VASILE TABR

Teoria general a administraiei publice

Sibiu 20071

Tehnoredactare compurerizat: Tabr Radu

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei

TABR, VASILETeoria general a administraiei publice/ Tabr Vasile. Sibiu: , 2007. p........... , cm. 21 x 14,5 Bibliogr. ISBN

2

CUPRINS

3

Capitolul 1. Administraia public i cercetarea tiinific a acesteia 1. Noiunea de administraie public 2. tiina administraiei .. 3. Raportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ ... 4. Legturile tiinei administraiei cu alte tiine .. Capitolul 2. Administraia public i mediul socialpolitic .. 1. Administraia i mediul social 2. Administraia i mediul politic .. 3. Administraia i mediul juridic (dreptul) 4. Raporturile autoritilor i instituiilor publice. .. Capitolul 3. Principiile administraiei publice 1. Noiunea, sensurile i clasificarea principiilor... 2. Principiul separaiei puterilor n stat .. 3. Principiul conducerii unitare a administraiei . 4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive 5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administrative 6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei . 7. Principiul legalitii administraiei publice 8. Principiul rspunderii n administraia public... 9. Alte principii ... Capitolul 4. Sarcinile i competenele autoritilor publice (organizarea administraiei publice) . 1. Noiunea de stat i putere de stat 2. Noiunea de autoritate a administraiei publice.. 3. Locul i prile componente ale autoritilor administraiei publice .

7 7 13 16 17 19 19 23 25 26 32 32 36 39 40 40 41 42 43 44 46 46 50 524

5

6

Capitolul 1 Administraia public i cercetarea tiinific a acesteia1. Noiunea de administraie publicStatul reprezint forma organizat i exteriorizat a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitat asupra ntregii colectiviti umane aflate n acel loc. n acest sens statul este un fenomen obiectiv inerent vieii sociale superior organizate , adic societii civile. La nivelul sistemului de autoriti care-l compun statul sau puterea de stat se evideniaz prin trei componente distincte corespunztor funciilor (formelor) fundamentale de activitate1 care contribuie n mod specific la realizarea ei respectiv puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc,2 exercitnd funciile corespunztoare. n acest sens, puterea legislativ (parlamentul) este chemat s adopte legile, puterea executiv (administraia public) trebuie s le aplice, iar puterea judectoreasc (justiia) va soluiona cazurile de nclcare a lor, determinnd rspunderea juridic a celor vinovai.

1

Asupra noiunii de funcie a statului a se vedea T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, vol. I, Bucureti, 1998, pag. 213-215. 2 Cu privire la evoluia istoric a principiului Separaiei puterilor n stat, a se vedea Gheorghe Gheorghin Teorie i realitate, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976, pag. 5-26; N. Ruja, Controverse privind separaia puterilor n stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 559. 7

La rndul ei, puterea executiv este constituit dintr-o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public sau de stat format din: la nivel central sau naional: - guvernul, autoritate suprem a ntregului executiv, avnd atribuii generale n materie administrativ; - ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrele de specialitate dintre care majoritatea sunt n subordinea guvernului cu o sfer limitat de aciune; la nivel local sau teritorial: - prefecii, reprezentani ai guvernului n teritoriu; - serviciile publice deconcentrate aparinnd autoritilor centrale de specialitate ale administraiei publice cu aciune limitat n sectoare, precum finanele, nvmntul, sntatea, etc., inclusiv instituii subordonate ale acestora; - consiliile locale i cele judeene, autoriti autonome reprezentative i deliberative ale colectivitilor locale; - primarii, autoriti executive ale comunitilor locale . n dreptul administrativ i n tiina administraiei, 3 ca de altfel i n tiina dreptului constituional, 4 noiunile de putere executiv i cea de administraie public sunt utilizate, n principal, n dou sensuri i anume: sensul formal-organic i cel material-funcional. a) n sens formal-organic, prin aceste noiuni se desemneaz totalitatea acelor autoriti sau organe ale statului reunite, de regul, ntr-un sistem unitar, avnd, n mod obinuit, n frunte guvernul, corespunztor funciei pe care o exercit i a atribuiilor comune pe care le ndeplinesc. Acest sens se poate deduce uor din formulri, inclusiv normative, de genul: pute3

I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 10. 4 I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, pag.252-253, 430-431; G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iai, 1997, pag. 67-68. 8

rea executiv sau administraia public este format din guvern, ministere, autoriti locale, etc. b) n sens material-funcional, aceleai noiuni desemneaz o anumit funcie sau fel de activitate fundamental5 prin care se realizeaz sau se exercit puterea public (de stat) numit i activitate administrativ sau executiv.6 n mod similar expresii de genul Guvernul exercit conducerea general a puterii executive sau nfptuiete administraia public la nivelul ntregii ri dezvluie acest sens. Pentru o corect delimitare a termenilor utilizai i pentru a ne conforma prevederilor Constituiei vom folosi noiunea de administraie public pentru a desemna respectiva categorie de autoriti i noiunea de activitate executiv pentru a desemna aciunile specifice acestei categorii de autoriti (organe) ale statului (publice).7

5

Alex Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureti, 1993, pag.5. 6 R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 4. 7 Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, abrogat (folosete noiunea de administraie public att n sens organic (art. 14 lit. 2), ct i funcional (art. 1); asupra etimologiei i evoluiei acestei noiuni a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ, Editura Hercules, vol. I, 1993, pag. 1-9. 9

Raportul8 dintre administraia de stat, ca autoritate public, i activitatea executiv n sens funcional, relev faptul c sfera autoritilor nu corespunde n ntregime cu sfera aciunilor administrative, aceasta din urm avnd o extindere mult mai larg deoarece activitate executiv sau administrativ nfptuiesc, ca necesitate funcional n subsidiar, i alte categorii de autoriti ale statului (publice) cum sunt birourile camerelor parlamentare i aparatul parlamentului, conducerile instanelor judectoreti i ale parchetului, mai ales n vederea bunei realizri a activitilor principale i a funcionrii corespunztoare, fr ca ele s aparin prin aceasta sistemului de autoriti ale administraiei publice. La rndul lor, i unele autoriti administrative pot desfura, n subsidiar, activiti specifice altor categorii de puteri ale statului cum ar fi, de exemplu, activitatea legislativ nfptuit de guvern (cnd emite ordonane exercitnd o delegare legislativ) sau cea jurisdicional (cnd se soluioneaz litigii n materie fiscal, electoral, social de ctre autoritile financiare, primari, cele de protecie social). Noiunea de administraie mai este utilizat i pentru a desemna o ramur a cercetrii tiinifice sau o disciplin didactic avnd ca obiect fenomenul administrativ aa cum este8

Raportul dintre cele dou categorii a format obiectul doctrinei romneti interbelice i celei socialiste n lucrri precum P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, pag. 38-42; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929, pag.113; C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Bucureti, 1936, pag. 19; M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, SOCEC, Bucureti, 1928, pag. 18 i urmtoarele; E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944, pag. 49; T. Drganu, Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1965, pag. 64 i urmtoarele; M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1966, pag. 64-69, etc. 10

cazul tiinei administraiei, a tiinelor administrative ori, pur i simplu, administraie public.9 Menionm faptul c noiunile de administraie, administrare, administrativ au accepiuni dintre cele mai diferite n limbajul cotidian,10 juridic, administrativ11 i continund cu dreptul familiei, dreptul muncii, financiar, civil, comercial, penal, etc. Administraia public se poate defini ca acea categorie a autoritilor de stat constituit n temeiul aceleiai funcii (forme) fundamentale de activitate executiv pe care o nfptuiesc i prin care se realizeaz, n mod specific, puterea public. La rndul ei, activitatea executiv se poate defini ca reprezentnd acea funcie (form) fundamental de activitate ce realizeaz n mod specific puterea de stat i care const din punerea n executare sau n aplicare a prevederilor cuprinse n legi i n alte acte juridice emise n temeiul acestora, nfptuit, de regul, de o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public, n principal. Noiunea de administraie public (de stat) este important n studiul tiinei administraiei,12 deoarece sub aspect organic sistemul administrativ este cel care nfptuiete, n principal, activitatea executiv a statului, iar sub aspect funcional actul decizional administrativ reprezint cea mai important form concret prin care se manifest autoritatea acestui sistem.

9

Asupra acestor sensuri a se vedea M. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic Romn, Bucureti, 1975, pag. 40-41. 10 Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei , Bucureti, 1975, pag. 12 11 Dicionar de drept constituional i administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1978, pag. 21 12 A se vedea Alex. Negoi, op. cit., pag. 12-14 11

Administraia public are urmtoarele caracteristici generale.13 - reprezint un sistem unitar ce reunete n cadrul ei, n baza relaiilor juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autoriti, aflate pe diferite nivele ale organizrii administrative, conduse de guvern; - activitatea executiv ndeplinit de administraia public este format din aciuni de prescriere sau de dispoziie constituite din reglementri i aciuni de prestaie, declanate din oficiu sau la cerere, viznd activitatea concret de aplicare a legii n situaii i asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu: stabilirea i ncasarea impozitelor, sancionarea contraveniilor, emiterea autorizaiilor de diverse feluri, colarizarea elevilor, etc.); - administraia este structurat funcional i teritorial, fiind alctuit din autoriti publice i instituii publice ce dispun de stabilitate instituional i continuitate funcional, necesare ndeplinirii sarcinilor de durat i de moment care le revin; - activitatea executiv este formalist ntruct se realizeaz cu respectarea anumitor proceduri sub sanciunea nevalabilitii aciunilor svrite cu nclcarea regulilor ce le guverneaz i, n cea mai mare parte a ei, este i juridic prin efectele produse, adic prin drepturile i obligaiile rezultate. Concomitent, administraia public, n cadrul funciei executive fundamentale n stat, ndeplinete i funcii concrete rezultate din atribuiile care-i revin, de natur fiscal, educaional, sanitar, cultural, etc. Dac o funcie fundamental a statului poate fi definit ca o direcie esenial a activitii de stat realizat prin ntregul complex al mecanismului de stat, n schimb, funcia concret delimiteaz sarcinile determinate care alctuiesc coninutul13

Asupra unor caracteristici a se vedea I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 34-40. 12

funciei generale i care trebuie ndeplinite de ctre o autoritate determinat.14 n acest sens apreciem ca funcii formale (i nu de coninut) urmtoarele aciuni ce revin administraiei:15 - funcia de conducere, manifestat n special prin acte de reglementare (normative), n cadrul crora locul central l ocup decizia administrativ; - funcia de coordonare ca activitate de corelare a aciunilor executive n vederea realizrii unitare a sarcinilor i atribuiilor ce revin administraiei; - funcia de ndrumare ca activitate de orientare a aciunilor executive n vederea realizrii lor n deplin unitate cu baza legal care le determin; - funcia de control ca activitate de constatare a stadiului ndeplinirii sarcinilor i de msurare a rezultatelor aciunii administrative; - funcia de punere n executare concret a msurilor dispuse conform legii. Prin toate aceste funcii se pune n eviden principala trstur a administraiei, respectiv latura organizatoric a ei, adic asigurarea derulrii normale a raporturilor sociale n urma interveniei executive a statului.

2. tiina administraieiAdministraia public are un rol important n societatea contemporan ca expresie a interveniei multiple i difereniate a puterii executive n asigurarea organizrii i desfurrii normale a raporturilor sociale n cele mai diverse domenii de14

Asupra distinciei ntre aceste funcii a se vedea I. Ceterchi, I. Demeter, Vl. Hanga, Gh. Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 69. 15 Ioan Alexandru, op. cit., pag. 41-44. 13

activitate - economic, financiar, cultural, educativ, sanitar, etc.- ceea ce explic necesitatea cunoaterii ei aprofundate n vederea sporirii gradului de eficien a structurilor i aciunilor sale. Fenomenul administrativ avnd o trstur complex, social-politic i juridic, este abordat n vederea cunoaterii sale ct mai aprofundate i ct mai complexe, att de tiinele juridice, tiina administraiei, ct i de ctre cele sociale, inclusiv cele economice. Astfel: 1. Administraia public este reglementat juridic i emite, la rndul ei, acte normative i acte de aplicare a dreptului, nfptuind variate i multiple activiti, inclusiv nejuridice, dar care sunt supuse regimului juridic propriu, administrativ (cazul formalitilor procedurale de genul avizelor, motivrii, a celor de tehnic administrativ, de birou, etc.). 2. Dei dreptul reglementeaz administraia i activitatea acesteia, constituind, la rndul su, produsul cel mai important al acesteia - concretizat, mai ales, n actele administrative - totui, el nu epuizeaz coninutul activitii executive n totalitate,16 ntruct aceast se manifest i prin forme nejuridice de genul operaiunilor tehnico-materiale sau administrative, cu pondere hotrtoare n volumul aciunilor executive, precum i prin acte politice. 3. Unele norme ale dreptului administrativ reglementeaz i activitatea administrativ desfurat n subsidiar de alte categorii de autoriti publice (cum sunt cele legislative i judectoreti prin conducerile i aparatul pe care le au). 4. Autoritile administraiei publice utilizeaz n i prin aciunile lor i norme specifice altor ramuri de drept, cum sunt, de exemplu, cele ale dreptului constituional (n materie16

Unele opinii consider activitatea executiv n principal i n mod exclusiv doar ca activitate juridic (R. Ionescu, op.cit., pag. 4). 14

electoral), dreptului financiar (n materie fiscal), dreptului civil, comercial i muncii (la ncheierea, executarea i desfacerea contractelor respective), dreptului familiei (n materia strii civile), etc. Necesitatea cunoaterii aprofundate i ct mai exacte a fenomenului administrativ n toat complexitatea lui, iar nu numai sub aspect juridic ori economico-financiar, n vederea perfecionrii organizrii i funcionrii autoritilor executive pentru sporirea eficienei activitii lor a condus la apariia unei ramuri distincte de cercetare a acestui fenomen social i anume tiina administraiei (numite i publice sau de stat). Ea reprezint o ramur a tiinelor despre societate care are ca obiect de cercetare fenomenul administrativ, ca sistem i aciune, n toat complexitatea sa (politic, economic, social, juridic, etc.), n scopul sporirii eficienei activitii executive. tiina administraiei are un caracter interdisciplinar determinat att de complexitatea obiectului su de studiu, fenomenul administrativ, ct i de metodele de investigaie folosite, constituindu-se ntr-o adevrat sintez a cunotinelor furnizate de acele tiine ce abordeaz n mod particular i limitat administraia public cum sunt, de exemplu, politologia, sociologia, tiinele juridice, cele economice, psihologia, urbanismul, etc. Datorit faptului c aceast tiin realizeaz ntr-un mod propriu o abordare a fenomenului administrativ n toat complexitatea sa ceea ce nu mai realizeaz nici un alt domeniu al cercetrii ea are i un caracter autonom n raport cu ramurile cunoaterii cu care se interfereaz. Aspectele mai importante cercetate cu privire la fenomenul administrativ vizeaz sarcinile administraiei publice, structurile acesteia, probleme privind activitatea de conducere, resursele materiale, financiare i de persoane ale acestor autoriti, teoria i practica deciziei administrative,

15

organizarea i metodele n administraie,17 controlul administrativ, etc., n scopul asigurrii realizrii optime a sarcinilor revenind executivului.18 Disciplina didactic a tiinei administraiei abordeaz n studiul ei, n mod specific din raiuni proprii pregtirii de specialitate, aspecte ale cercetrii tiinifice consacrate administraiei publice n scopul cunoaterii ct mai aprofundate a fenomenului administrativ n vederea dobndirii cunotinelor teoretice i practice, necesare integrrii viitorilor specialiti n acest sistem de instituii la a cror organizare i funcionare raional trebuie s contribuie n mod hotrtor.19 Metodele de cercetare utilizate n tiina administraiei sunt, pe de o parte, cele ce in de metodologia filosofic general de abordare ntlnit n tiinele despre societate (metoda metafizic i metoda dialectic), inclusiv n tiinele juridice, iar pe de alt parte, metode concrete specifice oricrei cercetri n acest domeniu i care aparin logicii formale (analiza i sinteza, inducia i deducia), statisticii, sociologiei, politologiei, etc.

3. Raportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativn privina raportului dintre tiina dreptului administrativ i tiina administraiei trebuie s pornim de la faptul c tiina dreptului administrativ are ca obiect de cercetare n exclusivitate normele juridice aplicabile17

M.T. Oroveanu, Organizare i metode n administraia de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1979, pag. 107. 18 Idem, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, pag. 15 i urmtoarele. 19 Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 3. 16

raporturilor administrative, pe cnd tiina administraiei abordeaz la un nivel general i complex toate aspectele fenomenului administrativ ca sistem i aciune. Cu toate acestea, raportul dintre cele dou domenii ale cunoaterii nu este de la particular la general, deoarece, aa cum tiina administraiei nu este o sum a unor tiine particulare (politologie, sociologie, psihologie, economie etc.) care i furnizeaz o parte din cunotinele i metodele lor specifice, limitate, desigur, doar la administraie, tot astfel n privina tiinei dreptului administrativ reglementrile juridice cercetate de el reprezint doar premisele de la care pornesc abordrile extrajuridice ale celorlalte tiine, dar ale cror concluzii se vor reflecta ulterior ntr-un nou cadru administrativ normativ perfecionat. Cu alte cuvinte, dac tiina dreptului este chemat s prezinte cum este organizat, cum funcioneaz i ce fel de atribuii i rspunderi are administraia, n schimb tiina administraiei trebuie s cerceteze i s explice de ce este astfel organizat, de ce funcioneaz ntr-un anumit mod i cu anumite atribuii, dar i cum ar trebui organizat n viitor ca s funcioneze i eficient n funcie de sarcinile care-i revin.

4. Legturile tiinei administraiei cu alte tiinetiina administraiei cerceteaz fenomenul administrativ sub aspectul structurii sale i a eficienei aciunilor executive, astfel nct ea are multiple tangene cu diferitele ramuri ale tiinelor despre societate, a celor economice, etc. Managementul, tiina organizrii eficiente a activitilor economice, are multiple legturi cu tiina administraiei sub aspectul modului de dimensionare a personalului autoritilor i instituiilor publice, a raportului care trebuie s existe ntre funciile de conducere i cele de17

execuie, a modului de dispersie i structurare teritorial a administraiei, a cheltuielilor ocazionate de ntreinerea acesteia, a eficienei activitilor de birou, etc., astfel nct se poate vorbi despre un adevrat management administrativ sau n administraie, ca subramur a acestei tiine. Sociologia ofer tiinei administraiei o important baz metodologic de investigare a fenomenului prin intermediul anchetelor sociologice, metodelor interviului i chestionarelor folosite i n cercetarea administraiei. Statistica furnizeaz, prin propriile sale metode cantitative, importante mijloace de cercetare a administraiei i a aciunilor sale, permind cuantificarea unor rezultate ale cercetrii prin date statistice apte de prelucrare i analiz, inclusiv comparat, a unor fenomene comensurabile (de exemplu, necesarul de personal n raport cu evoluia volumului de munc, gradul de stabilitate n funcie a acestuia, utilizarea datelor de stare civil, a celor din recensmnt, etc.). Informatica prezint o utilitate deosebit pentru investigarea fenomenului administrativ mai ales sub aspectul mijloacelor tehnice de prelucrare automat a datelor de care se dispune, contribuind la fundamentarea tiinific a procesului decizional prin asigurarea unei documentri temeinice a actului administrativ. tiinele juridice istorice ofer tiinei administraiei date privind apariia i evoluia instituiilor i reglementrilor administrative la nivelul unei societi sau a unui popor determinat ori la un nivel general aparinnd unei ntregi epoci istorice a omenirii (antichitate, ev mediu), precum i un imens material faptic istoric pentru prelucrare i generalizare n materie administrativ. tiina administraiei mai are multiple legturi i cu alte domenii ale cunoaterii cum sunt psihologia, demografia, urbanistica, organizarea i amenajarea teritoriului, etc., acestea reprezentnd tot attea sectoare care cad, ntr-un fel sau altul, i18

sub sfera de inciden a preocuprilor autoritilor publice executive n cele mai variate forme ale aciunilor i deciziilor administrative.

Capitolul 2 Administraia public i mediul socialpoliticAdministraia public ca sistem de autoriti reprezentnd puterea executiv este un subsistem n cadrul autoritilor statului i, implicit, o component a sistemului social global. Ea reprezint o reunire de elemente dispuse ntr-o anumit structur i supuse unor interaciuni att ntre prile care o compun, ct i ntre ansamblul propriu-zis raportat la mediile social, politic i juridic n care acesta se integreaz.

1. Administraia i mediul socialSocietatea reprezint un sistem de colectivitate uman organizat avnd o infrastructur (economic) determinant, o structur (social) ce reflect componentele categoriale ce o19

alctuiesc (grupuri, clase, etc.) i o suprastructur edificat din diverse elemente i fenomene diversificate (ideologice, relaionale i instituionale). ntre societate, ca sistem de maxim generalitate, i stat, ca subsistem component a sistemului social, exist multiple relaii de interdependen. Statul nu este deasupra i nici n afara societii, dar nici nu trebuie s devin opusul ei ci, dimpotriv, el trebuie s se integreze pe deplin acestui ntreg social din care face parte i pe care l reprezint, l conduce i l deservete. Administraia public este, n acest context, chemat s promoveze, s realizeze i s apere acele valori social-juridice consacrate de puterea legislativ, de regul i n principal, prin reglementri primare, originare, superioare i exterioare executivului, dar conforme unor interese sociale generale derivate din nevoi social-economice fundamentale pentru colectivitate i indivizii care o compun. Ca fenomen suprastructural de natur instituional, ce se include n fenomenul statal, mai general, i se altur celorlalte fenomene de natur politic, etic, religioas, artistic, etc., i administraia public este determinat n mod esenial dac nu ntr-un mod direct vizibil de fundamentele economice pe care se sprijin, de relaiile sociale n care se afl, ct i de modul de alctuire i funcionare a nsi statului din care face parte, inclusiv regimul politic de guvernare. Astfel, ntr-o economie de pia executivul trebuie s vegheze la asigurarea derulrii normale i legale a relaiilor specifice proprietii private, iniiativei particulare i liberei concurene (loiale), intervenind, dup caz, n situaia n care este necesar rezolvarea unei solicitri ce i-a fost adresat ori atunci cnd se ncalc regulile ce guverneaz relaii economice n vederea restabilirii lor pe ct posibil n conformitate cu legea, fr a avea, prin aceasta, o atitudine20

voluntarist sau dirijist pe plan economic. n acest sens, de exemplu, sunt emise numeroase reglementri de natur administrativ pentru aplicarea msurilor legislative sau executive cu coninut economic din sectoarele industriei, agriculturii, comerului, finanelor, vamal, apoi acte individuale necesare acelorai sectoare precum autorizaiile, aprobrile, acordurile ori numeroase acte de sancionare contravenional ori de cte ori se constat abateri specifice acelorai domenii i aflate sub jurisdicia administraiei. Administraia este i cea care are n proprietate sau n administrare bunuri din domeniul public de interes naional sau local i din domeniul privat, avnd n subordine regii autonome i companii de interes naional sau local, o gam larg de prestatori de servicii publice, nfiineaz, coordoneaz i controleaz societi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat. Tot administraia este aceea care, prin organe specializate, urmrete constituirea, repartizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti necesare trebuinelor publice, adic constituirea bugetelor necesare autoritilor i instituiilor publice. O gam larg de servicii publice n cele mai variate sectoare cum sunt nvmntul, sntatea, cultura, asigurarea ordinii publice, etc., sunt realizate de administraie constituind cadrul de exercitare i asigurare a unor drepturi i liberti, inclusiv inviolabiliti ceteneti fundamentale ntrun stat de drept n care acestea trebuie s se realizeze ntr-un mod nestingherit. Prin toate aceste aspecte sumar enunate rezult c administraia se implic penetrnd mediul social, dup cum, la rndul su, acesta din urm penetreaz administraia.20 Altfel spus, intrrile n administraie provin de la societate, iar ieirile din executiv sunt destinate aceleiai colectiviti.20

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 31-33. 21

n msura n care administraia vine n ntmpinarea nevoilor sociale fundamentale i corespunde exigenelor de satisfacere a acestora avem un raport de compatibilitate ntre ea i mediul social, ntruct este deschis la ptrunderea acestui mediu. Aceast penetrare poate fi instituionalizat, atunci cnd prin modul de organizare, funcionare i activitatea sa executivul dispune de cadrul legal necesar adaptrii sale continue la nevoile interesnd colectivitatea, diversele categorii socio-profesionale, indivizii, nfiinnd i prestnd o gam larg de servicii publice solicitate. Penetrarea este neinstituionalizat (social) cnd are n vedere difuzarea n mediul administrativ a unor concepii, obiceiuri i comportamente sociale (morale, religioase, de limbaj) ndeobte admise, tradiionale, aparinnd mediului social. Dimpotriv, n msura n care administraia nu reuete s vin n ntmpinarea acestor nevoi, iar cadrul su instituional i funcional nu este receptiv la impulsurile i informaiile mediului social nereacionnd ca atare, neadoptnd msurile i coreciile necesare, raportul dintre cele dou medii devine de incompatibilitate, penetrarea fiind jugulat i chiar suprimat, situaie n care nu se mai pune problema reformelor sau reorganizrilor administrative totale sau pariale de adaptare la nevoile sociale, ci pur i simplu nlturarea i schimbarea ei. Dimensiunile sociale ale administraiei21 se bazeaz pe anumite criterii: - criteriul structural are n vedere centralizarea sau dispersarea teritorial a administraiei sub aspectul indiviziunii sau diviziunii modului de ndeplinire a sarcinilor de ctre executiv, fie ntr-un mod unitar - grupat la nivelul unei singure autoriti centrale sau de ctre centre superioare care concentreaz anumite servicii publice (de exemplu, numai Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci n materie de brevetare a inven21

Idem, op.cit., pag. 29. 22

iilor) - ori, dimpotriv, implantarea autoritilor i, n general, a serviciilor, n teritoriu are loc n strns legtur cu satisfacerea unor nevoi specifice colectivitilor locale (de exemplu, n materie fiscal pn la nivelul comunei, percepia rural). - criteriul de natur funcional are n vedere durata i ritmul n care executivul reacioneaz n timp la nevoile sociale prin stabilitatea sau mobilitatea structurilor, atribuiilor i aciunilor sale, n care sens se poate vorbi de o administraie rigid, formalist, birocratic sau, dimpotriv, de una flexibil, mobil i supl, care se adapteaz din mers nevoilor sociale reale. Iniiativa i participarea cetenilor n forme organizate neguvernamentale, sindicale, organizaionale sau individuale prin aciuni de colaborare i sprijin a autoritilor locale, utilizarea unor raporturi civile, stimulative i diminuarea celor autoritare, de subordonare, faciliteaz n mare msur integrarea executivului n mediul social aferent competenelor sale, evitnd penetrarea forat a executivului prin msuri de constrngere, dar i ptrunderea n acelai mod, silit, a socialului n administraie prin intervenia grupurilor i aciunilor de presiune social.

2. Administraia i mediul politicPolitica reprezint o form a aciunii sociale constnd dintr-un ansamblu de concepii, instituii, relaii i msuri menite a consacra, apra i promova ntr-un mod organizat i eficient interese specifice ale unui grup, colectiviti, instituii, organizaii, autoriti i stat. De cele mai multe ori instituiile i aciunile politice vizeaz modul de exercitare a puterii publice (legislative, parial executive) sau se afl n strns legtur ori n raport de acest mod (dup cum, de exemplu, partidele se afl sau nu la guvernare sau sunt n opoziie).

23

Dei puterea executiv este una din formele de manifestare a puterii publice, creia i corespunde sub aspect organizatoric sistemul autoritilor administrative, totui, comparativ cu puterea legislativ - n care reprezentarea politic este bine conturat, iar interesele politice sunt promovate prin chiar politica legislativ a parlamentului administraia apare mai detaat de mediul politic, cel puin n structurile sale de execuie. ntr-adevr, dei organele administrative reprezentative de conducere la nivel central (guvern, minitri) sau teritorial (prefeci, subprefeci, conductorii serviciilor publice deconcentrate) ori local (primarii, viceprimarii, consilierii) sunt desemnate (prin alegere sau numire) pe criterii de opiune politic, totui, n marea lor majoritate, funcionarii publici sunt numii n afara acestor criterii, potrivit pregtirii i competenei lor profesionale,22 uneori chiar mpotriva oricrui considerent de natur politic.23 Pe de alt parte, dei legile sunt, n bun parte, i expresia voinei politice a unei majoriti parlamentare, odat ce au fost adoptate i ncepnd cu punerea lor n executare de ctre administraie i pierd treptat semnificaia lor politic iniial deoarece n procesul realizrii i concretizrii lor se au n vedere doar elementele juridice inerente lor, dublate eventual de considerente de oportunitate sau actualitate naional sau local, nefiind admise considerente politice care s nfrng promovarea legalitii sau s afecteze, prin discriminri, egalitatea n faa legii. Totodat, nu se poate nega existena unor raporturi ntre administraia public i principalele elemente ale22

Aa este condiia de studii i ctigarea concursului pentru ocuparea funciei, potrivit art.511/1 din Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici (republicat). 23 De exemplu, secretarii consiliilor locale i judeene nu pot fi membri ai unui partid sau formaiuni politice, potrivit art.83/2 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001. 24

sistemului politic din societate, cum ar fi, de exemplu, partidele politice, formaiunile i alianele de acelai gen, reglementate juridic i cu efecte juridice n materie. Aa este, de exemplu, cazul n materie electoral la depunerea candidaturilor, la constituirea birourilor electorale, la stabilirea semnelor electorale, n campania electoral, la atribuirea mandatelor de consilier, de primar sau viceprimar, etc., conform Legii alegerilor locale nr.67/2004). Alteori, conlucrarea dintre administraie i politic nu mbin forme juridice reglementate cum ar fi, de exemplu, invitarea conducerii partidelor politice la edinele consiliilor locale i judeene, discutarea propunerilor acestora din urm n cadrul edinelor, ceea ce poate influena orientarea i realizarea ntr-un anumit mod a aciunilor executive. De asemenea, nsi administraia, mai ales la nivel central, are competena de a adopta acte de politic intern sau extern (declaraii, mesaje, comunicate ale guvernului, premierului, minitrilor) prin care se exprim o anumit atitudine fa de evenimente sau mprejurri ori reuniuni produse pe plan intern sau internaional. Relaia dintre cele dou medii este hotrtor influenat i de regimul politic, democratic sau nedemocratic, care guverneaz viaa social-politic, situaie de care depinde, n bun msur, recurgerea sau nu la mijloace exclusiv administrative, de autoritate ori de constrngere sau, dimpotriv, la mijloace stimulative de cointeresare, economico-financiare, civile i comerciale, lsate la aprecierea factorilor sociali. Apreciind poziia executivului fa de mediul politic, comparativ cu celelalte puteri ale statului, se impune, n mod evident, o constatare esenial. Astfel, fa de puterea legislativ constituit prin excelen din factori i pe motivaii politice, i fa de puterea judectoreasc, scoas n ntregime de sub influena acestora prin modul ei de organizare i funcionare, cu judectori independeni n activitate i25

inamovibili ca funcie, subordonai numai legii i propriei lor contiine autoritile administrative, dimpotriv, se caracterizeaz numai n privina conducerii lor reprezentative prin prezena elementului politic, n rest, la nivel de execuie, acesta lipsete, ceea ce confer executivului o poziie intermediar n cadrul puterilor statului comparativ cu relaiile acestora cu acelai mediu.

3. Administraia i mediul juridic (dreptul)Statul n organizarea sa structural i n desfurarea activitilor sale este guvernat de reguli juridice care-i reglementeaz cadrul instituional de manifestare a puterii publice. Statul de drept are cu att mai mult nevoie de cadrul normativ adecvat deoarece normele juridice reprezint nu numai suportul organizrii sale i al aciunilor ntreprinse, dar i pentru c aceleai reguli i circumscriu limitele n care i pn la care el i poate manifesta intervenia social-juridic i de la care opereaz dezangajarea sa similar. Dreptul, ca sistem normativ este un produs al statului i al organelor sale, inclusiv administrative, i manifest aciunea sa n mod relativ independent chiar asupra autoritii care-l creeaz i care, pe cale de consecin, trebuie s se subordoneze chiar propriilor reglementri i cu att mai mult celor provenind de la autoritile ierarhic superioare. Cu alte cuvinte, autoritile de stat, spre deosebire de persoanele fizice, au un cmp limitat de aciune n sensul c nu pot svri dect acele acte sau fapte juridice i nu pot intra dect n acele raporturi de drept pentru care legea le confer o competen determinat. De asemenea, pluralitatea, diversitatea i volumul mare al structurilor administrative, precum i multitudinea i varietatea aciunilor executive ntreprinse de acestea impun ordonarea sistemului de organe i coordonarea activitilor26

sale ceea ce numai reglementarea juridic o poate realiza tocmai prin obligativitatea impus de regula de drept. n acelai timp, varietatea sarcinilor administrative impune ca n cadrul sistemului juridic normativ ce acioneaz asupra executivului i prin executiv reglementarea s fie difereniat, distingndu-se att norme administrative, dar i reguli aparintoare altor ramuri de drept, respectiv dreptului constituional, civil, financiar, comercial, muncii, etc.

4. Raporturile autoritilor i instituiilor publiceRaporturile dintre autoritile i instituiile publice i n cadrul acestora dup locul n care ele se manifest pot fi raporturi interne (productoare de efecte n interiorul administraiei) i raporturi externe (productoare de efecte n afara administraiei n relaiile ei cu terii). Raporturile interne pot viza relaii din cadrul autoritii respective i relaii cu alte autoriti executive. Relaiile din interiorul autoritii respective pot fi relaii ierarhice de supra i de subordonare (de pild, ntre funcionarul de conducere i cel de execuie), de asisten de specialitate (de pild, ntre oficiul juridic i o alt structur intern ce elaboreaz un proiect de act juridic), de colaborare ntre diviziunile interne de acelai grad n realizarea unei aciuni comune (de pild, ndrumarea unui sector de activitate) i raporturi de control (asupra structurii din subordine). Raporturile dintre organele administraiei de stat24 au n vedere faptul c autoritile publice executive sunt constituite ntr-un sistem unitar n care ele reprezint pri structurale ale acestuia, adevrate trepte ierarhice, aflate n relaii ierarhice care confer unitatea de organizare, funcionare i aciune a ntregului. Aceste relaii sunt reglementate prin norme constituionale, administrative, financiare i dau natere24

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 51. 27

raporturilor de subordonare, colaborare, asisten i control ntre organele executive ale statului sau n cadrul structurilor (interne) ale acestora. Raporturile de subordonare sunt expresia tipic a relaiilor ierarhice n temeiul crora organele ierarhic inferioare se afl n subordinea organelor ierarhic superioare. Subordonarea administrativ opereaz pe plan vertical (centralizat) din treapt n treapt pn la nivelul guvernului aflat n vrful ierarhiei administrative generale (de pild, conductorii organelor executive deconcentrate n teritoriu i aparinnd ministerelor i altor autoriti centrale sunt subordonai att prefectului ct i ministrului, iar acetia sunt subordonai guvernului) sau a altui organ superior (de pild, administraia financiar municipal este n subordinea direciei judeene a finanelor publice, subordonat, la rndul ei, Ministerului Economiei i Finanelor). Subordonarea administrativ poate opera i pe plan orizontal, de exemplu, n relaia consiliului local, primar i serviciul public local. Toate acestea asigur o conducere i o coordonare unitar a ntregului sistem executiv, n plan teritorial i centralizat, condiie absolut necesar pentru un stat unitar. n coninutul raporturilor ierarhice (de supra i subordonare) se include drepturi ierarhice (de conducere, coordonare, ndrumare i control) exercitate asupra celor subordonai crora le revin obligaii corelative, concretizate prin acte de decizie ale organelor superioare. Raporturile de colaborare sunt specifice relaiilor dintre autoriti administrative ntre care nu exist o legtur ierarhic (direct sau indirect) datorit unor competene materiale diferite, indiferent c exist i o difereniere ntre competenele lor teritoriale (de exemplu, ntre minister i consiliul judeean) sau, dimpotriv, avem numai o identitate de competen teritorial (de pild, ntre dou ministere, ntre un consiliu judeean i un serviciu n teritoriu de nivel judeean aparinnd28

unui minister). n ndeplinirea unitar, la nivel central sau local, a sarcinilor colaborarea se concretizeaz n acorduri, acte juridice emise n comun, nelegeri. Raporturile de asisten (de specialitate i consultative) se formeaz n cadrul relaiilor dintre organele executive putnd avea un coninut intelectiv (avizarea) sau material (de nzestrare cu bunuri, valori) ori de personal, putnd fi facultative sau obligatorii, dup cum sunt impuse sau nu prin lege n privina derulrii lor (de exemplu, raporturile consiliilor judeene cu cele locale). Raporturile de control, cele care au ca obiect verificarea unor aciuni sau activiti sub aspectul legalitii sau oportunitii lor, se manifest fie ca rezultat al subordonrii i supraordonrii, fie n afara oricror relaii ierarhice urmrind stabilirea existenei conformitii sau neconformitii dintre aciunea verificat i lege (de exemplu, controlul ministerului n teritoriu asupra serviciilor sau structurilor sale, sau controlul inspeciilor specializate asupra unor instituii). Raporturile externe se stabilesc n afara administraiei de stat n relaiile cu alte autoriti publice, persoane fizice sau juridice, de regul cu cei administrai avnd n vedere competena material i teritorial a organului de stat n aciunea lui extern, respectiv totalitatea actelor i faptelor pe care le poate svri aceasta fa de subiectele de drept din raza sa spaial. Raporturile de subordonare formate ntre administraie i cei administrai care se caracterizeaz prin apariia lor unilateral, la cerere sau din oficiu, autoritatea public manifestndu-i voina fr consimmntul celeilalte pri, n sarcina creia instituie, de cele mai multe ori, obligaii. Inegalitatea de poziie juridic a prilor nu este ntotdeauna rezultatul unei subordonri ierarhice, de pild n materie fiscal, dar nu implic nici lipsa oricrui drept a celor administrai fa de executiv. ntr-adevr, organul de stat29

trebuie s intre n relaia juridic respectiv n baza legii i s respecte legea n conduita pe care o urmeaz. n cazul n care n exercitarea atribuiilor sale vatm drepturi ale celui obligat fa de administraie, acesta din urm poate declana efectele rspunderii juridice sancionatorii sau reparatorii a executivului fa de el. ndatoririle care revin celor administrai pot viza aciunea de a da (de pild, plata impozitului), de a face (de pild, revizia tehnic anual a autovehiculului pe care l deine, de a se legitima, la cererea organului de poliie), de a nu face ceva determinat (de pild, de a nu staiona pe drumurile publice n zonele marcate cu asemenea interdicii). Raporturile de utilizare a serviciilor publice sau a celor cu caracter de prestaie administrativ sunt frecvente n activitatea executiv. Serviciul public reprezint o anumit activitate cu caracter organizat i continuu desfurat de o autoritate administrativ n vederea satisfacerii unui interes social general25 al unei colectiviti locale sau naionale supus regimului juridic administrativ. Prin serviciu public se mai nelege i autoritatea executiv sau instituia public ce ndeplinete o asemenea activitate specific. Asemenea servicii pot viza, de pild, nvmntul, asistena social i medical, transportul feroviar, distribuirea energiei electrice i termice, a gazului metan, apei potabile, etc. Raporturile de colaborare dintre autoritile executive i cei administrai reprezint categoria de relaii pentru care reglementarea juridic nu prevede ndatorirea autoritilor publice de a interveni n mod obligatoriu, la cerere sau din oficiu. Colaborarea poate viza o cooperare cu organizaii i asociaii neguvernamentale (de pild, sindicate, cooperaie) ce pot sprijini administraia n aciunile sale sau pe care administraia, la rndul ei, le poate sprijini material, cu fonduri, specialiti.25

E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, 1944, pag. 15. 30

Raporturile de control reprezint ultima categorie de relaii n care intr organele executive, atunci cnd exercit verificri fa de subiecte nesubordonate ierarhic, fie pentru c au atribuii de coordonare ntr-un sector de activitate (de exemplu, Ministerul Educaiei i Cercetrii poate controla nvmntul militar, privat, religios, etc.) sau pur i simplu autoritatea (sanitar, vamal, financiar) este creat exclusiv pentru exercitarea atribuiilor de inspecie i control (direciile sanitar - veterinare, Direcia General a Vmilor, Garda Financiar). Numeroase raporturi se ntreptrund i deriv din atribuiile de control asupra subiectelor de drept conferite administraiei n vederea realizrii eficienei aciunilor ntreprinse n ndeplinirea sarcinilor specifice n domeniile sanitar, vamal, circulaiei i transporturilor, comercial, etc., ceea ce incumb celor administraiei obligaia de a supune verificrii persoana lor, activitile ntreprinse sau bunurile, valorile i documentele pe care le dein. nclcarea de ctre cel vizat a ndatoririi de supunere spre verificare constituie abatere sancionat de normele administrativ-contravenionale.

31

Capitolul 3 Principiile administraiei publice1. Noiunea, sensurile i clasificarea principiilorAdministraia public, fenomen social complex respectiv sistem i aciune social are la baz o serie de legiti sau principii care-i fundamenteaz existena i modul de manifestare. Principiile administraiei publice sau de stat reprezint un ansamblu unitar de reguli de baz avnd o natur politic, economic, social i juridic care determin n mod esenial organizarea, funcionarea i activitatea sistemului executiv de organe al statului. Referitor la principii se impun cteva precizri: 1. Pornind de la aceast definire, trebuie s observm c, n general, administraia i, n special cea public sau de stat, are o serie de principii26 generale sau comune proprii26

Asupra discuiilor privind aceste principii a se vedea A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag.178-182, precum i bibliografia prezentat de autori. 32

acestui gen de fenomen social, numite principii ale administraiei, ntre care am putea enumera, cu titlu exemplificativ, principiul organizrii structurale, principiul organizrii unitare,27 principiul conducerii unitare,28 principiul organizrii teritoriale, principiul specializrii funcionale, etc. 2. ntruct administraia public fiind o component a sistemului autoritilor sau organelor de stat, anumite principii ale organizrii i funcionrii ntregului mecanism al puterii publice, numite tocmai pentru acest motiv i principii fundamentale, se regsesc prin aciunea lor specific i n cadrul acesteia, dobndind consacrarea juridic corespunztoare, iar printre ele enunm principiul legalitii, principiul egalitii n faa administraiei, etc. 3. Unele principii ale administraiei publice cu caracter nejuridic, cum este, de pild, principiul eficienei29 n activitatea executiv, nu-i gsesc, n general, consacrarea juridic corespunztoare ntruct aparin laturii economice a fenomenului administrativ, aa dup cum principiul legalitii care este prin excelen un principiu juridic nu-l ntlnim n abordarea extrajuridic (de exemplu, economic) a aceluiai fenomen. 4. Trebuie s distingem ntre principiile administraiei sau administrative - vzute ca reguli sociale i juridice, ale fenomenului administrativ - i principiile tiinifice ale cercetrii sau cunoaterii de specialitate, ca reguli de baz pe care se ntemeiaz teoria tiinific de ramur, n cazul nostru tiina administraiei, n investigarea fcut i n vederea aplicrii rezultatelor sale concrete la un domeniu specific al vieii sociale, administrative n cazul nostru. Principiul27

M. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, op.cit., pag. 139, l consider un principiu special al administraiei i nu unul general sau fundamental al acesteia. 28 Idem, op.cit., pag. 142. 29 A. Balogh, M. Murean, Eficiena, cerin major a ntregii activiti a organelor de stat, Editura Politic, Bucureti, 1974, pag. 10-30. 33

simplificrii, cel al raionalizrii, principiul experimentrii sau cel al mbuntirii metodelor30 sunt specifice tiinei administraiei, n vreme ce principiul revocabilitii actelor administrative31 sau, dimpotriv, al irevocabilitii acelorai acte dac au intrat n circuitul civil sunt specifice tiinei i practicii administrative. 5. Este adevrat c unele principii ale dreptului administrativ (al legalitii, al egalitii n faa autoritii executive, al autonomiei locale, al descentralizrii serviciilor publice) sunt abordate n mod general de dreptul constituional n care sunt formulate principiile fundamentale ale ramurii de drept i cele ale tiinei respective (cu rol conductor ntre celelalte ramuri de drept), ct i la nivelul altor ramuri de drept i tiine juridice de ramur unde dobndesc o aplicabilitate particularizat, precum i o cercetare specific. Aa, de pild, legalitatea n cazul actelor devine n dreptul administrativ condiia de valabilitate a actelor, iar egalitatea caracterizeaz poziia prilor din raportul civil, etc. Efectund clasificarea principiilor administraiei publice, ca reguli ce acioneaz n cadrul autoritilor executive n relaiile din interiorul ei, precum i n relaiile cu aceasta, putem utiliza mai multe criterii: - dup sfera pe care o cuprinde regula de baz n aciunea ei asupra fenomenului administrativ n care sens distingem principii generale32 i principii speciale. Primele au efecte asupra ntregii administraii ca sistem i aciune cum ar fi, de pild, principiul conducerii unitare a administraiei publice, cel al legalitii, cel al egalitii n faa autoritilor executive, n vreme ce ultimele i limiteaz aciunea lor doar30 31

A se vedea M. Oroveanu, op.cit., pag. 144-148. Principiu juridic neconsacrat legislativ, dar dedus de doctrin (I. Iovna, op.cit., pag. 24). 32 n Teoria general a dreptului se face distincia ntre principiile fundamentale ale sistemului de drept i cele generale ale ramurii juridice (a se vedea Gh. Bobo, op.cit., I. Ceterchi, op.cit., etc.). 34

sub aspect organizatoric, funcional ori atribuional, ca, de pild, principiul autonomiei locale, cel al descentralizrii serviciilor publice, principiul eligibilitii autoritilor administrative locale, principiul revocabilitii actelor administrative, al executrii lor din oficiu. - dup natura lor distingem principii exclusiv juridice (al legalitii, al revocabilitii actelor administrative), principii nejuridice (cel al eficienei economico-sociale a organizrii i a aciunii administrative) i principii cu valoare mixt politicojuridic, economico-juridic, etc. ca, de pild, cel al autonomiei locale, al subordonrii ierarhice, cel al descentralizrii serviciilor publice, etc. n cazul principiilor juridice se poate face distincie, pe de o parte, ntre principii exclusiv administrative (de pild, cel al anulrii actelor administrative de ctre autoritatea ierarhic superioar) i principii cu valoare juridic mixt, de pild, constituional-administrativ (principiile legalitii, egalitii), administrativ-procesual (principiile oficialitii i executorialitii n materia realizrii actelor administrative). - dup modul lor de consacrare, n principii legal sau expres formulate (cele ale legalitii, egalitii, autonomiei locale) i principii deduse din lege (de pild, revocabilitatea actelor administrative, necontradictorialitatea procedurii administrative, etc.). Pentru ca un principiu s se constituie ntr-o regul de baz a unui sistem sau a unei aciuni trebuie s corespund unor cerine:33 - s fie o regul esenial n organizarea i funcionarea sistemului n cauz; - s fie o regul determinant n modul de acionare a sistemului; - prin el s se manifeste caracterele puterii publice (unice sau separate, democratice sau nedemocratice,33

A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 180. 35

unitare sau compuse, iar n acest din urm caz, federative sau confederative); - s fie legal formulat sau s se deduc din reglementrile aplicabile sistemului asupra cruia acioneaz. n conformitate cu aceste reguli considerm ca reprezentnd principii generale ale administraiei publice urmtoarele: principiul conducerii unitare i centralizate, principiul exercitrii democratice a puterii executive, principiul stabilitii i specializrii structurilor administrative, principiul legalitii n administraia de stat, principiul egalitii n faa legii i a autoritilor administrative publice, principiul rspunderii sau responsabilitii administrative.

2. Principiul separaiei puterilor n stat34Separaia puterilor n stat este acea regul fundamental n organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor n ansamblul lor n conformitate cu care puterea public se manifest n deplintatea i complementaritatea atributelor sale prin existena puterilor legislativ, executiv i judectoreasc a cror funcionare i exercitare se realizeaz n mod independent i egal una fa de alta, cu posibiliti de cooperare i control reciproc. Dei acest principiu apare expres consacrat doar n Constituia35 revizuit se impune o scurt analiz a raiunilor ce au determinat enunarea sa n unele acte normative.36 Separarea puterilor n stat este determinat de mai multe necesiti:34

Asupra problematicii separaiei puterilor a se vedea Gh. Gheorghe, op.cit., pag. 5-26; N. Ruja, op.cit., pag. 5-59; I. Muraru, op.cit., pag. 254-258; G. Vrabie, vol. I, ediie revizuit, op.cit., pag.78; T. Drganu, vol. I, op.cit., pag. 253-265; A. Iorgovan, Drept constituional i instituii politice, Editura Jean Louis Calderon, Bucureti, 1994, pag. 147. 35 Totui, art.80/2 arat c Preedintele Romniei exercit funcia de mediere ntre puterile statului. 36

1. Necesitatea de ordin funcional const n imposibilitatea practic ca exerciiul ntregii puteri publice i a tuturor funciilor statului modern s revin exclusiv numai unei singure autoriti sau numai unei singure categorii de autoriti. ntr-adevr, diversitatea i volumul sarcinilor ce revin pe ansamblul statului contemporan n cele mai variate sectoare ale vieii sociale, precum i dimensiunea geografic a teritoriului i cea numeric a populaiei au determinat, de-a lungul timpului, proliferarea, central i local, a organelor publice tot mai diversificate n specializarea (funcia) realizat. 2. Necesitatea de ordin democratic rezid din nevoia de a nu ngdui ca la nivelul uneia i aceleiai autoriti sau categorii s se concentreze o putere exorbitant i discreionar care s aib n mod exclusiv att puterea de a adopta legi, competena de a le aplica, iar la nevoie s mai poat i judeca nclcarea lor. Constituiile Romniei din anii 1866 i 1923 a consacrat principiul separaiei puterilor n stat, iar cea din anul 1938 practic l-a eliminat. Constituiile socialiste din 1948, 1952 i 1965 nu au mai consacrat acest principiu, ci unul complet diferit i opus, respectiv principiul unicitii puterii de stat n condiiile eliminrii pluralismului politic i al instituirii rolului hegemon al partidului politic unic n conformitate cu care toate autoritile se subordoneaz numai parlamentului. Desigur, s-ar putea invoca, n combaterea separaiei puterilor, faptul c pentru puterea executiv creia i cores36

Art.1 din Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor arat c Guvernul este autoritatea public a puterii executive; art.2 lit.2 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 (abrogat) face referire la msurile urgente ale puterii executive care nu pot fi atacate n justiie; art.2 din Decretul-Lege nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului i Preedintelui Romniei (abrogat) arat c guvernarea Romniei se realizeaz pe baza sistemului democratic pluralist, precum i a separaiei puterilor legislativ, executiv i judectoreasc; art.1 din Legea nr.92/1992 pentru organizarea judectoreasc prevede c puterea judectoreasc este separat de celelalte puteri ale statului. 37

punde ca form de manifestare organizatoric administraia public, iar ca mod de exercitare activitatea executiv care este independent ierarhic n sistemul autoritilor statului legile edictate de parlament sunt obligatorii de ndeplinit, dup cum acelai caracter l au i hotrrile justiiei care soluioneaz nclcrile de lege svrite de executiv. Analiznd (prin prisma Constituiei i legislaiei n vigoare) raporturile actuale dintre legislativ i executiv constatm faptul c adoptarea legii, prerogativ esenial a parlamentului, este urmat de aplicarea acesteia de ctre executiv. Aceast delimitare nu permite parlamentului s mai poat interveni legal asupra modului concret de punere n executare a legii desfurat de administraie, altfel dect abrognd, modificnd sau nlocuind legea, deci numai n mod indirect, pe cale abstract i normativ, fiind exclus orice ingerin juridic direct n cazurile concrete, individuale. La rndul su, nici executivul nu poate interveni oricum i oricnd, dect n mod limitat i expres, n procesul de legiferare putnd iniia proiecte de legi, dintre care unele n procedur de urgen care se dezbat i se adopt de ctre Parlament. Pe de alt parte, delegarea legislativ ncredinat de parlament guvernului care permite acestuia din urm s emit ordonane, presupune fie o abilitare expres a acestuia din urm, fie obligativitatea supunerii actelor sale aprobrii legislative ori ambele operaiuni la un loc. Aceast poziie de independen juridic n sensul lipsei oricrei subordonri funcionale a administraiei i a oricrei imixtiuni n activitatea executiv din partea legislativului nu este afectat nici de faptul c n mod concret legislativul este cel care acord votul de ncredere sau moiunea de cenzur guvernului i nici de obligativitatea executivului de a rspunde ntrebrilor i interpelrilor din plenul camerelor ori de ndatorirea de a pune la dispoziia lor i a comisiilor acestora diferite date, materiale sau informaii38

solicitate administraiei. ntr-adevr, toate aceste atribute aprute n raporturile dintre legislativ i guvern se limiteaz numai la stricta investire i dezinvestire de mandat guvernamental sau sunt expresia unor atribute de control a parlamentului asupra executivului nedecurgnd din raporturi ierarhice din moment ce aciunile administraiei n realizarea propriilor atribuii nu sunt condiionate de aprobarea legislativ. Analiza raporturilor dintre puterea judectoreasc i cea executiv ne dezvluie caracterul lor mult mai limitat, comparativ cu relaia dintre legislativ i administraie. ntradevr, justiia nu are nici competena de a emite norme interesnd administraia, fiind limitat doar la judecarea cazurilor individuale de nclcare a legii, dar nu are nici dreptul de a verifica activitatea curent de aplicare a legii realizat de aceasta. n acest sens instanele de judecat pot doar s exercite un control ulterior asupra nclcrilor de lege svrite de executiv, dar i aceasta numai n condiiile sau cazurile expres prevzute de lege i doar atunci cnd exist o sesizare cu un litigiu dedus judecii. n acest fel judecata determin rspunderile juridice i restabilete ordinea de drept perturbat printr-o atitudine abuziv de putere executiv. Totui, hotrrea judectoreasc pronunat nu permite substituirea administraiei de ctre justiie, ntruct ea nu ine locul aciunii la care a fost obligat executivul, n temeiul unei ndatoriri legale pe care trebuie s o ndeplineasc (de exemplu, acceptarea nscrierii la cursuri a elevului refuzat s-au emiterea adeverinei, certificatului sau diplomei de ctre instituia public solicitat). Intervenia judiciar asupra executivului are un caracter excepional, singular, subsidiar i reparator, declanndu-se numai dup ce alte solicitri prealabile i amiabile au fost adresate administraiei, dar care nu au fost onorate de aceasta,

39

judecata nefiind regula, ci ultima soluie n asigurarea desfurrii normale i legale a aciunilor executive restabilite.

3. Principiul conducerii unitare a administraieiPrincipiul conducerii unitare i centralizate a administraiei publice exprim, sub aspect organizatoric i funcional (de sus n jos), unitatea i omogenitatea de scop i aciune a puterii executive, n promovarea intereselor naionale, punnd n eviden latura ierarhic vertical a acestei puteri, atribut specific oricrui stat unitar, modern sau contemporan. Organizarea i funcionarea sistemului de autoriti ale administraiei publice pe baza principiului enunat, rezult din urmtoarele elemente : sistemul are o conducere: - unic; - unitar. hotrrile adoptate la nivel central au un caracter obligatoriu pentru autoritile din teritoriu; conducerea unic se exercit n mod unitar asupra ntregului sistem

4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executiveRegimul politic democratic de organizare statal presupune conducerea statului de ctre naiune sau popor, n propriul su interes i are dou forme de manifestare. Democraia direct, n care conducerea statului se realizeaz n mod nemijlocit de ctre popor, prin intermediul iniiativei legislative i organizarea de referendumuri la nivel naional i local, populaia urmnd s decid n principalele probleme de interes public i democraia reprezentativ n care conducerea se realizeaz de ctre organe alese.40

Cadrul democratic al puterii executive din ara noastr rezult i se manifest din modul de formare, organizare i funcionare a autoritilor reprezentative ale administraiei publice.

5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administrativeAutoritile administraiei publice reprezint forme organizatorice ale puterii executive, constituite n structuri stabile, specializate, cu activitate continu, care dispun de personal calificat, gestioneaz mijloace materiale i financiare, i exercit anumite competene proprii stabilite prin lege. Stabilitatea autoritilor executive rezult din modul de formare i organizare a acestora, predeterminate de lege. n acelai timp, trebuie remarcat faptul c dei stabil, sistemul organelor executive nu este rigid, pentru c sarcinile ce revin administraiei se afl ntr-o continu dinamic, impunnd adoptarea organizatoric i funcional a administraiei, ca sistem precum i a fiecrei structuri organizatorice n parte.

6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraieiDemocraia unei societi, caracterizat, printre altele, de faptul c suveranitatea naional aparine poporului, drepturile i libertile cetenilor precum i pluralismul politic sunt garantate, situeaz cetenii pe poziii de egalitate, unii fa de alii, i pe toi n faa autoritilor, din sfera celor trei puteri statale, are drept corolar egalitatea juridic, numit i egalitate n drepturi. n cazul organelor executive aciunea acestui principiu le oblig pe acestea, s asigure toate condiiile necesare facilitrii accesului nestnjenit la dobndirea i exercitarea41

nediscriminatorie a drepturilor prevzute de Constituie, legi i alte acte normative, garantate material i juridic de stat. Egalitatea n drepturi a cetenilor se reflect sub o multitudine de aspecte, dintre care amintim: dreptul la pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii etnice, culturale, lingvistice i religioase; egalitatea religioas este garantat de libertatea contiinei, a cultelor religioase, care sunt autonome fa de stat, nimeni neputnd fi constrns la adoptarea sau aderarea la o anumit credin mpotriva voinei sale; egalitatea politic este garantat indiferent de apartenena politic a ceteanului, care are libertatea de ntrunire i de asociere politic, sindical sau alte forme.

7. Principiul legalitii administraiei publiceConform principiului legalitii toate aciunile administraiei publice trebuie s se ntemeieze pe lege, sistemul administraiei publice constituind sub acest aspect, expresia legii i n acelai timp - instrumentul acesteia. Desfurnd o multitudine de activiti de conducere, organizare i executare n concret a legii, n cadrul crora are diverse competene de reglementare, n literatura de specialitate37 s-a pus problema de a se determina competena normativ (de reglementare) a autoritilor executive, sub aspectul organului emitent, al sferei raporturilor sociale reglementate etc. Pentru soluionarea corect a acestei probleme, este necesar s plecm de la principiul determinrii legale a competenei materiale care guverneaz dreptul nostru, potrivit37

Santai I. Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 1998-1999, (vol II.), p.13-26 42

cruia normele juridice se stabilesc de ctre autoriti expres prevzute de Constituie i lege, n special prin legi organice. Mai mult, n stabilirea competenei normative a autoritilor administraiei publice, altfel spus, n stabilirea bazei, a limitelor i formelor acestei activiti, trebuie s avem n vedere principiul legalitii, care o guverneaz i care consacr supremaia legii fa de celelalte acte normative, cu urmtoarele consecine : administraia nu poate emite (adopta) acte normative prin care s reglementeze n mod primar, anumite relaii sociale; un act juridic provenind de la autoritile administraiei publice nu poate modifica, completa sau scoate din vigoare o lege sau o norm coninut n ea. (excepie - Ordonanele de urgen). n ceea ce privete sfera raporturilor sociale care pot face obiectul reglementrilor administrative, trebuie s plecm de la sfera activitilor normative ale puterii legislative, cunoscut i sub denumirea de domeniu de reglementare rezervat n exclusivitate legii.

8. Principiul rspunderii n administraia publicCondiia esenial a rspunderii administrative o prezint faptul ilicit, denumit i abatere administrativ, care, de regul, este svrit de o persoan fizic (uneori i de persoan juridic) i care declaneaz rspunderea. Dac aceast form a rspunderii se manifest i opereaz atunci cnd particularii ncalc normele dreptului administrativ, trebuie relevat faptul c, datorit diversitii raporturilor juridice n care intr autoritile administraiei publice, mai putem identifica i alte forme ale rspunderii, cum sunt :

43

rspunderea disciplinar, care deriv din raporturile de serviciu i de munc; rspunderea civil pentru pagubele cauzate la locul de munc; rspunderea contravenional pentru contraveniile svrite n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu; rspunderea penal Pe lng aceste forme ale rspunderii enunate, legislaia noastr postrevoluionar a instituit i alte forme specifice statului de drept care vizeaz att autoritatea public, precum i pe funcionarul public. Pe aceeai linie a prevederilor constituionale, s-a nscris i Legea nr.554/200438 - legea contenciosului administrativ care a introdus rspunderea administraiei nu numai pentru actele sale ilegale, ci i pentru refuzul nejustificat al acesteia de a soluiona o cerere care privete un drept subiectiv. Mai mult, n conformitate cu prevederile acestei legi, instana, cu ocazia soluionrii aciunii, poate s oblige autoritatea administrativ s emit un act administrativ sau oricare alt nscris, iar n cazul admiterii cererii poate hotr i asupra daunelor materiale i morale. Actele administrative - cea mai importat form concret de realizare a activitii executive, sunt supuse unor condiii de legalitate, de fond i form - nendeplinirea lor atrgnd sanciunea lor cu nulitatea i/sau inexistena, lipsindule astfel de efectele urmrite de autorul lor. Numeroase reglementri cu caracter special instituie cazuri de exercitare a controlului judectoresc special asupra unor aspecte concrete ale activitii, ceea ce oblig autoritile administraiei publice s-i fundamenteze actele sale juridice sub toate aspectele, de legalitate i/sau oportunitate. Exist38

Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicat n Monitorul Oficial, nr.1154/2004. 44

suficiente temeiuri legale care reglementeaz rspunderea Guvernului, minitrilor, autoritilor administraiei publice locale (primari) precum i a personalului funcionarilor publici din aparatul propriu al primarului i cel al consiliului judeean.

9. Alte principiiPrincipiul ierarhiei const n faptul c personalul din administraia public se afl n raporturi de subordonare, care l oblig s respecte ordinele i instruciunile efilor ierarhici, n afar de cazul cnd acestea sunt vdit ilegale sau contravin standardelor de conduit prescrise de lege.39 Prioritatea interesului public n faa celui individual impune personalului din administraia public s-i ntemeieze activitatea pe slujirea interesului general i s-i acorde prioritate fa de interesele personale. Principiul autonomiei funcionale const n dreptul i capacitatea efectiv a fiecrei autoriti i instituii publice de a-i gestiona, n limitele legii, propria activitate, resursele materiale i financiare de care dispun n mod independent. n cadrul sistemului administraiei publice consider c, dei principalele obiective urmrite n cadrul reformei au fost parial atinse, totui starea general a sistemului prezint nc multe disfuncionaliti att n ceea ce privete aplicarea principiilor ct i n ceea ce privete realizarea atribuiilor n cadrul subsistemelor existente. Se impune ca fiecare organizaie a sistemului administraiei publice s reanalizeze activitatea proprie sub aspectul aplicrii concrete a principiilor constituionale i a ndeplinirii atribuiilor conferite de lege. .

39

Santai, Ioan, Codul administrativ al Romniei proiect, Ed. Global Media, Sibiu, 2002, p.13 45

Capitolul 4 Sarcinile i competenele autoritilor publice (organizarea administraiei publice)1. Noiunea de stat i putere de statStatul se poate defini ca fiind modul de organizare i manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populaii aflate n acel loc i care realizeaz conducerea social n ansamblul ei sprijinindu-se, la nevoie, pe constrngerea proprie n vederea aplicrii dreptului. Dac ar fi s utilizm categoriile filosofice de esen i fenomen la studiul nostru am ajunge la concluzia c puterea public sau de stat reprezint esena, iar statul prin organele sale constituie modul de manifestare al fenomenului specific acestei esene. Statul reprezint cel mai important fenomen social instituional care constituie i cadrul organizat de conducere i guvernare al societii avnd i calitatea de reprezentant oficial al acesteia. Statul nu se confund cu societatea i cu ntreaga populaie, prin modul de compunere i structura autoritilor sale, iar n cadrul unei societi democratice statul nu este i nu trebuie s fie deasupra sau n afara societii nici opusul46

acesteia sau individului, exercitnd conducerea social att n folosul societii n ansamblul ei, a diverselor colectiviti, ct i a membrilor ei luai n parte. Anterior apariiei statului ct i ulterior acestui moment societatea a cunoscut diverse puteri sociale, unele chiar cu caracter politic, care aveau sau nu trsturi asemntoare puterii publice (de pild, caracter politic, organizat, teritorial i coercitiv). Puterea de stat are i o serie de nsuiri proprii care o disting de alte puteri sociale (de genul partidelor politice, organizaiilor sindicale, diverselor asociaii, etc.) prin caracterul unic, deplin i suveran al acesteia.40 Aceste caracteristici sunt: Caracterul politic41 al puterii de stat se manifest prin aceea c promoveaz n mod organizat i prin mijloace specifice interese sociale filtrate prin contiina legiuitorului i consacrate juridic. La nivelul administraiei acest caracter se reflect n modul de compunere i organizare a guvernului, a consiliilor, n alegerea primarilor i desemnarea prefecilor, ca i n programul (politic) de guvernare a executivului. Caracterul teritorial al puterii publice const n exercitarea acesteia asupra unei colectiviti umane aezate permanent pe un anumit spaiu (geografic) delimitat de frontiere, iar apartenena la acesta inclusiv domiciliul sau reedina persoanei fizice ori sediul persoanei juridice constituie un criteriu esenial n manifestarea legturii dintre stat i subiectul de drept (cetean), precum i n modul de manifestare a jurisdiciei sale asupra acestuia, stabilind i limitele geografice n care i pn la care se manifest puterea40

Asupra caracterelor puterii de stat i a celor sociale a se vedea T. Drganu, Drept constituional, op.cit., pag. 118-119; asupra unor definiii date statului a se vedea: Colectiv, Teoria general a statului i dreptului, op.cit., pag. 50-51. 41 Asupra raporturilor de anterioritate sau posterioritate dintre societate i fenomenul politic a se vedea I.Deleanu, Drept constituional i instituii politice (Teoria general), vol. I, Bucureti, 1991, pag. 14 i urmtoarele. 47

de stat. La nivelul executivului competena teritorial a organelor centrale i locale, organizarea administrativteritorial, autonomia local, caracterul unitar sau compus al statului sunt doar cteva din implicaiile acestui caracter reflectate n constituirea, organizarea, funcionarea i atribuiile administraiei. Caracterul organizat al puterii publice const n exercitarea acesteia n i prin anumite forme instituionalizate (numite autoriti publice sau puteri n stat) ce exercit anumite atribuii sau funcii (legislativ, executiv i judectoreasc) i grupeaz persoane ce au o calitate determinat (parlamentari, funcionari i magistrai), constituii n organe sau autoriti publice unice sau centrale ori rspndite n teritoriu conform structurii (unitare sau federale) a statului i a mpririi administrativ-teritoriale a acestuia. Caracterul coercitiv al puterii publice const n posibilitatea impunerii cu fora a voinei ce consacr juridic interesele sociale generale oricrui membru, categorie sau colectivitate social, inclusiv celor care au nclcat legea. Numai puterea de stat deine n societate monopolul constrngerii fizice dispunnd de mijloace proprii i adecvate necesare realizrii ei, sarcin ce revine spre executare unor autoriti executive specializate (poliie, armat, executori, etc.). Caracterul unic al puterii publice const n faptul c pe teritoriul unui stat nu pot coexista mai multe puteri publice distincte i opuse ca forme organizate a unor interese socialpolitice fundamentale divergente, una din ele trebuind necesarmente s se impun i s o exclud pe cealalt sau pe celelalte. Trebuie ns fcut cuvenita distincie ntre unicitatea puterii vzut ca ansamblu omogen organizat n promovarea unitar a acelorai interese i modul ei concret de exercitare prin diviziunile categoriale ale sistemului autoritilor publice numite i puteri (legislativ, executiv i judectoreasc).

48

Caracterul deplin al puterii publice const n modul nelimitat n care se exercit, comparativ cu oricare puteri sociale existente i recunoscute care au un domeniu limitat de aciune (partide, sindicate, asociaii, etc.) i care nu pot ngrdi realizarea ei. Caracterul suveran al puterii de stat este acea trstur n conformitate cu care ea este prioritar i primordial oricrei alte puteri sociale interne fa de care este suprem sau puteri publice externe fa de care este independent. Aceasta nseamn c orice putere social intern este limitat n exercitarea ei la condiiile stabilite sau recunoscute de puterea public, iar pe plan extern alte state sau organisme internaionale nu pot, de regul, s-i impun voina intervenind n afacerile altui stat ce respect normele unanim admise ale dreptului internaional i prevederile tratatelor la care este parte. Deoarece sarcinile puterii publice nu se pot realiza de ctre o singur autoritate de stat dat fiind dimensiunea teritorial i cea numeric a populaiei statul este alctuit din mai multe organe de stat sau autoriti publice, ce realizeaz multiple activiti vitale pentru desfurarea normal a vieii sociale constituite n sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat. n cadrul lor distingem aa-numitele puteri ndeplinind funciile sau activitile fundamentale legislativ, executiv i judectoreasc. Autoritatea public sau organul de stat reprezint componenta structural de baz i forma organizatoric distinct de constituire i manifestare a puterii publice alctuit din una sau mai multe persoane i care este nzestrat cu capacitatea juridic de a participa n nume propriu la nfptuirea sarcinilor revenind n mod specific puterii publice. Persoanele fizice care alctuiesc autoritile de stat au calitatea de parlamentari, funcionari i magistrai (dar i

49

alte caliti, de pild, consilieri), fiind, de regul, numite sau alese (mai rar desemnate, primul ministru, guvernul). Organizarea de stat reprezint modul de constituire a puterii publice, respectiv modalitile existenei i nfptuirii acesteia.42 Studiul organizrii de stat i a sistemului de autoriti presupune: - cunoaterea modului de organizare sau constituire a componentelor ce alctuiesc organele publice; - cercetarea modului de funcionare i a raporturilor n care se afl autoritile de stat ntre ele; - analiza sarcinilor, atribuiilor i competenelor organelor n cauz. Teoria organizrii administraiei publice reprezint n ansamblul ei o totalitate de cunotine teoretice cu aplicabilitate practicat privind sistemul autoritilor administraiei publice i structura acestuia, sub aspectul constituirii, organizrii, funcionrii i a atribuiilor elementelor sale componente.43

2. Noiunea de autoritate a administraiei publiceAutoritatea administrativ reprezint acea categorie a autoritilor publice sau de stat cu o structur stabil i o activitate continu, nzestrat cu capacitatea juridic administrativ care-i permite participare n nume propriu la nfptuirea puterii executive n limitele competenei legal determinate. Din aceast definiie rezult trsturile organelor executive:42

M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R., Editura tiinific, Bucureti, 1966, pag. 70 i urmtoarele. 43 Asupra diverselor definiii i sensuri a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag. 108-110; I. Iovna, op.cit., pag. 88-90; A. Iorgovan, n Drept administrativ i tiina administraiei (Organizarea administraiei de stat), T.U.B., 1983, pag. 16; Al. Negoi, op.cit., pag. 107-108. 50

- Organele executive sunt o categorie de autoriti publice sau de stat, adic forme organizatorice constituite n sistemul autoritilor publice, a administraiei publice, n cazul dat, n frunte cu Guvernul, ns unele din ele pot funciona i pe lng sau n subordinea altor organe de stat (Parlament, Preedinie, etc., aa este de pild, cazul Serviciului Romn de Informaii) sau pot fi nesubordonate (de exemplu, BNR, Consiliile Locale), funcionnd ca autoriti autonome. - Autoritile executive sunt forme organizatorice stabile, ca structur i activitate, determinat de permanena i consistena sarcinilor ce trebuie s le nde-plineasc, ceea ce nu exclude posibilitatea ncredinrii temporare de sarcini sau chiar a crerii de organe cu caracter temporar dat fiind provizoratul sarcinilor.44 - Organele administrative dispun de capacitatea juridic administrativ cu caracter special care le confer calitatea de a participa la raporturile administrative, respectiv aptitudinea limitat de a avea i de a exercita drepturi i, dup caz, de a ndeplini obligaii n nume propriu. Precizm c, dei, n general, nsi capacitatea confer calitatea de a participa n nume propriu la raporturile juridice ca subiect de drept, totui trebuie s remarcm c n cazul dreptului administrativ se ntlnesc organe avnd competene dintre cele mai diferite (decizional sau de execuie, proprie sau delegat, principal sau auxiliar)45 motiv pentru care unele dintre ele nu pot participa n nume propriu ci doar n numele altuia la44

Aa este, de pild, cazul comisiilor instituite pentru stabilirea dreptului de proprietate conform Legii fondului funciar nr.18/1991, cu modificrile ulterioare. 45 De exemplu, pe lng Guvern funcioneaz, ca organe centrale de specialitate ale administraiei de stat, comisii naionale i alte organe asimilate acestora, cum sunt departamente, agenii, oficii, secretariate i subsecretariate de stat care se nfiineaz potrivit legii (art.12 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, modificat i completat prin Legea nr.23/2004). 51

realizarea puterii publice, neavnd capacitate ci doar o anumit competen, dei sunt organe de stat (de exemplu, delegaia permanent a consiliului judeean, biroul executiv al guvernului, conform legilor anterioare nr.69/1991, i nr.37/1990). - Prin atribuiile exercitate organele administraiei publice nfptuiesc activitatea executiv a statului, ca form fundamental de activitate public46 sau funcie esenial a acestuia. Din aceast cauz orice organ de stat care desfoar n subsidiar i activiti executive dei nu face parte din sistemul ierarhic al administraiei publice47, precum i organele care sunt n subordinea altor categorii de puteri ale statului s fie, totui, i autoriti48 administrative sau, dup caz, numai autoriti administrative prin atribuiile ndeplinite i natura actelor de putere emise.

3. Locul i prile componente ale autoritilor administraiei publiceLocul pe care-l ocup administraia49 n sistemul autoritilor publice este determinat de modul de constituire, organizare i funcionare, precum i de atribuiile ce i revin n realizarea sarcinilor specifice comparativ cu celelalte puteri sau sisteme de autoriti. Organele executive sunt, de regul, alctuite din persoane numite i, mai rar, alese50 n funcie, spre deosebire46

Asupra noiunii de form fundamental, T. Drganu, Drept constituional, pag. 251. 47 De pild organele de conducere n cadrul parlamentului emit acte administrative de autoritate nesupuse controlului judectoresc (art.2 lit.a teza a II-a) conform legii contenciosului administrativ nr.29/1990. 48 Probabil n acest sens larg se face referire la actele unei autoriti administrative ce vatm un drept (art.1 din Legea nr.29/1990). 49 R. Ionescu, op. cit., pag. 100 i urmtoarele 50 De exemplu, primarii, conform art.61 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001. 52

de componena puterii legislative alctuit numai din persoane alese. Apoi, funcionarii acestor organe sunt subordonai ierarhic fiind revocabili din funcie, comparativ cu magistraii51 care, n cazul judectorilor sunt independeni n activitate i inamovibili n funcii, iar procurorii dispun de stabilitatea funciei. Prin activitatea lor autoritile administrative asigur punerea n executare i executarea n concret a legilor, procesul activitii executive incluznd, astfel adoptarea de acte normative, emiterea actelor individuale, executarea i controlul ndeplinirii acestora din urm. Spre deosebire de reglementarea legislativ, cea executiv are, ns, un caracter, de regul, secundar i derivat ntemeindu-se pe lege sau neputnd nici mcar s intervin n domenii rezervate exclusiv legislativului, cum este cazul legilor organice. Aplicarea actelor administrative individuale nu mbrac, spre deosebire de aplicarea judiciar a legii, prin hotrrea judectoreasc, aspectul de soluionare a unui conflict dedus judecii n urma nclcrii legii, cu putere de adevr local sau de autoritatea lucrului judecat, ci de executare concret a regulilor juridice n procesul realizrii lor curente, eventual sancionarea abaterilor contravenionale (de gravitate totui mai redus). Numai n mod cu totul excepional executivului i se poate ncredina, prin lege, judecarea unor nclcri ale legii n cadrul jurisdiciilor administrative speciale organizate n interiorul su (de exemplu, n materie fiscal, electoral, etc.). Aadar, puterea executiv i sistemul ei de autoriti, ocup un loc intermediar dei pe acelai plan sau nivel al puterilor n stat ntre legislativ i judiciar de care se distinge, dei parial se aseamn. Prile componente ale autoritilor administrative publice, respectiv elementele ce le alctuiesc structura, sunt formate din personalul acestora, mijloacele materiale i cele51

A se vedea art.124 (3), 125 (1) din Constituie. 53

financiare cu care sunt nzestrate, precum i competena de care dispun,52 dup caz, capacitatea juridic pe care o exercit. Studiul acestor componente structurale se face att de tiina dreptului administrativ, mai ales sub aspectul juridic al problematicii funciei, competenei i capacitii administrative, ct i de tiina administraiei sub aspectul recrutrii, repartizrii i promovrii personalului, a sarcinilor organelor administrative i a mijloacelor materiale din dotare, n timp ce tiina dreptului financiar i unele tiine economice abordeaz aspectele economico-financiare ale acestor instituii bugetare.

4. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea autoritilor administraiei publiceSarcinile administraiei publice reprezint obiectivele pe care aceste organe de stat trebuie s le realizeze n cadrul activitii executive pe care o desfoar.53 Aceste obiective sau scopuri determinate au la baz anumite interese de stat, corespunztor nevoilor sociale reale. Astfel, de pild, nevoilor locative ale individului uman le corespunde interesul autoritilor executive pentru dezvoltarea construciilor de locuine dintr-o unitate administrativ-teritorial, ca sarcin administrativ specific. n vederea realizrii sarcinilor executivul are anumite atribuii legale, adic complexul de drepturi i obligaii de care dispune administraia54 sau sfera de autoritate ori mputer-nicirile cu care a fost investit i care, n cazul dat, constau n stabilirea orientrilor generale privind organizarea i52

R. Ionescu, op. cit., pag. 110; I. Iovna, op. cit., pag. 173; Al. Negoi, op. cit., pag. 104; A. Iorgovan, op. cit., pag. 26-27. 53 I. Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene, Sfaturile populare, organe locale le puterii de stat n R.P.R., Editura Academiei, Bucureti, 1964, pag. 91. 54 Idem, op. cit. 54

dezvol-tarea urbanistic a localitilor, inclusiv amenajarea teritoriului. ntre sarcin i atribuie exist o strns legtur deoarece ultima reprezint nvestirea conferit pentru realizarea celei dinti. Diferena ntre ele este uneori determinat i de felul organului executiv chemat s le realizeze. De pild, poziia ierarhic (de conducere sau de subordonare), nivelul (local sau central), precum i sfera competenei materiale (general sau special) a organului determin o anumit nzestrare atribuional i mijloace diferite chiar n realizarea acelorai sarcini. Astfel, de exemplu, corespunztor, sarcinilor de natur economic, guvernul are ca atribuie, printre altele, stabilirea msurilor pentru introducerea i dezvoltarea economiei de pia, n condiiile prevzute de lege,55 n timp ce la nivel local, aceleai atribuii au caracter aplicativ pentru i fa de msurile guvernamentale, i se concretizeaz, de pild, n ncurajarea liberei iniiative, n condiiile legii.56 Competena este ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un organ n vederea realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg ea reprezint numai activitatea (actele i faptele) cu caracter juridic, iar n sens restrns cuprinde numai ansamblul actelor juridice pe care le poate emite o autoritate n condiiile sau cazurile prevzute de lege. n exemplul dat, guvernul are competena de a elabora proiecte de legi viznd regiile autonome i societile comerciale sau impozitul pe venituri, etc., iar la nivel local se emit autorizaii administrative pentru ntreprinztori. Legea cadru a descentralizrii nr.195/2006, n art.2, lit. c), definete competena ca un ansamblu de atribuii legale stabilite care confer autoritilor administrative drepturi i obligaii de a duce n nume propriu n realizarea puterii publice55 56

Art.14 lit.f. Din Legea nr.37/1990 abrogat prin Legea nr.90/2001. Art.20/2 lit. s din Legea administraiei publice locale nr 69/1991 abrogat prin Legea nr. 215/2001. 55

i sub propria responsabilitate o activitate de natur administrativ. Competena are urmtoarele trsturi:57 - are un caracter legal, fiind prevzut de lege sau de acte ntemeiate pe ea; - are un caracter propriu (distinct) sau personal, aparinnd numai autoritii creia i-a fost conferit, neputnd fi transmis alteia, dup cum un organ nu se poate substitui altuia, dect excepional n cazurile expres prevzute (de pild, cazul delegrii sau repartizrii de atribuii sau a nlocuirii sau suplinirii n funcie); - competena are un caracter obligatoriu ceea ce nseamn c, de regul, exercitarea ei nu este o facultate pentru titular, de genul dreptului subiectiv, deoarece drepturile conferite autoritii fa de cellalt subiect al raportului juridic sunt adevrate ndatoriri fa de lege, organul trebuind s-i manifeste competena, ntr-un fel sau altul, dac i-a fost adresat o solicitare58 sau o sesizare fa de care ar avea, de pild, chiar un drept de apreciere legal recunoscut; - competena are, de regul, un caracter permanent n sensul c, odat ncredinat, ea este exercitat n mod continuu, repetat i necondiionat exceptnd cazurile de competen temporar sau ale organelor temporare ce au o competen similar. Capacitatea juridic administrativ reprezint aptitudinea conferit de lege unei autoriti publice, de regul executive, de a avea drepturi i obligaii exercitate sau ndeplinite n mod limitativ i n nume propriu n cadrul realizrii puterii publice.57

I. Iovna, op. cit., pag. 108-114; M. Anghene, Competena organelor administraiei de stat, n Studii i cercetri juridice, nr. 4/1965, pag. 622624; A. Iorgovan, op. cit., pag. 66-67.58

De altfel, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv permite celui vtmat acionarea n justiie a administraiei. 56

n raport de capacitate, ca aptitudine, competena este cea care-i determin coninutul i limitele deoarece, spre deosebire de persoanele fizice care au o capacitate general ca aptitudine nelimitat n dobndirea drepturilor i obligaiilor de orice fel, cu excepia interdiciilor expres prevzute capacitatea organelor de stat, n cazul dat a celor administrative, este special, adic limitat numai la actele i faptele prevzute de lege i strns determinate de drepturile i obligaiile limitativ atribuite. Capacitatea juridic confer calitatea de subiect de drept, distinct de cea de simpl parte a raportului juridic, adic de a fi titularul unor anumite drepturi i obligaii care se cer a fi ntrunite de o anumit autoritate executiv n cazul dat dar prin care aceasta se i difereniaz de o alt autoritate public, i cu att mai mult, de persoanele fizice i juridice fa de care se prezint ca un subiect calificat al raportului administrativ. Legea cadru a descentralizrii, nr.195/2006, n art.2, lit. b), definete n sens managerial capacitatea juridic administrativ ca ansamblu resurselor materiale, instituionale i umane de care dispun autoritile administrativ-teritoriale, precum i aciunile pe care le desfoar pentru exercitarea competenelor legale stabilite, ori urmnd a fi stabilite n condiiile legii. Capacitatea administrativ are unele trsturi:59 - este proprie numai respectivei autoriti vzute ca entitate executiv distinct, n vreme ce competena se ntlnete i la nivelul structurilor sau diviziunilor interne ori a funcionarilor care-i au competenele specifice atribuiilor i funciilor exercitate derivate din cele ale organului din care fac parte, dar subsumate acestora; - capacitatea juridic are