teoria şi practica administrării publice -...

Guvernul Republicii Moldova Academia de Administrare Public
Materiale ale conferinei tiinifico-practice cu participare internaional
19 mai 2017
cHiinu, 2017
colegiul redacional
oleg Balan - doctor habilitat, profesor universitar, rector al Academiei de Administrare Public
andrei groZa - doctor, confereniar universitar, prim-prorector al Academiei de Administrare Public
aurel SÎMBoTeanu - doctor, confereniar universitar, prorector al Academiei de Administrare Public
ion guceac - doctor habilitat, profesor universitar, membru-corespondent al Academiei de tiine a Moldovei
ion dulScHi - doctor, confereniar universitar, director al Departamentului studii superioare de master
aurelia ePordei - director al Departamentului dezvoltare profesional
Silvia dulScHi - doctor, confereniar universitar, ef al Direciei tiin i doctorat
angela ZelenScHi - doctor, confereniar universitar, ef al Catedrei tiine administrative
Silvia goriuc - doctor, confereniar universitar, ef al Catedrei tiine juridice
Tatiana ToFan - doctor, confereniar universitar, ef al Catedrei economie i management public
Thomas ScHMiTZ - doctor, profesor, expert al Ageniei de Cooperare Internaional a Germaniei (GIZ)
ana gorea - doctor, confereniar universitar, Catedra tiine politice i relaii internaionale
Mihai Manea - ef al Seciei activitate editorial
autorii poart rspundere pentru coninutul materialelor i stilul expunerii.
descRieReA ciP A cAMeRei nAionAle A cRii
„Teoria i practica administrrii publice,” conferin tiinifico-practic (2017; chiinu). Teoria i practica administrrii publice: Materiale ale Conferinei tiinifico-practice cu participare internaional, 19 mai 2017, Chiinu / col. red.: Oleg Balan [et al.]. – Chiinu: AAP, 2017. – 634 p.
Antetit.: Acad. de Administrare Public. – Bibliogr. la sfâritul art. – 200 ex.
isbn 978-9975-3019-6-1.
AcAdeMiA de AdMinisTRARe Public PARTiciP PRin ceR- ceTARe lA ediFicAReA socieTii bAZATe Pe cunoATeRe
oleg Balan, rector al academiei de administrare Public,
doctor habilitat, profesor universitar Academia de Administrare Public este primul facilitator naional la dezvoltarea tiinei
administraiei prin efectuarea de cercetri tiinifice interdisciplinare în domeniul teoriei i practicii administraiei publice, reglementrilor juridice ale activitii administrative, managementului public, sistemelor informaionale din serviciul public, cooperrii i întreinerii relaiilor internaionale în domeniul administraiei publice. Prin cercetrile efectuate, Acade- mia contribuie la crearea suportului tiinific pentru desfurarea reformei administraiei publice, elaborrii de noi forme i metode de administrare, care au menirea s asigure eficiena activitii autoritilor publice.
Pe parcursul celor douzeci i patru de ani de activitate Academia de Administrare Public, în calitate de instituie de învmânt superior i de centru naional de promovare a politicii de stat în domeniul administraiei publice, a acumulat o bogat experien de organizare a activitii tiinifice. Activitatea de cercetare tiinific se efectueaz în cadrul catedrelor, la- boratoarelor, altor uniti structurale, în domeniul profilurilor tiinifice acreditate. Academia de Administrare Public este membru de profil al Academiei de tiine a Moldovei i, în aceas- t calitate, realizeaz mai multe proiecte investigaionale în domeniul administraiei publice locale i dezvoltrii regionale, aducându-i, astfel, contribuia la soluionarea problemelor existente în aceste domenii.
Astfel, în prezent sunt în desfurare câteva proiecte de cercetare, tematica crora este într-o strâns conexiune cu procesele reformatoare din administraia public. Unul din ele este proiectul „onsolidarea instituional i funcional a administraiei publice locale în Repu- blica Moldova în contextul implementrii Acordului de Asociere cu Uniunea European”. Echipa de cercetare i-a propus realizarea unui studiu complex al organizrii i funcionrii autoritilor publice locale din Republica Moldova i identificarea, în baza acestuia, dar i a unei analize comparative cu sistemele de administraie public local din unele ri ale Uniunii Europene, a soluiilor de îmbuntire a activitii autoritilor administraiei publice locale autohtone.
Un alt proiect instituional în desfurare este „Managementul dezvoltrii regionale privind diminuarea disparitilor interregionale în cadrul Republicii Moldova prin prisma noii politici de coeziune european”. Tematica investigaional a acestui proiect este foarte actual, dat fiind faptul c reducerea disparitilor existente la nivel regional este un obiectiv-cheie al Guver- nului Republicii Moldova, care deriv din prevederile Acordului de Asociere cu Uniunea Eu- ropean.
Rezultatele cercetrilor tiinifice realizate de cadrele tiinifico-didactice, doctoranzii i masteranzii Academiei sunt comunicate la sesiuni i conferine tiinifice instituionale, naionale i internaionale, publicate în reviste i culegeri tiinifice de specialitate din ar i din strintate. A devenit o frumoas tradiie organizarea, de rând cu alte activiti cu ca-
cuVÂnT ÎnainTe
racter tiinific, a conferinelor tiinifice anuale dedicate aniversrii fondrii Academiei i dis- cutarea în cadrul lor a problemelor actuale privind teoria i practica administraiei publice.
Actuala Conferin tiinifico-practic internaional reunete cu diverse comunicri peste o sut de cercettori din cadrul Academiei, autoritilor administraiei publice centrale i locale, altor instituii de învmânt superior din ar, dar i din instituii similare din strintate.
În cadrul sesiunii plenare sunt examinate problemele cu privire la provocrile reformei administraiei publice în Republica Moldova la nivel local, unele reflecii privind omul, societatea, statul în calitate de categorii constituionale perene, investigate i prezentate de cercettorii autohtoni, iar aspectele comparate privind tendinele i perspectivele descentralizrii puterii în Ucraina sunt prezentate de cercettorii Institutului Regional de Administrare Public din Odesa al Academiei de Administrare Public de pe lâng Preedintele Ucrainei.
Cele ase ateliere tematice din cadrul Conferinei cu participarea cercettorilor din ar i de peste hotare vin s diversifice i s concretizeze problemele teoriei i practicii administraiei publice, reieind din particularitile tiinei administraiei i interconexiunea acesteia cu domeniile tiinifice adiacente, cum ar fi dreptul, economia, sistemele informaionale din sfera administrativ, dar i din solicitrile practicii administrative, care necesit asisten tiinifico- metodologic.
Problematica tiinific din cadrul atelierelor prevede examinarea subiectelor privind reformarea administraiei publice în contextual proceselor integraioniste europene, problemele actuale ale tiinei politice i parcursul european al Republicii Moldova. Sunt actuale i subiectele ce in de aspectele teoretico-conceptuale i practice privind edificarea statului de drept i modernizarea administraiei publice, tendinele managementului public în contextual crerii unui sistem administrativ bazat pe cunoatere, rolul e-Guvernrii în dezvoltarea administraiei publice, precum i dezvoltarea profesional a personalului din administraia public.
Apreciem faptul c participanii la conferin manifest un interes sporit nu numai fa de diferite aspecte teoretico-conceptuale, dar i de aspectele aplicative privind activitatea administrativ în multitudinea manifestrilor sale interdisciplinare. Aceasta o deducem din tematica comunicrilor tiinifice inclus în agenda conferinei, din spectrul larg al intereselor tiinifice ale cercettorilor, care confirm dorina lor ferm de a schimba lucrurile spre bine în administraia public.
Ca i în cazul celor trei Forumuri tiinifice desfurate la Academie pe parcursul anului universitar 2016-2017, dezbaterea problemelor i temelor enunate în cadrul Conferinei tiinifice „Teoria i practica administraiei publice” servete un bun prilej de a lansa în calitate de platform de discuii în rândul mediului academic, funcionarilor practicieni din administraia public central i local, asupra celor mai stringente aspecte privind desfurarea reformei administraiei publice în Republica Moldova i identificarea soluiilor pentru o mai bun de- rulare a acesteia.
Luând în vedere c materialele conferinei tiinifice inserate în prezenta culegere conin diverse analize, opinii, poziii, concluzii i recomandri privind situaia actual i perspectivele reformei administraiei publice din Republica Moldova, sperm s fie utile pentru cercettorii tiinifici din domeniu, tineretul studios, precum i pentru funcionarii publici practicieni.
5Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
PRoVocRile ReFoRMei AdMinisTRAiei Publice lA niVel locAl
Tatiana aPTeFrai, doctor, confereniar universitar,
academia de administrare Public
suMMARY In this article, it is revealed the importance of public administration reform for efficient mana-
gement of public affairs and to ensure Moldova’s European path. The author analyzes the areas of reform of local government and mentions the challenges that may arise. Depoliticization, clear de- lineation of powers and functions, and the insurance with all necessary resources and a body of highly qualified officials and well motivated are the main challenges for local government in the context of implementation of the Reform.
Keywords: public administration, strategy, reform, local authorities, challenges.
Reforma administraiei publice în Republica Moldova este un deziderat indiscutabil, care deriv, în primul rând, din considerentul c autoritile administraiei publice sunt responsabilii i promotorii reformelor în toate domeniile vieii sociale. Astfel, numai un sistem de administrare eficient cu un corp de funcionari responsabili i competeni poate asigura buna realizare a reformelor din societate.
Reforma administraiei publice este condiionat i de implementarea Acordului de Asociere cu Uniunea European. În acest context, menionm c, în conformitate cu prevederile articolu- lui 21 din Titlul IV, Capitolul I Reforma administraiei publice, cooperarea Republicii Moldova cu Uniunea European „se axeaz pe dezvoltarea unei administraii publice eficiente i responsabile în Republica Moldova, cu scopul de a sprijini instituirea statului de drept, de a garanta faptul c instituiile de stat funcioneaz în folosul întregii populaii din Republica Moldova i de a promova dezvoltarea armonioas a relaiilor dintre Republica Moldova i partenerii si” [1].
În scopul oferirii serviciilor de calitate pentru cetenii Republicii Moldova, articolul recomand acordarea unei atenii deosebite segmentului de modernizare i dezvoltare a funciilor executive.
Articolul 22 din Titlul IV al Acordului specific dimensiunile principale ale cooperrii în domeniul administraiei publice:
- dezvoltarea instituional i funcional a autoritilor publice pentru a spori eficiena activitii acestora i pentru a asigura un proces de luare a deciziilor i de planificare strategic eficient, participativ i transparent;
- modernizarea serviciilor publice, inclusiv introducerea i punerea în aplicare a e-guvernan- ei, în vederea creterii eficienei furnizrii de servicii pentru ceteni i a reducerii costurilor aferente desfurrii de activiti economice;
- crearea unui corp al funcionarilor publici profesionist, bazat pe principiul responsabilitii manageriale i pe delegarea eficace a autoritii, precum i pe recrutarea, formarea, evaluarea i remunerarea efectuate în condiii echitabile i transparente;
- gestionarea eficace i profesionist a resurselor umane i dezvoltarea carierei;
edinA în Plen
- promovarea valorilor etice în rândul funcionarilor publici [5]. Gestionarea eficient a treburilor publice i realizarea cursului european al Republicii Mol-
dova a impulsionat elaborarea i adoptarea Strategiei de Reform a Administraiei Publice [4]. Trebuie s menionm c este pentru prima dat când Strategia are o abordare complex a sistemului administraiei publice cu ambele sale componente: administraia public central i administraia public local. Reformele sistemului administrativ realizate anterior au fost seg- mentare ceea ce, în opinia noastr, nu au dat rezultatele scontate.
Obiectivul general al Strategiei este crearea unei administraii publice moderne, profesioniste i orientate spre oferirea serviciilor publice de calitate, în corespundere cu necesitile i atep- trile cetenilor i cele ale entitilor sociale i economice.
Strategia se focuseaz pe cinci componente principale: - responsabilizarea administraiei publice; - elaborarea i coordonarea politicilor publice; - modernizarea serviciilor publice; - managementul finanelor publice; - serviciul public i managementul resurselor umane. Potrivit coninutului Strategiei, la prima etap de implementare (2016-2018) aspectele de
reformare, ce in de administraia public local, vor fi focusate pe inventarierea i stabilirea prin lege a domeniilor de competen. Administraia public local urmeaz s fie ancorat pe deplin în procesul de reform în cea de doua etap de implementare a Strategiei (2019-2020). [4]
Astfel, în Compartimentul I „Responsabilizarea administraiei publice”, obiectivul specific 2 prevede crearea unui sistem de atribuire/transfer al competenelor între administraia public central i administraia public local de ambele niveluri, caracterizat prin funcionalitate, clari- tate, stabilitate, corelare cu resursele disponibile i cu capacitile administrative ale unitilor administrativ-teritoriale. Acest obiectiv urmeaz a fi realizat prin:
- revizuirea sistemului actual instituional/juridic de transmitere sau delegare a competenelor ctre autoritile publice locale;
- elaborarea i implementarea politicilor sectoriale în domenii pasibile descentralizrii; - consolidarea capacitilor instituionale i profesionale la nivelul autoritilor publice cen-
trale i locale în ceea ce privete aplicarea principiilor i criteriilor specifice unei descentralizri eficiente i eficace, sensibile i la dimensiunea de gen.
O provocare pentru administraia public local poate fi delegarea competenelor. Aceast prevedere este reglementat de Legea nr. 435 privind descentralizarea administrativ [2] i Le- gea nr. 436 privind administraia public local. [3] Dei legislaia prevede expres c delegarea de competen se realizeaz în mod obligatoriu cu transferul resurselor financiare i materiale necesare i suficiente, practica autoritilor locale demonstreaz carene în acoperirea financiar a acestor competene. Drept exemplu poate servi recrutarea tinerilor pentru realizarea serviciului militar. Atribuiile respective sunt îndeplinite, de regul, de secretarul consiliului local suplimentar la sarcinile prevzute de legislaie, evident fr remunerare.
În condiiile prevzute de Strategia de Reform a Administraiei Publice, dar i ale procesului de descentralizare lista atribuiilor delegate ar putea s se completeze esenial în timp ce perspectiva creterii bugetelor locale nu pare a fi promitoare.
Obiectivul specific 3 al Compartimentului I vizeaz direct administraia public local i prevede consolidarea capacitilor administrative prin reducerea fragmentrii structurii administrativ-teritoriale i/sau dezvoltarea formelor teritoriale de alternativ de prestare a serviciilor publice. Acest obiectiv urmeaz a fi realizat în Etapa I (2016-2018) i include:
- consultarea principalilor actori asupra opiunilor de consolidare administrativ, propuse
pentru implementare la urmtoarele alegeri locale prin organizarea atelierelor de instruire/con- sultare pentru identificarea modelului optim de organizare administrativ-teritorial;
- elaborarea conceptului i a foii de parcurs privind reforma administrativ-teritorial în Re- publica Moldova (inclusiv eliminarea structurilor raionale), pin luarea deciziilor informate (în baza studiilor de optimizare i analiz la nivelul întregii ri) de creare a unitilor administrativ- teritoriale, ale cror autoriti s fie capabile s presteze servicii de calitate înalt locuitorilor si, asigurînd, totodat, democraia local, bazate pe interesele i preferinele prilor interesate, pe valori universale, cum ar fi drepturile omului, egalitatea genurilor i incluziunea social;
- elaborarea i promovarea pachetului de acte legislative i normative pentru trecerea la noul sistem administrativ în Republica Moldova, care s asigure condiiile necesare pentru amalga- marea voluntar, cooperarea intermunicipal, delegarea anumitor competene/funcii de ctre unele autoriti publice locale ctre altele; instrumente de stimulare financiar a comunitilor locale ce decid s se uneasc etc. [4]
Prevederile acestui obiectiv indic asupra necesitii reformei administrativ-teritoriale, refor- m necesar, dar abordat contradictoriu în societate.
Provocarea pentru autoritile administraiei publice locale, este c nu e gândit pâna la fi- nal. Realizarea obiectivului este preconizat pân în 2018, iar în etapa a II-a, practic, nu sunt prevzute careva activiti, specificând doar alegerile locale din 2019. În aceste condiii optimizarea structurii sistemului administrativ ar putea rmâne doar la nivel de intenie. Activitile de con- tientizare a întregii societi cu privire la necesitatea reformei administrativ-teritoriale nu trebuie s întârzie. Sunt necesare analize complexe cu implicarea mediului academic, a oamenilor de tiin, a practicienilor avansai i a experilor strini. Experiena altor ri arat c nu exist o dimensiune optimal a unitilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi sau doi, la fel cum nu exist nici cea mai bun structur administrativ, care ar avea o aplicare universal. Republica Moldova, fiind în cutarea unei structuri optime a administraiei publice locale, este necesar de studiat cele mai eficiente modele de administraie public local, dar s crem modelul ce ar corespunde specificului i particularitilor rii noastre.
Experiena nereuit din perioada anilor 1999-2000 ne demonstreaz c nu avem dreptul la eec.
Reforma în domeniul administraiei publice locale este stipulat i în Compartimentul III al Strategiei: Modernizarea serviciilor publice.
Organizarea i prestarea serviciilor publice la nivel local reprezint atribuiile principale ale autoritilor publice locale reglementate prin cadrul legal. Lipsa resurselor financiare are un impact direct asupra cantitii i calitii prestrii serviciilor publice. Trebuie s menionm c în majoritatea localitilor rurale lipsete serviciul de canalizare. În una din dou localiti lipsete serviciul de colectare a deeurilor. Este nesatisfctor i nivelul de asigurare cu ap potabil a localitilor rurale. În majoritatea localitilor rurale infrastructura drumurilor este deplorabil. Acestea sunt servicii vital necesare pentru populaie, dar care fie c lipsesc, fie c sunt insufici- ente sau de o calitate proast.
În aceste condiii, Obiectivul general al Compartimentului Modernizarea Serviciilor Publice prevede: dezvoltarea sistemului de prestare a serviciilor publice administrative la nivel central i local prin îmbuntirea accesului la aceste servicii prin diverse modaliti, eficienei prestrii lor, reducerea sarcinilor administrative inutile i minimalizarea costurilor serviciilor atât pentru bene- ficiari, cât i pentru prestatori, i eficacitii serviciilor, conform nevoilor i cerinelor beneficiarilor, asigurând un nivel stabil de calitate a serviciilor prestate.
Pentru realizarea obiectivului general sunt elaborate dou obiective specifice. Astfel, pentru perioada 2016-2018 (Etapa I) este planificat Obiectivul specific 1: Asigurarea unei abordri
8 Teoria i practica administrrii publice
coordonate i unificate fa de modernizarea serviciilor publice. Pe parcursul acestei etape va fi dezvoltat cadrul normativ i metodologic pentru asigurarea modernizrii serviciilor publice i vor fi create capaciti instituionale i fortificate capacitile umane pentru implementarea iniiativelor de modernizare a serviciilor publice.
Obiectivul specific 2 prevede creterea calitii i accesibilitii serviciilor publice prin reîngi- neria proceselor operaionale i digitalizare, precum i prin crearea reelei de centre universale de prestare a serviciilor publice. Perioada de implementare a acestui obiectiv este planificat pentru întreaga perioad de realizare a Strategiei. În viziunea noastr, obiectivele sunt generale i nu vor aduce plusvaloare pentru administraia public local, dar, mai ales, pentru populaia din localitile rurale.
O provocare care deriv din prevederile Compartimentului Modernizarea Serviciilor Publi- ce este promovarea cooperrii intercomunitare i regionalizarea serviciilor publice. În aceast situaie apare îns întrebarea: cum pot fi regionalizate serviciile publice în structura actual a sistemului administrativ? Accelerarea reformei administrativ-teritoriale în aceste condiii devine un deziderat. Experiena rilor europene demonstreaz c cooperarea intercomunitar este o soluie eficient în organizarea serviciilor publice la nivel local. Pentru punerea în aplicare a acestui instrument îns este necesar elaborarea unui cadru regulatoriu perfect.
Managementul finanelor publice este o alt provocare pentru administraia public local, în special obiectivele specifice 5 i 6.
Astfel, obiectivul specific 5 prevede consolidarea bazei de venituri proprii ale autoritilor publice locale prin:
- dezvoltarea i consolidarea bazei de venituri proprii ale autoritilor publice locale i a autonomiei de decizie asupra lor;
- consolidarea autonomiei i a managementului financiar la nivelul autoritilor publice locale;
- crearea unui sistem/mecanism care s asigure acoperirea pierderilor bugetelor locale rezultate din scutirile/aciunile/deciziile unilaterale venite din partea altor autoriti publice (Parla- ment, Guvern, ministere etc.).
Prevederile acestui obiectiv pot fi realizate în condiiile unei descentralizri veritabile. În acest context reforma administraiei publice trebuie s fie realizat având la baz principiul autonomiei locale i descentralizrii.
Obiectivul specific 6 prevede delimitarea proprietii de stat de cea a unitilor administrativ- teritoriale, inclusiv pe domenii (public i privat) i asigurarea mecanismelor de gestionare deplin, eficient, efectiv i responsabil a patrimoniului.
În acest context activitile se vor focusa pe: - elaborarea instrumentelor juridice de delimitare a proprietii de stat i a proprietii unit-
ilor administrativ-teritoriale; - inventarierea i evidena proprietii publice a statului i a unitilor administrativ-teritori-
ale; - dezvoltarea capacitilor autoritilor publice locale de administrare a patrimoniului prin
elaborarea i desfurarea cursurilor de instruire privind administrarea eficient a patrimoniului; - elaborarea mecanismelor de cooperare (public-privat, public-public, public-public-privat)
pentru gestionarea eficient a patrimoniului. Realizarea acestor msuri necesit voin atât din partea autoritilor publice centrale cât i
locale. Compartimentul 5 Serviciul Public i Managementul Resurselor Umane reprezint o real
provocare pentru administraia public local în condiiile actuale. Motivarea joas, nivelul spo-
rit de fluctuaie a angajailor din cadrul autoritilor publice locale, nivel de competen sczut, protecionismul vor crea dificulti în realizarea obiectivelor acestui compartiment. Profesiona- lizarea serviciului public, promovarea principiului meritocraiei sunt o provocare pentru autoritile publice locale.
concluzii. Depolitizarea, delimitarea clar a competenelor i a funciilor, precum i asigurarea cu toate
resursele necesare i un corp de funcionari cu înalt calificare i bine motivai sunt principalele provocri pentru administraia local, în contextul punerii în aplicare a reformei administraiei publice.
Reforma administraiei publice nu este un document static. Pe parcursul implementrii pot interveni completri, ajustri în scopul îmbuntirii organizrii i funcionrii sistemului administraiei publice din Republica Moldova.
Reforma administrativ-teritorial este o condiie pentru înregistrarea rezultatelor reformei administraiei publice locale.
biblioGRAFie 1. Acordul de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, i Uniunea European i Co-
munitatea European a Energiei Atomice i statele-membre ale acestora, pe de alt parte. Mo- nitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.185-199/442 din 18.07.2014.
2. Legea nr.435 din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativ. Publicat: 02.03.2007 în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 29-31.
3. Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administraia public local. Publicat: 09.03.2007 în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 32-35.
4. Strategia de Reform a Administraiei Publice 2016-2020. Hotrîrea Guvernului Republicii Moldova, nr.911 din 25.07.2016. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 256-264.
5. BOAN, Igor, Prevederile Acordului de Asociere Republica Moldova - Uniunea European. Ghid. Editura Arc, Chiinu, 2014, 98 p.
eVoluiA sTATului în concePiA conTeMPoRAn
ion guceac, doctor habilitat, profesor universitar,
membru-corespondent al academiei de tiine a Moldovei
suMMARY In the present study is examined the evolution of the state in contemporary conception that has
a multifunctional character. Contemporary state is an effect of political progress and restructurings that has occurred in society. The modern state contributes to the harmonious formation and development of the person. In this context, the functions of the contemporary state and its influence on the democratic development of society are highlighted.
Keywords: state, political association, universal organization, conducting institution, legalized organ, political progress, legality, legitimacy.
În secolul al XXI-lea, omenirea intr într-o faz calitativ nou a dezvoltrii sale, nutrind spe- rana c secolul al XXI-lea va deveni o nou er de cooperare global. În acest context, în faa tiinelor juridice, rmâne în prim-plan problema identificrii cilor de dezvoltare a fenomenelor, relaiilor i instituiilor sociale, abordarea complex a unor noiuni fundamentale perene. Una dintre aceste probleme este cea a statului.
Concepia contemporan a statului are un caracter multifactorial (plurifactorial). În doctrina statului multe coli pornesc, în primul rând, de la faptul c statul este o uniune determinat de oameni, asociaie rezultat din necesitatea de a tri împreun pe un teritoriu anume (în hotarele de stat), iar orice cooperare are nevoie de reglementarea activitii în comun, a relaiilor dintre oameni i grupurile lor, care au diverse interese. Acestea i constituie temelia unui stat ca asociaie politic, care în politologie uneori e numit „stat în sensul larg al cuvântului”, deosebit de stat în sens restrâns (organizaie de stat, sistem de instituii abilitate cu putere suprem pe un anumit teritoriu, aparat de stat). Caracterul politic al asociaiei de stat este condiionat, pe de o parte, de asimetria social a oricrei societi (clase, straturi sociale, diverse grupuri de populaie i reprezentanii lor – grupe de presiune), în urma crui fapt reglementarea relaiilor dintre acestea capt caracter politic, iar, pe de alt parte, de necesitatea executrii „treburilor comune”, de care au nevoie în aceeai msur toate clasele i straturile sociale (de exemplu, protecia mediului, organizarea comunicaiei, depirea calamitilor naturale) i care decurg din interesele comune ale tuturor straturilor populaiei i „membrilor” organizaiei de stat.
Apreciind statul ca asociaie politic, nu putem, astfel, s-l caracterizm doar ca instituie a consensului (a armoniei), iar, pe de alt parte, s-l identificm cu societatea în general.
În al doilea rând, statul este o organizaie în societatea unei anumite ri (orice comunitate presupune o oricare organizaie). Specificul acestei organizaii const în faptul c statul este uni- ca organizaie universal din ar, creat inclusiv în baza diviziunii administrativ-teritoriale (doar în state foarte mici precum Tuvalu, în care numrul populaiei oscileaz la circa 10 mii de persoane, aceast diviziune nu exist) [1] pe calea înregistrrii membrilor asociaiei politice la locul de trai, instituiei ceteniei i apatridiei (persoane strine, persoane fr cetenie etc.), cu statut politic diferit al acestor persoane etc. Fiecare individ, aflat temporar sau permanent pe teritoriul rii, este într-un fel membru, subiect al acestei organizaii, beneficiaz de anumite drepturi (de
exemplu, dreptul la munc sau inviolabilitatea persoanei) sau are anumite îndatoriri fa de ara în care se afl. Toate cele menionate se refer i la persoanele juridice (instituii, organizaii, uniuni înregistrate în statul dat care au drepturi i obligaii fa de acesta).
Statului-organizaie, ca i oricrei uniuni, îi sunt proprii elemente cu caracter liber (de exemplu, se poate renuna la cetenie, dei în mai multe state cu consimmântul efului statului sau al altor organe de stat strinii i apatrizii pot s prseasc liber ara, dar nu pot s intre liber în ea etc.), dar totui organizaia „stat” se construiete, de obicei, pe principiul obligativitii. Toate persoanele care se afl pe teritoriul statului, indiferent dac doresc sau nu, trebuie s se supun puterii acestei organizaii, s respecte legile statului. Pentru înclcarea legilor (în caz de infraci- uni), toate persoanele (nu doar cetenii) trebuie s fie pedepsite. Aceste sanciuni nu le poate pronuna alt organizaie.
Pentru a se elibera „de dependena fa de statul” rii date, persoanele trebuie s renune la cetenia acestuia (ea fiind condiionat de anumite circumstane) i s prseasc teritoriul, dar dac rmân pe acest teritoriu, ele cad sub incidena legislaiei acestuia, dar cu unele particulari- ti (eliberarea de serviciul militar, de unele impozite etc.). Dac ceteanul se afl peste hotare, chiar dac are acolo viz de reedin, asupra lui se rspândesc legile statului su.
În al treilea rând, statul este o instituie politic de reglementare, instituie de dirijare din societatea dat. Acesta satisface cerinele societii din momentul în care el s-a stratificat (divizat pe clase, grupuri sociale . a.) în integrare, organizare i administrare. Aparatul lui, într-adevr, se produce parial ca o „main”, dei aceasta este departe de a fi caracteristica lui principal. Mai devreme am afirmat c statul reglementeaz relaiile (dar nu pe toate) sociale dintre oameni i grupurile lor (nu numai sociale, dar i pe altele).
Exercitând direciile principale ale activitii (funcii la care ne vom referi în continuare), luând decizii principiale, statul (conductorii aparatului de stat), în primul rând, reprezint interesele acelor straturi sociale (fore), care au mai multe posibiliti de presiune asupra puterii în vederea asigurrii intereselor lor. Aceasta este clasa dominant economic, social i politic: proprietarii de sclavi în Epoca antic (la ei aderau, cu anumite scopuri, oamenii liberi), în Evul Mediu feudalii (laici i spirituali), pturile avute ale populaiei (burghezia) în etapele incipiente de dezvoltare a capitalismului, în condiiile dreptului electoral cenzitar, când drepturile electorale depindeau, în ultim instan, de proprietatea deinut i de ali factori care, în definitiv, aveau un caracter economic. Ptura social dominant poate fi o grupare semifeudal împreun cu marea burghezie dospit pe privilegiile de stat (de exemplu, profitul de la petrolul aflat în proprietatea statului în unele ri arabe). Un strat social dominant poate fi aa-numita burghezie naional (în trecut în India), autocraia proburghez (în trecut în rile totalitare de orientare capitalist din Africa).
Pentru aceast clas statul are o importan deosebit în calitate de arbitru social-politic în comunitate. Aceasta este esena regulatoare a statului în societate, dei funcia nu se reduce la arbitraj. Teoretic, conform normelor statului democratic, acest arbitraj trebuie s fie neprtinitor, de aceea sunt create mecanisme speciale (de exemplu, judectoria independent ale crei decizii sunt incontestabile, inclusiv pentru alte ramuri ale puterii de stat), dar în practic, dup cum am atenionat, în virtutea cauzelor legate de diverse fore economice i politice ale unor grupri din societate, acest arbitraj nu este chiar atât de imparial. Astfel, statul este un arbitru care aci- oneaz, în primul rând, în interesul celor mai puternice clase, grupuri interesate, în al doilea rând, apr de lipsuri excesive straturile cele mai srace i vulnerabile ale societii (de exemplu, chiar i în antichitate sclavii puteai fi vândui numai cu familiile, în societatea de astzi exist indem- nizaii de stat pentru omaj, pensii etc.) i, în sfârit, funcia de intermediere în interesele întregii societi, pentru a nu admite confruntri sociale, a preveni anarhia i dezintegrarea societii, asigurând solidaritatea social.
În al patrulea rând, indiciul principal al statului este puterea (de stat, public) deosebit. Pute- rea de stat, exercitat de ctre un aparat enorm i ramificat, este universal. Ea se extinde asupra tuturor membrilor societii din ara dat i asupra cetenilor care locuiesc în afara hotarelor sale (în continuare ne vom referi detaliat la puterea de stat i organele sale). Aceast putere este independent juridic de orice alt putere din interiorul i exteriorul rii: fiecare stat dispune de suveranitate, are dreptul s aplice constrângerea. Sfera sa de aciune se extinde asupra averii, libertii, uneori chiar asupra vieii omului (în mai multe ri pedeapsa capital este interzis, iar unele sisteme juridice prevd rspunderea penal nu doar pentru persoane fizice, dar i pentru cele juridice).
Aceste posibiliti de influenare sunt condiionate de faptul c statul este un organ legalizat i legitim de constrângere. Legalizarea constrângerii de stat se realizeaz, pe lâng constituie, i de multe alte izvoare de drept (de exemplu, rspunderea material este fixat în Codul civil, cea penal - în Codul penal, cea contravenional în Codul contravenional etc.). Legitimitate (de asemenea, este o legalizare, dar acestui termen i se confer un sens mai larg) înseamn recunoaterea de ctre populaie a puterii de stat existente, prin urmare, i a constrângerii de stat, pe care acesta o aplic la necesitate ca fiind întemeiat, echitabil i raional.
Între legalizare i legitimizare sunt posibile discrepane: poporul poate s nu confirme puterea legal de stat instituit în corespundere cu normele constituiei, s-o considere inechitabil, fapt ce poate cauza schimbarea ei pe cale panic sau violent. Ba din contra, puterea de stat legitim i constrângerea legitim (din punctul de vedere al poporului) pot s persiste o perioad de timp nelegalizate de actele normative (de exemplu, unele regiuni eliberate din China, Angola, Guineea-Bissau pân la formarea statelor respective) [2].
Mrturie a legitimitii puterii de stat (corespunztor a dreptului su la constrângere) pot servi i datele de opinie public, sondajele reprezentative, anchetrile, dezbaterile naionale i locale asupra diverselor probleme. Totodat, este deosebit de important a stabili dac constrân- gerea de stat, msurile sale împotriva societii în genere (de exemplu, interzicerea temporar a dreptului la întrunire) sau a unor grupuri sociale (interdicia de a desfura congrese de ctre extremiti) corespund unor sarcini generale mai importante ale societii (i nu doar de pe poziiile majoritii, dar i de pe poziiile proteciei drepturilor minoritii), cât de adecvate sunt aceste msuri valorilor general umane.
Se consider c un stat exist doar atunci când este întemeiat pe drept, iar dreptul, dup cum am remarcat, poate fi doar echitabil (spre deosebire de lege). Echitatea, desigur, este ideea dreptului, principala cerin fa de acesta, îns în realitate nu putem reduce dreptul doar la echitate.
Din perspectiva faptului c statul este supus unui proces continuu de metamorfoz, consta- tm c acesta nu poate evita anumite transformri mai mult ori mai puin profunde. În acest sens, statul nu este „o form instituional atemporal i universal…” [3]. Statul contemporan este un rezultat al modificrii mentalitii oamenilor, al percepiei nu doar a valorilor umane universale din trecut, începând cu sec. al XVII-lea - al XVIII-lea, dar i a celor noi, create în sec. al XX-lea. De asemenea, statul este un efect al progresului politic pe arena internaional, dar, în primul rând, al restructurrilor care s-au produs în societatea însi din sec. al XX-lea. Aceste mutaii au fost determinate de dezvoltarea sa în secolele precedente, fiind consecina unor modificri evolutive care, în ultim instan, s-au dovedit a fi transformri de esen, revoluionare a concepiei însi a statului i a statului existent real în multe ri.
La începutul secolului al XXI-lea, ca i întreaga civilizaie, Republica Moldova se confrunt cu noi i tot mai complicate dificulti, provocri i ameninri, considerate ,,maladii ale sistemului administrrii de stat i a dreptului constituional” [4].
Aceasta se datoreaz în mare parte faptului c Republica Moldova, ca i alte state postso- cialiste, trece printr-o faz dificil de dezvoltare – tranziia de la un regim totalitar la statul de drept. Criza economic, criza financiar-monetar, energetic, alimentar, accentuarea contradi- ciilor sociale sunt doar câteva dintre problemele de o gravitate extrem care s-au acumulat la ora actual în lume, astfel încât tot mai multe state au contientizat necesitatea unor reforme radicale.
Pentru astfel de situaii, odat ce sistemele de guvernare sunt incapabile s riposteze provocrilor cauzate de transformrile vertiginoase în timp, Alvin Toffler a introdus conceptul de ,,povara deciziei”, considerat de el ca fiind ,,de importan crucial pentru înelegerea democraiei”. În opinia acestuia, orice societate, pentru a putea funciona, are nevoie de o anumit cantitate de decizii politice de calitate. Cu cât este mai mare numrul deciziilor necesare pentru conduce- rea unei societi, varietatea, frecvena i complexitatea acestora, cu atât este mai grea ,,povara” deciziei politice pe care societatea respectiv o poart [5].
Toffler credea c o povar mai grea trebuie s se ,,distribuie printr-o mai larg participare democratic”, drept urmare, atunci când povara decizional a sistemului social crete, democraia ”nu este o chestiune de alegere, ci o necesitate a evoluiei, fr de care sistemul nu poate s funcioneze” [6].
În opinia noastr, un stat modern prin definiie este un stat democratic, laic, de drept ce corespunde valorilor umane universale din trecut (de exemplu, libertatea) i celor mai noi, din sec. al XXI-lea (de exemplu, echitatea social). El poate s preia chiar i vemântul monarhiei (parlamentare), dup cum demonstreaz experiena Marii Britanii sau a Japoniei, îns în toate condiiile reducând relaiile sociale: acesta, pe de o parte, nu încorseteaz direciile principale ale autodezvoltrii societii, iar, pe de alt parte, nu permite ca aceast autodezvoltare s ia amploarea ce ar regenera în anarhie i dezmembrarea societii.
Actualmente, statele naionale traverseaz aa-numita globalizare. Procesele de globalizare, constituirea societii informaionale preschimb rapid tabloul lumii contemporane. Spaiul unic global, economic, politic, migraionist etc. conduce, printre altele, i la evoluia statului, a formei i tipului acestuia. De exemplu, . Kaflen recomand trei scenarii posibile de evoluie a statului: dizolvarea statului naional (un fel de Evul Mediu nou); statul naional flexibil; statul-naiune transformat [7]. O tipologizare asemntoare este sugerat de E. G. Ponomariova, care evideniaz statul premodern, modern i postmodern [8]. B. A. Gal identific trei modele pe care le poate prelua statul nou: reeaua internaional (o intersecie complex a diverselor reele, a corporaiilor transnaionale), imperiul mondial i statul mondial (sau federaia mondia- l) [9]. Aceast viziune este acceptat i de L. E. Grinin, dup care statul, ,,în calitate de unitate principal i subiect al procesului istoric, începe s cedeze treptat loc unor uniti mai mari” [10].
Acestea sunt modelele de baz ale unei posibile transformri a statului contemporan. În acelai timp, trebuie s accentum c în niciun caz nu poate fi vorba despre dispariia statului în general, deoarece, în pofida oricror transformri în cadrul relaiilor interstatale, statul naional se menine pentru mult timp un actor de baz pe arena mondial.
Statele sunt i vor rmâne entiti dominante în afacerile mondiale. În acest sens ele întrein armate, desfoar activiti diplomatice, negociaz tratate, poart rzboaie, supravegheaz organizaiile internaionale, influeneaz i configureaz … producia i comerul, asigur se- curitatea extern i intern [11]. În consecin, coninutul normativ al constituiilor necesit un proces constant de perfecionare. De asemenea, în doctrina dreptului constituional este pro- movat ideea constituionalizrii dreptului [12].
În ultimele decenii, majoritatea tezelor de doctor sau doctor habilitat în domeniul dreptului public, susinute în Republica Moldova, ,,abund” în propuneri de lege ferenda de modificare a
Constituiei. Cu regret, constituantul rareori ine cont de aceste propuneri novatoare, ignorând, astfel, misiunea tiinelor juridice, în special a tiinei dreptului constituional, de soluionare doctrinar a constituionalitii sau neconstituionalitii normelor juridice în vigoare, funda- mentarea necesitii ajustrii i modelrii unor construcii normative noi. De aici apare i necesitatea constituionalizrii, care este un proces de perfecionare instituional i normativ a statului i dreptului respectiv.
Doar aa statul modern poate fi obligat s serveasc omul în modul cel mai abil, s contribuie la formarea i dezvoltarea armonioas a persoanei în condiiile unei societi libere, pluraliste, postindustriale, bazate pe cunoatere.
biblioGRAFie 1. Constitution of Tuvalu. http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/tuvalu.
pdf. 2. Ion Guceac. Omul, societatea, statul: categorii constituionale perene. Editura Universul
Juridic, Bucureti, 2017, p.188-193. 3. A. Supiot. Homo Juridicus. Eseu despre funcia antropologic a dreptului, Bucureti, Roseti
Educaional, 2011, p. 235. 4. . ., . . . În:
,, ” din 28.10.2011. http://www.ng.ru/ideas/2011-10-28/5_patologii.html, vizitat la 18.09.2016.
5. A. Toffler. Al treilea val. Editura Politic, Bucureti, 1983, p. 587. 6. Ibidem, p. 588. 7. S. Coughlan. Is there a future for the nationstate in an era of globalization? If so, what futu-
re? — www.shaneland.co.uk/academic/ma/globalisationessay1pdf. 8. . . . , ,, ”. 2007,
11, p. 97. 9. . . . : ,
www. polite.com.ua/library/4080-.html. 10. . . . , ,,
: ,, ”, ”. . . . . . , 2004, p. 45.
11. S. Huntington. Ciocnirea civilizaiilor i refacerea ordinii mondiale. Bucureti, Litera internaional, 2012, p. 38.
12. B. . . : . , , 2016.
:
,
, ,
,
,

suMMARY The article analyzes the decentralization of power, its types and criteria as well as the historical
basis of decentralization in Ukraine. The prospects for implementing the decentralization reform at the present stage taking into consideration historical lessons and European experience are presented.
Keywords: decentralization, local self-government, territorial organization.
- . - , - , .
- «-2020», - 12.01.2015. : - , - . , , .
- . , , - . , [3].
(, ), (, - , ), , , - (, (), .).
, -
, [5]. . , - . , - .
, - . , - , , , .
. - - . - , . - , , . [6]
, . - , .
, - , - . [4]
70- . . , - - , - . , 63 75 90- . . . [2] , - - , . [7]
- , , . , . , , . , - . [6]
- « ». - , , , . , - ,
- , - , . - e .
- , . - . , : - ; , ; . - . , , . 20 . [10]
. . ( , , , - . .), ( - , .) - . [6]
. , , - . , -
1 : «» «»

• - ;
• ; • ; • ; •
- .
• ; • ; •
; • -
- .
•
; •
- ;
• ; • -
- .
• ; •
; • -
- ;
• - , - .

• , - ;
• - .
• - .
. -
1710 . , , , , .
. . .
1918 , , - . , - .
132 , . , , , « - ». , - , .
, - , . 2010 , - . , 2001 - - . , , . [8]
- , - . , - -. - , - , . - ( , ) . [1]
, -
, , . - (USAID) « : » , . , - , . , . - , , , - . 2005 «» - - , - .
, , - , - , . . , , , , - , , .
, . , - - . [9]
, - - , . .
, , - , .
- , , -- . - - . , . , - , - .
1. - :
. [ ] – : http://www.golos. com.ua/rus/article/255545
2. . . [ ] / . . . – : http://www.nbuv.gov.ua/portal/ Soc_Gum/Tpdu/2010_4/doc/2/13.pdf
3. . : , () / . // []. – 2010. – 1. – . 21-25.
4. . ., ., ., . // Wspópraca Europejska Nr 8(15) 2016 / European Cooperation Vol. 8(15) 2016. . 120-135.
5. / [. : . . , . . - , . . .]; . . . , . . , . . ; . . . . . – ., 2010. – 820 .
6. . . : - - . . . . - : . 25.00.01 « » / . . . – , 2006. – 18 .
7. : // . . . ., . ., . . .; – .: , 2012. – 576 .
8. Jarabik B., Yesmukhanova Y. Ukraine’s Slow Struggle for Decentralization / B. Jarabik, Y. Yes- mukhanova. March 2017 – Access mode: http://carnegieendowment.org/2017/03/08/ukraine-s- slow-struggle-for-decentralization-pub-68219
9. Local Governance and Decentralization Assessment: Implications of Proposed Reforms in Ukraine. the United States Agency for International Development (USAID). September 2014 – Ac- cess mode: http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/pa00k59f.pdf
10. Ma J. Decentralization From the «Top Down»: The Japanese Case / J. Ma. – Access mode: www.worldbank.org/mdf/ mdf1/topdown.htm.
11. Steinich M. Monitoring and Evaluating Support to Decentralisation: Challenges and Dilem- mas. European Centre for Development Policy Management. November 2000 – Access mode: http://ecdpm.org/wp-content/uploads/2013/10/DP-19-Monitoring-Evaluation-Decentralisa- tion-2000.pdf
A T e l i e R u l nr. 1 ModeRniZAReA AdMinisTRAiei Publice
în conTeXTul inTeGRRii euRoPene diMensiuni sTRATeGice Ale ReFoRMei
AdMinisTRAiei Publice din RePublicA MoldoVA
aurel SÎMBoTeanu, doctor în tiine politice, confereniar universitar,
prorector al academiei de administrare Public
suMMARY TIn this study it is examined some milestones regarding the development of public administration
in the Republic of Moldova and it is identified the transformations perspectives in this field resulting from the provisions of the Public Administration Reform Strategy for the period 2016-2020. The reform is perceived as a commitment to the provisions implementation of the Association Agreement with the European Union in order to increase the responsibility within public administration, public policy coordi- nation, modernizing public financial management and human resources.
Keywords: public administration reform, empowerment of administration, elaboration of public po- licies, modernization of public services, public financial management, human resources management.
Dobândirea Independenei Republicii Moldova la 27 august 1991 a generat un ansamblu de ajustri ale sistemului de organizare social la noile condiii democratice de funcionare a statului. O parte component a acestor transformri o constituie i reforma administraiei publice. Analizând cele efectuate pe parcursul acestei perioade de peste un sfert de secol, autoritile publice, societatea civil, dar i cetenii menioneaz i unele realizri, care cu certitudine c s-au produs în acest interval de timp, inclusiv în domeniul administraiei publice, dar sunt menionate i un ir de lacune, neajunsuri i chiar ratri în diferite domenii ale vieii sociale, inclusiv în domeniul construciei sta- tale. Din aceasta deriv necesitatea clarificrii cauzelor acestor lacune i, îndeosebi, ale identificrii perspectivelor transformrilor ce urmeaz s se produc în administraia public din Republica Moldova.
Pentru a ne clarifica mai bine în problemele actuale din administraia public, inclusiv în desfurarea continu i consecutiv a reformei, considerm util de a face doar o succint retros- pectiv a proceselor reformatoare anterioare din aceast sfer de activitate. În acest sens, vom meniona c în perioada de tranziie au fost elaborate i implementate, dei unele parial, mai multe documente de politici în domeniul administraiei publice [1]. Ca rezultat au fost preluate i implementate principii noi de organizare i funcionare a administraiei publice caracteristice pentru modelul democratic de organizare i funcionare a societii, a fost elaborat cadrul normativ privind reformarea administraiei publice, au fost redimensionate parial funciile statului în raport cu administraia public local, a fost instituionalizat o nou politic de personal în serviciul public, au fost reconfigurate relaiile dintre administraia public i societatea civil, s-au desfurat i alte aciuni i procese favorabile sistemului administrativ. Prin producerea acestor transformri
administraia public din Republica Moldova tinde s se ajusteze la modelele democratice de organizare i funcionare a sistemului social.
O etap nou în evoluia reformei administraiei publice o constituie semnarea de ctre Republi- ca Moldova la 27 iunie 2014 a Acordului de Asociere cu Uniunea European. Capitolul I (art. 21, 22, 23) din Titlul IV al Acordului, intitulat Reforma administraiei publice, prevede aciuni orientate strict spre cooperarea nemijlocit în domeniul administraiei publice pe segmentele bunei guvernri, reformei serviciului public, practicilor participative în procesul decizional, perfecionrii relaiilor interbugetare, consolidrii autonomiei locale i altele [2].
În scopul realizrii acestor sarcini, a fost elaborat Strategia privind reforma administraiei publice pentru perioada 2016-2020, aprobat prin Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 911 din 25 iulie 2016 [3]. Elaborarea acestei Strategii a fost precedat de o analiz i o evaluare ampl a administraiei publice, efectuate în cadrul proiectului SIGMA (Suport for Improvement in Gover- nance and Management) i expuse într-un Raport discutat în cadrul Conferinei din 12 mai 2016 cu participarea Primului-Ministru, dl Pavel Filip, care a menionat c reforma administraiei publice este una dintre restanele majore în implementarea prevederilor Acordului de Asociere cu Uniunea European, dându-i calificativul de prioritate strategic a Guvernului [4].
În acest sens, reforma administraiei publice la etapa actual reprezint un angajament serios al Guvernului pentru implementarea prevederilor Acordului de Asociere cu Uniunea European la compartimentul respectiv. Reforma administraiei publice este conceput, de data aceasta, ca o precondiie pentru realizarea reformelor din alte domenii de activitate, dat fiind faptul c autoritile administraiei publice au menirea s catalizeze mersul transformrilor reformatoare din toate sfere- le vieii social-economice ale Republicii Moldova.
Spre deosebire de etapele anterioare ale reformei, prezenta reform se caracterizeaz ca având o abordare nou i mai cuprinztoare, fiind axat mai mult pe necesitile cetenilor. Aciunile pla- nificate în cadrul reformei reprezint un exerciiu menit s asigure o descentralizare administrativ i financiar real i de creare a unei administraii publice moderne, profesioniste i orientate spre oferirea serviciilor publice de calitate i eficiente din punctul de vedere al costurilor.
Strategia privind reforma administraiei publice pentru perioada 2016-2020 se axeaz pe cinci dimensiuni principale asupra crora ne vom referi succint în continuare.
a) responsabilizarea administraiei publice Responsabilizarea administraiei publice este conceput ca un proces prin care persoanele fizice
i juridice sunt responsabilizate pentru aciunile lor. Aceasta se poate dobândi printr-un complex de aciuni cu referire, în primul rând, la activitatea resurselor umane încadrate în sistemul administraiei publice, prin sporirea randamentului activitii desfurate i îmbuntirii calitii serviciilor prestate.
Pe prim-plan se evideniaz necesitatea raionalizrii structurii Guvernului. În acest sens aciunile reformatoare s-au iniiat în octombrie 2016 cu consolidarea capacitilor Cancelariei de Stat i optimizarea structurii acesteia, în scopul excluderii dublrilor de funcii i asigurrii unei activiti mai eficiente [5]. De rând cu restructurarea i eficientizarea proceselor operaionale, inclusiv a circuitu- lui documentelor, ulterior urmeaz s se purcead la transferarea unor funcii improprii Cancelariei de Stat ctre alte instituii, în contextul derulrii reformei administraiei publice centrale, în ansamblu, care urmeaz s se produc.
Aciunile de responsabilizare a administraiei publice se întrevd de realizat i pe calea consolidrii capacitilor administrative prin efectuarea reformei administrativ-teritoriale. Cele trei organizri administrativ-teritoriale ale Republicii Moldova din 1994, 1998 i 2003 nu s-au soldat cu rezultatele scontate. Iat de ce cu începere din anul 2009 se revine la ideea unei noi organizri administrative a teritoriului în mai multe documente guvernamentale, inclusiv în Strategia privind
reforma administraiei publice pentru perioada 2016-2020. Esena acestei reveniri se exprim în recunoaterea fragmentrii excesive a teritoriului, fapt ce creeaz dificulti pentru funcionarea adecvat a autoritilor locale.
Necesitatea reformei administrativ-teritoriale la etapa actual este determinat de un ir de factori. Fiind o prioritate a reformei administraiei publice, organizarea administrativ a teritoriului trebuie s anticipeze alte componente ale reformei. Ea influeneaz reorganizrile instituionale i funcionale din administraia public, redimensioneaz relaiile dintre administraia public centra- l i local, faciliteaz consolidarea capacitii administrative a unitilor administrativ-teritoriale.
Din aceasta deriv prevederile privind necesitatea elaborrii Conceptului i Foii de parcurs pentru reforma administrativ-teritorial. Acest subiect a fost i pe agenda unui Forum, în calitate de platform deschis de discuii, desfurat la 23 septembrie 2016 în cadrul Academiei de Adminis- trare Public cu concursul Ageniei de Cooperare Internaional a Germaniei (GIZ) i cu participarea reprezentanilor Cancelariei de Stat, ai autoritilor administraiei publice centrale i locale, mediului academic i societii civile. Majoritatea absolut a participanilor au recunoscut necesitatea efectu- rii unei reforme administrativ-teritoriale, ca parte component a reformei administraiei publice i au susinut ideea elaborrii pentru început a Conceptului reformei administrativ-teritoriale, pentru a evita greelile comise în organizrile anterioare ale teritoriului [6].
În acest scop discuiile au continuat în cadrul unui Atelier de lucru privind reforma administrativ-teritorial organizat de Cancelaria de Stat la 11-12 aprilie 2017 cu suportul Delegaiei Uniunii Europene în Republica Moldova, PNUD Moldova, Consiliului Europei, în colaborare cu Agenia de Cooperare Internaional a Germaniei, Agenia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaional i Congresul Autoritilor Locale din Moldova (CALM). La lucrrile Atelierului au participat membrii Grupului de lucru privind reforma administrativ-teritorial, reprezentani ai Cancelariei de Stat, Centrului de Implementare a Reformelor, efii oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, membri ai CALM, reprezentani ai societii civile, experi în domeniu.
Având ca scop identificarea modelului optim de reorganizare administrativ-teritorial pentru Republica Moldova, participanii au examinat experiena bunelor practici vizând reforma administrativ-teritorial în unele state europene precum: Slovacia, Letonia, Albania, Ucraina, România, Ar- menia. În rezultat, au fost identificate mai multe probleme specifice Republicii Moldova i au fost propuse soluii alternative de reform administrativ-teritorial care urmeaz a fi examinate de Con- siliul naional pentru reforma administraiei publice [7].
Pe dimensiunea responsabilizrii administraiei publice, Strategia prevede i alte aciuni, inclusiv elaborarea unui cadru normativ care ar facilita sporirea atât a rspunderii colective a autoritilor publice, precum i a rspunderii individuale a funcionarilor de diferite niveluri.
b) elaborarea i coordonarea politicilor publice Elaborarea politicilor publice continuie procesul prin care Guvernul transpune viziunea sa politi-
c în strategii, acte normative i aciuni pentru a livra rezultate cetenilor. Este foarte important ca acest proces în care, de regul, particip mai muli actori sociali, s se produc într-o manier transparent i coordonat. Coordonarea ca atribut al conducerii se regsete, practic, la toate nivelurile structurilor administrative i reprezint un element important al dirijrii care asigur interaciunea subdiviziunilor structurale ale autoritilor publice.
În scopul optimizrii i asigurrii unui proces integrat de elaborare i coordonare a politicilor publice, Guvernul Republicii Moldova a creat înc în anul 2008 Comitetul interministerial pentru planificare strategic, în calitate de organ consultativ, condus de Primul-Ministru i care are misiunea de a asigura corelarea prioritilor naionale, stabilite în principalele documente strategice ale Guvernului, cu politicile elaborate de organele administraiei publice centrale de specialitate, cu angajamentele internaionale asumate i cadrul de resurse interne i externe disponibile [8].
Aspectul inovativ al Strategiei pe aceast dimensiune const în atribuirea Cancelariei de Stat a calificativului de Centrul Guvernului, ca autoritate responsabil de crearea cadrului general pentru definirea prioritilor de activitate a Guvernului, suportul metodologic i organizatoric pentru sistemul de planificare, elaborare i implementare a politicilor publice de ctre autoritile administraiei publice centrale. În literatura de specialitate autohton regsim un studiu recent al doctorului în tiine administrative, dl Oleg Solomon, în care autorul se pronun cu argumentele de rigoare asupra premiselor apariiei, rolului i funciilor Centrului Guvernului în alte state i coraportarea acestora la realitile administrative ale Republicii Moldova [9]. Împrtim viziunile autorului cu referire la necesitatea transferrii unor funcii improprii Cancelariei de Stat ctre alte autoriti din cadrul Centrului Guvernului.
În acest sens, vom meniona, c în conformitate cu prevederile Strategiei, în Republica Mol- dova funciile prescrise Centrului Guvernului sunt realizate de patru instituii: Cancelaria de Stat, Ministerul Finanelor, Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene, Centrul de armonizare a legislaiei subordonat Ministerului Justiiei. Fiecare din ele au atribuii proprii, inclusiv din perspectiva necesitii coordonrii procesului de elaborare i implementare a politicilor publice, care în contextul raionalizrii structurii Guvernului ar putea fi precizate, iar unele dintre ele revzute.
c) Modernizarea serviciilor publice Modernizarea serviciilor publice, dac e s pornim de la prevederile Strategiei, presupune oferi-
rea serviciilor publice calitative, operative, accesibile, transparente i eficiente din punctul de vedere al costurilor. În acest scop în perioada anterioar a fost întreprins un ir de aciuni în acest domeniu. Printre ele vom meniona crearea înc în anul 2010 în componena Cancelariei de Stat a Centrului de Guvernare Electronic cu funcii de modernizare tehnologic a guvernrii [10], crearea în anul 2012 a portalului guvernamental unic al serviciilor publice ca platform informaional [11] i altele.
În acelai timp, se constat lipsa unei abordri conceptuale privind modernizarea serviciilor publice, insuficien informaional privind sistemul de prestri servicii, lipsa unui sistem de evaluare a calitii serviciilor publice prestate, insuficiena cadrului normativ de reglementare a procesului de organizare i prestare a serviciilor publice, lacune de ordin managerial în sfera serviciilor publice.
Reieind din situaia real din domeniu, ca i în cazul elaborrii politicilor publice, în calitate de sarcin strategic se formuleaz necesitatea asigurrii pe viitor a unei abordri coordonate i unificate fa de modernizarea serviciilor publice. Multe lucruri vor putea progresa cu condiia dezvoltrii cadrului normativ i metodologic pentru asigurarea modernizrii serviciilor publice conform bunelor practici europene, dar i practicilor inovative autohtone acumulate, îndeosebi la nivelul autoritilor administraiei publice locale.
Despre aceasta ne-am convins în cadrul Forumului desfurat la Academia de Administrare Pu- blic pe data de 24 martie 2017 cu participarea reprezentanilor autoritilor administraiei publice centrale i locale, partenerilor de dezvoltare în persoana Ageniei de Cooperare Internaional a Germaniei (GIZ), PNUD, mediului academic i societii civile la care a fost pus în discuie tematica modernizrii serviciilor publice în Republica Moldova. Provocrile actuale în gestionarea serviciilor publice de ctre autoritile administraiei publice locale au fost scoase în eviden de dna doctor în tiine administrative, Violeta Tincu, cadru didactic al Academiei, care este i autorul unui studiu doctoral la aceast tem [12]. Reprezentanii autoritilor publice din raioanele Cahul, oldneti, dnele Natalia Culeva i Aliona Tinic, si-au împrtit, respectiv, experiena acumulat în domeniul regionalizrii serviciilor de alimentare cu ap i canalizare i al managementului deeurilor solide. Reprezentanta IDIS Viitorul, Ana-Maria Veveri, a elucidat un set de practici inovative acumulate în sfera modernizrii serviciilor publice de ctre autoritile administraiei publice locale din raioanele Ialoveni, Floreti, Ungheni i altele [13].
O parte component a modernizrii serviciilor publice trebuie s-o constituie creterea calitii
i accesibilitii serviciilor publice prin reingineria proceselor operaionale i digitalizare, în general, i îndeosebi în localitile rurale. O problem la fel de important este crearea capacitilor instituionale i fortificarea capacitilor umane pentru implementarea iniiativelor de modernizare a serviciilor publice în instituiile care sunt responsabile nemijlocit de prestarea serviciilor publice.
d) Managementul finanelor publice Sistemul de management al finanelor publice reprezint procesul prin care se asigur c gestio-
narea resurselor financiare publice este realizat la cele mai înalte standarde de economie, eficien i eficacitate alturi de cele de integritate i transparen. Fr exagerare, vom meniona c problemele managementului finanelor publice au fost prezente pe agenda reformei administraiei publice la toate etapele anterioare, dar aa i nu au fost rezolvate pe deplin, constituind i în prezent o dimensiune prioritar a reformei.
Fiind o parte component a conceptului de bun guvernare, sistemul de management al finanelor publice are un impact important asupra tuturor componentelor reformei administraiei publice. i aceasta se refer la toate componentele finanelor publice care constituie bugetul public naional format din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, fondurile asigurrii obligatorii de asisten medical, bugetele locale. Promovând o abordare complex a managementului finanelor publice, Strategia privind reforma administraiei publice pentru perioada 2016- 2020 asigur continuitatea realizrii prevederilor unui alt document de politici important din acest domeniu, i anume a Strategiei de dezvoltare a managementului finanelor publice 2013-2020 [14]. Interconexiunea multor sarcini expuse în aceste dou documente, dar i situaiile nou-create ca rezultat al evoluiei continue a reformei administraiei publice constituie obiectul managementului finanelor publice la etapa actual.
Reieind din complexitatea acestui proces i luând în considerare necesitatea asigurrii coordonate i uniforme a acestuia, Strategia identific instituiile responsabile de managementul finanelor publice: Parlamentul, Curtea de Conturi, Guvernul, Ministerul Finanelor, Casa Naional de Asigu- rri Sociale, Compania Naional de Asigurri în Medicin, autoritile publice centrale, autoritile publice locale, instituiile bugetare. Aceste instituii sunt abilitate prin lege cu funcii i atribuii concrete în domeniul managementului finanelor publice.
În sistemul de management al finanelor publice un loc aparte îl au autoritile administraiei publice locale. În ultimul timp s-au produs unele modificri pe segmentul descentralizrii financiare. Astfel, a fost instituit un sistem nou de formare a bugetelor locale, a fost modificat sistemul tran- sferurilor i impozitelor partajate, modificri care au condus la o uoar reconsiderare a sistemului de finane publice locale.
Dintre cele mai recente aciuni cu impact benefic asupra autonomiei locale vom numi modifi- crile în actele normative privind acordarea dreptului autoritilor administraiei publice locale de a decide asupra atribuirii i schimbrii destinaiei terenurilor [15], privind redistribuirea unei pri a fondului rutier autoritilor administraiei publice locale [16], precum i acordarea dreptului consili- ilor locale de a sesiza Curtea Constituional în cazurile de supunere controlului constituionalitii a unor acte normative care le vizeaz activitatea [17].
De rând cu aceasta, vom meniona c la nivelul administraiei publice locale sunt înregistrate înc mute restane privind descentralizarea financiar, delimitarea i gestionarea patrimoniului, lucruri care afecteaz consolidarea capacitii administrative a unitilor administrativ-teritoriale respective. Din aceasta deriv sarcina strategic de creare a unui sistem financiar modern, bazat pe principii i proceduri transparente privind formarea i administrarea bugetului public naional i a componentelor acestuia, precum i instituirea unor relaii interbugetare eficiente.
e) Serviciul public i managementul resurselor umane Procesul administrativ este realizat de un corp de funcionari cu un statut distinct care preve-
de modalitile de încadrare în serviciu, regulile de exercitare a obligaiunilor funcionale, formele de remunerare a muncii prestate, precum i alte componente ale activitii acestora. În contextul transformrilor democratice care au cuprins sfera politic, economic, social i spiritual a vieii din ara noastr s-a produs o reevaluare a statutului i a activitii angajailor aparatului de stat fiind instituionalizat serviciul public, statuat legal ca o activitate de interes public, organizat i desfurat de ctre o autoritate public. Aceast activitate depinde de profesionalismul, integrita- tea i onestitatea resurselor umane în dezideratul de a servi cât mai bine interesul public, constituind, astfel, dimensiunea uman a administraiei publice.
Strategia privind reforma administraiei publice pentru perioada 2016-2020 constat la compartimentul descrierii situaiei actuale un set de progrese atinse pân în prezent cu referire la crearea unor instrumente de gestionare a resurselor umane, structurarea autoritilor publice i clasificarea funciilor publice, identificarea modalitilor de instruire i evaluare a performanelor profesionale ale funcionarilor publici, elaborarea i implementarea programelor de motivare nefinanciar a personalului administrativ i altele.
În acelai timp, se contientizeaz necesitatea ajustrii sistemului de management al resurselor umane la obiectivele i exigenele unei administraii moderne. Pentru aceasta este necesa- r perfecionarea politicii de personal în aa fel ca angajrile i promovrile în funciile publice s fie realizate în baz de merit cu persoane bine pregtite i integre, s fie asigurat protejarea funcionarilor publici împotriva concedierilor nejustificate, s fie îmbuntit sistemul de salarizare a funcionarilor publici, s se pun un accent mai mare pe dezvoltarea sistemului de instruire a personalului din autoritile administraiei publice.
Evoluia reformei administraiei publice, implementarea în cadrul ei a unor noi abordri privind activitatea administrativ, conform prevederilor Strategiei, impune necesitatea pregtirii unei ge- neraii de funcionari, care bazându-se pe experiena acumulat de predecesori i folosind experiena altor ri, s poat asigura continuitatea transformrilor democratice din societate i s pro- moveze tehnologii administrative moderne. În acest sens, dezvoltarea profesional a specialitilor din administraia public, activitate de care este preocupat Academia de Administrare Public, servete drept garanie pentru asigurarea calitii activitii administrative i ca o condiie de spori- re continu a randamentului muncii funcionarilor publici.
În încheiere, vom meniona c implementarea prevederilor Strategiei privind reforma administraiei publice pentru perioada 2016-2020 se va produce în baza Planului de Aciuni, aprobat prin Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 1351 din 15 decembrie 2016, care prevede detaliat succesiunea activitilor ce urmeaz s fie realizate i rezultatele scontate [18]. Activitile de realizare a prevederilor Strategiei pe toate dimensiunile analizate în prezentul studiu reprezint un exerciiu administrativ complex i de durat care cere eforturi substaniale din partea tuturor actorilor implicai i depinde de voina politic, capacitatea de mobilizare a resurselor financiare, a capitalului uman de calitate i a resurselor informaionale de care dispune administraia public.
biblioGRAFie 1. Strategia de reform a administraiei publice centrale în Republica Moldova, aprobat prin
Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr.1402 din 30 decembrie 2005. În: Monitorul Oficial al Re- publicii Moldova, 2006, nr. 1- 4; Strategia Naional de Descentralizare i Planul de aciuni privind implementarea Strategiei Naionale de Descentralizare pentru anii 2012-2015, aprobate prin Legea nr. 68 din 5 aprilie 2012. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.143-148 din 13 iulie 2012.
2. Acord de Asociere dintre Uniunea European i Comunitatea European a Energiei Atomice i statele sale membre, pe de o parte, i Republica Moldova, pe de alt parte. În: http://www.gov.md/ public/files/2013/ianuarie_2014/ACORD_RM-UE_1.pdf
3. Strategia privind reforma administraiei publice pentru anii 2016-2020. În: http://info- europa.md/administrarea-publica/strategia-privind-reforma-administratiei-publice-pentru- anii-2016-2020/
4. Administraia public din Republica Moldova va fi reformat. În: http://www.gov.md/ro/content/administratia-publica-republicii-moldova-va-fi-reformata
5. Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 1183 din 26 octombrie 2016 cu privire la modificarea Hotrârii Guvernului nr. 657 din 6 noiembrie 2009. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 369-378 din 28 octombrie 2016.
6. Forum 1: Reforma administrativ-teritorial a Republicii Moldova . În: http://aap.gov.md/ro/ node/1144
7. Reforma administrativ-teritorial, discutat în cadrul unui Atelier de lucru. http://cancelaria.gov.md/ro/content/reforma-administrativ-teritoriala-discutata-cadrul-unui-at 8. Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 838 din 9 iulie 2008 privind instituirea Comi-
tetului interministerial pentru planificare strategic. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 127-130 din 18 iulie 2008.
9. SOLOMON, Oleg, Implicaiile conceptului „Centrului Guvernului” asupra Cancelariei de Stat din Republica Moldova prin prisma dimensiunilor analitice: loc, rol i funcii. În: Materialele conferinei tiinifico-practice internaionale „Contribuia tinerilor cercettori la dezvoltarea administraiei publice”, AAP, 24 februarie 2017, p. 69-76.
10. Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 760 din 18 august 2010 cu privire la Instituia public Centrul de Guvernare Electronic (e-Government). În: Monitorul Oficial al Republicii Moldo- va nr. 150-152 din 20 august 2010.
11. Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 330 din 28 mai 2012 cu privire la crearea i administrarea portalului guvernamental unic al serviciilor publice. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.104-108 din 01 august 2012.
12. TINCU, Violeta, Rolul administraiei publice în organizarea i modernizarea serviciilor publice. Autoreferatul tezei de doctor în tiine administrative, Chiinu, AAP, 2016.
13. Forum 3: Modernizarea serviciilor publice în Republica Moldova. În: http://aap.gov.md/ro/ article/forum-forum-3
14. Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 573 din 06 august 2013 privind aprobarea Stra- tegiei de dezvoltare a managementului finanelor publice 2013-2020. În: Monitorul Oficial al Repu- blicii Moldova nr.173-176 din 09 august 2013.
15. Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 1170 din 25 octombrie 2016 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de transmitere, schimbare a destinaiei i schimb de terenuri. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 369-378 din 28 octombrie 2016.
16. Legea fondului rutier nr.720 din 02 februarie 1996 modificat prin LP 24 din 10 martie 2017. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 92-102 din 31 martie 2017.
17. Lege pentru modificarea i completarea unor acte legislative din 04 martie 2016, art. III. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.100-105 din 15 martie 2016.
18. Planul de aciuni pe anii 2016-2018 pentru implementarea Strategiei privind reforma administraiei publice pentru anii 2016-2020. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 459-471 din 23 decembrie 2016.
descenTRAliZAReA i consolidAReA cAPAciTii AdMinisTRATiVe A AdMinisTRAiei Publice locAle
angela PoPoVici, doctor, confereniar universitar,
academia de administrare Public
suMMARY A fundamental objective of decentralization is increasing the administrative capacity of the pu-
blic administration (defined as the sum of all resources available to them - human, financial, material), which must become more competitive. The objective is to transform central and local public administration in an effective and efficient administration. Strengthening administrative capacity of public authorities is an integral part of the concept of decentralization.
Keywords: administrative decentralization, strengthening administrative capacity, local public administration, performance, public management, evaluation, reform, transfer of authority.
Un obiectiv fundamental al descentralizrii este creterea capacitii administrative a autoritilor administraiei publice (definit ca fiind suma tuturor resurselor aflate la dispoziia acestora - umane, financiare, materiale), care trebuie s devin mai competitive. Obiectivul este de a transforma administraia public central i local într-o administraie eficient i performant. Consolidarea capacitii administrative a autoritilor publice este o parte integrant a concepiei de descentralizare. Din acest motiv, este util de a face câteva precizri care sunt pertinente pentru evaluarea obiectiv a capacitii autoritilor administraiei publice locale.
Sistemul de administraie public local (în continuare - APL) fragmentat (nivelul I i nivelul II) reprezint una dintre provocrile-cheie abordate în cadrul reformei de descentralizare. Ca- drul naional al politicilor în sfera APL i mediul legal, organizatoric i funcional conex nu sunt îndeajuns de clare i nu rspund necesitilor diverse ale comunitilor. Acestea nu sunt pro- iectate cu luarea în considerare, în mod suficient, a nevoilor specifice ale populaiei, femeilor, tinerilor, vârstnicilor, grupurilor vulnerabile. Capacitatea APL de a face fa provocrilor curente este slab (transparen redus, capacitate decizional insuficient, politizare excesiv, acces limitat la serviciile publice de baz, calitate nesatisfctoare a serviciilor). Comunitile rurale sunt adesea private de accesul la resurse i de participarea la programele locale de dezvoltare (calitate slab a serviciilor, resurse limitate, capacitate redus a APL, abordarea foarte rar a pro- blematicii locale prin prisma drepturilor omului, incluziunii etc.) [5, p 5].
În literatura de specialitate sunt identificate patru funcii fundamentale pe care trebuie s le exercite autoritile publice pentru a atinge obiectivele lor. Aceste funcii sunt: de luare a deciziilor, inclusiv planificarea i evaluarea; mobilizarea i gestionarea resurselor; comunicarea i coordonarea; rezolvarea conflictelor. Problema este dac autoritile APL care ofer servicii publice se pot organiza pentru a îndeplini aceste funcii. Cea de-a doua sarcin este de a lua msuri adecvate i cuprinztoare în vederea consolidrii capacitii APL pentru ca aceasta s poat îndeplini funciile cerute.
Legea privind descentralizarea administrativâ definete noiunea de capacitate administrativ ca ansamblu de resurse materiale, instituionale i financiare necesare pentru gestionarea i realizarea eficient a competenelor ce revin unitii administrativ-teritoriale, stabilind un sin- gur criteriu de determinare a capacitii administrative: ponderea cheltuielilor administrative în veniturile proprii (cheltuielile administrative nu vor depi 30% din suma total a veniturilor
proprii) [2]. Din aceast perspectiv rezultatul evalurii capacitii administrative realizate în ultimii ani a artat c niciuna dintre localitile rurale i majoritatea absolut a raioanelor, su- puse evalurii, nu dispun de capacitate administrativ. Ponderea veniturilor proprii în bugetele locale rar unde depete 20%, iar cheltuielile administrative adesea ating peste 90% din suma total a veniturilor proprii, ceea ce face ca autoritile APL s fie dependente de autoritile publice centrale [5, p. 9].
Experiena internaional atest c pentru evaluarea obiectiv a capacitii administrative sunt utilizate i alte criterii de evaluare. Cele mai des întâlnite sunt: capacitatea de a planifica strategic, capacitatea de management al resurselor umane, capacitatea de management financiar, capacitatea de management al proiectelor etc. Pentru a sprijini în mod eficient procesul de dezvoltare a capacitii, este necesar identificarea capacitilor-cheie care deja exist i a celor de care ar mai putea fi nevoie pentru atingerea obiectivelor, acesta fiind i scopul evalurii capacitii.
Exist mai multe aspecte care trebuie luate în considerare în evaluarea capacitii administrative:
Performan i rezultate. Exist destule situaii de force major care afecteaz aciunile APL, astfel încât rezultatele obinute nu sunt, în general, indicatori fiabili ai calitii serviciilor oferite.
Diferite niveluri de capacitate. Capacitatea APL variaz în funcie de sarcinile i sectorul vizat. Persoane fizice sau instituii. Capacitatea se msoar i prin prezena persoanelor care pot sau
nu s joace un rol în administraie sau mai degrab funcionarea mecanismelor instituionali- zate, cum ar fi salarii competitive, subcontractri eficiente, proceduri de formare, care asigur o furnizare permanent de expertiz tehnic i expertiz de management.
Având în vedere contextul general de dezvoltare i luând în considerare prioritile Acordu- lui de Asociere între R. Moldova i UE, ale Strategiei Naionale de Dezvoltare, Strategiei Naiona- le de Descentralizare, Strategiei de reform a administraiei publice, descentralizarea, descon- centrarea, dezvoltarea local durabil reprezint aspecte-cheie care trebuie abordate pentru a rspunde prioritilor existente i provocrilor de dezvoltare.
În acest context apare întrebarea, care proces este prioritar: descentralizarea sau consolidarea capacitii? În mod tradiional, pentru o descentralizare reuit urmeaz a fi consolidat, în primul rând, capacitatea administrativ, înainte de a transfera autoritilor locale respon- sabilitile i veniturile. Autoritile centrale adopt aceast abordare prudent pentru a evita cheltuielile iresponsabile i corupia din partea autoritilor locale sau, pur i simplu, pentru c nu doresc s transmit competene acestora. Unii autori chiar cred c lipsa capacitii administrative locale, printre ali factori, face descentralizarea ineficient i chiar nedorit în rile în curs de dezvoltare.
Aceast abordare tradiional se schimb îns. Tot mai muli cercettori i practicieni sunt de prere c ,,managementul este o art a performanei”, care se înva cel mai bine în practic i nu în slile de clas. În general, experiena sugereaz c descentralizarea crete participarea local i, prin urmare, accesul autoritilor locale la resursele naionale i încurajeaz dezvoltarea planificrii publice i un management mai bun [4, p. 12].
Descentralizarea în sine poate fi cel mai bun mod de a consolida capacitatea administrativ la nivel local. Suportul administraiei publice centrale poate fi important pentru meninerea echitii în cheltuielile pentru autoritile APL i pentru a asigura o formare adecvat. Specialitii în materie indic faptul c furnizarea de servicii eficiente la nivel local depinde de parteneria- tele între sectorul public i sectorul privat/societatea civil. Totui consolidarea capacitii nu ar trebui s fie un program de formare uniform pe care administraia central îl distribuie colecti- vitilor locale, fr a ine seama de realitile individuale ale acestora.
Autoritile publice locale dau dovad de lipsa performanei funcionale cauzate de limi- trile de personal i de practicile defectuoase în managementul resurselor umane. Creterea capacitii administrative a acestora reprezint o tripl provocare. În primul rând, guvernul trebuie s fie în msur s dovedeasc randamentul mijloacelor investite. În al doilea rând, efectele deciziilor politice trebuie s fie msurate. În al treilea rând, ar trebui îmbuntit integrarea diferitelor niveluri de decizie. Consolidarea capacitii administrative este posibil cu condiia ca autoritile de diferite niveluri s colaboreze. Dezbaterea cu privire la dublrile la diferite niveluri de autoritate este înc valabil.
În contextul reformei de descentralizare, activitatea autoritilor administraiei publice trebuie s se bazeze pe o evaluare obiectiv i complet a capacitilor reale ale acestora. Acest fapt va permite, acolo unde capacitatea administrativ este insuficient, aplicarea msurilor de consolidare a capacitii administrative. Evaluarea capacitii administrative reprezint analiza capacitilor dorite în raport cu capacitile existente, ceea ce asigur o înelegere a competenelor actuale i a necesitilor de capacitate, care pot servi drept temei pentru formulare de msuri i aciuni de dezvoltare a capacitii. Evaluarea capacitii administrative asigur identificarea capacitilor care necesit i pot fi consolidate i ofer ci de optimizare a capacitilor care sunt deja puternice i fundamentate.
Modalitatea de evaluare a capacitii administrative a autoritilor APL, deocamdat, nu a fost reglementat prin acte normative, dar exist o serie de recomandri ale comunitii experilor i un proiect al Metodologiei de evaluare a capacitii administrative a autoritilor administraiei publice locale de nivelurile întâi i al do

teoria şi practica administrării publice -...

Documents