ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

STRUCTURI MECANISME ŞI INSTITUTŢII ADMINISTRATIVE

- Suport de curs -

Lector univ. dr. Cezar MANDA

BUCUREŞTI

2

CUPRINS

I. Informaţii generale ..............................................................................................3

MODULUL 1 : Analiza noţiunilor şi a instituţiilor de bază ....................................9

MODULUL 2 : Guvernul şi administraţiile centrale .............................................17

MODULUL 3 : Administraţiile locale......................................................................23

MODULUL 4 : Mijloacele administraţiei publice ..................................................31

MODULUL 5: Controlul funcţionării administraţiei publice ...............................40

MODULUL 6: Administraţia publică şi integrarea europeană ............................44

Anexa 1........................................................................................................................49

Anexa 2........................................................................................................................51

3

I. Informaţii generale

• Date de identificare a cursului Cursul „ Structuri, mecanisme şi instituţii administrative” se adresează cursanţilor

din anul I ai programului de studii universitare de masterat ID „PUTEREA

EXECUTIVĂ ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ” ai Facultăţii de Administraţie

Publică, SNSPA.

Date de contact ale titularului de curs:

Nume: Lector univ.dr. Cezar Corneliu MANDA Telefon : 0214022063 E-mail : cezar @clr.ro Consultaţii: vineri, 15,00-17,00, sediul Facultăţii

Date de identificare curs şi contact tutori:

Curs : Structuri, mecanisme şi instituţii administrative Anul, Semestrul: anul I, sem 1 Tipul cursului: obligatoriu

• Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite

Pentru o mai bună înţelegere şi aprofundare a noţiunilor ce sunt prezentate în cursul

de faţă se recomandă parcurgerea unei bibliografii minimale din domeniul sistemului

administraţiei publice, disciplina reprezentând o continuare firească a cercetării

fenomenului administrativ, abordate de celelalte materii studiate până în prezent.

• Descrierea cursului

Cursul de Structuri, mecanisme şi instituţii administrative pentru cursanţii anului I ai

programului de studii universitare de masterat „PUTEREA EXECUTIVĂ ŞI

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ”, învăţământ la distanţă, are drept obiectiv general:

prezentarea fenomenului administrativ din perspectivă comparativă, prin relevarea

aspectelor comune, precum şi a celor particulare, de la nivelul administraţiilor publice

naţionale ale statelor studiate. Această prezentare este realizată printr-o abordare

distinctă şi totodată, complementară, faţă de celelalte discipline juridice şi nonjuridice,

studiate în cursul anului I şi prin relevarea unor concepte, noţiuni, instituţii şi mijloace

specifice întrebuinţate de sistemele străine de administraţie publică.

Demersul îşi propune aşadar însuşirea de către cursanţi, din perspectiva fie a formării

lor ca viitori funcţionari publici, fie a perfecţionării celor care deja activează în cadrul

4

sistemului de administraţie publică a instituţiilor fundamentale ale sistemului

administraţiei publice, precum şi a mecanismelor proprii funcţionării acestui sistem

administrativ, desprinse din analiza cadrului juridic aplicabil.

• Organizarea temelor în cadrul cursului

Cursul este structurat în două părţi esenţiale: una general –conceptuală ce

facilitează înţelegerea din punct de vedere teoretic a noţiunilor de bază, a planurilor

de analiză, ca de altfel şi a scopurilor cercetării, iar cealaltă, de ordin specific-

comparativ, ce vizează relevarea caracteristicilor instituţiilor administrative străine ce

se evidenţiază din analiza legislaţiilor de profil ale acestor state.

• Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs

Cursul de Structuri, mecanisme şi instituţii administrative este unul interactiv bazat pe

de-o parte pe prezentarea noţiunilor şi conceptelor în cadrul întâlnirilor curente

prevăzute în calendarul activităţilor, iar pe de altă parte cursanţii iau parte la procesul

de învăţare activă prin implicarea lor în alcătuirea unor eventuale referate şi

participarea la discuţii pe tematica specifică cursului.

• Materiale bibliografice obligatorii

În continuare sunt prezentate, pe scurt materialele bibliografice obligatorii:

1) Ioan Alexandru , Administraţia publică-Teorii, realităţi, perspective, Ediţia a

IV-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007

2) Cezar Manda, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura

Lumina Lex, Bucureşti, 2005

• Politica de evaluare şi notare

Nota finală se stabileşte pe baza evaluării studentului reieşită dintr-un examen scris

care cuprinde un număr întrebări ( minim 5- maxim 10), extrem de clare şi concise ce

vor fi puse succesiv, una câte una, şi la care răspunsurile trebuie formulate de către cei

examinaţi într-un timp bine determinat. Fiecare răspuns corect se notează cu 1 punct.

• Elemente de deontologie academică

5

Exigenţele cursului sunt firesc corelate poziţiei SNSPA, respectiv celei ale Facultăţii

de Administraţie Publică în ceea ce priveşte combaterea şi sancţionarea drastică a

furtului ori a susţinerii incorecte a examenului, prin utilizarea oricăror forme de

fraudare. De aceea, pe parcursul examinării, este interzisă utilizarea oricăror

materiale ce conţin informaţii relevante pentru acest curs, după cum este interzisă

consultarea colegilor asupra modalităţilor de răspuns la întrebările formulate în cadrul

examenului.

• Studenţi cu dizabilităţi

În vederea acordării de şanse egale cursanţii afectaţi de dizabilităţi motorii sau

intelectuale, titularul de curs îşi manifestă disponibilitatea de a comunica cu

masteranzii prin intermediul poştei electronice, pe adresa de email menţionată la

începutul suportului de curs, ori prin oricare alte căi facile, aflate la îndemâna

cursanţilor respectivi.

• Strategii de studiu recomandate

Pentru a obţine rezultante performante, cursanţilor le este recomandat să participe la

curs, să ţină cont de studiul individual bazat pe o bibliografie minimală, de activităţile

colective realizate în cadrul cursului şi să participe activ în cadrul acestora pentru

eliminarea neclarităţilor.

6

II. Suportul de curs propriu-zis:

• Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe cinci module distincte,

după cum urmează:

1. Analiza noţiunilor şi a instituţiilor de bază;

2. Guvernul şi administraţiile centrale;

3. Administraţiile locale;

4. Mijloacele administraţiei publice;

5. Controlul funcţionării administraţiei publice;

6. Administraţia publică şi integrarea europeană.

Obiective specifice ale cursului:

Analiza structurilor administrative caracteristice, de la nivel central şi local,

proprii celor mai importante state;

Analiza mecanismelor specifice de funcţionare ale acestor administraţii

publice;

Evidenţierea soluţiilor şi a instituţiilor juridice adoptate de unele state,

menite să soluţioneze problematici corespondente de natură administrativă;

Înţelegerea necesităţii apropierii cadrului instituţional şi funcţional al

administraţiei publice de la nivelul statelor europene.

Planurile de cercetare integrate studiului :

Analiza şi aprofundarea conceptului de structură a administraţiei publice, a

criteriilor de clasificare a structurilor administrative;

Studierea relaţiilor specifice sistemului de administraţie publică;

Prezentarea activităţii de prestaţie a administraţiei publice: serviciul public şi a

tipurilor de regim politico-administrativ care guvernează organizarea

7

serviciului public: centralizat, deconcentrat, descentralizat , atât în cadrul

statelor unitare, cât şi al celor federale;

Prezentarea aspectelor comune ale organizării şi funcţionării administraţiilor

centrale, din perspectiva evidenţierii elementelor de specificitate ale

structurilor centrale, precum şi a rolului şi funcţiunilor acestora;

Particularităţile principalelor regimuri locale ;

Prezentarea comparativă a structurilor administraţiei publice locale în unele

state pentru identificarea şi analizarea aprofundată a competenţelor,

funcţiunilor, elementelor de specificitate ale autorităţilor administrative

locale;

Identificarea mijloacelor administraţiei publice. Prezentarea comparativă a

regimului juridic aplicabil personalului administraţiei publice din cele mai

importante state;

Particularităţile actelor şi procedurilor administrative, în contextul

optimizării funcţionării administraţiei;

Modalităţile de exercitare a controlului administratv;

Relevarea valorilor comune administraţiilor naţionale de la nivelul statelor

Uniunii Europene, în contextul europenizării administraţiei publice

Conţinutul cursului, grupat pe competenţele specifice pe care le vor dobândi

cursanţii în urma aprofundării disciplinei Structuri, mecanisme şi instituţii

administrative este următorul:

1. Cunoaştere şi înţelegere (cunoaşterea şi utilizarea adecvată a noţiunilor

specifice disciplinei)

1.1. Noţiunea de structură a administraţiei publice.Sistemul de relaţii în care

sunt implicate autorităţile administraţiei publice.Criterii de clasificare a structurilor

administrative.

1.2. Serviciile publice între centralizare şi descentralizare.

1.3. Modele ale relaţiilor funcţionale.

2. Explicare şi interpretare (explicarea şi interpretarea unor idei, proiecte,

procese, precum şi a conţinuturilor teoretice şi practice ale disciplinei)

2.1. Guvernul şi administraţiile centrale.Privire comparativă

2.2. Administraţiile locale. Privire comparativă

2.3 Analiza unor structuri guvernamentale şi locale străine.

8

3. Instrumental – aplicative (proiectarea, conducerea şi evaluarea

activităţilor practice specifice: utilizarea unor metode, tehnici şi instrumente de

investigare şi de aplicare)

3.1. Mijloacele administraţiei publice.Personalul administraţiei publice.

3.2. Competenţele, actele şi procedurile administrative.

3.3. Mecanisme şi instituţii de control a funcţionării administraţiei

publice.Controlul administrativ. Recursurile administrative.

4. Atitudinale (manifestarea unei atitudini pozitive şi responsabile faţă de

domeniul ştiinţific / centrat pe valori şi relaţii democratice / promovarea unui sistem

de valori culturale morale şi civice / valorificarea optimă şi creativă a propriului

potenţial în activităţile ştiinţifice / implicarea în dezvoltarea instituţională şi în

promovarea inovaţiilor ştiinţifice / angajarea în relaţii de parteneriat cu alte

persoane – instituţii cu responsabilităţi similare / participarea la propria dezvoltare

profesională).

4.1. Administraţia publică şi integrarea europeană.

4.2. Idealul modelului european de administraţie publică.

Astfel în modulele prezentului suport de curs vor fi prezentate conceptele necesare

unei cunoaşteri a domeniului, menite să formeze, să completeze şi să întregească

pregătirea de specialitate a viitorilor specialişti în administraţia publică. Pentru o reală

cunoaştere se recomandă consultarea bibliografiei.

9

MODULUL 1 : Analiza noţiunilor şi a instituţiilor de bază

Una din cele mai utile activităţi umane care apare în toată complexitatea vieţii

sociale este administraţia. În limbajul curent, aceasta reprezintă acţiunile de

conducere, organizare, dirijare a unor activităţi publice sau particulare.

Administraţia, aşa după cum se ştie, reprezintă un vechi fapt social, fapt

rezultat din apariţia unui aparat specializat de încadrare a activităţilor sociale.1

În orice domeniu al vieţii sociale, procesul complex al administrării –

administraţia – consta într-o activitate raţională şi eficientă de utilizare a resurselor

umane, materiale şi financiare în scopul obţinerii unor rezultate eficiente şi

eficace.Complexitatea cerinţelor sociale, ridică în faţa administraţiei o serie de

probleme, care trebuie rezolvate.

Conceptul de administraţie este mai larg decât cel de administraţie publică, primul

incluzând şi administraţia particulară2. Ca orice activitate umană, atât administraţia

publică cât şi administraţia particulară urmăresc un scop, utilizând anumite mijloace.

Deosebirea dintre cele două tipuri de administraţie constă în faptul că

administraţia publică urmăreşte satisfacerea interesului public, a utilităţii publice, în

mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice.

Administraţia publică face parte din sfera activităţilor publice, fiind o activitate

socială, desfăşurată în interes general şi în regim de putere publică.

Societatea cunoaşte un proces continuu de multiplicare şi diversificare a

sarcinilor administraţiei, care impune necontenite îmbunătăţiri şi perfecţionări în

structura şi activitatea administraţiei publice.

Etimologic, termenul de structură provine din latinescul struere, care

înseamnă a construi, a clădi. Prin structură se înţelege o anumită modalitate de

alcătuire, de construcţie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de

activitate3.

În vederea ordonării numeroaselor tipuri de structuri existente pentru realizarea

eficientă a funcţiilor pe care trebuie să le exercite, se deosebesc trei criterii şi anume,

cel teritorial, cel funcţional şi respectiv, cel al interesului. 1 A se vedea Traian Herseni, Sociologie, Ed. Ştiinţifică şi Eciclopedică, Bucureşti, 1982, p. 536; E. Durkheim, Regulile metodei sociologice, Bucureşti, Ed. Cultura Naţională, 1924, pp. 41-45, p. 49, tradusă de C. Sudeteanu, citat de Ion Ungureanu, Ştefan Costea în Introducere în sociologia contemporană, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1985, pp. 30-41. 2 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996, p.3 3 Ioan Alexandru, Administraţia publică-Teorii, realităţi, perspective, Ediţia a IV-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 180

10

Criteriul teritorial are în vedere aria teritorială în care îşi exercită activitatea

autorităţile administraţiei publice dintr-un stat, astfel aceste autorităţi se împart în

autorităţi ale administraţiei publice centrale şi autorităţi ale administraţiei

publice locale.

O viziune modernă, reconsideră criteriul teritorial din perspectiva intereselor

colectivităţii umane pe care administraţia publică trebuie să le servească, gestioneze

şi să le apere.

Aplicarea criteriului funcţional sau al competenţei materiale are drept

consecinţă gruparea autorităţilor administraţiei publice în autorităţi ale administraţiei

publice cu competenţă generală şi autorităţi ale administraţiei publice cu

competenţă de specialitate.

Potrivit criteriului interesului ,ce învederează necesitatea structurării autorităţilor

administraţiei publice în raport de tipul interesului promovat de aceste organe,

distingem între autorităţi ale administraţiei de stat, şi respectiv, autorităţi ale

administraţiei colectivităţilor locale.

Sintetizând, în urma aplicării criteriilor mai sus amintite, teritorial, funcţional, şi

respectiv, cel al interesului, structura organizatorică a sistemului autorităţilor

administraţiei publice din România, poate fi considerată ca fiind reprezentată

schematic astfel:

Autorităţi centrale.Ex: Guvern, ministere, organe centrale ale

administraţiei publice

-Competenţa acestora se exercită asupra întregului teritoriu al

ţării;

Autorităţi teritoriale.Ex: servicii publice deconcentrate ale

ministerelor.

-Competenţa acestora se exercită asupra unei părţi a teritoriului

ţării;

Autorităţi locale. Ex: Consiliile locale, Primarii.

- Competenţa acestora se exercită asupra unei unităţi teritorial-

administrative

Criteriul teritorial

11

În ceea ce priveşte statul nostru, concluzionând, putem spune, că ne găsim în faţa a

două structuri: administraţia publică de stat şi administraţia publică locală, ce

constituie, de altfel, în ansamblul lor, sfera administraţiei publice româneşti4.

Relaţii specifice sistemului de administraţie publică

Administraţia publică trebuie considerată în ansamblul ei ca un subsistem al

sistemului social, neputând fi considerată drept un fenomen distinct, izolat de

fenomenele jurisdicţional sau politic5.

Administraţia publică este o organizare socială şi din punct de vedere

sociologic un sistem, „sistemul administraţiei publice, care există şi funcţionează în

cadrul unui macrosistem de organizare socială a societăţilor globale”,6

considerată fie la nivel naţional, fie la nivelul colectivităţilor locale.

Alexandru Negoiţă afirmă că nu se poate vorbi de un sistem abstract de

administraţie publică, ci de un tip istoric, concret de administraţie publică, într-o

4 Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 46 5 Ioan Alexandru, op.cit, p. 189 6 A se vedea Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. ATLAS LEX, 1993, p. 20 şi urm.

Autorităţi ale administraţiei publice cu competenţă generală.

Ex: Guvern, consilii locale, primarii.

-Competenţa acestora se exercită în orice domeniu de

activitate;

Autorităţi ale administraţiei publice cu competenţă de

specialitate. Ex: Ministerele.

- Competenţa acestora se exercită într-o animită ramură sau

domeniu de activitate

Criteriul funcţional

Autorităţi ale administraţiei publice de stat – cele ce promovează

interesele generale ale statului, uniform valabile pentru întreaga

colectivitate naţională (Ex: Guvern, Prefecţi)

Autorităţi ale administraţiei colectivităţilor locale – cele ce

promovează interesele specifice ale colectivităţilor locale (primari)

Criteriul interesului

12

ţară sau alta7.

Analiza sistemului de relaţii în cadrul cărora se află poziţionată administraţia

publică este dezbătută în cadrul unor modele ce pot fi de două tipuri: macromodele

sau modele majore(abordează studiul de ansamblu al acestor relaţii) şi micromodele

sau modele minore centrate pe analiza sectorială a funcţiilor administraţiei publice.

Din categoria macromodelelor amintim: modelul liberal, modelul autoritar,

weberian, crozerian, neoliberal, etc. Scopul aplicării acestor modele este de a da un

răspuns unor teme importante cu privire la administraţia publică şi anume: tema

instrumentalităţii sau autonomiei administraţiei, tema unităţii sau diversităţii

structurilor aparatului administrativ şi tema raţionalităţii absolute sau limitate a

administraţiei8.

Sistemul de relaţii ce se construieşte între autorităţile administraţiei publice

cuprinde următoarele cinci grupe de relaţii:

• Relaţii de autoritate

o relaţii ierarhice-determinate de structura ierarhică

o relaţii funcţionale- determinate de structura după competenţa

specifică

• Relaţii de cooperare

o formalizate-obligatorii prin acte normative

o neformalizate- facultative

• Relaţii de reprezentare

• Relaţii de control-determinate de delegare

• Relaţii de prestări servicii- cu pondere în raporturile cu cetăţenii

Distingem în cadrul sistemului autorităţilor administraţiei publice următorul

sistem de relaţii:

A. Relaţii dintre autoritatea de vârf a administraţiei publice şi celelalte

autorităţi ale administraţiei publice(ministere sau alte organe de

specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţi locale ale

administraţiei publice cu competenţă generală, autorităţi locale de

specialitate ale administraţiei publice);

7 Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 21. 8 Ioan Alexandru, op.cit, p. 191

13

B. Relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei

publice centrale şi autorităţile locale sau teritoriale ale administraţiei

publice;

C. Relaţii între autorităţile publice locale.

În ceea ce priveşte ansamblul relaţiilor existente între sistemul autorităţilor

administraţiei publice şi elementele exterioare acestuia, el poate fi structurat astfel:

D. Relaţiile cu autorităţile publice care exercită puterea legislativă- de

cooperare, de control determinat prin delegare expresă prin Constituţie sau de

control prin delegare;

E. Relaţiile cu autorităţile publice care exercită puterea judecătorească-

relaţii de cooperare, reprezentare sau control;

F. Relaţiile cu organizaţiile nonguvernamentale-relaţii de cooperare sau

reprezentare;

G. Relaţiile autorităţilor administraţiei publice cu cetăţenii -relaţii de

cooperare, de utilizare a serviciilor publice, de autoritate.

Activităţile administraţiei publice

Activităţile de organizare a executării şi de executare în concret a legii9, ce

alcătuiesc administraţia publică, pot fi clasificate în două mari grupe şi anume:

• Activităţi executive cu caracter de dispoziţie;

• Activităţi executive cu caracter de prestaţie.

Activităţi executive cu caracter de dispoziţie

Denumirea primei categorii de activităţi relevă caracterul deosebit al puterii

conferite de lege administraţiei publice de a organiza executarea legii.

Pe baza acestor activităţi se organizează executarea legii şi se stabileşte conduita

pe care trebuie să o urmeze diferitele persoane fizice şi juridice.

Activităţi executive cu caracter de prestaţie

Administraţia publică asigură realizarea valorilor politice exprimate în lege şi prin

activităţi ce constituie diferite prestaţii de interes general, realizate în baza şi în

9 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 8

14

executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice, inclusiv a

diferitelor organe ale statului.

Organele, instituţiile administraţiei publice au sarcina de a satisface interesele

colectivităţii, iar realizarea prestaţiilor respective are caracterul unor servicii publice

pe care administraţia le pune la dispoziţia publicului.

Serviciul public

Noţiunea de serviciu public induce un dublu sens: pe de-o parte desemnează

organismul care furnizează serviciul, iar pe de altă parte, se referă la misiunea de

interes general care se încredinţează organismului10.

Din punct de vedere material, serviciul public poate fi definit ca o activitate

desfăşurată de către o autoritate administrativă, agent public, în vederea satisfacerii

unui interes general.

Din punct de vedere organic, serviciul public poate fi definit ca organismul

desemnat de către stat pentru satisfacerea unei nevoi umane colective.Acest organism

dispune de competenţă şi de resursele necesare(materiale, financiare şi umane) pentru

îndeplinirea misiunii sale: satisfacerea nevoii sociale pentru care a fost creat.

Pe fondul creşterii complexităţii vieţii de zi cu zi şi datorită ritmului alert al

dezvoltării societăţii, statul şi instituţiile sale trebuind să satisfacă multiplele nevoi ale

populaţiei, s-a văzut nevoit în a încredinţa unele servicii publice persoanelor private.

Apare astfel distincţia dintre serviciu public şi serviciu de utilitate publică,

primul fiind înfăptuit de o organizaţie statală, iar al doilea de o organizaţie nestatală.

În funcţie de criteriul activităţii organelor administraţiei publice, al sursei de

finanţare pentru asigurarea mijloacelor financiare, al contraprestaţiei pentru

activitatea desfăşurată de administraţia publică, al ponderii activităţii executive cu

caracter de dispoziţie sau de prestaţie în cadrul întregii activităţi desfăşurate de

administraţia publică, ansamblul organizaţiilor care furnizează servicii publice poate

fi concentrat în următoarele trei mari grupe:

• Organe ale administraţiei publice;

• Instituţii publice;

• Regii autonome de interes public.

10 Pentru definiţii similare, a se vedea şi Ioan Alexandru, op.cit, 2007, p. 212

15

Prin urmare, administraţia publică poate fi considerată în cazul serviciilor

publice, atât din punct de vedere formal-organizatoric, dar şi material-funcţional,

ca o totalitate de servicii menite a satisface multiplele şi variatele interese şi nevoi

ale fiecărui cetăţean şi ale societăţii în ansamblu11.

Activităţile de prestaţie sunt legate de puterea statului, fiind prevăzute în lege şi în

actele juridice emise pe baza şi în executarea legii, în sarcina administraţiei publice.

Prestaţia ca serviciu public, conturează mai bine specificul administraţiei publice

ca activitate şi ca sistem de organe cu legături specifice între ele şi care au ca sarcină

principală, realizarea administraţiei publice ca activitate de organizare a executării şi

de executare a legii.

Regimul politico-administrativ

Ansamblul serviciilor dintr-o ţară, formează un sistem, care, în funcţie de tipul de

regim politico-administrativ, poate fi : centralizat, descentralizat, deconcentrat.

Conceptul de serviciu public concentrat este corelat cu ipostaza unei autorităţi

ce se propagă ierarhic de sus în jos şi a unei puteri de decizie aflată în mâna

guvernului central şi a reprezentanţilor săi.

Prin descentralizare trebuie să înţelegem un mod de organizare administrativă

care permite colectivităţilor locale umane sau serviciilor publice să se administreze

singure sub autoritatea Statului, care le conferă personalitate juridică, le permite

constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare12.

În cadrul descentralizării se disting descentralizarea teritorială, aplicabilă

colectivităţilor teritoriale şi descentralizarea tehnică (funcţională) ce priveşte

instituţiile specializate cum ar fi cazul stabilimentelor publice.

Noţiunea de stabiliment public este în mod tradiţional folosită în ţările democrate

întrucât această formă organizatorică presupune o autonomie mult lărgită a serviciului

respectiv, patrimoniu distinct, personalitate juridică şi posibilitate din partea

administraţiei de a controla modul în care competenţele sale transmise serviciului

public(stabilimentului) sunt respectate de acesta.

În legislaţia noastră curentă, termenul de stabiliment public este puţin uzitat,

folosindu-se de regulă expresia de serviciu public, regie autonomă sau instituţie

publică

11 Alexandru Negoiţă, op.cit, p. 62 şi urm. 12 Charles Debbasch, Les structures administratives, PUF, Ediţia a 3-a, 1985, p.160

16

Prin deconcentrare înţelegem o tehnică de organizare ce constă în distribuirea de

personal şi competenţe, în sânul aceleiaşi persoane juridice, de la administraţia

centrală la serviciile deconcentrate.

Această formă este utilizată de către Stat, fiind o formă total opusă descentralizării

pe care de altfel vine să o completeze.

Deconcentrarea constituie un regim administrativ care se situează între

centralizare administrativă şi descentralizare administrativă.

17

MODULUL 2 : Guvernul şi administraţiile centrale

Afacerile politice şi gestiunea intereselor generale dintr-o ţară, indiferent de forma

sa de organizare sunt concentrate în mâna guvernului central care exercită

deopotrivă şi conducerea generală a administraţiei publice.

Aspecte comune ale organizării şi funcţionării administraţiilor centrale

Funcţionarea echilibrată a vieţii politice, economice şi sociale a ţării, destinul unei

naţiuni, unitatea acesteia, sunt asigurate printr-o gestionare eficientă a afacerilor

proprii guvernamentale. Acestea se deosebesc de afacerile administrative (acte şi

fapte administrative) gestionate de guvernul central, printr-o linie de demarcaţie

imprecisă, ce diferă de la o ţară la alta în funcţie de regimul ei politic.

În cadrul regimului prezidenţial, şeful statului are atribuţii importante şi relaţii

cu guvernul şi administraţia.Rolul său este unul restrâns în cazul regimului

parlamentar şi foarte important în cazul regimului prezidenţial, monarhiei

absolute sau constituţionale.

Dacă şeful statului este un organ de reprezentare şi guvernare, iar parlamentul

unul de legiferare şi control, joncţiunea între guvern şi administraţie este realizată de

miniştri.

Miniştri joacă o funcţie dublă, atât de guvernanţi, cât şi de administratori, în

cazul regimurilor parlamentare, iar în cele neparlamentare poziţionarea lor este

exclusiv în zona administraţiei, reglementarea afacerilor guvernamentale fiind

rezervată şefului statului.

În regimul prezidenţial sau monarhic libertatea de alegere a miniştrilor este una

destul de mare, iar în cazul regimului parlamentar ei sunt aleşi de către şeful

guvernului sau de unul din şefii majorităţii parlamentare.

În general miniştrii sunt oameni politici sau tehnicieni, calităţile personale,

competenţa sa, durata de ocupare a acestei funcţii, influenţând decisiv acţiunea

exercitată de ministru asupra departamentului pe care-l conduce.

18

Principalele organe de conducere, în afară de marile corpuri consultative, cum ar

fi consiliile de stat, sunt următoarele: secretariatul şefului statului, al şefului

guvernului sau al guvernului şi anumite servicii de studii legislative13.

Marile corpuri consultative, ce funcţionează pe lângă guvernul central pot fi

asociate atât activităţilor administrative, cât şi celor guvernamentale.Competenţa

acestor corpuri poate fi una generală cum este cazul Consiliului de Stat francez, sau

una specială, în aria soluţionării anumitor categorii de afaceri.

Plasarea acestor corpuri consultative se realizează fie pe lângă şeful statului, fie

pe lângă primul-ministru, fie pe lângă guvern(consiliile cu competenţă generală), fie

pe lângă un ministru(consiliile cu competenţă specială).

Termenul de consiliu de stat îl întâlnim în cazul diferitelor state, funcţionând din

poziţii diferite, situate pe diverse paliere administrative, cum ar fi: Anglia-în calitate

de organism care suplineşte Regina atunci când aceasta este plecată din ţară, Suedia-

funcţionează pe lângă miniştrii cu portofoliu, Portugalia- în calitate de consiliu de

guvernământ pe probleme de importanţă excepţională, Italia-în calitate de continuator

al vechiului consiliu de stat al regatului Sardiniei, Belgia-organ cu caracter

consultativ.

Corpurile consultative cu competenţă specială sunt fie permanente, fie temporare.

În România, conducerea generală a administraţiei publice este încredinţată

Guvernului, care alături de Preşedintele României, reprezintă autorităţile puterii

executive, dar care îndeplinesc totodată şi activităţi administrative.

Dacă într-un stat unitar guvernul central dispune de servicii administrative care

pot exercita activitatea pe tot teritoriul şi în toate domeniile, într-un stat federal, se

constată o suprapunere de organe şi o diviziune de atribuţii de sorginte constituţională.

Astfel într-un stat federal, guvernul federal şi administraţia federală îşi

exercită competenţele pe întreg teritoriul federaţiei, pentru problemele care sunt

cuprinse în aceste competenţe.La nivel de state membre ale statului federal,

guvernele şi administraţia acestora, se ocupă în limitele competenţelor pe care le

deţin de problematica din cadrul teritorial al fiecăruia dintre aceste state membre.

În fiecare astfel de stat membru, funcţionează un guvern şi administraţie

proprii.

13 Ioan Alexandru, op.cit, p. 244

19

Administraţia centrală cuprinde organe de coordonare, organe de gestiune şi

departamente ministeriale.

Elemente de specificitate ale structurilor centrale de la nivelul unor state. Rol şi

funcţiuni

Pentru o mai bună aprofundare şi înţelegere a noţiunilor evidenţiate la începutul

modulului 2, prezentăm modul de organizare a structurilor la nivelul guvernului şi al

administraţiilor centrale, în cazul a două state unitare: Franţa şi Marea Britanie,

respectiv în cazul a două state federale: SUA şi Canada.

Marea Britanie este o monarhie constituţională ereditară, în care şeful statului

domneşte, dar nu guvernează. Este un stat unitar cu caracter plurinaţional

(Anglia, Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda de Nord).

Monarhia acţionează în limitele stabilite de Constituţie, dar cel ce acţionează în

numele Coroanei este Guvernul ales, monarhul asigurând stabilitatea şi continuitatea

în conducerea ţării.

Constituţia acestei ţări nu se regăseşte sub forma unui singur document scris, ci

este una evolutivă, bazată pe un ansamblu de documente, în marea lor majoritate acte

ale Parlamentului şi o serie de practici numite convenţii.

Aceste convenţii se referă la relaţia dintre Coroană, în calitatea sa de şef formal

al executivului, şi primul-ministru şi cabinetul, ca şefi efectivi.

O importanţă aparte o are însă supremaţia Parlamentului concept conform căreia

Parlamentul are dreptul exclusiv de a aproba sau respinge legi, dreptul fiind unul

suprem şi nelimitat.Cu toate acestea Parlamentul nu poate aproba legi care să

modifice statutul Monarhului sau care contravin normelor de drept internaţional.

Importanţa prerogativelor monarhice se evidenţiază din faptul că acestea pot fi

utilizate în mod legal, fără permisiunea Parlamentului.

Primul-ministru este preşedintele Guvernului, în calitatea sa de lider al partidului

de guvernământ ales şi este numit de Regină. El prezidează şedinţele Consiliului de

Miniştri şi numeşte miniştri.

20

Consiliul de Miniştri(Cabinetul) cuprinde un număr de miniştri, ale căror

responsabilităţi imbină cele două ramuri ale guvernării, în calitatea lor de membri atât

ai executivului cât şi ai legislativului.

Mare parte dintre miniştri conduc departamente guvernamentale, alţii neavând

responsabilităţi specifice, sau au responsabilităţi cumulate.Există miniştri care nu fac

parte din Consiliu, putând fi asimilaţi astfel Miniştrilor delegaţi sau Secretarilor de

Stat din Franţa.

Organele centrale ale ministerelor nu deţin atribuţii de gestiune directă ele fiind

însărcinate cu coordonarea, controlul şi evaluarea politicilor publice din aria lor de

competenţă.Gestiunea directă revine agenţiilor executive.

Franţa este un stat unitar, sistemul politic actual având la bază Constituţia din

1958 care a instaurat a V-a Republică.

În încercarea de menţinere a stabilităţii guvernamentale, organizarea administraţiei

publice din acest stat este una extrem de centralizată, dar începând cu anul 1982,

multe din competenţele de la nivel central au fost repartizate nivelurilor teritoriale:

regiunilor, departamentelor şi municipiilor (comune).

Franţa deţine trei niveluri administrative: Administraţia de Stat,

Administraţia Regională, Administraţia Locală(departamente şi municipii).

Administraţia de Stat

Şeful statului este preşedintele Republicii, deţine conducerea efectivă a

executivului cu ajutorul Guvernului şi prezidează Consiliul de Miniştri.

Prin urmare puterea executivă este una bicefală, împărţindu-se între Preşedinte şi

Primul-Ministru.

Guvernul statului este format din Primul-Ministru, miniştri şi secretari de stat.

Miniştri conduc ministerele şi în activitatea lor de conducere pot fi ajutaţi de către

ministru(miniştri) delegaţi sau secretar(secretari) de stat.

Preşedintele Republicii este asistat de un secretar general al Preşedenţiei şi un

Cabinet format din consilieri pe principalele probleme din politice şi administrative.

Reprezentarea Statului în regiuni şi departamente se realizează prin intermediul

Prefecţilor, aceştia fiind înalţi funcţionari publici. Prefecţii joacă un rol fundamental

în aplicarea politicilor publice în teritoriu.

21

Statele Unite ale Americii formează un stat federal conform Constituţiei din

1787, constituţie, incorporând de-a lungul timpului amendamente ce i-au conferit şi-i

conferă un caracter dinamic.

Statele Unite ale Americii deţine trei niveluri administrative: nivelul federal, cel

al statelor(în număr de 50) şi cel local cu organizare extrem de complexă .

Preşedintele SUA este în acelaşi timp şi şeful Guvernului, aceasta fiind una din

caracteristicile fundamentale ale sistemelor politice prezidenţiale, iar în această

calitate este responsabilul cu rangul cel mai înalt în ceea ce priveşte activitatea

Administraţiei Federale.

Constituţia americană nu cuprinde dispoziţii cu privire la Guvern, organele

principale ale executivului fiind reprezentate de către un Cabinet şi Biroul

Preşedintelui, având rolul de a sprijini Preşedintele în activitatea sa.

Guvernul este compus din responsabili cu serviciile operative ale executivului şi

din alte înalte funcţii, cărora li se recunoaşte rangul de membri ai Cabinetului.

Ministerele la rândul lor incorporează un număr important de organisme

denumite agenţii, cu reponsabilitate în aplicarea diferitelor programe aflate sub

coordonarea directorilor numiţi de Preşedinte.

Biroul Preşedintelui cuprinde: Cancelaria Casei Albe, Biroul bugetului,

Consiliul consultanţilor economici, Consiliul securităţii naţionale, Biroul de

dezvoltare politică.

Administraţia federală, distinctă de cea a statelor, asigură executarea deciziilor

puterii federale, dar colaborează cu administraţia statelor în anumite domenii, având

în unele situaţii putere de control asupra acestora.

La rândul său, fiecare din cele 50 de state, deţine propria sa Constituţie, care le

conferă personalitate juridică autonomă în cadrul Constituţei federale şi dispune de

cele trei puteri: legislativă, executivă, judecătorească.

În fruntea puterii executive a Guvernului fiecărui stat în parte se află un

Guvernator ce numeşte secretarii(echivalenţii miniştrilor) care se vor ocupa de

diferitele arii de activitate ale Administraţiei .Aceşti secretari fac parte din Guvernul

de stat împreună cu alţi membri ce nu sunt aleşi de către Guvernator, ci prin

intermediul votului cetăţenilor(ex: procurorul general).

22

Canada este o monarhie constituţională, în cadrul Commonwealth-ului.Şeful

statului este, de jure, suveranul Marii Britanii, reprezentat de un guvernator

general.De facto, statul este condus de un parlament federal bicameral, compus din

Senat şi Camera Deputaţilor şi de un guvern federal.14

Canada este un stat federal, constituit din provincii care se bucură de autonomie şi

două teritorii controlate de guvernul central

Conform Constituţiei Canadei, Regina Marii Britanii deţine o putere executivă

formală, ce va fi administrată fie de suveran în persoană, fie prin reprezentantul său

autorizat, conform principiilor democratice britanice.

În Canada partidele actuale nu au fost înfiinţate prin lege, dar sunt recunoscute,

regula generală fiind ca primul-ministru să fie deputat în Camera Comunelor.

Primul-ministru este numit de guvernatorul general, puterile primului-ministru

în faţa Cabinetului să fie destul de mari, putând pe de-o parte să-şi numească singur

miniştrii, iar pe de altă parte să poată cere oricărui membru al Cabinetului să-şi

prezinte demisia. În cazul în care acesta refuză să-şi depună demisia, premierul poate

recomanda Guvernatorului general demiterea celui în cauză.

În cazul luării unei decizii în Cabinet, nu este nevoie să se aplice principiul

majorităţii. În situaţia unui prim-ministru influent, după ascultarea punctelor de

vedere ale colegilor, dacă aceste opinii îi sunt potrivnice, poate să nu le ia în

considerare, punctul său propriu de vedere devenind politica oficială a guvernului.

Membrii Cabinetului, care sunt numiţi de către primul-ministru, trebuie să facă

parte din din Consiliul Privat al Reginei pentru Canada.

Din acest Consiliu Privat fac parte toţi foştii şi actualii miniştri, foştii şi actualii

preşedinţi ai Curţii supreme a Canadei şi foştii preşedinţi ai Senatului şi oratori ai

Camerei comunelor. De asemenea mai pot fi numiţi în Consiliu Privat anumiţi

cetăţeni eminenţi.Organul activ al Consiliului Privat este Comitetul Consiliului

Privat.Există de asemenea obiceiul ca în fiecare provincie să fie un reprezentant în

cabinet şi există tradiţia ca, cel puţin un loc în cabinet să fie ocupat de un reprezentant

anglofon de religie catolică, din comunitatea irlandeză sau de reprezentanţi ai altor

minorităţi etnice. 14 Eugene A. Forsey, Les Canadiens et leur Système de Gouvernement, Ministère des Approvisionnements et Services, Canada, 1984 citat de Ioan Alexandru, op.cit, 2007, p. 255

23

MODULUL 3 : Administraţiile locale

O colectivitate de orice fel (familie, colectivitate locală, stat) se prezintă, de

regulă, ca o unitate, ca un întreg, cu o structură ireductibilă la indivizii componenţi.

Fenomenul acesta nu derivă însă din contopirea sau anihilarea indivizilor ca atare, ci

din asociere, cooperare şi solidaritatea acestora, din integrarea indivizilor în

colectivitate.15

Cuvântul colectivitate este folosit în administraţie de acum mai bine de două

secole şi reprezenta posibilitatea unui corp colectiv de a se diviza el însuşi sau după

opinie sau după interes;16 această semnificaţie a termenului nu s-a impus, ci o alta

prin care se desemna o totalitate, un ansamblu.17

Noţiunea de colectivitate locală, în doctrina românească şi în cea franceză are

mai multe semnificaţii. Astfel, în doctrina românească ea reprezintă o populaţiune

prezentă şi viitoare, stabilită pe o porţiune anumită din teritoriul statului, cu interese

colective şi permanente deosebite de cele ale statului.18

În general, toţi autorii sunt de acord cu dubla natură a colectivităţilor locale,

în principal, aceea de colectivitate descentralizată şi de circumscripţie teritorială a

statului.19

În România, în prezent, în conformitate cu prevederile art. 120 din Constituţia

României, republicată,20 prin statuarea principiului autonomiei locale, legiuitorul

constituant a recunoscut unităţilor administrativ-teritoriale – comuna, oraşul şi

judeţul,21 calitatea de colectivităţi locale şi, prin lege, de persoane juridice de

15 Traian Herseni, op. cit., p. 513. 16 A se vedea Constantin Bacoyannis, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivites teritoriales, Economica Presses Universitaires D’Aix-Marseille, Paris, 1993, p. 21, unde se precizează că acest cuvânt a fost folosit cu prilejul şedinţei Tribunatului din 25 pluviôse anul VIII, de către tribunul Desmousseaux, când acesta s-a referit la organizarea pe care Constituţia anului III urma să o dea administraţiei franceze, prin legea din 28 pluviôse, anul VIII. 17 Idem. 18 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ed. a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „E. Mârvan”, 1934, p. 117. 19 André de Laubadére, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de droit administratif, tome I, 14e edition, L.G.D.J., Paris, 1996, p. 137 şi urm. 20 Iniţial a fost art. 119 din Constituţia României, adoptată în şedinţa Adunării Constituante din 21 noiembrie 1991, intrată în vigoare în urma aprobării ei prin referendumul naţional din 8 decembrie 1991. Publicată în Monitorul Oficial, nr. 233 din 21 noiembrie 1991.Constituţia României din 1991 a fost, ulterior, revizuită prin Legea nr. 429/2003, aprobată prin referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003, confirmat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003, cu acest prilej s-au actualizat denumirile şi s-au renumerotat articolele. 21 Art. 3 alin. 3 din Constituţia României, republicată. A se vedea şi art. 20 alin. 1-3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.

24

drept public,22 respectiv de persoane juridice politico-teritoriale.23 De asemenea,

prin legea organică s-a definit şi colectivitatea locală, ca fiind totalitatea

locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.24

Ca atare, constatăm că, în concepţia constituantului român, a existat intenţia

clară, explicită de organizare autonomă a colectivităţilor locale româneşti, ele

reprezentând democraţia locală, unul dintre principalele fundamente ale

oricărui regim democratic.

Acestea au fost organizate în două moduri, consacrându-le, astfel, dubla lor

natură,25 pe de o parte, de unităţi administrativ-teritoriale, create pentru

gestionarea anumitor servicii ale statului (serviciile deconcentrate) şi de

colectivităţi locale, reprezentate prin autorităţi administrative proprii ce„realizează

autonomia locală” (consiliile locale, primarii şi consiliul judeţean) şi prin care

rezolvă, conduc şi execută treburile publice locale.

Autorităţile locale autonome, alese de colectivităţile locale, chiar dacă sunt

create de stat, nu mai reprezintă însă puterea statală şi nici nu mai sunt centre

identice de difuziune a autorităţii statului, ci ele reprezintă voinţa şi puterea

colectivităţilor locale,26 care, în contextul nostru constituţional, are semnificaţia

autonomiei locale, exprimată administrativ şi financiar, exercitată pe baza şi în

limitele prevăzute de lege27 şi sub controlul de legalitate a posteriori al statului.28

Drept urmare, remarcăm că, prin adoptarea de către legiuitorul constituant a

principiului autonomiei locale sau al descentralizării teritoriale,29 descentralizarea

22 Art. 21 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată. 23 Paul Negulescu, op. cit., p. 82. 24 Art. 3, alin. 4 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată. 25 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Ed. All Beck, Curs universitar, Bucureşti, 2001, p. 450. A se vedea şi art. 2 lit. j) din Legea nr. 195/2006. 26 A se vedea art. 3 din Carta Europeană: exerciţiul autonom al puterii locale, 1985, Strasbourg; România a devenit parte la Carta europeană a autonomiei locale prin Legea de ratificare nr. 199/1997 şi Decretul Preşedintelui României nr. 131/1997, ambele publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997. În acest sens şi J. Chevallier, Science administrative, P.U.F., 3e edition, Paris, 2002., p. 383. 27 Art. 4 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, republicată. 28 Art. 123 alin. 5 din Constituţia României, republicată, art. 19 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008. Legea a fost republicată în temeiul dispoziţiilor art.V din O.U.G. nr. 179/ 14.XII.2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1142 din 16 decembrie 2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 181/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 450 din 24 mai 2006, dându-se textelor o nouă numerotare. 29 A se vedea Ion V. Gruia, Descentralizarea administrativă, „Revista de Drept Public”, anul I, Bucureşti, 1926, p. 83 şi urm.; Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 16e edition, 1997, Armand Colin Paris, p. 47 şi urm.; André de Laubadére, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, op. cit., p. 116 şi

25

semnificând „o nouă repartizare a puterilor”30, care înfăptuieşte sinteza între unitate

şi diversitate şi recunoaşte colectivităţile locale ca persoane de drept public. În acest

nou cadru de organizare a puterilor, statul român rămâne un stat unitar, dar nu

unul simplu,31 ci privit mult mai nuanţat şi exprimat prin sintagma de stat unitar

descentralizat32, întemeiat pe un regim al unei democraţii de proximitate33, care

fundamentează o nouă idee de guvernare realizată prin „reechilibrarea rolului

dintre autorităţile publice şi cele ale cetăţenilor”, şi prin a „limita discreţionaritatea

în exercitarea puterii statului”34.

Descentralizarea este, în acest context, nu numai un principiu, ci şi un obiectiv şi

un proces constituţional şi legal continuu ce reprezintă transferul de competenţă

administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul

administraţiei publice locale sau către sectorul privat35.

Din raţiuni economice, politice, sociale, statul, chiar şi în ţările care au cea mai

largă autonomie locală, şi-au dezvoltat puterile, dezvoltând prin procedee variate

controlul; imitând exemplul dat de ţările cu libertăţi locale întinse şi sub acţiunea

ideilor liberale, în ţările cu regim de centralizare s-a procedat la o descentralizare

progresivă, s-a pus din ce în ce mai mult conducerea afacerilor locale pe seama

corpurilor alese, limitându-se puterea de tutelă, închizând în cadrul procedurilor

juridice exerciţiul acestei tutele.36

urm., vorbesc despre regim administrativ descentralizat numit şi regim administrativ de autonomie locală. În acelaşi sens, a se vedea şi Corneliu-Liviu Popescu, op. cit., p. 49. 30 A se vedea, Alain Delcamp, Le Sénat et la Décentralisation, Ed. Economica, Paris 1991, Preface par de Georges Dupuis, p. 8, unde este citat Preşedintele François Mitterrannd cu această subliniere făcută în discursul său din 22 martie 1990. 31 Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat I, Ed. Europa Nova, Bucureşti, 1996, p. 131. 32 A se vedea Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 3e edition, Economica, Paris, 1990, p. 30. Sunt autori care consideră un asemenea stat, având aceste elemente, în categoria de „stat unitar complex”. În acest sens, Marcel Prélot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, 11e edition, Dalloz, Paris, 1990, p. 252. În acelaşi sens, a se vedea şi Corneliu-Liviu Popescu, op. cit., p. 94. Alţi autori vorbesc de un stat subsidiar, Chantal Millon Delsol, L’Etat subsidiaire, P.U.F., Call Leviathan, L.G.D.J. Paris, 1992; Frederic Baudine-Culliere, Principe de subsidiarité et administration locale, L.G.D.J., Paris 1995, pp. 32-36, 64 şi urm. 33 A se vedea, pe larg, Brian Menelet, Les réalites de la democratie participative dans l’, amenagement et l’,eqiupement du territoire: les apports de la loi „democratie de proximitate”- Loi no 2002-276 du 27 fevrier 2002 -, în: Revue du Droit Public, nr. 3-2004, pp. 715-738. 34 A se vedea Luciano Vandeli, La cellule de base de toutes les democraties, în: Pouvoirs, Revue Francaise D’Etudes Constitutionnelles et Politiques; Francis Fukuyama, Construcţia statelor. Guvernarea şi ordinea mondială în secolul XXI, ANTET, 2004, p. 80 şi urm. 35 Art. 2 lit. l) şi art. 3 din Legea – Cadru privind descentralizarea, nr. 195/2006. Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006. 36 Ioan Alexandru, op.cit. , 2007, p. 265

26

Se observă că pentru a putea realiza o analiză a sistemului administrativ dintr-o

ţară, trebuie avută în vedere organizarea teritorială a acesteia.

În acest fel este evidenţiat gradul de centralizare sau descentralizare administrativ,

organizarea sistemului de servicii publice, etc.

Ca exemplificare prezentăm în rândurile de mai jos elementele esenţiale ale

structurilor administraţiei publice locale din unele state.

Franţa

Administraţia locală grupează trei niveluri, cel al regiunilor, cel al

departamentelor şi cel al municipiilor (comunelor), acestea din urmă fiind într-un

număr extrem de numeros, de peste 36.000.

Departamentele deţin ca organ deliberativ Consiliul General, iar comunele

Consiliul Municipal, din rândul membrilor acestuia din urmă fiind ales Primarul

Comunei.

Conform art. 34 şi art.72 din Constituţia franceză, comunele sunt colectivităţi

teritoriale care se administrează în mod liber, prin consilieri aleşi şi în condiţiile

prevăzute de lege.Comunelor li se acordă o competenţă generală, autoritatea

administrativă neavând faţă de ea decât o putere tutelară şi nu o putere de conducere.

În 1982 această tutelă este înlocuită de controlul a posteriori exercitat de prefecţi ai

judeţelor şi regiunilor şi de camera regională de conturi.

Primarul este organul cel mai important al comunei şi este ales de către membrii

Consiliului municipal cu majoritate de voturi. Consiliul municipal este ales prin

sufragiu universal direct.Primarul îndeplineşte trei misiuni diferite: agent al statului,

agent al comunei şi şeful administraţiei comunale.

Pentru marile oraşe precum Paris, Lyon, Marseille, Consiliul oraşului este

substituit prin Consiliul Districtului.

Pentru remedierea fărâmiţării comunelor franceze, într-un număr extrem de

numeros, s-a apelat la soluţia cooperării intercomunale, aplicată cu succes, având în

vedere numărul ridicat de instituţii publice(peste 17000) ce alcătuiesc cadrul

instituţional al cooperării intercomunale.

27

Legea asupra admininistraţiei teritoriale a creat pentru îmbunătăţirea cooperării

intercomunale, pe lângă formulele clasice: sindicat, district şi comunitate urbană,

două noi formule: comunitatea de comune şi comunitatea oraşelor.

Spania este o monarhie parlamentară, cu parlament bicameral, stat unitar

descentralizat, ce cuprinde: regiuni, provincii, municipii .

Administraţia publică în Spania curpinde trei niveluri: Administraţia Generală

a Statului, Administraţia comunităţilor autonome şi Administraţia locală.

Administraţia locală este însă nivelul cel mai complex din punct de vedere

cantitativ şi calitativ.

În cadrul organizării teritoriale a Statului, municipiul este entitatea locală de bază.

Trebuie avut în vedere faptul că elementele esenţiale la care trebuie să ne referim

atunci când discutăm de administrarea locală sunt următoarele: teritoriu, populaţie,

organizare(organ de conducere şi administrare).

Teritoriul este elementul esenţial al unei entităţi locale, întrucât administraţia

locală trebuie să satisfacă interesele populaţiei care trăieşte în acest teritoriu.

Consiliul Municipal, este cel care îşi exercită competenţele pe întreg teritoriul

municipiului, în calitate de organ deliberativ, numărul acestor consilii find foarte

mare.

Din rândul consilierilor ce formează Consiliului Municipal este ales primarul, cu

dublu rol, de Preşedinte al Consiliului Municipal şi de şef al Administraţiei

Municipale.

Există de asemenea şi organe de conducere supramunicipale(mancomunidades)

Administrarea provinciilor revine în sarcina Consiliilor Regionale, existând doar

43 de astfel de consilii, pentru cele 50 de provincii existente în cadrul Spaniei.

Provincia cuprinde mai multe municipii, gruparea acestora realizându-se în

general pe criterii istorice.

Instituţiile autonome din cadrul restului de 7 comunităţi autonome

uniprovinciale, au absorbit competenţele şi aparatul administrativ ale Consiliilor

Regionale.

Principala problemă pe care o prezintă Administraţia locală în Spania este

inframunicipalismul(reţea de cooperare, dar şi metodă de control a teritoriului).

28

Aplicarea modelului francez în Spania, de împărţire teritorial-administrativă, a

condus la formarea unui număr ridicat de municipii în această ţară, incapabile să

furnizeze servicii colectivităţii din cadrul lor, datorită lipsei de organizare şi mai ales,

datorită uneor slabe resurse financiare.

Administraţia Generală a Statului, dar şi a Comunităţilor Autonome, emană însă o

voinţă politică orientată spre fuzionarea municipiilor, în ciuda rezistenţei pe motive

culturale pe care o opun deseori cetăţenii din cadrul municipalităţilor în a accepta

această fuziune.

Între Administraţia comunităţilor autonome şi Administraţia locală au apărut în

timp situaţii tensionate. De multe ori Administraţia comunităţilor autonome a încercat

să-şi asume competenţe proprii administraţiei locale, neţinând cont de avantajele pe

care le presupune o gestiune locală sau ale unei furnizări de servicii la scară mică,

apropiate de cetăţeni.

Administraţia locală este o administraţie apropiată de cetăţeni şi care având

avantajul cunoaşterii problematicii specifice a colectivităţii pe care o deserveşte, are o

mai bună capacitate de a satisface necesităţile cetăţenilor ei.

În Statele Unite ale Americii, nivelul local este reglementat de către statele

membre, din acest motiv caracteristicile, competenţele, sistemul de finanţare variază

de la un stat la altul.

Nivelul local grupează două niveluri importante şi anume comitatele şi oraşele şi

municipalităţile, la care se adaugă districtele speciale, districtele şcolare şi

municipii( a nu se confunda cu oraşele şi municipalităţile).

Similar altor state, cum ar fi Franţa, Spania şi în Statele Unite ale Americii,

conducerea locală este fragmentată şi foarte preocupată de soluţionarea problemei

inframunicipalismului.

Comitatul grupează în general ariile rurale, iar dacă în interiorul teritoriului său se

regăseşte un oraş important, atunci acestuia din urmă îi sunt transferate majoritatea

competenţelor administraţiei locale.Comitatul este condus de un Consiliu de

Supraveghetori sau Comisari, ce pot fi aleşi sau pot fi compuşi din supraveghetorii

municipiilor.

29

Oraşele şi municipalităţile au în general autonomie mai largă decât comitatele,

oferind un număr crescut de servicii publice cetăţenilor săi.

Există două forme de conducere a oraşelor şi municipalităţilor. Prima este

caracteristică marilor oraşe care îşi aleg singure primarul, iar ce-a de-a doua asociată

municipiilor ce nu sunt foarte puternice, similară sistemului de conducere din Marea

Britanie, în care primarul este primus inter pares al Consiliului şi un administrator

profesional este însărcinat cu administrarea oraşului sub supravegherea Consiliului.

În ceea ce priveşte districtele speciale, acestea de obicei se suprapun altor

administraţii locale şi au ca obiectiv principal furnizarea anumitor servicii precum

apă, canalizare, iluminat(similar mancomunidades, Spania).

Formarea districtelor şcolare are la bază criteriul educaţional, iar în ceea ce

priveşte municipiile sunt un tip de administrare locală care a început a fi din ce în ce

mai puţin utilizată.

În România, principiul autonomiei locale este principiul fundamental care

guvernează administraţia publică locală şi activitatea autorităţilor acesteia, care constă

în „dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi satisface interesele proprii fără

amestecul autorităţilor centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea

administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea, un sistem care implică

autonomia”.37

Autonomia locală, privită exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare decât

ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative, „o formă modernă a

principiului”,38 ca atare. În esenţă, aceasta reprezintă transferarea unor competenţe de la

nivel central către diverse organe sau autorităţi administrative, care funcţionează autonom

în unităţile administrativ-teritoriale, autorităţi alese de către colectivităţile locale

respective, considerate şi „corpuri administrative autonome”.39

La nivelul autorităţilor locale nu vom găsi guvern, parlament ori instanţe

judecătoreşti proprii. Autonomia locală are, în consecinţă, un caracter pur administrativ,40

iar autorităţile locale au o competenţă determinată, şi anume: dreptul de reglementare şi

37 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ed. a III-a, Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., Bucureşti, 1929, vol. II, p. 286 38 A se vedea Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, p. 21 39 Hans Kelsen, op. cit., p. 60 40 Pierre Pactet, Institutions politiques et droit constitutionnel, Masson, Paris, 1983, p. 47

30

de răspundere proprie, în condiţiile prevăzute de lege, pentru rezolvarea treburilor

colectivităţilor locale,41 adică „o sferă proprie de acţiune”,42 aşa cum este ea denumită

convenţional în practica administraţiei.

În afara autorităţilor locale, alese, cu drept de decizie şi autoritate, în cadrul

colectivităţilor din unităţile administrativ-teritoriale respective, prin autonomie este

subînţeleasă totodată şi supravegherea pe care o exercită guvernul, potrivit cu dispoziţiile

constituţionale, asupra acestor autorităţi.43 Aceasta semnifică, pe de o parte, că Guvernul

exercită numai un anumit gen de supraveghere, iar pe de altă parte, că nu poate exercita

puteri discreţionare în unitatea administrativ-teritorială. Genul de supraveghere menţionat

este denumit în doctrina constituţională „control de tutelă”,44 şi se exercită atât asupra

autorităţilor locale, cât şi al actelor acestora.45

Principiul autonomiei locale nu conferă desigur automat şi dreptul pentru

colectivităţile locale de a rezolva singure orice problemă a unităţii administrativ-

teritoriale, deşi acest fapt reiese, la prima vedere, din dispoziţiile normei constituţionale a

art. 121 alin. 2, potrivit căreia „consiliile locale şi primarii... rezolvă treburile publice din

comune şi oraşe”.În sensul celor afirmate, chiar legiuitorul constituant precizează acest

lucru în textul art. 123 alin. 2 din Constituţie, când stabileşte calitatea prefectului de

conducător al serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe

centrale din unităţile administrativ-teritoriale, subliniind că la nivelul lor acţionează şi

serviciile statului pentru rezolvarea unor probleme ale acestora, în afara autorităţilor

locale.Comunele, oraşele şi judeţele, potrivit legii, sunt persoane juridice de drept

public, cu capacitate juridică deplină, au un patrimoniu propriu, precum şi un buget

propriu şi hotărăsc în tot ceea ce priveşte administrarea intereselor locale, exercitând, în

condiţiile legii, autoritatea în limitele administrativ-teritoriale stabilite (art. 21 din Legea

nr. 215/2001, republicată).

Autorităţile locale de la frontieră pot încheia, în domeniile de competenţă,

acorduri de cooperare transfrontalier, cu autorităţile similare din ţările vecine şi chiar

să creeze organisme fără competenţă administrativă, cu personalitate juridică.

41 Marcel Prelot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1980, pp. 243-245 42 Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria generală a instituţiilor politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 71 43 A se vedea, în acest sens, art. 123, alin. 5 din Constituţia României, republicată 44 Charles Cadoux, Droit Constitutionnel et institutions politiques, Cujas, Paris, 1975, p. 104 45 Acest control are în vedere numai legalitatea actelor nu şi oportunitatea, adică necesitatea emiterii [art. 19, alin. 1, lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată, precizează că prefectul „verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului”]

31

MODULUL 4 : Mijloacele administraţiei publice

Orice organ sau autoritate a statului are la bază puterea publică, dreptul de

comandă, care este reglementat şi se organizează prin lege în scopul satisfacerii

intereselor generale, formând servicii publice.

Dar serviciul public, ca şi statul, de altfel, este o instituţie ce are la bază ideea de

interes general pe care caută să o realizeze.

Elementul obligatoriu pentru exercitarea competenţelor administraţiei publice este

personalul său, adică acel colectiv format din persoanele fizice care îl compun.46

În mod curent, administraţia publică, în accepţiunea sa de corp profesional47, îşi

realizează activitatea şi sarcinile ce îi revin printr-un personal constituit eterogen, în

care funcţionarii publici nu formează decât o parte, într-adevăr numeroasă, dar şi cea

mai importantă a acestei categorii48.

Noţiunile de funcţie publică şi de serviciu public sunt în raport de parte faţă de

întreg,49 adică funcţia publică face parte dintr-un serviciu public care, în general,

cuprinde trei elemente: competenţa, mijloacele materiale şi personalul.

Din această perspectivă, funcţia publică apare ca o grupare de atribuţii şi de

competenţe în scopul de a satisface anumite interese generale, întrucât orice putere

socială se legitimează numai prin finalitatea sa de interes public neputându-se admite

ca ea să fie utilizată în scopuri personale.50

Constituţia reprezintă, în general, sursa fundamentală de reglementare a

funcţiei publice, în articolele ei regăsindu-se principiile fundamentale aplicabile

funcţiei publice.

În ţările Uniunii Europene, există mai multe sisteme de reglementare juridică a

funcţiei publice, la nivelul Constituţiei, dintre care distingem51:

46 Paul Negulescu, op. cit., p. 52. 47 Ioan Vida, op.cit., p. 127 48 André de Laubadére, Yves Gaudemet, Traite de droit administratif, tome I, 14e edition, L.G.d.J., 1996, p.17 49 Idem. 50 Ibidem. 51 A se vedea mai pe larg în Danielle Bossaert, Christopf Demmke, Koen Nomden, Robert Polet, Funcţia publică în Europa celor cinsprezece.Noi tendinţe şi evoluţii, Editura Economică, Bucureşti, 2002, pp. 40-41

32

• reglementare generală a unor principii de bază referitoare la funcţia publică de

la diferite niveluri, fără consacrarea altor dispoziţii majore referitoare la

aceasta.Exemplu: Belgia, Luxemburg, Italia.

• Cuprinderea principiilor formale sau concrete care relevă importanţa

fundamentală acordată funcţiei publice. Exemplu: Danemarca, Franţa, Olanda,

Spania, Suedia, Finlanda, Germania.

• Incorporarea reglementărilor exhaustive şi detaliate referitoare la funcţia

publică. Exemplu: Grecia, Portugalia.

Există două mari modele de gestiune a funcţiei publice în contextul administrativ52

şi anume un model închis al principiului funcţiilor publice polivalente( cazul

funcţionarilor de carieră) şi un model deschis ce se bazează pe principiul

specializării funcţiilor publice.

Modelul închis

În acest caz, funcţionarii publici îşi dedică întreaga lor carieră profesională

administraţiei publice, ocupând diferite posturi pe diferite niveluri administrative.

Este un sistem utilizat în mod special în Franţa, Spania şi Maria Britanie.

Funcţionarii publici sunt grupaţi în colective numite corpuri sau clase de

funcţionari, având caracteristici profesionale comune, cum ar fi de exemplu:

specializarea, titulatura. În cadrul acestor colective se stabilesc categorii pentru care

se definesc o scară internă şi se fixează criterii ale carierei profesionale.

O trasătură importantă a acestui model o reprezintă conceptul de carieră

profesională, ceea ce determină ca cele două etape ale procesului de asigurare a

administraţiei publice cu resursa umană, recrutarea şi selecţia să se bazeze pe

mecanisme specifice.

Procesul de selecţie conferă accesul la un corp sau o categorie şi nu la un post de

muncă anume, bazându-se în general pe probe selective cu caracter generic.

Modelul deschis

În cadrul acestui model se relizează distincţie dintre diferitele posturi de muncă

din cadrul administraţiei publice, obiectivul principal fiind astfel recrutarea celor mai

potrivite persoane pentru ocuparea acestor posturi.

52 A se vedea mai pe larg Ioan Alexandru, op.cit., pp. 320-321

33

Trăsătura fundamentală a acestui model este prin urmare specializarea, o bună

funcţionare a modelului necesitând o descriere corectă a posturilor de muncă ce va

fundamenta corespunzător procesele de recrutare şi selecţie a resursei umane.

Acest model îl întâlnim cu precădere în Statele Unite ale Americii, cu sistemul

său post-by-post.

De asemenea în Spania, se încearcă o trecere de la modelul închis de corpuri şi

categorii la modelul deschis, în prezent funcţionând un model mixt, combinaţie a

celor două modele.

Dintre principiile cele mai importante ce se aplică modelului de gestiune a funcţiei

publice amintim: principiul legalităţii, principiul egalităţii de şanse, principiul

meritului.

Principiul legalităţii se manifestă cu preponderenţă în câmpul drepturilor şi

obligaţiilor funcţionarilor publici, de asemenea în ceea ce priveşte regimul disciplinar

sau în situaţiile administrative.

Principiul egalităţiide şanse evidenţiază obligativitatea nediscriminării în ceea ce

priveşte accesul la probele de selecţie şi condiţiile generale şi specifice pe care trebuie

să le îndeplinească o persoană care doreşte să se încadreze într-o funcţie publică.

Principiul ocupării funcţiei publice pe baza meritului impune necesitatea de

introducere a unor elemente obiective în evaluarea aspiranţilor la funcţia publică,

evitându-se astfel favoritismul şi arbitrariul.

Gestiunea resursei umane din cadrul administraţiei publice poate fi analizată din

perspectiva managementul resursei umane ce are drept subcomponente:

subcomponenta strategică- politica de personal, subcomponenta tactică-gestiunea de

personal, subcomponenta operaţională-administrarea de personal.

Pentru definirea politicii de personal se impune definirea obiectivelor strategice

în materie de personal. Astfel această politică va acţiona sinergic cu alte politici

organizatorice, contribuind la eficientizarea activităţii administraţiei publice.

Al doilea nivel, cel al gestiunii de personal îl regăsim în planul concretizării

axelor strategice cum ar fi cel al problemelor şi soluţiilor, al resurselor şi

condiţionărilor, etc.

34

Al treilea nivel, cel al administrării de personal se caracterizează prin lipsa

responsabilităţii în ceea ce priveşte luarea deciziilor asupra obiectivelor

operative.Administrarea de personal nu implică luarea de decizii ci aplicarea unor

tehnici prestabilite pentru atingerea obiectivelor fixate în cadrul politicii de personal.

Fără o politică de personal, administraţia publică nu va reuşi să se adapteze la

transformările din mediul său şi să-şi atingă obiectivele pentru care este legitimată.

Prezentăm în rândurile de mai jos câteva dintre caracteristicile regimului juridic

cu privire la funcţia şi funcţionarul public din unele state.

Franţa

Alegând modelul închis, sistemul francez al funcţiei publice este fondat pe

carieră, individul alege prin urmare o profesiune specifică, care este „serviciul

statului” şi acest angajament se materializează în noţiunea de carieră: toată viaţa

profesională de agent public este organizată în funcţie de reguli generale, care

încearcă să garanteze egalitatea agenţilor contra arbitrariului superiorilor53.

Nivelul administrativ care utilizează cel mai mult personal este cel al

Administraţiei de Stat, de altfel caracteristică ce corespunde tipului de stat centralizat.

Nu toţi funcţionarii din cadrul Administraţiei franceze sunt funcţionari publici,

existând de asemenea agajaţi contractuali cărora nu se aplică Statutul Funcţiei

Publice.

Accesul la funcţia publică se realizează prin concurs, existând o comisie

independentă de selecţie şi clasificare a funcţionarilor publici pe bază de merit.

Ulterior intrării în funcţia publică, urmează o perioadă de formare în cadrul unor

institute specializate cum ar fi ENA54( pentru corpurile administrative de elită),

Institutele Regionale de Administraţie( pentru corpuri generale de funcţionari publici)

sau în cadrul unor şcoli ce deţin departamente de formare pentru corpurile speciale.

În Franţa s-a conturat o nouă politică de personal în ceea ce priveşte funcţia

publică, cu scopul asigurării unei gestiuni mai dinamice şi mai motivante a acesteia.

53 Ioan Alexandru, op.cit., p.319 54 Acronim Ecole National d’Administration-traducere în română: Şcoala Naţională de Administraţie

35

Marea Britanie

Echivalentul conceptului de funcţie publică, aplicabil acestui stat este noţiunea de

civil service şi este important de menţionat faptul că ea se referă doar la personalul din

cadrul Administraţiei de Stat şi prin excepţie la Serviciul Naţional de Sănătate sau

anumite corpuri cum ar fi Corpul de Poliţie. Funcţia publică rămâne o exercitare a

prerogativelor regale.

Trei sferturi din civil servants îşi desfăşoară activitatea în rândul agenţiilor create

începând cu anul 1988, prin programul „Next Steps”.Personalului din civil servants îi

pot fi aplicate două structuri. Prima structură conţine la rândul ei două substructuri

una generală(echivalenta corpurilor generale) şi una specializată(echivalenta

corpurilor speciale).A doua structură conţine un corp de elită denumit senior civil

servants.

Accesul la civil service se bazează pe principiul egalităţii de şanse, al meritului,

dar este unul aparte faţă de accesul la funcţia publică din unele state precum Franţa,

tocmai datorită cailor de acces utilizate. Distingem astfel: calea normală, calea

rapidă(prin excepţie, pentru un număr redus de funcţionari publici pe an), accesul în

calitate de înalţi funcţionari publici şi un acces corespunzător posturilor inferioare.

Cariera administrativă a personalului din senior civil servants este una

centralizată, dar promovarea pentru restul personalului este descentralizată

departamentelor şi agenţiilor care îşi stabilesc propriile criterii de

promovare.Evaluarea şi selecţia personalului se realizează de către comisiile generale

de promovare.

Statele Unite ale Americii

Funcţia publică din această ţară trebuie analizată şi înţeleasă luând în considerare

trei mari caracteristici ale acesteia şi anume:

Existenţa unei tradiţii istorice conform căreia ocupanţii funcţiei publice trebuie să

se bucure de încredere politică;

Funcţia publică este caracteristică modelului deschis, de specializare a funcţiei

publice.

Mentalitatea cetăţenilor SUA de a nu percepe ca separate, mediul instituţiilor

publice şi al celor private.

36

Administraţiile publice corespunzătoare celor trei niveluri administrative: federal,

al statelor şi cel local, se bucură de autonomie în ceea ce priveşte reglementarea

funcţiei publice.

Decizia administrativă

Decizia reprezintă un atribut esenţial al procesului de conducere, fiind o

componentă a sistemului social global, astfel că poate îmbrăca diverse forme:

managerială, politică, administrativă, economică, juridică etc.

Decizia administrativă-specie a genului deciziei manageriale, a suscitat

interesul numeroşilor specialişti, ce i-au atribuit diferite definiţii dintre care

exemplificăm:

• categorie a deciziei manageriale şi presupune unele elemente particulare care

derivă din misiunea acesteia în societatea contemporană şi anume organizarea

executării sau executarea directă a deciziilor politice cuprinse în normele de drept

adoptate de puterea legislativă, prin urmare esenţa deciziei administrative a

autorităţilor administraţiei publice o constituie voinţa naţiunii, exprimată în diversele

decizii politice cuprinse în actele normative adoptate de puterea legislativă55.

• decizia evocă ohotărâre luată în urma unui proces de analiză, a unei examinări,

de unde, cele două elemente logico-structurale ale deciziei:analiza şi hotărârea sau, în

formularea autorilor francezi înţelegerea şi voinţa56;

• nucleu al activităţii desfăşurate de organele administraţiei publice în realizarea

sarcinilor de conducere şi organizare, conducând la crearea cadrului de aplicare a

deciziilor puterii politice sau aplicarea directă a acestora57;

Din definiţiile de mai sus reiese că decizia este un proces raţional de alegere a

unei direcţii de acţiune dintr-un număr de posibilităţi, în vederea atingerii unui anumit

scop.

În acest sens, conţinutul deciziilor administrative reflectă voinţa puterii

legislative, fenomen ce rezultă din distribuirea competenţelor în statul de drept,

conform căreia puterea executivă, prin administraţia publică, are misiunea de a

implementa decizia politică, ceea ce face ca, în mod firesc, şi decizia administrativă să 55 Ioan Alexandru, op.cit., pg.329 56 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed. a 4-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p.56 57 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, op.cit., p.128

37

poată reflecta o oarecare autonomie, în procesele de execuţie, dar niciodată

independenţă58.

În literatura de specialitate sunt evidenţiate două clase de decizii administrative59 :

• decizii care privesc administraţia internă şi care se referă la aspectele

lăuntrice ale administraţiei publice;

• decizii care privesc administraţia externă, adică decizii care facilitează , sau

prin care se realizează acţiune adinistraţiei publice în raport cu alţii, nu în raport cu

sine însăşi.

Prin urmare, din punct de vedere juridic, decizia administrativă, ca act

administrativ, este o formă a activităţii administraţiei publice, concretizată într-o

manifestare expresă de voinţă, ce emană de la o autoritate a administraţiei publice în

realizarea voinţei puterii legislative şi prin care se dă naştere, se modifică sau se sting

drepturi şi obligaţii.

Analizând juridic, activitatea organelor administraţiei publice este prezentă sub

diverse forme concrete şi anume: acte juridice, operaţiuni administrative sau acte

materiale. În cadrul formelor concrete de realizare a activităţii administraţiei publice,

locul central îl ocupă însă, actele administrative, între acestea şi actele juridice ale

administraţiei existând o corespondenţă de tip specie-gen.

În România, termenul de act administrativ este reglementat şi de noua Lege a

conteciosului român, 554/2004, care-l defineşte ca fiind „actul unilateral cu caracter

individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a

organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice”.

În ceea ce priveşte trăsăturile actului administrativ (de drept administrativ)

întâlnim opinii diferite în literatura de specialitate din ţara noastră, aceste diferenţe

datorându-se opiniilor separate ale autorilor în ceea ce priveşte noţiunea de

administraţie de stat, noţiune privită de unii autori în sens material (activitate) şi de

alţi autori în sens formal (sistem de organe).

Cu toate acestea, din clasificarea trăsăturilor caracteristice actelor administrative

de către autorii de drept administrativ întâlnim anumite elemente comune şi anume:

• Actele administrative sunt acte juridice

• Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă

58 Ioan Alexandru şi colaboratorii, Drept administrativ, Ed. Omnia Braşov, 1999, p.169 59 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, op.cit., 2005, p.57

38

• Actul administrativ este emis numai în realizarea puterii publice.

• Voinţa juridică unilaterală este supusă unui regim specific

Prin regim juridic al actelor administrative, se înţelege un ansamblu de reguli,

de formă şi fond, aplicabil actele administrative, reguli ce stabilesc criteriile de

valabilitate ale actelor administrative.

Opiniile specialiştilor în drept administrativ, exprimate de-a lungul timpului,

converg spre două mari situaţii în ceea ce priveşte regimul juridic:

• Reguli(condiţii) de valabilitate a emiterii actului administrativ;

• Reguli ce guvernează valabilitatea efectelor pe care actul le produce.

Elementul central al acestui regim juridic, rămâne însă legalitatea actului

administrativ, concept ce este însă tratat diferit de autorii români, cum ar fi de

exemplu, opinia celor care califică legalitatea drept o condiţie de valabilitate a actelor

administrative alături de oportunitate, sau opinia celor care consideră legalitatea drept

un corolar al condiţiilor de valabilitate, iar oportunitatea o cerinţă a legalităţii60.

Prin urmare activitatea organelor administraţiei publice trebuie să aibă drept

principiu călăuzător, principiul legalităţii, principiu care nu exprimă doar conformarea

actelor administrative cu legea, ci şi interdicţia impusă organelor administrative de a

se abţine să acţioneze atunci când interesul general o cere.

De la o ţară la alta, practica actuală, acest principiu este mai mult sau mai puţin

respectat. Autorităţile deţin puterea lor conferită prin lege, astfel legea le fixează

competenţa şi le stabileşte atribuţiile.

Deciziile administrative pentru a fi legale, ele trebuie să îndeplinească şi

condiţia de a fi oportune61.

Analiza corelaţiei legalitate-oportunitate a constituit de asemenea, în mod

constant, obiectul de cercetare al doctrinei străine de specialite, în special al doctrinei

franceze, cea mai profund influenţată de evoluţia jurisprudenţei administrative de la

nivelul Consiliului de Stat62.

Atunci când autorităţile administraţiei publice recurg la proceduri ce exced

competenţele legale, se cheamă că ele au acţionat ultra vires, ceea ce înseamnă că şi-

au depăşit atribuţiile.

60 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. II,Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p.167 61 Cezar Corneliu Manda, op.cit., p.72 62 Cezar Corneliu Manda, op.cit., p.73

39

Legea creează o competenţă limitată (legată), dar în cele mai multe situaţii şi o

libertate de apreciere, denumită „putere discreţionară”63, care îi permite

administraţiei să se adapteze la condiţiile mediului în care aceasta acţionează, să poată

aprecia oportunitatea acţiunilor şi actelor sale.

Cu privire la această putere discreţionară, la anglo-saxoni, de exemplu, sunt

cazuri când anumite autorităţi administrative posedă o putere discreţionară absolută.

Autorităţile administrative au competenţa de a întocmi, de a emite acte

individuale şi cu caracter regulamentar. În Anglia aceasta este denumită „legislaţie

delegată”, în SUA, „legislaţie administrativă”.

Actele reglementare (acte normative) poartă nume diferite, în funcţie de ţară: în

Marea Britanie-ordine în consiliu sau ordine statutare în consiliu şi regulamente

departamentale(cele date de ministere), iar pentru autorităţile locale „by-laws”; în

SUA, proclamaţiile şi ordinele executivului emană de la preşedinte, iar „by-laws” de

la autorităţi locale; în Belgia sunt decrete regale, decizii ministeriale şi deciziile

autorităţilor locale.

În ceea ce priveşte procedurile, acestea constituie elemente deosebit de importante

în mecanismele de funcţionare ale administraţiei publice.Administraţia este obligată

prin legi şi regulamente să respecte în actele sale anumite forme: acestea sunt

procedurile administrative.

Procedurile administrative permit nu numai informarea, dar şi reflecţia, ele pun

obstacol deciziilor premature, dar pot preveni şi încetineala excesivă pentru că adesea

sunt impuse anumite termene.64

Procedurile administrative sunt prevăzute prin texte diferite, în unele ţări făcându-

se efortul codificării lor.Este cazul SUA.

În alte sate există de multă vreme legi detaliate de procedură administrativă cum

este cazul Austriei, Iugoslavia, Spania, Italia.

În alte state precum Franţa nu există decât rare reguli generale şi o multitudine de

dispoziţii speciale.

Tendinţa de codificare a procedurilor administrative, arată insuficienţa controlului

jurisdicţional a posteriori.

63 Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Creştină Dimitrie Cantemir, Bucureşti, 1994, p.121 64 Ioan alexandru, op.cit., 2007, p.343

40

MODULUL 5: Controlul funcţionării administraţiei publice

Cuvântul control derivă din „contre-rolle”, document de verificare a rolului, şi o

lungă perioadă de timp termenul control a fost utilizat pentru a desemna „verificare

contabilă”.Ulterior, termenul a fost utilizat în sensul de verificare a rezultatelor65.

Administraţia publică, în sensul de activitate care constă în organizarea executării

şi executarea în concret a legilor, legi în care sunt exprimate valori politice, prin

natura sa, necesită supunerea faţă de multiple forme de control.

Aşadar, pentru a asigura conformitatea activităţii autorităţilor administraţiei

publice cu exigenţele legii, este nevoie de instituirea unui vast şi complex control

asupra acestei activităţi. Astfel, există o gamă amplă şi variată de forme de control al

activităţii autorităţilor administraţiei publice, tocmai datorită caracterului subordonat

pe care îl are aceasta activitate. Natura diferitelor forme de control diferă în funcţie

de particularităţile subordonării.

Garanţia juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra

modului în care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege, control

care se exercită fie din proprie initiaţivă, fie la solicitarea celor interesaţi, de către

însăşi autorităţile administrative sau de autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale

statului (legislativă sau judecatorească).

În funcţie de natura organului de control întâlnim următoarele forme de control:

• Controlul legislativ sau politic;

• Controlul executiv sau administrativ , care este executat de organe de control

din cadrul sistemului administraţiei publice;

• Controlul judecătoresc, care este exercitat de către instanţele judecătoreşti

asupra legalităţii actelor administrative.

Indiferent de forma de control şi de natura organului de control, controlul care este

exercitat asupra activităţii organelor administraţiei publice are trei elemente

principale: baza de referinţă a controlului, obiectul controlului şi operaţiunile de

control propriu-zise66:

• Baza de referinţă a controlului este formată din acele elemente pe care

organul de control trebuie să le verifice în timpul activităţii de control;

• Obiectul controlului este dat de totalitatea elementelor asupra cărora acesta

se va exercita: resursele umane, mijloacele materiale, resursele financiare.Resursele 65 Ioan Alexandru, op.cit., 2007, pg.345 66 Alexandru Negoiţă, op.cit., pg. 203

41

financiare şi mijloacele materiale sunt supuse controlului în ceea ce priveşte atât

existenţa lor, cât şi modul de folosire a acestora.În cazul resurselor umane, controlul

va urmări calitatea şi însuşirile profesionale, dar şi eficienţa cu care acestea sunt

folosite pentru realizarea obiectivelor activităţii;

• Operaţiunile de control sunt mijloacele şi procedeele prin care organul de

control cercetează conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprinse în baza

de referinţă.Există un mare grad de complexitate în ceea ce priveşte operaţiunile de

control ce vizează oportunitatea activităţii organelor administraţiei publice în raport

cu rentabilitatea , eficienţa, etc. activităţii controlate.

Relaţia legalitate-putere discreţionară a administraţiei –controlul instanţelor de

contencios administrativ reprezintă o problemă teoretică fundamentală a statului de

drept67.

În literatura de specialitate se consideră că forma de control pe care administraţia

publică o realizează asupra ei însăşi reprezintă controlul administrativ.

Controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a controlului asupra

activităţii autorităţilor administraţiei publice. Esenţa controlului administrativ constă

în confruntarea administraţiei publice aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea

ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui să fie .

Acest control se exercită în cadrul sistemului organelor administraţiei publice ,

prin care activitatea acestora se autoreglează fie prin controlul intern, fie prin cel

extern ori prin controlul de tutelă administrativă exercitat de către Guvern, prin

prefecţi, asupra autorităţilor administraţiei publice locale, sau controlul exercitat prin

jurisdicţiile administrative.

A. Controlul administrativ poate fi intern sau extern.

Controlul administrativ intern

Acest control este permanent şi cuprinde întreaga activitatea şi toate structurile

componente ale instituţiilor publice, urmărind legalitatea, eficienţa, legitimitatea şi

oportunitatea acţiunilor administrative.

67 Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, p.167

42

Fiind exercitat de către funcţionari din interiorul instituţiei controlate, această

formă de control este de fapt un autocontrol, care poate fi declanşat atât din oficiu, cu

exercitarea supraordonării ierarhice, dar şi pe baza unor scrisori sau reclamaţii

formulate din afara instituţiei publice.

Declanşarea acestui tip de control, printr-o sesizare sau reclamaţie, poartă

denumirea de recurs graţios.

Acesta poate viza atât legalitatea, cât şi oportunitatea activităţii organului

controlat. Din punct de vedere juridic, recursul graţios reprezintă o condiţie

prealabilă folosirii acţiunii în contencios administrativ.

Controlul administrativ extern

Controlul ierarhic

În conţinut, controlul ierarhic este similar cu controlul intern, deosebirea constând

în faptul că subiectele controlului ierarhic sunt instituţii diferite, subiecte de drept

administrativ distincte, aflate pe poziţii deosebite în cadrul raportului juridic.

Procedural, controlul ierarhic se poate declanşa din oficiu sau pe baza unei

reclamaţii sau sesizări efectuate de către o persoană interesată împotriva activităţii

unei instituţii publice, prin declanşarea a ceea ce se numeşte recurs ierarhic.

Controlul extern specializat

Similar controlului ierarhic, controlul extern specializat este exercitat de structuri

externe organului controlat, dar neaflate în raporturi ierarhice cu acesta.

Controlul extern specializat este un control de legalitate, ce priveşte toate

aspectele actelor administrative, inclusiv al oportunităţii, nefiind un control axat pe

raporturi de subordonare; anularea nu poate interveni decât în cazurile prevăzute de

lege.

El se manifestă din oficiu sau la sesizare.

Controlul de tutelă administrativă

Problema tutelei administrative se poate pune numai în cazul acelor structuri

administrative între care nu există subordonare ierarhică, adică între un subiect din

sfera puterii executive şi unul din afara acestuia68.

68 Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraţia publică locală din România, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p.273

43

B. Controlul judecătoresc

Administraţia publică este activitatea desfăşurată de organele executive pe baza

legii, în scopul organizării executorii şi pentru executarea în concret a legii.

Conformitatea cu legea a acestei activităţi este verificată, în ultimă instanţă, prin

controlul exercitat de organele judecătoreşti.

De asemenea trebuie nu în ultimul rînd menţionat faptul că de multe ori, organul

emitent sau cel ierarhic superior nu înlătură, în urma exercitării recursului graţios sau

recursului ierarhic, actele administrative emise cu încălcarea prevederilor legii, ceea

ce are drept urmare vătămarea drepturilor şi intereselor legitime ale celor

interesaţi.

Putem spune că această formă de control se constituie în ultimul mijloc pus la

dispoziţie celor vătămaţi, persoane fizice şi juridice, pentru apărarea drepturilor şi

intereselor legitime care au fost vătămate prin activitatea administraţiei publice.

În ceea ce priveşte obiectul controlului judecătoresc asupra activităţii de executare

şi executare în concret a legii, trebuie remarcat faptul că acesta se referă numai la

rezolvarea litigiilor care apar în legătură cu organizarea executării legii şi care se

formează ceea ce se numeşte contenciosul administrativ.

Controlul judecătoresc se exercită numai asupra actelor administrative şi asupra

celor asimilate acestora şi nu asupra altor activităţi ale organelor administraţei

publice.

Astfel, acest tip de control vizează actele administrative emise şi de autorităţi

aparţinând puterii legislative şi puterii judecătoreşti, supuse regimului de drept

administrativ.

În România, controlul judecătoresc vizează exclusiv legalitatea actelor supuse

controlului, nu şi oportunitatea sau eficienţa acestora69, este exercitat ulterior adoptării

sau emiterii actului administrativ şi se desfăşoară pe baza unei proceduri speciale.

Acest control este precedat de o procedură prealabilă în faţa organelor

administraţiei publice: recursul graţios, recursul ierarhic sau o jurisdicţie

administrativă specială, în cadrul căreia actul poate fi retras sau desfiinţat de către

organul emitent sau organul competent al administraţiei publice. 69 Emanuel Albu, Drept administrativ şi stiinţa administraţiei, Partea a II-a, Ed. Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2006, p. 101

44

MODULUL 6: Administraţia publică şi integrarea europeană

Uniunea Europeană este o organizaţie supranaţională care deţine o reţea

instituţională vastă dintre care amintim:

• Consiliul European, care reprezintă reuniunea la cel mai înalt nivel (şefi de

state şi de guverne);

• Consiliul Uniunii, care reprezintă interesele statelor membre prin reunirea în

formaţii distincte, după problemele tratate, a miniştrilor de resort ai guvernelor

naţionale şi care adoptă norme şi programe comune;

• Comisia Europeană, organ independent „păzitoare a tratatelor şi motor al

integrării europene”;

• Parlamentul European, care reprezintă popoarele din Uniune;

• Curtea de Justiţie, care controlează legalitatea actelor organelor comunitare

şi respectarea dreptului comunitar de către statele membre;

• Curtea de Conturi, „conştiinţa financiară a Comunităţile”, care controlează

legalitatea, fiabilitatea şi regularitatea conturilor şi a tuturor operaţiunilor bugetare.

Dintre entităţile care nu au statut de instituţie amintim: Comitetul Economic şi

social, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi, Comitetul Regiunilor, Tribunalul de

Primă Instanţă, Comitetul Monetar etc.

Comunitatea Europeană trece printr-o fază în care nu se poate spune că vechile

state suverane mai există în forma clasică, dar nici nu se poate vorbi de o reală

integrare.

Două dintre cele mai importante caracteristici ale Comunităţii, ca administraţie

europeană sunt funcţia executivă şi imposibilitatea de a se autofinanţa, deoarece nu

are putere de a colecta taxe.

Legătura dintre birocraţiile naţionale şi cele transnaţionale este asigurată de

Comisia Europeană, aceasta dezvoltându-se prin cooperarea cu instituţiile naţionale şi

nu cu grupuri sociale sau cu electoratul.

Întâlnim trei modele administrative, cu caracteristice diferite în ceea ce priveşte

structurile lor ierarhice şi maniera lor de organizare şi cooperare.

Aceste modele sunt: modelul englez, modelul francez, modelul german.

45

Instituţiile europene odată create, au produs modificări, unele în direcţia

integrării, aletele în direcţia renaţionalizării.

Specialiştii au ridicat numeroase întrebări cu privire la modalităţile în care se

poate realiza o reală integrare europeană, politică, economică, culturală, etc.

A defini o administraţie ideală, o administraţie tip, care să însumeze doar

avantaje precum: raţionalitate, eficacitate, servire optimă a cetăţenilor, etc., nu poate

exista în mod real.

Se doreşte însă funcţionalitatea unui pachet de caracteristici comune diferitelor

administraţii europene care să determine o coerenţă internă a administraţiilor

naţionale, coerenţă ce poate să aspire către modelul european ideal.

În prezent se impune depistarea liniilor majore ale administraţiei publice ce se

conturează în jurul principiilor comune ţărilor europene.

Pentru a putea descifra elementele principale ale unei schiţe a modelului

european de administraţie publică, trebuie să supunem analizei factorii de

aderenţă dintre administraţiile publice europene.

Aceşti factori se grupează în două planuri şi anume: cel politic şi cel istoric.

Factorii de ordin politic

Din acest punct de vedere, modelul european trebuie considerat o variantă a

modelului occidental.

Filosofia acestui model occidental o reprezintă concepţia asupra raporturilor

dintre administraţie şi politică, deci o anumită apropiere de puterea politică bazată

pe democraţie electivă şi pluralistă şi pe principiul separării puterilor.

Factori de ordin istoric

Se cunoaşte asemănarea dintre evoluţia istorică(economică şi socială) a ţărilor

geografic apropiate şi confruntate cu evenimente asemănătoare.

După revoluţia industrială şi apariţia statului de bunăstare, societăţile europene au

cunoscut forme analoage de dezvoltare economică, socială şi culturală70:

- crearea unei administraţii „economice”, legate de intervenţiile economice ale

puterii publice;

- crearea unei administraţii „ de serviciu”(învăţământ, sănătate, cultură, etc.);

70 Ioan Alexandru, op.cit., 2007, p.453

46

- crearea unei administraţii legată de urbanizare;

- crearea unei administraţii specializate în noile probleme ale mediului

înconjurător, ale tehnologiilor avansate, etc.

Elementele unei posibile schiţe de model european al administraţiei publice trebuie

analizate în jurul următoarelor aspecte: structuri, mecanisme de acţiune, sisteme de

control.

A. În ceea ce priveşte asemănarea structurilor administraţiei publice, este dificil

de întâlnit instituţii comune, dar se observă o tendinţă de apropiere instituţională la

nivelul statelor europene.

Unul din principalii factori este cel al relansării autonomiei locale. În unele state

această autonomie fusese redusă, din considerente financiare. În alte state apariţia

autonomiei locale a fost strâns legată de stabilirea sau apariţia democraţiilor.

Schimbările politice relativ recente în ţările din Europa de Est au condus la

dezvoltarea autonomiei colectivităţilor locale şi instituţiilor locale existente.

Un alt punct comun al autorităţilor administraţiei publice din statele europene

contemporane il constituie multiplicarea structurilor de decizie.

Nu în ultimul rând trebuie menţionată şi apariţia autorităţilor administrative

independente în diverse domenii, ca element comun. Astfel au apărut în domenii

precum:

-Cel al drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului;

-Al activităţilor economice;

-Al activităţilor administrative noi.

B. În privinţa asemănării mijloacelor de acţiune ne vom referi doar la

mijloacele umane şi cele juridice, mijloacele financiare nefăcând obiectul analizei

suportului de curs de faţă.

În ceea ce priveşte funcţia publică, ca mijloc uman, nu toate statele împărtăşesc

aceeaşi concepţie cu privire la aceasta.De exemplu, cazul Marii Britanii, în care nu

este reţinut conceptul de funcţie publică şi este preferat cel de civil service sau civil

servant.

În ceea ce priveşte accesul la funcţia publică, observăm proceduri diferite.

47

Utilizarea concursului de recrutare se aplică atunci când este conformă

sistemului meritului, principiului non-discriminării politice, ideologice, religioase,

etc.

El se aplică în diferite state dintre care amintim: Franţa, Germania, Spania, etc.

Dar concursul nu este singurul mod de recrutare al agenţilor publici, în plus,

concursul intern şi promovarea în carieră fiind caracteristice ţărilor în care se

aplică modelul închis, de carieră.

În alte ţări se aplică modelul deschis, al specializării funcţiei publice, cum ar fi:

Marea Britanie, Olanda.

Mijloacele juridice

Şi în cazul acestor mijloace întâlnim asemănări şi deosebiri. Cea mai mare parte a

statelor este adepta ideii conform căreia administraţia publică, în calitatea sa de

depozitară a puterii publice, trebuie să utilizeze actul unilateral, simbol al

prerogativelor sale.

Din acet motiv administraţia publică este supusă unui drept special, derogator de

la dreptul comun, şi supusă unui judecător special, judecătorul administrativ.

Există şi ţări în care administraţia publică nu dispune de prerogative maxime, ea

supunându-se prin urmare judecătorului ordinar, cum este cazul Marii Britanii.

C. Asemănarea sistemelor de control

Necesitatea supunerii administraţiei publice controlului, nu este pusă la îndoială,

coespunzând ideii conform căreia într-un stat de drept administraţia este supusă

regulii dreptului.

Dintre toate formele de control unul este extrem de important şi anume: controlul

jurisdicţional.

Controlul jurisdicţional se realizează cu ocazia şi în cadrul soluţionării unui litigiu

în care se pune problema ilegalităţii unui act administrativ, emis sau adoptat în cadrul

activităţii organelor administraţiei publice. Această activitate de jurisdicţie poate fi

realizată de către organe, comisii etc, specializate, din cadrul sistemului administraţiei

publice sau de către organe jurisdicţionale administrative.

În ceea ce priveşte colectivităţile locale, el îmbracă fie forma unui control de

tutelă(asupra actelor sau persoanelor), fie a unui control de tip juridic(cazul

controlului prefectoral în Franţa).

48

ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE:

• Identificaţi principalele tipuri de structuri din punct de vedere al modului

în care sunt ordonate elementele unui sistem şi a relaţiilor ce se stabilesc

între acestea?

• Formulaţi condiţiile existenţei unei autonomii locale?

• Realizaţi o analiză comparativă între modelul centralizat şi cel

descentralizat de furnizare a serviciilor publice?

• Descrieţi modelul de agenţie din Maria Britanie?

• Prezentaţi elemente de specificitate ale structurii administraţiei federale din

SUA?

• Prezentaţi elemente de specificitate ale structurii administraţiei locale din

Italia?

• Identificaţi autorităţile administraţiei publice locale din România. Realizaţi

o scurtă analiză a competenţelor şi a funcţiunilor acestora?

• Realizaţi o scurtă analiză a regimului juridic a funcţiei şi funcţionarului

public din Germania?

• Realizaţi o scurtă descriere a regimului juridic al actului administrativ?

• Descrieţi pe scurt categoriile „autorilor controlului”, asupra derulării

activităţii economico-sociale a administraţiei publice?

• Realizaţi o descriere a principalelor caracteristici ale Ombudsmanului în

România?

• Creionaţi principalele caracteristici ale unui posibil model european de

administraţie publică?

49

Anexe 1

Bibliografia completă a cursului

• Alain Delcamp, Le Sénat et la Décentralisation, Ed. Economica, Paris 1991 • Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996 • Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. ATLAS LEX, 1993 • André de Laubadére, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de droit administratif, tome I, 14e edition, L.G.D.J., Paris • Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ed. a III-a, Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., Bucureşti • Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. a 3-a, Editura All Beck, Curs universitar, Bucureşti, 2001 • Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed. a 4-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005 • Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005 • Chantal Millon Delsol, L’Etat subsidiaire, P.U.F., Call Leviathan, L.G.D.J. Paris, 1992 • Charles Cadoux, Droit Constitutionnel et institutions politiques, Cujas, Paris, 1975 • Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 3e edition, Economica, Paris, 1990 • Charles Debbasch, Les structures administratives, PUF, Ediţia a 3-a, 1985 • Constantin Bacoyannis, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivites teritoriales, Economica Presses Universitaires D’Aix-Marseille, Paris, 1993 • Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraţia publică locală din România, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999 • Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria generală a instituţiilor politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997 • Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. II,Ed. All Beck, Bucureşti, 2004 • Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999 • Danielle Bossaert, Christopf Demmke, Koen Nomden, Robert Polet, Funcţia publică în Europa celor cinsprezece.Noi tendinţe şi evoluţii, Editura Economică, Bucureşti, 2002 • Emanuel Albu, Drept administrativ şi stiinţa administraţiei, Partea a II-a, Ed. Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2006 • Emile Durkheim, Regulile metodei sociologice, Bucureşti, Ed. Cultura Naţională, 1924 • Francis Fukuyama, Construcţia statelor. Guvernarea şi ordinea mondială în secolul XXI, ANTET, 2004 • Frederic Baudine-Culliere, Principe de subsidiarité et administration locale, L.G.D.J., Paris 1995

50

• Ioan Alexandru şi colaboratorii, Drept administrativ, Ed. Omnia Braşov, 1999 • Ioan Alexandru, Administraţia publică-Teorii, realităţi, perspective, Ediţia a IV-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007 • Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994 • Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat I, Ed. Europa Nova, Bucureşti, 1996 • Ion V. Gruia, Descentralizarea administrativă, „Revista de Drept Public”, anul I, Bucureşti, 1926 • Jacques Chevallier, Science administrative, P.U.F., 3e edition, Paris, 2002 • Luciano Vandeli, La cellule de base de toutes les democraties, în: Pouvoirs, Revue Francaise D’Etudes Constitutionnelles et Politiques • Marcel Prélot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, 11e edition, Dalloz, Paris, 1990 • Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Creştină Dimitrie Cantemir, Bucureşti, 1994 • Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ed. a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „E. Mârvan”, 1934 • Pierre Pactet, Institutions politiques et droit constitutionnel, Masson, Paris, 1983 • Ştefan Costea, Introducere în sociologia contemporană, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1985 • Traian Herseni, Sociologie, Ed. Ştiinţifică şi Eciclopedică, Bucureşti, 1982

51

Anexa 2

• Referinţe biografice : CEZAR CORNELIU MANDA – Licenţiat în fizică

şi drept, absolventul Studiilor postuniversitare administrative din cadrul

SNSPA, doctor în drept, lector.univ. dr. la Facultatea de administraţie

publică, autor al mai multor lucrări de specialitate din domeniul dreptului, dar

şi al ştiinţelor administrative.