subsidiaritatea – principiu de construcŢie · pdf filefermitate împotriva...

Geographica Timisiensis, vol. 13, nr. 1, 2004 (pp. 49-74) ●

SUBSIDIARITATEA – PRINCIPIU DE CONSTRUCŢIE

POLITICĂ EUROPEANĂ

Lia POP Universitatea din Oradea

Rezumat. Scopul lucrării noastre este acela de a arăta că subsidiaritatea – principiu cheie pentru a constitui comunităţi politice bine întemeiate, la modul general şi cele din UE în mod special – , este un principiu filozofic, făcut a fi descris într-o manieră filozofică şi a fi folosit de aceia care, în afara unei excelente capacităţi tehnico-juridice şi profesionist-politice, au de asemenea o complexă pregătire filozofică. În lucrarea noastră ne-am focalizat pe constituirea unui principiu pe două nivele, care sunt parţial independente. Primul a fost acela al articulaţiei logice a principiului, pornind de la surse şi premisele valorice şi analizând istoria, conţinutul, criteriile de aplicare şi trăsăturile caracteristice cu implicaţiile lor politice. Cel de-al doilea a fost acela al funcţionării în cadrul UE, pornind de la configuraţia politică, protocolul asupra aplicării şi aplicarea propriu-zisă evaluată în Raport. Actele constitutive ale Uniunii Europene ilustrează evoluţia concepţiei şi construcţiei europene conform principiului măsurii, armoniei, şi progresele şi regresele subsidiare care se admit, preced şi succed reciproc, conform unei singure legi: găsirea unei măsuri care să poată fi adoptată de cei care iau măsurile politice (promotorii şi oponenţii lărgirii Uniunii) şi de către cetăţeni. Ca urmare, această abordare a accentuat faptul că este un principiu directiv şi nu restrictiv, că ghidează procesele şi nu oferă soluţii concrete, că stabileşte cadrul în care eficienţa maximă şi beneficiul politic sunt folositoare celor mai capabili, care prezintă şi îmbrăţişează asemenea iniţiative. Am arătat că este un principiu filozofic, inteligibil şi folositor doar acelor figuri politice cu o pregătire filozofică şi a cetăţenilor cu o pregătire similară. Concluziile noastre sunt simple: modelarea în spiritul subsidiarităţii este o necesitate de maximă importanţă. Clarificarea principiului nu presupune doar memorarea actelor normative, a deciziilor politice de un fel sau altul. Presupune în primul rând capacitatea de a aborda o gândire filozofică a măsurii, cu flexibilitate, dinamism şi adecvat realităţii. Progresul implementării implică răspândirea socială a cultului armoniei şi a abordării filozofice a principiului măsurii. Pregătirea României în vederea integrării în UE înseamnă, de asemenea, pregătirea politicienilor care iau decizii să opereze cu această ideologie filozofică (singura care poate explica oscilaţiile, în ceea ce priveşte interesul şi progresul adoptării principiului subsidiarităţii) în reconstrucţia României la standarde europene, în structurarea aşteptărilor şi pregătirea României pentru integrare, ca şi în iniţiativele apropierii de aceasta şi în luarea viitoarelor decizii. De asemenea, înseamnă educarea cetăţenilor în spiritul aceleaşi filozofii, în vederea învăţării de a alege şi de a-şi sprijini vârfurile care ar grăbi integrarea conform principiului măsurii şi nu înseamnă excese de entuziasm de moment sau de depresii, fie ele motivate sau nu. Abstract. The subsidiarity, principle of the european political construction. The purpose of our paper is that of showing that subsidiarity – the key principle of constituting the sound political communities, generally and of the EU especially – is a principle of philosophical nature, wholly to be described in a philosophical perspective and efficiently to be used only by those who, apart from an excellent technical-juridical and professionist-political capacity have also a complex philosophical background. In our paper we have aimed at the constituting of the subsidiarity principle on two levels that are partly independent. The first one has been that of the logical articulation of the principle starting from the sources and its valoric premises and revealing the

● Subsidiaritatea – principiu de construcţie politică europeană 50

history, content, criteria of application and its traits with their political implications. The second one was that of its political functioning in the EU, starting ith the political configuration in the Treaties... The Protocol upon the application and the practical applying of it evaluated in the Reports. The constitutive acts of the European Union illustrate the becoming of the European conception and construction according to the principle of measure of harmonization, the „progresses” and „subsidiary regresses” concede, precede and succede one another, following a single law: finding the measure assumable by the political decision-makers (promoters and opponents of the deepening and enlargement of the Union) and by the component citizens. Consequently, this route has emphasized that it is a directive and not prescriptive principle, that it guides processes and does not dictate punctual solutions, that it establishes frameworks in which the maximum of efficiency and political benefit to be to the benefit of the most able ones to produce and set forth such initiatives. We have shown that it is a principle of philosophical nature, intelligible and usable only by the philosophical formation of the political decision-makers and the making the citizens sensitive to philosophy. Our conclusions are simple : the formation in the spirit of subsidiarity is an utmost necessity. Clarification of the principle does not pressupose only memorizing normative acts of political decisions of one kind or another. It supposes first of all the capacity of thinking in terms of the philosophy of measure, with flexibility, dynamism and adecvation to the real. The progress in its implementing implies the social spread of the harmoniation culture, of the culture connected to the philosophy of measure. Romania’s preparation for the integration in the Union also means preparing the political decision-makers to operate with the philosophy of measure (the only one which accounts for the oscillations in the interest and progress of assuming the principle of subsidiaity) in the Romanian reconstruction at European standards, in „reading” the Bruxelles decisions, in the structuring of expectations and Romania’s training and preparation for integration, as well as in the initiatives of drawing near it, and in co-decisions in the future. It also means educating the citizens in the spirit of the same philosophy in order to train them to choose and support their elites able to speed up the integration, according to the rule of measure and not of the excesses of enthusiasms of the moment or the depressions, motivated or not.

Cuvinte cheie: subsidiaritate, comunitate, putere politică, administraţie publică, acquis comunitar, România Key words: subsidiarity, community, political power, public administration, aquis communautaire, Romania.

Subsidiaritatea este principiul armonizării comunitare, ca şi modelul de construcţie

politică temeinică oriunde şi oricând în perimetrul civilizaţiei şi culturii europene. O comunitate în care deciziile se bazează pe principiul subsidiarităţii este atractivă şi eficientă, temeinică şi durabilă. Persoana este respectată, iar solidarizarea socială practicată. De aceea, asumarea principiului subsidiarităţii şi difuzarea lui socială este prima datorie a decidenţilor politici implicaţi în procesul de construcţie şi reconstrucţie a propriilor lor comunităţi. Este prima filozofie de învăţat de către aspiranţii la rolul de elite politice ale unei societăţi. Este cea mai necesară mentalitate de construit pentru cetăţenii participativi, responsabili şi eficienţi în comunitatea lor1. Subsidiaritatea, definită în construcţia europeană, este reperul principal al înţelegerii conceptului politic actual de subsidiaritate.

1 Ansamblul priceperilor de a opera cu principiul armonizării, de a-l difuza social şi de a-l actualiza permanent reprezintă pentru noi cultura subsidiarităţii. Transformarea acestor aptitudini ale elitelor şi cetăţenilor în simple aşteptări de precizări şi reguli este cultul subsidiarităţii.

Lia POP ● 51

1. FUNDAMENTELE PRINCIPIULUI SUBSIDIARITĂŢII

Analizată în perspectivă filozofică, subsidiaritatea îşi relevă sursele, premisele valorice şi liniile de management politic ca şi implicaţiile lor asupra conţinutului şi trăsăturilor principiului. Cei mai mulţi analişti subliniază că premisele, valorile şi direcţiile de management sunt de inspiraţie şi de respiraţie catolică.

1.1. Sursele principiului subsidiarităţii Sursele principiului subsidiarităţii sunt toate creaţiile politice, sociale şi culturale prin care se poate construi şi reconstrui armonia comunitară. De obicei ele sunt redate concentrat în filozofia măsurii, a armonizării. Privite ca surse ale subsidiarităţii, principiu de construcţie politică europeană, ele pot fi considerate ca directe şi indirecte. Sursele directe sunt de regăsit în: a) filozofia politică despre „federalismul cooperatist” al lui Robert Schumann şi Jean Monnet; b) poziţiile oficiale ale Vaticanului faţă de excesele politice din anii 30, considerate stato-latre; c) tradiţia constituţiilor germane; d) tradiţia dreptului german; e) formaţia catolică a liderilor politici semnatari ai actelor întemeietoare, Charles de Gaulle şi Konrad Adenauer. Dintre aceste surse, insistăm doar asupra poziţiilor oficiale ale Vaticanului faţă de excesele politice din anii 30, asupra tradiţiilor constituţiilor germane, asupra catolicismului lui Adenauer şi de Gaulle. Enciclice2 papale celebre cum ar fi cele ale Papei Pius al XI-lea, Quadragesimo Anno, 1931 şi Non abbiamo bisognio (1931), proclamau ca principiu ordonator al doctrinei sociale a Bisericii Catolice principiul subsidiarităţii, principiu enunţat în secolul al XIX-lea de Wilhelm von Ketteler. În formula sa catolică, principiul cerea ca autoritatea cea mai înaltă să nu intervină decât dacă instanţa inferioară i-a cerut expres această intervenţie, datorită incapacităţii sale de a rezolva cu propriile mijloace problemele concrete. Principiul conta pe responsabilitatea persoanei, familiei, comunităţii locale, corpurilor profesionale şi sociale de a-şi rezolva problemele proprii şi permitea intervenţia statului doar ca forţă suplimentară. Pe baza acestei poziţii, Vaticanul se declara cu fermitate împotriva pericolului strivirii persoanei umane de către gigantismul statului şi se referea explicit la respectarea principiului subsidiarităţii în rezolvarea problemelor sociale. (De fapt, enciclicele papale, de aceeaşi tradiţie cu Rerum Novarum (1891), afirmă importanţa demnităţii persoanei umane şi reiau soluţii şi principii tomiste clasice, relativ la problemele legate de armonizarea unor valori opuse în construcţia social-politică.3 ). Nu sunt însă de fetişizat sensurile personaliste ale poziţiilor susţinute de Vatican în anii 30 şi 40, ci de reevaluat şi de considerat în complexitatea şi sub capacitatea lor de reconstruire în sens subsidiarist4.

2 Enciclicele sunt scrisori papale excepţionale, adresate către toţi credincioşii, cu rol de avertizare asupra unor probleme grave ale omenirii. 3 Despre sursa catolică a principiului subsidiarităţii sunt de consultat : Chantal Millon Delsol. Statul subsidiar. Ingerinţă şi noningerinţă a Statului. Principiul subsidiarităţii în temeliile istoriei europene (1992), Daniel Barbu, Şapte Teme de politică românească, Principiul subidiarităţii, 1997; Liviu Petru Zăpîrţan, Principiul subsidiarităţii în Construcţia politică, (2000). 4 Este regretabil că analiştii politici nu ştiu că papalităţii i s-a reproşat în epocă şi încă i se reproşază tocmai îngăduinţa faţă de fascism ca pericol al anihilării respectului pentru persoana umană. Alain de Besançon, în Confuzia limbilor, dintr-o perspectivã care nu-şi ascunde fundamentele iudaice şi opţiunile individualist liberale, relevã cã Sfântul Scaun a respins deschis, încã din anii ‘30, compromisul cu comunismul şi a demascat ferm


Din păcate, o bogată resursă de filozofie personalistă şi de solidarizare umană prin filantropie nu a fost încă valorizată de cultura subsidiarităţii nici măcar în locurile sale de baştină: filozofia creştină a ortodoxismului. Bunăstarea spirituală a credinciosului care practică rugăciunea inimii este chiar nota distinctivă a acestei culturi. Şi în tradiţia Bisericii Ortodoxe se regăsesc practici de filantropie creştină (poate începuturile carităţii comunitare sunt de sorginte estică : Vasiliadele şi Bolniţele organizate de Vasile cel Mare au oarecare prioritate cronologică). Şi în tradiţia estică se poate evidenţia o filozofie de organizare a relaţiei Centrului5 cu comunităţile locale, coerentă cu principiul subsidiarităţii. Autonomia locală şi autocefalia sunt chiar mai larg practicate în organizarea creştinismului de tip bizantin. Biserica Ortodoxă Română, de exemplu, dezvoltă relaţii cu celelalte biserici ortodoxe potrivit principiului că Biserica Locală rămâne succesoarea tradiţiei apostolice într-o Comunitate Ortodoxă Universală. În structura instituţională a Ortodoxismului Răsăritean, sunt reunite spiritual şi numai spiritual (după 1950) exclusiv biserici autocefale şi biserici locale autonome. Principiile de

bolşevismul în enciclica Papei Pius al XI-lea, Divini redemptionis (1937). Dar autorul nu se sfieşte să condamne tãcerea Papei Pius al XII-lea faţã de oroarea “soluţiei finale” de tratare a evreilor din lagãrele de concentrare naziste, trecută cu vederea tocmai pentru că nazismul părea singura pavăză împotriva ateismului bolşevic. Bolşevismul este condamnat pentru ateismul sãu – ceea ce pentru Besançon este latura cea mai puţin proastã a leninismului (Besancon, op. cit. p. 48.), dar a fost necondamnat pentru tratamentul oamenilor ca persoane. În această perspectivă, tradiţia catolică apare inconsecventă cu personalismul său intrinsec şi ca un fundament cu breşe al valorizării persoanei în filosofia subsidiarităţii. Accoce şi Rentchwick, în Aceşti bolnavi care ne guvernează, scriu: Biserica “…se simţea chiar jenată. Se compromisese la Berlin. Faţă de Benito Mussolini menifestase o cordialitate superbă. Îl ajutase pe Franco, “Soldatul lui Dumnnezeu” în Spania, oferindu-i medalia Isus Cristos în schimbul recuperării unor bunuri pierdute şi al proclamării catolicismului ca religie de stat, excluzîndu-le pe toate celelalte. A tăcut, ceea ce mutora li s-a părut odios, în legătură cu genocidul evreilor din lagărele naziste. A sprijinit toate guvernele care s-au supus ocupanţilor germani, binecuvântând, de exemplu, pe ustaşii croaţi crimilai care participaseră la omorârea a 500 000 de creştini ortodocşi în Jugoslavia…” (Accoce şi Rentchwick în Aceşti bolnavi care ne guvernează, Craiova, Editura Tribuna, 1993, traducere Cecilia Condrei, p.309).

Este însă de remarcat şi faptul că Biserica Catolică, sub conducerea aceluiaşi Pius al XII-lea (ales în 1939) va condamna fascismul ca : “O arogantă apostazie a religiei lui Cristos, negare a doctrinei sale şi operei sale de mântuire, cult al violenţei, idolatrie a rasei şi a sângelui, distrugere a libertăţii şi demnităţii umane”, chiar dacă autorii citaţi mai sus remarcă, plini de sarcasm cu privire la această condamnare:” Cine îi înmormântează pe învişi nu se teme de învingători…Monarhul alb a ştiut întotdeauna să-şi aleagă timpul potrivit şi alianţele potrivite” (Idem, p 310) şi consideră afirmarea democraţiei creştine în Italia ca operă politică a papei, prin Alcide de Gasperi, fost bibliotecar la Vatican susţinut de falanga “Acţiunii creştine” şi de decretul de excomunicare a comuniştilor şi a simpatizanţilor lor, din 1949 ( Idem, p. 314.)

Prin Papa Ioan Paul al II-lea, Vaticanul şi-a asumat propriile greşeli prin mai multe recunoaşteri publice - 3 noiembrie 1982 Madrid; Paris 1997, - dezavuarea abuzurilor Inchiziţiei Spaniole, dezavuarea Nopţii Sfântului Bartolomeu şi - mai ales prin scrisoarea apostolică „Terzio Millenio Advente” şi invitaţia cardinalilor la Reflecţii asupra Marelui Jubileu - marea purificare a memoriei colective (vezi ***Ghidul Pelerinului…pp.73-75). Este de remarcat şi faptul că este o poziţie filosofică constantă a acţiunii sociale a Bisericii Catolice valorizarea persoanei umane şi încurajarea solidarizării interumane (vezi Combi, Ernesto e Monti, Eros, Fede Christiana e Agire Sociale, Centro Ambrosiano, Milano , 1994). 5 Din 145,000,000 Ortodocşi majoritatea trăiesc în ţări ex-comuniste, într-o organizare ierarhică complexă în care rolul esenţial revine Sfântului Sinod, iar rolul execiutiv Patriarhatelor naţionale. Între aceste patriarhate Patriarhatul din Constantinopol, Alexandria, Ierusalim şi din Antiohia au o anume predominanţă spirituală, datorată tradiţiei. Tot potrivit tradiţiei, Patriarhatul Moscovei este următorul ca importanţă, începând cu secolul al XV-lea. De aceea el s-a autointitulat “A treia Romă” şi a impus politic să fie tratat ca atare de câteva ori dea lungul istoriei. Alte componente autocefale ale Comunităţii Ortodoxe sunt: Patriarhatele Sârb, al României, al Bulgariei, al Ciprului ; Biserica Greciei, a Ciprului, a Cehilor şi Slovacilor, a Finlandei, Biserica Ortodoxă a Poloniei, Catolicostatul Georgiei, Arhiepiscopia de Sinai, etc.

Lia POP ● 53

reunire sunt: aceeaşi Mărturisire de credinţă, acelaşi rit, ritul bizantin, şi aproximativ aceeaşi organizare. Filosofic analizată, unitatea Bisericii ortodoxe dezvăluie... conceptul filosofic de subsidiaritate. Unitatea spirituală, bazată pe aceeaşi filozofie, autonomia organizaţională în funcţie de condiţiile concrete locale, rolul Centrului de autoritate spirituală şi rolul comunităţilor locale de gestionari independenţi ai tuturor aspectelor vieţii religioase nu sunt altceva decât o subsidiaritate nebotezată ca atare. Conştiinţa acestor resurse de cultură a subsidiarităţii este relevantă în perspectiva evitării alunecării mentalităţii politice româneşti în cultul subsidiarităţii, a simplei imitări servile a modurilor de a gândi politic european, ca şi pentru construirea culturii politice româneşti a subsidiarităţii. Constituţiile germane – desigur în strânsă legătură cu tradiţiile dreptului german, inventator al formulei de drept subsidiar prin von Ketteler – introduc acest principiu şi-l folosesc în acord cu cerinţa sa esenţială, de armonizare şi restabilire a echilibrului între tendinţe opuse. Este principiul găsirii dreptei măsuri între unitatea generală şi autonomia individualului şi particularului. Astfel, în Constituţia germană de la 1871, restabilirea dreptei măsuri, după excesul de fărâmiţare anterior, impune să prevaleze dreptul Centrului şi tendinţele centripete împotriva autonomiei landurilor şi a tendinţelor centrifuge. În Legea Fundamentală din 1949, restabilirea dreptei măsuri, după excesul de centralism fascist, prevalează dreptul unităţilor locale la autonomie şi garantarea libertăţilor persoanei implicate în concepţia statului de drept. În formularea sa din 1949, anumite prevederi se referă direct la principiul subsidiarităţii (art. 30 şi 72) . În formularea actuală, Legea Fundamentală inserează principiul la Articolul 23:”Pentru edificarea unei Europe Unite, Republica Federală Germană îşi dă concursul la dezvoltarea Uniunii Europene, care este obligată să respecte principiile democraţiei, ale statului de drept, ale statului social şi federal, cât şi principiul subsidiarităţii...”6 Formaţia catolică a liderilor politici semnatari ai gesturilor întemeietoare ale Uniunii, de Gaulle7 şi Adenauer, este direct implicată în concepţia unei construcţii politice flexibile, în care autoritatea centrală să fie esenţial bazată pe filozofia armonizării şi autonomia unităţilor, pe managementul politic eficient. Celebra rugăciune comună a lui de Gaulle şi Adenauer din Catedrala din Reims, din 1948, prefigura o Europă unită de filozofia catolică a stucturării unei comunităţi politice atractive şi eficiente, comunitate orientată spre respectul persoanei umane, ca imagine a persoanei divine. (Uneori suntem tentaţi să înţelegem mesajul ca unul de filozofie iezuită şi de administraţie de tip federal, cum afirma Jacques Dellors, în calitatea sa de preşedinte al Comunităţii Economice Europene). Soluţia asumării răspunderii pentru rezolvarea problemelor personale la nivel personal, a celor locale la nivelul comunităţilor locale s-a „întâmplat” şi administrativ în lumea catolică şi se constituie într-o zestre directă de experienţă subsidiară. Comunele italiene8,

6 Vezi Legea Fundamentală a Republicii Federale Germane în *** Constituţii, Culegere întocmită de Ovidiu Ţinca, Oradea, Editura Imprimeriei de Vest, 1998, pp. 477-525 7 De Gaulle este fiul (plin de admiraţie faţă de tatăl său) unui profesor de filozofie catolică de la un colegiu iezuit; Adenauer este credinciosul care a meditat ascuns într-o mănăstire catolică la Köln, în timpul persecuţiei hitleriste. 8 Oraşele italiene libere încearcă să se asocieze în perioada anilor 300-500, în cel puţin 100 de formule, cele mai celebrele fiind “ligile”, proiectate de Lorenzo Magnificul.


oraşele libere germane îşi pot fiecare revendica meritul de a fi înţeles avantajele acestui tip de organizare şi de a-i fi stăpânit unele tehnici9. Paralel, s-a evidenţiat şi nevoia de a construi unităţi politice supracomunale, pentru nevoi de securitate şi apărare în primul rând, dar şi pentru deschiderea pieţelor favorabile producţiei de tip industrial. Aceste comunităţi şi-au creat supra integrări în comunităţi de interese – numite ligi – , funcţionale după acelaşi principiu, subsidiaritatea! Această experienţă a integrării colective în unităţi flexibile supralocale ar fi putut fi şi ea o sursă conştientizată a priceperii în administrarea de tip subsidiar. Sursele indirecte ale principiului politic al subsidiarităţii coboară în trepte în disponibilităţile de creaţie filozofică ale părinţilor unirii şi în filozofia propriu-zisă, până în filozofia lui Aristotel despre politică, înţeleasă ca artă a găsirii armonizării sociale prin măsură10 (şi chiar până la rădăcinile conceptului clasic elin de măsură) şi până în teoria sa despre constituţii, aşa cum a fost ea expusă în Politica şi Statul Ateneilor. Reluarea aristotelismului ca pledoarie pentru echilibru politic între „prea mult şi prea puţin”, de către Sfântul Thoma, apoi de către Althuisius, va fi următoarea treaptă de remarcat în ordinea „aquis-ului” catolic cu privire la construcţia unei comunităţi atractive. Mai târziu, sunt de remarcat contribuţiile lui Montesquieu (Despre spiritul legilor), Giovanni Battista Vico (Ştiinţa Nouă) şi Dreptului subsidiar german. Sursele filosofice contemporane sunt date de personalismul lui Mounnier11, care va sublinia căile politice pe care se poate apăra demnitatea persoanei, va respinge

9 ca şi „vina” de a fi întârziat procesele de centralizare în Italia şi Germania. 10Măsura a fost descoperită de cultura antică elină şi constituie temelia culturii europene clasice raţionaliste. Aproape toate marile realizări ale culturii şi civilizaţiei europene şi de sorginte europeană sunt bazate de regula de aur a măsurii: aurea mediocritas. Măsura este esenţial cale de armonizare a laturilor opuse ale uneia şi aceleaşi secvenţe de realitate. Ea este, deci, calea clădirii unor opere de mare echilibru, operele clasice. Măsura este opusă exceselor, exagerărilor, extremismelor, este opusă hybris-ului¸ după cum ea este şi calea de a mulţumi şi atrage în aceeaşi unitate toate părţile. Calea concretă de realizare a măsurii este imaginată de Platon ca strictă ierarhizare şi centralizare (Republica), de Aristotel ca o mijlocire între extreme (Politica), de Machiavelli (Principele) ca o capacitate de schimbare “ varriare coi i tempi” potrivit schimbărilor locului şi timpului, de Montesquieu (Despre Spiritul legilor ) ca o cerinţă de organizare de jos în sus etc. Măsura este deci conceptul care dă seamă de realizarea echilibrului între laturile care se opun şi se presupun în acelaşi sistem. Operarea cu acest concept înseamnă acceptarea realităţii, că „lumea” , în orice parte a sa, este sfâşiată între tendinţe contrarii; că acesta este felul ei de a fi; că lumea oamenilor este parte a lumii în general şi că are şi ea un mod de fi cu tensiuni şi opoziţii, care sunt concomitent şi presiuni şi condiţii de reciprocitate.

Lumea umană însă nu-şi poate permite să lase tensiunile să se echilibreze singure, lichidând una din părţi sau supunând-o definitiv arbitrariului celeilalte. Ea este nevoită să creeze şi să acţioneze nu numai potrivit cu legile realităţii generale, dar şi cu exigentele sale de umanizare. Să instituie echilibrul prin intervenţie raţională:

avantajarea maximală a fiecărei părţi şi satisfacerea nevoii subiective a fiecăruia de a se simţi maximal avantajat. Raţionalitatea intervenţiei umane este însă limitată ontic. Nici o intervenţie umană în existenţă nu poate fi total raţională (total adecvată raţiunilor existenţei), pentru că existenţa este concomitent raţională şi iraţională, pentru că evaluarea felului de a fi al existenţei este limitată (nu putem şti în ce proporţie şi unde este ea iraţională). Realitatea nu poate fi influenţată raţional în orice parte a sa, pentru că în părţile sale iraţionale ea respinge actele raţionale, cum respinge un organism organul incompatibil cu sine în eşecul de transplant. Apoi intervenţia raţională este limitată de capacităţile de cunoaştere şi de previziune ale decidenţilor sociali majori. 11 Emmanuel Mounier a dezvoltat o filosofie morală şi socială fondată pe valoarea absolută a persoanei. Prima expresie a cestei filosofii este considerată lucrarea: Manifeste au service du personnalisme (1936). Ea este în strânsă continuitate cu articolele de aceeaşi orientare apărute în revista Esprit (cu prima apariţie în 1932), în care va examina în 1946 principalele teze politice ale personalismului: Situation du personnalisme.

Lia POP ● 55

identificarea individualismului cu personalismul şi va accentua inserţia colectivă şi cosmică a persoanei, amintind prin aceste teze de doctrina lui Renouvier şi fundamentând filosofic democraţia creştină. Nu este de neglijat nici ecoul personalismului în lumea anglofonă. Filozofia este omniprezentă în conceperea şi asumarea subsidiarităţii. Însăşi cultura subsidiarităţii presupune formarea decidenţilor politici prin serioase exerciţii filosofice şi pentru subtile capacităţi de acest tip şi sensibilizarea cetăţenilor simpli la valoarea înţelegerii complexe şi cuprinzătoare a oricărei probleme pentru soluţionarea ei înţeleaptă şi temeinică. Capacităţile filosofice minimale cerute decidenţilor politici pentru a opera cu acest principiu ar fi:

- un fundament de filozofie generală, de asimilare filosofică, unde ei să regăsească cu uşurinţă şi promptitudine soluţii validate de istoria ideilor – fie din cele produse de această istorie fie din cele valorizate din istoria faptelor materiale; unde să repereze cu uşurinţă fundamentele şi meandrele filosofice ale deciziilor politice şi să poată anticipa cursul şi opintirile acestora;

- aptitudini de filozofare, de producţie filosofică, cu ajutorul cărora să privească întotdeauna în perspectivă largă orice proces sau fapt politic, să poată sinteza clar problemele apărute şi să elaboreze soluţii cuprinzătoare şi temeinice;

- aptitudini de evaluare - apreciere a completitudinii ca şi de discernere între rostul director al filosofiei şi rostul informator şi finalizator al soluţiilor tehnice;

- aptitudini de reformulare concisă şi simplă pentru uz public a problemelor evidenţiate şi soluţionate printr-un complex aparat filosofic.

Cetăţenilor simpli le sunt necesare sensibilităţi filozofice minimale, caracterizabile ca mentalităţi de:

- comparare şi cântărire permanentă între alternative politice, exclusive faţă de creditările absolute şi definitive;

- preţuire a abordărilor cuprinzătoare şi a soluţiilor general mulţumitoare; - diferenţiere a soluţiilor autentice de promisiunile populiste manipulatoare.

1.2. Premisele filosofice, valorice şi direcţiile de management politic implicate în principiul subsidiarităţii. Premisele valorice ale celor mai multor principii sunt exclusiv de origine filosofică şi ele constau într-un mod de a face şi nu într-o rezervă de lucruri gata făcute. Drumul constituirii unui principiu, modul său de a se face, aşa cum apare el într-un model logic şi ideal este: idee, concepţie (filozofie explicitată), concept (concentrat al concepţiei) şi principiu concentrat al conceptului.

Acesta este şi cazul principiului subsidiarităţii. El este în primul rând un mod de a face şi nu un simplu rezultat de preluat şi de folosit. Aceasta pentru că el se face şi reface continuu. Doar că fundamentele sale filosofice sunt ocultate de specificul instituirii sale ca principiu politic. „Drumul” său real, ca şi al altor principii politice, este unul foarte scurt. El are doar trei paşi vizibili: 1) idee a unui vizionar, 2) propunere, negociere şi proclamare politică de către un forum legitimat să decidă, 3) impunere juridică de către un organism investit cu puteri executive. În umbră însă există tot parcursul logic al constituirii principialităţii. Ideea vizionarului vine dintr-o filozofie în acţiune – viziunea. Negocierea se realizează şi se finalizează într-o decizie unică atunci când pre-există una şi aceeaşi filozofie a negociatorilor principiilor. Proclamarea politică devine o instituţie reală


doar acolo unde există una şi aceeaşi mentalitate politică, comunitatea este gata să considere rezultatele negocierii drept optime pentru sine. În sfârşit, principiul funcţionează nu are nevoie de o implementare prin constrângere acolo unde există o cultură a principialităţii în general şi o asumare a noului principiu în continuitatea celor deja existente. Pentru ca toate acestea să existe, dezbaterea şi elaborarea filosofică ca şi difuziunea culturală şi de civilizaţie sunt la post. Activează permanent şi consecvent, produc, filtrează, induc. Pentru „consumatorii de principii”, aceste etape nu se văd, de obicei, iar atunci când se văd, par simple jocuri şi gratuităţi, când nu apar direct ca risipiri de energie socială. Ei nu ştiu că aceste frământări filozofice sunt resursele principiului şi uşile pe care cunoscătorii pot ajunge la beneficii pentru ei şi comunitatea lor. Pentru decidenţii politici majori însă, este clar că fără o cunoaştere profundă a modului de a-l face nu este posibilă o utilizare suplă şi convenabilă a principiului. De aceea ei dau atenţie filozofiei şi filozofării în jurul principiului sau chiar creează în orizontul lui filozofic. Ei ştiu că din aptitudinea de a înţelege filozofic deschiderile şi constrângerile definitive ale principiului vin capacităţile de a-l utiliza politic cât mai folositor pentru comunitatea construită. Pentru decidenţii politici minori, epigoni şi imitatori, principiul nu-şi evidenţiază orientările valorice pentru că naşterea sa este o naştere in vitro, fără o concepţie filosofică împărtăşită prealabil. Pentru ei, principiul subsidiarităţii şi-a cunoscut şi recunoscut părinţii filosofici după ce s-a afirmat politic şi, ca urmare, i-a folosit doar pentru a-şi confirma legăturile de nobleţe şi nu pentru a-şi deschide şi exploata zăcămintele de supleţe. Valorile directoare ale principiului politic de subsidiaritate sunt: 1) preţuirea oricărei persoane, mai presus de orice, şi respectarea formelor de asociere politică agreate de electorat (inclusiv a statului naţional independent şi suveran); 2) cultivarea şi încurajarea solidarităţii interumane. Este aici evident, deşi nu este trâmbiţat, filonul filozofiei personaliste, un mediu cultural al familiarităţii cu filozofia lui Mounier.

Managementul construcţiilor politice bazate pe principiul subsidiarităţii cere: găsirea măsurii, între prea multă12 autonomie centrifugă a actorilor politici direcţi şi prea multă ordonare comunitară13; între proiectele general atractive şi presiunile de eficienţă în raporturile politice dintre diferiţi actori ai scenei.

2. CONŢINUTUL ŞI COMPONENTELE PRINCIPIULUI SUBSIDIARITĂŢII

2.1. Istoria constituirii principiului Istoria constituirii principiului subsidiarităţii ca principiu politic este istoria negocierii lui politice şi ea este marcată de următoarele documente:

- Proiectul Spinelli din 1984, respins de Consiliul European de la Fontainebleu, din 25-26 iunie;

- Actul Unic European, 17-28 februarie 1986, unde figurează în 130R, paragraful 4;

12 faţă de nevoile centripete ale menţinerii sistemului. 13 ordonatoare şi implicit subordonatoare a unităţilor locale şi regionale şi astfel ruinătoare a atractivităţii modelului solidarizării la nivel comunitar.

Lia POP ● 57

- Tratatul Asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht în februarie 1992, articolul B şi 3 B;

- Concluziile Consiliului European de la Birmingham, din 16 octombrie 1992; - Concluziile Consiliului European de la Edinburgh din 11-12 decembrie 1992 cu

privire la aplicarea subsidiarităţii; - Acordul interinstituţional din 25 octombrie 1993 (între Parlamentul European,

Consiliu şi Comisie cu privire la procedurile de implementare a subsidiarităţii); - Tratatul de la Amsterdam din 1997, împreună cu Protocolul privitor la aplicarea

principiilor Subsidiarităţii şi Proporţionalităţii. Alte elemente importante în constituirea principiului sunt documentele Curţii Europene de Justiţie, Raportul Comisiei Europene către CIG din 1996, Raportul Grupului de Reflecţie de la Messina II Westerdorp şi Rapoartele anuale ale Comisiei către Consiliu, instituite din 1998. Pe parcursul dezbaterilor şi confruntărilor politice pe tema subsidiarităţii, conţinutul principiului s-a precizat şi s-a nuanţat. Cele mai importante precizări politice, aşa cum le-am înţeles noi, din consultarea literaturii de profil14, ar fi legate de domeniile şi criteriile sale de aplicare.

2.2. Conţinutul principiului Conţinutul principiului poate fi relevat filosofic, politic şi juridic. Filosofic dezvăluit, principiul politic de construcţie europeană este un principiu care cere găsirea dreptei măsuri între real şi ideal, între accesibil şi dezirabil. Adecvarea şi echilibrul sunt notele sale definitorii. Adecvarea deciziei politice la presiunile realului în limitele permise de urmărirea idealului şi adecvarea deciziei politice la cerinţele prezentului în limitele fixate de viziunea viitorului sunt cele două feţe prin care principiul îşi croieşte dreapta măsură. Echilibrările prin acţiuni politice de împăcări reciproc profitabile între tendinţele opuse ale realităţii şi între vederile diferite asupra realizărilor şi proiectelor sunt mijloacele de înfăptuire a armonizării comunitare prin dreapta măsură. Politic descifrat, principiul subsidiarităţii are note specifice1 care se derulează şi se finalizează în precizarea conţinutului noţiunilor (sub-conceptelor) de: 1) competenţă subsidiară în relaţiile Uniunii cu statele componente sau aspirante; 2) asistenţă subsidiară; 3) revizuire subsidiară în cadrul Comunităţii1. Competenţa subsidiară marchează locul în care se ia decizia pentru rezolvarea unei probleme şi de unde se acţionează pentru rezolvarea acesteia. În sensul subsidiarităţii, locul de decizie şi de acţiune pentru rezolvarea unei probleme este chiar locul în care s-a ivit problema, sau locul cel mai apropiat de originea acesteia, care are capacitatea de a înţelege dimensiunile problemei, are mijloacele de a o rezolva şi răspunderea de a găsi soluţia optimă, de a respecta obiectivele Tratatelor. Ca urmare, competenţa subsidiară este şansa unei comunităţi particulare de a-şi rezolva singură problemele. Doar în cazul în care ea este în incapacitate auto-asumată de a se descurca singură este îndreptăţită şi obligatorie intervenţia nivelului superior care are capacitatea de a soluţiona optim şi eficient problema. Asistenţa subsidiară instituţionalizează obligaţia nivelului imediat superior de a

14 Lasok şi Bridge Law and Institutions of European Union, Sixth Editions D. Lasok, London Dublin, Edinburgh, Butherworth, 1994; Baum, An imperfect Union, Jean Boulouis, Droit institutionel europeenne.


interveni în cazul în care nivelul de bază nu se descurcă. De asemenea, aceasta instituţionalizează intervenţia în cascadă. Revizuirea subsidiară presupune posibilitatea de a interveni oricând în modul de soluţionare a problemelor, în sensul de a instaura şi restaura autonomia subiectului de la baza structurii sau a eficientiza intervenţia. Principiul subsidiarităţii funcţionează când există: a) maximum de beneficii politice obţinut cu minimum de contribuţii publice, deci maximum de eficienţă politică; b) maximum de atractivitate însumată în sistem şi just distribuită către fiecare din părţile componente, atractivitate materializată în participarea generală la acţiunea politică şi la funcţionarea sistemului şi în preţuirea generală a sistemului politic drept cel mai bun posibil aici şi acum. Aplicarea principiului în Uniunea Europeană stabileşte un cadru de organizare şi funcţionare internă, de relaţionare a organismelor centrale cu cele locale. În ultimii ani există deschideri promiţătoare spre relaţiile politice domestice şi internaţionale. El are, conform literaturii dedicate construcţiei europene, trei dimensiuni: 1) cea de menţinere a aquis-ului comunitar, inclusiv prin ajutor suplimentar din partea organismelor comunitare, atunci când este cerut, 2) cea care limitează intervenţia organismelor comunitare în problemele naţionale şi locale, la cadrele şi condiţiile expres menţionate de Tratatul asupra Uniunii, şi, concomitent, 3) impune regula generală de a interveni la nivelul proxim la care o problemă poate fi soluţionată eficient. Prin acestea, principiul asigură prevenirea excesului de centralizare, în domeniul competenţelor concurente,15 şi eficienţa acţiunilor politice, atât în domeniile intervenţiilor subsecvente, cât şi în cele nesubsecvente. El este un „…element al fundamentelor teoretice pe care se poate întemeia organizarea unei societăţi.”16 El se referă la raporturile de putere. Caută măsura potrivită funcţionării optime a unei comunităţi alcătuită dintr-o largă paletă de alte comunităţi (de fapt subcomunităţi), a bunelor şi flexibilelor relaţii ale Centrului cu Periferia, ale Capitalei cu Provincia. Caută măsura potrivită în funcţionarea comună a vechilor mecanisme statale întemeiate pe principiul suveranităţii naţionale, cu structurile inerguvernamentale şi interparlamentare comunitare, orientate spre atingerea eficienţei maximale. Caută măsura între evoluţiile tradiţionale intraguvernamentale şi îndrăznelile comunitare de a proiecta cadre flexibile sub, supra şi transnaţionale. Este însă şi locul şi şocul confruntărilor între naţionalişti, cosmopolitiştii supranaţionalişti şi federalişti. Juridic văzut, conţinutul principiului, aşa cum este el introdus în Tratatul Comunităţii prin preambul (25-12) şi prin articolul 5, este următorul „ În domeniile care nu ţin de competenţa sa exclusivă, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiarităţii, decât şi în măsura în care obiectivele vizate de Tratat nu pot fi realizate în manieră satisfăcătoare prin acţiunea Statelor Membre, şi pot fi deci mai bine realizate la nivel comunitar, sub aspectul dimensiunilor şi efectelor avute în vedere”. Ca principiu juridic el se referă la exerciţiul competenţelor concurente ale unor instituţii de decizie şi numai la exerciţiul competenţelor concurente (nu şi la atribuirea de competenţe sau la exerciţiul competenţelor exclusive). Cercetătorii de formaţie juridică nu obosesc să sublinieze principalele sale implicaţii juridice, şi anume că: 1) principiul nu acordă competenţe şi atribuţii, ci doar reglementează exercitarea celor stabilite explicit şi prin obiectivele tratatelor, 2) domeniile

15 Vezi Ovidiu Ţinca, Drept Comunitar General (1999), Bucureşti, Editura Didactică şi Pedagogică, 1999, p 112 16 Zăpîrţan, Construcţia… p 40

Lia POP ● 59

sale de aplicare sunt strict cele ale competenţelor partajate. Problema apare atunci când sunt de despărţit practic competenţele exclusive de cele partajate (distincţie care nu apare în Tratate). Există însă o Comunicare a Comisiei, din 27 octombrie din 1992, care caută să stabilească criteriile după care unele competenţe sunt exclusiv competenţe comunitare. Criteriul reuneşte două elemente, unul funcţional şi altul material. Elementul funcţional este cel al obligaţiei de a acţiona în cazurile în care Comisia are întreaga responsabilitate pentru acţiunea/inacţiunea sa în privinţa atingerii obiectivelor. Elementul material este „desesizarea Statelor Membre”, absenţa puterii lor de a interveni, pentru că ar fi o intervenţie unilaterală. Competenţele exclusive sunt restrictive în prezentarea Comisiei. Într-o interpretare mai largă, izvorul lor şi în obiective (şi doar în prevederile propriu-zise) le face nelimitat extensibile. Lista competenţelor exclusive ale Comunităţii, stabilită pentru actualul stadiu de evoluţie spre Integrare comunitară, este de:

- Suprimare a obstacolelor în calea liberei circulaţii (pentru mărfuri, servicii, persoane, capitaluri);

- Stabilire a regulilor concurenţei; - Stabilire a politicii comerciale comune; - Stabilire a organizării comune a pieţei agricole; - Conservare a resurselor comune de pescuit şi de organizare comună a pieţei

produselor din peşte; - Stabilire a elementelor esenţiale ale politicii de transporturi.

Încă de la stabilirea Listei competenţelor comunitare exclusive, era prevăzută posibilitatea de îmbogăţire a ei cu noi şi noi competenţe, în special în domeniul monetar. Şi practic, fiecare an a adus lărgiri semnificative ale competenţelor comunitare. De exemplu, în anul 2000 Lista s-a diversificat cu punerea în operă a Agendei Sociale a Uniunii, iar în 2001 cu implementarea programului Galileo17. Ca urmare, lista competenţelor exclusiv comunitare este o listă deschisă. Competenţele partajate sunt socotite ca fiind orice altfel de competenţe decât cele exclusive ale Comunităţii sau cele naţionale18. Acestea sunt proiectate drept competenţe cu caracter tranzitoriu. În timp, ele vor împărţite şi concurente atâta vreme cât Comunitatea va fi în proces de construcţie instituţională şi culturală. Odată cu finalizarea edificiului comunitar, rostul lor va deveni superfluu şi ele se vor şterge treptat fiind preluate fie de autorităţile comunitare, fie de cele locale.

Competenţele naţionale sunt cele definite constituţional şi acceptate cultural în fiecare ţară, dar şi neschimbate prin semnarea unor tratate internaţionale care impun obligaţii de partajare sau delegare de competenţe. În spiritul filozofiei subsidiarităţii, trebuie să subliniem că şi Lista competenţelor naţionale este o listă deschisă. Ea trebuie privită şi folosită ca atare de către decidenţii politici naţionali.

2.3. Criteriile de aplicare Criteriile politice de aplicare a principiului subsidiarităţii sunt echivalate cu permisiunile de intervenţie comunitară. Acestea sunt: Oportunitatea, Necesitatea şi

17 Galileo a fost iniţiat în 1999. El este programul numit - Angajamentul Europei într-o nouă generaţie de servicii de comunicare prin satelit - COM (1999 –54 . În timpul anului 2000 Comisia a pregătit definirea proiectului Galileo. 18 Cele naţionale trebuiau să se supună regulii prevalenţei Dreptului Comunitar.


Menţinerea „Aquis-ului” Comunitar. Ele sunt deduse prin reflecţie filosofică şi decizie comunitară cu privire la calea optimă de asigurare a maximului de beneficii politice în comunitate. Intervenţia comunitară este precedată de „probarea” îndeplinirii fiecărui criteriu în parte. Oportunitatea intervenţiei comunitare se probează sub aspectele conformării cu obiectivele, obiectul şi cu mijloacele de intervenţie. Mijloacele de intervenţie definite de Comunicarea Comisiei din 27 octombrie 1992, sunt: acţiunea legislativă, acţiunile comune, acţiunile contributive şi acţiunile complementare, potenţiale. Acţiunile comune sunt acţiunile în parteneriat. Acţiunile contributive se derulează prin programe de susţinere, cele complementare sunt completarea acţiunilor naţionale în Educaţie şi Sănătate. Comunitatea intervine doar atunci când acţiunea sa este necesară. Criteriile de „necesitate” se referă la mijloacele de intervenţie şi la eficacitatea superioară. Explicitând cerinţele formulate în articolul 5 alin 2, este evident că o intervenţie comunitară este justificată atunci când Statele Membre nu au mijloace suficiente pentru a interveni la nivelul standardelor stabilite de Tratate (testul de eficacitate comparată) şi când efectele acţiunii comunitare sunt evident superioare (testul valorii adăugate). Menţinerea integrală a Aquis-ului Comunitar se referă la: a) capacitatea de a respecta valorile conţinute în Tratate, stabilitatea instituţională, recunoaşterea primordialităţii dreptului comunitar, respectul minorităţilor, dezvoltarea unei economii de piaţă; b) capacitatea de a respecta Carta Europeană a Drepturilor Omului, identitatea naţională şi de a prezerva competenţele naţionale.

2.4. Cadrele şi procedurile de aplicare Detaliind cadrele aplicării subsidiarităţii, sub aspectele puterii politice, este de menţionat că subsidiaritatea se referă la raporturi interne interinstituţionale ale Uniunii, la cele interne ale Statelor membre şi la cele externe. Raporturile interne ale Uniunii se referă la relaţiile şi raporturile:

a) directe interguvernamentale dintre Comunitate – reprezentată prin organismele comunitare, în special Comisia, Parlamentul şi Consiliul – şi Statele Membre;

b) directe Comunitate şi Autorităţile regionale şi locale; c) directe dintre organisme comunitare specializate, cum sunt Comitetul Regiunilor şi

Comitetul Economic şi Social, şi Parteneri regionali şi locali; d) indirecte ale Uniunii cu Statele Membre şi Autorităţile locale, prin intermediul

Societăţii civile (Raportul asupra Subsidiarităţii, Raportul 2000, dedică un capitol special parteneriatului cu Societatea Civilă). Raporturile interne ale Statelor Membre sunt relaţiile şi raporturile:

a) Capitalei cu Provincia; b) ale autorităţilor regionale cu cele locale.

Raporturile internaţionale (externe) ale Uniunii sunt raporturile: a) cu statele aspirante; b) cu mediul internaţional în general, prin elaborarea unei politici externe şi de

securitate comună (chiar dacă Uniunea nu este subiect de Drept Internaţional). Procedurile de aplicare ale principiului se referă la:

1) modul de exercitare a competenţelor şi nu la conţinutul lor, care este precizat de Tratate;

Lia POP ● 61

2) la acţiunea concertată cu alte principii generale de drept (respectarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale);

3) la completarea cu principiile proporţionalităţii19(acordarea mijloacelor cu obiectivele urmărite, pentru a nu leza pe această cale interese alterne) şi cooperării întărite;

4) la ariile de construcţie politică20 în care acţionează ( educaţie, formaţie profesională, cultură, securitate comună, sănătate publică, mediu şi mai nou domeniul social şi al relaţiilor internaţionale), acceptate ca domenii ale concurenţei de competenţe;

5) la asigurarea eficienţei legislative; 6) la respectarea diversităţii şi a capacităţii reale de absorbţie în diferite medii politice,

prin stabilirea competenţelor de către Tratat, sub forma obiectivelor, şi asimilarea sarcinilor concrete prin corelări între organisme (fără instituirea unui for specializat de decizie politică cu forţă de lege şi verificarea respectării principiului – cum ar putea fi de exemplu o doua Cameră a Parlamentului European) şi evaluarea sub forma Rapoartelor anuale ale Comisiei către Consiliu.

3. TRĂSĂTURILE, FUNCŢIILE POLITICE ŞI PROBLEMELE LEGATE

DE APLICAREA PRINCIPIULUI SUBSIDIARITĂŢII

3.1. Trăsăturile principiului şi implicaţiile politice ale interpretării lor Trăsăturile principiului subsidiarităţii, înţeles ca principiu politic, sunt diferit evidenţiate de la autor la autor. Astfel, pentru Jean Louis Clergerie21 acestea sunt: ambiguitatea, faptul că reglementează exercitarea competenţelor şi nu conţinutul lor şi caracterul implicit. Ambiguitatea este considerată de autorul francez ca fiind relevată de faptul că unii autori văd principiul ca pe o garanţie a limitării puterilor decizionale ale Comisiei (Vlad Constantinesco de ex), pe când alţii o văd ca pe o posibilitate nelimitată creată Comisiei şi Uniunii în general de a-şi extinde puterile (Monique Chemillier Gendreau). Deci, unii văd principiul de după Maastricht ca pe o cartă a autonomiei subunităţilor şi a garantării identităţilor naţionale, pe când alţii îl văd ca pe o cartă a garantării centralismului. Suntem de acord cu autorul francez că sursa ambiguităţii este filozofică. Mergem însă mai departe şi anticipăm (ceea ce vom dezvolta mai jos) că, prin substanţa sa filosofică, principiul în sine şi ambiguitatea sa în mod special nu presupun la ceva disfuncţional, la ceva rău. Datorită ambiguităţii sale, principiul poate fi folosit (şi a fost folosit) fie în sens centralizator, fie autonomizator, fie ca principiu al căutării măsurii între centralism şi autonomie, în funcţie de nevoia concretă, în funcţie de ce este de făcut pentru restabilirea

19 Principiul proporţionalităţii mijloacelor cu obiectivele urmărite previne supralicitarea naţională în realizarea unui obiectiv şi lezarea prin aceasta a unor interese publice sau private, altele decât cele menţionate. El previne, de asemenea, apăsarea cu poveri fiscale neraţionale a cetăţenilor Uniunii. Principiul cooperării întărite permite unei părţi a comunităţii state, grupuri de state sau regiuni să evoluze în ritmuri alerte chiar dacă alşte părţi nu au această posibilitate. Este principiul care permite ca o zonă să fie ţinută în loc de incapacitatea altora de dezvoltare, dar şi un cal troian în Piaţa Unică. Pentru detalii vezi Zăpîrţan, Construcţia…, pp. 46-49 şi, respectiv, 60-65 20 Această enumerare nu se referă la toate competenţele comunitare, ci doar la cele concurente. Vezi Zăpîrţan , în Construcţia…, p 55, care menţionează şi articolele pe baza cărora au loc întervenţii comunitare. Ovidiu Ţinca, Drept Comunitar General (1999), Editura Didactică şi Pedagocică, Bucureşti, 1999, p 112 21 Cartou, Louis, Clergerie Jean-Louis, Gurber, Annire, Rambaud , Patrick, Union Europeene, Paris Dalloz, 2000, pp. 182-184


echilibrului şi atractivităţii sistemului. Este pe de altă parte adevărat că este un principiu care poate justifica în condiţii determinate fie formule echilibrate de acţiune politică, fie excese centralizatoare sau autarhice, cu efect compensator. Acestea înseamnă de fapt că principiul nu prescrie o direcţie de orientare a acţiunii politice, ci înscrie (constituţional?) obligaţia decidenţilor politici de a-şi orienta acţiunile spre stabilirea şi restabilirea permanentă a dreptei măsuri, a echilibrului în sistem. A doua trăsătură este considerată faptul că el reglementează strict exerciţiul competenţelor partajate, nu şi a celor exclusive (cum se întâmplă cu principiul geamăn al proporţionalităţii). Exercitarea competenţelor Comunităţii se supune, după autorul francez, criteriilor legalităţii, oportunităţii şi proporţionalităţii. Legalitatea impune: Comunitatea nu poate interveni decât în limitele care îi sunt precizate de negocierile politice şi fixate în Tratate, fie prin reglementări speciale, fie prin obiectivele acestora (respectiv 3 B TUE, art 5 CE). Oportunitatea /Necesitatea impune: Comunitatea nu intervine decât atunci când obiectivele nu pot fi realizate satisfăcător prin acţiunea Statelor Membre şi pot fi realizate cu efecte mai mari şi cu dimensiuni mai cuprinzătoare doar prin intervenţie comunitară (CE. Art. 5.). Al treilea criteriu priveşte intensitatea şi temperează intervenţia comunitară, să nu exceadă ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele Tratatului. A treia trăsătură se referă la lunga istorie cu caracter implicit al principiului. În tratatele originare se regăseşte marca principiului. Exemple pot fi considerate CECO (art 5 şi 95 -i) şi Tratatele de la Roma (art. 81ex 85, 82, ex 86, 86, ex 90 etc.). AUE, face referinţă explicită22 în articolele 174-4 ex 130 R-4, din Titlul XIX, ex-Titlul XVI. Istoria sa lungă îi complică conţinutul, adăugându-i ca arii de aplicare toate precedentele şi, mai ales, stabilind ca posibil loc al principiului tot ceea ce el nu expune, dar nici nu exclude. După profesorul Zăpîrţan, trăsăturile principiului subsidiarităţii sunt:

1) caracterul dinamic; 2) caracterul orientativ (nu constrângător, normativ); 3) caracterul flexibil, deschis la problemele şi soluţionările noi evidenţiate în timpul

desfăşurării procesului; 4) caracterul ambiguu.

Primile trei note relevă ceea ce este atractiv în acest principiu. Datorită lor, principiul are adepţi şi susţinători fermi. A patra, ambiguitatea, este privită cu neîncredere şi asprime. Este sancţionată direct de către analiştii politici şi juridici şi criticată sever de către decidenţii politici eurosceptici. Dar ea este cheia filosofică a subsidiarităţii, credem noi, şi calea evoluţiei utilizării sale. În cartea sa, Construcţia Europeană, profesorul Zăpîrţan inventariază cu grijă poziţiile faţă de subsidiaritate apărute pe fondul ambiguităţii sale. Mai întâi reia, după Kassel, feţele ambiguităţii. El arată că proiectul european este ambiguu în câteva direcţii semnificative. Prima faţă a ambiguităţii constă în faptul că evită să tranşeze dacă Europa Unită va fi un nou stat (un Suprastat); o Federaţie reală sau una dominată de câteva puteri tradiţionale; o Confederaţie.23 A doua faţă cu rădăcini ambigue şi cu ţinte cel puţin opace, este că Uniunea Europeană a rezultat din politici economice de tip ascuns, cu urmări federale. Apoi, deşi „Puterile Regale” intră în competenţa Uniunii, cuvântul federaţie este

22 Prima menţiune explicită este proiectul Spinelli în articolul 12-2, respins de către Consiliul European de la Fontainebleu din 25-26 iunie, 1984. 23 Din ceea ce se vede până acum Kassel, consideră că proiectul European merge către o “federaţie nebuloasă”, cf. Kassel Notre Europe a son defi, apud Zăpîrţan, Construcţia…, p. 42

Lia POP ● 63

trecut sub tăcere. În sfârşit, proiectul este ambiguu şi pentru că deşi instituţiile europene declară că doresc să se apropie de cetăţeni (Cf. cu Tratatul de la Amsterdam), în ultimele lor evoluţii ele se distanţează de politicile „statului providenţă”. În al doilea rând, se acreditează ideea că ambiguitatea nu este neapărat o lipsă, că poate fi considerată şi o virtute în faza actuală de dezvoltare a culturii europene a subsidiarităţii. Cu metafora, preluată de la Kassel, ni se spune că „ principiul este asemenea sabiei domnului Proudhomme, care, în funcţie de nevoi, serveşte atât la apărarea, cât şi la combaterea instituţiilor comunitare.” Această ambiguitate are implicaţii practic-politice serioase cred cei doi profesori. Construcţia avansează lent, cu tratate complexe, cu proceduri imprecise, cu codificări juridice discutabile, cu un spaţiu larg de mişcare lăsat Comisiei, cu luări de poziţii foarte complexe, atât în ce priveşte poziţiile oficiale, cât şi cele neoficiale. De multe ori, opoziţiile sunt neoficiale, cum sunt actualele poziţii ale „doamnei de fier”, care propune retragerea Regatului Marii Britanii din Uniune. Alteori, ele sunt doar rezerve exprimate, cu eleganţă şi diplomaţie, ca poziţii oficiale. La semnarea Tratatului..., John Major aprecia: Subsidiaritatea a salvat Tratatul... pentru că fiecare din părţi îl acceptă din raţiuni proprii, dar diferite: pentru unii, el permite diminuarea pretenţiilor legislative ale Comisiei, pentru alţii, dimpotrivă, principiul consacră axioma potrivit căreia competenţele comunitare trebuie să fie de atribuire, iar subsidiaritatea urmează să determine aceste atribuţii în toate domeniile de acţiune, care ar putea fi mai bine realizate la nivelul Uniunii, decât la nivelul statelor24. Noi credem că ambiguitatea, pe lângă faptul că are virtuţi diplomatice (nu subliniază distanţele şi incompatibilităţile curente dintre parteneri, ci prefigurează apropierile viitoare şi compatibilizările de perspectivă), are şi consecinţe constructive directe. Ea creează un spaţiu de consumare şi soluţionare a opoziţiilor de profunzime. Ea este terenul luărilor de poziţii politice25 conflictuale, dar şi de regăsire a temeiurilor de consens, pe măsura progresului în asumarea valorilor pro-comunitare. Trăsăturile principiului subsidiarităţii sunt reciproc complementare şi logic congruente. Ele sunt specifice, însă, unui concept deschis. Ca urmare a acestui fapt, ambiguitatea este o dimensiune necesară a sa. Nu putem păstra doar primele trei trăsături care par astăzi admisibile cultural şi administrabile politic. Nu se poate elimina ambiguitatea, pentru că ea are un rost anume: asigură spaţiul apropierii şi negocierii politice şi este direct implicată în fiecare din celelalte trăsături. Într-un plan mai abstract, putem considera ambiguitatea drept pământul în care creşte libertatea de a construi, şansele de adecvare la realitatea mereu schimbătoare, creativitatea pro–comunitară. Nu putem steriliza acest sol numai pentru că el ar putea nutri, pentru marii decidenţi din executiv, şi posibilităţi ce ne-ar produce groază (decizii arbitrare, evoluţii greu controlabile, chiar corupţie sau riscuri de subminare a centrelor de putere tradiţionale şi a instrumentelor lor politice, independenţa şi suveranitatea). De aceea, nu credem că există o nevoie reală de a garanta împotriva apariţiei riscurilor aduse de ambiguitate. Ele există. Sunt Reale. Ele trebuie dezvăluite oricui vrea să le afle, întregii populaţii implicată în

24 apud, Zăpîrţan, Construcţia…, p 41 25 Practic, principalele poziţii politice faţă de principiu, aşa cum le inventariază Zăpîrţan, sunt: ale pro-subsidiariştilor I şi pro- subsidiariştilor II. Pro-subsidiariştii cred că principiul este aplicabil în forma actuală. Ei sunt grupaţi în Parlamentul European, Comisia, Consiliul, Austria, Belgia, Finlanda, Grecia, Italia, Luxembourg, Portugalia, Olanda, Spania. Pro-subdiariştii I consideră că trebuie modificat. Acest grup este reprezentat de Germania, Danemarca, Franţa şi Comitetul Regiunilor.


procesul de unificare şi trebuie lăsată în seama ei decizia dacă şi le asumă sau nu. Ele pot însemna pierderea supremaţiei unor bunuri culturale adânc impregnate în fiinţa noastră: supremaţia adevărului istoriei naţionale exemplare, disconfortul comparativismului şi al necesităţii de recreare a discursului istoric pentru alte dimensiuni geografice şi pentru alte propensiuni ideologice. Noi, românii de exemplu, ca potenţiali cetăţeni europeni, în procesul de reformare putem „pierde” obiective industriale, care, analizate în contextul românesc şi numai în el, păreau valoroase şi producătoare de valori reale, dar în context european se văd ca păguboase şi necesar de închis, cât mai urgent. Putem pierde direct şi indirect locuri de muncă. În orice sistem dificultăţile se împing spre părţile cele mai slabe, cele mai puţin apte să le respingă. Dar ambiguitatea aduce cu ea şi şanse de câştig imense pentru cei ce vor şi ştiu să le valorifice (Subsidiaritatea, bine folosită, ar fi calea de a obliga sistemul general să preia poverile strivitoare de pe umerii unor agenţi economici, dar numai pentru acei agenţi care sunt viabili, apţi să se descurce singuri.). Ea aduce şi câştiguri incomparabil mai mari pentru orice parte integrată comunitar (comparată cu părţile autarhice, neintegrate). Riscurile sunt marile provocări în faţa vizionarilor unei Europe unite devenită un sistem confortabil economic, sigur politic şi militar, extrem de bogat şi de variat cultural. În faţa acestor „tentaţii”, ar putea să se nască deplină, sau suficientă acceptare emoţională a procesului, ar putea să se nască şi rezerve emoţionale semnificative. Totul depinde de felul cum se va dezvolta cultura subsidiarităţii.

3.2. Funcţiile şi ţintele politice ale subsidiarităţii Funcţiile şi ţintele principiului înţeles ca principiu politic sunt:

a) crearea cadrului politic pentru respectarea reală şi inalienabilă a persoanei umane; b) solidarizarea umană şi creştină a europenilor; c) armonizarea politică, militară şi socială a Europei; d) dezvoltarea economică a Europei; e) eficientizarea activităţilor în Europa; f) dezvoltarea pluralităţilor şi încurajarea armoniei culturale prin valorizarea

patrimoniului de diversitate.

3.3. Problemele politice legate de principiu Subsidiaritatea este principiul construcţiei unităţii, iar problemele legate de înţelegerea şi aplicarea sa devin problemele unificării, la nivelul instituţuional şi cultural de adâncime. Probleme legate de aplicarea principiului definit juridic sunt: „frustrarea politică”, diferenţele culturale mari şi, mai ales, dinamica intereselor celor implicaţi. Înţelegem prin „frustrare politică” nemulţumirea decidenţilor tradiţionali, de exemplu a parlamentarilor francezi faţă de situaţia actuală în care asupra cazurilor de subsidiaritate se pronunţă o instituţie de natură juridică, Curtea Europeană de Justiţie, şi nu o instituţie politică. Această nemulţumire s-a exprimat deschis atunci când s-a formulat propunerea pentru reformarea Parlamentului European26. În 1995, Adunarea Naţională a Franţei a formulat propunerea de a se crea o a doua cameră a Parlamentului European, însărcinată să se pronunţe asupra principiului subsidiarităţii. Propunerea a fost respinsă de

26 Vezi, Louis Burban, Parlamentul European, Bucureşti, Editura Meridiane, 1999, Traducere Anca Calagiu, p. 114

Lia POP ● 65

către Conferinţa Organelor Specializate în Afaceri Comunitare27 (COSAC), de la Paris. Ea a fost reiterată şi respinsă din nou la conferinţa de la Torino din 1996. Diferenţele culturale, înţelese ca decalaje de istorie a respectării principialităţii, de cultură politică, de practică a democraţiei şi control al corupţiei sunt, în acest caz concret şi sub înţelegerile menţionate, piedici politice în receptarea şi folosirea principiului şi a consecinţelor sale în interes primordial general şi doar subsecvent particular. Dinamica intereselor principalilor promotori ai unificării poate schimba esenţial rolul subsidiarităţii şi accentua rolul altor factori coagulanţi. Accentul pus în ultimul timp pe cooperarea întărită confirmă o linie de interes unificator, care configurează o Europă cu mai multe viteze şi mai multe nivele de integrare.

4. PROTOCOLUL PRIVIND APLICAREA PRINCIPIULUI

SUBSIDIARITĂŢII ŞI PROPORŢIONALITĂŢII, PRINCIPALUL CADRU DE DEFINIRE A FUNCŢIONĂRII PRINCIPIULUI

Un rol deosebit în codificarea subsidiarităţii are Protocolul privind aplicarea principiului subsidiarităţii şi proporţionalităţii, ca şi instituirea, prin Tratatul de la Amsterdam, a regulii raportării anuale a progreselor realizate în aplicarea acestor principii. Protocolul28... cuprinde 13 articole, care în esenţă afirmă valorile şi obiectivele fixate de tratate. Iată pe scurt conţinutul acestuia:

1) Comunitatea va respecta în exercitarea puterilor sale întotdeauna principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii.

2) Aplicarea celor două principii va trebui să respecte prevederile şi obiectivelor Tratatului ... , să menţină Aquis-ul comunitar şi echilibrul instituţional. Nu trebuie să afecteze relaţiile între dreptul intern şi cel comunitar aşa cum au fost ele stabilite de Curtea de Justiţie. Trebuie să ţină cont de articolul F (4), conform căruia Uniunea trebuie să furnizeze ea însăşi mijloace şi pentru a-şi promova politicile şi să vegheze la realizarea lor.

3) Principiul se referă doar la domeniile pentru care Comunitatea nu are competenţe exclusive. Este un principiu dinamic şi va trebui aplicat pentru realizarea obiectivelor Tratatului..., el permite comunităţii să-şi extindă sau să-şi limiteze acţiunile în funcţie de obiective.

4) Orice propunere legislativă comunitară trebuie precedată de o expunere de motive care să arate compatibilitatea sa cu principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii, ca şi faptul că obiectivele pot fi mai bine atinse la nivel comunitar. Să folosească indicatori calitativi şi chiar cantitativi pentru a demonstra aceasta.

5) Acţiunea comunitară va fi considerată justificată când ea rezolvă: o problemă transnaţională, când acţiunea Statelor Membre nu poate atinge obiectivele Tratatului... şi când lipsa de acţiune comunitară le-ar compromite realizarea sau ar produce pagube substanţiale Statelor Membre; când acţiunea comunitară produce beneficii evidente, tocmai pentru că intervenţia are loc la scară comunitară.

6) Forma acţiunii comunitare trebuie să fie cât mai simplă posibil. Comunitatea trebuie să legifereze numai în măsura în care legiferarea este necesară; să prefere directivele în locul reglementărilor, şi directivele cadru, în locul măsurilor de detaliu. Să lase

27 care se reuneşte de două ori pe an 28 Protocolul privind aplicarea principiului subsidiarităţii şi proporţionalităţii, în Amsterdam Treaty, pp. ?


autorităţilor Statelor Membre alegerea formelor şi metodelor de acţiune. 7) Natura şi extensiunea acţiunii Comunităţii trebuie să lase cât mai mult loc pentru

decizii naţionale, dar să asigure atingerea scopurilor fixate de Tratat... . În timp ce se respectă legislaţia comunitară, trebuie să existe grija de a fi bine respectate şi aranjamentele şi sistemele de drept naţionale. Când se consideră potrivit, comunitatea trebuie să asigure Statelor Membre mijloace alternative de a-şi atinge obiectivele.

8) Acolo unde aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii conduce la o abţinere de la acţiune a Comnunităţii, se cere Statelor Membre ca acţiunea lor să fie compliantă cu Regulile Generale stabilite la Articolul 5 al Tratatului... şi cu atingerea obiectivelor acestuia.

9) Fără să se prejudicieze drepturile sale de iniţiativă, Comisia trebuie: - să se consulte pe larg şi chiar să publice documentele consultărilor înainte de orice

propunere legislativă, excepţie cazurile de extremă urgenţă; - să justifice relevanţa propunerilor sale în conformitate cu principiul subsidiarităţii, iar

când este necesar să însoţească propunerea legislativă de un memorandum explicativ (Acţiunile finanţate, total sau parţial, de Comunitate necesită asemenea explicaţii);

- să minimizeze poverile fiscale care revin cetăţenilor şi să le facă proporţionale cu obiectivele urmărite;

- să producă un Raport Anual către Parlamentul European şi către Consiliu cu privire la aplicarea principiului subsidiarităţii. Raportul va fi trimis şi Comitetului Regiunilor şi Comitetului Economic şi Social.

10) Consiliul European trebuie să ţină cont de Raportul Comisiei şi să-l folosească în redactarea propriului raport către Parlamentul European, cerut în acord cu Articolul D al TUE.

11) Parlamentul European şi Consiliul trebuie să răspundă şi pentru respectarea procedurilor implicate de principiul subsidiarităţii în examinarea propunerilor Comisiei, ca şi în amendamentele la acestea, pe care cele două organisme le au în vedere.

12) În cursul procedurilor referitoare la Articolele 189b şi 189c ale Tratatului..., Parlamentul European trebuie să fie informat de poziţia Consiliului cu privire la aplicarea Articolului 3b, pe calea unei Declaraţii asupra motivelor care au făcut Consiliul să adopte poziţiile sale comune, ca şi să respingă anumite propuneri ale Comisiei ca inconsistente cu principiul.

13) Complianţa cu principiul va fi revăzută în acord cu regulile stabilite de Tratat. Valoarea Protocolului... pentru progresul aplicării principiului este apreciată diferit. Vlad Constatinesco consideră că Protocolul... nu este prea ambiţios. Nu instituie ceva fundamental nou, de genul unificării pieţei europene sau al unificării monedei. Profesorul Zăpîrţan îl vede semnificativ pentru voinţa de a se preciza raporturile dintre Comunitate şi Statele membre şi pentru a susţine şi menţine procesul integrării. Considerăm că spiritul şi prevederile Protocolului… îndreptăţesc această poziţie. Preambulul său face explicit asemenea trimiteri. Conform Protocolului..., prin respectarea principiului subsidiarităţii:

- se consolidează aquis-ul comunitar; - se menţin Obiectivele Tratatului...; - se menţin echilibrul instituţional şi principiile Curţii Europene de Justiţie cu privire la

raportul dintre dreptul naţional şi cel comunitar; - se poate extinde acţiunea comunitară atunci când împrejurările o cer şi, invers, se poate

limita când nu are justificări prin eficienţă şi acord.

Lia POP ● 67

5. PRINCIPIUL SUBSIDIARITĂŢII ÎN RAPORTUL COMISIEI

CĂTRE CONSILIUL EUROPEAN, 2000, „MIEUX LÉGIFERER…”29

Întins pe 21 pagini, Raportul....30 este structurat în două părţi şi trei Anexe. Prin structura sa, el evidenţiază cele două preocupări majore ale fazei actuale a procesului de construcţie europeană, ca şi rolul principiului subsidiarităţii în atingerea obiectivelor de integrare comunitară. Simpla parcurgere a conţinutului arată preocuparea raportorilor faţă procesul decizional. Scopul deciziei politice este creşterea atractivităţii Uniunii, prin apropierea deciziei de interesul şi accesul cetăţenilor (prin creşterea gradului de libertate de iniţiativă), prin creşterea prosperităţii în interiorul său, concomitent cu creşterea gradului de securitate şi descreşterea costurilor asigurării acestora. Creşterea atractivităţii este considerată realizabilă prin legiferări apropriate, eficiente. Noutăţile introduse de Raportul 2000 sunt: 1) orientarea spre respectarea şi încurajarea diversităţilor; 2) deschiderea spre Parteneriatul cu Societatea civilă; 3) aplicarea subsidiarităţii într-un domeniu nou: cel al relaţiilor internaţionale ale Uniunii; 4) corelarea principiului subsidiarităţii atât cu principiul proporţionalităţii31, cât şi cu cel al creşterii calităţii textelor legislative prin simplificarea şi îmbunătăţirea redactării lor (pentru a avea un sistem normativ uşor de înţeles pentru operatori, introducerea “subsidiarităţii active” şi utilizării partajate a instrumentelor Comunitare). În Introducere se afirmă că actualul Raport este mai puternic legat de principiul subsidiarităţii pentru că:

1) explorează toate pistele potrivite pentru subsidiaritate aşa cum le vede Comisia; 2) valorizează reflecţiile de acest tip propuse în 1998 şi 1999 de către Statele membre şi

Parlamentul European. Preambulul său precizează că subsidiaritatea este mai profund implicată în ghidarea acţiunii comunitare, pentru că, pe plan normativ, Articolul 5 al Tratatului C.E. este de acum completat cu un Protocol privind subsidiaritatea şi proporţionalitatea şi va fi şi mai întărit prin adoptarea în perspectivă a Cartei Drepturilor Fundamentale, care cere să se respecte diversităţile. Ansamblul acestor dispoziţii, împreună cu acordurile interinstituţionale în vigoare, au permis să se perfecţioneze iniţiativele Comisiei în sensul respectării acestui principiu, fără să limiteze acţiunea sa. De altfel, aşa cum a reamintit Parlamentul European în rezoluţiile sale asupra Raportului Mieux Legiferer…, principiul subsidiarităţii este o normă juridică, care nu se opune la exerciţiul legitim al competenţelor Uniunii. Raportul Mieux Legiferer…2000, acordă un loc predominant examinării aplicării practice a principiului subsidiarităţii, necesităţii de a ajunge la utilizarea echilibrată a acestuia, aşa cum a fost subliniat de către mai multe State Membre, ca şi de instituţiile

29 Raportul 2000 : „Mieux Légiferer l’application des principes de subsidiarité et proportionalité, conformement à l’article 9 du Protocole du Traité de la CE sur l’application des princips de Subsidiarité et de Proportionalité” 30 Structura sa este următoarea: 1. O Legislaţie adaptată şi eficace, 2. O legislaţie de calitate. ANEXE: Motivarea actelor, I. Remedierea carenţelor şi promovarea soluţiilor positive, II Motivaţia subsidiarităţii: formulele adaptate, III Subsidiaritatea o dimensiune internaţională. 31 Principiul cooperării întărite pierde din importanţă în noul Raport, dar el va fi “vedeta” Tratatalului de la Nisa


europene: Parlamentul European, Comitetul Regiunilor şi Comitetul Economic şi Social şi nu în ultimul rând de Comisie, în documentele sale privitoare la lărgirea Uniunii. Pentru Comisie, aceasta înseamnă utilizarea strictă şi favorizantă a integrării într-o societate din în ce mai diferenţiată. Comisia îşi propune trecerea în unele domenii la promovarea „subsidiarităţii active”. Este vorba de asigurarea unor „spaţii” de libertate, securitate, justiţie şi non-discriminare, în conformitate cu Tratatul de la Amsterdam. Între altele, îşi propune cooperarea mai strânsă cu Statele membre, puterile locale, regionale şi societatea civilă, pentru utilizarea partajată a instrumentelor comunitare. În contextul exigenţelor de intensificare a activităţii sale normative, Comisia se străduieşte să garanteze că iniţiativele sale nu depăşesc competenţele stabilite de Tratat… sau capacităţile de creştere a partenerilor săi. Raportul 2000 subliniază şi el că aplicarea eficace a principiului subsidiarităţii nu poate fi niciodată o cucerire încheiată, ci este permanent o arie deschisă îmbunătăţirii, atât prin identificarea de noi domenii de aplicare şi prin implicarea a noi parteneri în crearea consensului comunitar, cât şi prin inovarea procedurilor de lucru şi aprofundare a cooperărilor. Aplicarea nu poate fi decât dinamică. Mutaţiile societăţilor, structurile instituţionale ale statelor, climatul internaţional, progresul tehnologic impun aducerea la zi a acţiunilor Uniunii. Pregătirea propunerilor legislative prin comunicări, cărţi verzi sau albe permite consultarea permanentă a societăţii civile şi a instituţiilor de la toate nivelurile, cu privire la oportunitatea, nivelul şi conţinutul actelor legislative, conform cu dispoziţiile Protocolului asupra aplicării principiului subsidiarităţii şi proporţionalităţii. Această pregătire este şi pentru Comisie o ocazie de a propune o dezbatere înţeleaptă asupra aplicării ansamblului principiilor Tratatului…. Rezultatele anului 2000, respectă:

- cerinţa protocolului de se limita acţiunea comunităţii (până la a se opri atunci când nu se justifică prin eficienţă) şi respectiv de a se întinde în limitele competenţelor sale până la asigurarea eficienţei maxime;

- cerinţa de a se crea reguli necesare în noi domenii şi să-şi facă activitatea mai performantă. Este cazul obiectivelor legate de politicile de cercetare, politicile mediului şi politicile de protecţie a sănătăţii. În acest din urmă domeniu sunt vizate acţiuni comunitare referitoare la realizarea unor strategii şi orientări pentru a atinge în tot teritoriul Uniunii acelaşi nivel de securitate în sănătatea publică32. La fel în domeniul social, au fost propuse două acte, cu scopul de a se realiza noile competenţe introduse prin articolul 13 din Tratatul de la Amsterdam: 1) egalitatea tratamentului între persoane, fără deosebire de rasă sau origine etnică şi 2) crearea cadrului general în favoarea egalităţii în materie de angajare în muncă;

- cerinţa pentru o acţiune legislativă de creare a unui spaţiu de libertate securitate şi justiţie, prevăzut prin Tratatul de la Amsterdam şi încurajat de concluziile Consiliului European de la Tampere din 15-16 octombrie 1999. În acest sens Comisia, care are drept de iniţiativă partajat cu Statele membre33, a elaborat un Comunicat către Consiliul şi

32 Comunicare a Comisiei asupra Strategiei de Sănătate Com 2000 285 adoptată în mai 2000 33 Directiva 2000/ 43 C E. a Consiliului din 29 iunie 2000; Propunerea de Directivă a Consililuluiu Com (1999) 565 din 25 noiembrie 1999

Lia POP ● 69

Parlamentul European, un „Tablou de bord”34 pentru a putea monitoriza progresele din acest domeniu. În anul care s-a scurs, există 4 propuneri de directive şi reglementări35. Principalele acţiuni sunt legate de reglementarea dreptului de azil (stabilirea unui regim european comun în privinţa azilului), reglementarea şi retragerea statutului de refugiat, protecţia temporară în cazul unor afluxuri mari de persoane deplasate;

- cerinţa de acţiune în domeniile transnaţionale. În acest context se înscriu actele care acţionează în politicile energiei şi transporturilor. Aplicarea acestor politici (reţeaua trans-europeană de transporturi şi de energie) necesită o acţiune a Comunităţii vizând coordonarea între diferite acţiuni naţionale, cu scopul de a completa piaţa internă şi de a facilita interconexiunile şi interoperabilităţile în domeniul transportului. În ce priveşte energia, regulile ce instituţionalizează cooperarea vizează asigurarea securităţii în aprovizionare şi a transparenţei pieţei. O adecvare între definirea unui cadru organizaţional şi măsurile de aplicare vine şi din dezvoltarea unui sistem integrat de navigare prin satelit, numit Galileo36. Definirea unui cadru de reglementare ca şi analiza condiţiilor necesare realizării lui practice şi a sistemului de finanţare, elaborat în cooperare cu Industria, are o importanţă strategică pentru Comunitate. Apoi, Comisia a lansat: Cartea albă asupra politicii comune de transporturi, vizând să distingă acţiunile care ţin de competenţa Comunităţii (cazul armonizării tehnice a reţelelor transeuropene şi a legislaţiei sociale, securitatea rutieră) de acţiunile ce revin Statelor membre (acţiunile care interesează politica urbană de amenajare a teritoriului); Propunerile de modificare a Deciziei nr 192 / 1996 asupra orientărilor în materie de transporturi transeuropene; Propunerea de modificare a deciziei nr 1254 / 96 / CE a orientărilor în materie de reţele transeuropene de energie. Totdeauna în cazul unei acţiuni transnaţionale, modelul de reglementare utilizat în propunerea cadru de directivă, vizând să determine cadru legislativ pentru reţelele de servicii în comunicarea electronică, prevede flexibilitatea necesară pentru atingerea obiectivelor comune la nivelul diferitelor State Membre. Actualul Raport introduce de asemenea ideea dimensiunii internaţionale a principiului subsidiarităţii (manifestarea unitară a Uniunii în mediul internaţional şi în temeiul acestui principiu) în problema ameliorării coordonării şi complementarităţii internaţionale în domeniul luptei împotriva minelor terestre. Coordonarea internaţională înseamnă raţionalizarea procedurilor de luptă, finanţarea distinctă şi eficientă, dar presupune şi transparenţa intervenţiilor.

34 Atâtat timp cât Propunererile de directivă se bazează pe Titlul IV al TCE principiile subsidiarităţii, proporţionalităţii şi a bunei calităţi legislative se aplică în acelaşi fel ca şi propunerile Comisiei, Comisia îşi va aprofunda reflecţiile asupra acestui subiect în raporturile sale viitoare. COM 2000 167 35 Propunerile de reglementare ale Consililului fixând lista ţărilor ai căror resortisanţi au nevoie de viză pentru trecerea frointierei exterioare şi lista celor ai căror cetăţeni sunt exceptaţi de la această obligaţie. COM 2000 27 din 26 1. 2000. Propunerea de Directivă a Consililului referitoare şa normele minimale pentru protecţia temporară în cazul unui aflux masiv de persoane deplasate şi de măsuri de asigurare a unui echilibru între eforturile consimţite de statele Membre pentru a primi persoane şi a suporta consecinţele acestei primiri. (COM 2000 24 5 2000. Propunerea de Reglementare a consililului referitoare la reconducţia practicilor Programelor de încurajare a schimburilor destinate practicilor justiţiei în domeniul dreptului civil. COM 200 516 din 6 9 2000. Propunerea de Directivă a Consililului relativă la normele minimale privind procedura de acordare şi retragere a statutului de refugiat (azil) COM 200 578 - 20 9 2000. 36 Acţiunea propusă în 1999 Galileo - Angajamentul Europei într-o nouă generaţie de servicii de comunicare

prin satelit - COM ( 1999 –54 . În timpul anului 2000 Comisuia a pregătit definirea proiectului Galileo.


6. PRINCIPIUL SUBSIDIARITĂŢII ÎN TRATATUL DE LA NISA

Tratatul de la Nisa37, rezultat al acordului final al Conferinţei Inter-guvernamentale din 7- 11decembrie 2000, semnat în 26 februarie 2001 de către cele 15 State Membre, nu mai dă aceeaşi importanţă principiului subsidiarităţii. El este doar obiectul unei Declaraţii de principiu 38, Anexă la Tratatul cu privire la viitorul Uniunii, declaraţie care evocă continuitatea mai degrabă decât reîmprospătarea (Principiul privilegiat în abordarea acestui document este cel al cooperării întărite. Acesta, alături de procedura codeciziei, devine vedeta de la Nisa39). Principiul subsidiarităţii ca principiu al filozofiei armonizării generale (la acelaşi nivel în toate structurile) pare să fi fost umbrit la Nisa de o filozofie concurentă a armonizării preferenţiale, a armonizării acolo unde există viziunea despre

37 La Nisa nu a fost consacrată o revoluţie în cadrul sistemului UE şi nici nu s-au discutat opţiunile care puteau stârni reacţii emoţionale (constituţionalizarea Tratatelor şi limitarea suveranităţii naţionale), subiectul cheie fiind rezolvarea problemelor instituţionale legate iminenta lărgire cu noi state a Uniunii. 38 Declaraţia referitoare la viitorul Uniunii precizează:

- modalităţile de stabilire şi menţinere a delimitărilor între competenţele Uniunii şi cele a le Statelor Membre, bazate pe respectarea principiului subsidiarităţii;

- statutul Chartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, - rolul Parlamentelor Naţionale în arhitectura europeană.

39 Principiul cooperării intărite a fost modificat. a) în sensul creşterii importanţei sale în domeniul comunitar până la a se exclude obstacolele în calea unor asemenea acţiuni, b)în sensul deschiderii Pesc pentru acţiuni de acest tip, şi 3) în sensul simplificării fundamentale a aplicării sale în cel de-al treilea pilon al construcţiei europene.

În domeniul comunitar Statele Membre nu mai dispun de un drept de veto în cazul iniţierii unei asemenea cooperări. În unele cazuri, (în cele în care domeniul care vizează cooperarea întărită impune procedura codeciziei), iniţiativa necesită şi avizul Parlamentului European pe lângă acordul Comisiei, care este întotdeauna necesar.

Tratatul de la Nisa a introdus în Tratatul UE cinci articole noi (art. 27A, 27B, 27C, 27D şi 27E), care extind principiul cooperării întărite în domeniul PESC. (La Amsterdam se ajunsese la acordul cu privire la aplicarea acestuia doar în domeniile poliţienesc şi judiciar penal (fostul art. K – 15) şi în domeniul comunitar (art. 11 din Tratatul CE).) De asemenea a stabilit condiţiile de aplicare a cooperării întărite. În felul acesta au fost puse premisele “Europei cu mai multe viteze”. Ea are ca obiectiv apărarea valorilor Uniunii, servirea intereselor acesteia şi afirmarea identităţii Uniunii pe scena internaţională. Cooperarea întărită trebuie să respecte: 1*) principiile, obiectivele, orientările generale şi coerenţa politicii externe şi de securitate comună, precum şi deciziile luate în cadrul acestei politici; 2*) competenţele Comunităţii Europene şi 3*) coerenţa între ansamblul politicilor Uniunii şi acţiunea sa externă. Activităţile de cooperare întărită nu sunt admise când au implicaţii militare sau în domeniul apărării (art. 27B TUE). În ceea ce priveşte procedura de realizare, precizează că Statele Membre care îşi propun realizarea unei cooperări întărite trebuie să adreseze în acest sens o cerere Consiliului, care o transmite Comisiei şi, pentru informare, Parlamentului European. Consiliul acordă autorizaţia pentru cooperarea întărită pe baza avizului Comisiei, care verifică dacă există coerenţă între cooperarea întărită şi politicile Uniunii. Consiliul hotărăşte cu majoritatea calificată. Statul Membru care doreşte să participe la o cooperare întărită în domeniul politicii externe şi de apărare comună este obligat să notifice intenţia sa Consiliului şi să informeze Comisia. Aceasta din urmă emite un aviz către Consiliu, în termen de trei luni, iar Consiliul, în termen de patru luni de la data primirii avizului, hotărăşte cu majoritatea calificată. Consiliul poate decide suspendarea cererii, caz în care este obligat să-şi motiveze decizia şi să stabilească un nou termen pentru reexaminarea acesteia.

În domeniul celui de al treilea pilon al Uniunii, cooperarea în materie de justiţie şi afaceri interne, procedura de iniţiere a cooperării întărite a fost mult simplificată, nefiind necesar acordul Comisiei sau al Parlamentului European, iar Statele Membre nu dispun de un drept de veto.

Lia POP ● 71

oportunitatea armonizării şi voinţa politică de armonizare, a armonizării la nivelul la care părţile componente sunt pregătite s-o asume şi s-o dezvolte. Cooperarea întărită pregăteşte o Europă cu mai multe viteze şi mai multe nivele, cu Centru şi periferii de structură confederativă, uşor diferită de viziunea Europei subsidiarităţii, care era fundamental omogenizabilă şi structural federativă. Tratatul de la Nisa este foarte avantajos pentru ţările membre şi foarte important pentru ţările aspirante (şi mai puţin important în ţările constituente, aşa cum a arătat interesul redus pentru el în ţările comunitare). Pentru noi, ca români, aceasta înseamnă că accesul în Uniune va fi deschis în funcţie de pregătirea pentru respectarea aquis-ul consfinţit de Tratat. Dar, mai înseamnă şi că beneficiile accesului vor avea mai multe nivele şi viteze şi că, la periferia Uniunii, nivelul şi viteza vor fi periferice. Ceea ce este însă important este că principiul subsidiarităţii, reafirmat şi la Nisa, prin substanţa sa, cere şi permite dinamism şi flexibilitate. Lasă loc proiectării şi realizării unor procese de acces la beneficii majore, dacă există elitele care să aibă viziunea, să-şi asume misiunea şi să desfăşoare complet acţiunile necesare realizării acestora. Lasă loc pentru mai binele naţional, dacă cetăţenii membrii sunt dispuşi să-şi asume efortul material şi cultural, devotamentul politic şi moral de a se proiecta pe altă treaptă a prestigiului global, alegându-şi elitele în stare să demareze şi să gestioneze acest proces şi urmându-le până la capăt.

7. ÎN LOC DE CONCLUZII

Vizionarii utopişti mizează pe principiul subsidiarităţii. Îl consideră cheia de boltă a construcţiei europene. Scepticii îl consideră un paleativ, menit să menajeze susceptibilităţile naţionale şi să permită demaraje de tip federal. Naţionaliştii îl consideră calul troian în cetatea statului naţional. Pentru noi, în plan politic, el este o viziune de susţinut şi o promisiune de ţinut (în spiritul acelei vorbe de duh despre utopiştii de ieri, care au ajuns realiştii de azi). Ce este el ca realizare şi realitate astăzi, se va vedea din perspectiva istoriei de mâine, dar se poate prevedea şi revedea şi de astăzi, în funcţie de angajamentul spre cultura subsidiarităţii. El poate fi ceea ce decidenţii politici ştiu să pregătească şi să facă din el şi ceea ce cetăţenii obişnuiţi ştiu să primească şi să pregătească. Faptul că la Maastricht principiul acesta a salvat Tratatul... că la Edinburgh l-a sufocat, că la Amsterdam l-a temperat, poate fi o expresie a logicii40 după care se conduc procesele sociale şi cele politice, şi nu o prefigurare fermă a ceea ce urmează. În planul analizei propriu-zise, credem că: a) subsidiaritatea trebuie înţeleasă ca un principiu de factură filozofică şi ca urmare esenţa

sa este filozofică;

40 “Legi” despre absobţia schimbării în sistemele politice s-au formulat de mult. Esenţa lor este: lor este mişcarea în spirală, ascensiunea şi reculul sunt feţe fireşti ale mişcării. Revenirea la punctul de pornire şi chiar mai jos este parte a procesului. Machiavelli ne învăţa în Principele, că nu este greu să introduci o schimbare, ci s-o menţii; Lenin, credea că schimbarea în politică merge ca tango- ul “doi paşi înainte, un pas înapoi.”; instituţionaliştii de astăzi cred că reformele instituţionale evoluează pe curba J; Toffler crede că schimbarea este legea zilei, că însăşi schimbarea se schimbă.


b) progresul în concepţia sa este marcat de asumarea filozofiei armoniei şi armonizării, pe baza găsirii „măsurii” potrivite fiecărui loc şi timp, fiecărei situaţii concrete în funcţie de aceleaşi unice obiective;

c) clarificarea politică a principiului nu presupune doar asimilări juridice ale unor precizări comunitare, ci, mai ales, capacitatea de a gândi şi regândi problemele soluţionate prin menţionatele norme, ca şi normele însele, în termenii filozofiei măsurii, cu flexibilitate, dinamism şi adecvare la real;

d) progresul în implementarea sa presupune difuzarea socială a culturii armonizării, a culturii legate de filozofia măsurii;

e) actele constitutive ale Uniunii Europene ilustrează devenirea concepţiei şi construcţiei europene, potrivit cu principiul măsurii, al armonizării; „progresele” şi „regresele subsidiare” îşi conced, se preced şi se succed, urmând o singură lege: găsirea măsurii asumabile de către decidenţii politici (promotori şi oponenţi ai adâncirii şi lărgirii Uniunii) şi de către cetăţenii componenţi;

f) pregătirea României pentru integrarea în Uniune înseamnă şi pregătirea decidenţilor politici de a opera cu filozofia măsurii (singura care dă seamă de oscilaţiile în interesul şi progresul asumării principiului subsidiarităţii) în „lecturile” deciziilor de la Bruxelles, în structurarea aşteptărilor şi a pregătirii României pentru integrare, ca şi în iniţiativele de apropiere, iar în viitor în codeczii. Mai înseamnă educarea cetăţenilor în spiritul aceleiaşi filozofii, pentru a-i pregăti să-şi aleagă şi să-şi susţină elitele în stare să accelereze integrarea, după regula măsurii şi nu a exceselor entuziasmelor de moment şi depresiilor nemotivate.

Promptitudinea şi seriozitatea cu care se va demara şi continua acest proces de educare în spiritul măsurii este parte din temelia pregătirii accesului României în Uniune.

BIBLIOGRAFIE

Barbu, D., (1977) Principiul subidiarităţii în vol. Şapte teme de politică romănească, Editura Antet (pp.110-112).

Baum, M., J., (1996), The Edinburgh Summit în An Imperfect Union, The new Europe: Interdesiciplinary Perspective, Westview Press (pp.115-117).

Boulouis, J., (1995), Droit Constitutionel de l’Union Europeen, Edition Montchretien, Paris. Brinkhorst, L., J., B., (1991), Subsisidiarity, The Chalenge of Change, Maastricht, European

Institute of Public Administration. Burban, L., (1999), Parlamentul European, Editura Meridiane, Bucureşti. Cartou, L., Clergerie J.-L., Gurber, A., Rambaud , P., (2000), Union Européene. Le Principe de

la subsidiarité, Dalloz, Paris (pp. 182-184). Chantal, M., D., (1993), Le Principe de la Subsidiarite, PUF, Paris. Delors, J., (1991), Subsidiarité. Défi de Changement, Actes du Colloque IEAP, Masastricht. Horga, I., (1999), Construcţia Europeană, Editura Universităţii din Oradea. Ilieş, Al., (1999), Geografie Politică, Editura Universităţii din Oradea. Lasok şi Bridge, (1994), Laws and Institutions of European Union, Sixth Editions D. Lasok,

London, Dublin, Edinburgh, Butherworth. Marga, A., (1996), Filosofia Unificării Europene, Editura Apostrof, Cluj Napoca. Năstase, A., (2000), Bătălia pentru viitor, Editura New Open Media, Bucureşti. Nixon, R., (2000), Lideri, Editura Universal Dalsi, Bucureşti. Păun, N., (1997), Construcţia Europeană Modernă, Editura Fundaţiei pentru Studii Europene, Cluj

Lia POP ● 73

Napoca. Pop, Lia, (2000), Construcţia europeană pentru România de azi, Rev.“Familia”, nr. 9 (pp. 15-18). Puşcaş, V., (1999), Relaţii Internaţionale Contemporane, Editura Sincron, Cluj Napoca. Santer, P., (1994), Le Principe de Subsidiarité dans le Traité de Maastricht: étude de l’Article 3.B,

Mémoires DESS Universités François Rabelais, Tours. Strozzi, G.,( 1994), Le Principe de Subsidiarité dans la perspective de l’integration européenne,

RTDE no 30; Thoma, F., (1998), Le principe de la Subsidiarité dans le droit communautaire: sa signification et

son impact sur la construction communautaire, Thèse pour le doctorat, Université Panthéon-Assas;

Ţinca, O., (1999), Drept Comunitar General, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti; Wallace, Helen, Wallace, W., (1997), Policy Making in the European Union, University Press,

Oxford; Zăpîrţan, L., P., Principiul subsidiarităţii în Construcţia europeană, Editura Imprimeriei de Vest,

Oradea (pp. 19-74). Zăpîrţan, L., P., (2000), Înţelegerea şi asumarea principiului subsidiarităţi, în Revista “Familia”,

nr. 9 (pp.12-14). *** (1972), European Integration, Edited by Michel Hodge, Penguin Books; *** (1992), Concluziile Consiliului European de la Birmingham, din 16 octombrie; *** (1992), Concluziile Consiliului European de la Edinburgh din 11-12 decembrie 1992, cu privire

la aplicarea subsidiarităţii. *** (1993), Acordul interinstituţional din 25 octombrie, 1993, între Parlamentul European, Consiliu

şi Comisie, cu privire la procedurile de implementare a subsidiarităţii;*** (1996), Oxford Dictionary of Law, Edited by Elisabeth A. Martin, Third Edition, Oxford, New York.

*** (1995) Acte unique européen in Union Européenne, Recuiel des Traites, Tome I, Volume I (pp. 739-784).

*** (1995), Union Européenne. Recueil des Traites, Luxembourg, Office des publications Officielles des Communautés Européennes.

*** (1995), Traité sur l’Union Européenne (signée à Maastricht le & Fevrier 1992), Union Européenne, Recuiel des Traités, Tome I, Volume I (pp.11-90).

*** (1998), Constituţii, Culegere întocmită de Ovidiu Ţinca, Editura Imprimeriei de Vest, Oradea (pp. 477-525).

*** (1998), European Studies Today, Editat de Dan Grigorescu şi Nicolae Păun, Cluj-Napoca. *** (1998), The Postcommunist Citizen, Editat de Samuel Barnes şi Janos Simon, Erasmus

Foundatiuon, Budapesta. *** (2000), Programul politic al PDSR, Institutul Român de Studii Social Democrate, Bucureşti. *** Protocole on The Aplication of the Principles of Subsidiarity and Proportionality, in The Treaty

of Amsterdam (pp. 105-107). *** (2000), Raportul Comisiei către Consiliul European, Mieux Legiferer 2000, application des

principes de subsidiarité et proportionalité, conformément a l’article 9 du Protocole du Traité CE sur l’application des principes de Subsidiarité et Proportionalité.

*** Tratatul de la Nisa ***Amsterdam Treaty, Amending The Treaty on European Union, The Treaties Establishing the

European Communities and Certain Related Acts...

subsidiaritatea – principiu de construcŢie · pdf filefermitate împotriva...

Documents