UNIVERSITATEA “ DUNĂREA DE JOS”, GALAŢIDEPARTAMENTUL ID/IFR

ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI I

Lector univ.dr. MIHĂILESCU MĂDĂLINA- ELENA Facultatea de ştiinte Juridice, Sociale şi Politice

Departamentul de ştiinte administrative şi regionale

Galaţi 2012

1

Departamentul pentru Învăţământ la Distanţăşi cu Frecvenţă Redusă

2

Facultatea de Ştiinţe Juridice, Sociale şi PoliticeAnul III/ ID

CUPRINS

CAP I. Administraţia publică. Noţiuni introductive.................................pag 4.CAP II. Evoluţia ştiinţei administraţiei.....................................................pag 18.CAP III. Identificarea principiilor ştiinţei administraţiei .......................pag 32.CAP IV. Ştiinţa administratiei. Concept, definiţie, obiect, metode..........pag 42.CAP V. Analiza organizaţională a ştiinţei administraţiei.........................pag 57.BIBLIOGRAFIE..........................................................................................pag. 71.

3

CAPITOLUL I

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ. NOŢIUNI INTRODUCTIVE

Obiective:

-Definirea noţiunii de administraţie publica

-Inţelegerea noţiunii de “ fenomen administrativ”

-Realizarea unei distincţii intre noţiunile de autoritate public ă, organ al administraţtiei

publice, instituţie publică.

1.1.Administraţia publică intre arta si stiinţa

Administraţia publică este o ştiinţă şi o artă. Acest adevăr este “un copil” al secolului XX.

Una din cele mai mari realizări ale acestui secol a fost constituirea ştiinţei administraţiei. Arta

de a conduce oamenii, considerată secole de-a rîndul un dar dat de Dumnezeu personalităţilor

remarcante, a obţinut o bază raţională, ştiinţifică. Administraţia publică s-a intercalat cu procesul

de conducere politică şi administrativă de stat, devenind o activitate profesională a celor mai

active grupuri de oameni.

Teoria administraţiei publice contemporane înglobează în sine ideile politice ale marilor

gînditori antici Platon şi Aristotel, filozofilor politici ai epocii Renaşterii, italianului N.

Machiaveli, englezilor T.Gobbs şi John Lock, francezilor S.Montesquieu şi J.J.Rousseau,

fondatorului democraţiei americane, T. Jefferson şi întemeietorilor constituţiei americane J.

Washington, D. Medison, A. Hamilton, cunoscutului cercetător a democraţiei americane

A.Tocquevill, filosofilor germani E. Kant, Gh. Heghel, K. Marx.

Un aport substanţial în elaborarea teoriei şi practicii administraţiei publice au adus savanţii

americani contemporani, printre ei se află eminentul activist de stat a S.U.A., T. Roosevelt.

4

Autorii americani consideră că America a creat arta şi ştiinţa conducerii în organizaţiile mari şi a

exportat experienţa sa în toate ţările lumii1.

Din punct de vedere al dreptului administrativ, administratia a fost definita ca fiind “o

forma de realizare a politicii de stat, sau drept activitatea de organizare a executarii si de

executare in concret a legilor si a celorlalte acte ale organelor statului, indeplinita de acestea,

prin realizarea puterii de stat...”

Noţiunea de administraţie publică reprezentând noţiunea fundamentală pentru Dreptul

administrativ, prezentarea principalelor concepte cu care această disciplină operează va începe

firesc , cu analiza acesteia.

Dacă în doctrina, legislaţia şi jurisprudenţa interbelică din ţara noastră s-a utilizat în

principal, noţiunea de administraţie publică, la care s-a revenit după 1990, în toată perioada

postbelică a fost folosită exclusiv noţiunea de administraţie de stat, consacrată prin Constituţiile

socialiste şi legislaţia epocii.

Faţă de această situaţie se naşte întrebarea dacă este vorba de noţiuni diferite sau de una şi

aceeaşi noţiune, cu alte cuvinte, dacă sintagma administraţie de stat este diferită ca înţeles de

sintagma administraţie publică sau dimpotrivă se identifică cu cea din urmă.

Din analiza regimurilor constituţionale româneşti, caracteristice fiecărei epoci, rezultă că

spre sfârşitul secolului al XIX –lea şi prima parte a secolului XX, prin noţiunea de administraţie

publică, larg utilizată, se avea în vedere, de regulă, atât activitatea administraţiei centrale cât şi a

administraţiei locale, aceasta din urmă fiind caracterizată prin autonomie locală, rezultat al

descentralizării administrative, principii de bază ale organizării administraţiei publice locale.

Noţiunea de administraţie publică acoperea, astfel, atât activitatea administraţiei statale cât

şi activitatea administraţiei locale, sfera administraţiei publice fiind mai largă decât a

administraţiei de stat, prin includerea şi a administraţiei publice locale.

Dimpotrivă, în timpul regimului socialist, administraţia de stat s-a limitat la activitatea

organelor centrale şi locale ale administraţiei de stat, între care exista o strictă subordonare. Fără

a fi utilizată ca atare, noţiunea de administraţie publică se identifica cu noţiunea de

administraţie de stat, în absenţa unei administraţii specifice autorităţilor autonome, alese la

nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, distinctă de administraţia de stat sau centrală.

1 Bazele conceptuale ale teoriei administrarii publice, www. Grupa122.blogspot.ro, consultat la data de 2 10 2012, ora 12 00.

5

După anul 1990, s-a revenit la aceleaşi principii ale organizării şi funcţionării administraţiei

publice caracteristice României interbelice, anterioare regimului socialist, ţinându-se cont însă de

orientarea Europei occidentale în această privinţă, la care în permanenţă legislaţia, jurisprudenţa

şi doctrina de la noi se raportează.

Prin urmare, între administraţia publică şi administraţia de stat există un raport de la

întreg la parte, administraţia de stat reprezentând o componentă a administraţiei publice,

alături de administraţia locală.

Astfel, la nivelul colectivităţilor locale întâlnim atât decizii administrative, având un interes

exclusiv local (spre ex., construirea unei şcoli într-o comună) cât şi atribuţii cu caracter statal

(spre ex., atribuţiile de autoritate tutelară)2.

Pornind de la premisa “Cunoaşterea ştiinţifică a unei anumite materii presupune, după

cum este unanim admis, identificarea noţiunilor (…)”3, Antonie Iorgovan manifestă o

scrupulozitate deosebită faţă de rigorile logicii formale, cercetând cu mare atenţie genul proxim

şi diferenţa specifică din definitorul noţiunii administraţie publică. Astfel, stabileşte că

administraţia publică este specia fenomenului administrativ care cuprinde faptele administrative

ce au ca finalitate realizarea valorilor politice.

În ceea ce priveşte fenomenul administrativ, acelaşi autor4, făcând o sinteză a doctrinei

franceze, arată că acesta prezintă următoarele trăsături:

a) este un fenomen social;

b) presupune organizarea unor mijloace pentru atingerea unor obiective;

c) obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioară;

d) se extinde până la activitatea de înfăptuire materială a obiectivelor.

În cazul administraţiei publice, fiind vorba de valori politice, care sunt de interes public,

acestea se realizează în regim de putere publică.

Rezultă că definiţia administraţiei publice are ca gen proxim sfera faptelor administrative,

iar ca diferenţă specifică realizarea valorilor politice, în regim de putere publică.

Deci sfera noţiunii “administraţie publică” conţine faptele administrative, îndeplinite în

regim de putere publică, având ca finalitate realizarea valorilor politice5.

2 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I, Editia a II a, Editura C.H. Beck, 2008, pag.33.3 A. Iorgovan, , Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a restructurată, revăzută şi adăugită, vol.I, Edit AllBeck, Bucureşti-2001 2001, vol.I, precit., p.3.4 Ibidem, p.6.5 L. Coman- Kund, Stiinta administratiei, Vol I, suport de curs pentru ID IFR, 2011, pag.2.

6

Revenind la autorii americani mai sus mentionaţi, acestia consideră că America a creat

arta şi ştiinţa conducerii în organizaţiile mari şi a exportat experienţa sa în toate ţările lumii.

Posibil că este aşa, dacă vorba e de – management – teoria şi practica conducerii în organizaţiile

de producere.

În ceea ce priveşte administraţia publică, atunci în această sferă etaloane nu există,

fiindcă fiecărui sistem politic şi regim politic îi sunt caracteristice anumite schimbări cauzate de

principii speciale, forme de organizare şi metode de reglare şi dirijare a proceselor sociale.

Legităţile obiective, generale a activităţii politice şi administrative a statului nu sunt specifice,

dar nici nu determină modele concrete de conducere. Modelele de conducere se formează în baza

generalizării experienţei naţionale şi internaţionale, a inovaţiilor ştiinţifice în domeniu.

Teoria administraţiei, ca si alte ştiinţe socio-politice, este internaţională. Aceasta teorie

este o sinteza a cunoştinţelor acumulate de cercetătorii autohtoni şi străini şi o sinteză a

practicilor politice naţionale şi internaţionale. Aspectul dominant este analiza problemelor de

organizare şi funcţionare a administraţiei în tara dată.

Teoria administraţiei publice cuprinde principiile de activitate a instituţiilor publice în

organizarea şi conducerea proceselor sociale şi economice, mecanismelor de adoptare şi realizare

a deciziilor în cele mai importante probleme ce apar în societate, atît la nivel naţional, cît şi

regional şi local. Această teorie a apărut la intersecţia ştiinţelor sociale şi umanitare – sociologia,

politologia, ştiinţele economice. În această ordine de idei teoria administraţiei publice constituie

rezultatul cercetărilor, creativitaţii reprezentanţilor diferitor discipline ştiinţifice6.

Istoria administraţiei se naşte, fara greş, din istoria statelor moderne si insoţeste,

indubitabil, sfera politicului. Evoluţia de la absolutismul regal la democraţia contemporana este,

desigur, şi istoria schimbarii structurilor si a modului de funcţionare a administraiţiei ca principal

agent care duce la indeplinire dezideratele politice, fiind cel care determina, in fapt, prioritaţile

societaţii.

Aşa a evoluat administraţia, spre exemplu, de la principiul organizarii ierarhice

centralizate la mecanisme mai nuanţate si mai flexibile care permit materializarea principiilor

descentralizarii administraiei si desconcentrarii serviciilor publice.

6 Bazele conceptuale…op.cit., .pag. 3

7

Noile tendiţe politice şi ideologice se reflectă, fără greş, in mecanismele si reacţiile

administraţiei care, prin complexitatea nevoilor societaţii moderne actuale, işi depăşeste rolul

clasic apolitic şi devine o structura suprapolitică 7.

Analiza noţiunii de administraţie publică presupune şi lămurirea celor două sensuri ale

sale.

Pe de-o parte, identificăm un sens funcţional, material atunci când folosim noţiunea de

administraţie publică cu înţelesul de activitate desfăşurată de anumite structuri administrative.

Pe de altă parte, identificăm un sens organic atunci când folosim aceeaşi noţiune pentru a

delimita respectivele structuri administrative, deci când ne referim la organele care realizează

această activitate.

Sub aspect funcţional, administraţia publică reprezintă activitatea de organizare a

executării şi executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesului public prin

asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către

particulari.

Sub aspect organizatoric, administraţia publică constă într-un ansamblu de autorităţi

publice prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau în limitele legii,

se prestează servicii publice.

Evocarea celor două sensuri ale noţiunii de administraţie publică ridică în mod inevitabil,

problema organismelor care o înfăptuiesc, denumite generic structuri administrative, în

legislaţie şi, implicit, în doctrină fiind utilizată când noţiunea de autoritate a administraţiei

publice, când cea de organ al administraţiei publice.

Din analiza reglementărilor constituţionale şi legislative româneşti observăm că, spre

deosebire de Constituţiile socialiste (1948, 1952 şi 1965) şi legislaţia adoptată în baza acestora,

unde se întâlneşte exclusiv noţiunea de organ al administraţiei de stat, actuala Constituţie

utilizează cu predilecţie noţiunea de autoritate a administraţiei publice, şi în mai mică măsură,

noţiunea de organ al administraţiei publice.

7 O. Babin, L. Orlov, Modernizarea administratiei publice in procesul de integrare europeana, Caiet stintific nr 3/2009, Institutul de Stiinte administrative din Republica Moldova, pag 29.

8

Din cercetarea mai aprofundată a dispoziţiilor constituţionale şi legale în materie nu

rezultă însă vreo distincţie care s-ar putea face între cele două noţiuni, fiind vorba despre una şi

aceeaşi categorie juridică, ce desemnează structurile care înfăptuiesc administraţia8.

În analiza sa asupra conceptului de administratie publica profesorul Ioan Vida porneşte

de la constatarea: “Conceptul de administraţie, fie în accepţiunea sa publică, fie în cea privată,

naşte o serie nesfârşită de întrebări la care răspunsurile sunt date în maniere diferite, în funcţie

de autori, de perioada istorică în care au fost formulate sau de teoriile care stau la baza

acestora, inclusiv de scopurile care le determină”9. Aşa stând lucrurile, pentru a găsi o trăsătură

comună pentru termenul “administraţie”, autorul recurge la etimologia cuvântului, arătând că “În

vechiul drept roman ad minister, termen de la care derivă termenul administraţie din zilele

noastre, avea sensul de a duce la îndeplinire o misiune comandată”10, de a servi. Este vorba deci

de o activitate care urmăreşte realizarea unor valori stabilite de o autoritate superioară sau, cu

alte cuvinte, care serveşte, de unde şi noţiunea de serviciu public.

Utilizând argumente ale ştiinţei administraţiei şi de natură sociologică11, autorul arată că,

în cazul administraţiei publice, autoritatea superioară o constituie instituţiile politice şi ele decid

care sunt valorile de interes general pe care aceasta trebuie să le realizeze. Întrucât interesele

particulare, chiar dacă se pot grupa în categorii de interese comune, nu coincid cu interesul

general, administraţia publică beneficiază de puterea publică, pentru a-şi îndeplini misiunile.

Astfel, se ajunge la definiţia generală potrivit căreia administraţia publică este activitatea

executivă, pusă sub semnul comenzii sau delegării de atribuţii, care realizează obiective stabilite

la nivelul instituţiilor politice, în regim de putere publică.

Stabilirea sferei şi conţinutului administraţiei publice se face de Parlament, prin lege12.

Se observă că această definiţie are în vedere sensul material-funcţional al administraţiei publice.

În continuare, autorul afirmă că, potrivit concepţiei structuraliste “(…) administraţia nu mai

poate fi concepută într-o dublă accepţiune, organică şi materială (sublinierea noastră), deoarece

elementele de structură sunt concepute ca o integrare a unei activităţi într-un cadru organizatoric

determinat”13.

8 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I, Editia a II a, Editura C.H. Beck, 2008, pag.28.9 Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, R. A. Monitorul Oficial, Bucureşti – 1994, p.9, apud. L. Coman Kund,op. cit, pag.4.10 Ibidem, p.9.11 Ibidem, pp.10, 11.12 Ibidem, pp.11, 12.13 Ibidem, p.14.

9

Inspirându-ne din rezultatele oferite de cei doi cercetători, optăm pentru următoarea

definiţie: Administraţia publică este activitatea executivă pusă sub semnul comenzii sau

delegării de atribuţii de la nivelul instituţiilor politice, desfăşurată de autorităţi sau instituţii 14

publice anume constituite, care îşi realizează obiectivele în regim de putere publică.

Potrivit acestei definiţii, administraţia publică prezintă următoarele trasaturi definitorii:

este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice, care au ca trăsătură

comună faptul că desfăşoară o activitate executivă, de pe poziţii de autoritate faţă de

particulari, în vederea realizării unor obiective politice ;

prin activitate executivă, în acest caz, se înţelege activitatea de organizare a executării

legii sau executarea directă a legii ;

regim de putere publică înseamnă, în speţă, atât capacitatea de a emite acte unilaterale

obligatorii, cât şi capacitatea de a realiza o serie de fapte materiale pentru aducerea la

îndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, inclusiv constrângerea directă.

Din observarea fenomenului administrativ rezultă că, odată cu recunoaşterea personalităţii

juridice politico-administrative a diviziunilor administrativ-teritoriale, acestea devin unităţi

administrativ-teritoriale, adică dobândesc o dublă calitate, şi anume: calitatea de colectivităţi

locale (subiecte colective de drept public dotate cu autorităţi reprezentative) şi calitatea de

circumscripţii administrativ-teritoriale ale statului. Aceasta face ca, administraţia publică, privită

în ansamblu, să constituie un complex la care concură o pluralitate de autorităţi.

Sensul principal al sintagmei autoritate publică este acela de organ public, adică un

colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică, la nivel statal sau

local sau într-o altă formulare, o structură organizatorică ce acţionează în regim de putere

publică, pentru realizarea unui interes public.

În ce priveşte noţiunea de instituţie publică credem că aceasta nu se identifică nici cu

noţiunea de autoritate publică şi nici cu cea de autoritate a administraţiei publice, în legislaţie

utilizându-se de altfel, adeseori formularea “autorităţile şi instituţiile publice”, formulare ce nu

şi-ar mai avea rostul dacă noţiunile ar fi identice.

Faţă de noţiunea de autoritate publică mai sus definită, noţiunea de instituţie publică are în

vedere structurile subordonate unor autorităţi ale administraţiei publice, care funcţionează din

venituri bugetare dar şi din surse extrabugetare, potrivit legislaţiei în vigoare. Instituţiile de

14 Termenul ”autoritate” evocă activitatea preponderent de decizie, iar termenul ”instituţie” evocă activitatea preponderent de serviciu public, apud. L. Coman- Kund, op. cit, pag. 4-5.

10

învăţământ de stat, Academia Română şi institutele de cercetare din subordinea acesteia sunt

exemple de instituţii publice, dar ele nu pot fi calificate şi ca autorităţi publice15.

Stabilirea sensului de administratie publica presupune identificarea notelor dominante ale

continutului sau, ceea ce implica determinarea genului proxim in care aceasta poate fi incadrata

apartinandu-i acestui gen. Sub acest aspect, notiunea de administratie publica poate fi abordata

dintr-o dubla perspectiva a) perspectiva extrajuridică sau din perspectiva stiintei administratiei ,

cay in care genul proxim este fenomenul administrativ; b) perspectiva juridică, situatie in care

genul proxim este fenomenul puterii publice.

Din perspectiva extrajuridică –administraţia publica este o specie a fenomenului

administrativ prin aceasta avandu-se in vedere orice activitate de natura administrativa. In sens

larg, fenomenul administrativ este o activitate de organicare, dirijare, combinare a unor

mijloace , resurse, in vederea infaptuirii pana la faptele materiale concrete a unor obiective ,

valori, stabilite de structuri organizatorice superioare.

Din definitia formulată putem extrage cateva trăsături generale ale fenomenului

administrativ:

- este un fenomen social;

- presupune organizarea unor mijloace, resurse pentru atingerea unui obiectiv ,

infăptuirea unor valori;

- obiectivele, valorile sunt stabilite de structuri organizatorice superioare;

- se extinde pană la activitatea de infaptuire materială a valorii, a obiectivului

de atins.

In ceea ce priveş te diferenţa specifică este de reţinut ca ne aflam in prezenţa administraţ

iei publice numai atunci cand valoarea pe care o are de realizat un fapt administrativ este una

de natură politica.

Din perspectiva juridică administratia publica este o specie a fenomenului puterii publice.

Inţelegerea fenomenului de administratie publica din acest punct de vedere implica, in mod

necesar, abordarea succintă a principiului separaţiei puterilor in stat, apărut ca reacţie la tot ceea

ce insemna absolutismul monarhic si consecintele negative ale acestuia.

15 D .Apostol Tofan, op. cit, pag.35.

11

In concluzie, noţiunea de administraţie publică cuprinde numai faptele administrative care au

ca finalitate realizarea unor valori politice, a unor comandamente stabilite de instiutiile politice si

care sunt indeplinite in regim de putere publică 16.

Pe de alta parte, noţiunea de putere publică desemnează drepturile speciale, exorbitante

(prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraţiei publice şi implicit, orice

autoritate publică, în vederea exercitării atribuţiilor sale şi pentru satisfacerea interesului

public, care în cazul unui conflict cu cel particular trebuie să se impună.

În baza prerogativelor de putere publică de care dispun, măsurile luate de aceste autorităţi

se aplică direct iar în cazul în care nu sunt respectate, beneficiază de forţa de constrângere a

statului. Acest regim de putere publică presupune într-un stat democratic posibilitatea celor

administraţi de a acţiona în justiţie împotriva vătămărilor aduse prin actele administraţiei publice

fiind vorba despre instituţia contenciosului administrativ17.

1.2. Teoria administratiei publice

Teoria administraţiei, ca şi alte ştiinţe socio-politice este internaţională. Aceasta teorie

este o sinteza a cunoştinţelor acumulate de cercetătorii autohtoni şi străini şi o sinteză a

practicilor politice naţionale şi internaţionale. Aspectul dominant este analiza problemelor de

organizare şi funcţionare a administraţiei în tara dată.

Teoria administraţiei publice cuprinde principiile de activitate a instituţiilor publice în

organizarea şi conducerea proceselor sociale şi economice, mecanismelor de adoptare şi realizare

a deciziilor în cele mai importante probleme ce apar în societate, atît la nivel naţional, cît şi

regional şi local. Această teorie a apărut la intersecţia ştiinţelor sociale şi umanitare – sociologia,

politologia, ştiinţele economice. În această ordine de idei teoria administraţiei publice constituie

rezultatul cercetărilor, creativităţii reprezentanţilor diferitor discipline ştiinţifice.

Una din principalele sarcini ale teoriei administrării publice este argumentarea ştiinţifică

a organizării optimale a administraţiei publice pentru atingerea scopului general.Teoria

administrării publice se constituie dintr-o multitudine de idei, concepţii şi recomandări, care

descoperă esenţa fenomenelor sociale ca: conflictul şi consensul, procesul decizional,

organizarea administraţiei publice.16 Fl. Coman- Kund, Al. S. Ciobanu, Drept administrativ. Caiet de seminarii. Sinteze teoretice si exercitii practice pentru activitatea de seminar, Edit. Universul juridic ,Bucuresti, 2008, pag. 14.17 D. Apostol Tofan, op. cit, pag. 37-38.

12

Teoria administrării se ocupă de modul cum ar trebui construită şi condusă o organizaţie,

pentru a-şi îndeplini eficient munca. Un principiu fundamental al administrării care decurge din

caracterul raţional al administrării „bune”, este că, din cîteva alternativece care presupun aceleaşi

cheltuieli, întotdeauna trebuie selectată acea care conduce la cea mai reuşită realizare a

obiectivelor administrative; iar din cîteva alternative care conduc la acelaşi rezultat, trebuie

selectată cea care presupune cît mai puţine cheltuieli. De vreme ce acest principiu de eficienţă

este caracteristic oricărei activităţi care încearcă în mod raţional să maximizeze atingerea

anumitor finalităţi, utilizînd mijloace limitate, el este în egală măsură caracteristic teoriei

economice şi teoriei administrative. „Omul administrativ” îşi ocupă locul alături de clasicul „om

economic”.

În această ordine de idei esenţa ştiinţei administraţiei este stabilirea legilor şi legităţilor,

elaborarea principiilor, funcţiilor, formelor şi metodelor de activitatea a oamenilor în procesul

de conducere a societăţii, domeniilor şi echipelor. Prin urmare teoria ştiinţei administraţiei este

un sistem complex de cunoştinţe ce foloseşte date şi informaţii a diferitor ştiinţe sociale în scopul

elaborării principiilor şi metodelor de influenţă asupra oamenilor în procesele sociale18.

La momentul actual nu putem vorbi despre o teorie autohtona de administrare, dar

importanţa studierii ştiinţei administraţiei este indiscutabilă. Statul şi societatea trăiesc o perioada

dificilă în dezvoltarea sa. Acest sistem, încă, este completat cu mecanisme autoritar birocratice şi

tehnologii autoritare în activităţile de comandă. Tradiţia trecutului de soluţionare a problemelor

prin prisma ideologiilor ramane o gandire a paradigmei politice a celor de la conducere.

Autorităţile centrale şi locale întîmpină dificultăţi în elaborarea planurilor de activitate, stabilirea

priorităţilor, soluţionarea celor mai diverse probleme practice. Incompetenţa în organele

administraţiei publice - nu este un fenomen rar. În numărul de pricini a crizei sistemului pot fi

enumerate lipsa unei elite administrative – politice si lipsa unei baze teoretice în responsabila

activitate de conducere.

La momentul actual nu putem vorbi despre o teorie autohtona de administrare, dar

importanţa studierii ştiinţei administraţiei este indiscutabilă. Statul şi societatea trăiesc o perioada

dificilă în dezvoltarea sa. Tradiţia trecutului de soluţionare a problemelor prin prisma

ideologiilor ramîne o gîndire a paradigmei politice a celor de la conducere. Autorităţile centrale

18 Bazele conceptuale…, apud. www.blogspot....., consultat la data de 3. 10. 2012, ora 9.30.

13

şi locale întampină dificultăţi în elaborarea planurilor de activitate, stabilirea priorităţilor,

soluţionarea celor mai diverse probleme practice.

Incompetenţa în organele administraţiei publice - nu este un fenomen rar. În numărul de

pricini a crizei sistemului pot fi enumerate lipsa unei elite administrativ – politice si lipsa unei

baze teoretice în responsabila activitate de conducere19.

Anii 60 au fost marcati de o dezvoltare spectaculoasă a studiilor privind ştiinţa administrativ

ă. Termenul de stiinta administrativă acoperea incă cercetari care aveau obiectul de studiu foarte

variate. Astfel, s-au conturat trei conceptii :

a) o concepţie juridică, al carei principal scop avea in vedere o mai buna cunoastere a

structuriloe si functionarii administratiei publice;

b) o concepţie managerială orientata spre gasirea si punerea in practica a celor mai

eficace tehnici de gestiune si care incearca sa depaseasca stereotipul public –privat;

c) o concepţie sociologică, care incearca sa progreseze in cunoasterea fenomenului

administrativ cu ajutorul conceptelor si metodelor sociologiei20.

a. Concepţia juridică

Aceasta conceptie considera ştiinţa administrativă ca avand drept obiect de studiu

administraţia publică, considerată o institutie specifică, complet diferită de orice alta organizatie.

Promotarii ei au incercat sa depasească abordarile strict juridice care au determinat

studiile administrative din teoriile europene. Adepţii acestei abordari făceau distinctie intre

ştiinţa administrativă si dreptul administrativ, prima fiind considerata o disciplina pozitivă iar cea

de a doua o disciplină normativă, bazată pe metodele logicii formale si pe un rationament

deductiv. Ei au ramas insa, tributari dreptului administrativ.

Obiectul ştiinţei administrative este, insa, construit plecand de la criteriile de tip juridic

acesta fiind definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ, in sensul ca administraţia are

un statut specific şi este supusa unui regim juridic derogatoriu de la dreptul comun si anume

dreptul administrativ.

Aceasta perspectiva de tip francez a ştiintei administrative impiedia luarea in considerare

a diversitatii ştiintelor administrative21.

19 Ibidem.20 A. Profiroiu, Conceptii privind stiinta administrativa, Administratie si management public nr. 3/2004, pag.49. 21 Ibidem.

14

b. Conceptia managerială

Spre deosebire de concepţia anterioara, concepţia manageriala asimileaza administraţia cu

gestiunea, urmarind un obiectiv pragmatic deorece ea incerca sa descopere ş i sa utilizeze metode

mai raţionale şi mai eficace de organizare. Astfel conceputa, concepţia administrativa tinde sa se

confunde pur si simplu cu managementul. Treptat, insa, ea a dezvoltat teoriile manageriale,

punand in evidenţa particularitatile administrative şi ca urmare, in acesta perspectiva, ea tinde sa

devina o ramura a managementului care se aplica gestiunii publice.

Stiinţa bunei gestiuni sau a gestiunii eficace, managementul are o utilitate operationala si

utilitara, ambiţia fiind aceea de a defini reguli, norme care sa isi permita organizatiilor sa isi

atinga obiectivele cu maxim de eficacitate.

Insa managementul se diferentiaza de celelalte practici empirice ş i de primele formulari ale

stiinţelor organizarii printr-o dimensiune teoretica si conceptuala. Managementul public vizeaza

imbunatatirea performantei publice, permiţandu-i administraţiei sa tinga obiectivele care i-au fost

fixate de autoritaţi le publice la un cost minim.

Ca urmare, ea trebuie ca, permanent, să işi mareasca productivitatea, tinzand catre un cost

minim, insă fară să afecteze calitatea prestatiilor sale. Aceasta exigentă va conduce la regandirea

structurilor sale , a modurilor de organizare a muncii, a metodelor sale de gestiune22.

c. Concepţia sociologică

Dezvoltarea unei ştiinte administrative de dezvoltare sociologica a fost rezultatul a trei

curente de idei :

c1. un prim curent, aparţinand sociologilor care erau preocupaţi de administratia publică , fie

in cadrul unei sociologii a statului care prelungea tradiţia weberiană, fie in cadrul sociologiei

organizaţiilor, a carei dezvoltare a fost spectaculoasă;

c2. un al doilea curent, sustinut de politologi care erau interesaţi de actorul administrativ in

cadrul lucrarilor de sociologie politică 23.

Desi stiinţa politică a fost pentru mult timp dezinteresa ă de administraţie, incepand cu

anii 60 situatia se modifică din doua motive:

22 Ibidem.23 Idem, pag. 52.

15

- in primul rand, ideea ca administraţia reprezinta un aspect primordial al

activitatii statului a devenit mai evidenta odata cu urcarea executivului si

extinderea intervenţiilor publice in viata economica si sociala ;

- in al doilea rand, introducerea unei perspective sociologice in studiile politice

a condus la abandonul progresiv al viziunii juridice formaliste a administra

ţiei care om plasau in sarcini de simpla executie.

c3. Al treilea curent apartine juriştilor care au incercă să se despartă de dogma juridica şi sa

se apropie de cunoştintele oferite de teoria sociologică. Elementul moto al abordarii sociologice a

stiinţei administrative ramane insa dezvoltarea sociologiei organizatiilor care va oferi stiinţei

administrative o serie de referinţe teoretice si metodologice absolut necesare.

Sociologia organizaţiilor se afla la confluenţa dintre analizele teoretice ale lui Max Weber

asupra birocraţie si studiilor clinice realizate de catre psihosociologi asupra relaţiilor umane din

mare firme industriale. Ea pleacă de la postulatul conform caruia funcţionarea unei organizaţii nu

poate fi inţelesa doar ţtinand cont de regulile explicite care o guverneaza, acestea trebuind sa fie

completate de o analiza a motivaţiilor, a comportamentelor si o strategie a membrilor sai.

Teste grilă exemplificative:

1. Administraţia publică s-a intercalat cu: a) procesul de conducere politică şi

administrativă de stat; b) procesul de conducere democratica a statului ; c) procesul de

conducere in regim semiprezidential al statelor.

2. In doctrina, legislaţia şi jurisprudenţa interbelică din ţara noastră s-a utilizat în principal,

noţiunea de : a) administraţie publică ; b) administratie de stat ; c) administratie

politizata ; d) administratie centralizata.

3. , Prin noţiunea de administraţie publică, larg utilizată, la insecputul secolului al XX lea se

avea în vedere, de regulă: a) atât activitatea administraţiei centrale cât şi a administraţiei

locale; b) numai activitatea administratiei de stat; c) activitatea administratiei locale.

16

4. Sensul principal al sintagmei autoritate publică este acela de : a) structurile subordonate

unor autorităţi ale administraţiei publice, care funcţionează din venituri bugetare dar şi

din surse extrabugetare; b) organ public, adică un colectiv organizat de oameni care

exercită prerogative de putere publică; c) o specie a fenomenului administrativ prin

aceasta avandu-se in vedere orice activitate de natura administrativa.

5. Intre administraţia publică şi administraţia de stat există; a) un raport de la intreg la parte;

b) un raport de egalitate de forte; c) nu exista niciun fel de corelatie intre cele doua

segmente ale administratiei publice.

6. Una din principalele sarcini ale teoriei administrării publice este: a) este argumentarea

ştiinţifică a organizării optimale a administraţiei publice pentru atingerea scopului

general; b) buna gestiune sau gestiunea eficace; c) imbunatatirea performantei publice.

7. Conceptia manageriala asimileaza administratia cu: a) gestiunea; b) dogma juridica; c)

dezvoltarea sociologiei organizatiilor; d) sociologia politica.

8. Considera stiinta administrativa ca avand drept obiect de studiu administratia publica,

considerata o institutie specifica : a) conceptia sociologica; b) conceptia juridica; c)

conceptia manageriala.

9. Sociologia organizatiilor pleaca de la postulatul conform caruia: a) administratia reprezinta

un aspect primordial al activitatii statului a devenit mai evidenta odata cu urcarea

excutivului si extinderea interventiilor publice in viata economica si sociala; b) ca

administratia are un statut specific si este supusa unui regim juridic derogatoriu de la

dreptul comun si anume dreptul administrativ; c) functionarea unei organizatii nu poate fi

intelesa doar tinand cont de regulile explicite care o guverneaza, acestea trebuind sa fie

completate de o analiza a motivatiilor, a comportamentelor si o strategie a membrilor sai.

17

CAPITOLUL II

EVOLUŢIA STIINŢEI ADMINISTRAŢIEI

Obiective:

-Cunoasterea etapelor dezvoltarii ştiintei administratiei in diverse state ale lumii

- Cunoaţterea etapelor dezvoltarii ştiintei administratiei in Romania interbelica şi postbelica

-Cunoaşterea factorilor care influenteaza dezvoltarea ştiintei administratiei.

2.1. Consideraţii introductive

Ştiinţa administraţiei işi incepe procesul identitar in a doua jumatate a secolului al două

zecelea, cand, in viata stiinţifică europeană, s-a conturat un punct de vedere distinct referitor la

problemele administrative şi cand se puneau bazele unei noi ramuri a ş tiinţelor sociale,

respectiv stiinţa administraiţei de stat sau ş tiinţa administraiţei24.

Trebuie insa, sa meniţionăm, ca apariţia stiinţei administraţiei este semnalată incă din

secolul al XIX- lea, odata cu cea a dreptului administrativ, dei contructii teoretice pasagere

existau incă din Antichitate25.

Vom parcurge succint principalele concepte referitoare la stiinţa administratiei, in evoluţia

lor istorica in Franţa, Germania, Statele Unite ale Americii şi in alte state europene importante

pentru demersul nostru şi, in special, Romania.

24 I. Iovanas, Dreptul administrative si elemente de stiinta administratiei ,Edit.Didactica si Pedagogica,Bucuresti, 1977, pag 32. apud, C. Manda,C. Manda, Stiinta administratiei, Editia a III –a revazuta si adaugita, Curs universitar, Edit. Universul juridic, Bucuresti, 2008, pag. 26.25 A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, editia a III-a , Bucuresti, 2001, Edit. All Beck, pag. 148.

18

Intr-o lucrare de ştiinţa administraţiei evoluţia istorică a gandirii domeniului respectiv

reprezinta o funciţe explicativă , iar, dintr-o anumita perspectivă, chiar ştiinţa administraţiei este

o prelungire istorică, urmare a unei dezbateri pluriseculare26.

Necesitatea cunoaşterii aprofundate şi cât mai exacte a fenomenului de administraţie

publică, în toată complexitatea lui, pentru a se putea acţiona în sensul perfecţionării acestui

important domeniu al vieţii sociale, a condus la apariţia unei activităţi de cercetare care a primit,

printre altele, denumirea de ştiinţa administraţiei27.

Se susţine28 că la originea ştiinţei administraţiei se află cursurile privind ştiinţele

cameralistice predate la universităţile germane, în secolul XVIII. Cuvântul german Kameralien,

care provine din latinescul camera cu înţelesul de instituţie financiară, se traduce prin „a

administraţiei” sau „privind administraţia”, de unde sintagma ştiinţa administraţiei.

Iniţial, ştiinţele cameralistice se ocupau de administraţia finanţelor publice, pentru ca

ulterior să-şi extindă obiectul la ansamblul administraţiei publice.

Ştiinţele cameralistice s-au dezvoltat în secolul XIX în cadrul unor universităţi din

Germania şi Austria. Aceste ştiinţe nu se reduceau la cercetări teoretice ci implicau şi o serie de

lucrări practice. Se consideră că Imperiul Austro-Ungar a avut în secolul XIX o administraţie

foarte evoluată şi datorită operelor cameraliştilor.

Preocupări remarcabile pentru ştiinţa administraţiei se manifestă şi în Franţa, unde s-a

înfiinţat prima Şcoala de Administraţie, în anul 1848.

La începutul secolului XX, ştiinţele cameralistice au intrat în declin, fiind absorbite de

ştiinţa politică şi de ştiinţa juridică, sub influenţa dreptului administrativ francez.

Datorită complexităţii fenomenului abordat, cu privire la ştiinţa administraţiei s-au format

mai multe concepţii, fără a se ajunge la un acord. Concepţiile diferite ale autorilor asupra ştiinţei

administraţiei au început să se cristalizeze încă din secolul XIX. Prezentarea sintetică a acestor

concepţii este utilă, deoarece toate fac parte din ansamblul ştiinţei administraţiei şi toate oferă

cunoştinţe utile despre administraţie.

Inceputurile efective ale stintei administratiei le regasim in universitatile germane din

secolul al XVII-lea, unde, după cum am mentionat mai sus, se predau cursuri despre stiintele

26 P. Lagarde, Histoire de la pensee administrative francaise, Traite de la science administrative, apud. C. Manda, C. Manda, op. cit., pag. 26. 27 I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţă administrativă, vol.I, Ed. Risoprint, Cluj – 1998, pag.10, apud L. Coman Kund, op cit. , pag. 18.28 M. Oroveanu, Tratat de Ştiinţa administraţiei, Ed. Cerma, Bucureşti – 1996, pag..55,56.

19

camerale si, respectiv, in Franta, stiinta politiei in faza sa de contructie si de intarire a puterii

statale.

In cazul acestor denumiri credem ca se impun unele precizari. Spre exemplu, termenul de

poliţie are mai multe semnificatii. De plidă, in secolul al XV- lea acesta desmna situaţia de

ordine buna in care se gasea o colectivitate, şi, prin extensie, caile si mijloacele ce permit sa o

prevină.

Apoi, la inceputurile secolului al XVI-lea, termenul este legat de intărirea puterii regale

trimiţand, in mod special, la un tip anumit de activitate a statului, distinct de justitie, diplomaţie

sau aparare care viza asumarea unei bune ordini ş i a binelui general al tarii, mai ales prin

intermediul reglementărilor economice.

La sfarşitul secolului al XVIII-lea, cuvantul administratie se substituie progresiv celui de

politie pentru a desemna aceasta functie a statului, politia acoperind doar mentinerea securitatii

interne.

Ştiintele politiei nu se limitau doar la aspectele juridice, lucrarile elaborate in această perioad

ă vizand inventarierea textelor si expunerea dreptului pozitiv, descrierea structurilor

administrative care functionau, cu eventualele propuneri de imbunatatire29.

2.2. Dezvoltarea stiintei administratiei in Franta

In Franta, intemeietorul stiintei administratiei este Charles J. Bonin cu lucrarea sa

“Principii ale administratiei publice” in care trateaza administratia publica drept ştiinta, mai

precis ca pe o ştiinta exacta. El insista in lucrare asupra necesitatii unui studiu sistematic si

pozitiv al dministratiei publice intarit prin fixarea, inainte de toate, a principiilor generale ale

materiei”.

In Franta dreptul administrativ a fost introdus progresiv, dar nu fara a intampina

rezistenţa in facultatile de drept. Prima catedra de drept administrativ a fost creata la Facultatea

de drept din Paris in 1819. Ulterior, catedra a fost desfiinţata in 1822 dar se recreeaza in 182 308

prin intermediul celebrului sau initial titular, Gerando.

Insisi primi teoreticieni ai dreptului administrativ, Gerando si Macarel, erau constienţi ca

nu este de ajuns dreptul administrativ pentru a se cerceta administratia publica, respectiv pentru a

se forma funcţionarii administraţiei.

29 C. Manda, op. cit., pag. 28.30 Ibidem, pag. 29.

20

Ştiinţa administrativă apărea ca o ştiinţa socială in adevaratul sens al termenului , intrucat a

desemna ansamblul faptelor sociale ale actiunii administrative a cărei tendinţă era aceea e a se

integra, in consecintă, stiinţei politice, ştiinţei economice sau sociologiei. Aceasta stiinta avea

avea drept scop esential, pragmatic, imbunătăţirea eficientei actiunii administrative si, deci, a

binelui social.

In prima parte a secolului XX se poate afirma ca se conturează o doctrină clasică franceză

de stiinţa administraiţei. Ea se afirma, mai ales in urma cercetarii unor autori de formatie tehnic

ă, asa cum este Henry Fayol, acesta fiind creatorul termenului de doctrina administrativa31.

Conform concepţiei acestui autor cunoscuita in teoria de specialitate sub denumirea de fayolism

stiinta administraiţei este stiinţa conducerii intreprinderii , parte din teoria stiintifica a muncii32.

În această concepţie, ştiinţa administraţiei trebuie să preia şi să transpună în administraţia

publică rezultatele ştiinţei conducerii (administrării) întreprinderii, sau ale managementului, dacă

folosim terminologia americană.

Până la Fayol, ştiinţa conducerii afirma că întreprinderea are 5 funcţii: tehnică, financiară,

comercială, de securitate şi contabilă. Teoria lui Fayol afirmă, în esenţă, că cea mai importantă şi

complexă funcţie a întreprinderii este o a şasea şi anume funcţia administrativă. Aceasta este

definită sintetic astfel: a administra înseamnă a prevedea, a organiza, a decide, a coordona şi

a controla. În toate categoriile de întreprinderi calitatea esenţială a conducătorilor este

capacitatea de a administra, iar a personalului de execuţie cea profesională.

A prevedea înseamnă prefigurarea viitorului. Pe această bază se elaborează programul de

acţiune. Există previziuni pe termen scurt, mediu şi lung. Previziunile corecte sunt baza

succesului întreprinderii.

A organiza înseamnă a construi organismul material şi social al întreprinderii. Pentru

aceasta, trebuie găsite metodele de acţiune potrivite pentru atingerea obiectivelor urmărite şi

trebuie asigurate, fără sincope, resursele umane, materiale şi financiare necesare.

Activitatea decizională este misiunea esenţială a conducerii, pentru că decizia (comanda)

pune în mişcare şi face să funcţioneze orice organizaţie. În toate domeniile, fie că este vorba de

armată, industrie sau administraţie publică, conducătorului i se cer multe calităţi. Astfel, el

trebuie să-şi cunoască temeinic personalul, să elimine elementele incapabile sau perturbatoare, să

31 H. Fayol a fost inustrias si inginer de mine. Atrait in Franta secolului al XIX lea iar principala sa lucrarea Administration industrielle et gėnėrale a aparut in anul 1916.32 C. Manda, C. Manda, op. cit, pag. 33.

21

cunoască raporturile de serviciu, să ofere exemplul cel mai bun. De asemenea, conducătorul

trebuie să procedeze la verificări periodice ale personalului, să-şi reunească principalii

colaboratori în şedinţe periodice pentru a realiza convergenţa eforturilor în sensul realizării

obiectivelor, să nu se lase absorbit şi copleşit de detalii, să asigure buna organizare a activităţii,

să stimuleze iniţiativa şi să răsplătească devotamentul.

A coordona înseamnă a armoniza, a concerta toate eforturile elementelor componente

pentru a acţiona în sensul orientării generale a întreprinderii.

A controla înseamnă a stabili rapid şi precis dacă derularea programului organizării şi

acţiunii se încadrează în parametri stabiliţi. Controlul trebuie să evidenţieze în timp util abaterile

şi lipsurile şi trebuie urmat de măsuri de remediere a deficienţelor şi de sancţiuni.

După ce a formulat clar, precis şi unitar metodele şi normele de administrare a

întreprinderii, Fayol a demonstrat că acestea se pot utiliza, cu adaptările de rigoare, în orice

domeniu de activitate, inclusiv în administraţia publică. Mai mult, Fayol considera necesară

înfiinţarea învăţământului administrativ extins pentru creare unei culturi naţionale în favoarea

activităţilor raţional-ştiinţifice. Astfel, în şcolile elementare urmau să se predea noţiuni de

administrare, în licee cunoştinţe mai ample, iar în şcolile superioare cunoştinţele cele mai

dezvoltate. Numai aşa considera posibilă conceperea şi derularea, în mod natural, de activităţi

raţionale la nivelul întregii societăţi33.

2.3. Dezvoltarea ştiintei administratiei in Germania

In a doua jumatate a secolului al XIX lea un proces asemanator celui din Franta intalnim

şi in Germania, unde asistăm la dezvoltarea dreptului administrativ prin contributia celebrilor

juristi Oto Mayer, Laband si Gerber.

In acest cadru a fost remarcată remarca lui L. von Stein potrivit careia orice ştiinţă

administrativă nu poate apărea decat ca o consecinţă şi expresie a unei conceptii generale a

statului. Lorenzo von Stein, prin lucrarea sa intitulata Teoria administratiei 34este cel care

fundamenteaza in Germania, la mijlocul secolului al XIX- lea, o ştiinţă noua, denumită ştiinţa

administratiei, pe care o considera o ştiinţa politica35.

33 L . Coman- Kund, op.cit., pag. 23.34 A. Iorgovan, op cit., pag 158 apud. C. Manda, op cit., pag. 36.35 M. T. Oroveanu, Introducere in stiinta administratiei , Universitatea Crestina Dimitrie Cantemir, 1993, pag. 12, apud. C. Manda, pag. 36.

22

Lorenz von Stein afirmă că din conceptul de administraţie publică se dezvoltă teoria

administraţiei, ca teorie a relaţiilor permanente dintre morală şi puterea politică ce se

condiţionează reciproc. Teoria administraţiei urmăreşte înţelegerea forţelor şi normelor ce

guvernează viaţa reală, motiv pentru care este ştiinţa vieţii statului în toate formele şi elementele

sale. Astfel, dreptul administrativ este doar o componentă a teoriei administraţiei care înglobează

toate ştiinţele politice practice, realizând o sinteză a elementelor politico-juridice care determină

viaţa statului. De aici corolarul că teoria administraţiei este o ramură a ştiinţei politice.

Pe această bază, unii autori au afirmat necesitatea unei ştiinţe speciale a administraţiei

care cuprinde teoria administraţiei şi dreptul administrativ. Dezvoltările doctrinare, pe aceste

coordonate, au condus la definirea ştiinţei politice ca ştiinţă a activităţii statului, care se divide

în două ramuri principale: ştiinţa legislaţiei şi ştiinţa administraţiei36.

Pe de altă parte, tot in Germania au existat autori, ca de pilda, Otto Mayer 37 care au

sustinut autonomia dreptului administrativ fundamentat ca ramura a dreptului public si nu a

ştiintei politice. In contextual curentului positivist metoda juridica domină ansamblul studiilor

asupra administratiei de stat germane in deceniul patru al sec XX cand se pun bazele unei ştiinte

a administratiei, plecandu-se de la idea ca aceasta ştiinta nu poate fi o ştiintă nepolitică , ci,

dimpotriva, ea este in cel mai orientat grad orientate politic38.

2.4. Stiinţa adminsitraţiei in S.U.A.

Această concepţie a apărut sub influenţa preocupărilor din SUA, de la începutul sec. XX,

pentru raţionalizarea şi organizarea tehnico-ştiinţifică a muncii în întreprinderi39. Deschizătorul

de drumuri în acest domeniu a fost inginerul Frederic W. Taylor40 (1856 – 1915).

Obiectivele taylorismului, adoptate şi adaptate de ştiinţa administraţiei sunt:

- înlocuirea empirismului41 prin organizarea raţional-sistematică a fiecărui element al

muncii;

- divizarea proceselor de muncă;

- crearea unor echipe de specialişti care supraveghează personalul de execuţie;

36 L. Coman -Kund, op. cit, pag. 19.37 Otto Mayer este fondatorul dreptului administrative german.38 A. Iorgovan , op cit., pag.161.39 Prin întreprindere se înţelege aici o unitate economică de producţie, de prestări servicii sau de comerţ.40 The Principles of Scientific Management, New-York, 1911, apud L. Coman- Kund, op cit. pag. 2041 Empirisimul consideră experienţa senzorială ca unică modalitate de cunoaştere. Aici, are sensul de folosire exclusiv a experienţei într-o activitate.

23

- cercetarea continuă a randamentului maxim al oamenilor şi maşinilor;

- specializarea , pregătirea şi antrenarea lucrătorilor.

Realitatea practică a demonstrat că sistemul lui Taylor, deşi a sporit randamentul

proceselor de muncă repetitive, nu a condus la rezultatele scontate şi a generat următoarele efecte

negative:

- surmenarea lucrătorilor;

- mărirea şomajului şi insecuritatea lucrătorilor;

- a făcut munca monotonă şi a legat lucrătorul de maşină.

Principala deficienţă a sistem taylorist este că nu ţine seama de caracteristicile factorului

uman. Lucrătorii sunt fiinţe umane, cu personalitatea, interesele şi sentimentele lor, nu maşini.

Neglijând caracteristicile lor de fiinţe umane, ei vor manifesta o atitudine ostilă faţă de sistem, pe

care îl percep ca o constrângere majoră, cu consecinţe negative pentru rezultatele întreprinderii.

Succesorii lui Taylor au căutat şi găsit corectivul necesar concepţiei acestuia. Acesta este

asigurarea unei atitudini participative din partea lucrătorilor. O asemenea atitudine nu poate fi

realizată prin constrângere, ci numai prin convingere, prin valorizarea calităţilor şi stimularea

iniţiativelor personale privind îmbunătăţirea condiţiilor şi metodelor de muncă.42

Meritul teoriei lui Taylor consta in aceea ca el si-a propus descoperirea principiilor ueni

organizari eficiente a muncii fizice prin descompunerea intregului porces prin operatii si parti

componente ale acestora, astfel ca prin masurarea si observarea cu preciyie a timpilor diferitelor

miscari se inlaturau miscarile inutile, neeconomicoase, asigurandu-se o mai mare eficienta a

procesului muncii. El a folosit si statistica pentru cercetarea organizarii muncii si fundamentarea

organizarii unei conduceri specializate, functionale a procesului de organizare a muncii43.

2.4. Evoluţia ştiinţei administraţei in Romania

Subiectul în cauză este pe larg discutat în cercul oamenilor de ştiinţă, răspunsurile fiind

diverse, comportînd argumente atît în favoarea ştiinţei cît şi în favoarea artei.

Dicţionarul explicativ al limbii române dă definiţia noţiunii de ştiinţă ca ansamblu

sistematic de cunoştinţe despre natură, societate şi gîndire; ansamblu de cunoştinţe dintr-un

anumit domeniu al cunoaşterii. Pentru recunoaşterea statutului de ştiinţă a unui domeniu este

42 Ibidem.43 C. Manda, op cit., pag. 42.

24

necesară existenţa următoarelor elemente: a) un obiect propriu de cercetare, b) metode de

cercetare, c) posibilitatea de a formula principii.

Ştiinţa administraţiei îndeplineşte aceste trei condiţii. Ştiinţa administraţiei are un obiect

propriu de cercetare exprimat prin activitatea şi structura administraţiei publice. Obiectul ştiinţei

administraţiei este studierea administraţiei publice, în ansamblul său, cu toate implicaţiile,

relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social. Particularităţile acestei

activităţi rezultă din particularităţile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizării ei.

Noţiunea faptului administrativ constituie punctul de plecare al cercetărilor asupra administraţiei

publice.

După Dimitrie Brezoianu, obiectul ştiinţei administraţiei poate avea un dublu sens: 1) într-

un sens restrîns ştiinţa administraţiei are ca obiect de cercetare administraţia publică sub aspect

organizatoric şi funcţional; 2) în sens larg, obiectul ştiinţei administraţiei publice se referă la

raţional şi eficienta dimensionare şi organizare a aparatului administrativ, precum şi elementul

uman.

O primă categorii de preocupări pentru ştiinţa administraţiei se referă la raţionala

dimensionare şi organizare a aparatului administrativ, în raport cu nevoile sociale pe care trebuie

să le satisfacă. Un aparat administrativ prea numeros, în afară că generează cheltuieli bugetare

suplimentare şi inutile, conduce totodată şi la apariţia unor paralelisme între autorităţi, la

rezolvări greoaie, la fenomene de birocraţie. Dimpotrivă, un aparat administrativ insuficient are

ca efect o supraaglomerare cu sarcini a autorităţilor administraţiei publice, ceea ce, în mod

inevitabil, conduce la o rezolvare superficială, uneori chiar la o imposibilitate de rezolvare a

problemelor. De aceea, raţionala dimensionare şi organizare a aparatului administrativ constituie

o preocupare de prim ordin pentru ştiinţa administraţiei.

Ştiinţa administraţiei trebuie să se preocupe şi de modul cum funcţionează autorităţile

administraţiei publice, de modul cum răspund la comandamentele sociale, cum gospodăresc

mijloacele materiale şi financiare pe care le-au încredinţat, pentru obţinerea unei eficienţe cît mai

ridicate. Ştiinţa administraţiei trebuie să ofere soluţii pentru asigurarea unei funcţionări optime a

aparatului administrativ, pentru ca acesta să poată rezolva în timpul cel mai scurt, cu cele mai

mici cheltuieli şi înt-un mod adecvat, realist şi principial toate problemele cu care se confruntă.

Pe măsură ce societatea parcurge noi etape în dezvoltarea sa progresivă, ceea ce ridică

sarcini noi, tot mai complexe pentru autorităţile administraţiei publice, în mod corespunzător

25

ştiinţei administraţiei îi revin sarcini de cea mai mare însemnătate în ceea ce priveşte

îmbunătăţirea organizării şi funcţionării administraţiei publice, aducîndu-şi contribuţia la

adoptarea măsurilor vizînd realizarea acestui obiectiv44.

Autorităţile administraţiei publice sunt colective de oameni. De aceea, elementul uman

nu trebuie să lipsească din sfera preocupărilor ştiinţei administraţiei. Modul de pregătire şi

recrutare a personalului, stabilitatea în funcţie şi promovarea acestuia, aprecierea activităţii

personalului, raporturile interumane din interiorul diferitor structuri administrative, dintre şefi şi

subalterni, relaţiile administraţiei cu beneficiarii, cu persoanele din afara acesteia etc.constituie

preocupări permanente pentru ştiinţa administraţiei. De modul cum se desfăşoară raporturile

dintre persoanele din cadrul aparatului administraţiei publice, precum şi dintre acestea şi

persoanele din afara administraţiei depinde într-o mare măsură însă-şi buna desfăşurare a

activităţii autorităţilor administraţiei publice.

Autorul clujean Ilie Iovănaş susţine că ştiinţa administraţiei studiază avantajele şi

dezavantajele conducerii colective, iar în funcţie de constatările făcute, apreciază în ce limite se

poate aplica cu eficienţă maximă acest principiu. Ştiinţa administraţiei cercetează de asemenea,

căile şi metodele de stimulare a participării creatoare a tuturor membrilor autorităţii colegiale la

dezbatera şi adoptarea actelor decizionale, etc.

Ştiinţa administraţiei cercetează proporţia optimă între funcţionarii de decizie şi cei de

execuţie, în aşa fel încît, realizîndu-se o simplificare a aparatului administrativ, să se obţină un

maxim de eficienţă socială şi economică a activităţii administrative.

Ştiinţa administraţiei cercetează şi căile, precum şi mijloacele care asigură o

fundamentare ştiinţifică a deciziei administrative, metodele şi condiţiile în care se realizează o

eficienţă social-economică şi politică maximă a deciziei, măsură în care mijloacele tehnice pot

ajuta la adoptarea unor decizii optime, mijloacele de conservare şi transmitere operativă şi exactă

a conţinutului informaţiei.

În ştiinţa administraţiei se utilizează metode diferite adecvate fiecărei probleme studiate în

scopul realizării unei cercetări eficiente. Fiind o ştiinţă interdisciplinară, ştiinţa administraţiei

utilizează tehnici şi metode de cercetare ale ştiinţelor sociale. Printre ele enumărăm: cercetarea

documentară (studierea documentelor administrative scrise: acte normative, organigrame,

statistici, etc.,) , metoda sociologică (observaţii, sondaje de opinii, anchetă sociologică,

44 Bzele conceptuale…apud. www.blogspot..., consultata la data de 5. 10 2012, ora 18. 00.

26

chestionare, interviuri), metoda statistică de cercetare a faptelor ( studierea cantităţii

fenomenelor), metoda comparativă (cercetarea realităţii administrative din mai multe ţări),

metoda analizei istorice (cercetarea administraţiei publice în perspectiva şi dezvoltarea sa

istorică, în mişcare).

Ştiinţei administraţiei, însă, îi sunt caracteristice şi metode proprii de cercetare: metoda

cazurilor, metodele de analiză (organizaţională, funcţională, sistemică).

Ştiinţa administraţiei este o ştiinţă experimentală care cercetează realităţile sociale şi în

baza investigaţiilor efectuate formulează reguli şi principii. Aceste principii şi reguli reprezintă

concluzia generală, întemeiată pe observarea unor serii de activităţi administrative, de sine

stătătoare, în funcţie de etapa de dezvoltare a societăţii.

Formularea principiilor ştiinţei administraţiei şi aplicarea lor adecvată în fiecare situaţie,

constituie baza rezolvării sarcinilor administraţiei publice concrete şi facilitează realizarea

obiectivului fundamental de satisfacere a interesului general. Astfel doctrina de specialitate

menţionează două categorii de principii ale ştiinţei administraţiei: principii generale şi principii

speciale.

Principiile generale sunt: principiul suveranităţii naţionale; separaţia puterilor statului,

principiul supremaţiei Constituţiei; principiul transparenţei. Principiile speciale includ:

organizarea şi conducerea unitară; autonomia de organizare; adaptabilitatea organizării şi

funcţionării administraţiei publice; simplificarea şi raţionalizarea structurilor organizatorice şi

funcţionale ale administraţiei publice; perfecţionarea stilului, a metodelor şi tehnicilor, atît la

nivel de comandă, cît şi la nivel de execuţie.

În lucrarea „Tratat de ştiinţa administraţiei” M.Oroveanu , subliniază şă în conţinutul

ştiinţei administraţiei se reflectă următorii factori:

1. Factorul ordine . Prin natura sa, administraţia este chemată să asigure ordinea,

anihiland în acest scop, toate cauzele care produc dezordine.

2. Factorul stabilizator. În materie administrativă se urmăreşte asigurarea şi păstrarea

continuităţii, fără însă ca tendinţa spre stabilitate să franeze dinamizmul acţiunii şi adaptarea

necontenită la modificările justificate de evoluţie şi progres.

3. Factorul raţional. Se urmăreşte în activitatea administraţiei cooperarea umană

raţională, fundamentată pe logică. De aceea în ştiinţa administraţiei urmează ase studia

27

modalităţi de eliminare a exagerărilor birocratice sau a unor practici administrative în dezacord

cu principiile logice.

4. Factorul eficienţă. Este absolut necesar ca în ştiinţa administraţiei să se studieze

procedeele prin care să se realizeze eficienţa în administraţie, eficienţa care înseamnă raportul

dintre rezultatele obţinute de pe urma unei activităţi administrative şi consumul de resurse

umane, materiale şi financiare pentru a înfăptui această activitate. Factorul eficienţă este

condiţionat de factorul raţional şi aceşti doi factori alcătuiesc criteriile esenţiale după care se

apreciază valoarea şi utilitatea unei instituţii administrative, şi dacă ea îşi îndeplineşte misiunea

pentru care a fost înfiinţată sau dacă nu se impune reorganizării sau chiar desfiinţarea ei.

5. Factorul organizare. Este domeniu de investigare în ştiinţa administraţiei, în care se

studiază modurile de organizare eficientă a aparatului administrativ. Punand accentul pe factorul

organizare, pe înfăptuirea sa raţională şi eficientă, ştiinţa administraţiei poate fi definită logica

administrării sau ştiinţa organizării administrative.

6. Factorul conducere. Oferă un vast domeniu de cercetare în ştiinţa administraţiei.

Pentru a se realiza o conducere raţională şi eficientă este necesar ca ea să se înfăptuiască pe baze

ştiinţifice. Conducătorului i se mai cer, în plus, şi anumite însuşiri specifice acestei activităţi, cu

obiectivul ca această activitate să devină o artă.

7. Factorul finalitate. Ştiinţa administraţiei mai poate fi definită filizofia administraţiei

sau sociologia administraţiei, pentru că studiind multilateral administraţia publică îşi propune ca

scop îmbunătăţirea activităţii şi structurii acesteia în interesul societăţii. Or, această finalitate

impune cercetarea, în fundamentul lor, a cauzelor determinate ale acţiunii administraţiei publice,

care are misiunea satisfacerii interesului general al colectivităţilor umane, dar şi interesului

individual şi legitim al omului.

8. Factorul centripet. Întrucît administraţia publică urmăreşte să acţioneze în mod

unitar, avînd prin definiţie, un rol de unificare, în conţinutul ştiinţei administraţiei se oglindeşte

această trăsătură caracteristică45.

Toţi aceşti factori alcătuiesc conţinutul ştiinţei administraţiei şi sunt studiaţi pentru a se

găsi soluţiile cele mai adecvate în scopul unei organizări şi funcţionări a administraţiei publice.

În acest cadru în ştiinţa administraţiei se cercetează şi unele probleme care aparent sunt de o

mică importanţă, ca de exemplu, acelea în materie de tehnică administrativă sau metodele de

45 Bzele conceptuale…apud www.blogspot..., consultata la data de 5. 10 2012, ora 18. 00.

28

organizare a birourilor etc. În această ordine de idei este important să se urmărească organizarea

raţională şi eficientă, în cele mai modeste compartimente de activitate, deoarece a fost depăşită

vechea mentalitate a funcţionarilor care considerau că activitatea în administraţia publică constă

în aplicarea legilor şi a dreptului administrativ şi nu concepeau să se ocupe de probleme minore

precum formatul hartiei unui formular tip, sau de felul în care o lucrare trebuie să circule de la un

birou la altul.

Finalitatea ştiinţei administraţiei coincide cu cea a administraţiei publice care însăşi ea

constă în servirea omului. Toate resursele şi metodele administraţiei publice şi ale ştiinţei

administraţiei urmează să asigure servirea omului, satisfacerea drepturilor şi intereselor lsale

legitime pe coordonatele juridice şi ale moralei creştine. Prin cercetările din ştiinţa administraţiei

se urmăreşte găsirea celor mai adecvate soluţii, în scopul satisfacerii operative a intereselor

generale în concordanţă cu interesele personale ale oamenilor.

Ştiinţa administraţiei are un scop pragmatic ce constă în îmbunătăţirea activităţii şi

structurii administraţiei publice. Finalitatea în ştiinaţa administraţiei este ca, printr-o activitate şi

structură raţională şi eficientă a aparatului administrativ şi prin utilizarea unor criterii, reguli,

principii şi metode ştiinţifice, să se folosească resurse umane, materiale şi financiare minime,

realizîndu-se un randament maxim.

Finalitatea ştiinţei administraţiei însăşi constă în găsirea celor mai judicioase soluţii

pentru ca administraţia publică să se adapteze la circumstanţe, astfel încăt să-şi poată întotdeauna

îndeplini serviciile. Totodată, prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, ca disciplină

social-politică, se ajută funcţia legiuitoare a statului prin propuneri de lege ferendă, urmărindu-se

îmbunătăţirea actelor normative referitoare la administraţia publică, în concordanţă cu

necontenita evoluţie socială precum şi cu progresul ştiinţific şi tehnic.

Progresul în administraţia publică este determinat şi de posibilitatea de a evalua orice

activitate din punctul de vedere al rezultatelor previzibile şi imprevizibile. Necesitatea de a

explica de ce s-a obţinut un anumit rezultat, în măsura în care acest răspuns este raţional, justifică

existenţa, utilitatea şi aplicarea ştiinţei administraţiei.

Un asemenea răspuns urmează a se fundamenta pe analiza faptelor concrete pentru a

duce la descoperirea interdependenţei, a legăturilor cauzale, a condiţionăriidintre fenomene, la

explicarea activităţilor aşa cum se realizează el e în realitate, ceea ce constituie unul din scopurile

ştiinţei administraţiei.

29

Preocupări în legătură cu cercetarea administraţiei publice există încă din cele mai vechi

timpuri. Gîndirea umană a abordat acest subiect din momentul în care în existenţa socială şi-au

făcut apariţia activitatea şi structurile administraţiei publice46.

Teste grile exemplificative :

1. Constructii teoretice pasagere ale stintei administratiei existau inca: a) din Evul mediu

timpuriu; b) Antichitate c) de la inceputul secolului XX; d) de la inceputul anilor 90.

2. Inceputurile efective ale stintei administratiei le regasim in: a) universitatile americane;

b) universitatile germane ; c) univeristatile franceze ; d) universitatile britanice.

3. M.Oroveanu subliniază ca în conţinutul ştiinţei administraţiei se reflectă următorii factori:

a) factorul ordine, factorul conducere, factorul centripet ; b) factorul organizatoric, factorul

eficienta si factorul conducere; c) factorul eficenta, factorul ordine, factorul centrifug.

3. Factorul centripet se traduce prin aceea ca: a) stiinţa administraţiei mai poate fi definită

filizofia administraţiei sau sociologia administraţiei; b) administraţia publică urmăreşte să

acţioneze în mod unitar, avînd prin definiţie, un rol de unificare; c) Este absolut necesar ca

în ştiinţa administraţiei să se studieze procedeele prin care să se realizeze eficienţa în

administraţie.

4. Finalitatea ştiinţei administraţiei coincide cu cea a: a) a administratiei publice; b) cu cea a

guvernantilor c) a executantilor actelor administrative normative.

5. Finalitatea ştiinţei administraţiei însăşi constă în: a) în găsirea celor mai judicioase soluţii

pentru ca administraţia publică să se adapteze la circumstanţe; b) îmbunătăţirea actelor

46 http://grupa122.blogspot.ro/2010/10/bazele-conceptuale-ale-teoriei.html, consultat la data de 5. 10. 2012, ora 18.00.

30

normative referitoare la administraţia publică; c) posibilitatea de a evalua orice activitate

din punctul de vedere al rezultatelor previzibile şi imprevizibile.

6. Eficienţa înseamnă: a) raportul dintre rezultatele obţinute de pe urma unei activităţi

administrative şi consumul de resurse umane, materiale şi financiare pentru a înfăptui

această activitate; b) posibilitatea de a evalua orice activitate din punctul de vedere al

rezultatelor previzibile şi imprevizibile; c) toate resursele şi metodele administraţiei

publice şi ale ştiinţei administraţiei urmează să asigure servirea omului.

7. Nu trebuie să lipsească din sfera preocupărilor ştiinţei administraţiei: a) studierea

factorului uman; b) studierea factorului risc; b) studierea factorului dinamica.

8. Un aparat administrativ prea numeros: a) că generează cheltuieli bugetare suplimentare şi

inutile; b) conduce totodată şi la apariţia unor paralelisme între autorităţi, la rezolvări

greoaie, la fenomene de birocraţie; c) a si b sunt ambele corecte.

9. Principiile generale ale administratiei publice sunt: a) principiul suveranităţii naţionale;

separaţia puterilor statului, principiul supremaţiei Constituţiei; principiul transparenţei; b)

organizarea şi conducerea unitară; autonomia de organizare; adaptabilitatea organizării şi

funcţionării administraţiei publice. c) simplificarea şi raţionalizarea structurilor

organizatorice şi funcţionale ale administraţiei publice; perfecţionarea stilului, a

metodelor şi tehnicilor, atît la nivel de comandă, cît şi la nivel de execuţie.

CAPITOLUL III

31

IDENTIFICAREA PRINCIPIILOR ŞTIINTEI ADMINISTRATIEI

Obiective:

-Identificarea principiilor generale ale stintei administratiei

--Identificarea principiilor speciale ale stintei administratiei.

Formularea unor principii ale ştiinţei administraţiei romanesti-principiile generale,

trebuie să porneasca de la prevederile constituţionale care, in acest cadru, devin deosebit de

importante. In acest sens, este de mentionat faptul că intreaga activitate de instaurare, menţinere

şi exercitare a puterii statale, a raporturilor dintre guvernanţi si guvernaţi se desfasoară potrivit

principiilor generale prevazute de Constituiţe47.

Aceste principii reflectă si consacră in formele politico-juridice caracterul structurilor de

guvernare şi relaţiile dintre ele in procesul exercitării puterii, stabilesc directiile generale de

activitate ale statului, iar unele dinte ele fixează, totodată, cadrul general in care poporul, titularul

suveran al puterii, exercita atributele acesteia.

Pe baza principiilor constituţionale, aflate ele insele intr-o dinamica proprie, ca orice

miscare sociala, de altfel, se stabilesc noi orientari privind reglementarea relaţiilor sociale, in

legatura directa cu formele democratice de exercitare ale puterii. Sfera de cuprindere a

principiilor constitutionale depăşeşte structurile statale propriu-zise, cu alte cuvinte, ele se aplica

şi in sfera de activitate a tuturor corpurilor intermediare48.

Ca atare, se spune in mod curent că administraţia publică este permanent plasată sub

nivelul politic, subliniindu-se astfel că, deasupra tuturor instituţiilor administrative, există

institutii politice care facilitează existenţa statului si satisfacerea nevoilor comune ale

colectivitaţii, in conformitate cu deciziile instituţiilor politice.

Pentru a identifica principiile ştiinţei administraţiei credem că trebuie sa observăm insuşi

modul cum este definită administraţia publică, in literatura noastra de specialitate, ca fiind acea

activitate care constă in organizarea si asigurarea executarii nemijlocite a prevederilor

47 I. Muraru, S. Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, editia a IX-a, revazuta si completata, Edit. Lumina Lex, Bucuresti, 2001, pag 26, apud. C. Manda, op. cit., pag. 78.48 C. Ionescu, Principii fundamentale ale democratiei constitutionale, Edit. Lumina Lex, Bucuresti, 1997.

32

Constitutiei , a actelor normative si a celorlalte acte juridice adoptate sau emise de autoritatile

statului de drept49.

In vederea inentificarii principiilor generale sau fundamentale ale ştiinţei administraţiei

romaneşti este necesar sa analizam dispozitiile art. 1 , art. 2 alin 1 , art. 4 alin 1 , art. 8 , art .78 si

art. 120 alin. 1 din Constitutia Romaniei. Din aceste dispozitii vom deduce anumite principii

generale de valoare constitutională pe care le consideram ca sunt aplicabile, in acelaşi timp si

ştiinţei administraţiei. Aceasta decurge din faptul ca ele stau la baza organizarii activitaţii tuturor

autoritaţilor statului şi, deci, se aplica in mod explicit şi administraţiei publice şi, implicit, ştiinţei

administraţiei50.

Principii generale :

Principiul puterii suverane sau al suveranitaţii naţionale .

In acest context il vom intelege in sensul ca puterea politică are, in mod necesar, un

titular, poprul roman şi ca acesta detine in mod natural puterea politică, suveranitatea51.

Suveranitatea exprima faptul ca puterea politică işi extinde autoritatea sa asupra unui anumit

teritoriu şi populatie si nu admite ca o alta autoritate sa exercite puterea publica asupra aceluiaşi

teritoriu si populatii52.

Ea constă in drepturile unui stat de a decide liber in privinta treburilor sale interne sau

externe. Ca trasatură generală a puterii de stat, suveranitatea reuneşte suprematia şi independenta

puterii in exprimarea si realizarea vointei guvernantilor ca voinăt obligatorie pentru intreaga

societate53.

Oricum, definirea suveranităţii numai prin suprematie sau numai prin independenţa este

insuficienta, căci, in timp ce supremaţia evoca acea insuşire a puterii de stat de a fi superioară

oricărei puteri de a fi superioară oricărei alte puteri in raport cu populaţia , cuprinsa in limitele

frontierei statului, independenţa evocă acea trasatură a puterii de a nu fi ingradită in realizarea

scopurilor sale de nicio putere de stat străina54.

49 A. Iorgovan , op cit. , pag. 61-63.50 C. Manda, C. Manda, op cit., pag. 79.51 C. Ionescu, op. cit. , pag. 17 si urmatoarele. 52 Ibidiem.53 I. Muraru, E. S. Tanasescu, Constitutia Romaniei comentata pe articole, CH Beck, Bucuresti, 2008, pag. 21.54 Ibidem.

33

De altfel, suveranitatea este descrisa de art. 2 alin 1 din Constitutie ca apartinand

poporului roman care o exercită prin organele sale reprezentative constituite prin alegeri libere ,

periodice şi corecte , precum si prin referendum.

Din aceasta dispoziţie constitutională rezultă ca ea se exercită, pe de o parte, in mod

direct de catre popor, in cazul referendumului, iar in cazul exercitării prin organele sale

reprezentative semi -direct şi cu condiţia constituirii lor prin alegeri libere, periodice si corecte55.

Principiul separatiei şi echilibrului puterilor in stat

Separaţia puterilor in stat este un principiu de organziare şi funcţionare a statului care s-a

impus mai ales dupa instaurarea statului modern. Fiind uniatra si suverana, puterea de stat nu

poate fi imparţita intre grupuri sau categorii de persoane diferite. Ea se exercita in toata

plenitudinea şi atributele sale.

Cei care au argumentat si formulat pentru prima data principiul separatiei puterilor in stat

au fost filosoful francez Ch. Montesquieu si filosoful englez J. Locke. In acest sens primul dintre

ei mentiona: Totul ar fi pierdut daca acelasi om sau acelasi corp de fruntasi , fie el şi al nobililor,

fie ei ai poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe aceea de a face legi, pe aceea de a adduce la

indeplinire hotararile obstesti si pe aceea de a judeca infractunile sau litigiile dintre perticulari56”.

Alin. 4 art. 1 din Constitutie inscrie expressis verbis principiul classic al separatiei

puterilor in stat in cadrul democratiei constitutionale. Este bine stabilit că transpunerile practice

ale principiului separatiei şi echilibrului puterilor in stat au relevat numeroase dificultati in

functionarea unui model pur, al separatiei rigide, dovedind necesitatea unei colaborari a

diferitelor organe ale statului in realizarea functiilor atribuite lor.

Evolutia separatiei puterilor in stat, ca teorie si realitate constitutională, cuprinde trei mari

aspecte si anume: definirea continutului si a sensurilor teoriei; citica teoriei clasice; continuitata

importantei si rezonantei sale sociale si politice.

Aparuta in secolul Luminilor , alaturi de alte teorii la fel de penetrante si tulburătoare, ea

a fost indreptată impotriva obscurantismului feudal si a inchistarii medievale, impotriva abuzului

de putere. Ea a avut un rol aparte in promovarea sistemului reprezentativ , adică in valorificarea

democratică a relatiei dintre detinatorul suveran al puterii si organizarea statală a puterii politice

astfel incat să fie asigurate garantiile exercitarii depline a drepturilor omului şi cetăteanului.

55 C.Manda, op. cit, pag. 80.56 M.Preda, Drept administrativ, Partea generala, Editia a IV- a, Lumina Lex, Bucuresti, 2006, pag. 40.

34

Specializarea cate unui organ pentru exercitarea doar a unei funcţii statale a intervenit

mai tarziu şi reprezintă numai una dintre posibilitatile de exercitare a puterii de stat57.

Pe parcursul istoriei si a practicii sociale acest principiu a cunoscut diverse corecţii,

adaptari şi explicaţii, dar, in esenţa, a ramas neschimbat pana in zilele noastre, chiar daca multi

teoreticieni şi practicieni vad in acest principiu o problema “de buna organizare a puterii” , de

“oportunitate”, de “regula a puterii publice”.

In mod practic nu este vorba despre o separaţie a puterilor, ci de o delimitare a funcţiilor

de baza ale oricarei puteri de stat, de elaborare a legilor ( funcţia legaislativă), de executare a

legilor (funcţia executivă) si de rezolvare a litigiilor care apar in executarea legilor (funcţia

judecatoreacă).

Desigur, aceasta este formula clasică şi simplistă a principiului separatiei puterilor in stat

deoarece , chiar şi in practica statelor moderne, cu democraţia dezvoltată, afirmarea principiului

comporta multe amendamente care reduc din valorile sale morale din perioada de inceput58.

Principiul supremaţiei Constituţiei si legalit ă ţii

Este principiul exprimat in mod direct de disp.alin 1 art. 5 din Constituţie care precizează

că in Romania respectarea Constitutiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Acest

principiu fixează cadrul activitatii autoriătţilor statului in limita legilor, asigură stabilitatea

juridică, drepturile si liberătile omului si inseamnă subordinarea tuturor activitaţilor autoriăţilor

publice, voinţei supreme a naţiunii, consemnată in principiile şi normele pactului fundamental

statuat in Constituţie59.

Constituţia, spune Ion Deleanu, denumit, de altfel, unul dintre părintii Constitutiei, se află

in varful piramidei tuturor actelor juridice. Aceasta afirmatie este sustinută prin aceea ca:

-legitimează puterea, convertind vointele individuale sau colective in vointa de stat;

- confera autoritate guvernanţilor , indreptaţindu-le deciziile şi confirmandu-le aplicarea

- determină funcţiile si atributiile ce revin autoritaţilor publice;

-consacrand drepturile şi indatoririle fundamentale, dirigueste raporturile dintre cetaţeni,

dintre ei şi autorităţile publice

57I. Muraru, E. S. Tanasescu, Constitutia Romaniei comentata pe articole, C.H. Beck, Bucuresti, 2008, pag. 14.58 M. Preda, o.p. cit, pag. 41.59 C. Manda, op cit., pag. 81.

35

-garantarea supremaţiei Constituţiei si legilor se realizează prin două principii

subsecvente şi anume, prin justiţia constituţională sau a controlului constituţionalitătii legilor,

realizată de Curtea Constituţionala şi prin principiul controlului jurisdicţional al acţiunii

administraţiei publice.

In ceea ce priveşte principiul legalitaţii şi doctrina evidenţiază faptul ca administraţia

trebuie să se mentină intra legem , adica in limitele fixate de aceasta, ea neputandu-se infaptui

decat in conformitate cu aceasta, respectiv secundum legem, deci potrivit textelor legislative si

numai in baza acestora.

“Legea”, spunea Caree de Malberg, “nu este numai limita activităţii administrative , ci ,

deasemenea, condiţia acesteia60”.

Principiul egalitaiţi intre cetaţeni , excluderea privilegiilor si discriminarii

Egalitatea formala a tuturor membrilor unei colectivitaţi asigura baze sigure pentru

coeziunea sa, iar integrarea cetăţenilor Romaniei se sprijină in mod evident pe absenta oricaror

deosebiri intre ei, dupa criterii care ar putea perturba funcţionalitatea grupului.

Egalitatea este un principiu constituţional complex care poate imbraca fie forma unui

principiu general al drepturilor, fie pe cea a unui drept fundamental. Ca normă juridică, egalitatea

este autonomă si posedă o structura proprie ce include nu doar o singura prevdere

constituţională, ci un intreg fascicul de norme care pot fi utilizate in functie de circumstanţe.

In eonomia textului constituţional expresia egalitaţii ca vocaţie de generalitate se regă

seşte in art. 16 , art 41, art 48, sau art 5661. Din ansamblul acestor prevederi, art. 4 din Constituţie

se detaseaza ca avand funcţia esenţială de stabilire a criteriilor de nediscriminare , astfel ca

principiul general al egalitaţii trebuie raportat in permanenţa la art. 4 alin 2.

Jurisprudenţa Curţii noastre Constituţionale a cunoscut, insa, o anumita evoluţie in

privinţa utilizării conceptului de discriminare62 . Plecand de la discriminarile interzise in mod

expres de legea fundamentală ea le-a lărgit sfera cu discriminarile considerate ca arbitrare, pentru

ca, in final, sa ajungă sa impună conceptul de drept la diferenţă 63.

60 C. Manda, op cit, pag 82.61 ?I. Muraru, E. S. Tanasescu, op cit., pag. 45.62 Ibidem.63 Curtea Constitutionala a Romaniei, in jursiprudenta sa, interzice discriminarile negative dar si pe cele positive.

36

Principiul subsidiaritaţii este pus in valoare de Tratatul de la Maastricht potrivit caruia

la nivelul Uniunii Europene deciziile se iau “cat mai aproape de cetaţeni” şi a fost definit prin

Carta Europeană a Autonomiei Locale, in art. 4, potrivit caruia exerciţiul responsabilitaţilor

publice trebuie , de o maniera generală, sa revină, de preferinţă, acelor autorităti care sunt cele

mai apropiate de cetăteni. Atribuirea de responsabilităti unei alte autoritati trebuie să ţina cont de

amploarea si de natura sarcinii si de exigenţele de eficacitate si de economie”.

Acest principiu este, in esenţa, unul politic, intrucat el vizează apropierea cat mai mult a

deciziei de cetaţean, subliniind, in acelasi timp, si caracterul politic, atat de necesar, al

descentralizarii administrative.

Principii speciale:

Ştiinta Administraţiei cunoaşte, alaturi de principii generale, şi o alta categorie de

principii, denumite speciale, intrucat sunt specifice administratiei publice:

- principiul organizării şi conducerii unitare a administraţiei publice;

- principiul autonomiei de organizare;

- prinicpiul adaptabilităţii organizarii şi funcţionării administraţiei publice;

- principiul simplificării structurii activitţii;

- principiul raţionalizarii;

- principiul imbunătaţirii stilului, metodelor şi tehnicilor din administratia publică;

- principiul urmarii finalităţii64.

Principiul organizarii si conducerii unitare semnalizează necesitatea evitării tendienţelor

divergente ce pot aprea in organizarea si conducerea administraţiei publice.

a. Principiul autonomiei de organizare se desprinde din proprietatea structurilor sociale de a

fi autoreglabile. El este in concordanţa cu principiul organizarii unite , dar, ca subsistem,

administraţia publica beneficiază de o anumită autonomie relativă.

b. Principiul adaptabilitatii organizarii si funcţionarii administratiei publice este o

consecintă a principiului general al adaptarii la exigentele reale, posibile, actuale si de

perspectiva ale administratiei. Acest principiu se caracterizează prin coeziunea si

flexibilitatea elementelor sale componente- autoritătile administratiei publice, ceea ce

permite realizarea in conditii optime a functiilor sale.

64 C. Manda, op.cit., pag. 86-87.

37

c. Principiul simplificării structurii si activitaţii are in vedere atat structura, cat si activitatea

autorităţilor administraţiei publice .

Simplificarea cunoaste trei modalitaţi : a) o simplificare a activiăttii externe , a relatiilor

dintre autoritătile administratiei publice; b) o simplificare a structurilor externe, a cadrului de

organizare a autorităţilor ; c) o simplificare interna, deci numai in cadrul unei sau a unor

autorităţi ale administratiei publice.

d. Principiul raţionalizarii priveste atat structura, cat si activitatea autoriăttilor

administratiei publice.

e. Principiul imbunatăţirii stilului, metodelor si tehnicilor din administraţia publică se

constituie intr-un imperativ al administratiei publice, si, implicit, al stiintei administratiei;

f. Principiul urmăririi finalitaţii decurge din scopul practic pe care il urmareste stiinta

administratiei, perfectionarea structurilor si activitatii autoritătilor administraţiei

publice65.

Principiile administraţiei publice constituie un ansamblu unitar de reguli de bază, de

natură politică, economică, socială şi juridică, care îi determină în mod esenţial organizarea,

funcţionare şi activitatea.

Pentru ca o regulă să se constituie într-un principiu al sistemului administraţiei publice

trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe:

Să fie o regulă esenţială pentru organizarea şi funcţionarea sistemului;

Să fie o regulă determinantă pentru modul de acţiune a sistemului;

Prin această regulă să se manifeste caracteristicile puterii statale (unice sau divizate,

democratice sau nedemocratice, unitare sau compuse);

Regula să fie legal formulată sau să se deducă din lege.

Clasificarea principiilor administraţiei publice se poate face după mai multe criterii. În

studiul nostru vom utiliza următoarele criterii: câmpul de acţiune (mărimea sferei de activităţi pe

care le guvernează), natura şi forma de exprimare.

A. După câmpul de acţiune, distingem principii generale şi principii speciale. Primele

produc efecte asupra întregii administraţii publice, cum este, de pildă, principiul legalităţii, în

vreme ce ultimele se limitează doar la un anumit segment al sistemului administraţiei publice, ca

de pildă principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale.

65C . Manda, op.cit., pag. 86-87.

38

B. După natura lor, distingem principii exclusiv juridice (ex. principiul revocabilităţii

actelor administrative), principii nejuridice (ex. principiul eficienţei economico-sociale a

organizării şi a acţiunii administrative) şi principii mixte: politico-juridice, economico-juridice

etc. (ex. principiul autonomiei locale).

C. După forma de exprimare, distingem principii formulate prin lege (ex. principiile

legalităţi, egalităţii de tratament, autonomiei locale) şi principii deduse din lege (de pildă

revocabilitatea actelor administrative).66.

Teste grila exemplificative:

1. Administratia publica, in literatura noastra de specialitate este definite ca : a) fiind acea

activitate care consta in organizarea si asigurarea executarii nemijlocite a

prevederilor Constitutiei , a actelor normative si a celorlalte acte juridice adoptae sau

emise de autoritatile statului de drept; b) este o consecinta a principiului general al

adaptarii la exigentele reale, posibile, actuale si de perspectiva ale administratiei; c)

exercitiul responsabilitatilor publice trebuie, de o maniera generala, sa revina de

preferinta acelor autoritati care sunt cele mai apropiate de cetateni.

2. Principiul subsidiaritatii este pus in valoare de: a) Tratatul de la Lisabona; b) Tratatul

de la Nisa; c) Tratatul de la Maastricht; d) Actul Unic European .

3.Principiul autonomiei de organizare se desprinde din : a) proprietatea structurilor sociale

de a fi autoreglabile; b) caracteristicile puterii statale (unice sau divizate, democratice sau

nedemocratice, unitare sau compuse); c) structura, cat si activitatea autoritatilor

administratiei publice .

4. Simplificarea structurilor administratiei cunoaste trei modalitati: a) o simplificare a

activitatii externe , a relatiilor dintre autoritatile administratiei publice; o simplificare a

structurilor externe , a cadrului de organizare a autoritatilor ; o simplificare interna, deci

66 I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţă administrativă, vol.I, Edit. Rispoprint, Cluj-Napoca, 1998, pag.33-35.

39

numai in cadrul unei sau a unor autoritati ale administratiei publice; b) o simplificare a

activitatii externe una interna si una organizatorica; c) o structurare manageriala, una

sociologica si una juridical.

5. Pentru ca o regulă să se constituie într-un principiu al sistemului administraţiei publice

trebuie : a) să fie o regulă esenţială pentru organizarea şi funcţionarea sistemului; b)să fie

o regulă determinantă pentru modul de acţiune a sistemului; c) să se manifeste

caracteristicile puterii statale, d) sunt corecte numai a,b; e) asi b si c sunt toate trei corecte.

6. Principiul adaptabilitatii organizarii si functionarii administratiei publice : a) priveste atat

structura, cat si activitatea autoritatilor administratiei publice; b) este o consecinta a

principiului general al adaptarii la exigentele reale, posibile, actuale si de perspectiva ale

administratiei; c) decurge din scopul practic pe care il urmareste stiinta administratiei,

perfectionarea structurilor si activitatii autoritatilor administratiei publice.

7. După forma de exprimare, distingem principii ( ale stintei administratiei) : a) exclusiv

juridice si nejuridice; b) principii generale şi principii speciale; c) principii formulate prin

lege si desuse din lege.

8. Principiile administraţiei publice constituie : a) o consecinta a principiului general al

adaptarii la exigentele reale, posibile, actuale si de perspectiva ale administratiei; b) un

ansamblu unitar de reguli de bază, de natură politică, economică, socială şi juridică, care îi

determină în mod esenţial organizarea, funcţionare şi activitatea; c) acea activitate care

consta in organizarea si asigurarea executarii nemijlocite a prevederilor Constitutiei.

9. Principiul suprematiei Constitutiei si legalitatii : a) este excplicit mentionat in textul

Constitutiei revizuite ; b) este sugerat implicit de textul Cinstitutiei revizuite ; c( este

prevazut de legi speciale si decrete la care Constitutia face expres referire.

10. Aparuta in secolul Luminilor , alaturi de alte teorii la fel de penetrante si tulburatoare,

teoria…. a) separatiei puterilor in stat ; b) concentrationismului politic ; c)

40

egalitarismului social…. a fost indreptata impotriva obscurantismului feudal si a

inchistarii medievale. Alegeti varianta corecta dintre cele trei prezentate.

CAPITOLUL IV

STIINŢA ADMINISTRAŢIEI. CONCEPT, OBIECT, METODE

Obiective:

-Cunoasterea conceptului de stiintă a administratiei

-Identificarea obiectului stiintei administratiei

-Identificarea metodelor specifice stiintei administratiei.

41

4.1. Definirea stiinţei administraţiei

O primă problemă, fără o soluţie unanim acceptată, este chiar denumirea67 atribuită

cercetării de ansamblu a administraţiei publice. Se consideră că denumirea tradiţională este

ştiinţe administrative, deoarece prestigiosul institut european care studiază globalitatea

problemelor administraţiei publice, fondat în 1930, cu sediul la Bruxelles, poartă denumirea

Institutul Internaţional de Ştiinţe Administrative.

Această denumire tradiţională exprimă concepţia potrivit căreia administraţia publică

constituie obiectul de studiu pentru o serie de ştiinţe diferite. Este vorba de disciplinele care

studiază ansamblul organizării şi conducerii autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice,

activitatea acestora, întreaga problematică a dreptului administrativ, politica administrativă,

precum şi părţile referitoare la administraţie ale diferitelor ştiinţe, cum sunt: filozofia

administraţiei, istoria administraţiei, sociologia administraţiei, psihologia administraţiei etc.

Autorii francezi utilizează sintagma ştiinţă administrativă, care arată că există o singură

ştiinţă care studiază administraţia publică.

Autorii anglo-saxoni folosesc expresia ştiinţa administraţiei publice, pentru a sublinia

caracterul etatic al activităţilor studiate.

Autorii italieni şi spanioli susţin denumirea ştiinţa administraţiei, cu precizarea că este

vorba de disciplina care cercetează, sub toate aspectele, fenomenul de administraţie publică.

Se mai utilizează şi sintagma ştiinţa administrării, însă este criticată ca fiind prea

generală, deoarece nu face distincţia dintre sectorul public şi sectorul privat.

Faţă de cele învederate, considerăm că denumirea cercetării ştiinţifice dedicate

fenomenului de administraţie publică trebuie să facă obiectul unei convenţii terminologice, astfel

încât interlocutorii să-i acorde aceeaşi semnificaţie şi comunicarea să nu aibă de suferit. Opţiunea

noastră s-a oprit asupra denumirii ştiinţa administraţiei deoarece exprimă realitatea că este

vorba de o ştiinţă ce studiază administraţia şi pentru că în limbajul comun prin „administraţie” se

înţelege, în primul rând, administraţia publică.

O perfecţionare continuă a administraţiei publice nu se poate realiza numai constatandu-

se unele probleme ale realitaţii curente din administratia publică, ci, in primul rand, pe baza unor

cercetări stiintifice ale acesteia. Numai fundamentată stiinţific administratia publică va putea sa

67 M. T. Oroveanu, op.cit., pag.86-88, apud. L. Coman- Kund, op. cit. , pag. 29.

42

faca faţa solicitarilor multiple si complexe ale societaţii contemporane si, in acest context, a

principalului sau component si beneficiar, cetăţeanul.

Tocmai de aceea, unii autori din doctrina definesc stiinţa administraţiei ca fiind ”stiinţa

care cercetează activitatea si structura autoritaţilor administrative in vederea perfecţionarii lor

continue, in funcţie de valorile politice si cerinţele socio-economice, in scopul realizării

eficiente a sarcinilor sale si a nevoilor si intereselor generale ale cetăţeanului68.

4.2. Obiectul stiinţei administraiţei

Teoria administraţiei publice în calitate de subiect evidenţiază problemele esenţei şi

specificului administraţiei publice, legile în baza cărora funcţionează statul, principiile, formele

şi metodele, noţiunile principale: statul, politica, conducerea de stat şi putere.

Din aceste considerente teoria administraţiei publice este o ştiinţă politică şi de drept.

,concepţia ce stă la baza acestei discipline rezultă din interlegătura politicului, dreptului,

conducerii şi puterii. În acest context nu poate fi despărţită conducerea de politică.

Activitatea statului în domeniul conducerii sociale este legată de reglementarea juridică a

relaţiilor sociale şi comportării oamenilor, acest fapt explică aspectul juridic al administraţiei

publice.

Administraţia publică înglobează în sine influenţa statului ca nucleu a sistemului politic

asupra societăţii în întregime, şi de asemenea interrelaţiile instituţiilor statului cu alte elemente

ale sistemului social. De aceea administraţia publică după definiţia sa este un mod de activitate

realizată în baza relaţiilor politico-juridice şi sociale.

Corespunzător şi teoria administraţiei publice este o ştiinţă politico-juridică şi socială.

Determinarea teoriei administraţiei publice ca o ştiinţă politică, de drept şi socială ne orientează

în primul rînd spre a înţelege administrarea publică ca formă de manifestare a autogestiunii

sistemului social, ca autoconducerea lui. În al doilea rînd ne evidenţiază faptul că această ştiinţă

este o ştiinţă complexă fondată în baza ştiinţelor juridice, politice şi sociale.

Astfel, domeniul de studiu al teoriei administraţiei publice se constituie din complexitatea

fenomenelor şi proceselor sociale, economice, politico-juridice care caracterizează domeniul de

interinfluenţă a statului şi societăţii în scopul îmbunătăţirii necontenite a activităţii şi structurii

68 C. Manda, op.cit., pag.23.

43

administraţiei publice pentru o mai raţională şi eficientă satisfacere a interesului general şi a

cerinţelor sociale.

Conţinutul principal al teoriei administraţiei publice ca disciplină ştiinţifică – este

studierea modului de funcţionare a autorităţilor administraţiei publice si a modului cum acestea

răspund necesităţilor sociale, cum administrează mijloacele materiale şi financiare pentru

obţinerea unei eficienţe cat mai ridicate. În acest context teoria administraţiei publice oferă

soluţii pentru asigurarea unei funcţionări optime a aparatului administrativ.

Autorităţile administraţiei publice sunt colective de oameni. Astfel elementul uman nu

lipseşte din sfera preocupărilor teoriei administraţiei publice. Modul de recrutare şi selectare,

pregătirea profesională, stabilitatea în funcţie şi promovarea acestuia, evaluarea performanţelor,

raporturile interumane din interiorul diferitelor structuri administrative, dintre şefi şi subalterni,

relaţiile administraţiei cu beneficiarii, argumentarea ştiinţifică a politicii statului ca nucleu şi

element principal în realizarea procesului de administrare constituie obiectul de studiu al teoriei

administraţiei69.

De altfel, dezvoltarea economica si politica a oricarei tari este fundamentata, printre alte

elemente principale ale vietii sociale , pe administratie si, in mod deosebit, pe administratia

publica.

Concluzionînd cele expuse mai sus, obiectul de cercetare al teoriei administraţiei este

studierea administraţiei publice, în ansamblul său, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile

acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social. Particularităţile, specificitatea acestei

activităţi, rezultă din particularităţile faptelor sociale ce se produc pe parcursul realizării acestei

activităţi.

Descrierea şi analiza activităţii de administrare implică noţiunea de fapt administrativ,

care este un fapt social distinct în raport cu celelalte fapte sociale.

Legat de scopul pragmatic al ştiinţei administraţiei, învederăm că această ştiinţă

urmăreşte ca, printr-o activitate şi structură raţionale şi eficace, precum şi prin utilizarea unor

criterii, reguli şi metode ştiinţifice, administraţia publică să transpună în realitate cât mai fidel

valorile politice, folosind resursele umane, materiale şi financiare cu randament maxim.

69 Bazele conceptuale…http://grupa122.blogspot.ro

44

Se consideră că în conţinutul ştiinţei administraţiei este obligatorie reflectarea unor

factori caracteristici ai administraţiei publice, de esenţă extrajuridică, determinaţi prin

generalizarea experienţei din acest domeniu şi anume:

1.Factorul ordine. Factorul ordine este specific relaţiilor umane dirijate ierarhic. Aceasta

înseamnă disciplină bazată pe dreptul de comandă al şefului şi obligaţia de supunere a

subordonatului. Evident, pentru a asigura disciplina nu pot fi tolerate abaterile. Nu trebuie însă

folosit abuziv sau iraţional dreptul de comandă deoarece înăbuşe iniţiativa şi descurajează

atitudinea participativă în vederea asigurării bunului mers al activităţii.

2.Factorul stabilizator. Administraţia trebuie să prezinte stabilitate internă şi să genereze

stabilitate externă, prin asigurarea continuităţii şi previzibilităţii serviciului public şi acţiunii

administrative. Stabilitatea nu trebuie însă să se transforme în anchilozare prin refuzul

schimbărilor necesare pentru adaptarea la dinamica realităţii.

3.Factorul raţional. Acţiunea administrativă valoroasă este generată de activitatea umană

raţională, adică fundamentată pe logică. Din acest motiv ştiinţa administraţiei este chemată să

găsească modalităţile de eliminare a practicilor ilogice, mai ales a celor birocratice, în sensul

peiorativ al termenului.

4.Factorul organizare. Activitatea administrativă, ca de altfel orice activitate, nu are

eficienţă şi eficacitate dacă nu este organizată, sau cu alte cuvinte dacă nu se coordonează

comportamentul uman în vederea atingerii unui anumit obiectiv. Organizarea administrativă

înseamnă, în esenţă, proiectarea şi asigurarea funcţionării unui sistem raţional de relaţii, atât în

interiorul administraţiei cât şi în raport cu mediul, dotat cu resursele necesare, în scopul

îndeplinirii ireproşabile a atribuţiilor. Ideea generală este clară şi pare simplă, realizarea practică

este însă foarte complicată, motiv pentru care s-a dezvoltat o adevărată ştiinţă a organizării, care

are şi o componentă dedicată administraţiei publice.

5.Factorul conducere. Este evident că factorul conducere, în principal procesul

decizional, este determinant pentru activitatea administraţiei publice şi că îmbunătăţirea acţiunii

administrative nu este posibilă fără ameliorarea continuă a procesului decizional la toate

nivelurile. Acesta este motivul pentru care conducerea ştiinţifică, raţională şi eficientă este un

vast domeniu de cercetare şi pentru ştiinţa administraţiei.

a.Factorul eficienţă. Orice activitate raţională tinde să dobândească rezultatele urmărite

cu un consum cât mai redus de resurse umane, materiale şi financiare. De aceea este necesar ca

45

ştiinţa administraţiei să studieze procedeele prin care se poate realiza eficienţa în administraţia

publică, pe fondul pretenţiilor tot mai ridicate din partea administraţilor. Economia de resurse în

administraţie nu trebuie să conducă însă la scăderea eficacităţii, adică la diferenţe inacceptabile

între rezultatul urmărit şi cel obţinut. Ca principiu, administraţia trebuie să-şi realizeze atribuţiile

cât mai bine, manifestând o permanentă grijă pentru cheltuirea banului public.

b.Factorul finalitate. Ştiinţa administraţiei studiază multilateral administraţia publică în

scopul îmbunătăţirii structurii şi activităţii acesteia. Aceste îmbunătăţiri se fac pentru ca

administraţia publică să-şi poată îndeplini cât mai bine misiunea de a satisface interesul general

al colectivităţilor umane, cu respectarea intereselor individuale legitime ale administraţilor.

c.Factorul integrator. Acţiunea administrativă, pentru a satisface interesul general,

trebuie să aibă un caracter unitar, să fie relativ uniformă pe întreg teritoriul statului. Caracterul

unitar al activităţii administrative are un efect social unificator, de integrare. Caracterul unitar se

exprimă prin dirijarea centralizată a administraţiei publice. Aceasta nu exclude deconcentrarea şi

descentralizarea70, pentru că acestea se realizează în limitele stabilite şi sub controlul exercitat de

autorităţile centrale.

Obiectul ştiinţei administraţiei are un caracter dinamic, schimbător. Administraţia

publică evoluează şi se dezvoltă odată cu progresul multilateral al societăţii. De asemenea,

schimbările în administraţie sunt induse de condiţiile politice, economice, tehnice, de mediu,

demografice, financiare etc. Din acest motiv, ştiinţa administraţiei nu se înfăţişează ca o colecţie

de reţete imuabile, aplicabile oricând şi oriunde, pentru rezolvarea cazurilor particulare, ci oferă

cadrul teoretic şi metodologic adecvat pentru găsirea celor mai bune modalităţi de rezolvare a

problemelor concrete.

Ştiinţa administraţiei are un obiect de studiu complex. Aceasta înseamnă că fenomenele

de administraţie publică, pe care le cercetează, conţin componente de naturi diferite: umane,

materiale, juridice, tehnologice, tehnice, financiare etc.

De aceea şi abordarea trebuie să fie complexă şi multilaterală. De pildă, pentru a stabili

dacă un organ al administraţiei publice funcţionează în mod raţional, eficace şi eficient se

cercetează dacă rezultatele obţinute corespund sarcinilor primite, dacă activitatea este conformă

70 Reamintim că prin deconcentrare se înţelege transferul de atribuţii de la nivel central în favoarea structurilor teritoriale ale organelor administraţiei publice centrale de specialitate, iar prin descentralizare se înţelege transferul de atribuţii de la nivel central în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale.

46

cu normele juridice, dacă finanţarea a fost asigurată şi derulată corect, dacă rezultatele obţinute

justifică resursele consumate şi corespund aşteptărilor administraţilor.

În această situaţie, urmează a fi rezolvate probleme de ştiinţa administraţiei, drept

administrativ, drept financiar, economie şi sociologie, iar apoi rezultatele trebuie reunite într-o

sinteză coerentă71.

4.3. Metodele stiinţei administraiţei

Stiinţa administraţiei, ca orice alta stiinţă, presupune nu numai cunostinte, concepte,

notiuni, categorii, ci si metode, procedee si tehnici de analiză si cercetare stiinţifica.

In acest sens, remarcăm că stiinţa administraţiei, ca stiinţa sociala, foloseste intr-o proporţie

insemnată metode, mijloace si procedee tehnice, are principii si metode specifice, intrucat

obiectul sau de cercetare stiintifică este constituit din studiul special ce se efectuează asupra

faptului si fenomenului administrativ.

Metoda reprezintă, pentru stiintă, in general, mijlocul prin care se cauta si se alege o cale,

ea este determinată de insusi obiectul de cercetare stiinţifică si, in acelasi timp, trebuie să fie in

concordantă cu legile obiective ale stiinţei respective72.

Metodologia – este începutul determinant al procesului de cunoaştere, este sistemul

cerinţelor teoretice care se realizează în coplex prin metode concrete de cercetare ştiinţifică.

În literatura de specialitate metodologia teoriei administraţiei este definită în mod diferit. Astfel,

M. Oroveanu susţine că metodologia teoriei administraţiei constă dintr-un ansamblu de mijloace

şi proceduri utile pentru a studia şi înţelege faptul şi fenomenul administrativ. În aceeiaşi ordine

de idei, Margareta Costea subliniază că metodologia reprezintă o totalitate de tehnici de

cercetare, analiză şi investigare utilizate de specialistul care realizează studierea funcţionării şi

organizării instituţiilor administrative aşa cum apar în realitate. Prin urmare metodologia teoriei

administraţiei constituie o totalitate de procedee şi metode folosite de ştiinţa administraţiei.

Metodologia teoriei administraţiei are rol de busolă, care dă posibilitate cercetătorului să

se orienteze în realitate şi să-şi determine strategia obiectivă de cercetare a activităţii şi

organizării administraţiei publice. Metodologia teoriei administraţiei include: observaţia,

colectarea şi analiza datelor faptice care se materializează în descrieri, interpretări şi generalizări

asupra fenomenelor administrative.

71 M.T. Oroveanu, op. cit, pag 93-95, apud. L. Coman- Kund, op cit., pag. 33.72 C. Manda, op. cit.,pag. 264.

47

În literatura de specialitate contemporană există diferite concepţii metodologice de

analiză a fenomenului administrativ.

Cele mai tipice sunt: metodologia dialectico – materialistă, tipurile de analiză:

organizaţională, funcţională şi sistemică. Metodologiile menţionate ne orienteză mai întîi de

toate la reflectarea obiectivă a activităţii de administrare.Metodologia dialectico-materialistă şe-a

găsit reflectarea în lucrările lui T. Parson (SUA, 1951), D.Easton (1953-1965).

Modelul sistemic a lui D.Easton reprezintă aplicarea principală a teoriei sistemice asupra

analizei socio - politice. În teoria administraţiei publice analiza structural-funcţională include

două aspecte. Aspectul structural: a) determinarea componentelor ce alcătuiesc sistemul

administraţiei publice, b) determinarea legităţilor ce leagă aceste elemente. Aspectul funcţional

include studierea mecanismului intern de funcţionare a elementelor sistemului administraţiei

publice, de asemenea studierea interdependenţei sistemului administraţiei publice de mediu

extern.

În acest context sistemul administraţiei publice poate fi prezentat ca un model cibernetic,

care are intrare şi ieşire. Activităţile de administrare se realizează la intrare, iar rezultatele se

fixează la ieşire. Spre exemplu: la intrare în sistemul administraţiei publice sunt prezente

următoarele componente: necesităţile populaţiei, cerinţele din partea societăţii şi susţinerea

sistemului administraţiei publice de către forţele sociale, la ieşire din sistem avem hotărîri şi

activităţi, servicii, răspuns la cerinţele cetăţenilor şi susţinere.

Metode de cercetare în teoria administraţiei publice. Etimologia cuvîntului „metodă” vine

de la latinescul „methodos” ceea ce înseamnă „cale”, „mijloc”, „mod de exprimare”. Transpus în

ştiinţă, termenul de metodă capătă înţeles de mod de cercetare şi de transformare a realităţii

obiective. Metoda înseamnă un mod organizat sistematic de gîndire şi activitate şi implică o

direcţie susceptibilă de a fi definită şi urmată cu regularitate în operaţiunile mintale. Metoda nu

caută soluţii, ci alegerea modalităţilor de a le găsi, integrand cunoştinţele dobîndite asupra

metodelor ce se aplică în diferite discipline ştiinţifice73.

A aplica metodologia cunoaşterii la obiectul de cercetare administraţia publică înseamnă

a construi un sistem coerent de investigare, care să asigure posibilitatea de a percepe şi a înţelege

realitatea administrativă. A percepe, a sesiza cu ajutorul gândirii, înseamnă delimitarea

domeniului de investigare şi descoperirea elementelor componente şi a relaţiilor dintre ele. A

73 Bazele conceptuale….consultat la data de 6. 10. 2012, ora 18. 15.

48

înţelege este actul mintal de a stabili semnificaţiile şi relaţiile cauzale ale realităţii investigate. Pe

baza perceperii şi înţelegerii se pot face generalizări care permit formularea unor principii.

O problemă a ştiinţei administraţiei este aceea că nu se poate lipsi de cercetarea din

interior. Dar prin situarea în interiorul administraţiei, observatorul îşi pierde o parte din

obiectivitatea, din imparţialitatea ştiinţifică. Intrând în contact cu oamenii din administraţie,

cercetătorul nu poate evita anumite simpatii şi antipatii care îi influenţează judecăţile.

O altă dificultate constă în faptul că administraţia publică, ca organism viu, se apără

împotriva unui observator din afară. O atitudine tipică a membrilor oricărei organizaţii este aceea

de a ascunde aspectele negative din activitate, de teama consecinţelor pe care le-ar putea suporta

dacă aceste aspecte ar fi descoperite. În acest sens, funcţionarii publici invocă deseori secretul de

serviciu sau secretul profesional74.

Stiinţa administraţiei, fiind o ştiinţă socială, utilizează din celelalte ştiinţe sociale

tehnicile şi metodele de cercetare ale acestora cum ar fi: cercetarea documentară, metoda

sociologică, metoda statistică, metoda comparativă, metoda analizei istorice. În acest context

menţionăm că aceste tehnici şi metode urmează a fi adaptate la obiectul de studiu al ştiinţei

administraţiei.

Ştiinţei administraţiei îi sînt caracteristice un şir de metode proprii de cercetare: metoda

cazurilor, metodele de analiză (organizaţională, funcţională, sistemică). Metoda generală de

cercetare a ştiinţei administraţiei este metoda studiilor ştiinţifice în domeniul activităţii şi

structurii administraţiei publice.Toate trei categorii de metode se interpătrund şi se completează

reciproc.

Administrarea publică este o activitate socială, care pune la baza ei relaţiile sociale. Ea

se realizează într-un mediu social şi încearcă, simte pe pielea ei influenţa societăţii, mai ales

simte structura socială a societăţii. În acest context este indiscutabilă însemnătatea metodelor

sociologice în cunoaşterea ştiinţifică a procesului de administrare.

Metodele sociologice constituie mijlocul principal de studiere a legăturilor inverse în

interacţiunea dintre sistemul de administrare şi societate. Metodele sociologice în studierea

procesului de administrare sunt importante şi prin faptul, că ele dau posibilitatea de a realiza

analiza ştiinţifică la nivel macro şi micro, de a trece de la un nivel la altul. Metodele sociologice

includ: observaţii, sondaje de opinii, anchetă sociologică, chestionare, interviuri75.

74 L. Coman Kund, op. cit., pag. 34.75 Ibidem.

49

a. Metoda analitică

Este metoda care se foloseste in prima fază a unei analize care se efectuează la nivelul

unei autoritaţi sau institutii administrative. Ea se caracterizează prin observarea faptelor si

folosirea datelor pe care le detin cercetatorii intr-o anumita ordine:

- structura autoritaţii sau instituţiei;

- posturile, numarul total la nivelul instituţiei din care numarul funcţionarilor publici si,

separat, al personalului incadrat cu contract de muncă

- documentele şi poziţiile se au in vedere pentru analiza documentele de lucru ale

functionarilor publici , circuitul documentelor , denumirea documentelor , numarul şi

frecvenţa intocmirii lor;

- repartizarea serviciilor in sediile autoritătilor administratiei publice;

- circuitul administrativ, ultima etapă a metodei analitice76.

b. Metoda critică

Analiza critică se impune a fi realizată de una şi aceeasi persoana care a efectuat

cercetarea analitică. Persoana respectiva are posibilitatea cunoaşterii, in ansamblu, a activităţii

analizate şi poate propune masuri reale de perfecţionare a acesteia.

Pe baza rezultatelor, a datelor şi informatiilor obtinute cu prilejul etapei analitice se va

proceda la examinarea critică a tuturor acestor constatari. Pentru aceasta se vor folosi mai multe

criterii:

- utilizarea autoritaţii administraţiei publiceş i a activităţii care se desfăsoara;

- eficienţa, un alt criteriu important care se alatura utilizarii şi care constituie , asa cum

bine se ştie, problema esenţială a realizarii activitaţii administratiei publice;

- timpul- reprezinta un criteriu important. El este cel care conduce la aprecierea

favorabila a rezultatelor obtinute de catre un functionar public, un compartiment sau

chiar autoritatea respectiva , sau, dimpotrivă, la o imagine nefavorabilă a acestora.

- optimizarea factorilor ambienti si a relaţiilor umane .

76 C. Manda, op. cit., pag. 270.

50

c. Metoda interviului

Efectuarea studiului la nivelul unei autorităţi sau instituţii administrative va trebui

continuată dupa realizarea primelor doua etape ale cercetarii, cea analitică si cea critică, cu o

etapă caracterizată prin luarea de interviuri, mai intai a conducerii si mai apoi a functionarilor

publici de executie77. Metoda interviului se recomandă să nu fie folosită din pozitia unuia care

controlează sau a unei echipe de inspectori.

d. Metoda sintezei

Analiza sintetică are la baza elementele cercetării analitice a celor critice , impreună cu

datele rezultate din interviurile tuturor functionarilor publici. Ea se efectuează, de regulă, in

cadrul unei autorităţi ierarhic superioare celei analizate, de către funcţionarii specializati. In

aceasta etapă trebuie să se faca propuneri forurilor competente si cu privire la mijloacele

materiale şi celor financiare care sunt necesare autoritatii sau institutiei administrative analizate.

O atenţie deosebită este necesar să se acorde si documentelor utilizate in circuitul

administrativ, propunandu-se, daca este cazul, o tehnica mult mai eficientă de intocmire a

acestora.

e. Metoda experimentală

O alta metodă, specifică ştiinţei administraţiei este metoda cazurilor sau metoda

experimentală.

O alta metodă, specifică ştiinţei administraţiei este metoda cazurilor sau metoda

eximentală. Ea constă din analiza cazurilor concrete care pot avea ca obiect o problemă de natură

generală ca, de pildă, elaborarea unui raport sau a unui proiect de decizie , determinarea unui

plan de urbanism etc., fie o problema de natura subiectivă cum ar fi sanctionarea unui functionar

public, desfacerea contractului de munca a unui salariat.

In sfarşit, este de mentionat, sub aspectul cunoasterii teoretice si cercetarea prospectivă

sau operatională. Cercetarea prospectiva este o analiza a regulilor şi mecanismelor de

transformare a administratiei in masură să dea nastere unor noi structuri sau unor noi moduri de

functionare , aunei noi imagini a administratiei78.

77 C. Manda, pag. 272.78 Ibidem, pag. 273.

51

În ştiinţa administraţiei, ca de altfel în orice ştiinţă, cercetarea parcurge următoarele

etape: formularea problemei şi a ipotezelor de lucru; observarea faptelor şi fenomenelor precum

şi studiul materialului documentar referitor la ele; analiza datelor obţinute, clasificarea lor şi

verificarea ipotezelor; generalizarea concluziilor şi elaborarea unei teorii pe baza ipotezelor de

lucru confirmate.

Formularea problemei nu este altceva decât definirea obiectivului cercetării. În această

etapă, metoda este orientată spre scopul urmărit. Un obiectiv bine definit este indispensabil

pentru determinarea celor mai adecvate tehnici de investigaţie şi o condiţie pentru reuşita

demersului ştiinţific.

Ipoteza de lucru este ansamblul aspectelor sau condiţiilor fenomenului administrativ

studiat considerate adevărate, pe baza cărora se desfăşoară cercetarea. Modul în care se stabilesc

aceste condiţii este esenţial pentru valoarea rezultatelor obţinute. Cercetătorul trebuie să fie

circumspect cu privire la veridicitatea ipotezelor. Dacă analiza faptelor le infirmă, ele trebuie

abandonate deoarece ipotezele false duc întotdeauna la concluzii false.

Observarea sau constatarea faptelor administrative utilizează o gamă diversă de procedee

dintre care menţionăm: procedeele statistice, procedeele sociologice şi analiza documentelor

administrative.

Procedeele statistice de cercetare a faptelor pot fi utilizate cu succes pentru cunoaşterea

realităţilor de natură cantitativă. Ele conduc la rezultate utile şi convingătoare, dar nu pot fi

aplicate decât aspectelor cuantificabile.

Cele mai utilizate procedee sociologice sunt anchetele. Ancheta permite obţinerea unor

date şi proporţii cantitative cu privire la unele aspecte pentru care nu există unităţi de măsură.

Ancheta se face pe baza unui chestionar care conţine o serie de întrebări privind fenomenul

cercetat. Întrebările trebuie să se refere la probleme cât mai concrete, să aibă legătură între ele, să

fie lipsite de echivoc, să nu se preteze la interpretări diferite şi să nu sugereze răspunsurile. La

aceste chestionare vor fi invitate să răspundă persoanele din colectivitatea investigată.

Prin prelucrarea răspunsurilor obţinute se poate ajunge la date semnificative despre

fenomenul studiat. Atunci când este vorba de colectivităţi umane mari, cuprinderea în anchetă a

tuturor indivizilor care o alcătuiesc nu este posibilă. De aceea, în aceste situaţii se recurge la

eşantioane. Pentru a se ajunge la generalizări valabile, eşantioanele trebuie să fie reprezentative,

52

adică persoanele cuprinse în anchetă trebuie să reflecte cât mai fidel opiniile colectivităţii

studiate.

În legătură cu observarea faptelor administrative, contează foarte mult şi durata cercetării.

Astfel, studiul se poate face ocazional, la un moment dat, fără o anumită periodicitate sau se

poate face sistematic, cu o anumită periodicitate într-un interval de timp îndelungat, cum este, de

pildă, cazul raportărilor statistice periodice. Cercetarea ocazională permite cunoaşterea situaţiei

de fapt a fenomenului cercetat la momentul cercetării. Rezultatele astfel obţinute au un caracter

static. Pentru a studia dinamica fenomenului administrativ, tendinţele sale de dezvoltare, este

nevoie de cercetări sistematice.

Studiul documentelor administrative constă în examinarea, din diferite perspective, a

actelor oficiale ale administraţiei studiate. Actele oficiale exprimă într-o măsură importantă

activitatea acesteia. Documentele administraţiei sunt de două categorii: documente care se

adresează terţilor, publicului în special, şi documente de uz intern. Ambele conţin informaţii

deosebit de preţioase pentru cercetător. Din acest motiv, cercetătorul trebuie să aibă acces

neîngrădit la documentele administrative, ceea ce nu este întotdeauna uşor. Pentru a se proteja,

administraţia are uneori tendinţa de a ascunde documentele stânjenitoare, sub pretextul secretului

de serviciu sau al protejării datelor cu caracter personal. Mai trebuie menţionat că cercetătorul

trebuie să utilizeze cu precauţie rapoartele si informările elaborate de administraţie, pentru că

uneori sunt întocmite pentru a justifica activitatea autorităţii sau funcţionarului public, chiar

dacă, în realitate, acţiunea a fost eronată sau necorespunzătoare.

Urmează analiza datelor obţinute, clasificare lor şi generalizarea concluziilor.

Generalizările, care conduc la descifrarea unor principii şi la elaborarea unor teorii, se obţin cu

mijloacele logicii generale, în special cu ajutorul raţionamentului inductiv. Astfel, dacă într-un

număr suficient de mare de cazuri particulare se observă aceeaşi caracteristică, se poate susţine

că aceasta este comună tuturor cazurilor de acelaşi fel. Trebuie însă evitate denaturările. Dacă în

locul confruntării ample şi riguroase a faptelor se folosesc exemple întâmplătoare, cazuri

disparate, cu ajutorul acestora pot fi susţinute orice teorii, ceea ce nu foloseşte cunoaşterii

ştiinţifice.

Din multitudinea metodelor de cunoaştere care pot fi utilizate în ştiinţa administraţiei

menţionăm două, care sunt frecvent întâlnite, şi anume: metoda studiului de caz şi metoda

comparativă.

53

Studiul de caz79 constă în analizarea unei probleme reale din viaţa administraţiei şi

organizarea unei dezbateri pentru determinarea celei mai bune soluţii, potrivit unui criteriu, şi,

eventual, pentru stabilirea unor măsuri de îmbunătăţire a activităţii. Soluţiile astfel determinate

vor fi utilizate pentru rezolvarea problemelor viitoare de acelaşi fel. Cazurile studiate pot fi de

interes general, cum este de pildă un plan de urbanism, sau pot fi cazuri particulare, cum este

revocarea unui funcţionar sau petiţia unui administrat. Cazul poate fi studiat şi dezbătut în cadrul

unei structuri administrative sau într-o instituţie de învăţământ.

Metoda comparativă constă în stabilirea asemănărilor şi deosebirilor dintre două sau mai

multe fenomene administrative, analizarea acestora şi formularea unor concluzii pe baza lor.

Primul pas al metodei comparative este determinarea termenilor comparaţiei, adică a

fenomenelor administrative care se compară. Termenii trebuie să fie comparabili, adică trebuie

să aibă suficiente elemente comune pentru ca asemănările şi deosebirile dintre ei să aibă

semnificaţie ştiinţifică. Urmează stabilirea schemei comparative, adică a aspectelor sub care se

analizează termenii de comparat. Se trece apoi la stabilirea asemănărilor şi deosebirilor, pentru

ca în final să se facă bilanţul comparativ (sinteza asemănărilor şi deosebirilor) pe baza căruia se

formulează concluziile. Se pot compara, de exemplu, acte şi fapte administrative, structuri ale

administraţiei publice, de acelaşi gen, dintr-o anumită ţară sau din mai multe ţări etc80.

Teste grila exemplificative:

1. Metoda comparativă constă în : a) stabilirea asemănărilor şi deosebirilor dintre două sau

mai multe fenomene administrative, analizarea acestora şi formularea unor concluzii pe

baza lor; b) analizarea unei probleme reale din viaţa administraţiei şi organizarea unei

dezbateri pentru determinarea celei mai bune soluţii; c) analiza datelor obţinute,

clasificare lor şi generalizarea concluziilor.

79 Este echivalentul studiului speţelor în drept.80 L. Coman- Kund, op cit., pag. 36.

54

2. Studiul de caz constă în: a) analizarea unei probleme reale din viaţa administraţiei şi

organizarea unei dezbateri pentru determinarea celei mai bune soluţii; b) stabilirea

asemănărilor şi deosebirilor dintre două sau ai multe fenomene administrative,

analizarea acestora şi formularea unor concluzii pe baza lor; c) descifrarea unor

principii şi la elaborarea unor teorii.

3. Ipoteza de lucru este: a) definirea obiectivului cercetării; b) ansamblul aspectelor sau

condiţiilor fenomenului administrativ studiat considerate adevărate, pe baza cărora se

desfăşoară cercetarea; c) observarea sau constatarea faptelor administrative.

4. Metoda interviului se recomanda sa nu fie folosita : a) din pozitia cuiva care ntroleaza

sau a unei echipe de inspectori; b) de persoane care ocupa pozitii de demnitate

publica ; c) de ministri, sercretari de stat sau prefecti.

4. Etimologia cuvîntului „metodă” vine de la ; a) grecescul metodicos; b) latinescul

methodos” ceea ce înseamnă „cale”, „mijloc”, „mod de exprimare”; c) limba franceza,

le methode care inseamna mod, cale.

5. A fost fondat în 1930, cu sediul la Bruxelles :a) Institutul Internaţional de Ştiinţe

Administrative; b) Institutul stiintelor cameraliste c) Institutul Zonal de Studiu al

administratiei.

6. Cele mai utilizate procedee sociologice sunt : a) interviurile; b) anchetele; c) brain

storming-urile; d) sedintele deschise publicului.

7. Metoda analitica presupune: a) observarea faptelor si folosirea datelor pe care le detin

cercetatorii intr-o anumita ordine; b) stabilirea asemănărilor şi deosebirilor dintre două

sau mai multe fenomene administrative; c) stabilirea unor măsuri de îmbunătăţire a

activităţii; d)niciuna dintre cele enuntate mai sus.

55

8. Metoda cazurilor mai este cunoscuta in materie de stiinta administratiei si ca: a) metoda

experimentala; b) metoda analitica c) metoda sociologica; d) metoda juridica.

9. Observarea sau constatarea faptelor administrative utilizează o gamă diversă de

procedee dintre care menţionăm: a) procedeele statistice, procedeele sociologice şi

analiza documentelor administrative; b) descifrarea unor principii şi la elaborarea unor

teorii; c) procedeele analitice, procedeele juridice .

10. Prin situarea în interiorul administraţiei, observatorul îşi pierde : a) o parte din simtul

analitic ; b) o parte din simtul critic; c) parte din obiectivitatea, din imparţialitatea

ştiinţifică.

CAPITOLUL V

ANALIZA ORGANIZAŢIONALĂ A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Obiective:

-Stabilirea notiunii ode organizatie

-Analizarea diferitelor organizatii, a principiilor si a filosofiei dupa care functioneaza

-Stabilirea sarcinilor organizatiilor.

56

Analiza organizaţională este fondată pe ideea că „succesul marilor organizaţii constituie

una dintre caracteristicile esenţiale a societăţilor moderne”. În această ordine de idei analiza

organizaţională caută analogiile existente între organizaţiile de orice natură (publică sau privată),

astfel contribuind substanţial la studiul administraţiei. Analiza organizaţională prevede analiza a

trei aspecte principale: autonomia organizaţie, porpzitatea frontierilor organizaţiei şi segmentarea

organizaţiei.

Un aport esenţial în dezvoltarea administraţiei publice a adus abordarea situaţională,

apărută la începutul anilor 70 ai secolului XX. Adepţii abordării situaţionale în administraţia

publică susţin că, structuri optimale nu există. Administraţia publică trebuie să fie organizată în

aşa mod, ca ea să fie la nivelul complexităţii şi dinamicii societăţii. Ideea principală a abordării

situaţionale este analiza situaţiei, adică o trusă concretă de circumstanţe, care influenţează

substanţial asupra autorităţii publice concrete la momentul concret.

Deşi abordarea situaţională recunoaşte legităţile generale a procesului de administrare,

metodele specifice, care trebuie să le utilizeze conducătorii în atingerea scopului la fiecare nivel

de administrare şi în fiecare organizaţie, pot varia semnificativ. În cadrul analizei situaţionale

conducătorii permanent trebuie să determine ce tip de structură sau metode de conducere sînt

eficiente pentru situaţia concretă. Succesul abordării situaţionale depinde în mare măsură de

alegerea corectă a schimbărilor situaţionale, care determină evoluţia procesului de administrare

în condiţiile date.

Majoritatea cercetătorilor contemporani consideră că factorii ce influenţează succesul

administraţiei publice pot fi divizaţi în două categorii: factorii mediului intern ( scopul,

obiectivele, structura, tehnologiile şi personalul) şi factorii mediului extern ( procesele politice,

situaţia economică, progresul tehnico-ştiinţific, schimbările socio-culturale, influenţa grupurilor

de interese) .

Din punct de vedere a abordării situaţionale metodologia analizei problemelor şi

deciziilor în administraţia publică poate fi prezentat ca un proces în patru etape:

1. Pentru rezolvarea problemei stabilite conducătorul trebuie să selecteze una sau mai

multe metode ştiinţifice: analiza funcţională, analiza organizaţională, metoda statistică de

adoptare a deciziilor, metode motivaţionale ş.a..

2. Fiecare din metodele enumerate, aplicate în situaţii concrete, au punctele lor forte şi

slabe: conducătorul trebuie să poată să prevadă posibilele consecinţe (pozitive şi negative) ca

57

rezultat al aplicării metodei selectate de el.

3. Conducătorul trebuie să poată să interpreteze corect situaţia: să determine ce factori

sînt mai importanţi în situaţia dată şi ce efect probabil poate implica schimbarea unui sau mai

mulţi factori.

4. Conducătorul trebuie să poată folosi metode şi procedee concrete, care provoacă cel

mai mare efect negativ în situaţii concrete, asigurînd în acelaşi timp atingerea scopului autorităţii

administraţiei publice pe cea mai eficientă cale în condiţiile circumstanţelor existente81.

După cum am arătat deja, autorităţile şi instituţiile administraţiei publice sunt în fond

organizaţii. Cu alte cuvinte, sunt construcţii sociale alcătuite din grupuri de oameni coordonate

prin relaţii, care acţionează utilizând diverse mijloace, pentru realizarea unor scopuri.

Comportamentul membrilor organizaţiilor nu respectă însă întocmai normele

organizatorice şi nu se reduce doar la relaţiile reglementate de aceste norme. Această situaţie este

determinată de faptul că oamenii care le compun au, prin natura lor, interese şi sentimente care-i

fac să aibă un comportament complex, uneori imprevizibil şi incontrolabil, atât în cadrul

relaţiilor formale cât şi a celor informale din cadrul organizaţiei82.

Prin mediul organizaţiei se înţelege, la modul general, tot ceea ce se află în exteriorul ei.

Componentele mediului, utile în studiul organizaţiilor, sunt:

a. componenta socială;

b. componenta tehnologică;

c. componenta economică;

d. componenta politică.

Componenta socială are în vedere: schimbările demografice, mobilitatea forţei de muncă,

ponderea forţei de muncă feminine şi alte caracteristici ale populaţiei.

Pentru a ilustra influenţa componentei sociale a mediului asupra organizaţiilor este

suficient să ne referim doar la câteva aspecte: creşterea numărului de salariaţi în vârstă, sau,

dimpotrivă creşterea numărului de debutanţi lipsiţi de experienţă; proporţia salariaţi - pensionari;

migraţiile de populaţie; relaţia dintre creşterea numărului de salariaţi femei şi natalitate.

Componenta tehnologică a mediului reprezintă utilajele, echipamentele şi procedurile

folosite pentru desfăşurarea activităţii organizaţiei. Importanţa acestei componente poate fi

ilustrată elocvent prin impactul noilor tehnologii informatice asupra organizaţiilor.

81www.grupa122.blogspot.ro , consultat la data de 13. 10. 2012, ora 10. 30.82 L Coman Kund, op cit., pag. 66-67.

58

Componenta economică a mediului poate fi caracterizată prin diferiţi parametri cum

sunt:

- nivelul şi schimbările din structura venitului naţional;

- evoluţia cererii şi ofertei;

- numărul de salariaţi şi structura acestuia;

- numărul de şomeri, structura acestuia şi raportul dintre numărul de salariaţi şi cel de

şomeri;

- dinamica preţurilor;

- conjunctura economică naţională şi internaţională.

Trebuie subliniat că aceşti parametri se află într-o strânsă interdependenţă. Astfel, nivelul

şi structura venitului naţional acţionează asupra cheltuielilor pentru bunuri şi servicii: cererea

pentru unele bunuri şi servicii creşte, iar pentru altele se reduce; şomajul oscilează permanent,

preţurile la fel; problemele economice au un tot mai pronunţat caracter global. Important pentru

manageri este să anticipeze aceste modificări, pentru a putea dirija organizaţiile potrivit

schimbărilor mediului economic.

Componenta politică a mediului are o importanţă tot mai mare în etapa actuală. Această

afirmaţie este adevărată atât pe plan intern cât şi european şi mondial. Astfel, schimbările politice

din Europa de est au condus la noi oportunităţi pentru unele organizaţii, dar au condus şi la

sporirea incertitudinii şi a riscurilor, atât la nivel naţional, cât şi continental şi mondial. De aceea,

organizaţiile manifestă tot mai mult interes faţă de relaţiile cu sfera politică.

În analiza organizaţională, caracterizarea globală a mediului se realizează cu ajutorul a

două stări de referinţă: mediul paşnic şi mediul turbulent. Starea reală a mediului se situează, de

regulă, între aceste două stări de referinţă şi există între 3 şi 8 niveluri intermediare, în funcţie de

scara de măsură utilizată.

Mediul paşnic se caracterizează prin:

a. viitorul este o repetare a trecutului;

b. organizaţia îşi poate concentra atenţia asupra pieţei tradiţionale;

c. provocările din mediu sunt o repetare a celor din trecut;

d. schimbarea mediului este mai lentă decât abilitatea de răspuns a organizaţiei.

Acest nivel este întâlnit în cazul societăţilor cu un grad înalt de stabilitate.

Mediul turbulent se caracterizează prin:

59

a. viitorul prezintă evenimente noi, nemaiîntâlnite în trecut, ceea ce-l face în

mare măsură imprevizibil;

b. dispar pieţele tradiţionale ale organizaţiei, fiind necesară cucerirea altora noi;

c. provocările de mediu au un pronunţat caracter de noutate;

d. schimbarea mediului este mai rapidă decât capacitatea de răspuns a

organizaţiei.

Acest nivel este caracteristic societăţilor în criză.

Relaţia mediu-organizaţie are, în special în cazul mediului turbulent, implicaţii serioase

asupra conducerii organizaţiei, îndeosebi la nivelul strategic. Principala dimensiune a conducerii,

în aceste condiţii, este flexibilitatea, care permite adaptarea organizaţiei la mediu. Sporirea

turbulenţei mediului şi, în special a imprevizibilităţii sale, necesită o conducere strategică în timp

real, datorită provocărilor rapide. Mediul schimbător impune un control pe termen scurt,

deoarece incertitudinile nu se pot stăpâni pe termen lung. De asemenea, este necesară dotarea

organizaţiei cu instrumente care să faciliteze inovarea, pentru a face faţă noilor provocări. Pe

măsură ce turbulenţa mediului creşte, conducerea strategică trebuie să orienteze organizaţia spre

o puternică sensibilitate la mediu.

Sensibilitatea la mediu înseamnă în primul rând cunoaşterea schimbărilor mediului.

Schimbarea de mediu trebuie cunoscută în scopul asigurării autoreglării organizaţiei, deoarece

capacitatea de autoreglare este factorul care asigură nu numai eficacitatea, ci chiar supravieţuirea

organizaţiei în perioadele de turbulenţă a mediului.

O metodă modernă de cunoaştere a mediului o reprezintă abordarea sistemică, ce pune

accentul pe perceperea şi înţelegerea interdependenţelor dintre procesele sociale, politice,

economice şi tehnologice83.

5.2. Sarcinile administraţiei publice

In general, sunt determinate doua mari sarcini ale administraţiei publice: sarcinile

generale si cele tehnice.

Sarcinile generale ale administraţiei publice cuprind doua subgrupe de sarcini, respectiv

cele de concepţie si cele de conducere. Obiectivul acestota consta in cercetarea si determinarea

mijloacelor care permit satisfacerea ulterioara a nevoilor in functie de resurse. Ele tind sa se

83 L. Coman- Kund, op. cit., pag. 69.

60

adapteze directiilor de orientare politiva, economica si sociala stabilite de Guvern , la conditiile

mediului de administrare.

Acestea, la randul lor, dau serviciilor administrative /autoritătilor directive mai mult sau

mai putin imperative pentru realizarea unui program politic, economic si social.

Sarcinile de conceptie se impart in sarcini de prognoză si de organizare .

Sarcinile de prognoză pot fi subimpartite in doua categorii : cele de informare si de

planificare care sunt cele interdependente.

Sarcinile de organizare, la randul lor, cuprind doua categorii de sarcini –cele de

organizare propriu- zisă a aparatului administrative si cele de gestiune ale personalului

(resurse umane).Sarcinile de organizare au menirea de a crea servicii administrative

specializate sau reorganizara lor.

Sarcinile de gestiune ale personalului au drept obiectiv selecţionarea si recrutarea

personalului, functionarilor publici in special, a serviciilor statului si a colectivitaţilor

locale, stabilirea, intocmirea si aducerea la zi a dosarelor personale ale acestora.

Sarcinile de conducere sunt si ele impartite in trei categorii de sarcini:

- cele privind orientarea si pregatirea actiunilor;

- conducerea actiunilor;

- controlul utilizarii mijloacelor si de executare a ordinelor.

Sarcinile de conducere nu constau in simplul fapt de a da ordine sau de a lua măsuri ori

de a formula directive, si, in primul rand, in stabilirea si pregătirea actiunilor, in distribuirea

mijloacelor necesare sustinerii acestora (financiare si materiale). In al doilea rand, o sarcină de

conducere rezidă si in determinarea sectoarelor de activitate care pot fi trecute in initiative

private.

O alta impartire a sarcinilor administratiei este in:

a) sarcini politico-administrative;

b) sarcini economice

c) sarcini social culturale si stiintifice84.

O altă chestiune importanta la nivelul organizatiilor in afara de sarcibile lor tipice este, de

asemenea, problema strategiei organizaţiei si a particularitaţilor acestei strategii.

84 C . Manda, op cit., pag 152-153.

61

Pentru ca o organizaţie să ajungă să funcţioneze potrivit unei strategii trebuie parcurse

următoarele etape: definirea misiunii organizaţiei şi descifrarea pretenţiilor care se exercită

asupra ei, analiza factorilor interni şi externi, formularea şi asamblarea strategiei, implementarea

strategiei.

Din unghiul de vedere al analizei organizaţionale, misiunea unei organizaţii cuprinde trei

elemente:

1. Definirea obiectului de activitate,

2. Stabilirea scopurilor majore,

3. Stabilirea filosofiei.

Definirea obiectului de activitate implică determinarea grupului de beneficiari, a

dorinţelor acestora care trebuie satisfăcute şi a tehnologiilor prin care pot fi satisfăcute aceste

dorinţe.

Scopul major al organizaţiei private de natură economică şi comercială este

maximizarea profitului pe termen lung. Pentru asigurarea profitabilităţii, organizaţia adoptă, pe

termene scurte, scopuri secundare. Aceste scopuri se situează în domeniul acţiunilor de piaţă,

inovaţiei, productivităţii, resurselor materiale şi financiare, managementului performanţelor,

dezvoltării performanţelor şi atitudinii participative a salariaţilor etc.

Prin filosofia organizaţiei se înţelege concepţia generală pe care se bazează organizaţia

respectivă. Mai precis, filosofia organizaţiei cuprinde valorile de bază ale organizaţiei şi ierarhia

acestora, credinţele, aspiraţiile şi alte asemenea elemente, toate acestea constituind reperele

fundamentale ale acţiunilor organizaţiei.

Pe baza etapelor parcurse se procedează la formularea strategiei care are trei componente

principale:

1. Definirea obiectului de activitate şi determinarea caracteristicilor domeniului

respectiv;

2. Structura organizatorică;

3. Măsurile de asigurare a profitabilităţii.

În fine, ajungem la asamblarea, construirea efectivă a strategiei. Aceasta constă în

integrarea componentelor enumerate într-un tot unitar. Abia din acest moment putem vorbi

despre o strategie globală, consemnată într-un material care poate fi transpus în realitate prin

implicarea şefilor şi executanţilor din cadrul diverselor compartimente ale organizaţiei. În

62

practică, se pot elabora şi strategii parţiale, pe domenii, ce vizează doar anumite componente

procesuale (activităţi) şi structural – organizatorice (compartimente sau grupe de compartimente)

ale organizaţiei. De exemplu, se pot elabora strategii comerciale, iar în cadrul acestora strategii

de marketing, se pot elabora strategii de producţie, strategii inovaţionale etc.

Implementarea strategiei necesită un complex de măsuri, una dintre cele mai importante

fiind reformarea sistemului de conducere sau a unor părţi componente ale acestuia. De asemenea,

structurile organizaţiei şi relaţiile dintre ele trebuie reformate potrivit noii concepţii strategice.

Aplicarea strategiei mai presupune asigurarea condiţiilor materiale şi financiare85.

Oricum, in dezvoltarea sociologiei organizatiilor de dupa al doilea razboi modial putem

distinge trei etapte:

a) o primă etapă, intre 1950-1980, in care sociologa prganizatiilor oscilează intre

doi poli, in functie de atentia acordată fie proprietarilor oganizatiilor, fie

strategiilor concrete utilizate .

b) cea de a doua etapă, dezvoltată in jurul anilor 80 se caracterizeaza printr-o

diversificare a abordarilor, autorul J. Chanlant mentionand patru tendinte in

aceasta directie:

b1). un curent culturalist, unde cultura era vazuta mai putin ca o varianta

externă a organizatiei si mai mult ca un fenomen intern;

b2. un curent critic, ca respingea conceptia structuro-functionalistă a

organizatilor si punea accent pe procesul de alienare care a decurs din

divizarea sarcinilor in organizatie;

b3. un curent ecologic, care pune in evidentă influenta variabilelor de mediu

asupra nasterii, dezvoltării si mortii organizatiilor;

b4. curentul institutional care pune accentual pe transformarea suferiăt de

organizatie in momentul in care ele sunt institutionalizate, ceea ce le confera o

altă dimensiune, devenind subiecte colective;

c) a treia etapa, in anii 90 va marca o largire a cadrului de analiza , prin punerea

sub semnul intrebarii a atributelor clare ale organizatiei.

Teoria anarhiei organizationale evidentiaza clar elementele de irationalitate care exista

intr-o anumita organizatie. Anarhiile organizate sunt, de exemplu, structuri precum universitatile,

85 ? L. Coman- Kund, op. cit., pag. 77.

63

acestea avand urmatoarele caracteristici: - preferinte incerte ale membrilor, tehnologii flu care fac

dificila analiza rezultatelor, partcipare fluctuanta care antreneaza o slaba structurare a proceselor

decizionale. In acest context deciziile reprezinta mai putin un produs al unui proces rational, ci

sunt mai mult rezultatul aleatoriu al unei intalniri dintre fluxurile de probleme , de participanti si de

oportunitati86.

In loc de concluzii

Cercetarea ştiinţifică în domeniul administraţiei publice se intensifică la începutul

secolului al XX-lea odată cu dezvoltarea fenomenului administrativ statal. O contribuţie a avut în

acest sens şi şcoala juridică românească. În această ordine de idei îi menţionăm pe Constantin

Disescu şi Paul Negulescu care au optat pentru edificarea unei discipline ştiinţifice care să

cerceteze bazele raţionale ale organizării şi funcţionării administraţiei publice.

Studierea problemei cu privire la evoluţia ştiinţei administraţiei demonstrează că

conturarea unei discipline ştiinţifice cu caracter autonom care să-şi propună cercetarea

multilaterală a administraţiei publice este relativ tînără. Această idee este susţinută de Michael

Howlett M. Ramesh , care remarcă că ştiinţa administraţiei a apărut în America de Nord şi în

Europa după cel de-al doilea război mondial, atunci cînd cercetătorii politici au început să caute un

nou sens al relaţiilor dintre organele administraţiei publice şi cetăţeni. La această etapă de

dezvoltarea a societăţii ştiinţa administraţiei îşi reclamă autonomia în cadrul ştiinţelor sociale.

În această ordine de idei se înscriu diferite concepţii privind ştiinţa administraţiei,

concepţii care explică probleme sau grupări de probleme specifice fenomenologiei administrative.

La unele din ele ne vom referi în continuare.

Antonie Iorgovan în lucrarea sa, Tratat de drept administrativ susţinea că ştiinţa

administraţiei este o ştiinţă specializată care are ca obiect cunoaşterea fenomenologiei

administrative în toată complexitatea ei, formulînd principii şi soluţii pentru perfecţionarea

permanentă a organizării şi funcţionării structurilor administrative, în funcţie de valorile de

comandă ale puterii politice, de necesităţile economico-sociale, de gradul de înzestrare tehnică, de

nivelul de cultură şi civilizaţie, etc.

Dumitru Brezoianu, un alt autor de marca a dreptului administrativ defineşte ştiinţa

administraţiei ca ştiinţă socială care cercetează administraţia publică sub toate aspectele sale, în

86 A. Profiroiu, op.cit., pag.54-55.

64

scopul îmbunătăţirii continue a organizării şi funcţionării aparatului administrativ, pentru

satisfacerea în condiţii din ce în ce mai bune a nevoilor sociale.

Rezultatele investigaţiilor efectuate de Ioan Alexandru determină ştiinţa administraţiei

drept o ştiinţă social-politică, care are drept obiect studierea globală a activităţii administrative a

statului şi colectivităţilor locale, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte

elemente ale sistemului social, în vederea eficientizării, cu scopul realizării în condiţii optime a

funcţiilor ce le revin în cadrul sistemului social-global. Această abordare a ştiinţei administraţiei

este susţinută şi dezvoltată şi de M.Platon.

Există şi controverse care contestă existenţa ştiinţei administraţiei, ca ştiinţă autonomă şi

care susţin că nu se pot separa în două discipline distincte dreptul administrativ şi ştiinţa

administraţiei. Există şi idei preconcepute după care în activitatea de administrare ar fi suficient

numai talentul de bun organizator şi că activitatea de administrare este o activitate pur executivă.

Indiscutabil administraţia publică conţine şi elemente de artă ce presupune o sensibilitate aparte,

un simţ artistic rafinat, o percepţie deosebită a sentimentelor şi dispoziţiei a administratorilor şi

celor administraţi, unde talentul şi vocaţia au un mare rol pentru cei ce lucrează în sistemul

administraţiei publice. Dar acesta este numai punctul de plecare, pentru că dincolo de acesta este

necesară cunoaşterea profundă a domeniului pe care îl reprezintă administraţia publică în viaţa

socială, domeniul de activitate care îşi are legităţile şi particularităţile sale.

Necesitatea unei astfel de cunoaşteri determină necesitatea cercetării administraţiei

publice în cadrul ştiinţei administraţiei şi însuşirea acestei ştiinţe de către cei care fac administraţie,

de către oamenii care lucrează în administraţia publică.

Relaţiile ştiinţei administraţiei cu celelalte discipline ştiinţifice

Ştiinţa administraţiei se află într-o strînsă legătură cu dreptul şi management.

Administraţia publică în cel mai strîns mod interacţionează cu dreptul, în foarte multe cazuri ia

forma de drept, foloseşte puterea dreptului, însăşi procesul de administrare se realizează în limitele

procedurilor de drept stabilite.

Aspectele de drept ale administraţiei publice sunt esenţiale pentru practica administrării,

deoarece necunoaşterea lor, sau ignorarea transformă activităţile şi deciziile de administrare în

nule, lipsite de valoare.

65

Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ se bazează atît pe autonomia

acestor două discipline ştiinţifice cît şi de imperativul utilizării ambelor în studiul fenomenului

administrativ.

Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi management sunt de tipul relaţiilor parte întreg sau

specie – gen. Dacă managementul general este ştiinţa care se ocupă cu studierea şi descifrarea

regulilor generale de conducere eficientă a unui sistem social, ştiinţa administraţiei ne apare ca o

ramură a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului social, şi anume

administraţia publică.

O importanţă considerabilă pentru cunoaşterea esenţei administraţiei publice şi a aplicării

ei practice o au investigaţiile economice. Anume de către economişti a fost puse bazele

managementului – teoria conducerii business –ului.

Sinteza cunoştinţelor în domeniul economiei şi tehnologiilor, efectuate de G. Ford, F.

Teylor, G. Emerson, A. Fayol şi alţi specialişti în domeniu a pus baza sistemului de cunoştinţe ce

alcătuiesc “teoria conducerii”. De aici rezultă şi relaţiile ştiinţei administraţiei cu ştiinţele

economice. O legătură strînsă există între politologie şi ştiinţa administraţiei. Aceste legături,

practice şi teoretice, sunt determinate de poziţia de subordonare pe care o are administraţia publică

faţă de puterea politică.

În acelaşi timp trebuie subliniată şi deosebirea dintre ele, deoarece între politologie , care

studiază forţele politice, instituţiile politice propriu-zise şi ştiinţa administraţiei, care studiază

structurile organizatorice şi funcţionale ale administraţiei există o delimitare.

Ştiinţa administraţiei interacţionează cu istoria. Administrarea are o istorie lungă de

constituire, dezvoltare şi activitate practică. Aspectul istoric al administraţiei publice conţine

colosale cunoştinţe teoretice şi practice, deoarece permite a vedea rolul şi locul administraţiei în

diferite tipuri de civilizaţie umană şi în rezolvarea celor mai diverse probleme sociale, religioase şi

naţionale.

Analiza istorică a procesului de administrare confirmă, că administrarea – în diferite

epoci istorice şi culturi naţionale, a avut un caracter multilateral complex.

Procesul de administrare este caracterizat în literatura filosofică ca un fenomen istoric ce

conţine şi refractă în sine multiple legităţi dialectice a naturii, societăţii şi gîndirii. Poziţia şi

concluziile filozofice creează baza metodologică şi conceptuală a cunoaşterii ştiinţifice şi a

66

desăvîrşirii, perfecţionării practicii conducerii, facilitează orientarea cercetărilor creative. Prin

urmare ştiinţa administraţiei are relaţii cu filosofia.

Ştiinţa administraţiei colaborează cu psihologia, deoarece în procesul de administrare

permanent sunt implicaţi oameni cu interesele, scopurile, idealurile şi valorile lor. Deseori aceste

elemente joacă rolul decisiv în procesul de administrare, determină conţinutul, forma şi rezultatul

ei. Accentul pe aspectele psihologice în procesul de conducere a fost iniţiat de psihoanalistull

S.Freud. Acest concept a permis cunoaşterea procesului de conducere ca un mecanism complicat şi

actual a interacţiunii psihologice între oameni.

Administrarea ca fenomen social este caracterizată şi din punct de vedere al eticii,

esteticii şi pedagogiei. Fără îndoială că, în procesul de administrare, se realizează calităţile morale

ale oamenilor. Intră în ritmul vieţii, cu toate că încă destul de lent, etica conducerii. Autorul

conceptului de etica conducerii este considerat D. Karneghi. O influenţă destul de semnificativă

asupra administrării o are literatura artistică, teatru, filmele, pictura şi arhitectura.

Procesul de administrare conţine în sine un potenţial pedagogic considerabil, ea instruieşte

şi educă oamenii, le formează caracterele şi conceptele, le îmbogăţeşte cunoştinţele şi experienţa.

Între ştiinţa administraţiei şi sociologie există de asemenea o legătură foarte strînsă, determinată de

imposibilitatea existenţei administraţiei în afara mediului social. Mediul social exercită o influenţă

hotăratoare asupra administraţiei.

Astfel, aspecte importante ale procesului de administrare întîlnim în gîndirea sociologică

(K. Marx, M.Weber D. Bernham) care a demonstrat o corelaţie între nivelul de administrare şi

nivelul de reglementare şi coordonare a proceselor sociale. Această concepţie reflectă caracterul

dualist al administrării (gestiunea lucrurilor generale şi funcţia de clasă).

Cele expuse anterior demonstrează, că ştiinţa administraţiei are un caracter multilateral şi

complex. Este necesar de a ţine cont de toate aspectele atît în timpul efectuării investigaţiilor

ştiinţifice în domeniul administraţiei publice cît şi în activităţile practice. În primul rînd, că fiecare

abordare (filosofică, politică, istorică, ideologică, economică ş.a.) poartă în sine sensul de

cunoaştere a acestui fenomen social complex. În al doilea rînd, fiecare aspect îndeplineşte funcţia

sa de cunoaştere şi nu trebuie de a da prioritate unuia sau altuia. În al treilea rînd, în ansamblu ele

alcătuiesc unitatea esenţei procesului de administrare.

Teste grila exemplificative:

67

1. Stiinţa administraţiei are un caracter : a) multilateral şi complex; b) unilateral si

complex ; c) unilateral si simplist ; d) multilateral dar simplist.

2. Între ştiinţa administraţiei şi sociologie există de asemenea o legătură foarte strînsă,

determinată de : a) imposibilitatea existenţei administraţiei în afara mediului social; b)

baza metodologică şi conceptuală a cunoaşterii ştiinţifice şi a desăvîrşirii,

perfecţionării practicii conducerii; c) de tipul relaţiilor parte întreg sau specie – gen.

3. Ştiinţa administraţiei se află într-o strînsă legătură cu : a) dreptul si politicile de

mediu; b) dreptul, sociologia si politcile urbanistice; c) dreptul si managementul; d)

sociologia si politicile de mediu.

3. Anarhiile organizate sunt, de exemplu, structuri unde se evidentiaza fenomene

precum : a) preferintele incerte ale membrilor, tehnologiile flu care fac dificila analiza

rezultatelor, participarea fluctuanta care antreneaza o slaba structurare a proceselor

decizionale; b) preferintele certe ale membrilor si participarea organizata la procesele

decizionale; c) preferintele incerte ale membrilor si structuri comlplexe in care sunt

agrenati membrii lor.

4. Filosofia organizaţiei cuprinde: a) valorile de bază ale organizaţiei şi ierarhia acestora,

credinţele, aspiraţiile şi alte asemenea elemente, toate acestea constituind reperele

fundamentale ale acţiunilor organizaţiei; b) strategiile comerciale, iar în cadrul

acestora strategii de marketing, se pot elabora strategii de producţie, strategii

inovaţionale etc; c) implicarea şefilor şi executanţilor din cadrul diverselor

compartimente ale organizaţiei.

5. Misiunea unei organizaţii cuprinde trei elemente: a) definirea obiectului de activitate,

stabilirea scopurilor majore, stabilirea filosofiei; b) stabilirea filosofiei , stabilirea

etapelor organizationale, stabilirea organigramei institutiilor ; c) descrierea metodelor

de management, stabilirea etapelor organizationale, stabilirea scopurilor majore.

68

6. Cea de doua etapa a dezvoltarii organizatiilor – specifica anilor 80- presupune mai

multe curente: culturalist, critic, ecologic si institutional; b) culturalist, sociologic,

juridic si institutional; c) culturalist, urbanistic, sociologic si juridic; d) culturalist si

economic, cu tenta manageriala.

7. Scopul major al organizaţiei private de natură economică şi comercială este a)

maximizarea profitului pe termen lung; b) maximizarea profitului pe termen mediu sis

curt; c) determinarea unui randament maxim dar a unui profit mediu.

8. Sarcinile de gestiune ale personalului au drept obiectiv: a) selectionarea si recrutarea

personalului , functionarilor publici, in special a serviciilor statului si a colectivitatilor

locale, stabilirea, intocmirea si aducerea la zi a dosarelor personale ale acestora; b)

selectionarea personalului dupa metoda interviului si a anchetei, specifice mediului

organizational; c) maximizarea profitului pe termen lung.

9. Aspecte importante ale procesului de administrare întîlnim în gîndirea sociologică la :

a) Weber, Kant si Nietzsche; b) K. Marx, M.Weber D. Bernham; c) K.Jung, M

Weber, Taylor si Fayol.

10. Procesul de administrare este caracterizat în literatura filosofică ca un fenomen istoric

ce conţine şi refractă în sine : a) multiple legităţi dialectice a naturii, societăţii şi

gîndirii; b) multiple legitati ale naturii organizatiilor si ale structurilor institutionale;

c) metode sociologice si filosofice de gandire.

69

BIBLIOGRAFIE SELECTIVA:

1. D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I, Editia a II a, Editura C.H. Beck, 2008.

2. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a restructurată, revăzută şi adăugită,

vol.I, Edit. All Beck, Bucureşti-2001 2001.

3. L. Coman- Kund, Stiinta administratiei, Vol. I, suport de curs pentru ID IFR, Galati, 2011.

4. O. Babin, L. Orlov, Modernizarea administratiei publice in procesul de integrare europeana,

Caiet stintific nr 3/2009, Institutul de Stiinte administrative din Republica Moldova.

5. I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, R. A. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994.

6. Fl. Coman- Kund, Al. S. Ciobanu, Drept administrativ. Caiet de seminarii. Sinteze teoretice si

exercitii practice pentru activitatea de seminar, Edit. Universul juridic, Bucuresti, 2008

7. A. Profiroiu, Conceptii privind stiinta administrativa, Administratie si management public nr.

3/2004 .

70

8. I. Iovanas, Dreptul administrativ si elemente de stiinta administratiei, Edit. Didactica si

Pedagogica, Bucuresti, 1977.

9. C. Manda, C. Manda, Stiinta administratiei, Editia a III –a revazuta si adaugita, Curs

universitar, Edit. Universul juridic, Bucuresti, 2008.

10. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editia a III-a , Edit. All Beck Bucuresti, 2001.

11. I. Muraru, S. Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, Editia a IX-a, revazuta si

completata, Edit. Lumina Lex, Bucuresti, 2001.

12. C. Ionescu, Principii fundamentale ale democratiei constitutionale, Edit. Lumina Lex,

Bucuresti, 1997.

13. I. Muraru, E. S. Tanasescu, Constitutia Romaniei comentata pe articole, C.H. Beck,

Bucuresti, 2008.

14. I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administrativă, vol.I, Edit. Risoprint, Cluj-Napoca,

1998.

71