stiinta administratiei publice
TRANSCRIPT
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
1/58
COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC
TIINA ADMINISTRAIEIPUBLICE
- Suport de curs -
Lector univ. dr. Cezar MANDA
BUCURETI
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
2/58
CUPRINS
MODULUL 1 : Obiectul i principiile tiinei administraiei:................................ 9
MODULUL 2 : Administraia i mediul su ........................................................... 11
MODULUL 3 : Sarcinile administraiei publice ..................................................... 14
MODULUL 4 : Structurile administraiei publice ................................................. 16
MODULUL 5: Resursele administraiei publice .................................................... 22
MODULUL 6: Metodele tiinei administraiei ...................................................... 25
MODULUL 7 : Decizia administrativ .................................................................... 27
MODULUL 8 : Controlul administraiei publice ................................................... 31
MODULUL 9 : Reforma administraiei publice ..................................................... 42
Anexa 1........................................................................................................................ 45
Anexa 2........................................................................................................................ 47
2
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
3/58
I. Informaii generale
Date de identificare a cursuluiCursul tiina administraiei publice se adreseaz studenilor din anul III ai
Facultii de Administraie Public, SNSPA
Date de contact ale titularului de curs:
Nume: Lector univ.dr. Cezar Corneliu MANDATelefon : 0214022063E-mail : [email protected]
Consultaii: vineri, 15,00-17,00, sediul Facultii
Date de identificare curs icontact tutori:
Curs : tiina administraieipubliceAnul, Semestrul: anul III, sem 1Tipul cursului: obligatoriu
Condiionri i cunotine prerechizite
Pentru o mai bun nelegere i aprofundare a noiunilor ce sunt prezentate n cursul
de fa se recomand parcurgerea unei bibliografii minimale din domeniul sistemului
administraiei publice, disciplina reprezentnd o continuare fireasc a cercetrii
fenomenului administrativ, abordate de materiile studiate in anii precedeni.
Descrierea cursului
Cursul de tiina Administraiei Publice pentru anul III Administraie Public
nvmnt la Distan are drept obiectiv general :Prezentarea fenomenului
administrativ printr-o abordare distinct i totodat, complementar, fa de celelalte
discipline juridice i nonjuridice, studiate n anii precedeni, i relevarea unor
concepte, noiuni, instituii i mijloace specifice ntrebuinate de sistemul
administraiei publice.
Demersul i propune aadar nsuirea de ctre cursani, ca viitori funcionari publici,
a modalitilor i formelor tiinifice concrete ce pot concura la raionalizarea,
simplificarea, perfecionarea i eficientizarea organizrii i funcionrii sistemului
administrativ.
3
mailto:@clr.romailto:@clr.romailto:@clr.ro -
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
4/58
Organizarea temelor n cadrul cursului
Cursul este structurat n dou pri eseniale: una general conceptual ce
faciliteaz nelegerea din punct de vedere teoretic a noiunilor de baz, a planurilor
de analiz, ca de altfel i a scopurilor cercetrii, iar cealalt, de ordin specific-
aplicativ, ce vizeaz prezentarea i nsuirea acelor instrumente tiinifice concrete
apte d permit cursanilor s perceap corect realitatea administrativ, n
complexitatea sa, oferindu-le posibilitatea de a gsi soluiile efective menite s
asigure raionalizarea, eficientizarea i simplificarea organizrii i funcionrii
sistemului de administraie public.
Formatul i tipul activitilor implicate de curs
Cursul de tiina Administraiei Publice este unul interactiv bazat pe de-o parte pe
prezentarea noiunilor i conceptelor n cadrul ntlnirilor curente prevzute n
calendarul activitilor, iar pe de alt parte studenii iau parte la procesul de nvare
activ, prin implicarea lor n alctuirea unor eventuale proiecte de grup i participarea
la discuii pe tematica specific cursului.
Materiale bibliografice obligatorii
n continuare sunt prezentate, pe scurt materialele bibliografice obligatorii:
1) Corneliu Manda, Cezar Manda, tiina administraiei curs universitar,
Ediia a III-a, revzut i adugit Editura Universul Juridic, 2008
2) Mihai T. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei , Universitatea
Cretin Dimitrie Cantemir, 1994 .
3) Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura
Atheneum, 1993
Calendar al cursului
CURS 1 : MODULELE 1-4 / Sala RAPPS
CURS 2 : MODULELE 5-9/ Sala RAPPS
EXAMEN : SALA RAPPS
Politica de evaluare i notare
4
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
5/58
Nota final se stabilete pe baza evalurii studentului reieit dintr-un examen scris
care cuprinde un numr ntrebri ( minim 5- maxim 10), extrem de clare i concise ce
vor fi puse succesiv, una cte una, i la care rspunsurile trebuie formulate de ctre cei
examinai ntr-un timp bine determinat. Fiecare rspuns corect se noteaz cu 1 punct.
Elemente de deontologie academic
Exigenele cursului sunt firesc corelate poziiei SNSPA, respectiv celei ale Facultii
de Administraie Public n ceea ce privete combaterea i sancionarea drastic a
furtului ori a susinerii incorecte a examenului, prin utilizarea oricror forme de
fraudare. De aceea, pe parcursul examinrii, este interzis utilizarea oricror
materiale ce conin informaii relevante pentru acest curs, dup cum este interzisa
consultarea colegilor asupra modalitilor de rspuns la ntrebrile formulate n cadrul
examenului.
Studeni cu dizabiliti
n vederea acordrii de anse egale studenilor afectai de dizabiliti motorii sau
intelectuale, titularul de curs i manifest disponibilitatea de a comunica cu studenii
prin intermediul potei electronice, pe adresa de email menionat la nceputul
suportului de curs, ori prin oricare alte ci facile, aflate la ndemna studenilor
respectivi.
Strategii de studiu recomandate
Pentru a obine rezultante performante, studenilor le este recomandat s participe la
curs, nainte de fiecare seminar, s in cont de studiul individual bazat pe o
bibliografie minimal, de activitile colective realizate n cadrul cursului i s
participe activ n cadrul acestora pentru eliminarea neclaritilor.
5
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
6/58
II. Suportul de curs propriu-zis:
Organi z area modulel o r : Cursul este organizat pe nou module distincte,
dup cum urmeaz:
1. Obiectul i principiile tiinei administraiei;
2. Administraia i mediul su
3. Sarcinile administraiei publice
4. Structurile administraiei publice
5. Resursele administraiei publice6. Metodele tiinei administraiei
7. Decizia administrativ
8. Controlul administraiei publice
9. Reforma administraiei publice
Obiective specifice ale cursului: cunoaterea i utilizarea corect a noiunilor specifice disciplinei (faptul
administrativ), dup cum i aprofundarea principiilor sale speciale;
explicarea i interpretarea proceselor i coninutului teoretic i practic aldisciplinei;
proiectarea i utilizarea metodelor, a tehnicilor i a altor instrumente deinvestigare;
valorificarea optim i creativ a potenialului instrumentului tiinificimplicarea n dezvoltarea instituional i n promovarea soluiilor tiinifice;
Planurile de cercetare integrate studiului :
Analiza i aprofundarea obiectului, coninutului, caracteristicilor, dup cum i
aprincipiilor generale,precum i a principiilor specifice;
Studierea relaiilor dintre administraie i mediul social/politic/juridic;Prezentarea mijloacelor i instrumentelor specifice de investigaie asupra
administraiei publice : metodele tiinei administraiei;
6
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
7/58
Examinarea sarcinilor administraiei publice, a resurselor utilizate, din
perspectiva obinerii de rezultate maxime cu mijloace reduse;Particularitile deciziei administrative - exigenele deciziei administrative, n
contextul optimizrii procesului decizional;
Modalitile de exercitare a controlului administrativ;Examinarea principalelor tipuri de reform a administraiei.
Coninutul cursului : grupat pe competenele specifice pe care le vor dobndi
studenii n urma aprofundrii disciplinei tiina administraiei publice este
urmtorul:
1. Cunoatere i nelegere (cunoaterea i utilizarea adecvat a noiunilor
specifice disciplinei)1.1. Consideraii generale. Obiectul cercetrii. Coninutul tiinei administraiei.
Definiia i caracteristicile tiinei. Evoluia tiinei administraiei. Rolul i funciile
administraiei.
1.2. Principiile tiinei administraiei. Principii generale i principii specifice.
1.3. Administraia public i mediul social/politic/juridic.
2. Explicare i interpretare (explicarea i interpretarea unor idei, proiecte,
procese, precum i a coninuturilor teoretice i practice ale disciplinei)2.1. Sarcinile administraiei publice. Noiunea de sarcin. Clasificarea sarcinilor.
ndeplinirea sarcinilor administraiei. Adaptarea administraiei publice la sarcinile
atribuite.
2.2. Structurile administraiei publice. Structura teritorial i funcional.
Principiile organizrii administrativ -teritoriale. Avantajele i dezavantajele
centralizrii i descentralizrii administrative.
2.3. Resursele administraiei publice. Resursele umane, materiale i financiare.3. Instrumental aplicative (proiectarea, conducerea i evaluarea activitilor
practice specifice: utilizarea unor metode, tehnici i instrumente de investigare i de
aplicare)
3.1. Metodele tiinei administraiei.
3.2. Decizia administrativ. Elementele, natura, caracteristicile, etapele, efectele
i executarea deciziei.
7
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
8/58
4. Atitudinale (manifestarea unei atitudini pozitive i responsabile fa de
domeniul tiinific / centrat pe valori i relaii democratice / promovarea unui sistem
de valori culturale morale i civice / valorificarea optim i creativ a propriului
potenial n activitile tiinifice / implicarea n dezvoltarea instituional i n
promovarea inovaiilor tiinifice / angajarea n relaii de parteneriat cu alte
persoane instituii cu responsabiliti similare / participarea la propria dezvoltare
profesional).
4.1. Controlul administraiei publice. Necesitatea, scopul, formele
controlului/Controlul administrativ.
4.2. Reforma administraiei publice. Necesitatea i tipurile reformei. Reforma
administraiei romneti.
Astfel n modulele prezentului suport de curs vor fi prezentate conceptele necesare
unei cunoateri a domeniului, menite s formeze, s completeze i s ntregeasc
pregtirea de specialitate a viitorilor specialiti n administraia public. Pentru o real
cunoatere se recomand consultarea bibliografiei. Evaluarea se va desfura pe baza
unui examen scris.
8
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
9/58
MODULUL 1 : Obiectul i principiile tiinei administraiei:
tiina administraiei, n opinia celor mai muli autori, cerceteaz fenomenul
administrativ n ntreaga sa complexitate.1 Ea este o tiin nejuridic, de sintez,
autonom, cu obiect, principii i metode specifice de cercetare, recunoscut la nivel
tiinific internaional.2
Administraia, aa dup cum se tie, reprezint un vechi fapt social, fapt
rezultat din apariia unui aparat specializat de ncadrare a activitilor
sociale.3 Faptul (fenomenul) administrativ este, prin urmare, esena, elementul
principal al cercetrii administraiei publice.n acest sens, faptul administrativ este
caracterizat ca:
a) un fapt social - el nu se realizeaz dect n cadrul unei activiti sociale, al
unei colectiviti umane organizat (restrnse sau globale, locale sau naionale);
b) o activitate subordonat se subordoneaz unor valori superioare i
exterioare administraiei (valorilor politice, de pild, fixate de puterea politic, ce
sunt nu numai superioare, ci i exterioare autoritii administrative);
c) situat ntre valoarea pe care trebuie s o nfptuiasc i executarea
material a acestei valori (de exemplu, administraia de stat supraordonndu-se
faptelor materiale cu ajutorul crora va realiza valorile politice fa de care se
subordoneaz, se sprijin pe puterea de stat, putnd s dea dispoziii care pot fi
1 A se vedea, n acest sens, Pierre Bandet, Lucien Mehl, op. cit., p. 21 i urm.; Alexandru Negoi,tiina administraiei, Universitatea din Bucureti, Facultatea de Drept, Bucureti, 1972, p. 7 i urm.;Mihai T. Oroveanu, Cu privire la obiectul tiinei administraiei, n Studii i cercetri juridice,1971, nr. 2, p.276; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Curs universitar, Ed. All Beck,Bucureti, 2001, p. 237 i p. 241, Ioan Alexandru, op. cit.,p. 102.2 Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 168-195, p. 196, nota 1 de subsol, p. 230 i p. 236; Paul Negulescu,Curs de politic administrativ, Bucureti, 1938, fascicola I, p. 30 i urm., pp. 37-40; AlexandruNegoi, op. cit., p. 14; Jacques Chevallier, op. cit., p. 31 i urm., p. 69; Charles Debbasch, Scienceadministrative, Administration publique, 5e d., Dalloz, Paris, 1989, p. 8 i urm., pp. 29-35; R.A.Chapman, The developpement of the academic study of public administration in the United Kingdom,United States, Canada and Irelandn Revue international des sciences administratives, nr. 1-2, 1978,
Bruxelles, p. 40 i urm.3 Idem. A se vedea i E. Durkheim, Regulile metodei sociologice, Bucureti, Ed. Cultura Naional,1924, pp. 41-45, p. 49, tradus de C. Sudeteanu, citat de Ion Ungureanu, tefan Costea n Introduceren sociologia contemporan, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1985, pp. 30-41.
9
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
10/58
asigurate, n caz de nerespectare, prin fora de constrngere a statului);
d) implic n mod necesar organizarea. Ideea de organizare este fundamentul
oricrei activiti administrative (de exemplu, n principal activitatea administrativ a
statului i a celei locale este de a organiza realizarea valorilor politice,
organizarea executrii legii).
Ca n orice demers tiinific, legat de cunoaterea unui domeniu sau altul de
activitate, trebuie ca alturi de determinarea obiectului tiinei administraiei, s
identificm i principiile care guverneaz aceast tiin i o particularizeaz n raport
cu celelalte tiine sociale.
Termenul de principiuprovine din latinescul principium, care are nelesul de
nceput.4 Semnificaia sa mai poate fi i de element fundamental, cauz primar
sau punct de plecare, ca i cea de idee, lege de baz pe care se ntemeiaz o teorie
tiinific, un sistem politic, juridic, o norm de conduit ori, n sfrit, totalitatea
noiunilor de baz ale unei discipline.5 ntr-o alt viziune, noiunea de principiu a
fost intuit i chiar enunat nc din antichitate, cu nelesul de surs, esen sau
principiu ntemeietor, fundamentalpentru un anumit domeniu de activitate.6
n cazul tiinei administraei, se rein dou categorii de principii:
-Principiile generale aplicabile oricrui domeniu de activitate, inclusive
administraiei publice ;
-Principii speciale, ce particularizeaz doar sistemul administraiei publice.
4 Dicionar de filosofie, Ed. politic 1978, p. 556.5 A se vedeaDicionarul explicativ al limbii romne, Ed. Academiei R.S.R., 1975, p. 744.6 A se vedea Cristian Ionescu,Principii fundamentale ale democraiei constituionale, Ed. Lumina Lex,Bucureti, 1997, p. 6.
10
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
11/58
MODULUL 2 : Administraia i mediul su
Administr a ia i medi u l soci a l :
Administraia public este o organizare social i din punct de vedere
sociologic un sistem, sistemul administraiei publice, care exist i funcioneaz n
cadrul unui macrosistem de organizare social a societilor globale,7
considerat fie la nivel naional, fie la nivelul colectivitilor locale.
n cadrul societii, a acestui sistem macrosocial, precizeaz Alexandru Negoi,
exist i funcioneaz diferite alte forme de organizare n afara sistemului
administraiei publice, constituind, pentru aceasta din urm, mediul social n care
exist i funcioneaz8 i, de aceea, raporturile sociale dintre acestea i
societatea global dau dimensiuni sociologice specifice i speciale
administraiei publice.9
Drept urmare, ntre societatea global cu structurile i stratificrile sale isistemul administraiei publice vor exista legturi, denumite de sociologi de
socialitate i sociabilitate administrativ.10
n sfrit, o alt problem care s-a pus n doctrin11 este de a ti dac ntre
administraie i societatea global exist o anumit legtur i dac la un tip de
structur social i corespunde un anumit tip de organizare administrativ.
Concluzionnd, se poate spune c, sunt puse n eviden dou modaliti
caracteristice de apreciere a unui sistem de administraie, n funcie de mediulsocial: pe de o parte, caracterele generale comune, iar pe de alt parte, caracterele
specifice, proprii mediului social sau societii globale respective.
Din aceast perspectiv, de altfel, Alexandru Negoi afirm c nu se poate vorbi
7 A se vedea Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. ATLAS LEX, 1993,p. 20 i urm.8 Idem.9 Ibidem.10 Claude Goyard, op. cit.,p. 152.11 Ibidem.
11
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
12/58
de un sistem abstract de administraie public, ci de un tip istoric, concret de
administraie public, ntr-o ar sau alta12.
Administr a ia i medi u l poli t ic :
n orice societate exist mai muli factori care stabilesc obiectivele i sarcinile,
organizarea intern i competenele administraiei publice. Toi aceti factori depind,
ns, de puterea politic, de organizarea politic a statului i de structura forelor
politice, economice i sociale, respectiv de partidele politice i de grupurile de
presiune.13
Administraia public este, n opinia lui Charles Debbasch, prin nsi natura sa,
fr o filosofie proprie, care i trage legitimitatea, n mod evident, din sistemul de
valori dominante, din puterea politic. Acest sistem este i cel care fixeaz
administraiei publice, n general, scopurile i mijloacele pe care ea trebuie s le
utilizeze pentru a le atinge.De asemenea, administraia public nu are nici o finalitate
proprie ntruct ea acioneaz n interesul general, interes care este definit, la rndul
su, de organele politice.14
Administraia public nu poate fi, de principiu, dect subordonat puterii politice,
n acest fel exprimndu-se, nc din 1845, i Vivien, n lucrarea sa Etudes
administratives unde preciza c puterea politic este capul, administraia este
braul.15
Administraia i me d i ul juri d i c :
Ca fenomen social, administraia public corespunde, din punct de vedere politic,
organizrii societii n forma statal, fapt ce face deosebit de dificil separarea sa de
ideea de drept.16
Drept urmare, administraia public, de la formele incipiente pn la formele
12 Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p.21.13 Claude Goyard, op. cit., p. 166 i urm. A se vedea, pe larg, i Maurice Duverger, Sociologie
politique, coll. Themis, P.U.F., Paris 1966, p. 355 i urm. i p. 441 i urm.; Ion Deleanu, Instituii iproceduri constituionale, op. cit., pp. 103-111 unde se distinge, printre alte fore sociale, grupurile deinterese.14 Charles Debbasch, Science administrative, op. cit.,p. 1, 49 i urm.15 Charles Debbasch, Institutions at droit administratif, Tome I, Les structurea administratives,5e
ditions mise a jour, P.U.F., Paris, 1999, p. 8.16 A se vedea Jean-Marie Auby, Mediul juridic, n Traite de science administrative, op. cit.,p. 175 iurm. n acelai sens, Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 35 i urm.; Emil Blan,
Instituii de drept public, Ed. All Beck, Bucureti,, 2003, p. 27.
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
13/58
12
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
14/58
cele mai moderne, poate fi neleas att prin instituiile sociale, ct i prin
determinrile impuse membrilor societii, cu alte cuvinte, realizat prin normele
care-i fixeaz structura i mijloacele de aciune, ea are ca sarcin esenial
punerea n executare a normelor legislative, precum i a celor pe care
administraia nsi le elaboreaz pentru organizarea executrii acestora.
Ca atare, administraia public din societatea modern, pe de o parte, constituie,
ea nsi, un mediu juridic, ca expresie i instrument al numeroaselor reguli de
drept,17 iar, pe de alt parte, se gsete inserat ntr-o reglementare juridic,
formulat de principiile puterii politice.18
17 Idem.18 Charles Debbasch, Science administrative, op. cit.,p. 62.
13
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
15/58
MODULUL 3 : Sarcinile administraiei publice
Administraia este personificarea statului n vederea reglementrii propriilor saleinterese, putere totdeauna de veghe, ce suplinete i completeaz pe alii i le
genereaz aciunea, conduce problemele generale i intervine, ca for tutelar, n
gestiunea problemelor locale. 19
n epoca modern i contemporan, administraia public cunoate o cretere
impresionant a sarcinilor care i-au fost conferite.Aceast cretere a sarcinilor
administraiei publice se datoreaz, n principal, cerinelor amplificate ale societii i
ale ceteanului, dar i complexitii vieii sociale, mai ales dup cel de-al doilearzboi mondial.
Astfel, n perioada imediat urmtoare ncheierii celui de al II-lea rzboi mondial,
n a doua jumtate a deceniului al cincilea al secolului al XX-lea, majoritatea statelor
lumii, prin guvernele lor, stabilesc administraiei publice noi misiuni, pe lng cele
devenite tradiionale, politico-administrative, cum sunt cele economice,20 sociale,
culturale, tiinifice i multe altele. De asemenea, condiiile generale pe plan mondial
au pus n faa statelor i a administraiei acestora probleme majore care priveauocrotirea existenei omului21 i chiar protecia mediului nconjurtor.22
Apoi, n condiiile revoluiei tehnico-tiinifice din a doua jumtate a secolului al
XX-lea, dezvoltarea cerinelor i exigenelor sociale au condus, n mod implicit, i la
creterea sarcinilor care reveneau administraiei publice.
Ca urmare, n vederea ndeplinirii tuturor acestor sarcini, administraia public a
trebuit s se organizeze, pe criterii tiinifice, cu metode moderne i mijloace
eficiente de aciune.23
n accepiunea lui Alexandru Negoi,24 noiunea de sarcini ale sistemului
19 A se vedea Vivien, Etudes administratives, 1er edition, 1845, preface, citat de Roland Drago,Les mission de ladministration, n Traite de science administrative, op. cit.,p. 227.20 Pe larg, n acest sens, P. Dubois-Richard, Lorganisation technique letat, recuiel Sirey, Paris, 1930,p. 3 i urm.21 Mihai T. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Ed. tiinific iEnciclopedic, Bucureti, 1982, p. 20 i urm.22 Salvator Brdeanu,Reflections sur les consequences facheuses de la degradation de lenvironmentet le role du drit dans letablissement de lechilibre ecologique, n Revue de lEst, vol 4, nr. 2, pp.
67-82.23 Mihai T. Oroveanu, op. cit.,p. 21.24 Alexandru Negoi,Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. ATLAS Lex, 1993, p. 45.
14
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
16/58
administraiei publice este definit ca ndatoriri ce revin sistemului
administraiei publice privind nfptuirea valorilor politice i transpunerea lor n
realitate n cadrul sistemului global. Sarcinile sistemului administraiei, continu
acelai autor, sunt ndatoriri fa de societatea global pe care trebuie s o
slujeasc satisfcndu-i trebuinele n ansamblu i la nivelul indivizilor care o
compun, din punct de vedere al interesului general.
De aceea, sarcinile sistemului administraiei publice au o pronunat
derivaie politic, prin aceste sarcini realizndu-se politica statului.25
n concepia lui Antonie Iorgovan,26 se arat c dei ne aflm ntr-un nou sistem
constituional care consacr principiul separaiei puterilor, ntr-o variant modern,27
se poate, totui, vorbi despre anumite sarcini generale ale statului la a cror
realizare contribuie toate categoriile de autoriti publice, inclusiv organele
administraiei publice, ntruct ele sunt elemente ce definesc regimul politic
consacrat de Constituie.28
n acest context, noiunea de sarcini ale organelor (autoritilor) administraiei
publice se definete ca fiind ansamblul necesitilor sociale, obiectiv determinate,
evaluate politic i consacrate prin norme juridice, fundamentnd raiunea de a fi
a acestor organe.29
Analiznd definiia, constatm c sarcinile autoritilor administraiei publice
sunt dependente de puterea politic i, ca atare, caracterul, semnificaiile i
implicaiile lor sunt diferite de la un regim politic la altul i chiar de la un stat
la altul dei se acrediteaz ideea, n unele lucrri de specialitate, a existenei unui
model teoretic al sarcinilor (misiunilor) administraiei, valabil pentru toate
epocile i n interiorul tuturor regimurilor politice.30
n vederea realizrii n condiii corespunztoare, de eficien i operativitate, a
sarcinilor ce revin administraiei publice, n literatura de specialitate francez i
romn, au fost determinate mai multe criterii,31 reluate i n demersul nostru ,
25 Idem, p. 45, unde este citat M. Boujol,Droit administratif, vol. I, Paris, 1972, p. 11 i urm.26 A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 269.27 Constituia Romniei, republicat, n art. 1 alin. 4 se stabilete c Statul se organizeaz
potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc ...n cadruldemocraiei constituionale.28 Avem n vedere prevederile art. 1 alin. 3 din Constituie i altele asemenea.29 Idem.30 Ibidem, autorul face referire la Roland Drago, Science administrative, op. cit.,p. 63.31 A se vedea, n acest sens, Roland Drago, Claude Goyard, Etude critique des missionsde ladministration, n: Traite de science administrative op. cit.,p. 255 i urm. n acelai sens, MihaiT.
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
17/58
15
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
18/58
abordndu-se totodat i necesitatea corelrii i adaptrii administraiei publice cu
sarcinile atribuite.
MODULUL 4 : Structurile administraiei publice
Termenul de structur, etimologic, provine din cuvntul latin struere, care
nseamn, a construi, a cldi.32 El reprezint o anumit modalitate de alctuire, de
construcie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate.33
Prin structur, n literatura francez de specialitate, se nelege dispunerea
prilor care formeaz un ntreg (sau un tot),34 adic aranjare a elementelor ce
compun ntregul sau a poziiei lor fa de ansamblu.
De asemenea, exist opinia, n doctrina noastr, conform creia prin structur
se poate nelege att modul n care sunt ordonate elementele unui sistem ct i
relaiile ce se stabilesc ntre acestea, n procesul realizrii funciilor sistemului
respectiv.35
ntr-o alt opinie, prin noiunea de structur se nelege ordinea i poziia
elementelor care compun un organ al administraiei, 36 sau felul n care se
organizeaz realizarea administraiei publice, ca activitate.37
Se poate observa, din cele prezentate, c trei termeni structur, forme i organizare,
apar n mod frecvent ca fiind sinonimi sau echivaleni.38
Pentru tiina administraiei, aa cum menionam, noiunea de structur este
cel mai adesea echivalent cu cea de organizare, desigur, n msura n care prin
organizare se are n vedere constituirea (nfiinarea) unui organ (autoritate) al
administraiei publice din diferite elemente componente. Ca atare, uneori aceste dou
noiuni, structur i organizare, vor fi folosite mpreun, pe cnd cea de structur
organizatoric numai pentru a indica organizarea intern a unei autoriti (organ) a
administraiei publice.
ntregul ansamblu al autoritilor administraiei publice, cu multitudinea sa de
diviziuni i subdiviziuni, administraie public central i administraie public
Oroveanu,Introducere n tiina administraiei, op. cit.,p. 107 i urm.32 Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit.,p. 59.33 Ioan Alexandru,Administraia public. Teorii, Realiti, Perspective, op. cit.,p. 236.34 A se vedea A. Lalande, Vocabulaire tehnoque et critique de la Philosophie, P.U.F., 1962, p. 1031.35 Ioan Alexandru, op. cit.,p. 236.36
Mihai T. Oroveanu, op. cit.,p. 116.37 Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex SRL, Bucureti,1993, p. 47.38 Charles Eisenmann, op. cit.,p. 262.
16
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
19/58
teritorial de stat, administraia local, a colectivitilor locale, administraia general
i administraia specializat, realizeaz, n final, o unitate a administraiei publice
romneti. Unitatea este asigurat, mai nti, prin forma statului romn, de stat unitar
i indivizibil
39
i apoi de conducerea sa general de ctre o singur autoritatecentral, Guvernul Romniei, conform art. 102 din Constituia Romniei.
A. Structura funcional
Administraia public este definit, n mai toate statele lumii, ca o totalitate de
ageni administrativi40 sau un corp profesional41 ori un ansamblu de structuri
sociale42 nsrcinat cu o serie de sarcini i atribuii dintre cele mai diverse. Ansamblul
acestor sarcini, atribuii i activiti nu se prezint ca un tot i omogen, ci
dimpotriv, ca un multiplu i eterogen.43
Drept urmare, n doctrina francez problema structurii funcionale s-a pus n
felul urmtor: la cte aparate, organe, corpuri administrative se va conferi acest
ansamblu de sarcini?
Din aceast perspectiv s-au distins dou tipuri de soluii: o soluie unitar
i alta, pluralist.44
Soluia unitar const n atribuirea n totalitatea sarcinilor administrative unui
corp de administraie, unul i unic, fr a ine seama de diversitatea lor, de fapt.
Soluiile pluraliste sunt cele ce mpart i distribuie aceste sarcini multiple ntre
dou sau mai multe corpuri sau aparate distincte.45
Prima soluie pune n eviden un aparat administrativ de structur unitar,
considerat astfel sub aspectul sarcinilor sau al funciilor. Ea instituie un corp de
administraie, unul i unic pentru realizarea sarcinilor administrative n totalitate,
organismul respectiv nefiind divizat pe baza distinciei funciilor.46
A doua soluie sugereaz mai multe aparate administrativei mparte
administraia n mai multe corpuri, nsrcinate fiecare cu o parte determinat din
39 A se vedea art. 1 alin. 1 din Constituia Romniei, potrivit cruia, Romnia este statnaional, suveran i independent, unitar i indivizibil.40 Charles Eisenmann, op. cit.,p. 268.41 Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p. 127; Ion PopescuSlniceanu s.a.,Deontologia funcionarului public, suport de curs, anul II masterat SNSPA, 2001-2002,p. 6, folosete termenul de clas profesional de manageri publici care organizeaz executarea iexecut legile ct mai eficient.42 A se vedea Claude Goyard, Mediul social, n Traite de science administrative, op. cit.,p.145.43 Charles Eisenmann, op. cit., loc.cit.44 Idem.45 Ibidem.46 Ibidem.
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
20/58
17
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
21/58
ansamblul sarcinilor administrative, respectiv o parte specializat. n acest caz,
structura administraiei este pluralist din perspectiva sarcinilor sau a funciilor,
adic al determinrii organelor lor. Cu alte cuvinte, aceast structur organizeaz
aparate (corpuri) de specialitate funcionale, ale cror sarcini administrative sunt
definite material, prin obiectul sau fondul aciunii.47
Rezult c suntem n prezena unei probleme ce privete repartizarea sarcinilor
administrative care are dou modaliti de rezolvare: prima, prin sistemul de unitate
funcional iar a doua, prin sistemul de divizare funcional a administraiei.
B. Structura teritorial
Alturi de structura funcional a administraiei publice exist i o a doua
dimensiune a structurii acestora denumit de doctrina tradiional structur
teritorial.48
Cunoaterea aprofundat a acestei noiuni impune cu necesitate anumite
clarificri cu privire la structura sau la organizarea teritorial a administraiei publice.
Astfel, mai nti va trebui s determinm obiectul aciunii organelor i funcionarilor
administrativi i, respectiv, locul aciunii acestora sau al exercitrii competenelor lor.
n acest sens, dup cum bine se cunoate, aciunea administraiei publice
const n realizarea de acte juridice i de fapte materiale49 sau, ntr-o alt opinie, n
realizarea unor activiti de organizare a executrii i de executare a legii50 pe ntreg
teritoriul statului, dar i n circumscripiile teritoriale51 sau n ealoane
teritoriale.52
n acest context, n primul rnd, structura teritorial este vzut ca aciunea
administraiei publice realizat ntr-o succesiune de subdiviziuni sau de uniti
pariale din ce n ce mai restrnse.
Unitatea sau comunitatea unui organ suprem administrativ devine, n acest
caz, suficient pentru garantarea unitii organice a tuturor acestor pri, adic
47 Idem.48 A se vedea Charles Eisenmann, op. cit.,p. 269.49 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 258-261, 273, Corneliu Manda, Drept administrativ, vol. I,op. cit.,p. 240 i urm.50 Alexandru Negoi,Drept administratit i tiina administraiei, op. cit.,p. 47.51 Charles Eisenmann, op. cit.,p. 278.52 Andr de Laubadre, Traite elementaire de droit administratif, Paris, L.G.D.J., 1963, p. 65.
18
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
22/58
garanteaz faptul c ele constituie ansamblul unui corp administrativ unic. Altfel
spus, prile interne nu exclud unitatea ansamblului.53
Administraia public, n concepia lui Charles Eisenmann, reprezint un corp
complex compus dintr-un numr de pri individualizate care constituie structuraadministraiei. Aceast structur, spune Eisenmann, nu este un dat natural, ci
reprezint un fapt uman, este o creaie a gndirii i a voinei umane, stabilit pe
calea reglementrii juridice, deci este opera dreptului.54
Prile sau diviziunile corpului administrativ sunt, prin nsi componena lor,
uniti colective, ele grupnd o pluralitate, mai mare sau mai mic, de ceteni.
Acetia constituie elementul primar, celule administrative sau materialul de baz
ce caracterizeaz orice construcie administrativ grupate i organizate n unitile
pariale.55
n al doilea rnd, noiunea de structur teritorial a administraiei publice
poate fi privit i prin prisma competenei circumscripiale asociat cu o
distribuie geografic a organelor administraiei publice (centrale i locale)56 sau
implantarea acestora la nivel central sau teritorial.57
Principiile fundamentale ale organizrii administrativ-teritoriale
Administraia public, att teoretic ct i practic, nu va putea s-i realizeze
sarcinile care i sunt stabilite de la nivelul unor organe administrative amplasate
numai n capitala unui stat ci, n mod raional, structurile acestora vor trebui dispuse i
la nivelul ntregului su teritoriu.
Centralizarea i descentralizarea reprezint cele dou tipuri de soluii ale
problemei organizrii administrative58 de la nivelul oricrui stat, deci, implicit i al
Romniei.
Exist, desigur, trsturi i aspecte specifice difereniate n funcie de structura
sa, dac este un stat federal sau unitar; de forma de guvernmnt, monarhie
sau
republic; de regimul politic, dac este totalitar saudemocratic.
53 Charles Eisenmann, op. cit.,p. 266.54 Idem.55 Ibidem.56 Ibidem, p. 278 i urm.; Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit.,p. 59.57 A se vedea Ioan Vida, op. cit.,p. 127.58 A se vedea Charles Debbasch, Science administrative, cinquime dition, Dalloz, Paris, 1989, p. 22i urm.; Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 1998, Dalloz, Paris, p. 299 i urm.; AlexandruNegoi,Drept administrativ i tiina administraiei, op. cit.,p. 48 i urm.
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
23/58
19
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
24/58
n tiina administraiei centralizarea i descentralizarea sunt noiuni care,
iniial, exprimau tendinele politicii administrative, legate de evoluia istoric, de
regimul constituional, de cerinele practicii. Ulterior, centralizarea i descentralizarea
au luat forme prin care se concretizeaz.
Centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul
naional la nivelul statului, sarcini a cror ndeplinire i-o asum printr-o structur
administrativ ierarhizat i unificat. Prin descentralizare se renun la aceast
unitate, rezervndu-se, n special colectivitilor locale sarcina de a-i rezolva
problemele i de a-i satisface interesele lor specifice.
Trsturile caracteristice ale unui stat unitar impun, printre altele, existena
unui singur rnd de autoriti publice centrale, o singur autoritate legislativ, un
singur guvern, un singur for judectoresc suprem, dar i autoriti publice organizate n
unitile administrativ-teritoriale care s fie subordonate uniform fa de cele centrale.59
Autoritile publice locale se pot ns afla i n alte raporturi fa de autoritile
centrale, raporturi care se caracterizeaz printr-un grad diferit de dependen fa de
centru. Astfel, este cunoscut regimul administrativ de centralizare, regimul de
deconcentrare, ct i cel de descentralizare administrativ; acestea se pot constitui
concomitent i n principii care stau la baza organizrii administraiei publice.
n acest context, regimul administrativ60 care oglindete modul cum sunt
reglementate raporturile dintre autoritatea central (executiv) i cea local
(administraia public local), n general, oscileaz ntre principiile de autoritate i
libertate.61
Prin aceste principii se ncearc a se rezolva cele dou tendine care se manifest n
guvernarea i administrarea unei ri: tendina de unitate62 i tendina de diversitate.63
59 A se vedea Ioan Muraru, op. cit.,p. 137.60 Maurice Hauriou,Droit administratif, Precis elmentaire, 4e edition, Recueil Sirey, 1938, p. 3 iurm., are n vedere regimul administrativ din perspectiva controlului puterii executive asupraadministraieipublic sau a asumrii funciei administrative de ctre puterea executiv.61
A se vedea Jean H. Vermeulen, Evoluia descentralizrii administrative n Romnia, Institutul deArte Grafice Vremea, Bucureti, 1943, p. 3.62 Charles Debbasch, Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971, p. 179, afirm c tendinade unitate este o tendin naional, determinat de necesitatea de a tri n colectiv, care, subaspect
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
25/58
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
26/58
Cu alte cuvinte, este vorba de tendina centralizatoare i tendina
descentralizatoare; organizarea administrativ, nu exprim niciodat numaicentralizare sau numai descentralizare, existnd ntotdeauna un dozaj ntre una i alta,
diferena dintre o ar sau alta constnd n partea recunoscut descentralizrii, ceea ce
determin originalitatea administraiei din fiecare ar.64
n toate cazurile, ns, raporturile dintre autoritile centrale i cele teritoriale
se caracterizeaz prin grade diferite de dependen fa de centru, respectiv, fie
prin centralizare (concentrare), fie prin deconcentrare sau descentralizare adminis-
trativ, principii care domin organizarea administraiei publice.65
Potrivit principiilor care guverneaz statul unitar, soluionarea problemelor
administraiei de stat, pe ntreg teritoriul, este dependent de existena unei adminis-
traii centrale i a unei administraii locale, organizate n toate unitile adminis-
trativ-teritoriale. Gradul de dependen a administraiei locale de administraia
central reprezint criteriul care separ sistemele centralizate de cele descentra-
lizate.66
Pe aceste coordonate se cristalizeaz, de altfel, i cele dou mari sisteme care
pot sta la baza unor asemenea raporturi: centralizarea i descentralizarea adminis-
trativ, studiate ns de tiina administraiei din perspectiva evidenierii soluiilor
optime in organizarea i funcionarea sisetmului administrativ, ca premise ale obinerii
unei autentice eficientizri a actului adminstrativ.
De aceea sondarea avantajelor, i respectiv a dezavantajelor fiecrui regim
administrativ n parte, dincolo de trasturile caracteristice ale acestora, constituie
preocuparea central a tiinei administraiei.
administrativ, se exprim prin voina unitii de conducere i a uniformizrii msurilor edictate laansamblul teritoriului.63 Idem, aceasta corespunde diversitii grupurilor sociale, diversitate comandat de consideraiide ordin geografic i istoric, iar respectarea acestei diversiti, sub aspect administrativ, implicadoptareade msuri particulare pentru fiecare grup social.64 A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, curs universitar, Ed. Nemira, Bucureti,1996, vol. II, p. 528.65 A se vedea Ioan Vida, op. cit.,p. 16.66 Idem,p. 17.
21
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
27/58
MODULUL 5: Resursele administraiei publiceAdministraia public, ca i cea privat, de altfel, poate s desfoare o
activitate normal, raional i eficient, numai dac ntrunete i utilizeaz
concomitent trei elemente67 (resurse): umane (personalul), materiale i financiare.
1. Resursele umane
Orice domeniu de activitate al vieii politice, economice, sociale, ca i al celui
administrativ din oricare ar, cum este i firesc, este compus din oameni organizai ncolectiviti, mai mari sau mai mici, n funcie de importana activitii respective.
Din aceast perspectiv, n literatura de specialitate, strin i romneasc, se
subliniaz c administraia public nu este altceva dect o colectivitate uman
care organizeaz aciuni n favoarea altor oameni.68 Acest fapt explic i
creterea importanei elementului uman care, pentru a putea aplica legile trebuie
s fie compus din oameni competeni, activi i devotai binelui comun,
69
adiccauzei publice i interesului general.
Altfel spus, se impune s constatm c eficacitatea administraiei publice
depinde de calitatea uman i capacitatea tehnic a oamenilor ce acioneaz n
cadrul administraiei publice, aceasta valornd exact ct oamenii care o
compun.70
n acest context este evident c nsi realizarea deciziilor politice, ca i obinereaunor rezultate ct mai bune n domeniul economic i social devin dependente, ntr-o
mare msur, de calitatea administraiei.71 Aceasta, ns, nu se va putea obine
dect numai ca urmare a unei bune formri i apoi a unei continue perfecionri a
pregtirii profesionale a ntregului personalul din administraia public.
67 Ioan Alexandru, op. cit.,p. 476; M. T. Oroveanu, op. cit.,p. 259.68 A se vedea Pierre Esconbe,Les hommes dans ladministration n Traite de science administrative,op. cit.,p. 323. n acelai sens, Alexandru Negoi, drept administrativ i tiina administraiei, op. cit.,p. 76.69 Idem.70 Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p.71.71 Ioan Alexandru,Administraia public, op. cit.,p. 426.
22
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
28/58
Tocmai din aceste considerente printre obiectivele, stabilite de guvernani n
ultimi ani, n domeniul reformei administraiei publice, funcia public se regsete
abordat n mod distinct n cadrul msurilor privind ntrirea capacitii instituionale.
Dincolo de condiiile exterioare pe care trebuie s le ndeplineasc o persoan
fizic pentru a deveni funcionar public, conform Statutului funcionarului public,
tiina administraiei i propune s analizeze multitudinea factorilor care
influeneaz activitatea funcionarului, desfurat ulterior numirii sale.
Astfel, comportamentul i atitudinile funcionarului public sunt, de multe ori,
cauzate i de influena grupului din care face parte fie n interiorul autoritii sau
instituiei, fie n exteriorul acestora ori aparine unororganizaii.72
De pild, formal, un funcionar public poate aparin att unui alt grup legal
constituit: structura compartimental, birou, servicii, direcii sau departamentele, ct i
neformal, din cadrul grupurilor din interiorul autoritii, sau instituiei formate n
jurul unui coleg sau n afara acestora ori poate face parte din alte grupuri formate din
personalul altor autoriti sau instituii dect cea n care i desfoar activitatea.
2. Resursele materiale
Dup cum s-a putut constata mai nainte, resursele umane sunt deosebit de
importante, ns, ele nu sunt i suficiente. Adic, administraia public, pe lng
personal (funcionari publici, n principal), temeinic pregtit profesional, trebuie s
dispun i de un ansamblu de mijloace materiale, inseparabil legate de
funcionarea acesteia, denumite, n literatura de specialitate, echipament
administrativ.73
Ele constau, pe de o parte, n: bunuri imobile, terenuri i cldiri, unele aflate n
proprietatea administraiei, altele n administrare, bunuri care mpreun cu cele
mobile, formeaz infrastructura administrativ i sunt direct utilizate de autoritile
administraiei publice n ndeplinirea sarcinilor lor.Alturi de mijloacele materiale
imobiliare, pentru activitatea administraiei publice, pe de alt parte, sunt necesare o
gam larg de bunuri mobile, ncepnd cu birourile, rechizitele (hrtii, imprimate etc.),
maini, materiale de lucru, tehnice i utilitare, precum i cele mai diverse tipuri de
aparate: telefon, fax, copiatoare, calculatoare, internet etc.
72
A se vedea M. T. Oroveanu, op. cit., p. 156; Mihaela Vlsceanu, Psihologia organizaiilori conducerii, Ed. PAIDEIA, Bucureti, 1993, p. 21 i urm.73 Yves Chapel,Lechipement administratif, n: Traite de science administrative, op. cit.,p. 645 i urm.
23
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
29/58
tiina administraiei studiaz mijloacele materiale ale administraiei publice
pentru a pune n eviden necesitatea folosirii lor eficiente i a gestionrii lorraionale astfel nct, costul lor, ntr-o cretere constant, s nu devin o povar
pentru bugetul rii i cetenii si.
3. Resursele financiare
Administraia public, ca i o ntreprindere, execut atribuiile cu care ea este
abilitat, cu personalul (funcionarii publici) care utilizeaz mijloacele materiale i
dispune de mijloacele financiare.Ca atare, ea trebuie s organizeze o tripl activitate:
de gestiune, de control i de informare i s realizeze, n acest sens, o cunoatere
concret, ct mai precis cu putin, a diferitelor mijloace de aciune.74
Resursele financiare sunt eseniale pentru activitatea autoritilor i instituiilor
publice, ntruct ele reprezint totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii
obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de timp determinat.75
Pentru demersul nostru au deosebit importan resursele financiare publice,
care includ resursele administraiei publice centrale de stat/cele ale administraiei
publice locale, resursele asigurrilor de stat, precum i ale instituiilor cu caracter
autonom.76
Aceste autoriti i instituii publice realizeaz bunuri i servicii publice care sunt
finanate din resurse bugetare, adic,n principal, din impozite i taxe pltite de
ctre toi cetenii contribuabili, persoane fizice, ca i de persoanejuridice.
Ele desfoar aciuni n cele mai diverse domenii ale administraiei publice, cum
sunt: nvmntul, sntatea, asistena social, aprarea naional, ordinea public,
etc.
74 Paul Carcelle, Georges Mas,La compatibilit, n: Traite de sciences administrative, op. cit.,p. 673 iurm.75 A se vedea Iulian Vcrel, Gabriela Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, Tatiana Moteanu, FlorinBercea, Maria Botnar, Florin Georgescu, Finanele publice, ed. a II-a, Ed. Didactic i Pedagogic. R.A. Bucureti, 2000, p. 374 i urm.76 Idem.
24
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
30/58
MODULUL 6: Metodele tiinei administraiei
tiina administraiei, ca oricare alt tiin, presupune nu numai cunotine,
concepte, noiuni, categorii, ci i metode, procedee i tehnici de analiz i cercetare
tiinific.
n acest sens, remarcm c tiina administraiei, ca tiin social, folosete ntr-o
proporie nsemnat, metode, mijloace i procedee tehnice comune tuturor
tiinelor sociale.77 Totui, aa cum artam mai nainte, ea are principii i metode
specifice,78 ntruct obiectul su de cercetare tiinific este constituit din studiul
special ce se efectueaz asupra faptului i fenomenului administrativ,79 altfel spus,
asupra administraiei publice n ntreaga sa complexitate.
Metoda80 reprezint, pentru tiin, n general, mijlocul prin care se caut i se
alege o cale, ea este determinat de nsui obiectul de cercetare tiinific i, n
acelai timp, trebuie s fie n concordan cu legile obiective ale tiinei respective.
Ansamblul metodelor folosite de ctre o anumit tiin constituie
metodologia (methodos - drum, cale, mijloc i logos - tiin) sau tiina despre
metod. Metodologia este studiul celei mai bune metode de cunoatere cu privire la
unele probleme determinate; ea nu caut soluii, ci alegerea modulului de a le gsi,
integrnd cunotinele dobndite asupra metodelor ce se aplic n diferitele discipline
tiinifice sau filosofice.
Metodologia comport un dublu aspect: cunoatere pentru a aciona.81
Cercetarea n administraia public cunoate mai multe etape82:
1) n prima etap, cea a definirii obiectului de cercetat vom constata dac
obiectul propus spre cercetare este clar definit pentru a putea, ulterior, desfura
77 Jacques Chevallier, Science administrative, op. cit.,p. 8 i urm.78 A se vedeasupra, p. 9 i p. 19.79 Louis Boulet,La mthode en science administrative, n: Traite de science admnistrative, op. cit.,p.124 i urm.80 A se vedea Mic dicinar filozofic, ed. a II, Ed. Politic, 1973, p. 37, unde se arat ctermenul grecesc de metod, provine din cuvntul grecesc methodos care are semnificaia de drum,cale, mod decercetare, de cunoatere i de transformare a realitii obiective.81 R. Claude,La mthodologie, caracteres generaux et applications, n:Mthodologie, vers une
science de laction, Paris, Gauthier - Villars, 1964, p. 5. n acelai sens, M. Duverger, Mthodes dessciencessociales, ed. a 3, Coll. Themes, 1964.82 A se vedea M. T. Oroveanu, op. cit.,p. 383.
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
31/58
25
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
32/58
cercetarea n vederea analizei fenomenului. Deci, obiectivul va fi cel care determin
alegerea metodei respective, care, astfel, devine subsidiar n raport cu obiectul
cercetrii;
2) Cea de-a doua etap, ipoteza de lucru, este esenial, ntruct, nu se pot
continua cercetrile dect dup formularea ipotezei de lucru, precum i a unorsoluii
posibile. n general, se impune s se formuleze ct mai multe ipoteze de lucru cu
privire la problema cercetat;
3) n sfrit, a treia etap, constatarea faptelor, implic, analizarea unei
pluraliti de metode, dup care urmeaz s se treac la alegerea uneia sau mai
multor metode adecvate, dup caz, avnd n vedere complexitatea problemelor
administrative, care, n fond, reflect nsi viaa social;
Principalele metode care pot fi folosite n cadrul perfecionrii organizrii i
funcionrii autoritilor sau instituiilor din administraia public sunt: metoda
analitic, metoda critic, metoda interviului i metoda sintezei83i metoda
experimental.84
83
A se vedea A. Negoi, tiina administraiei, op. cit.,p. 177 i urm.84 Cu privire la metode, a se vedea i M. T. Oroveanu, op. cit., p. 381 i D. Brezoianu,Drept administrativ romn, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 54 i urm.
26
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
33/58
MODULUL 7 : Decizia administrativ
Activitatea administraiei publice, indiferent de nivelul su, de domeniile sale,
de autoritile ori de funciile publice n care se exprim, se realizeaz pe baza
inteniei i a deciziei umane85 de a efectua aceast activitate.
Decizia apare, ns, nu numai ca un element caracteristic al activitii umane din
administraia public, ci ea este elementul esenial al oricrei activiti umane, n
special al gndirii,86 n vederea atingerii unui scop i al selecionrii mijloacelorpe
care urmeaz s le utilizeze pentru atingerea acelui scop.
n acest sens, se cunoate c aproape n orice moment omul este pus n faa unui
numr, mai mare sau mai mic, de alternative generate fie de mediul extern, fie de
cel intern, activitatea sa fiind determinat de capacitatea de a le compara, evalua,
alege i a decide dintre toate pe cea mai adecvat.
n general, prin conceptul de decizie se nelege terminarea normal a
deliberrii ntr-un act voluntar,87 iar obiectul su este s opereze alegeri de
scopuri i mijloace.88
Ct privete decizia administrativ, ea reprezint o manifestare de voin a
administraiei, premergtoare unei aciuni sau inaciuni, prin care se opteaz
pentru o variant n vederea realizrii unui scop.89
n acest context, decizia reprezint un element indispensabil al coeziunii i al
duratei oricrei activiti umane ea pune n eviden dou elemente constitutive:
nelegerea i voina, decizia rezultnd din raportul care se stabilete ntre
acestea.90
85 A. Roca i colaboratorii - Tratat de psihologie general, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,1966, p. 381.86 A se vedea P. Janet,Lintelligence avant le langage, Paris, Flammarion, 1935, citat de Mihai Golu iAurel Dicu, n:Introducere n psihologie, Ed. tiinific, Bucureti, 1972, p. 117 i urm., el subliniazc gndirea i activitatea nu sunt dou faculti distincte ci acelai fenomen care se manifest nmoduri diferite.87 A. Lalande, Vocabulaire tehnique et critique de la philosophie, Paris, P..U.F., 1960, p.202.88 A se vedea Henri Buch, La decision, n: Trait de science administrative, op. cit.,p. 431.89 Charles Debbasch, op. cit.,p. 94; M. T. Oroveanu, op. cit.,p. 284.90 Henri Buch, op. cit.,p. 432; Alexandru Negoi, op. cit.,p. 127.
27
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
34/58
n activitatea de zi cu zi, oamenii i stabilesc scopurile pe care le urmresc i i
aleg mijloacele adecvate pentru realizarea acestor scopuri. ns, este evident c nu tot
ceea ce i propune, n general, omul se i realizeaz cu mijloacele de care dispune.
Drept urmare, el trebuie s opteze, s aleag, dintre toate scopurile propuse, pe cele
considerate, n mod cert, realizabile, altfel spus s ia o decizie.
n acest cadru, decizia apare ca un act, ca aciune sau inaciune uman, prin
care se opereaz o alegere ntre mai multe posibiliti.91
Alegerea prin care se opereaz n actul deciziei presupune, implicit, i
ndeplinirea anumitor criterii. Aceste criterii au ntotdeauna un anumit grad de
flexibilitate tocmai datorat factorului uman, ele evolund de la o perioad istoric la
alta, de la o ar la alta, n funcie de condiiile economice i filosofice ale oamenilor.
Rezult c fundamentul unei decizii implic o serie de condiii 92, dup cum
analiza noiunii de decizie, n general, ne conduce la faptul c aceasta semnific un
raport, care se realizeaz ntrenelegere i voin, ca elemente fundamentale.93
Deciziile administrative se pot distinge dup locul care-l ocup autorul n ierarhia
administrativ, de exemplu: ministrul, prefectul, primarul, eful de serviciu etc.
Acest mod de departajare st la baza principiului ierarhiei actelor autoritilor i
este fundamentat de prevederile art. 1 alin. 5 din Constituia Romniei, republicat,
conform crora respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este
obligatorie. n consecin, toate actele normative adoptate de Parlament i de Guvern,
precum i actele emise de celelalte autoriti publice trebuie s se conformeze normelor
constituionale.94
Potrivit acestui principiu fiecare autoritate public trebuie s respecte, n
exercitarea competenelor lor, actele normative edictate de autoritile
superioare. n acest sens chiar normele de tehnic legislativ 95 stabilesc c la
elaborarea proiectelor de hotrri, ordine sau dispoziii, ntotdeauna se va avea n
vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotrrilor i ordonanelor
91 A se vedea Henri Buch, op. cit., p. 432; Charles Debbasch, op. cit., p. 94; Alexandru Negoi,op. cit., p. 128; Ioan Alexandru, coordonator, Drept administrativ, Ed. OMNIA UNI S.A.S.T.,1999, p.395.92
Idem.93 Henri Buch, op. cit.,p. 433; M. T. Oroveanu, op. cit.,p. 286 i urm.94 Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, curs universitar, Ed. AllBeck, Bucureti, 2003, p. 183.95 A se vedea art. 77 alin. 2 din Legea nr. 24/2000, completat i modificat prin Legea nr, 189/2004,Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 463 din 24 mai 2004, pct. 21.
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
35/58
28
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
36/58
Guvernului i altor acte de nivel superior.
Ct privete caracterul subordonat al actelor autoritilor administraiei publice
locale, autonome, considerm c aceasta se refer numai fa de prevederile legii
(stricto sensu) nu i fa de alte acte ale guvernului, cu excepia ordonanelor de
urgen.96
Din perspectiva ierarhiei deciziei administrative este necesar, n acelai timp, s
cunoatem i nivelul la care aceasta se ia sau locul unde ea se elaboreaz. n acest
sens, constatam dou aspecte: - pe de o parte, responsabilitatea asumrii deciziei; -
pe de alt parte, formularea sau pregtirea deciziei.97
Cu privire la responsabilitatea deciziei, ea revine, ntotdeauna, conductorului
autoritii sau organului administrativ. Pe cnd, formularea sau pregtirea deciziei,
de regul, nu se realizeaz la nivelul conducerii, ci ea se concepe i se pregtete la
nivel mediu, ntre conducere i cei ce urmeaz s o execute.
Nivelul mediu de formulare a deciziei administrative se explic, n primul rnd,
din faptul c ea cuprinde, prin nsi natura sa, mijloacele necesare i suficiente
pentru a ndeplini scopul su politic. Sarcina esenial, de altfel, care revine
administraiei publice n procesul decizional.
Conceperea mijloacelor ce trebuiesc folosite pentru realizarea acestor scopuri se
situeaz la nivelul mediu al unei ierarhii administrative, ntruct cei de la nivelul de
vrf nu au n vedere asemenea aspecte, pe ei i preocup scopurile, obiectivele,
rezultatele.
Uneori cei de la nivelul de conducere nici nu au cunotine cu privire la mijloacele
necesare i, deci, nu pot s treac la alegerea lor. Cei care se gsesc la nivelul de
execuie, de baz, nu au nici datele necesare i nici capacitatea corespunztoare de a
aprecia mijloacele ce trebuie folosite n atingerea unui scop sau unui obiectiv, care, de
multe ori nici nu-i intereseaz.
n sfrit, trebuie s menionm c nivelul mediu corespunde n general, unui
cadru de mijloc, funcionarul public cu o pregtire superioar i cu o experien
relativ ndelungat, acumulat n domeniu, fapt ce i d posibilitatea unei aprecieri
corecte a mijloacelor necesare pentru realizarea scopului sau obiectivului deciziei ce
urmeaz a fi luate.
96 Pe larg, n: Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda,Dreptul colectivitilor locale, Bucureti, 2008,pp. 321-330.97 Henri Buch, op. cit.,p. 453; Charles Debbasch, op. cit.,p. 96.
29
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
37/58
Deciziile administrative pot fi clasificate dup mai multe criterii, exemplificnd: :
a) dup importana lor sau dup nivelul ierarhic, deciziile sunt avute n vedere
dup poziia autorului deciziei administrative n ierarhia administrativ; decizii
ierarhice superioare de conducere, de pild: ministru, prefectul, primarul, ef de
serviciu, director, etc.; decizii ierarhice inferioare administrative i de execuie98.
b) dup gradul lor de generalitate, sunt decizii cu caracter general i
impersonali decizii individuale;99
c) dup gradul libertii de apreciere de care dispune autorul lor, n condiiile
legii;100 pentru anumite decizii, autoritatea administrativ are o competen legal,
pentru altele ea poate s-i aprecieze oportunitatea aciunii sale (puterea
discreionar).
101
d) dup msura cunoaterii probabilitii efectelor sunt: decizii luate n condiii
de certitudine; decizii luate n condiii de risc; decizii luate n condiii de
incertitudine;102
n general, orice proces decizional are patru faze: 1) definirea i analizarea
problemei; 2) formularea i evaluarea soluiilor alternative; 3) alegerea celei mai
bune alternative; 4) implementarea deciziei. Primele dou faze sunt considerate
predecizionale, a treia decizional, iar ultima postdecizional.
103
Decizia administrativ cunoate i ea aceste etape, cu particularitile lor, ns
folosete o alt terminologie, respectiv, iniierea, elaborarea, adoptarea i
executarea deciziei. Ele se realizeaz n conformitate cu prevederile legii
fundamentale, ale Legii nr. 24/2000, republicat, lege special n domeniu, precum i
cu principiile ordinii de drept.
98 Charles Debbasch, op. cit.,p. 96; A se vedea i tefan Stanciu, Mihaela Ionescu, Cristina Leovaridis,Dan Stnescu,Managementul resurselor umane, op. cit., p. 82 i urm.99 Idem.100
Tudor Drgan,Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 75.101 Charles Debbasch, op. cit., loc. cit.102 M. T. Oroveanu, op. cit.,p. 291.103 A se vedea Mihaela Vlsceanu, op. cit.,p. 234 i urm.
30
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
38/58
MODULUL 8 : Controlul administraiei publice
Dincolo de aspectele de natur formal-organizatoric i de localizarea ei ca
structur intermediar ntre puterea politic i societatea civil pe care o deservete,
administraia public, ca activitate indispensabil n procesul realizrii valorilor
politice, are menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea
necesitilor societii, fiind din aceast cauz o activitate subordonat acestor
valori.104
Ca atare, prin nsi natura sa, administraia public necesit supunere fa de
multiple forme de control, n vederea asigurrii nfptuirii acestor valori politice. 105
Realizarea efectiv a misiunilor ce revin administraiei publice, potrivit
comandamentelor politice, presupune desfurarea unui amplu proces
administrativ, n deplin concordan cu cerinele i trebuinele societii n
cadrul creia este organizat, mbrcnd ca principale activiti, organizarea
executrii i executarea n concret a legii. n acest context, pentru a asigura
conformitatea activitii organelor administraiei publice cu exigenele stabilite de
forurile politice, este nevoie de
instituirea unui vast i complex control asupra acesteiactiviti.106
n acelai sens, garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv l constituie
controlul asupra modului n care aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite
de lege, de ctre nsei autoritile administrative sau de autoriti care nfptuiesc
celelalte puteri ale statului, legislativ sau judectoreasc.107
Administraia public, exprimat n literatura noastr juridic, este acea activitate
care const n principal n organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea
nemijlocit a prevederilor Constituiei, a tuturor actelor normative i a celorlalte acte
juridice emise de autoritile administraiei publice,108 fapt ce relev necesitatea
104 Charles Debbasch, Science administrative, cinquieme edition, 1989, op. cit., p. 668;AlexandruNegoi,Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atheneum, Bucureti, 1991, p. 203.105 Idem.106 Alexandru Negoi, op. cit.,p. 203; Ilie Iovna,Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p.96 i urm.107 Mircea Preda,Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, Ed. LuminaLex, Bucureti, 2000, p. 225 i urm.108 Ioan Alexandru, Administraia public, teorie, realiti, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti,1999, p. 67.
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
39/58
31
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
40/58
controlului asupra administraiei publice.
Totodat, doctrina romneasc actual, plecnd de la premisa c realizarea
competenei unui organ al administraiei publice presupune, ca esen,
transpunerea n practic a dispoziiilor legii sau, dup caz, prestarea celor mai diverse
servicii publice este posibil numai n limitele ngduite de lege,109 subliniaz
imperativul funcionrii administraiei publice n spiritul exigenelor principiului
legalitii.110 Asigurarea respectrii legii, ca form juridic ce mbrac valorile
politice, reclam existena unor factori cu caracter autoreglator, att la nivelul
structurii administrative interne, ct i a celei externe. 111
Aadar, necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administraiei
publice rezid, n principal, din nsi raiunea organizrii i funcionrii acesteia n
cadrul statului, i anume din misiunea de realizare n concret a valorilor politice
exprimate n lege. nsi subordonarea administraiei publice fa de puterea
politic care i prescrie conduita i i stabilete scopurile, furnizndu-i i
mijloacele adecvate, determin intervenia unor forme de control asupra
structurii generale a administraiei publice. El deriv i din localizarea i rolul
acesteia n cadrul statului, respectiv din poziia sa intermediar ntre autoritile
puterii legislative, ale celei executive i populaie, ale crei nevoi trebuie s le
satisfac, mijlocind interese generale, particulare i locale, prin intermediul serviciilor
publice i al altor mijloace i tehnici pe care le au la dispoziie.112
Din aceast perspectiv, avnd n vedere complexitatea deosebit a activitii pe
care o desfoar autoritile administraiei publice, att la nivel central ct i local,
care cuprinde, practic, toate elementele i sectoarele vieii economico-sociale, 113
formele de control folosite sunt foarte diverse.
Dup natura juridic a autoritii care exercit controlul administraiei publice,
se distinge:
-controlul exercitat de autoritatea legislativ;
-controlul exercitat de autoritile judectoreti i de organele cu activitate
jurisdicional;
109 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a III, Ed. All Beck, Curs universitar,2001, op. cit.,p. 446.110 Idem.111 Ibidem.112 Ioan Vida, op. cit.,p. 14.113 Mircea Preda, op. cit.,p. 228.
32
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
41/58
-controlul exercitat de Guvern prin autoritile administraiei publice, precum i
de ctre structurile din sistemul acestora.
Sintetiznd aceste forme de control, reieite din clasificarea de mai sus, putemafirma ca n cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului
(legislativ, executiv i judectoreasc) exercit, n mod corespunztor, prin
mijloace specifice, potrivi particularitilor funciilor statului, controlul asupra
administraiei publice.
Spre deosebire de controlul parlamentar, controlul judectoresc, precum i alte
forme de control exercitate de ctre societatea civil, controlul nfptuit de ctre
administraia public asupra ei nsi desemneaz un tip aparte al controlului,
purtnd denumirea de control administrativ.114
Controlul administrativ, constituie forma cea mai complex a controlului
asupra activitii organelor administraiei publice,115 desemnnd totodat,
componenta esenial a activitii de conducere general a administraiei publice
de ctre Guvern.
Controlul administrativ reprezint, n esen, mijlocul prin care se asigur
funcionarea adecvat a mainii administrative, prin ndeplinirea corect de
ctre organele administrative, a sarcinilor ce le revin. n raport de poziia
organului de control fa de organul controlat, distingem ntre controlul
administrativ intern i controlul administrativ extern.
Controlul administrativ intern se exercit de ctre funcionarii publici cu funcii
de conducere, din interiorul organului asupra celor din subordinea lor, pe cnd
controlul administrativ extern se exercit de ctre organe din afara organului
administraiei publice controlat i care nu se situeaz, neaprat, n acelai sistem. 116
Controlul administrativ extern se clasific n:
-control ierarhic;
-control de supraveghere general a administraiei publice (de ctre Guvern);
-control de tutel administrativ;
-control specializat exercitat de organele administrative cu atribuii speciale de
114 Antonie Iorgovan, op. cit.,p. 36.115 Alexandru Negoi, op. cit.,p. 204.116 Mircea Preda, op. cit.,p. 231.
33
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
42/58
control.117
Controlul intern trebuie privit, de asemenea, i din punctul de vedere al
autocontrolului, care se realizeaz atunci cnd fiecare funcionar public, serviciul oribiroul i controleaz propria activitate. Conductorii tuturor departamentelor,
serviciilor, birourilor, oficiilor, n general a compartimentelor de specialitate,
exercit, n mod permanent, controlul executrii deciziilor administrative de la
nivelul lor de competen.
Un alt criteriu de clasificare l reprezint efectele pe care le determin controlul,
deosebind astfel, ntre controlul care atrage dup sine sancionarea organelor
administrative i a funcionarilor acestora, nsoite de anularea actelor, i controlul ale
crui efecte se limiteaz exclusiv la atenionri i sanciuni disciplinare,
contravenionale sau patrimoniale.118
Dincolo de varietatea formelor de control administrativ amintite, rolul acestora
este de a asigura o deplin conformitate a activitii organelor i autoritilor
administrative cu cerinele i obiectivele sociale exprimate n legi, a cror executare se
realizeaz n cadrul administraiei publice.
Ca atare, definim noiunea controlului administrativ ca fiind acea activitate ce se
desfoar regulat, n cadrul structurii generale a administraiei publice, ca o
component fundamental a mecanismului administrativ, al crei scop l constituie
asigurarea conformitii conduitei administrative cu comandamentele statale,
prevzute de lege, realizndu-se unitatea de scop i aciune n administraia public.
a) Obiectul i coninutul controlului administrativ.
Indiferent de forma controlului i autorul acestuia, se pot distinge trei elemente
ale controlului administrativ: obiectul controlului, baza de referin a controlului i
operaiunile de control propriu-zis.119
Obiectul controlului l poate constitui, n mod individual sau n ansamblul lor,
totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i mijloacele i
117
Antonie Iorgovan, op. cit.,p. 36.118 Antonie Iorgovan, op. cit.,p. 446.119 Alexandru Negoi, op. cit.,p. 205.
34
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
43/58
procedeele folosite de organele administraiei publice.120
Ct privete baza de referin, aceasta include toate acele elemente care trebuie
urmrite n cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de ctre
organele administrative controlate, mijloacele folosite pentru atingerea
obiectivelor propuse, procedeele ntrebuinate n acest scop, caracterul prohibitiv sau
imperativ la care sunt supuse activitile administraiei publice i care trebuie respectat.
Baza de referin poate s mai includ i alte aspecte referitoare la eficien,
oportunitate, funcionalitate sau rentabilitate.121
Operaiunile de control au caracterul unor operaiuni administrative realizate de
ctre autorii controlului care urmresc s stabileasc conformitatea obiectului
controlat cu elementele cuprinse n baza de referin. Dac ne-am imagina un sistem
de administraie public ideal, n cadrul acestuia, aciunea controlului administrativ
ar da satisfacie, rezumndu-se la a constata doar c totul decurge normal, ns, n
planul realitii, este imposibil s admitem absena unei supervizri a activitii
administrative, ntruct diferenele dintre msurile luate i sistemul de referin sunt
pronunate.122
Operaiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe dup cum elementele
din baza de referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de
tehnicitate din partea autorului controlului.
Controlul de legalitate a unor acte administrative, spre exemplu, este o activitate
complex, deoarece ea presupune cunoaterea temeinic a reglementrilor legale
privitoare la activitatea controlat, dar i a particularitilor activitii organului
controlat.
De o complexitate mai mare este apreciat activitatea de control a oportunitii
actelor administrative, ntruct aprecierea organului de control trebuie s aib n
vedere mai multe elemente123 (eficien, rentabilitate, oportunitate, funcionalitate
etc.). Dar indiferent de caracterul intern sau extern al controlului administrativ, o
asemenea activitate presupune ntotdeauna existena a dou subiecte: subiectul activ
(cel care controleaz) i subiectul pasiv (cel controlat).
Aciunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect general n cadrul
controlului, verificarea legalitii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a ntregii
120 Idem.121
Mircea Preda, op. cit.,p. 227.122 Denis Levy, op. cit.,p. 694.123 Idem,p. 696.
35
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
44/58
activiti desfurate de ctre cel controlat,124 prin procedee i metode specifice,
utiliznd mijloace tehnice variate, ansamblul acestora constituind coninutul
controlului administrativ.
n contextul acestei noiuni se include de regul, conduita subiecilor participani
la activitatea de control, cu drepturile i obligaiile corelative, finalizarea controlului
administrativ, precum i msurile ce se dispun n consecin.
b) Autoritile administrative care realizeaz controlul n administraia
public.
O problem relevant n cadrul activitii de control administrativ o constituie
identificarea sau delimitarea sferei organelor sau autoritilor administrative crora le
revin misiuni de verificare asupra administraiei publice din interiorul acesteia. Rolul
acestor structuri administrative, pe linia controlului, const n confruntarea realizrilor
autoritilor administrative cu ceea ce acestea ar trebui s realizeze, verificndu-se
dac structura i activitatea administraiei este conform cu normele juridice i
misiunea de a satisface interesul general cu respectarea drepturilor i libertilor
fundamentale ale persoanelor.125
Mai mult, activitatea de control desfurat de ctre autoritile
administrative abilitate are menirea de autoreglare a aciunilor realizate de
organele competente ale sistemului, ct i structurile interioare ale acestor
organe.126
Delimitarea sferei autoritilor administrative crora le revin atribuii de control
administrativ, ntr-o prim faz, respectiv identificarea precis a acestor autoriti,
ntr-o faz urmtoare, considerm c au la baz principiile fundamentale ale
organizrii i funcionrii administraiei publice i pe cale de consecin raporturile
juridice izvorte.
Putem, astfel, constata c activitatea de autoreglare se realizeaz prin controlulintern
exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice, prin controlul ierarhicexercitat
124 Antonie Iorgovan, op. cit.,p. 447.125 Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin DimtrieCantermir, Bucureti, 1994, p. 129.126 Alexandru Negoi, op. cit.,p. 209.
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
45/58
36
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
46/58
de autoritile administrative ierarhic superioare diferitelor organe ale administraiei
publice, prin controlul de tutel administrativ exercitat de diferite organe
autonome care funcioneaz n cadrul structurii administraiei publice i prin
controlul jurisdiciilor administrative.
127
Controlul intern este realizat ca o component a activitii de conducere a
organelor administraiei publice de ctre organele colegiale sau unipersonale care au
competena conducerii n cadrul fiecrui organ al administraiei publice.128 El const
n verificarea subdiviziunilor administrative i a funcionarilor unei instituii
administrative de ctre funcionarii superiori sau cu drept special de control n cadrul
aceleiai instituii administrative i luarea msurilor juridice necesare pentru
nlturarea deficienelor i prevenirea lor.129
Cu alte cuvinte, controlul intern este o form a controlului administrativ, cu
caracter permanent, pe care o regsim, n mod obligatoriu, la nivelul fiecrei
structuri, organ sau autoritate administrativ, ca parte component a activitii
de conducere a acestora.
Organizarea administrativ fiind fundamentat pe ierarhie,130 genernd astfel
raporturi de subordonare ntre funcionarii administrativi, controlul administrativ
intern cuprinde, n mod obinuit, verificarea eficienei, legalitii, legitimitii i
verificarea oportunitii de ctre funcionarii ierarhic superiori.
n cadrul controlului administrativ extern distingem urmtoarele forme de
control: controlul ierarhic, controlul de supraveghere general a Guvernului,
respectiv control de tutel administrativ i controlul specializat.
Controlul ierarhic se exercit de regul din oficiu, dar i la cererea celor
interesai, de ctre organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontal,
127
Idem.128
Ibidem.129
Ibidem.130 Paul Negulescu, op. cit., p. 394 i urm. Cuvntul ierarhie semnific puterea de comand sacr iprovine etimologic din limba greac (ieros - sacru, sfnt i arhi - comand, domnie); a fost consacratmai nti n organizarea bisericeasc i militar i, n cele din urm, n organizarea administrativ.Ierarhia este un procedeu de activitate colectiv, de sinergie, n care conducerea este asigurat efului
ierarhic, toi membrii ierarhici fiind executani. Raporturile de subordonare fac s se nasc o putereierarhic n virtutea creia superiorul are autoritatea de a comanda inferiorului, de a-i dirija activitatea,de a-i controla actele, de a exercita puterea disciplinar asupra agenilor din ierarhie (de exemplu, ef alunei ierarhiipoate fi considerat ministrul pentru funcionarii din ministerul respectiv, prefectul, pentrufuncionarii din prefectur, preedintele consiliului judeean pentru funcionarii din aparatul ConsiliuluiJudeean i primarul pentru funcionarii din aparatul consiliului local respectiv).
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
47/58
37
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
48/58
fie pe linie vertical, n virtutea raporturilor de subordonare ierarhic ntre organele
administraiei publice.
O asemenea form a controlului administrativ extern cuprinde ntreaga
activitate a organelor subordonate, att actele juridice, ct i faptele materiale ,
fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de
oportunitate.131
Altfel spus, el cuprinde dreptul superiorului de a da ndrumrii inferiorului,
dreptul de a aproba sau confirma actul, de a modifica sau anula actul, dreptul
pentru superior de a substitui aciunea sa aciunii inferiorului.132
Aadar, ori de cte ori ne aflm n prezena unui raport juridic de subordonareierarhic ntre organele i autoritile administrative, potrivit legii, controlul
administrativ ierarhic se exercit n baza acestui raport juridic.
Controlul de supraveghere general a administraiei publice, incumb
Guvernului, ca autoritate public executiv, n virtutea prerogativei constituionale de
exercitare a conducerii generale a administraiei publice (art. 102 alin. 1 din
Constituia Romniei).
Dreptul de control al Guvernului decurge n mod firesc din natura funciunii
executive pe care o exercit ceea ce presupune c n planul organizrii executrii i
realizrii n concret i n mod unitar a legii, Guvernul trebuie s dispun de acele
prghii i instrumente juridice care s-i permit s constate disfuncionalitile din
planul amintit, s dispun i s aplice coreciile necesare.
Acest drept de control al Guvernului poate fi exercitat direct de ctre autoritatea
public executiv sau indirect, prin structurile sale proprii, constituite n cadrul
aparatului guvernamental sau ca organe de specialitate direct subordonate.
Cum Guvernul, ca autoritate de vrf i de conducere general a administraiei
publice, se ntrunete i i desfoar activitatea n edine, deci periodic, este firesc
ca aceast atribuie s fiencredinat unor structuri organizatorice interne (aflate
n subordinea sa direct) care s exercite fie un control administrativ general, fie
unul specializat asupra celorlalte autoriti ale administraiei publice.133
131 Antonie Iorgovan, op. cit.,p. 446.132 Paul Negulescu, op. cit.,p. 396, 406 i urm.133 Denis Levy, op. cit.,p. 698 i urm.
38
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
49/58
Astfel, cu privire la controlul general, avem n vedere rolul i atribuiile
Autoritii Naionale de Control,134 ale Ministerului Administraiei Publice i
Internelor, precum i ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului n judee i n
municipiul Bucureti.
Controlul specializat se exercit n numele Guvernului, de ctre organele
specializate organizate n subordinea direct a acestuia, att de la nivel central ct i
teritorial, n cele mai diverse domenii i sectoare de activitate: financiar, sanitar,
protecia muncii, comer etc. ntre organele care exercit un control administrativ
specializat ntr-un anumit domeniu, care sunt organizate i funcioneaz n structura
unor ministere sau altor organe centrale de specialitate ale administraiei de stat,
menionm Inspeciile de stat, Garda financiar, Direcia general a vmilor,
Poliia Sanitar-Veterinar etc.
i n cadrul celorlalte ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei
de stat sunt organizate, de regul, structuri specializate (direcii generale, direcii sau
alte compartimente) care exercit controlul administrativ n domeniul respectiv.
Un asemenea control administrativ specializat se realizeaz i de ctre anumite
compartimente constituite n cadrul serviciilor deconcentrate ale ministerelor i
celorlalte organe centrale ale administraiei publice organizate la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale.
Pe lng controlul exercitat de ctre inspeciile de stat, controlul
administrativ specializat mai poate mbrca forma controlului exercitat de organele
administrative cu caracter jurisdicional, cu prilejul exercitrii cilor
administrative de atac, n condiiile legii, dar i forma controlului exercitat de
organe special constituite pentru control (de exemplu, Curtea de Conturi) n
aceste cazuri impunndu-se o abordare pluridisciplinar prin completarea normelor
dreptului administrativ cu alte categorii de norme, specifice altor subramuri aledreptului public (dreptul muncii, dreptul financiar,
dreptul mediului etc.).135
Controlul de tutel administrativ sau controlul administrativ136 este
instituionalizat n msura n care diferite pri componente ale structurii sistemice a
134
nfiinat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 64/2003. Publicat n Monitorul Oficial nr.484/2003; A se vedea i Hotrrea Guvernului nr. 745/2003 privind organizarea i funcionareaAutoritii Naionale de Contorl, Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 496/ 9.07.2003.135 Antonie Iorgovan, op. cit.,p. 447.136 Paul Negulescu, op. cit.,p. 399.
39
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
50/58
administraiei publice137 sunt organizate i funcioneaz n mod autonom. Astfel,
tutela administrativ se asociaz cu modalitatea efectiv de organizare i funcionare a
administraiei publice locale pe baza principiului descentralizrii administrative.
ntruct aplicarea descentralizrii administrative nu are drept consecin
independena total a colectivitilor locale fa de statul n care sunt
organizate... autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea
activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de
control, care poart denumirea de tutel administrativ, n prezent denumit control
de legalitate.138
Tutela administrativ se exercit de ctre Guvern, n contextul amplu al
supravegherii autoritii publice executive asupra ntregii structuri a administraiei
publice, deci inclusiv asupra administraiei publice locale.
Mult mai pregnant, n acest caz, este rolul prefectului ca autoritate de tutel
administrativ, care ndeplinete, n numele Guvernului pe care l reprezint la nivel
teritorial, toate drepturile i obligaiile specifice, n condiiile legii.
n acest sens, menionm dispoziiile art. 123 alin. 5 din Constituia Romniei
potrivit cruia prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ
un act al consiliului judeean, al celui local sau la primarului n cazul n care
consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.
Aadar, prefectul ca instituie a administraiei teritoriale a statului este principala
autoritate care exercit tutela administrativ (control de legalitate) n numele
Guvernului, n anumite situaii prevzute de lege controlul prefectului trebuind corelat
cu rolul i competenele att ale unor structuri guvernamentale (Autoritii Naionale
de Control) i Ministerul Internelor i Reformei Administrative ct i ale altor organe
i autoriti ale administraiei publice.
Cu excepia instituiei prefectului al crei rol este dominant n contextul
supravegherii activitii autoritilor administraiei publice locale, mai cu seam pe
linia respectrii legii, Guvernul i exercit prerogativele relativ la tutela
administrativ prin intermediul unor structuri guvernamentale specializate, dar i
137
Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraia public local din Romnia, Ed. LuminaLex, Bucureti, 1999, p. 27.138 Ioan Vida, op. cit.,p. 20.
40
-
7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice
51/58
prin mijlocirea altor ministere sau organe centrale de specialitate care au competene
n domeniu.
c) Modalitile, formele, finalizarea i efectele controlului administrativ.
Orice element al activitii administrative poate face obiectul unei aprecieri a
controlului. Se poate distinge un control analitic, privind activitatea funcionarilor, i
un control sintetic, referitor la organizarea i funcionarea diferitelor compartimente
administrative.
Astfel, control