă este controlul pe care anumite organe

administrative, precis arătarea de lege, îl exercită asupra actelor autorităţilor

administrative, dotate cu o organizare mai mult sau mai puţin autonomă,

prevăzută cu patrimoniu şi personalitate juridică proprie, cum ar fi în oraşul,

judeţul şi celelalte stabilimente publice1 (instituţii publice într-o formă

actualizată). Acest control nu se exercită asupra tuturor actelor săvârşite de

aceste organe, ci numai asupra acelor arătate de lege, întru cât constituirea

acestor autorităţi ca organe autonome, investite cu autoritate juridică proprie,

porneşte tocmai de la ideea că ele sunt capabile si trebuie să se conducă

singure. Numai în oarecare măsură şi pentru a se putea asigura respectarea

anumitor interese se rezervă unor anumite organe administrative, aparţinând

de cele mai multe ori puterii centrale, dreptul de a cerceta, confirma sau

anula, unele din aceste acte de o deosebită valoare şi importanţă.

Autorităţile de tutelă nu au în general dreptul decât de a confirma sai

refuza să confirme sau să o aprobe actul administraţiei subordonate si uneori

dreptul de a anula actul, când acesta cuprinde administraţii contrare ordinii

1 Antonie Iorgovan, Drept administrativ – Tratat elementar, editura Actami, Bucuresti, 1994


publice, legilor sau ordinii instituţionale a statului (prin texte prevăzute expres

de lege).

Toate acestea fac din tutela administrativă un control mult mai

restrâns, decât cel exercitat pe calea controlului ierarhic. Pe când controlul

ierarhic se poate exercita si din punct de vedere al oportunităţii şi utilităţii

măsurilor respective, tutela administrativă poate fi limitată numai la un

control al legalităţii actului, în care caz autoritatea superioară este obligată a

confirma sau a aproba măsura respectivă, afară numai de cazul când ar avea

motive să îl anuleze pentru considerente de egalitate.

II.6 Subiecţii şi obiectul controlului de tutelă

administrativă

Autoritatea de tutelă administrativă, atunci când tutela se exercită

asupra activităţii organului tutelar este Prefectul, care este reprezentantul

Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice descentralizate ale

ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ

teritoriale. Deci, Prefectul este o autoritate administraţiei de stat care, în cazul

tutelei, are numai competenţă de a consta prin ordin, dizolvarea de drept a

consiliului local (art. 58, alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr.

215/2001), încetarea mandatului Primarului (art. 72 alin. 3, ) dizolvarea de

drept al Consiliului Judeţean (art. 111 alin. 2) sau de a declara vacanţe prin

ordin, locurile consilierilor locali (art. 31 alin. 3). Constatarea dizolvării

Consiliului Judeţean şi organizarea de noi alegeri locale se hotărăsc de către

Guvern, la propunerea Prefectului (art. 111 alin. 2).

Nu există vreun control de tutelă administrativă din partea autorităţilor

administrative autonome la nivel de judeţ asupra celor de la nivel de oraş sau

comună. De pe o parte, tutela administrativă urmăreşte respectarea intereselor

publice ale statelor (înscrise în legi), iar nu ale colectivităţilor publice


judeţene, iar pe de altă parte fiind vorba de un control administrativ special, el

este de strictă interpretare, neputând fiind extins prin analogie1 .

Subiectul pasiv al controlului de tutelă administrativă îl reprezentând

autorităţile administrative ale comunităţilor locale care au competenţa de a

emite acte administrative sau de a încheia contracte administrative. Prin

urmare este vorba atât de autorităţile deliberate (Consiliu local şi Consiliul

Judeţean), cât şi de cele executive (Primarul şi Preşedintele Consiliului

Judeţean). Delegaţia permanentă nu mai are dreptul (potrivit legii nr.

215/2001 faţă de legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală), de a

emite acte administrative şi nici de a încheia contracte administrative, deci nu

este supuse acestui control de tutela administrativă.

Ţinând seama de scopul instituţiei tutelei administrative, de a asigura

respectarea legii de către autorităţile locale autonome, înzestrate cu exerciţiul

puterii publice, rezultă că pot forma obiectul acestui control numai actele

juridice în regim de putere publică (actele de drept public), adică actele

administrative şi contractele administrative, iar nu actele juridice de drept

privat. Pentru acestea din urmă, încheiate de către autorităţile administrative

locale autonome, în condiţii de egalitate juridică, nu se justifică utilizarea

formei speciale de control care este tutela administrativă (deoarece nu s-a

folosit puterea publică), ci controlul de legalitate a acestor acte civile, îmbracă

aceleaşi haine ca şi pentru orice alt act unilateral sub contract civil.

Întrucât Constituţia nu distinge , rezultă că ea recunoaşte prefectului

competenţa de a verifica legalitatea atât a actelor administrative , cât şi a

contractelor administrative.

II.7. Actele supuse controlului de tutelă administrativă

1 Corneliu Liviu Popescu, Tutela exercitată de prefect asupra actelor colectivităţilor locale, în “Dreptul” nr. 8 pe 1996 pag. 62-63


În vederea a realizării sarcinilor ce le revin – satisfacerea intereselor

generale ale societăţii – serviciilor publice adoptă sau emit acte juridice şi

săvârşesc fapte materiale (administrative) producătoare de efecte juridice, în

scopul naşterii , modificării sau stingerii raporturilor juridice de drept

administrativ dar şi al altor ramuri de drept. Considerând că serviciile publice

prin care se realizează sarcinile puterii executive sunt : organe ale

administraţiei publice, vor fi studiate aci doar acele acte emise de primele

două servicii publice.

Începând cu legile în care s-au menţionat pentru prima dată actele

care formează obiectul controlului de tutelă administrativă studiul de faţă va

ajunge până azi , având în vedere numai Legea a administraţiei locale.

Astfel , legea nr.167 pentru organizarea administraţiei locale din 3

august 0929 prin intermediul articolelor 345 respectiv 411 stabilea actele

autorităţilor locale supuse controlului tutelar.

Articolul 345 cuprindea următoarele dispoziţii cu privire la actele

autorităţilor locale supuse controlului tutelar :

a) regulamente comunale , municipale şi judeţene;

b) dările şi împrumuturile;

c) actele de dispoziţiune privitoare la patrimoniul satului, comunei ,

municipiului şi judeţului precum : vânzările, cumpărările,

schimburile, ipotecile , donaţiile ;

d) arcudările şi încheierile pe un teren mai lung de 3 ani ale bunurilor

care aparţin satelor , comunelor , municipiilor şi judeţelor;

e) tranzacţiile şi compromisurile relativ la averi mobiliare şi

imobiliare , renunţări şi recunoaşteri de asemenea dări;

f) lucrările , întreprinderile şi furniturile când angajează cheltuieli

peste prevederile bugetare ale unui an1 .

Art. 411 adaugă alte acte supuse controlului ,,darurile legate de averi

mişcătoare şi nemişcătoare făcute satelor, comunelor , municipiilor,

judeţelor”.

1 Legea nr. 167 pentru organizarea administraţiunii locale din 3 august 1929


Legea din 1933 pentru organizarea comitetelor de reviziune 2 prin art.

42 reduce controlul tutelar numai pentru bugete , împrumuturi, înstăinări ,

conexiuni şi regulamente.

Astăzi unităţile administrative, prin organele lor reprezentative,

exercită două feluri de atribuţii :

atribuţii de drept public în virtutea cărora exercita, în condiţii

legale, autoritatea administrativ – teritoriale stabilite, având

drepturi de ,,comandă” asupra celorlalte persoane juridice şi fizice

din teritoriu;

atribuţii de drept privat, ca persoane juridice civile fiind

proprietare ale bunurilor ce constituie domeniul lor privat.

Aceste două categorii de atribuţii nu înseamnă două personalităţi

juridice. Comunele, oraşele şi judeţele au o singură personalitate juridică, dar

fac două tipuri de acte juridice : acte de autoritate şi acte de gestiune.

Actele administrative de autoritate sunt actele juridice adoptate sau

emise de un serviciu public în mod unilateral , în baza şi în vederea executării

legii, pentru naşterea , modificarea sau stingerea unor raporturi juridice 3.

Actele administrative de autoritate se mai numesc şi acte

administrative de putere publică. Se mai numesc aşa pentru că ele emană de

la o autoritate publică legislativă, executivă sau judecătorească – executarea

lor este asigurată de puterea publică , iar nerespectarea prevederilor lor atrage

sancţionarea celor în culpă.

Actele administrative de autoritate (de putere publică) se împart , la

rândul lor, în acte administrative de autoritate cu caracter normativ (acte

normative) şi acte administrative de autoritate cu caracter individual (acte

individuale).

Acte administrative de gestiune sunt acte juridice încheiate de

serviciile publice administrative pentru exploatarea şi dezvoltarea proprietăţii

publice (domeniul public) al statului, judeţului sau comunei, cu particularii

(persoane fizice şi juridice, române ori străine), pentru că statul, judeţul sau

2 Legea nnr.95 pentru organizarea comitetelor de revizie din aprilie 19333 Valentin I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român , ediţia a II-a revăzută şi adăugită de autor Editura All Beck, Bucureşti, 1998, pag.77


comuna, având conducerea propriilor patrimonii fac, în această calitate acte

patrimoniale bilaterale.

Pe lângă cele două tipuri de acte administrative se pot întâlni şi acte

administrative cu caracter jurisdicţional adică acele acte emise de organele

de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul organelor administraţiei publice,

competente, potrivit legii, să soluţioneze anumite conflicte juridice apărute

între organele administraţiei publice (servicii publice) şi particulari (persoane

fizice sau juridice). Aceste acte juridice, după organul care le emite, sunt acte

administrative, iar după efectele pe care le produc sunt acte de jurisdicţie.

Însă , luând în considerare scopul instituţiei tutelei administrative, de a

asigura respectarea legii de către autorităţile locale autonome înzestrate cu

exerciţiul puterii publice, rezultă că pot forma obiectul tutelei administrative

numai actele juridice în regim de putere publică , nu şi actele juridice de drept

privat (actele de gestiune).astfel chiar din Constituţie se prevede în art. 122,

alin. 4 că ,,prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ,

un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care

consideră actul ilegal”.

Pentru a întări articolul din Constituţie, Legea nr.215/2001 legea

administraţiei publice locale prevede în art. 135 alin.1 că ,,urmare a

exercitării controlului asupra localităţii actelor adoptate sau emise de

autorităţile administraţiei publice locale ori judeţene, precum şi de

preşedintele consiliului judeţean, prefectul poate ataca în faţa instituţiei de

contencios administrativ aceste acte în termen de 30 zile de la comunicare,

dacă le consideră ilegale, cu excepţia celor de gestiunea curentă. Actul atacat

este suspendat de drept”.

În sfera actelor adoptate sau emise de autorităţile administraţiei

publice locale sunt incluse atât actele administrative adoptate de consiliul

local şi de consiliul judeţean numite hotărâri , acte administrative emise de

primar numite dispoziţii cât şi actele emise de preţ de preşedinte consiliului

judeţean numite dispoziţii, deşi acesta nu are calitatea de autoritate publică

locală.

Privit art.27(1) din Legea 215/2001, prefectul poate ataca în faţa

instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor locale şi judeţene


dacă le consideră ilegale, iar suspendarea actului administrativ de autoritate

intervine prin efectul legii.

Controlul legăturii actelor administrative este determinat cerinţele

principiului legalităţii care guvernează întreaga activitate a serviciilor publice

administrative de autoritate, cu respectarea prevederilor legii.

Pentru a înţelege mai bine unde se situează controlul de tutelă

administrativă, Valentin Prisăcaru prezintă forme ale controlului1.

Controlul legalităţii actelor administrative de autoritate se exercită pe

cale administrativă la cerere sau din oficiu. În cazurile

în care controlul legalităţii se exercită la cerere este

recurs administrativ iar dacă acest control se exercită din oficiu este control

administrativ. La rândul său recursul administrativ este de două feluri recurs

graţios şi recurs ierarhic.

În afară de recursul administrativ , legalitatea actelor administrative de

autoritate mai este asigurată şi prin recursul cantencios , care se exercită , la

cerere, de către instituţiile judecătoreşti de cantencios administrativ sau cele

de drept comun, potrivit legii.

Controlul administrativ , adică controlul exercitat de organele

administraţiei publice este de 3 feluri: control intern, control ierarhic şi

control exercitat , în condiţiile legii, de anumite organe.

Cel din urmă control este controlul de legalitate exercitat de prefect,

autorul considerând că acest control nu poate fi nici control intern şi nici

control ierarhic deoarece prefectul nu face parte din organele a căror acte le

controlează şi, deci , nu efectuează un control intern, după cum nu poate fi

socotit nici organ ierarhic al organelor a căror acte sunt supuse controlului

acestuia – prefectul – ca să efectueze un control ierarhic.

Astfel , prefectul, ca reprezentant al Guvernului ,în exercitarea

controlului de tutelă administrativă are dreptul de a ataca , la instanţe de

contencios administrativ, actele autorităţilor publice locale dacă le consideră

ilegale.

1 Idem, Contenciosul administrativ român, pag. 113-120


II.8. Procedura controlului de către prefect a

legalităţii actelor administrative adoptate sau emise de

autorităţile publice locale

Potrivit legislaţiei actuale, Guvernul numeşte un prefect la nivel de

judeţ care atât ca reprezentant al Guvernului, pentru a exercita controlul de

tutelă administrativă, cât şi ca reprezentant al Guvernului pentru a conduce

activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte

autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate la nivel

unitar administrativ – teritoriale, după cum prevede art.133(1) din Legea

215/2001.

Legislaţia din perioada interbelică , ca de exemplu Legea

administrativă din august 1938, prevedea prin art.192 ca organele de tutelă

administrativă:

a) ministrul de interne pentru ţinuturi şi municipiul Bucureşti;

b) rezidentul regal pentru municipii, oraşe reşedinţe şi staţiuni

balneo-climaterice

c) prefectul pentru celelalte comune

Reglementând condiţiile şi modul de exercitare a tutelei

administrative, acelaşi articol prevedea că ori de câte ori legea cere aprobarea

unui organ tutelar, fără să se prevadă un organ numit, tutela se exercită în

ordinea enunţată mai sus.

Organele de tutelă sunt obligate să se pronunţe în termen de 30 de zile

de la primirea actului. După trecerea acestui termen actul se consideră

aprobat. Odată cu actul supus aprobării se va trimite şi dosarul cu toate actele

ce au servit la luarea deciziei.


În cadrul legii 215/2001 este reglementat dreptul de control al

prefectului numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor nu şi oportunitatea

adoptării sau emiterii unui act administrativ de către autorităţile administraţiei

publice locale şi judeţene. Deşi legea nu prevede exact acest lucru, el rezultă

implicit din prevederile alin. 1 al art. 135, potrivit cărora în exercitarea

controlului cu privire la legalitatea actelor autorităţii administraţiei publice

locale şi judeţene, prefectul le poate ataca în faţa instanţelor de contencios

administrativ.

Prefectul nu poate solicita instanţei anularea sau modificarea unui act

pe motiv că nu este necesar sau nu se referă la nişte cerinţe actuale. Actul

poate fi atacat în contencios administrativ numai dacă în conţinutul sau în

forma sa încalcă reglementările legale.

Prin precizarea autorităţii în cadrul căreia prefectul poate ataca actul

pe care îl consideră ilegal se consacră constituţia Contenciosului

Administrativ, iar prin aceea potrivit căruia “actul atacat este suspendat de

drept” se are în vedere necesitatea de a proteja atât persoana în faţa unor

abuzuri ale autorităţilor administraţiei publice locale cât şi interesele naţionale

în raport cu cele locale, suspendarea efectelor juridice ale actului atacat fiind

de natură a evita producerea unor pagube.

Potrivit art. 50 alin.1 din Legea 215/2001 hotărârile cu caracter

normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor în

cunoştinţă publică, iar cele individuale de la data comunicării. Aducerea la

cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5

zile de la data comunicării oficiale către prefect (alin. 2).

Potrivit legii din 215/2001 prefectul se pronunţă asupra legalităţii

actului administrativ şi poate ataca actul în faţa instanţei de contencios

administrativ în termen de 30 zile de la comunicare.

Secretarul comunei, oraşului, municipiului sau judeţului are atribuţia

de a comunica, în termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, actele emise

de către consiliul local, ori judeţean sau de primar, ori preşedintele

Consiliului Judeţean, prefectul.

Privind actul, serviciul juridic de contencios din aparatul tehnic de

specialitate al prefecturilor judeţene (serviciul juridic şi control al legalităţii


actelor din aparatul tehnic de specialitate al Prefecturii Municipiului

Bucureşti ), verifică legalitatea actelor şi dacă le consideră ilegale întocmesc

documentaţia necesară sesizării instanţei de contencios administrativ.

Alin. 1 al art. 135 din legea nr. 215/2001 prevede că din momentul

sesizării, de către prefect a instanţei de contencios administrativ “actul atacat

este suspendat de drept”.

La fel prevede şi art. 27 alin. 1 din aceeaşi lege.

Această prevedere legală este contestată însă de Valentin Prisăcaru1.

În multe art. Ale legii 215/2001, ca de exemplu art. 50 – pentru hotărârile

consiliului local, art. 71 – pentru dispoziţiile primarului şi art. 117 – pentru

dispoziţiile preşedintelui Consiliului Judeţean, se prevede că actele

administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale

sau judeţene nu produc efecte juridice decât după ce au fost publicate, cele

normative, ori au fost aduse la cunoştinţa celor interesaţi, cele individuale.

Întru cât procedura de verificare ale legalităţii actelor adoptate sau

emise de autorităţile administraţiei publice locale sau judeţene se desfăşoară

înainte de publicarea şi , respectiv, aducerea la cunoştinţa celor interesaţi a

acestor acte aceasta înseamnă că această procedură are loc înainte de intrarea

în vigoare a actelor administrative controlate, suspendarea producerii

efectelor acestor acte prevăzute de lege din art. 27 alin. 1 şi art. 135 alin. 1,

apare nerealizabilă .

Cu toate că adoptarea sau emiterea unor acte administrative legale,

constituie una din trăsăturile principale ale activităţii organelor administraţiei

publice locale, iar controlul de legalitate exercitat de prefect reprezintă o

garanţie de asigurare a legalităţii în activitatea organelor administraţiei

publice locale, se observă că în lege nu este prevăzută nici o sancţiune pentru

cazurile în care organele administraţiei publice locale sau judeţene, în termen

de 10 zile de la adoptarea sau emiterea actelor administrative pe care aceste

autorităţi le-au adoptat sau emis (art. 80 alin. h).

Sancţiunile au în vedere ca acestea să fie aplicate, atât actul

netransmis – cum ar fi nulitatea acestuia – cât şi funcţionarului public care are

1 Idem, Tratat de drept administrativ, pag 563


obligaţia de serviciu să transmită aceste acte secretarului comunei, oraşului,

municipiului sau judeţului.

Asemenea prevederi ar duce la o mai bună funcţionare, atât a

autorităţilor administraţiei publice sau judeţene, cât şi a prefecturilor în

interesul apărării legalităţii şi al satisfacerii intereselor generale ale societăţii

la nivelul judeţelor şi comunelor.

O altă problemă este aceea că, dacă se consideră că verificarea

legalităţii actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile

administraţiei publice locale, de către prefect constituie partea integrată a

procedurii de adoptare sau emitere a acestor acte ar însemna că toate actele

administrative cu excepţia celor de gestiune curentă, adoptate sau emise de

autorităţile administraţiei publice locale se adoptă sau emit cu acordul

prefecţilor, ceea ce ar fi un atac asupra autonomiei locale şi ar face ca pe o

cale ocolită să introducă, în activitatea autorităţilor administraţiei publice

locale, elemente ale tutelei administrativei.

Dacă, însă, se consideră că acest control face parte din procedura

posterioară adoptării sau emiterii actelor administrative de către autorităţile

administraţiei publice locale, ar însemna că aceste acte se adoptă sau emit sub

condiţia validării lor de către prefect, ceea ce ar crea o incertitudine cu privire

la procedura efectelor juridice pentru care aceste acte administrative au fost

adoptate sau emise.

Problema asigurării legalităţii actelor administrative adoptate sau

emise de organele administraţiei publice locale sau judeţene s-ar putea realiza

în aceleaşi condiţii ca şi apărarea drepturilor persoanelor fizice sau juridice

care se consideră vătămate în drepturile lor recunoscute de lege, prin acte

administrative de autoritate ilegale.

În acest cadru, în situaţia în care prefectul a constatat prin aparatul

tehnic de specialitate, ori a fost sesizat, că un organ al administraţiei publice

locale sau judeţene din judeţul în care funcţionează a adoptat sau a emis un

act administrativ pe care îl consideră ilegal va sesiza în temeiul art. 135 alin.

1 din legea 215/2001, instanţa de contencios administrativ, competentă, caz în

care actul ar fi suspendat de drept până la soluţionarea sesizării după cum cel


care se consideră vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ ilegal

sesizează, în temeiul art. 1 din legea contenciosului administrativ numărul

29/19901, instanţa de contencios administrativ competentă solicitând, în

condiţiile art. 9 din aceeaşi lege, suspendarea actului administrativ în cauză.

Procedându-se astfel, pe de o parte, prefectul ar avea posibilităţile

legale de a contribui la întărirea legalităţii în activitatea de adoptare sau

emitere a actelor administrative de către autorităţile administraţiei publice

locale sau judeţene, iar pe de altă parte s-ar realiza cerinţele autonomiei locale

şi s-ar contribui la o mai bună operativitate în activitatea de adoptare sau

emitere a actelor administrative şi producerea efectelor lor.

II.9 Efectele exercitării controlului de tutelă

administrativă

Sub aspectul tutelei administrative asupra actelor autorităţilor

administrative ale comunităţilor locale, Constituţia României din 1991 a optat

pentru un sistem liberal, autoritatea de tutelă având doar dreptul să se

adreseze instanţei judecătoreşti de contencios administrativ, în vederea

anulării sau a modificării actului atacat, actul respectiv fiind suspendat de

drept. Prefectul nu are nici drept de anulare (să anuleze însuşi actul), nici

drept de aprobare (să aprobe actul înainte de a intra în vigoare), nici dreptul

de substituire (să emită el însuşi actul dacă nu aprobă actul organului tutelar

sau dacă acesta rămâne privat).

Prefectul dispunea atât de acţiunea de contencios administrativ în

anulare (pentru anularea unui act administrativ ilegal), cât şi de acţiunea de

contencios administrativ de plină jurisdicţie (pentru anularea unui contract

administrativ sau pentru emiterea unei injoncţiuni contra autorităţii pârâte în

vederea modificării actului atacat ).

Ţinând cont de specificul acestei acţiuni nu se pot cere despăgubiri1 .

1 Legea 29/1990 – Legea contenciosului administrativ publicată în Monitorul Oficial nr 122/1990 şi modificată prin legea 59/19931 Corneliu Liviu Popescu , Tutela exercitată asupra actelor autorităţilor administrative ale colectivităţilor locale, în “Dreptul” nr. 8 pe 1996 , pag. 67-68


O altă deosebire foarte importantă faţă de dreptul comun are în vedere

art. 9 din legea 29/1990 conform căreia, instituţia de contencios administrativ

poate, la cererea reclamantului, în cazuri bine justificate şi pentru a preveni

producerea unei pagube iminente, să dispună suspendarea aplicării actului

administrativ până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii, judecata făcându-se

de urgenţă, chiar şi fără citarea parţilor, hotărârea pronunţată fiind executorie

de drept.

Dreptul de a ataca actul în faţa instanţei judecătoreşti de contencios

administrativ nu se confundă cu dreptul de aprobare a actului. Actului

organului tutelar intră în vigoare potrivit regulilor obişnuite, indiferent de

comunicarea către prefect şi de eventuala acţiune în justiţie a prefectului.

Dacă prefectul decide să atace actul atunci aceasta e suspendată.

II.10 Prefectul – autoritate de tutelă

administrativă

Instituţia prefectului îşi are originea în antichitate, nesemnificând fie

unităţi administrative care, la români, purtau denumirea de “praefectural”, fie

funcţii oficiale civile, militare ori economice – “proefecţi” ori “praefectus

urbis” – prefectul Romei2.

În cea mai mare parte în ţările Uniunii Europene la un eşalon local

există un reprezentant al statului care exercită funcţie de “Poliţie

administrativă3”, de administraţie generală, şi de control a actelor autorităţilor

locale (Funcţia de tutelă administrativă).

Este cazul Guvernatorului de provincie din Belgia, a consilierului de

plan în Germania, al prefectului în Grecia, Italia şi Franţa, al guvernatorului

2 Ghe. Zaharia, Odette Budeanu Zaharia, Tudor Budeanu şi Tudor Alexandru Chinariu, Tratat de drept administrativ român, editura Junimea, Iaşi, 2001, Pag. 2333 Antonie Irgovanu, Drept administrativ, - Tratat elementar, vol.1, Bucureşti, 1994 , pag. 207-208


civil în Spania, al comisarului regal în Olanda, ori a guvernatorului civil de

district din Portugalia.

În majoritatea acestor ţări reprezentatul statului are rolul de a

coordona servicii exterioare ale diferitelor ministere, în altele acest rol devine

unui reprezentant al Ministerului de Interne (Danemarca), în altele unui

reprezentant al Guvernului (Grecia), iar în altele unui reprezentat al Primului

Ministru.

Serviciile exterioare sau desconcentrate, deci tradiţionalele organe

locale de specialitate ale administraţiei de stat de la noi, nu trebuie confundate

cu administraţiile ministeriale care îşi au sediul în alte localităţi decât in

capitala uneia sau alteia dintre ţările membre ale Uniunii Europene.

Sistemul francez actual de organizare al administraţiei locale are 5

elemente fundamentale1:

a) “Suprapresiunile tutelei ” fac din sfera controlului administrativ al

centrului să se treacă în sfera controlului exclusiv al tribunalelor

b) Interdicţia unei ierarhii între colectivităţile teritoriale duce şi la

opoziţia acestora de a coopera vertical

c) Globalizarea datoriilor de către stat a colectivităţilor teritoriale,

care a început la începutul anilor ’70, care a avut ca efect utilizarea

de către administraţia de stat a mijloacelor de subvenţionare pentru

a controla problemele locale

d) Autonomia financiară a colectivităţilor locale este mai puţin

reuşită, decât în celelalte ţări ale Comunităţii, în ceea ce priveşte

posibilitatea de a recurge la împrumuturi, precum şi pentru

stabilirea de impozite şi taxe locale

e) Sistemul repartizării competenţelor pe blocuri funcţionează cu

dificultate, punând autorii fiecărui sistem administrativ într-o

situaţie de competiţie sau de ignorare reciprocă, în loc unea de

cooperare.

1 Antonie Iorgovan, Drept administrativ, pag. 299


Profesorul francez M. Waline afirmă că prefectul este o “creaţie

napoleoniană1” , ea fiinţând din anul al VIII-lea de la Marea Revoluţie

Franceză.

Până la modificarea Constituţiei franceze din 1958, prefectul era

reprezentantul guvernului şi şeful administraţiei departamentului în care era

numit.

Începând cu anul 1958, în Franţa, prefectul este reprezentantul statului

şi al intereselor naţionale, este reprezentantul guvernului este organ de

administraţie generală şi organ de coordonare a serviciilor statului din

departament.

În România, instituţia prefectului are o îndelungată tradiţie. Chiar dacă

nu s-a numit astfel, o întâlnim atât în Muntenia, cât şi în Moldova, înainte de

unirea principatelor sub denumirea de Ispravnici de judeţe, ori Ispravnici

administratori. Numiţi de domn, pe 3 ani, dintre 2 candidaţi propuşi de 4

administratori, iei aveau atribuţii administrative şi poliţieneşti2 .

După 1859, instituţia este denumită a prefectului, sub influenţa

franceză, fiind necunoscută şi reglementată prin legea comunală din 1 Aprilie

1864, dar cu deosebire in Legea pentru consiliile judeţene din 2 Aprilie 1964

care prevedea că “Prefectul, în calitate de cap al administraţiei judeţene,

dirige toate lucrările acestei administraţii şi execută hotărârile Consiliului

Judeţean”. Odată cu înfiinţarea funcţiei de prefect, prin aceeaşi lege a fost

înfiinţată şi aceea de subprefect, care era reprezentantul prefectului în

conducerea plăşilor, în care era împărţit judeţul.

După 1944, instituţia prefectului nu a mai fost cunoscută, atribuţiile

acestuia de control al legalităţii actelor administrative revenind altor organe

ale administraţiei statului şi parţial instituţiei judecătoreşti – toate sub

controlul politic al partidului unic.

Începănd din 1991, instituţia prefectului a fost reînfiinţată prin legea

69/1991 privind administraţia publică locală (actuala lege 215/2001) şi prin

Constituţie.

1 M. Waline, Droit Administratif, Paris, 1973, pag 362, Apud , Valentin Prisăcaru, Op. cit, pag 5482 Ghe. Zaharia, Op. cit , pag 234


Astfel, potrivit art. 122 din Constituţie. Prefectul este reprezentantul

guvernului la nivel judeţean, dar, privind reglementarea în ansamblul iei,

desprindem următoarele calităţi ale prefectului :

1. Reprezentant al Guvernului

2. Şef al serviciilor statului din judeţ (Municipiul Bucureşti)

3. Autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea

respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale.

Ca reprezentant al guvernului, prefectul este supus “Jocului politic”,

iar funcţia sa are caracter politic. Cât priveşte calitatea sa de şef al serviciilor

publice statale, textul nu face distincţie între serviciile publice exterioare ale

ministerelor şi serviciilor publice exterioare are autorităţilor centrale de

specialitate.

Până unde se extinde puterea prefectului într-un caz şi celălalt şi deci,

care este semnificaţia cuvântului “conduce”, din art. 122 alin. 2, se vor stabili

prin lege şi ordonate, deoarece alin. 3 precizează că atribuţiile prefectului se

stabilesc potrivit legii şi nu potrivit legii organice.

Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autorităţile

administraţiei publice locale, prefectul are dreptul să atace în contencios

administrativ orice act al unui consiliu ales (local sau judeţean), a oricărui

primar sau al oricărui organ executiv creat , potrivit legii, la nivel judeţean,

atunci când apreciază că acest act este ilegal. Textul alin.4 consacră şi

instituţia contensionului administrativ. Pentru a se evita producerea unor

efecte ireparabile, Constituţia prevede principiul suspendării , de drept, a

actului atacat, fiind consacrată o normă de protecţie atât a persoanei , în faţa

unor eventuale aluzii ale autorităţii administraţiei publice locale, cât şi a

intereselor naţionale, în raport cu cele locale.

În practica administrativă şi de contencios administrativ s-a pus

problema de a şti dacă acţiunea în justiţie a prefectului , ca autoritate de tutelă

administrativă, poate fi circumstanţială şi condiţionată de îndeplinirea unor

termene.


În opinia lui Antonie Iorgovan1, dreptul prefectului de a ataca în

justiţie actele administrative pe care le estimează ilegale, nu poate fi

condiţionat de termene de decădere, ar însemna, urmare a respingerii acţiunii

pentru tardivitate, ca să fie “autorizate” a fiinţa acte juridice contra legii şi

Constituţiei , ceea nu poate fi acceptat.

Ţinând seama de atribuţiile ce-I revin, prefectul nu le-ar putea

îndeplini dacă nu ar avea un aparat tehnic de specialitate şi pentru aceasta în

art. 141 din Legea nr.215/2001 este prevăzut că “prefectul are un aparat

propriu de specialitate , ale cărui structură şi atribuţii se stabilesc prin hotărâre

a Guvernului”.

Potrivit prevederilor art.283 din Legea pentru organizarea

administraţiei locale din 1929, prefectul avea unul sau mai mulţi funcţionari

administrativi la dispoziţia sa, după cum stabilea directorul ministerial local,

care formau cabinetul prefectului.

Potrivit prevederilor art.1 din Hotărârea Guvernului nr.118/1992, la

prefecturi se organizează un aparat tehnic de specialitate, care asigură

realizarea atribuţiilor ce revin, potrivit art.6 din aceeaşi hotărâre prin aparatul

tehnic de specialitate se asigură îndeplinirea atribuţiilor stabilite de lege

pentru prefect , în ceea ce priveşte controlul actelor autorităţilor

administrative publice locale şi judeţene, precum şi de coordonare a

serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei

publice centrale, organizate în judeţ.

Spre deosebire de Legea nr.69/1991 care prevedea în art. 6 alin. 1, că

în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti se organizează pe lângă prefecturi

comisia administrativă, prin legea 215/2001 se prevede în art. 142 alin. 1 că

în judeţele cu o suprafaţă întinsă, cu localităţi amplasate la mari distanţă de

reşedinţă judeţului sau în mari aglomerări urbane, prefectul poate organiza cu

aprobarea Ministerului administraţiei publice, oficii prefecturale.

Aceste oficii prefecturale, prevede alin.2 din acelaşi articol , sunt

componentele ale structurii aparatului propriu al prefectului, în subordinea

directă a acestuia şi sunt conduse de un director, al cărui numire şi eliberare

din funcţie se fac de prefect.

1 Antonie Iorgovan, Drept administrativ, p.227


Termenul de comisie administrativă din legea nr. 69/1991 a fost

înlocuit prin legea cu nr. 215/2001, cu termenul de comisie judeţeană

consultativă, care este formată, aşa cum prevede alin. 2 din prefect şi

preşedintele Consiliului Judeţean, subprefect (a cărui numire şi eliberare din

funcţie se face prin decizie a Primului Ministru, la propunerea prefectului şi a

Ministerului Administraţiei Publice) şi vicepreşedinţii consiliului judeţean şi

secretarul general al prefecturii şi secretarul general al judeţului, primarul

municipiului reşedinţă de judeţ, respectiv primarul general, viceprimarii şi

secretarul general al municipiului Bucureşti, şefii serviciilor publice

descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, organizate la

nivelul judeţului sau municipiului Bucureşti, conducătorii regiilor autonome

de interes judeţean, ai sucursalelor regiilor autonome de interes naţional şi a

societăţilor naţionale din judeţul respectiv sau din municipiul Bucureşti.

Legea nr. 215/2001 şi nici vreo altă lege nu reglementează, în mod

specific, dreptul de control al tutelei administrative din partea autorităţilor

colectivităţilor locale la nivel de judeţ, asupra celor de la nivel de oraş sau

comună.

II.11 Răspunderea prefectului în exercitarea atribuţiei

de tutelă administrativă

Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale prevede în art. 134

că prefectul, care reprezentant al guvernului îndeplineşte următoarele atribuţii

principale:

Asigură realizarea intereselor naţionale, aplicarea şi respectarea

Constituţiei, al legilor, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a

celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice

Exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrative

adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi

judeţene, precum şi ale preşidenţiei consiliului judeţean, cu

excepţia actelor de gestiune


Dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor

şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prin organele legale abilitate

Asigură , împreună , cu autorităţile şi organele abilitate, pregătirea

şi aducerea la îndeplinirea, în condiţiile stabilite prin lege , a

măsurilor de apărare care nu au caracter militar, precum şi a celor

de protecţie civilă, autorităţile militare şi organele locale ale

Ministerului de Interne au obligaţia să informeze şi să sprijine

prefectul pentru rezolvarea oricărei probleme de interes naţional

sau judeţean, în condiţiile legii

Prezintă anual Guvernului un raport asupra studiului realizării

sarcinilor ce îi revin potrivit programului de guvernare, precum şi

în legătură cu controlul exercitat asupra legalităţii actelor

autorităţilor administrative publice locale.

În ultimul alineat ar art. 134 se prevede că prefectul îndeplineşte şi alte

atribuţii prevăzute de lege şi de celelalte acte normative, precum şi

însărcinările date de Guvern.

Din cele prezentate rezultă că cele mai importante atribuţii ale

prefectului sunt prevăzute în legea organică a administraţiei publice locale nr.

215/2001. Tot odată , alte atribuţii ale prefectului rezultă şi din alte legi.

În afară de atribuţii , prefectul poate avea şi însărcinări. Dacă

atribuţiile sunt stabilite în mod expres prin lege, însărcinările I le dă numai

guvernul.

Ca urmare a exercitării controlului asupra legalităţii actelor adoptate

sau emise de autorităţile administraţiei publice locale ori judeţene, precum şi

de preşedintele Consiliului Judeţean, poate ataca în faţa instanţei de

contencios administrativ, aceste acte în termen de 30 de zile de la

comunicare.

În ceea ce îi priveşte pe consilieri şi primari, prefectul nu mai poate

dispune, ci doar constată, prin ordine suspendarea mandatului de consilier sau

primar.

În ceea ce priveşte controlul asupra secretarilor comunelor şi ai

oraşelor acesta se efectuează, de regulă, în legătură cu numirea şi eliberarea


lor din funcţie, precum şi sancţionarea lor disciplinară – fapt pe care presupun

în mod evident, şi controlul în prealabil al activităţii acestuia.

Eliberarea din funcţie şi sancţionarea disciplinară se face , însă numai,

la propunerea consiliului local.

În legătură cu atribuţia care prevede că prefectul dispune măsurile

corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunii şi apărarea drepturilor

cetăţenilor prin organele legale constituite, aceasta se referă la faptul că

legiuitorul a dat, în competenţa nemijlocită a reprezentatului Guvernului, în

unitatea administrativ teritorială, luarea prin ordinul său a unor asemenea

măsuri.

În sfârşit, legea restrânge măsurile pe care le poate dispune prefectul

la un anumit segment, respectiv la “prevenirea infracţiunilor şi apărarea

drepturilor cetăţenilor”, atribut care nu se identifică , pe deplin , cu cel al

măsurilor pe care le pot lua consiliile locale, primarii sau organele de poliţie1.

Cu privire la alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de

Guvern, pe care prefectul le îndeplineşte se pot face următoarele observaţii

referitor la alte atribuţii se au în vedere cele rezultate din alte art. ale legii nr.

215/2001decât cele prevăzute expres în art. 134, dintre care :

1. atacarea , în faţa instanţei de contencios administrativ, a actelor

autorităţilor administrative publice locale, în cazul când consideră

că acestea sunt ilegale – art. 27 şi 135;

2. prin avizul consultativ al prefectului se face numirea şi eliberarea

prin funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale

ministerelor – art. 133 alin. 2 ;

3. dizolvarea consiliilor locale – art. 57;

4. suspendarea şi încetarea mandatului de consilier – art. 59 şi 60

5. suspendarea şi încetarea mandatului de primar – art. 72 şi 77;

6. numirea şi eliberarea din funcţiei a secretarului –art. 84 şi 86.

1 Ghe. Zaharia şi alţii, Op. cit , pag. 240


Cât priveşte controlul exercitat de prefect, doctorul Mircea Preda1

susţine că acest control se exercită nu numai asupra actelor ci şi asupra

persoanelor şi al autorităţilor administraţiei publice locale.

Controlul actelor vizează nu numai ilegalitatea acestora, când sunt

emise de autorităţile administraţiei publice locale ci şi oportunitatea când sunt

emise de către serviciile publice ale autorităţilor administraţiei centrale

organizate în judeţe.

Controlul asupra persoanelor şi autorităţilor se exercită tot cu privire

la conducerea serviciilor publice ale ministerelor descentralizate la nivel de

judeţ cât şi cu privire la consilieri şi primari , preşedintele consiliului

Judeţean, secretar precum şi la consiliile locale si judeţene.

Instrumentul juridic prin care prefectul acţionează în exercitarea

dreptului de control asupra actelor sau asupra persoanelor îl constituie

sesizarea şi ordinea.

Sesizarea este adresată, după caz, instituţiei de judecată (când priveşte

legalitatea actelor ce constituie obiectul controlului), autorităţii administrative

centrale competente să intervină, sau Guvernului.

Dispoziţiile art. 137 alin. 1 din legea nr. 215/2001 precizează că

“pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin prefectului emite ordine cu caracter

normativ sau individual” .

Ordinul este emis atunci când se constată suspendarea din funcţie a

unui consilier local – art. 59 alin. 1 sau încetarea mandatului primarului –

art.72 alin. 3, numirea , eliberarea din funcţie , precum şi sancţionarea

disciplinară a secretarului consiliului local – art. 84 , 86, ori când prefectul ia

act de dizolvare de drept al consiliului judeţean - art. 111 alin. 2 sau ân catul

suspendării sau încetării înainte de termen al mandatului preşedintelui

consiliului judeţean – art. 119.

Ordinele prefectului sunt acte administrative de autoritate. Ele pot fi

normative (conţin reguli generale de conduită, impersonale) sau individuale.

Conform prevederilor art. 138, ordinul prefectului devine executorul numai

1 Mircea Preda, Atribuţiile prefectului conferite prin Legea nr. 69/1991, în “Dreptul” nr. 5-6 pe 1994


după ce a fost adus la cunoştinţă publică – când conţine dispoziţii normative

sau de la data comunicării în celelalte cazuri – adică cele individuale.

Împotriva acestor ordine ale prefectului se poate introduce acţiunea de

contencios administrativ în termen de 10 zile.

Ordinele prefectului pot fi atacate , la instanţele de contencios

administrativ, aşa cum prevede art. 1 din legea contenciosului administrativ,

de către orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în

drepturile sale recunoscute de lege, ori prin refuzul de a emite asemenea

ordine referitoare la un drept recunoscut de lege.

În vederea exercitării controlului, prefectul are organizat în aparatul

tehnic, un compartiment special , constituit din specialişti cu pregătire

profesională diversă şi temeinică care supune spre aprobare şi însuşire

prefectului , concluziile rezultate din control şi măsurile necesare.

Potrivit legii nr. 188/1999 privesc statutul funcţionarilor publici1 şi

legii nr. 215/2001 s-a introdus prevederea răspunderii contravenţionale, civile

sau penale a funcţionarilor publici.

De asemenea , potrivit legii numărul 215/2001, în art. 27 alin. 2 se

prevede că “prefectul răspunde , în condiţiile legii, administrativ, civil sau

penal, după caz, la cererea autorităţilor administraţiei publice locale sau

judeţene ale căror acte au fost atacate în cazul în care instanţa de contencios

administrativ hotărăşte că actul administrativ a fost atacat în mod abuziv”.

Aşadar , instanţa de contencios administrativ este cea care stabileşte

dacă actul a fost atacat de prefect în mod abuziv, deci aprecierea revine unei

autorităţi publice din sfera altei puteri – puterea judecătorească.

Prefectul are împuternicirea acordată de lege , de a controla si de a

aprecia asupra legalităţii actelor administrative emise de autorităţile

administraţiei publice locale sau judeţene fără a avea dreptul de a anula sau

modifica aceste acte.

Prin aceeaşi lege s-a conferit , celor controlaţi, instrumentul juridic

corespunzător , prin care aceştia să sa apere de tendinţele abuzive în

exercitarea unei astfel de împuterniciri, instrument care contribuie la sporirea

1 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată in Monitorul Oficial nr. 600 din 8 Decembrie 1999


corectitudinii şi responsabilităţii prefectului şi la o mai bună înfăptuire a



CONCLUZII. PROPUNERI DE LEGE

FERENDA

În toate ţările democratice, unităţile administrativ – teritoriale la nivel

cel mai înalt au câte un reprezentant al statului , al puterii executive, cu rolul

de a veghea asupra aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice

locale, organizate pe baza autonomiei administrative.

Autonomia locală într-un stat unitar nu poate fi concepută decât în

anumite limite. Nu se poate admite ca într-un stat de drept să fie nesocotită

legea sau autoritatea executivului central şi a justiţiei datorită aplicării

principiului autonomiei locale.

Colectivităţile locale dispun, în baza prevederilor legii, de autorităţi

administrative proprii, autonome faţă de stat. Aceste autorităţi (consiliile

locale, primarii) sunt reprezentate colectivităţilor locale, rezultate din alegeri

libere.

Pentru rezolvarea operativă a treburilor locale este necesar ca aceste

autorităţi să dispună de o competenţă care să le confere autonomie faţă de

organele administraţiei publice a statului.

Autorităţile publice centrale supraveghează activitatea colectivităţilor

locale, exercitând asupra un anumit tip de control numit tutelă administrativă,

control care vizează legalitatea şi nu oportunitatea actelor emise.

După sistemul francez, acest rol, de a veghea asupra aplicării legii de

către autorităţile administraţiei publice locale, in România îl îndeplineşte

prefectul.

Potrivit reglementărilor constituţionale, prefectul este reprezentant al

guvernului pe plan local, conducător al serviciilor statului in judeţ si un rol de

a efectua controlul administrativ pentru supravegherea respectării legii de

către autorităţile administraţiei publice locale.

Relaţiile dintre prefect şi guvernul pe care îl reprezintă, sunt relaţii de

autoritate, ierarhice, determinate de structura ierarhică a sistemului


autorităţilor statului şi relaţii funcţionale, care de regulă se realizează in

sprijinul celor dintâi.

În raporturile cu autorităţile administraţiei publice locale – Consiliu

Judeţean, consiliile locale, primarii – prefectul se află în relaţii de

reprezentare.

Dacă se are în vedere rolul important pe care Constituţia şi legea

organică îl stabilesc prefectului , de supraveghetor al respectării legii în

activitatea autorităţilor locale , pot fi evidenţiate relaţiile de control în care se

află prefectul cu consiliile locale, primăria şi Consiliu Judeţean.

Este vorba de un control stabilit de lege şi nu unul izvorât din relaţiile

de subordonare ierarhică .

Controlul de legalitate realizat de către stat asupra colectivităţilor

locale vizează activitatea desfăşurată de autorităţile acestora , în sensul

acţiunii, cu consecinţa emiterii de acte juridice. Nu este reglementată situaţia

inacţiunii autorităţilor administraţiei locale , a refuzului acestora de aşi

îndeplini atribuţiile prevăzute de lege.

Prefectul nu se poate substitui autorităţilor administraţiei locale, în

sensul emiterii , în locul acestora, a hotărârilor neluate şi impuse de necesităţi

de ordine publică.

O analiză amplă asupra tutelei în contextul legislativ este dificilă de

realizat, deoarece Constituţia şi legea nr. 215/2001a administraţiei publice

locale nu au fost urmate de acte normative care să detalieze această problemă.

Întru cât tutela administrativă nu este reglementată expres nici in

Constituţia României din 1991 şi nici în noua lege a administraţiei publice

locale din 2001, o propunere de lege ferenda ar fi reglementarea expresă a

acestuia printr-o lege specială.

Tutela administrativă nu este o instituţie perimată , ea este încă de

actualitate. Într-un stat unitar, cum este şi România, centrul are dreptul să

controleze, în limitele legii, atât activitatea serviciilor sale publice

descentralizate din unităţile administrativ teritoriale, cât şi activitatea

administraţiei publice locale.


Această formă de control asigură conducerea unitară a activităţii

autorităţilor administraţiilor locale cu laurea în considerare a autonomiei

locale.


BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. TRATATE ŞI CURSURI UNIVERSITARE

1. GHEORGHE FILIP, MIHAELA ONOFREI, Sisteme

administrative comparate , Sedcom Libris, Iaşi 2000

2. DENIS J. GALLIGGAN, DANIEL N. SMILOV, Administrative

law in Central and Eastern Europe, Central European University

Press , Budapest, 1999

3. ANOTNIE IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. I,

ediţia a III-a restructurată, revăzută şi adăugită, All Beck,

Bucureşti, 2001

4. ANTONIE IORGOVAN, Drept administrativ – tratat elementar ,

vol. IV , Actami, Bucureşti, 1994

5. ROMULUS IONESCU, Drept administrativ , Editura Didactică şi

Pedagogică, Bucureşti, 1970

6. PAUL NEGULESCU , Drept administrativ, vol. I , ediţia a IV-a,

Bucureşti , 1934

7. EUGEN POPA, PANTILIMON CIOIA, Elemente de drept

administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1998.

8. CORNELIU LIVIU-POPESCU, Autonomia locală şi integrarea

europeană, All Beck, Bucureşti, 1999

9. MIRCEA PREDA, Tratat elementar de drept administrativ, ediţie

revăzută şi actualizată, Lumina Lex, Bucureşti, 1996.

10. VALENTIN I. PRISĂCARU, Tratat de drept administrativ român

– Partea generală, ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura All ,

Bucureşti 1996

11. VALENTIN I. PRISĂCARU, Contenciosul administrativ român,

ediţia a II-a revăzută şi adăugită , All Beck, Bucureşti ,1998


12. ANIBAL TEODORESCU ,Tratat de drept administrativ, vol. I ,

Bucureşti, 1929

13. GHEORGHE T. ZAHARIA si alţii, Tratat de drept administrativ

român, Junimea , Iaşi , 2001

II. ARTICOLE ŞI STUDII DE SPECIALITATE

1. EMIL BĂLAN, Instituţia prefectului în sistemul administraţiei

publice din România, în “Dreptul”nr. 8/1997

2. PRODOMUS D. DACTOGLOU, Introduction to Greek Law,1993

3. EUGEN POPA, Discuţii în legătură cu existenţa tutelei

administrative, în “Dreptul”nr. 2/1994

4. CORNELIU LIVIU-POPESCU, Tutela exercitată de prefect

asupra actelor autorităţilor administrative ale colectivităţilor

locale, în “Dreptul” nr. 8/1996

5. MIRCEA PREDA, Discuţii în legătură cu natura juridică a

instituţiilor prefectului şi prefecturii, în “Dreptul” nr.12/1992

6. MIRCEA PREDA , Atribuţiile prefectului conferite prin Legea nr.

69/1991, în “Dreptul” nr.5-6 , 1994

III. ACTE NORMATIVE

1. CONSTITUŢIA ROMÂNIEI (Monitorul Oficial nr. 23 / 1991)

2. LEGEA NR. 215/2001 – LEGEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

LOCALE (Monitorul Oficial nr. 122 /1990)

3. LEGEA NR. 188/1999 PRIVIND STATUTUL

FUNCŢIONARILOR PUBLICI (Monitorul Oficial nr. 600 /1999)

4. LEGEA NR. 29/1990 PRIVIND CONTENCIOSUL

ADMINISTRATIV (Monitorul Oficial nr. 122/1990)


5. LEGEA NR. 95/1933 – LEGEA PENTRU ORGANIZAREA

COMITETELOR DE REVIZUIRE (Monitorul Oficial nr.

92/1933)

6. LEGEA NR. 167/1929 – LEGEA PENTRU ORGANIZAREA

ADMINISTRAŢIUNII LOCALE (Monitorul Oficial nr.

170/1929)

7. LEGEA NR. 151/1925 PRIVIND CONTENCIOSUL

ADMINISTRATIV (Monitorul Oficial nr. 284/1925)

tutela administrativa

Documents