UNIVERSITATEA „SPIRU HARET”Facultatea: ȘTIINȚE JURIDICE, ECONOMICE ȘI ADMINISTRATIVE, CRAIOVA Departamentul: ŞTIINTE JURIDICE SI ADMINISTRATIVE Programul de studii: ADMINISTRAŢIE PUBLICĂDisciplina: ETICA ȘI DEONTOLOGIEAnul: III

SINTEZE CURS

ETICĂ ȘI DEONTOLOGIE ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ

1

I. ETICA SPAȚIULUI PUBLIC. CATEGORII DE NORME ETICE

Etimologie și definiții ale termenului eticăCuvântul etică provine din limba greacă, ἦθος (=ēthos) însemnând datină,

obicei. În limba română a pătruns pe filiera franceză, prin împrumutul cuvântului éthique.

Etica constituie una din principalele ramuri ale filosofiei. Dat fiind că se ocupă cu cercetarea problemelor de ordin moral, este considerată știința realității morale. Având ca obiect identificarea unor răspunsuri de bun simț cu privire la întrebări de genul: Ce este binele? Ce este răul? Cum trebuie să ne comportăm în context social?, etica se dovedește a fi o știință care ne învață cum să trăim, fiind o încercare sistematică și rațională de a construi reguli ori limite pentru orice tip de acțiune socială1. Ea este alcătuită dintr-un set de norme, principii sau moduri de gândire după care se ghidează activitatea unei comunități umane.

Dacă până de curând etica a fost considerată a fi totuna cu morala, anumiți autori contemporani trasează linii ferme de demarcație între cele două discipline, atribuind etica lumii sociale și morala celei religioase.

Această tendință reiese și din evoluția termenului operată în interiorul dicționarului explicativ al limbii române. Astfel, primul DEX (Șăineanu), din 1929, definea etica drept „știința moralei”. DEX-ul din 1986 indica etica drept „disciplina filozofică care studiază principiile morale, originea, dezvoltarea și conținutul lor”. În 2000, DEX-ul definea etica drept „studiul aspectelor teoretice și practice ale moralei, precum și ansamblul normelor de conduită morală corespunzătoare ideologiei unei anumite clase sau societăți”. Abia în 2009, DEX-ul avea să desemneze prin etică „studiul teoretic al principiilor și concepțiilor de bază din orice domeniu al gândirii și activității practice” și, de asemenea, „ansamblul de norme în raport cu care un grup uman își reglează comportamentul pentru a deosebi ce este legitim și acceptabil în realizarea scopurilor”. 

Observăm că de-abia ultima definiție academică exclude întru-totul conceptul de morală din definiția eticii.

Originea eticii Există două abordări principale cu privire la originea normelor etice. Intr-o

primă viziune, sursa acestora este religia. In Tratatul său de etică, Singer respinge această teorie, acceptând doar parțial influența religiei în construcţia unor norme morale complexe. Astfel, arată Singer, nu există societăţi caracterizate de norme etice având ca unică origine indicațiile divinului.

1 a se vedea Singer, Tratat de etică, Polirom, Iași, 2006, p. 4.

2

Cu toate acestea, în unele situaţii rolul normelor religioase este dominant: „Regimurile fundamentaliste islamice reprezintă bune exemple în această privinţă, dar într-o oarecare măsură putem să ne referim şi la unele societăţi creştine (Spania în timpul inchiziţiei, unde a existat o lege a purităţii sângelui – „limpieza de sangre” sau în unele comunităţi protestante radicale din coloniile engleze din America)”2. Regimurile fundamentaliste islamice prezintă importante similitudini cu cele totalitare: „F.A. von Hayek a afirmat, de altfel, despre regimul hitlerist, ca a fost unul moral, deoarece a încercat să impună societăţii germane o anumită morală, o anumită înţelegere a binelui şi a răului. Dacă acceptăm argumentul lui Hayek, aceeaşi etichetă se poate aplica şi regimurilor comuniste. Cele două exemple de regimuri totalitare sunt cazuri extreme de intervenţie a politicului în sfera eticii. Mai trebuie să menţionăm şi influenţe mai moderate, dar totuşi de multe ori importante, cum ar fi personalităţile politice sau diferitele ideologii”3.

Intr-o altă viziune, normele etice au apărut și au evoluat natural în cadrul unor comunități umane. Astfel, deși au fost generate de anumite texte religioase, normele etice au evoluat semnificativ în cursul istoriei. Un factor decisiv în evoluție îl reprezintă, așa cum am arătat mai sus, elementul politic.

Etică și moralăSocietățile umane explicau în trecut moralitatea prin apel la mit (vechii

greci, popoarele orientale) ori religie (vechii evrei). Perioada modernă, cu toate că am văzut că face la începuturile sale o confuzie terminologică între morală și etică (a se vedea definiția lui Șăineanu din 1929), elimină treptat ingerința religiosului din problemele etice, trasând o linie de demarcație între morală/moralitate (comportament religios) și etică (comportament social).

Astfel, etica nu apare ca și când ar avea nevoie de factorul credinței, fiind un procedeu sistematic și independent de gândire. În etică nu există legi categorice (cu o excepție, imperativul categoric al lui Kant), ci doar acțiuni în acord cu un anume curent etic. Etica este în acest sens „încercarea sistematică și rațională despre cum trebuie să acționăm”4.

Dar, ca și moralitatea, etica nu este un fenomen absolut: în etica kantiană, „Să nu ucizi” are conotații absolute. În etica utilitaristă, uneori crima este considerată o acțiune etică (legitimă apărare).

În orice caz, există autori contemporani (printre care și Peter Singer), care nu disting între morală și etică în funcție de aspectele menționate mai sus.

2 Gyula Gulyas, Liviu Radu, Dan Octavian Balica, Cristina Haruţa, Etica în administrația publică. Suport de curs, Universitatea Babeş-Bolyai Cluj-Napoca, http://www.apubb.ro/wp-content/uploads/2011/03/Etica_in_administratia_publica.pdf.3 Idem.4 Singer, 2006, p. 4.

3

Pe de altă parte, unii gânditori religioși de astăzi, precum Christos Yannaras, abordează critic relația dintre morală și etică. Astfel, „etica… separă morala omului de adevărul lui existențial și de identitatea ființei lui, adică de ceea ce este în mod fundamental omul înainte de a fi implicat într-un sistem de valori sociale și obiective”5.

Morala reflectă, în acord cu Yannaras, „evenimentul salvării omului: al putinței ca omul să fie salvat, adică mântuit, „teafăr și nevătămat”; să-și realizeze integral posibilitatea existenței și vieții dincolo de spațiu, de timp și de relațiile convenționale; să învingă moartea”6.

Etică și deontologieDeontologia (gr. deon = ceea ce trebuie făcut) este o ramură a eticii, care

reprezintă un set de reguli etice referitoare la o anumită activitate, profesie. Deontologia conține reguli specifice, obligatorii pentru practicarea unei profesii și este extrem de ramificată, în funcție de domeniul de activitate: deontologia funcționarului public, deontologia profesiei medicale, deontologia jurnalistului etc.

Categorii de norme eticeExistă două categorii de normele etice: informale și formale.Normele etice informale rezultă în mod natural din interacţiunea membrilor

unei comunităţi. Normele etice formale cuprind anumite reglementări propuse de autorităţi

publice sau forme asociative care doresc să îşi autoreglementeze activitatea. „Există autori care sunt de părere că cele cu caracter formal (legi, coduri) ar trebui excluse întrucât normele etice ar trebui să fie produsul spontan al diferitelor societăţi şi în acelaşi timp să îşi păstreze un caracter deschis, dinamic. Transformarea lor în legi anulează şi rolul indivizilor ca agenţi morali, capabili să influenţeze prin propria lor contribuţie atitudinea generală cu privire la ceea ce este bine şi ceea ce este rău într-o comunitate”7.

Tipuri de etici

Odată cu dezvoltarea socială, preocupările cu privire la etică devin tot mai variate. Astăzi, etica se împarte în nenumărate compartimente, dintre care amintim:

- etica normativă, având ca obiect de studiu prescrierea de norme pentru comportamentul individual și pentru organizarea morală a vieții sociale;5 Yannaras, Libertatea moralei, Ed. Anastasia, București, 2004, p. 8.6 Idem, p. 9.7 Gyula Gulyas, op.cit.

4

- etica descriptivă, care prezintă modul în care se comportă oamenii și standardele morale pe care aceștia le adoptă.

- etica aplicată/profesională, care se ocupă cu studiul unor aspecte particulare ale eticii în cadrul unor profesii specifice.

Etica aplicată analizează din perspectivă filozofică situații semnificative în plan social. Există în prezent o multitudine de ramuri ale eticii aplicate: etica tehnologiei informației, etica bunăstării animalelor, etica în afaceri, bioetica, etica medicală, etica mediului, etica cercetării științifice, etica în politicile publice, etica relațiilor internaționale, etica mijloacelor de informare, etica în afaceri. De asemenea, etica administrației publice face parte din categoria eticii aplicate.

- etica științifică, care tratează normele de etică drept teoreme care se demonstrează după regulile logicii și științei.

Relații filozofice necesare înțelegerii studiului eticii

ontologie/epistemologie

Ontologia și epistemologia sunt cele două ramuri ale metafizicii generale, care se situează la baza oricărei științe, așadar și a celei administrative.

RAMURILE FILOZOFIEIFILOZOFIA SPECULATIVĂ

(METAFIZICA)

METAFIZICA GENERALĂ -studiază ființele în general

ONTOLOGIE - studiază existența și esența lucrurilor

EPISTEMOLOGIE - studiază modul cum ajungem să cunoaștem toate aceste lucruri

METAFIZICA SPECIALĂ

TEOLOGIE - se ocupă cu studiul ființei supreme

PSIHOLOGIE - se ocupă cu studiul ființelor umane

COSMOLOGIE - studiază materia

5

FILOZOFIA PRACTICĂ

LOGICA - studiază modul în care suntem capabili să gândim corect

ETICA - studiază modul în care acționăm corect

ESTETICA - studiază modul în care putem face lucruri frumoase

voluntarism/intelectualism

Voluntarismul este teoria care susține că Dumnezeu a creat morala și a impus-o oamenilor în mod arbitrar. Fiind creatorul moralei, Dumnezeu poate să o modifice în orice moment, ca atunci când i-a poruncit lui Avraam să-și jertfească unicul fiu, împiedicând paricidul în ultima clipă.

Intelectualismul este o abordare contrară voluntarismului. În această accepțiune, nu Dumnezeu a creat morala, deoarece atunci când ne dă anumite ordine, el se lasă călăuzit „de cunoașterea intelectuală a paradigmelor eterne. Cu toate acestea, Dumnezeu rămâne esențial pentru morală, întrucât însăși supravegherea sa providențială constituie o dovadă certă că trăim într-o lume ordonată din punct de vedere moral”8.

Ceea ce au în comun cele două abordări este recunoașterea faptului că morala constituie un mod de supunere față de reguli, fiind în slujba binelui social.

Interpretarea subiectivă/interpretarea obiectivă

Interpretarea subiectivă și interpretarea obiectivă sunt două abordări ale studiului eticii care susțin modificarea comportamentului uman în funcție de situație, circumstanțe, acțiuni.

Astfel, interpretarea obiectivă reflectă standardele/criteriile absolute, obiective și ultime pentru moralitatea acțiunilor umane. În această interpretare vorbim despre existența unei realități obiective externe conștiinței umane, care

8 J.B. Schneewind, Inventarea autonomiei. O istorie a filosofiei morale moderne, Ed. Polirom, 2003, p. 34.

6

conține legi, standarde ce guvernează absolut tot, inclusive comportamentul uman. Interpretarea obiectivă poartă și numele de deontologie.

Interpretarea subiectivă nu are în vedere distincția clasică dintre bine și rău, ci numai scopul acțiunii umane și consecințele acesteia. Din acest motiv se mai numește și interpretarea teleologică. Interpretarea subiectivă susține că nu există o realitate obiectivă externă în raport de conștiința umană, ceea ce conduce la idea că există atâtea coduri etice câți oameni există. De fapt, conștiința noastră este cea care crează lumea: „lumea externă ne apare ca fiind un artefact al conștiinței”9. Dar, așa cum arată… „e neclar cum această abordare ghidează funcționarii publici, în particular luarea deciziilor pe care superiorii lor sau persoanele publice trebuie să le suporte”10.

9 Gibson Burrell and Gareth Morgan, Sociological Paradigms and Organizational Analysis, N.H. Heinemann, Portmouth, 1985, p. 233.10 Patrick J. Sheeran, Ethics in Public Administration. A philosophical approach, Greenwood Publishing Group, 1993, p. 10.

7

II. PERSPECTIVĂ DIACRONICĂ ASUPRA ETICII SPAŢIULUI PUBLIC

Originile eticiiAșa cum am menționat anterior, etica reprezintă una din principalele ramuri

ale filosofiei. Ea a apărut în momentul în care omul a început să reflecteze asupra modului de a viețui, dezvoltând un tip incipient de moralitate, în termeni de rău și de bine.

Fundamentele eticii sunt puse odată cu introducerea primului cod de legi, în secolul 18 îH, de către regele babilonian Hammurabi cel Mare. Apoi, în jurul secolelor 14-13 îH, potrivit Vechiului Testament, Moise primește tăblițele cu cele zece porunci, pe muntele Sinai.

Însă originea eticii occidentale se află în Grecia antică, în gândirea filosofilor Socrate, Platon și Aristotel.

Etica în antichitatea greacăCeea ce aduce laolaltă cele trei modele de gândire reprezentative pentru

antichitate, menționate anterior, sunt conceptele de fericire și virtute (eudaimonia și areté), pe care Platon (427 î.Hr.-347 î.Hr.) le asociază cu binele, iar Aristotel (384 î.Hr.-322 î.Hr.) cu rațiunea. Socrate (469/470-399 î.H.), după cum se știe, nu a scris nimic. Cu toate acestea, principalele sale idei cu privire la etică au fost surprinse de Platon în dialogurile Euthyphron, Laches și Menon. Astfel, aflăm de la Platon că pentru Socrate o viață morală însemna o viață virtuoasă.

Primul care a folosit cuvântul etică în înțelesul de disciplină filosofică, având ca scop studiul ansamblului de obiceiuri și tradiții umane, a fost Aristotel. Aristotel și-a exprimat concepțiile etice în lucrările fundamentale Etica nicomahică și în Etica eudemică. Filozoful atribuie introspecției capacitatea de a oferi răspunsul la una dintre întrebările filosofice funciare: Cum ar trebui să trăiască un individ pentru a atinge eudaimonia ? Cu alte cuvinte, accesul la binele suprem nu poate avea loc doar prin simpla supunere în fața unor norme comportamentale, ci printr-o complicată analiză a sinelui, cu ajutorul rațiunii.

Aristotel considera că omul este prin natura sa îndemnat să caute binele. Dar acest bine nu este unul concret, precum banii, onoarea sau plăcerea, ci eudaimonia, care ar putea să însemne binecuvântare, fericire sau prosperitate, o stare în care te simţi bine şi faci bine, simţindu-te bine. „Virtuţile sunt tocmai acele calităţi care ajută individul să atingă eudaimonia”11. Insă oamenii nu posedă aceste virtuţi în 11 A. MacIntyre, After Virtue. A Study in Moral Theory, Notre Dame, Indiana: University of Notre Dame Press, 2007, p. 147.

8

mod natural: „...nici una dintre virtuţile etice nu este inoculată în noi de natură; căci nimic din ceea ce există în mod natural nu poate fi schimbat prin deprindere: de exemplu, piatra, căreia natura i-a dat o mişcare descendentă, nu ar putea fi deprinsă cu mişcarea inversă,...aşadar virtuţile nu apar în noi nici în mod natural, nici contra naturii, ci ne-am născut cu aptitudinea de a le primi, pentru a le perfecţiona prin deprindere”12. Această viziune asupra eticii pune accentul pe virtutea individului sau altfel spus, pe caracterul său moral. Astfel, etica virtuţii este considerată a fi o abordare care: „1. Este preocupată mai degrabă de calitatea individului decât de acţiunile pe care acesta ar trebui să le întreprindă; 2. Ridică întrebarea: ce fel de persoană trebuie să devin în loc de: ce acţiuni ar trebui să întreprind? 3. Utilizează mai degrabă concepte precum bine sau virtute decât unele precum drept, îndatorire, obligaţie; 4. Respinge idea că etica este codificabilă astfel încât să servească drept ghid pentru acţiuni specifice”13.

Ne naștem așadar cu anumite aptitudini, însă procesul de învăţare este determinant pentru modul în care ne vom comporta mai târziu din punct de vedere al normelor etice. Rezultatul va fi pozitiv sau negativ în funcție de modul în care sunt deprinse diferitele învăţături. „Această regulă se aplică şi în cazul virtuţiilor: prin maniera de a învăţa din interacţiunile cu ceilalţi oameni devenim drepţi sau mai puţin drepţi. Prin urmare, dacă în urma procesului de formare eşti o persoană bună, vei avea capacitatea ca în viitor să apreciezi corect diferitele situaţii cu care te vei confrunta şi să acţionezi într-un mod corespunzător”14.

Gândirea politică în antichitatea greacăÎn antichitatea greacă, gândirea politică a stat sub semnul binelui absolut.

Platon şi Aristotel au încercat să gândească o cetate ideală guvernată de bine (dreptatea absolută la Platon, fericirea supremă la Aristotel). Mijloacele prin care se putea ajunge la îndeplinirea „binelui cel mai înalt” erau dreptatea, virtutea, înţelepciunea, curajul.

Atât Platon cât și Aristotel aveau să situeze politica deasupra tuturor celorlalte îndeletniciri ale comunității. De asemenea, o guvernare bună trebuia să aibă ca finalitate, în viziunea ambilor filosofi, „binele absolut”. „Fiindcă vedem că orice stat este un fel de asociaţie şi că orice asociaţie se întocmeşte în scopul unui bine oarecare (căci în vederea a ceea ce li se pare a fi un bine, toţi fac toate), este clar că toate (asociaţiile) năzuiesc spre un bine oarecare, iar scopul acesta îl împlineşte în chipul cel mai desăvârşit şi tinde către binele cel mai ales acea asociaţie care este cea mai desăvârşită dintre toate şi le cuprinde pe toate celelalte.

12 Aristotel, Etica nicomahică, Editura Politică, Bucureşti, 1988, p. 32.13 R. Hursthouse, On Virtue Ethics, Oxford University Press, Oxford, 1999, p. 17.14 Gyula Gulyas, op.cit.

9

Aceasta este aşa numitul stat şi asociaţia politică”15.Platon a folosit celebra teorie a formelor drept premisă în construirea unei

teorii personale asupra guvernării. In opinia sa, dreptatea absolută ar putea fi atinsă atât prin asumarea destinului individual cât și a unei profesii, hărăzite de către divinitate fiecărui membru al cetății16. Platon ne vorbește despre trei mari categorii de profesii: conducătorii cetăţii, respectiv politicienii, apărătorii cetăţii, sau războinicii, şi profesiile care asigură subzistenţa cetăţii: meşteşugurile, comerţul, agricultura etc. Dacă fiecare membru al cetăţii avea să-și onoreze profesia destinată, atunci dreptatea putea fi realizată, iar viaţa cetăţii se putea desfăşura în condiții optime. Platon spune că cei mai buni fii ai cetăţii sunt conducătorii17 și demonstrează acest lucru cu ajutorul Alegoriei peșterii, pe care o regăsim în dialogul Republica. In Mitul peșterii, niște oameni ţinuţi prizonieri într-o peşteră, cu spatele la intrare18, nu au posibilitatea să vadă decât umbrele reflectate pe pereţii acesteia19. Prin eforturi uriașe, unul din prizonieri reuşeşte să se elibereze şi să ajungă afară, la lumină, cu alte cuvinte la realitate, la adevăr. Afară, se vede pus în fața unei mari dileme: ar trebui să se întoarcă în peşteră, ca să-i elibereze pe ceilalți prizonieri, sau să meargă mai departe, păstrând doar pentru el avantajul cunoaşterii adevărului?20

Ca și Platon, Aristotel a fost un critic al democraţiei, pe care o considera o formă coruptă de guvernare, dar s-a menținut pe o poziție mult mai moderată. Astfel, Aristotel s-a străduit să contureze o paradigmă ceva mai realistă de organizare statală, combinând aspectele pozitive ale regimurilor politice care au funcţionat în diferite momente istorice. „Ar trebui să căutăm nu numai cea mai bună formă de guvernământ, dar şi cea posibilă şi care poate fi realizată cu uşurinţă de către toţi”, spunea Aristotel.

„Este una dintre constantele abordărilor lui Aristotel, care de regulă a insistat pentru adoptarea soluţiilor „de mijloc”. Un exemplu remarcabil, dacă ne gândim la abordările moderne, este accentul pe care îl pune pe necesitatea existenţei unei clase de mijloc numeroase, care prin natura sa se opune exceselor”21.

15 Aristotel, Politica, http://www.scribd.com/doc/25315388/Aristotel-Politica#scribd, p. 5.16 Cetatea ideală platonică presupunea supunerea indivizilor în fața destinului hărăzit de divinitate, aceasta fiind o condiție obligatorie pentru a putea fi de folos comunităţii (desigur că cetatea imaginată de Platon este utopică. Istoria a dovedit că nu se poate construi o formă de organizare statală în care oamenii să-și păstreze condiţia în care s-au născut, fără să încerce să-şi îmbunătăţească soarta). 17 Chiar dacă că cei mai potriviţi ar fi fost filosofii – deşi Platon recunoaşte că aceştia nu au, de regulă, apetenţă pentru treburile publice!18 cu spatele la lumină, adică la realitate, la adevăr.19 simbolizând imaginea deformată a realităţii.20 Prin metafora peșterii, Platon prezintă de fapt condiţia filosofului, adică a celui care ar trebui, în opinia sa, să conducă cetatea. Filosoful este cel care, prin efortul său personal, reuşeşte să se ridice deasupra celorlalţi și să ajungă la „lumină”, la „adevăr”. Ajuns aici, el trebuie să aleagă între a se sacrifica pentru comunitate (întorcându-se în peşteră pentru a-şi ajuta semenii) sau să păstreze pentru sine roadele eforturilor sale. 21 Gyula Gulyas, op.cit.

10

Stagiritul22 considera că individul nu poate fi om decât atunci când are calitatea de membru al cetăţii. El avea să compare cetatea cu organismul uman, susținând că, aşa cum o mână desprinsă de corp devine un obiect nefolositor, lipsit de viaţă, la fel orice persoană îşi pierde statutul de om în afără cetăţii: „Statul este de la natură superior familiei sau individului, în măsura în care întregul este cu necesitate deasupra părţii; ca exemplu, când un corp este distrus, părţile desprinse din el devin simple obiecte lipsite de viaţă şi valoare...Dovada că statul este o creaţie a naturii şi este superior individului este că acesta din urmă, atunci când este izolat, nu poate să îşi îndeplinească menirea de om şi prin urmare este ca o parte în relaţie cu întregul. Dar cel care este incapabil să trăiască în societate, sau care nu are nevoie de comunitate, deoarece poate să îşi asume destinul individual trebuie să fie un animal sau un zeu, nu este parte a statului”23. In opinia lui Aristotel, „statul este o instituţie naturală şi că omul este de la natură o fiinţă socială. (...) Totodată este clar de ce omul este o fiinţă mai socială decât orice albină şi orice fiinţă gregară; căci natura nu creează nimic fără scop. Însă grai are numai omul dintre toate vietăţile. Vocea nearticulată este doar semnul plăcerii şi al durerii, şi există şi la celelalte vietăţi, căci natura lor se ridică numai până acolo, să aibă simţirea plăcerii şi a durerii şi a o semnifica unele altora, pe când limba serveşte a exprima ce este folositor şi ce este vătămător, precum şi ce este drept şi nedrept. Şi această însuşire este caracteristică omului, spre deosebire de toate vietăţile, aşa că singur el are simţirea binelui şi a răului, a dreptului şi a nedreptului şi a tuturor celorlalte stări morale. Comunitatea unei fiinţe cu asemenea însuşiri creează familia şi statul.”24.

„Politica” lui Aristotel conține o tipologie extrem de variată de regimuri politice, împărțite mai întâi în „bune sau pozitive” şi „rele sau negative”.

Din perspectiva modului de organizare a conducerii, Aristotel împarte regimurile politice în trei categorii:

- regimuri politice conduse de un singur om, cu varianta pozitivă monarhia (monarhul conduce în beneficiul tuturor cetăţenilor) şi cea negativă tirania (tiranul este mânat doar de propriul interes);

- regimuri politice conduse de un număr restrâns de membri ai comunităţii, în care aristocraţia reprezintă regimul „bun” şi oligarhia regimul „corupt”;

- regimuri politice în care conduc cei mulţi, situație în care pozitiv este considerat regimul „politeia” (conduc cei care sunt de bună calitate şi în folosul tuturor) și negativ democraţia.

22 Lui Aristotel i se mai spune și Stagiritul, deoarece s-a născut în orașul Stagira din peninsula Chalcidica, în nordul Mării Egee.23 Aristotel, Politica, http://www.scribd.com/doc/25315388/Aristotel-Politica#scribd, p. 6.24 Aristotel, Politica, http://www.scribd.com/doc/25315388/Aristotel-Politica#scribd, p. 5.

11

Etica Evului MediuInfluența gândirii raționale din Grecia antică a fost majoră în lumea

occidentală. In Evul mediu scolastica a avut drept principal obiectiv îmbinarea rațiunii (definită drept lumină naturală) cu teologia. Părintele scolasticii, Sfântul Anselm (1034-1109), cunoscut în special pentru construcția argumentului ontologic al lui Dumnezeu, a subliniat importanța abordării logice, de tip deductiv, a cunoașterii, așadar prin apel la argumentare rațională.

La rândul său, gânditorul franciscan William Ockham (1287–1347) avea să accentueze importanța acestui gen de argumentare pentru etică, afirmând că Dumnezeu poate face orice, în afară de ceea ce este ilogic.

Toma d'Aquino (1225-1274), pornind de la principiile Sfântului Augustin (354-430), a susţinut ideea binelui atât ca scop cât şi ca mijloc al acţiunii politice. Gândirea lui Toma d'Aquino a produs noi valențe în studiul eticii, pornind de la încercarea de a împăca modul de viață rațional aristotelic cu cel bazat pe credința religioasă: astfel, rațiunea devine o premisă pentru credință.

Creştinismul a preluat de altfel foarte mult din învăţăturile filosofilor antichităţii. Astfel, „Iisus nu a stabilit norme etice precise şi detaliate. Hristos nu se pronunţă cu privire la problemele sociale, cu excepţia divorţului. Nu se pronunţă cu privire la război, pedeapsa capitală, jocuri de noroc, justiţie, administrarea legii, împărţirea bunurilor, socialism, uniformizarea veniturilor, egalitatea sexelor, discriminarea rasială, egalitatea şanselor, tiranie, libertate, sclavie, autodeterminare sau contracepţie”25. Ca şi etica întemeiată pe virtute a lui Aristotel, morala lui Iisus conține o anumită formă, dorită de Dumnezeu, a naturii umane şi nu un îndreptar de comportare aplicat unor situaţii concrete. Apropierea dintre gândirea stagiritului și învățăturile creștine mai reiese și din faptul că învăţătura lui Isus a ajuns la noi în primul rând prin intermediul Apostolului Pavel, care a primit o educaţie cu influenţe greco-romane.

Cu toate că învățăturile lui Iisus nu conțin elemente sociale sau politice, activitatea Bisericii Creştine, cu precădere a Bisericii Catolice, a avut o importantă componentă politică. Căderea Imperiului Roman de Apus, produsă în anul 476 d.H., a avut drept consecință consolidarea puterii sociale și politice a Bisericii, producând numeroase confruntări între papalitate și monarhii occidentali. Activitățile politice ale Bisericii aveau să intre în contradicție cu însăși doctrina acesteia: pe de o parte, Biserica ar fi trebuit să se ocupe de latura spirituală a vieţii, lăsând lucrurile lumeşti în seama suveranilor laici, pe de altă parte una din misiunile Bisericii consta în mântuirea omenirii de păcat, justificând astfel pretențiile de conducere a societății umane. Existenţa celor două centre de putere, laic și religios, care revendicau fiecare pentru sine dreptul de a conduce lumea, a produs dezordine și chiar războaie. Pe de altă parte, chiar schismele survenite în 25 R. Robinson, An Atheist᾽s Values, Clarendon Press, Oxford, 1964, p. 149, apud Singer, op.cit., p. 127.

12

cadrul Bisericii au dus la apariția unor confruntări armate. Prin urmare ambiția suveranilor laici a fost între secolele XIII-XVII eliminarea Bisericii din viaţa politică şi limitarea acesteia la spiritualitate. Dar, fiindcă atât politica cât şi societatea erau fundamentate teoretic pe conceptul antic de „bine”, acest lucru nu a fost deloc ușor. Astfel, în conformitate cu ideile anticilor, conducătorul trebuia să fie un om bun, drept, înţelept, virtuos, iubitor de oameni etc. Pe de altă parte, niciun om nu putea să susțină că este mai bun, mai drept, mai înţelept decât Dumnezeu, respectiv decât reprezentantul său pe pământ, Papa, ceea ce situa monarhul, reprezentantul puterii laice, într-o poziție de inferioritate faţă de Biserică.

Etica în Epoca ModernăEtica secolului XVI a stat sub semnul reformei inițiate de Luther (1483-

1546). Apariţia acestei religii concurente a ridicat o altă problemă în ceea ce priveşte fundamentarea societăţii şi a politicii pe valori pozitive, pe „bine”. „Orice religie este o reprezentare a binelui, ne învaţă cum să ne comportăm pentru a fi aleşi de Dumnezeu sau pentru a ajunge în Rai. Care este însă, „calea cea dreaptă”? Este cea arătată de catolicism? Sau de ortodoxism? Sau de protestantism? Şi enumărarea religiilor ar putea continua”26.

Războaiele religioase au reprezentat o formă extremă a conflictului între aceste multiple reprezentări ale binelui. Acest lucru i-a condus pe gânditori precum Niccollo Machiavelli  (1469-1527)  sau Thomas Hobbes (1588-1679), la concluzia că binele, dat fiind că diferă de la o ființă umană la alta, nu poate reprezenta un fundament al societății. Insă un fundament al structurii sociale/politice poate fi răul, care este pentru fiecare dintre noi „răul cel mai mare”, teama de moarte. „Una din teoriile privind apariţia statului afirmă că statul a apărut ca răspuns la nevoia universală de protecţie a fiinţei umane. Cu alte cuvinte omul a creat şi acceptă statul şi rigorile rezultate din existenţa acestuia pentru că în felul acesta obţine un anumit grad de protecţie în faţa agresorilor interni (răufăcători) sau externi, în faţă vicisitudinilor naturii sau în faţa altor evenimente neprevăzute. Altfel spus ameninţările de tot felul şi teama faţă de acestea au determinat omenirea să creeze instrumentul numit stat. În egală măsură aceste elemente determină supunerea oamenilor, adică respectarea regulilor impuse de către stat”27.

Machiavelli credea că, din punct de vedere politic şi social, mijloacele violente (ale răului) sunt cele eficiente și că o poate fi creată prin mijloace violente o societate în care să domnească pacea: „Se poate spune că foloseşti bine cruzimea (dacă este îngăduit a vorbi bine despre rău), atunci când o foloseşti o singură dată şi constrâns de nevoia de a-ţi asigura puterea, dar nu continui pe aceeaşi cale, ci 26 Gyula Gulyas, op.cit.27 Idem.

13

faci în aşa fel încât acţiunea pe care ai săvârşit-o să aducă un cât mai mare folos supuşilor tăi”28. Teoria lui Machiavelli constă, în esență, în ideea că pentru menţinerea ordinii în stat violenţa este necesară şi justificată. Machiavelli pune bazele ideologice pentru eliminarea bisericii din activitatea politică: dacă binele se realizează prin metode violente, Biserica se vede nevoită să se retragă din societate, neputând să-şi asume asemenea mijloace29.

Scopul politicii în viziunea lui Machiavelli nu mai este realizarea unui bine absolut, a fericirii sau a dreptăţii absolute, ci unul mult mai modest, respectiv siguranţa fizică a membrilor comunităţii. Fericirea și binele rămân în grija fiecăruia. E adevărat că această siguranță se obține prin mijloace violente, dar teama de moarte (care reprezintă cel mai mare rău pentru om) ne determină să acceptăm constrângerile impuse de legi, precum și pedepsele rezultate în urma nerespectării lor, câtă vreme așa viața ne este protejată. „Sigur că folosirea unor astfel de mijloace ridică importante probleme etice. Pedeapsa este folosită pentru a asigura respectarea unor reguli. Cine stabileşte aceste reguli, cine stabileşte pedepsele, când sunt ele justificate şi care este nivelul de „violenţă” care poate fi folosit pentru asigurarea ordinii în stat Machiavelli a fost foarte explicit în a recomanda mijloacele condamnabile doar pentru situaţiile excepţionale? Nu trebuie să uităm nici contextul în care şi-a scris opera. În societăţile moderne mijloacele pozitive, în principal educaţia şi cele negative, pedepsele trebuie utilizate simultan pentru a obţine o pace socială durabilă. Acestea sunt probleme care vor fi întotdeauna subiectul unor intense dezbateri”.30

Niccolo Machiavelli a fost considerat nu doar inventatorul mijloacelor negative, murdare, folosite în politică, ci și întemeietorul ştiinţei politice moderne. De fapt, Machiavelli şi-a conceput teoria bazându-se pe experienţe preluate din istorie. Astfel, crimele, minciuna, înşelătoria au existat dintotdeauna în politică, Machiaveli nu a făcut decât să arate cum pot fi acestea folosite pentru elevarea unei societăţi care să asigure siguranţa fizică a componenţilor săi. În opera care sintetizează ideile politice ale lui Machiavelli, „Principele”, regăsim un manifest adresat familiei de Medici, care prin doi membri ai săi își propusese să acapareze puterea bisericii (prin Papa Clement al VII-lea) şi puterea laică (prin ducele Lorenzo al II-lea de Medici). Machiavelli încearcă pe această cale să-i convingă să acţioneze în vederea realizării unităţii statului italian, asigurând pacea şi siguranţa cetăţenilor săi. Fărâmiţarea politică a Italiei, alimentată de disputa pentru putere între Biserică şi stat, este văzută de Machiavelli drept sursa unor războaie repetate. În Italia aceste conflicte sunt cu atât mai accentuate cu cât papalitatea se opune

28 Machiavelli, Principele, Bucureşti: Editura Antet, 2000, p. 37.29 Astăzi statul asigură pacea în societate, după modelul lui Machiavelli, și prin mijloace negative – amenzi, pedepse privative de libertate, cu alte cuvinte respectarea legilor se face prin utilizarea constrângerii fizice.30 Gyula Gulyas, op.cit.

14

constituirii unui stat puternic, iar unificarea Italiei este considerată drept soluția care ar pune capăt acestor războaie. Cu un reprezentant în scaunul pontifical şi unul în fruntea unuia din statele italiene, familia de Medici putea realiza această unitate, iar pentru atingerea acestui scop nobil orice mijloace sunt permise: „...spun că fiecare principe trebuie să vrea ca oamenii să-l socotească milos şi nu crud; cu toate acestea el trebuie să ia aminte şi să nu folosească rău această milă. Cezare Borgia era socotit un om crud, totuşi această cruzime a lui restabilise ordinea în Romagna, adusese acestei provincii unitatea şi pacea...Dacă vom privi cu atenţie aceste lucruri, ne vom da seama că el a fost mult mai milos decât poporul florentin, care, pentru a nu fi acuzat de cruzime, a lăsat ca Pistoia să fie distrusă”31.

Conceptul cunoscut sub numele de „raţiune de stat” este fundat pe teoria lui Machiavelli și rezidă în aceea că unele acţiuni, considerate în alte condiţii reprobabile, pot fi justificate printr-un interes superior, în cazul de faţă al statului. Activitatea în sfera publică se confruntă adesea cu astfel de situații: uneori, actorii administrației publice iau unele decizii cu consecinţe negative pe termen scurt, dar cu rezultate pozitive pe termen lung, sau iau „unele decizii care au impact negativ asupra unor persoane și efecte benefice pentru un număr mai mare de oameni (cum ar fi închiderea unei întreprinderi cu pierderi reduce activitatea economică şi creşte şomajul pe termen scurt, dar creează premizele pentru investiţii sănătoase şi profitabile şi pentru locuri de muncă mai bine plătite)”32.

Secolul XVII va fi marcat de raționalismul lui Descartes (1596-1650), care va pune bazele filozofiei moderne. In perioada imediat următoare, cercetările lui Thomas Hobbes, John Locke (1632-1704) și Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)  vor fi îndreptate spre natura ființei umane, societății și statului.

Filozoful englez Thomas Hobbes a formulat una dintre cele mai persuasive teorii cu privire la constituirea unei puteri publice unic acceptate, asimilând experienţa războiului civil cu disoluţia statului. Thomas Hobbes a încercat să afle ce îi determină pe oameni să accepte autoritatea statală, scop în care a imaginat o situație premergătoare apariției comunităților umane, denumită „starea naturală a omenirii”, în care individul, mânat de pasiuni, are tendința de a-și ataca semenii: „Căci acela care cultivă o bucată de pământ, sau este chiar proprietarul ei, se va teme că vor veni alţii, cu puteri unite, pentru a-i răpi nu doar pâinea, ci şi viaţa sau libertatea. Iar agresorul se teme el însuşi de alţi agresori. Urmarea acestei suspiciuni reciproce este că fiecare se va strădui, de dragul propriei securităţi, să i-o ia înainte celuilalt. Astfel, fiecare va încerca să pună stăpânire pe celălalt, prin forţă sau viclenie, până ce nu se va mai simţi ameninţat de nici o forţă superioară lui. Autoconservarea este cea care cere acest lucru, aprobat deci în mod general (...). Prin urmare este evident că, atât timp cât oamenii trăiesc fără o putere 31 Machiavelli, op.cit., p. 59.32 Gyula Gulyas, op.cit.

15

comună, care să-i facă pe toţi să se teamă, ei se află în aşa-numita stare de război, care este războiul fiecăruia contra fiecăruia. (...) există teama şi pericolul continuu al unei morţi năpraznice. Viaţa este solitară, săracă, urâtă, abrutizantă şi scurtă”33.

Efectele acestei stări asupra vieţii oamenilor, continuă Hobbes, sunt catastrofale: „O altă consecinţă a acestui război al fiecăruia contra fiecăruia este că nimic nu poate fi nedrept. Noţiunile de drept şi nedrept, de justiţie şi injustiţie, nu există în această situaţie. Acolo unde nu există putere comună, nu există lege: acolo unde nu există lege, nu există nedreptate. În timp de război, cele două virtuţi cardinale sunt forţa şi înşelăciunea. Justiţia şi injustiţia nu sunt facultăţi – nici ale corpului, nici ale spiritului. Căci dacă ar fi aşa, ele s-ar putea găsi – ca şi senzaţiile şi pasiunile – şi la un om care ar trăi singur în lume. Aceste calităţi se raportează însă la oamenii care trăiesc în societate, iar nu la oamenii care trăiesc solitari. (...) Pasiunile care înclină pe oameni spre pace sunt: teama de moarte, dorinţa de a-şi procura lucrurile necesare pentru a trăi bine, speranţa de a realiza această dorinţă prin industrie. Iar raţiunea sugerează articole de pace convenabile, asupra cărora oamenii pot cădea de acord. Aceste articole sunt numite şi legi ale naturii”34.

O astfel de stare, deși ipotetică pentru omenire în întregul ei, se regăsea, potrivit lui Hobbes, în anumite societăți primitive ale globului, ca de exemplu triburile de indieni din America35.

Cea mai înrudită experienţă umană cu „războiul tuturor împotriva tuturor”, este războiul civil, când – în opinia lui Hobbes – puterea comună de care să ne temem nu mai există. In acest caz, viaţa individului devine plină de ticăloșie şi derizorie. Hobbes crede că există totuși o posibilitate de a devansa această stare: „în parte cu ajutorul pasiunilor şi în parte cu ajutorul raţiunii. Pasiunile ce-i înclină pe oameni înspre pace sunt frica de moarte, dorinţa de a avea acele lucruri necesare unui trai tihnit şi speranţa de a le obţine prin propria sârguinţă. Iar raţiunea sugerează elementele potrivite păcii, pe baza cărora oamenii pot ajunge la un acord”36.

Individul cedează așadar unei creaţii artificiale, numită Leviathan37, dreptul personal de a-şi proteja viața şi, totodată, puterea de a-şi ucide semenii. Această creație artificială, descrisă de Hobbes drept „un om sau o adunare de oameni”, este, de fapt, o instituţie care acumulează o putere foarte mare, incontestabilă, urmând să o utilizeze pentru asigurarea ordinii și siguranţei cetățenilor. Această instituție creată în mod artificial reprezintă rezultatul demersului raţional al celor care decid să convieţuiască, fiind în fapt o formă incipientă de contract social, concept care va fi fundamentat ceva mai târziu de Rousseau. Aderând la această formă de 33 Thomas Hobbes, Leviathan sau materia, forma şi puterea unui stat ecleziastic şi civil, Bucureşti, 1951, p. 82.34 Thomas Hobbes, op.cit., p. 82.35 Asemenea comunități trăiesc și azi în mod izolat în Africa, America, Australia sau Noua Zeelandă.36 Hobbes apud Socaciu, Filosofia politică a lui Thomas Hobbes, Editura Polirom, Iaşi, 2001, p. 41.37 Leviathan este numele unui monstru marin din mitologia iudaică.

16

organizare, omenirea își părăseşte starea naturală. Statul imaginat de Hobbes ridică o problematică la care filosoful nu a

răspuns convingător, dar va reuși să o facă Charles Secondat de Montesquieu. Dacă Leviathan, deținătorul acestei puteri extraordinare, se întoarce împotriva semenilor săi, care ar fi mijloacele prin care să poată fi contracarate abuzurile rezultate? Soluţia propusă de filozoful francez Charles Secondat de Montesquieu este divizarea puterii sau „separaţia puterilor în stat”. Montesquieu încearcă să identifice modalităţile prin care autoritatea publică poate fi împiedicată să producă rău supuşilor, folosinde-se în demersul său de un alt conflict politic britanic38. Montesquieu atrăgea atenția că „pentru ca o putere să nu devină abuzivă trebuie ca prin rânduiala lucrurilor, puterea să fie înfrânată de altă putere”, iar echilibrul de putere între executiv şi legislativ are rolul de asigura independenţa puterii judecătoreşti. Puterea judecătorească nu intervine însă în jocul de putere.

Prin separaţia puterilor în stat, gândită de Montesquieu, se realizează divizarea puterii în plan orizontal. Insă responsabilă pentru introducerea conceptelor şi mecanismelor de divizare verticală a puterii, prin descentralizare şi autonomie statală şi locală, va fi revoluţia americană, care va împărți puterea, prin constituție, între autoritatea centrală şi statele componente.

In zilele noastre procesul de divizare verticală a puterii se extinde tot mai mult şi spre entităţi care nu aparţin sistemului politic şi anume spre ceea ce generic numim societate civilă: organizaţii non-guvernamentale, sindicate, asociaţii profesionale şi patronale39.

Ca și Hobbes, John Locke a încercat să descrie omenirea în starea sa naturală, definind-o prin concepte precum „libertate” şi „egalitate” absolute, cu alte cuvinte, o lume din care lipsește ordinea de drept, respectiv „starea de libertate absolută să-şi decidă în limitele legii naturii acţiunile şi să dispună de proprietatea şi personalitatea lor aşa cum li se pare mai bine, fără să ceară cuiva permisiunea şi fără să fie dependenţi de alţii. Este, mai presus de orice, o stare de egalitate în care orice putere şi legiferare sunt reciproce, în care nimeni nu posedă mai mult decât celălalt”40. Spre deosebire de Hobbes, Locke nu a considerat că în această situație ipotetică oamenii ar ajunge să poarte „un război împotriva tuturor”, nefiind prin natura lor egoiști și indiferenți la necazurile celorlalți: „Dar cu toate că această stare este de libertate, nu este totuşi una de neînfrânare. Omul are în această stare o 38 Astfel, în anul 1688, cetățenii britanici sunt din nou în conflict cu regele, tot din motivele religioase. De data asta, suveranul încearcă să reintroducă catolicismul ca religie de stat. Populația se revoltă, iar monarhul este obligat să părăsească ţara. Parlamentul propune ca locul său să fie luat de fiica acestuia, Mary, şi de soţul ei, Wilhelm de Orania, potrivit unei înţelegeri prin care cei doi monarhi să guverneze cu ajutorul unui cabinet. De asemenea, legile importante trebuie aprobate de Camera Comunelor, respectiv de camera inferioară a Parlamentului. Observăm separarea puterii în puterea executivă, reprezentată de cei doi suverani, şi puterea legislativă, reprezentată de parlament, aranjament constituţional englez care a reprezentat sursa de inspiraţie a lui Montesquieu.39 Cf. Gyula Gulyas, op.cit.40 John Locke, Câteva păreri asupra educaţiei, E. D. P. , Bucureşti, 1971, p. 84.

17

libertate incontrolabilă de a dispune de persoana şi proprietatea sa; nu are însă libertatea de a se distruge o fiinţă aflată în posesia sa, dacă acest lucru nu este cerut de un ţel mai nobil decât simpla sa autoconservare. În starea naturală domneşte o lege naturală, care îl constrânge pe fiecare. Iar raţiunea, căreia îi corespunde această lege, îi învaţă pe oameni, când aceştia apelează la ea, că nimeni nu trebuie să atenteze la viaţa, proprietatea, sănătatea şi libertatea altuia, deoarece toţi sunt egali şi independenţi. Căci toţi oamenii sunt opera unui creator unic atotputernic şi infinit de înţelept, supuşii unui singur stăpân suveran, la a cărui poruncă au fost trimişi în lume”41.

Locke constată totuși că o stare de insecuritate juridică generală poate conduce la conflicte, existând și varianta ca acestea să nu mai poată fi devansate. 

Jean-Jacques Rousseau abordează ideea de om în starea sa naturală. Spre deosebire de Hobbes şi Locke, în opinia cărora omul, în stare naturală, ar fi înclinat spre proprietate, Rousseau consideră proprietatea o treaptă a civilizației, posterioară așadar stării naturale. In Discurs asupra inegalităţii dintre oameni filozoful descrie natura nepervertită a omului astfel: „În realitate nu există fiinţă mai blândă decât omul în starea sa primitivă, când, fiind plasat de natură la distanţe egale între stupiditatea fiarelor şi cunoştinţele funeste ale omului civilizat şi determinat fiind în aceeaşi măsură de instinct şi de raţiune să se mărginească la a se feri de răul ce-l ameninţă, el este împiedicat de mila naturală să facă rău cuiva fără a fi împins la aceasta, chiar dacă cineva i-a făcut rău. Căci, potrivit axiomei înţeleptului Locke, nu poate exista nedreptate acolo unde nu există proprietate”42.

In mod natural, crede Rousseau, omul nu este nici bun, nici rău. Problema moralei se pune odată cu apariția inegalităţilor născute din proprietatea privată. Cu alte cuvinte, proprietatea este cea care pervertește natura fundamental bună a omului: „Primul om care, împrejmuind un teren, s-a încumetat să spună: „acesta este al meu” şi care a găsit oameni destul de proşti ca să-l creadă a fost adevăratul întemeietor al societăţii civile. De câte crime, războaie, omoruri, de câtă mizerie şi orori ar fi scutit omenirea cel care, scoţând ţăruşii sau astupând şanţul, ar fi strigat semenilor săi: „Feriţi-vă să-l ascultaţi pe acest impostor; sunteţi pierduţi dacă uitaţi că roadele sunt ale tuturor şi că pământul nu este al nimănui”43. Cu toate acestea, Rousseau nu propune o revenire la starea naturală a omului, ci asumarea de către acesta a transformărilor sale diacronice, care nu sunt, în cele din urmă, doar negative. Unul dintre avantajele evoluției rezidă în apariția comunităților umane și, ca și consecință, a idealurilor social-morale, necesare pentru armonizarea conviețuirii în cetate.

41 Idem, p. 92.42 Jean-Jacques Rousseau, „Discours sur l'origine et les fondemens de l'inégalité parmi les hommes”, in Oeuvres Complètes, Seuil, Paris, 1971, vol. II, p. 56.43 Jean-Jacques Rousseau, Contractul social, Bucureşti, 1957, p. 56.

18

In secolul XVIII, autorul Întemeierii metafizicii moravurilor, Immanuel Kant (1724-1804), va porni de la ideea că beneficiem de o etică universal acceptată, astfel încât pentru el va deveni funciară identificarea unui răspuns la întrebarea Was soll ich tun ? (Ce trebuie să fac?). Considerat drept filozoful care a conceput morala ca autonomie, Kant avea să afirme că „ne autoguvernăm în virtutea faptului că suntem autonomi. Prin aceasta, a vrut să spună că noi înșine suntem cei care ne dăm legea morală”44.

„Viaţa noastră de zi cu zi este guvernată de legi şi de norme informale pe care le numim tradiţii, obiceiuri etc. În acest fel ne sunt indicate moduri dezirabile de comportament în comunitate. Regulile, formale sau informale, respectiv respectarea lor au relevanţă mai mare sau mai mică pentru societate. Traversarea străzii pe culoarea roşie a semaforului nu reprezintă un fapt de aceeaşi gravitate ca un furt sau o crimă. Există însă o categorie de reguli a căror respectare este imperativă. Codurile etice utilizate în administraţiile publice ale tuturor ţărilor moderne stabilesc astfel de reguli care trebuie respectate necondiţionat. Cum identificăm aceste reguli?”45. Immanuel Kant considera că putem determina aceste reguli analizând acele comportamente sau acţiuni umane cu consecinţe deosebit de grave pentru omenire și adoptând contrariul acestor acţiuni sub formă de reguli sau principii de comportament. Spre exemplu, arată Kant, un individ care are o viaţă dominată de nerealizări se hotărăşte să scape de probleme prin sinucidere. Comportamentul său nu poate fi declarat drept principiu sau lege universală a naturii, câtă vreme o astfel de lege ar intra în contradicţie cu însăşi raţiunea de a fi a naturii: promovarea, menţinerea vieţii. De aici Kant deduce un principiu universal, obligatoriu pentru toate fiinţele umane: datoria de a-şi asuma propriul destin, cu alte cuvinte de a-şi trăi viaţa, de a încerca să învingă vicisitudinile vieții.

Sau, într-un alt exemplu, Kant vorbește despre o persoană care, având nevoie de bani, solicită aceşti bani ca un împrumut, conștient că nu va putea să-i returneze. În acelaşi timp știe că, dacă nu va promite solemn că îi va restitui, nu va obţine suma de bani dorită. Prin urmare, decide să facă o promisiune mincinoasă. Nici acest tip de comportament nu poate fi declarat drept principiu universal, pentru că dacă toată lumea ar proceda în acest fel societatea ar fi paralizată de neîncredere. Principiul general care derivă de aici este că trebuie să fim corecți în relaţia cu ceilalţi. In continuare, Kant prezintă situația unui individ înzestrat cu calităţi speciale, care i-ar permite să devină util comunităţii, cu condiția să facă eforturi în acest sens, însă care preferă să ducă o viaţă comodă. De aici Kant deduce un alt principiu universal: fiecare dintre noi are datoria de a-și utiliza calităţile naturale, un comportament contrar având ca efect regresul omenirii. Un alt principiu reflectă nevoia de solidaritate umană şi acţiune în folosul comunităţii, 44 J.B. Schneewind, Inventarea autonomiei. O istorie a filosofiei morale moderne, Ed. Polirom, 2003, p. 31.45 Gyula Gulyas, op.cit.

19

punând în discuţie situaţia opusă, în care fiecare şi-ar urmări doar propriile interese46.

Ideea supremaţiei statului (existentă și în antichitatea greacă) în raport cu individul a dominat gândirea socio-politică o lungă perioadă de timp, abia spre sfârşitul secolului al XVIII-lea începând să de dilueze. Hegel (1770-1831), spre exemplu, spunea că statul este o creaţie divină, desăvârşită prin evoluţie istorică. Având o natură supraumană, statul posedă o raţiune de existenţă şi evoluţie inaccesibile voinţei muritorilor de rând. Viaţa fiecărui membru al comunității este determinată de stat, iar fericirea individuală depinde de fericirea colectivă. Relaţia între stat şi individ stă totuși sub semnul reciprocității. Astfel, dacă fiinţa umană depinde de stat pentru a-şi desăvârşi umanitatea, și statul depinde de membrii săi pentru a-şi împlini menirea.

Filosofia lui Hegel stat la baza ideologiilor totalitariste care își fac apariția la sfârşitul secolului XIX, respectiv comunismul, fascismul și nazismul. Acest tip de etică statală, având la bază ideea că fericirea indivizilor nu se realizează decât ca parte a fericirii generale a comunităţii, vine cu un set de norme care subordonează total individul față de stat şi față de un pretins interes superior. Cu alte cuvinte, comportamentele care aduc atingere puterii statului sau acţiunilor acestuia sunt respinse ca fiind neetice.

Ca reacție la etica statului a apărut etica individului, produs al filosofiei liberale. Adam Smith (1723-1790) este considerat unul dintre cei mai importanţi autori liberali și părintele liberalismului economic. Așa-zisa „teorie a mâinii invizibile”, expusă în lucrarea „O cercetare asupra naturii şi originii avuţiei naţiunilor”, este cea care i-a adus celebritatea. Smith arată aici că avuţia unei naţiuni este suma avuţiilor membrilor acesteia, respectiv că un stat este bogat numai dacă cetăţenii săi sunt bogaţi. Raportul dintre cerere şi ofertă reprezintă „mâna invizibilă a pieţei” și stabilește limita câştigului pe care îl realizează fiecare individ. Membrii statului produc resursele care contribuie la bogăţia unei naţiuni cu condiţia să fie liberi. Fericirea statului este compusă astfel din suma fericirilor membrilor săi.

Observăm că, spre deosebire de etica statului, etica individului susține că acţiunile care vizează limitarea libertăţii individului sunt cele neetice.

Etica secolului XIXSecolul XIX va aduce o altă abordare potrivit căreia acţiunile noastre sunt

apreciate în funcţie de finalitatea acestora, respectiv utilitarismul. Potrivit lui John Stuart Mill  (1806-1873), fiecare activitate umană trebuie să fie întreprinsă cu un scop. Cu alte cuvinte, umblăm pentru că trebuie să ajungem într-un anume loc, 46 A se vedea Richter, Burke şi Doig, Combating Corruption, Encouraging Ethics, ASPA Publications, Washington D.C., 1990, pp. 27-28.

20

construim un pod pentru a asigura un mod de traversare a unei ape etc. Această teorie utilitaristă stă la baza noilor abordări din administraţia publică modernă, abordări conform cărora activatea din instituţiile publice trebuie orientată spre obiective şi rezultate.

Etica în perioada contemporană La începutul secolului XX, Max Weber va reduce factorul uman la o simplă

rotiță într-un angrenaj, în cadrul căruia oamenii pot fi înlocuiţi fără ca funcţionarea sistemului să fie afectată. Weber a fost unul dintre reprezentanții antipozitivismului metodologic. El considera că studiul acțiunii sociale trebuie să se bazeze pe interpretare, nu pe metode pur empirice, respectiv pe înțelegerea semnificației pe care indivizii o atașează acțiunilor lor. Această premiză a „dezumanizării” organizaţiilor, publice sau private, a condus la apariția teoriilor organizaţionale clasice.

Pe de altă parte, teoriile comportamentaliste au demontat această viziune, arătând că există o influenţă mutuală între o organizaţie şi membrii săi: condiţiile de muncă influenţează performanţa membrilor organizației, iar rezultatele organizației sunt influențate la rândul lor de comportamentul celor care o alcătuiesc.

Aceste abordări au produs consecințe considerabile asupra eticii.

21

III. DIMENSIUNEA ETICĂ A PUTERII

Unul dintre cele mai semnificative fenomene care afectează un grup de indivizi este puterea. Aceasta are rolul de a reglementa relaţiile interumane, prin urmare felul în care este exercitată de către autorități reprezintă un factor esențial, cu impact major pentru existența oamenilor. Puterea care se manifestă în interiorul comunităților umane influenţează modul în care interacţionează membrii săi. Așa cum arăta H. Arendt, „puterea nu constă în abilitatea omului de a acţiona, ci de a acţiona în comun (concertat). Puterea nu este niciodată proprietatea unui singur individ; aparţine grupului şi rămâne în existenţă atâta timp cât grupul rămâne împreună”47. Cu alte cuvinte putem vorbi de putere doar în interiorul comunităţilor umane, fiind principalul factor care reglează raporturile între membrii acestora. Puterea, din punct de vedere social, este capacitatea unui om sau a unui grup de oameni de a obţine efecte intenţionate asupra altor oameni (Wrong, 1996, p. 2).

Condiții de exercitare a puteriiIntenționalitatea – constituie o condiţie obligatorie a puterii în plan social. Faptul că o persoană este puternică derivă din felul în care aceasta reușește să-şi îndeplinească planurile sau intenţiile și din capacitatea de a determina alte persoane să participe la proiectele sale.

Efectivitatea – reprezintă cea de-a doua condiţie pe care trebuie să o îndeplinească un proces de exercitare a unei puteri. Astfel, pentru ca o persoană să fie considerată puternică, e necesar să reuşească să finalizeze ceea ce şi-a propus să facă.

Efectele puteriiPuterea are două tipuri de efecte: externe și interne.Cele externe apar doar în prezenţa nemijlocită a sursei de putere : „Reducem

viteză până la cea legală doar în momentul în care maşinile care vin din sens opus ne semnalează existenţa unui echipaj de poliţie pe şosea sau facem curăţenie în faţa casei doar pentru că ştim că funcţionarii primăriei o să ne amendeze dacă nu procedăm în acest fel”48.

Efectele interne se manifestă prin acceptarea scopurilor pentru care se exercită puterea de către cei asupra cărora aceasta se exercită, fiind şi în interesul lor : „Prin urmare nu respectăm regulile de circulaţie deoarece în apropiere se află nişte poliţişti, ci deoarece conştientizăm că în acest fel şi vieţile noastre sunt protejate. La fel, nu curăţăm trotuarul din faţa casei din cauza funcţionarului care 47 Arendt apud M. Haugaard, Power: A Reader, Manchester University Press, Manchester, 2003, p. 137.48 Gyula Gulyas, op.cit.

22

ne amendează, ci pentru că ştim că este şi în interesul nostru să trăim într-un mediu curat”49.

Dimensiunile puteriiBertrand de Jouvenel a propus trei dimensiuni ale puterii:

- puterea extensivă, pe care deținătorii puterii o exercită asupra unui număr mare de persoane. Puterea extensivă desemnează relația dintre conducători şi supuşi. Astfel, în situația regimurilor totalitare, unde un număr limitat de persoane sau doar o persoană controlează un număr extrem de mare de subiecţi, puterea extensivă este ridicată. In cazul regimurilor democratice puterea extensivă este, dimpotrivă, scăzută, ținând cont de faptul că că întregul grup de oameni se află în dubla situație de a fi conducător şi totodată supus. O altă diferenţă semnificativă între statele totalitare şi cele democratice rezidă în aceea că regimul totalitar încearcă să controleze întregul teritoriu al statului respectiv, pe când regimul democratic cedează o parte din control unor autorităţi locale alese prin vot liber. Acest proces de divizare a puterii este mult mai bine pus la punct în cazul statelor federale, care îl reglementează constituţional.

- comprehensivitatea puterii, care se referă fie la domeniile sociale unde autoritatea își exercită puterea, fie la acea parte din viaţa unui individ controlată de autoritate. Comprehensivitatea reflectă numărul de „scopuri” pe care un deţinător al puterii reuşeşte să le ducă la îndeplinire. Spre exemplu, un stat totalitar încearcă să controleze toate domeniile vieţii sociale, dar și viaţa privată a cetăţenilor.

- intensitatea puterii reprezintă gradul în care un deţinător al puterii reuşeşte să controleze amănunțit fie un domeniu anume, fie comportamentul membrilor comunității.

Un stat totalitar va încerca să exercite o putere extensivă, printr-un control strict asupra tuturor cetăţenilor și teritoriului său, comprehenivă, prin exercitarea controlului asupra tuturor domeniilor vieţii sociale, și intensivă, prin exercitarea acestui control în detaliu. Intervenţia unui stat democratic e, prin comparație, restrânsă, deoarece cedează exerciţiul puterii unor instanţe intermediare, respectiv autorităţi statale, locale ori organizaţii civile. Într-un regim democratic mai multe domenii publice se situează în afără intervenţiei puterii publice, însă diferă de la o țară la alta. La nivel european, statul francez, de exemplu, exercită o putere mult mai extensivă, comprehensivă și intensivă decât cel suedez.49 Idem.

23

Formele puterii Există mai multe mijloace care constituie forme ale puterii:

- cel mai simplu dintre acestea este forţa, care îmbracă de obicei o formă fizică, dar se poate manifesta și sub forma pașnică a votului.

- o altă formă a puterii este persuasiunea, reprezentând acţiunea de a convinge pe cineva să acţioneze într-un anumit fel, prin utilizarea argumentelor logice.

- cea de-a treia formă a puterii este manipularea, adică metoda prin care subiecţii puterii sunt determinaţi să acţioneze prin inducere în eroare, prin prezentarea unor informaţii false ori prin omisiune.

24

IV. TRANSPARENȚA DECIZIONALĂ ȘI LIBERUL ACCES LA INFORMAȚIILE DE INTERES PUBLIC

Definiția sintagmei „transparență decizională”

Prin transparență decizională putem înțelege setul de instrumente prin care administrația publică (instituțiile si autoritățile administrației publice locale) le arată cetățenilor activitatea desfășurată în serviciul acestora. Transparenţa decizională are ca finalitate asigurarea unui acces mai larg al cetăţenilor atât la informaţiile cât și la documentele aflate în posesia instituţiilor statului, participarea cetăţenilor la procesul decizional şi asigurarea legitimitătii, eficacităţii şi responsabilităţii administraţiei faţă de cetăţean. Potrivit lui Victor Alistar, „transparentizarea autorităţilor publice este un proces dinamic. Pe măsură ce legea este din ce în ce mai aplicată, autorităţile administraţiei publice vor fi din ce în ce mai transparente, pentru că vor avea exerciţiul aplicării legii”50. Conceptul de transparenţă reflectă așadar liberul acces al cetăţenilor la documentele aflate în gestiunea instituţiilor statului, precum şi legitimitatea consultării cetăţenilor cu privire la adoptarea unor reglementări. Cetățenii, în calitate de contribuabili, au dreptul să fie informați și consultați, precum si să participe la luarea deciziilor alături de autoritățile administrației publice locale și centrale, pe care le susțin financiar, prin intermediul taxelor și impozitelor pe care le plătesc. Potrivit normelor în vigoare, transparența activității administrației publice însoțește toate etapele si procedurile (premergatoare, concomitente și ulterioare) deciziei administrative. Prin excepție și în limitele impuse de lege, unele informații își păstrează caracterul confidențial, cu finalitatea de a proteja unele interese specifice domeniului siguranței publice, prevenirii infracțiunilor, protejării monedei și a creditului, ori a intimității persoanei. Totodată, absența transparenței decizionale provoacă scăderea încrederii membrilor comunității în forța si importanța actelor normative, iar lipsa consultărilor face ca normele sa fie frecvent modificate sau înlocuite, accentuând instabilitatea legislativă. Principiul transparenței trebuie să acopere atât procedurile cât și garanțiile care privesc accesul la informații și participarea la procesul de decizie, având rolul de a preveni acțiunile care amenință integritatea publică, respectiv actele de corupție, și de a evalua performanța administrației publice locale, respectiv capacitatea administrativă. Printre

50 Victor Alistar, Transparenţa decizională în administraţia publică, Institutul Naţional de Administraţie, Bucureşti, 2005, p. 29.

25

responsabilităţile autorităţilor se numără și asigurarea accesului membrilor comunităţilor la procesul de luare a deciziilor, pornind de la informarea constantă a cetățenilor, permițându-le acestora posibilitatea de a formula opinii corecte, pro sau contra.

Asta în teorie. Pentru că, în practică, relaţia dintre cetățeni și autoritățile administraţiei publice rămâne din păcate una extrem de fragilă, reproșuri făcându-se auzite din ambele direcții. În România încă avem de-a face cu birocraţia excesivă, lipsa de profesionalism a funcţionarilor publici, elementele de corupţie din ce în ce mai evidențiate, mai ales prin eforturile DNA, procedurile administrative greoaie, aglomeraţia, erorile funcționarilor publici, lipsa de informare a publicului. În acest context general, cetățenii se grupează într-o categorie de oameni veșnic nemulţumiţi, uneori construindu-și preconcepții cu privire la modul cum funcţionează administraţia publică. Tendința devine una de a generaliza anumite aspecte, cum ar fi faptul că toţi funcţionarii publici sunt corupţi sau cel puţin coruptibili51.

De aceea apare ca fiind din ce în ce mai necesar ca fenomenul transparenţei să devină o componentă obligatorie a instituţiilor publice, prin reglementări legislative solide. În caz contrar, „lipsa transparenţei decizionale, alături de alte carenţe ale activităţii de reglementare, conduce la încrederea scăzută a societăţii în forţa şi importanţa actelor normative. Absenţa consultărilor face ca normele să fie frecvent modificate sau înlocuite, lucru ce determină o accentuată instabilitate legislativă şi nu oferă siguranţa necesară cadrului legal existent în România. De asemenea un alt efect al lipsei transparenţei decizionale în administraţia publică poate fi şi este în tara noastra, apariţia fenomenului de corupţie. Standardele de transparenţă în sectorul public, în sistemul administrativ trebuie accentuate. Transparenţa constituie una din premisele combaterii corupţiei52”.

În mod optim, transparența ar trebui să rezide în: asigurarea accesului cetățenilor la informațiile de interes public; informarea cetățenilor cu privire la subiectele de interes public ce urmează

a fi dezbătute de autorități, precum şi cu privire la proiectele de acte normative;

consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, în ceea ce privește elaborarea proiectelor de acte normative, la iniţiativa autorităţilor publice;

participarea cetățenilor la luarea deciziilor administative și la elaborarea de acte normative;

participarea cetățenilor la ședințele publice.

51 Cf. http://www.agenda21.org.ro/download/raport_monitori_transparenţă, pp.13-15.52 Victor Alistar, Transparenţa decizională în administraţia publică, p. 32.

26

Practici impuse de lege Bune practici• Anunţul referitor la dezbaterea unui proiect de hotarare se afişează si se transmite către public conform legii;• Administraţia locală organizează dezbateripublice la cererea, în scris, a unei asociaţii legal constituite;•Consilierii locali acordă audienţe la solicitarea celor interesaţi;• Şedinţele consiliului local sunt publice.

• Primarul se întalneşte cu cetăţenii şi în afarăprogramului de audienţe;• La şedinţele consiliului local sunt invitate înmod special persoane interesate de problema respectivă sau cu expertiza în domeniu;• Participanţii la dezbaterile publice se potexprima corespunzător.

Cf. http://www.bunaguvernare.eu/files/Buna_guvernare_la_romani-ghid_de_bune_practici.pdf, p. 46.

Nu orice întâlnire a autorităților administrației publice în care se discută despre un proiect de lege reprezintă o consultare publică. Aceasta din urmă presupune îndeplinirea unei anumite proceduri de lucru, care conține anumite elemente, fără de care nu se poate spune că a avut loc o consultare publică, respectiv:

publicarea proiectului de reglementare; anuntarea intentiei de a reglementa; solicitarea si înaintarea unor opinii/comențării la un text de reglementare,

prin realizarea unui schimb de documente, într-un interval de timp dat; dezbaterea acestor documente în sedinta publica.

Totodată, cetățenii nu pot participa la ședințele publice în care se discută aspecte privitoare la:

apărarea și siguranța națională, precum și la ordinea publică; activități comerciale, dacă afectează concurența loială; datele cu caracter personal.

Transparența decizională și liberul acces la informațiile de interes public Conceptul de transparenţă decizională are ca finalitate crearea unei punți de

legătură între cetăţeni şi instituţii publice, într-o societate democratică care are drept fundament protejarea drepturilor fundamentale ale omului. „În statele democratice, guvernarea se bazează pe principiul consimţământului celor

27

guvernaţi. De aici derivă obligativitatea ca oficialii şi funcţionarii publici, fie că sunt aleşi sau numiţi, să fie răspunzatori în faţa cetăţenilor. Aşadar, încrederea opiniei publice este vitală pentru reuşita guvernării democratice” 53 .

Teoretic, una dintre condițiile democrației constă în libertatea informației de interes public. Fără liberul acces al publicului la informație, democrația nu poate să ființeze, per a contrario absența transparenței din actul de guvernare reprezintă un obstacol greu de surmontat către o societate democratică. Informaţia reprezintă, în acest sens, „oxigenul democraţiei, iar democraţia ar fi de neconceput fără accesul liber al publicului la informaţii. Lipsa transparenţei în viaţa politică şi în actul de guvernare reprezintă unul dintre obstacolele cele mai greu de depăşit către o societate democratică, în care cetăţenii să aibă încredere în oamenii politici şi în guvernanţi. De aceea, accesul neîngrădit al cetăţenilor la informaţia de interes public şi participarea lor la luarea deciziilor sunt considerate două dintre premisele cele mai importante ale unei guvernări democratice şi responsabile54”.

Totodată, informația reprezintă un element esențial pentru o bună conducere, în care cetățenii să aibă încredere. O guvernare defectuoasă, totalitară, ascunde secrete pentru a putea rezista, conducând la proliferarea abuzului, corupției și, în cele din urmă, la colaps. Dacă la nivel teoretic transparența și liberul acces reprezintă aspectele imperative ale democrației, în practică majoritatea guvernelor, chiar și democratice, preferă să-și administreze afacerile la adapost de ochii publicului, interesele privind securitatea națională ori ordinea publică fiind exemple relevante în acest sens. Dar informația le permite cetățenilor îndreptățiți, pe de o parte, să aprecieze acțiunile administrației publice, iar pe de alta parte, să participe la luarea deciziilor care îi privesc. „Transparenţa permite oricărei persoane asupra căreia produce efecte un act al unei entităţi publice să cunoască temeiul acestuia. La rândul lor entităţile publice primesc de la entităţile superioare feed-back constând în evaluarea amănunţită a activităţii lor”55. 

Astfel, cetățenii trebuie să fie ținuți la curent cu activitatea autorităţilor publice, începând de la evaluarea planurilor de activitate până la momentul adoptării şi implementării deciziilor. Autoritățile publice au obligația de a furniza în orice moment cetățenilor informaţii complete, obiective şi consistente de interes public.

Prin urmare, accesul neîngrădit al cetățenilor la informația de interes public, precum și participarea la luarea deciziilor sunt considerate două deziderate funciare ale unei guvernari democratice și responsabile. În acest sens, componentele

53 Victor Alistar, Cocoşatu, Mădălina, Dincă, Dragoş, Popescu, Ion, Deontologia funcţionarilor publici, suport de curs Departamentul pentru Învăţământ la Distanţă, Bucureşti, p. 40.54http://www.apd.ro/files/publicatii/ Raport_de_monitorizare_cu_privire_la_aplicarea_si_respectarea_Legii_52_2003.pdf, p. 12.55 Victor Alistar, Etică şi transparenţă in administraţia publică - Suport de curs, p. 12.

28

esențiale ale unui regim bazat pe libertatea de informare sunt informarea publicului cu privire la drepturile sale și promovarea unei culturi de transparență guvernamentală. Aceste componente diferă de la un stat la alt stat, depinzând de anumiți factori, precum:

modul de organizare al corpului de funcționari publici; nivelul cultural al publicului; măsura în care publicul este conștient de existența acestor informații; principalele restrângeri ale liberei circulații a informațiilor.

Informaţiile cu care operează instituţiile publice pot fi: informaţii publice; informaţii la care accesul este limitat.

În cadrul informațiilor la care accesul publicului este limitat regăsim informații care conțin date personale, informaţii clasificate, alte informaţii secrete, precum și informaţii privind activităţile comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce atingere dreptului de proprietate intelectuală ori industrială, precum şi principiului concurenţei loiale, potrivit legii56.Accesul la informație le oferă posibilitatea cetăţenilor să înțeleagă acţiunile administraţiei și, astfel, să participe activ la luarea deciziilor. Pe de altă parte, încălcarea dreptului la informare are ca efect instaurarea unui regim politic uneori ineficient, iar alteori corupt. Articolul 31 din Constituţia României statuează că dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit. În acest sens „autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal”57.

Teoretic, avantajele participării publicului la luarea deciziilor administrative sunt:

promovarea și protejarea democrației, dat fiind că prin participare cetățenii sunt autorizați sa repună în discutie, să respingă sau să critice anumite revendicări nejustificate.

promovarea interesului public și nu a unor interese restrânse, de grup sau izolate.

cunoașterea adevăratelor nevoi si așteptări legitime ale cetățenilor; valorificarea unor informații ce s-ar putea dovedi esențiale în adoptarea

deciziilor publice;56Cf.http://www.apd.ro/files/publicatii/Raport_de_monitorizare_cu_privire_la_aplicarea_si_respectarea_Legii_52_2003.pdf, p. 12.57 Anca Daniela Giurgiu, Stroe Băboi, Adrian, Luca, Simona, Corupția în adminstrația publică locală, Editura Fundației pentru dezvoltarea societății civile, 2002, p. 19.

29

controlul exercitat de comunitate asupra activității administratorilor treburilor publice, favorizând o gestiune publica mai suplă, furnizând un feed-back constant.

Desfăşurarea activităţii unei instituții publice cu respectarea dispozițiilor Legii 52/2003 presupune accesul publicului la procesul de luare a deciziilor și menţinerea operativităţii procesului de consultare publică. „Acest lucru se poate realiza în două direcţii: fiecare instituţie trebuie să ia măsurile necesare pentru informarea publicului cu privire la noile reglementări intrate în vigoare şi, de asemenea, are obligaţia de a sprijini cetăţenii în exercitarea drepturilor lor – în cazul de faţă – dreptul de liber acces la informațiile de interes public”58. Participarea la luarea deciziilor poate consolida parteneriatul dintre societatea civilă și administrația publică. Prin dezvoltarea unui climat de adeziune și de angajare a comunității în procesele decizionale, cetățenii ar avea posibilitatea să înțeleagă mecanismele guvernării și administrației și, dacă părerile lor ar fi luate în considerare, aceștia e posibil să manifeste pe viitor mai multă încredere în actul guvernării.

Dialogul dintre comunitate și administrație poate duce, de asemenea, la identificarea sistematică a lacunelor existente în sistemul public sau la apariția unor rezultate neașteptate, favorabile sau nu. Dar pentru a ajunge la optimizarea procesului participativ, cetățenii trebuie sa fie informați din timp cu privire la acțiunile publice care fac obiectul deciziilor administrației publice.

Transpusă însă în practică, participarea publicului la luarea deciziilor administrative prezintă totuși unele dezavantaje, precum:

frânarea procesului de elaborare a deciziilor. Când membrii colectivității furnizează administrației cantități mari de informații, identificarea și clasificarea preferințelor lor poate deveni un proces extrem de greoi, presupunând, în primul rând, crearea oportunităților pentru ca aceste preferințe să poată fi exprimate și, în al doilea rând, ca informațiile să fie corect înțelese, fapt ce supune administrația la un efort suplimentar și îndelungat.

apariția unor situații conflictuale, având în vedere complexitatea și specialitatea subiectului ce face obiectul deciziei. E posibil ca cetățenii sa nu înțeleagă imediat informațiile, obligând administrația la proiectarea unor modalități speciale de furnizare a acestora. E posibil și ca cetățenii de rând

58http://www.apd.ro/files/publicatii/Raport_de_monitorizare_cu_privire_la_aplicarea_si_respectarea_Legii_52_2003.pdf, p. 7.

30

să nu aibă opinii precise în privința chestiunilor politice ce îi vizează, din cauza unui grad de cultură necorespunzător. Din aceste motive, pot apărea opinii conflictuale care să oblige administrația la eforturi de conciliere.

efortul suplimentar al bugetelor publice. Procesul participativ solicită un efort financiar suplimentar din parte administrației și dacă strângerea, prelucrarea și valorificarea informațiilor nu se desfășoară corect, eforturile s-ar putea dovedi chiar inutile.

împovararea sferei de atribuții a autorităților administrației publice; favorizarea diminuării capacităților creative de decizie și de inițiativă ale

autorităților administrației publice.

Aceste neajunsuri au atras necesitatea identificării unor soluții, cum ar fi asigurarea reprezentativității opiniilor. Aici ne lovim însă de o altă dificultate, aceea a implicării persoanelor sau grupărilor de persoane interesate, deoarece unele persoane sunt împiedicate să participe din cauze diverse (vârstă, acces limitat la sursele de informații ș.a.m.d.). Pe de altă parte există persoane care, fără să se afle sub influența unor asemenea constrângeri, nu doresc să participe.

Principiul transparenței în legislația româneascăTransparenţa are ca finalitate prevenirea apariției unor factori care pot

ameninţa integritatea publică şi evaluarea performanţei administraţiei publice locale. Astfel, „una dintre cauzele cele mai importante ale apariției și întreținerii fenomenului de corupție este lipsa de transparență a sistemului administrativ. Ca atare, apare necesitatea ca, pe de o parte, să fie completat cadrul legislativ privitor la transparența administrației publice, iar, pe de altă parte, să fie continuată implementarea prevederilor deja existente pentru a atinge anumite standarde de transparență în sectorul public”59.

Transparența în desfăşurarea activităţii instituţiilor publice reprezintă prima componentă a integrităţii publice. Importanţa transparenţei decizionale în România reiese din numărul impresionant de acte normative, emise în mod continuu fie direct de Guvern prin intermediul ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă, fie iniţiate de Guvern și redactate în cadrul instituţiilor administraţiei publice. „Tot acest corp de legislaţie apare şi este frecvent modificat fără implicarea celor interesaţi, fie că sunt cei care urmează să aplice actele respective sau cei a căror activitate este reglementată prin aceasta”60.

59 Alistar, Etica şi Transparența in administrația publica-Suport de curs, p. 10.60 Idem, p. 12.

31

Comisia Europeană a elaborat, la nivelul anului 2001, Carta Alba asupra Guvernarii Europene care, în vederea asigurării unei guvernări cât mai democratice, propune respectarea următoarelor cinci principii:

deschidere; participare; responsabilitate; eficiență; coerență.

În România, legislația care creează cadrul de implementare pentru o guvernare transparentă și participativă este adoptată recent, principalele acte normative fiind:

Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public („Accesul liber şi neîngradit al persoanei la orice informaţie de interes public, definite astfel prin prezenta lege, constituie unul dintre principiile fundamentale ale relaţiilor dintre persoane şi autorităţi publice, în conformitate cu Constituţia României şi cu documentele internaţionale ratificate ale Parlamentului României”);

Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, cu modificarile si complețările ulterioare;

Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, republicată 2013;

Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si în mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea corupției.

Constituţia României (articolul 31: „Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngradit… Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal”).

Legislația românească în domeniu este fundată și pe Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, care, la articolul 19,  stabilește că „orice persoană are dreptul la libertatea opiniei şi a expresiei. Acest drept include libertatea de a susţine opinii fără nicio interferenţă şi de a căuta, primi şi răspândi informaţii şi idei prin orice mijloc, indiferent de frontiere”.

32

Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică indică cele două componente majore ale procesului decizional:

elaborarea actelor normative; luarea deciziilor în ședințele forurilor deliberative.

Actul normativ precizează că produsele acestui proces sunt, la rândul lor, informații de interes public care urmează să fie transmise comunității prin intermediul mass-media.

După Revoluția din 1989, legislatia românească a formulat următoarele soluții privind metodele și formele de participare ale cetățenilor la luarea deciziilor, respectiv:

promovarea principiului consultării cetățenilor în probleme de interes public;

Această măsură prezintă unele inconveniente: pe de o parte, participarea cetățenilor pare a fi permisă numai în anumite domenii și, pe de altă parte, domeniile consultării facultative nu sunt indicate cu exactitate, dar nici chestiunile cu privire la care nu se pot consulta public cetățenii nu sunt precizate.

reglementarea referendumului, în cele două forme, referendumul național si cel local, ca forme de consultare.

Și practica referendumului ridică unele probleme dat fiind că, dispunând de o procedură rigidă și cu efecte juridice obligatorii, nu poate reprezenta o paradigmă pentru absolut toate problemele publice. Pe de altă parte, referendumul este lapidar în privința informațiilor, solicitând un răspuns închis, de forma DA sau NU. În concluzie, referendumul are strict un rol aprobativ, nu produce informații noi, are în vedere numai anumite probleme, iar rezultatele sale produc efecte chiar dacă nu reprezintă opinia majorității.

În România există însă și alte forme de participare, reprezentate de forumuri si organizații civile, reuniuni și adunări publice, informare publică, dezbateri, sesiuni de informare, comitete și grupuri de discuție, asociațiile de cartier, grupuri defavorizate, audieri și consultări publice etc.

Transparența publică implică doi subiecți: pe de o parte, administraţia publică şi, pe de alta, cetăţenii, organizaţiile neguvernamentale și asociaţiile de afaceri. Autorităţile administraţiei publice şi celelalte instituţii publice care

33

utilizează resurse financiare publice au obligaţia legală de a-și face publice, înainte de a fi adoptate, proiectele de reglementări, astfel încât destinațării acestora, persoane fizice sau juridice, să poată formula propriile recomandări. Autorităților publice le revine obligația de a analiza aceste sugestii și de a decide dacă le vor include sau nu în textul final al reglementărilor.

Autorităților administrației publice (care reprezintă subiecții direcți vizați de lege) le revin, potrivit Legilor nr. 544/2001 și nr. 52/2003, toate obligațiile de a acționa în sensul respectării drepturilor cetățeanului. În baza prevederilor speciale din cadrul textelor legale amintite, autoritățile administrației publice desemnează anumite persoane care răspund de satisfacerea intereselor cetățenilor, respectiv:

persoane cu atribuții generale de informare și relații publice; purtător de cuvânt cu atribuții speciale de informare și relații cu mijloacele

de informare în masă; persoane responsabile pentru relația cu societatea civilă.

Subiecții indirecți vizați de lege, respectiv persoanele, cetățenii sau asociațiile legal constituite, sunt reglementați lapidar. Potrivit Legii nr. 544/2001 privind accesul liberul acces la informațiile de interes public, prevede în art.12 anumite restricții care se referă numai la cetățeni, omițând celelalte categorii de persoane, precum societățile comerciale, ONG-urile, apatrizii. Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, republicată 2013, reglementează participarea la procesul decizional a cetățenilor și a asociațiilor legal constituite, fără să menționeze apatrizii care, deși au drept de vot în alegerile locale, nu au dreptul să participe la luarea deciziilor într-o sedință a consiliului local pe care tocmai l-au ales. Totodată, din interpretarea textului legal menționat reiese că nici o societate comercială pe acțiuni nu poate participa la elaborarea actelor normative dacă nu este afiliată unui „grup asociativ de reprezentare civică”, chiar dacă în art. 31 din Constituția României se statuează că „dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit” și că „autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal”.

Din analiza textelor legale reiese că există patru categorii de prevederi puse în sarcina autorităților administrației publice:

crearea unui compartiment specializat pentru informare și relații publice, care să furnizeze informațiile de interes public;

34

crearea unor birouri specializate – cel al purtătorului de cuvânt, care să mențină relația cu mass-media, și cel al responsabilului de relația cu societatea civilă;

participarea cetățenilor la procesul de elaborare a actelor normative; participarea cetățenilor la procesul de luare a deciziilor în cadrul ședințelor

forurilor deliberative.

În legătură cu persoanele desemnate să reprezinte instituția cu privire la informarea și relațiile publice, relația cu societatea civilă ori relația cu mediile de informare mass-media, legea prevede anumite atribuții, dar și sancțiuni. Astfel, acești subiecți pot fi trași la răspundere, pe de o parte, de șeful ierarhic superior din interiorul instituției unde își desfășoară activitatea, și, pe de altă parte, de orice persoană din afara instituției, care se consideră vătămată în privința dreptului de acces la informațiile de interes public. Astfel, persoana responsabilă de informare și relații publice, cea responsabilă de relația cu societatea civilă ori cea responsabilă de relațiile cu mediile de informare se pot trezi în situații dificile, de vulnerabilitate, pe care însă le pot depăși cu respectarea următoarelor condiții:

- să aplice corect dispozițiile legale în vigoare. Chiar dacă această atitudine poate să atragă uneori nemulțumirea unui superior ierarhic, persoana vulnerabilă va fi absolvită de orice vină.

- în cazul în care persoana vulnerabilă consideră că șeful ierarhic superior îi cere să execute anumite acțiuni prin care se încalcă legea, trebuie să-i solicite acestuia un ordin scris. În cazuri mai grave, trebuie să se adreseze superiorului ierarhic al acestuia.

Dificultăți legislative privind transparența decizională semnalate de intervievați

Asociația Transparency International a efectuat, în anul 2003, un sondaj în rândul cetățenilor din douăsprezece localități mari și medii din România. Persoanele intervievate au semnalat anumite practici care conduc la împiedicarea/îngreunarea fenomenului integrității și transparenței administrației publice locale. 24% din totalul precedentelor negative semnalate se raportează la accesul la informația de interes public și la transparența decizională.

Aceste practici negative au constat în următoarele:

- transparența decizională nu este aplicată în mod efectiv de către autoritățile locale;

35

- cetățenii nu sunt permanent informați de către autoritățile locale cu privire la activitatea desfășurată;

- accesul la informațiile de interes public este îngreunat, atât în ceea ce-i privește pe cetățeni cât și pe jurnaliști;

- administrația nu face publice rapoartele de activitate;

- cetățenii nu sunt informați când se iau decizii cu privire la mărirea taxelor, care sunt foarte mari față de veniturile lor;

- taxele locale (cum ar fi taxa pe balcon, taxa pe apa de ploaie etc.) nu se justifică;

- modul de elaborare a bugetului local nu este transparent;

- lucrările care necesită investiții foarte mari sunt aprobate fără consultarea contribuabililor;

- prețul serviciilor către populație se fixează fără consultarea acesteia;

Persoanele intervievate au mai atras atenția și în ceea ce privește funcționarea precară a departamentelor pentru acces la informații și transparența decizională, calitatea slabă și volumul informației de interes public din oficiu ori solicitată în scris sau telefonic, lipsa de informații cu privire la indemnizațiile aleșilor și salariile funcționarilor publici, dar și cu privire la cheltuielile de transport și reprezentare ale aleșilor locali. Totodată, intervievații au semnalat și lipsa de informații cu privire la contractele încheiate de autoritati, slaba acoperire mediatică a activităților primăriei și consiliului local, precum și organizarea deficitară a unor dezbateri publice pentru consultarea cetățenilor cu privire la proiecte de acte normative.

În acest sens, potrivit persoanelor intervievate practicile care împiedică participarea publicului la luarea deciziei în administrația publică locală constau în următoarele aspecte:

- lipsa de punctualitate a aleșilor și funcționarilor publici în ceea ce privește audiențele publice;

- deciziile legate de cheltuielile de întreținere în relația cu pensionarii;

36

- relația administrației publice locale cu asociațiile de propriețări în ceea ce priveste problemele privind consumul de apă și căldură;

- introducerea pe ordinea de zi, în ziua ședinței consiliului local, a unor proiecte de hotarâri.

- participarea cetățenilor la ședințele consiliului local;

- colaborarea administrației locale cu organizațiile neguvernamentale;

- anunțurile publice despre proiectele de acte normative și ședințele consiliului local.

Dificultăți cu privire la aplicarea Legii nr. 544/2001Legea nr. 544/2001 reglementează primul contact dintre autoritățile publice

şi cetățeni, în ceea ce privește transparența și responsabilitatea instituţiilor publice, precum şi participarea cetăţenilor la procesul de luare a deciziilor.

O primă problemă, cu care se confruntă cele mai multe instituții publice în aplicarea acestui act normativ, derivă din insuficiența resurselor materiale, umane, financiare etc., care să permită înființarea unui compartiment specializat cu atribuții legate strict de aplicarea Legii nr. 544/2001.

Alte dificultăți provin din insuficiența cunoașterii și mediatizării legii, din stabilirea deficitară a sferei informațiilor de interes public, aici fiind necesară a fi făcută, spre exemplu, distincția dintre informație și documente (doar prima e destinată accesului publicului).

De asemenea, se remarcă și reticența factorilor decizionali (respectiv primarii și consilierii) față de prevederile acestei legi.

Persoanele intervievate au formulat și câteva propuneri de îmbunătățire cu privire la aplicarea Legii nr. 544/2001, dintre care amintim:- alocarea de resurse (financiare, materiale, umane);-  o mai eficientă mediatizare a Legii;- realizarea unor cursuri de perfectionare pentru cei care au ca responsabilitate aplicarea acestei Legi;- identificarea exactă a informațiilor de interes public/exceptate/clasificate;- optimizarea comunicării intra-instituționale. Dificultăți cu privire la aplicarea Legii nr. 52/2003 Aplicarea Legii nr. 52/2003 întâmpină aceeași problemă legată de insuficiența resurselor materiale, umane sau financiare. Astfel, adesea autoritățile publice se plâng că anunțurile referitoare la elaborarea unor proiecte de hotarâri nu se pot publica pe pagina de internet sau în mass-media locală din cauza lipsei

37

resurselor financiare sau că promovarea drepturilor prevăzute de Legea nr. 52/2003 pentru societatea civilă nu se poate realiza din cauza lipsei dotărilor logistice și a finanțării. De asemenea, problemele de comunicare din interiorul instituțiilor publice sunt considerate ca reprezentând una dintre dificultățile principale în aplicarea Legii nr. 52/2003.

Sugestiile intervievaților de îmbunătățire a aplicării Legii nr. 52/2003 au costat în:

- alocarea de resurse (alocarea de la bugetul statului catre bugetele locale a resurselor financiare; asigurarea de doțări logistice, a conecțării la internet);

- mediatizarea prevederilor Legii;

- stimularea interesului cetățenilor și a colaborării cu societatea civilă;

- specializarea funcționarilor desemnați pentru aplicarea legii, prin intermediul unor cursuri de perfecționare;

- îmbunatatirea comunicării intra-instituționale;

- crearea unei baze de date cu ONG-urile locale și nationale, a unui sistem informațional care să prezinte proiectele de hotărâri;

- definirea exactă a unor termeni prevăzuți de lege;

- desemnarea unor persoane sau înființarea unui compartiment cu atribuții strict legate de aplicarea Legii nr. 52/2003;

- stabilirea unor sancțiuni clare pentru cei care nu respecta legea;

- întocmirea la nivelul fiecărei instituții a unui regulament de aplicare;

- stabilirea unor condici de sugestii.

Persoanele intervievate prin intermediul Asociației Transparency International au formulat și alte propuneri de ameliorare a problemelor administrației locale în ceea ce privește liberul acces la informația de interes public și transparența decizională, astfel:

- desfășurarea unor campanii de informare a cetățenilor cu privire la atribuțiile administrației publice locale;

38

- independența departamentelor pentru asigurarea accesului la informația de interes public și transparenței decizionale față de aleșii locali;

- implementarea unui sistem de consultare permanentă a cetățenilor;

- dezbateri publice pentru consultarea cetățenilor;

- consultarea decidenților locali cu experți din afara administrației;

- dezbateri publice pentru discutarea de proiecte de acte normative;

- monitorizarea licitațiilor publice.

Ameliorarea problemelor de acces la informație și transparență decizională depinde, în opinia persoanelor intervievate, de capacitatea instituțională de a organiza dezbaterile pe teme punctuale, disponibilitatea de timp pentru a face propuneri scrise, luarea de inițiativă din partea funcționarilor publici și aleșilor locali. În privința problemelor legate de participarea publică, intervievații au sugerat organizarea de referendumuri, intensificarea colaborării cu ONG-uri pe teme clar definite, organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetățenilor, implicarea organizațiilor și a cetățenilor în grupuri care să ofere feed-back administrației cu privire la activitatea sa, colaborarea ziariștilor de investigatie cu activiștii ONG pentru semnalarea neregulilor din administrația locală, acțiuni desfășurate de mass-media si cetățeni pentru aplicarea fără discriminare a legilor, organizarea cetățenilor în grupuri de presiune, sondarea opiniei cetățenilor cu privire la calitatea serviciilor si a modului în care aceștia sunt tratați de autoritățile și instituțiile administrației locale.

Date fiind schimbările economice, sociale, politice şi tehnologice, importanţa comunicării eficiente între cetățeni şi guvernanţi devine un factor esential pentru consolidarea regimurilor democratice prin acceptarea unui nou tip de guvernare: „guvernarea deschisă”61. La polul opus democraţiei se situează birocraţia, fenomen care limitează participarea unor categorii largi de cetățeni la procesul decizional și care permite funcţionarilor să formeze o categorie distinctă și, prin intermediul puterii deţinute, să-și impună propriile interese. Birocraţia este o formă de corupție generată de administraţia publică, din ce în ce mai răspândită în România.

Birocraţia ar putea fi eliminată parcurgând următoarele etape:- raţionalizarea circuitelor documentelor;

61 A se vedea http://www.comunicatedepresa.ro/upload/p. 8.

39

- simplificarea procedurilor de emitere de către autorităţile administrative a avizelor, autorizaţiilor sau licenţelor necesare desfăşurării unor activităţi specifice (avize de urbanism, autorizaţii de constucţie);- înfiinţarea în fiecare instituţie din administraţia publică a oficiului unic de primire a solicitării cetăţeanului62.

Consecințele eliminării birocrației ar putea fi astfel:

- asigurarea transparenţei decizionale;- liberul acces la informaţiile publice; - eliminarea situaţiilor de conflict de interese pentru aleşi şi funcţionari

publici; - organizarea performantă a compartimentelor de strategie, administrare a

bugetului şi a birourilor de lucru cu publicul; - modificarea procedurilor de avizare prin preluarea sarcinii de obţinere a

acestora de către funcţionarii administraţiei.

Liberul acces la informaţiile de interes public este un drept al cetățeanului, deoarece acesta plăteşte taxe şi impozite statului și e firesc să dorească să știe cum este gestionat banul public. Astfel pretenția cetățeanului ca persoanele pe care acesta le-a ales să-şi respecte promisiunile e o chestiune firească, funcţionarii din instituţiile publice fiind în slujba cetăţeanului şi nu invers. În România Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public constituie un pas major în consolidarea democraţiei şi în reforma adminstraţiei publice, prin instituţionalizarea transparenţei privitoare la relaţia cetăţean/autoritate publică și modificarea mentalității generale cu privire la relaţia cetăţean/funcţionar public;Centrele de Informare pentru Cetăţeni reprezintă instrumentele de punere în aplicare a transparenţei decizionale şi liberul acces la informaţiile publice. Aceste centre au drept finalitate apropierea cetăţenilor de funcţionarul public, având ca principii de bază informarea cetăţenilor și comunicarea cu aceștia, consultarea şi implicarea cetăţenilor. Centrele de Informare pentru Cetăţeni au rolul de a susține capacitatea informaţională a administraţiei locale. Ele deţin o bază de date bogată în informaţii, actualizată şi eficientă, contribuind la mărirea volumului şi calităţii informaţiilor oferite comunităţii.

Centrele de Informare pentru Cetăţeni sunt, de fapt, interfaţa administraţiei publice, facilitând accesul publicului la servicii şi informaţii de interes public. Astfel, cetăţenii pot să beneficieze de anumite servicii, să facă sugestii şi să furnizeze informaţii despre evenimentele comunităţii.

62 Cf. V. Alistar, M. Cocoşatu, D. Dincă, I. Popescu, Deontologia funcţionarilor publici, p. 92.

40

Avantajele activităţii Centrelor de Informare pentru Cetăţeni rezidă în realizarea unui mod mai eficient de comunicare cu cetăţenii, în furnizarea de informaţii despre modul de aplicare a legilor din diverse domenii, de informaţii privitoare la problemele de urbanism, bugetare sau din alte sfere de interes pentru comunitate. Prin intermediul Centrelor de Informare pentru Cetăţeni, aceștia pot, de asemenea, să înregistreze plângeri cu privire la anumite aspecte ale activităţii instituţiei publice.

La rândul lor, și instituţiile publice locale se bucură de avantaje însemnate prin crearea acestor centre, constând în63:- coordonarea şi organizarea activităţii administraţiei într-un mod care să corespundă nevoilor şi cerinţelor membrilor comunităţii;- crearea serviciului/departamentului specializat în acordarea de asistenţă cetţăenilor, cu promptitudine şi profesionalism;- ierarhizarea şi prioritizarea, cu o mai mare acurateţe, a problemelor comunităţii;- menţinerea unei atitudini mult mai deschise a administraţiei publice locale faţă de cetăţean;- crearea unui indicator al reformei în administraţia publică locală, care aduce cetăţeanul în centrul acţiunilor unei administraţii.

Unele dezavantaje privind activitatea Centrelor de Informare pentru Cetăţeni pot să apară, totuși, în situația în care apar unele suprapuneri cu atribuţiile altor departamente din cadrul autorității/instituţiei publice.

Tehnologia informaţiei are o relevanță aparte în ceea ce privește asigurarea transparenţei decizionale. Cu ajutorul Tehnologiei Informaţiei şi Comunicării (TIC), procesul de informare poate cunoaște îmbunătățiri substanțiale. In acest sens, internetul se dovedește a fi o resursă informaţională prețioasă, fiind uşor de accesat, de folosit şi de îmbogăţit. Astfel, „site-urile trebuie să fie modalitatea prin care instituţiile publice oferă comunităţii informaţii pe care cetăţenii le preiau, le prelucrează în funcţie de necesităţile comunităţii şi le oferă administraţiei. Circuitul continuă sistematic, stând la baza relaţiilor comunitare, contribuind la buna funcţionare a conceptului democratic de transparenţă decizională. Cu toate acestea, utilizarea Internetului ca şi liant între comunitate şi administraţia publică este departe de ceea ce ar trebui să fie. Acest lucru nu face decât să îngreuneze dialogul cetăţean – instituţie publică, reducând interacţiunea dintre cei doi actori la discuţiile purtate la ghişeurile diverselor departamente administrative”64. Obiectivele unei administrații publice moderne, constând în „dezvoltarea serviciilor pentru cetăţeni, oferirea de informaţii de calitate, consistente şi actuale, 

63 Paul Chioveanu, Mădălina Bucheru, (coordonatori), Transparența decizională în România anului 2007, http://www.apd.ro/files/publicatii/Raport_de_monitorizare_cu_privire_la_aplicarea_si_respectarea_Legii_52_2003.pdf, p. 13-14.64 Idem, p. 41.

41

în forme cât mai prietenoase oricărui cetăţean, indiferent de nivelul lui de instruire, şi deopotrivă, crearea instrumentelor necesare participării active a oricărui cetăţean la deciziile administrative şi politice care îl privesc”65 pot fi atinse mult mai ușor prin apel la Tehnologia Informaţiei şi Comunicării.

Legea transparenţei aduce în prim-plan dreptul de implicare a persoanelor de rând în luarea deciziilor la nivelul administraţiei publice. Participarea cetățenilor conduce la apariția încrederii între administraţia publică şi cetăţeni, ajutând autoritățile publice să identifice nevoile comunităţii mai ușor. De asemenea, autoritatea primește de la cetățeni „numeroase informaţii valoroase şi necesare, în mod gratuit şi particularizat pentru proiectul de act normativ sau decizia respectivă. Îşi sporeşte astfel capacitatea de a lua hotărâri şi de a adopta acte normative coerente şi adaptate nevoilor, care vor fi mai uşor acceptate şi puse în aplicare”66.

Valorile de bază pentru practica participării publice rezidă în următoarele considerente67:- publicul ar trebui să aibă un cuvânt de spus în deciziile ce privesc acele acţiuni care le afectează viaţa;- participarea publică implică promisiunea că aceasta va influenţa decizia;- procesul participării publice comunică interesele şi vine în întâmpinarea nevoilor tuturor participanţilor;- procesul participării publice solicită şi facilitează implicarea acestor persoane potenţial afectate;- procesul participării publice invită participanţii să-şi definească modul propriu de implicare;- procesul participării publice arată participanţilor felul în care contribuţia lor a afectat decizia;- procesul participării publice furnizează participanţilor informaţii necesare pentru ca aceştia să participe într-un mod cât mai semnificativ.

La baza reglementării accesului la informații stau următoarele principii68: - accesul maxim la informaţie. Astfel, informaţiile deţinute de o instituţie publică trebuie să fie accesibile publicului, iar excepţiile trebuie definite cu exactitate;- obligaţia mediatizării informaţiei. Instituţiile publice trebuie să facă accesibile informaţiile interes public atât la cerere cât şi din oficiu, în limita capacităţii şi resurselor de care dispun. Informaţiile exceptate de la liberul acces al publicului trebuie definite cu precizie de la caz la caz, iar refuzul de a permite accesul la

65 Doina Baciu, Servicii de informare pentru cetăţeni în societatea informaţională, http://www.acad.ro/pro_pri/doc/st_.doc, p. 3.66 Alistar, V., Etică şi transparenţă în administraţia publică - suport de curs,p. 15.67 International Association for Public Participation apud V. Alistar, Etica şi transparenţă în administraţia publică - suport de curs, p. 13.68 The Public’s Right to Know. Principles on Freedom of Informațion Legislation. Article 19, https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/righttoknow.pdf.

42

informaţie trebuie să satisfacă un test cu trei dimensiuni: informarea respectivă este legată de un interes legitim menţionat prin lege; accesul la informaţia respectivă periclitează protejarea acestui scop; periclitarea acestui scop este mai importantă decât interesul public de a avea acces la informaţia respectivă;- promovarea transparenţei administrative. Autoritățile publice trebuie să încurajeze o cultură civică şi instituţională a transparenţei, asigurând resursele necesare pentru promovarea publică a următoarelor obiective: campanii de informare publică privind dreptul de acces la informaţie; programe de educaţie publică privind exercitarea acestui drept; diminuarea culturii secretului în instituţii publice prin programe de instruire a funcţionarilor pentru aplicarea legislaţiei privind accesul la informaţie.-     facilitarea accesului la informaţie. Solicitările trebuie procesate rapid, prin intermediul unor compartimente specializate. Refuzul accesului la informații publice trebuie sancționat, potrivit legii.-      costuri rezonabile pentru accesul la informaţie. Astfel, accesul la informaţie nu trebuie descurajat prin perceperea unor taxe prea mari de la solicitanți.-       caracterul public al şedinţelor instituţiilor publice.  Acestea trebuie anunţate în prealabil şi deschise publicului, iar excepţiile trebuie să fie definite precis şi limitativ.-      protecţia avertizorilor de integritate. Personele care reclamă ori sesizează, cu bună-credinţă, încălcări ale legii nu pot fi sancţionate.

43

V. INTEGRITATEA PUBLICĂ. AVERTIZAREA ÎN INTERES PUBLIC

Integritatea publică are o dublă semnificație: pe de o parte, reflectă integritatea proceselor de luare a deciziilor, de implementare a deciziilor, de gestiune a banilor publici, și, pe de alta, integritatea personalului, respectiv a aleșilor locali și a funcționarilor publici. Lipsa integrităţii „nu este o problemă care se regăseşte doar în aparatul administrativ şi nici una cu care doar România se confruntă. În general, problemele legate de integritate apar atunci cand interesele personale ale unui funcţionar sau ales local riscă să compromită interesele autorităţii publice. Unul dintre cei mai importanti paşi ce pot fi făcuti în sensul prevenirii unei astfel de situaţii de către o instituţie, este să permită accesul cetăţenilor, mass-mediei şi al altor instituţii la sistemul administrativ (prin deschidere şi transparenţă)”69.

Integritatea publică locală și capacitatea administrativă sunt elementele care definesc guvernarea locală. Ca și integritatea publică în general, integritatea publică locală reprezintă, pe de o parte, integritatea la nivelul personalului cu rol cheie din administrația publică locală, respectiv aleși locali și funcționari publici și, pe de alta, integritatea la nivelul procesului de luare si implementare a deciziilor în administrația publică locală, în particular a gestionării banilor publici.

Integritatea personalului reprezintă ansamblul prevederilor legale, practicilor și procedurilor prin care acesta este selectat, verificat, promovat sau sanctionat. Aceste dispoziții legale vizează conflictele de interese, averlei dobândite ilicit sau nejustificat, faptele de corupție, incompatibilitățile și abuzul în serviciu.

La nivelul procesului de luare și implementare a deciziilor în administrația publică locală, integritatea rezidă în punerea la dispoziția publicului a informațiilor referitore la procesele și procedurile de consultare sau participare la ședințele publice, potrivit dispozițiilor Legilor nr. 544/2000 si nr. 52/2003. De asemenea, integritatea vizează mecanismele de verificare si control ale proceselor menționate anterior prin participarea și consultarea cetățenilor, ONG-urilor, mediului de afaceri sau mass-mediei cu privire la reglemențări locale, precum și mecanismele de publicitate, verificare și control al gestiunii banilor publici.

Legea nr. 571/2004 privind protecția personalului din autoritățile publice, instituțiile publice și din alte unități care semnalează încălcări ale legii, cunoscută

69 Alistar, Etica şi transparenţă în administraţia publică - Suport de curs, p. 13-14.

44

și sub denumirea de „lege a avertizorilor de integritate70”, reglementează (art.1) "unele măsuri privind protecția persoanelor care au reclamat sau au sesizat încălcări ale legii în cadrul autorităților publice, instituțiilor publice și al altor unități, săvârșite de către persoane cu funcții de conducere sau de execuție din autoritățile, instituțiile publice și din celelalte unități bugetare prevazute la art.2”71. Pe larg, legea vizează autoritățile și instituțiile publice din cadrul administrației publice centrale, administrației publice locale, aparatul Parlamentului, aparatul de lucru al Administrației Prezidențiale, aparatul de lucru al Guvernului, autoritățile administrative autonome, instituțiile publice de cultură, educație, sănătate și asistență socială, companiile naționale, regiile autonome de interes național și local, precum și societățile naționale cu capital de stat. Dispozițiile Legii nr. 571/2004 se aplică și persoanelor numite în consilii științifice și consultative, comisii de specialitate și alte organe colegiale organizate în structura sau pe lângă autoritățile sau instituțiile publice.

Prin Legea nr. 571/2004 privind protecția personalului din autoritățile publice, instituțiile publice și din alte unități care semnalează încălcări ale legii, s-a creat cadrul legislativ necesar pentru protejarea funcționarului de bună-credință, precum și pentru sancționarea/eliminarea din sistem a persoanei care a dat un ordin ilegal sau a încurajat practici prin care să fie afectată integritatea publică. Teoretic, Legea nr. 571/2004 se dorește a fi un instrument deciziv în combaterea corupției. Anterior promulgării Legii nr. 571/2004, prin regulamentele disciplinare ale instituțiilor publice se dispunea lapidar că, în situația în care un funcționar are ceva de semnalat cu privire la încălcarea principiilor legalității sau a bunei administrări, acesta se putea adresa comisiei de disciplină, șefului ierarhic sau procurorilor. În România însă, observăm că, fără presiunea opiniei publice, aceste devieri de la legalitate nu sunt sancționate corespunzător. Din păcate însă, legea de protecție a avertizorilor de integritate nu este pusă în valoare nici la peste 10 ani de la promulgare, din cauza problemelor semnificative semnalate în domeniul implementării legislației și al capacității administrative de punere în aplicare a politicilor publice anticorupție.

Avertizarea în interes public reprezintă o sesizare făcută cu bună-credință cu privire la o faptă care presupune, potrivit art. 5 din Legea 571/2004:

- infracțiuni de corupție sau asimilate infracțiunilor de corupție, infracțiuni în legatură directă cu infracțiunile de corupție, infracțiunile de fals și infracțiunile de

70 Sintagma avertizor de integritate provine din expresia whistleblower (engl.), însemnând, în traducere liberă, cel care trage semnalul de alarmă.71 Potrivit art. 1 din Legea 571/2004.

45

serviciu sau în legatură cu serviciul și infracțiuni împotriva intereselor financiare ale Comunităților Europene;

- practici sau tratamente preferențiale/discriminatorii în exercitarea atribuțiilor instituțiilor publice;

- incompatibilități/conflicte de interese;

- folosirea abuzivă a resurselor materiale sau umane;

- partizanatul politic în exercitarea prerogativelor postului72;

- încălcări ale legii în privința accesului la informații/transparenței decizionale;- încalcarea prevederilor legale privind achizițiile publice și finanțările nerambursabile;

- incompetența/ neglijența în serviciu;

- evaluarea neobiectivă a personalului în procesul de recrutare, selectare, promovare, retrogradare și eliberare din funcție;

- încălcarea procedurilor administrative sau stabilirea unor proceduri interne cu nerespectarea legii;

- emiterea de acte administrative sau de alta natura care servesc interese de grup sau clientelare;

- administrarea defectuoasă/frauduloasă a patrimoniului autorităților publice.

Prin avertizor se înțelege persoana care face o sesizare și care este încadrată în una din instituțiile vizate de dispozițiile art. 2 din Legea nr. 571/2004. Sesizarea poate fi facută alternativ sau cumulativ în fața șefului ierarhic al persoanei care a încălcat prevederile legale, conducătorului autorității publice, comisiilor de disciplină sau altor organisme similare, organelor judiciare, organelor însărcinate cu constatarea și cercetarea conflictelor de interese și al incompatibilităților, comisiilor parlamentare, mass-mediei, organizațiilor profesionale, sindicale sau patronale sau organizațiilor neguvernamentale. Potrivit art. 7, avertizorii beneficiază de prezumția de bună-credință, până la proba contrară. La cererea avertizorului cercetat disciplinar ca urmare a unui act de avertizare, poate fi invitată presa și un reprezentant al sindicatului sau al asociației profesionale. Dacă

72 Fac excepție persoanele alese sau numite politic.

46

persoana reclamată prin avertizarea în interes public este șef ierarhic, direct sau indirect, ori are atribuții de control, inspecție și evaluare a avertizorului, comisia de disciplină sau alt organism similar are obligația să asigure protecția avertizorului, ascunzându-i identitatea. Legea nr. 571/2004 are astfel rolul de a crea premisele protejării imaginii funcționarilor publici, prin posibilitatea luării de atitudine. Acoperind necesitatea de dezvoltare a integrității publice într-un cadru profesionist, legea are ca obiectiv atragerea personalului administrației publice în lupta împotriva corupției, prin încurajarea atitudinii civice.

Legea nr. 571/2004 are la bază principii fundamentale din Constituția României privind:

- libertatea conștiinței (art. 29);- libertatea de exprimare (art. 30);- dreptul la informație (art. 31).

De asemenea, legea respectă principiile Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale privind:

- libertatea de gândire, conștiință și religie (art. 10 al.2);- libertatea de exprimare și de informare (art. 11);- dreptul la protecție împotriva demiterii și a desfacerii abuzive a contractului

de muncă (art. 30);- dreptul la o bună administrare (art. 41).

Deși legea pare să creeze un instrument de siguranță pentru funcționarii publici sau angajații contractuali care refuză executarea unui ordin pe care îl consideră ilegal, în practică rareori se întâmplă să fie semnalate asemenea cazuri, din cauza persecuțiilor la care funcționarii „temerari” sunt supuși atunci când „îndrăznesc” să nu ducă la îndeplinire un ordin pe motivul ilegalității. Totodată, lipsa de mediatizare a legii, precum și de aplicare a acesteia trădează nepăsarea autorităților publice în fața generalizării corupției, fenomen perceput din ce în ce mai mult în România. Deși Legea nr. 571/2004 constituie un instrument valoros de luptă împotriva corupției, dispozițiile sale nu sunt invocate fie din ignoranță, fie din complicitate la acte de corupție.

47

VI. CORUPȚIA ADMINISTRATIVĂ

Noțiuni introductiveCorupția constituie azi obiectul a numeroase dezbateri publice şi controverse

politice, fiind un fenomen resimțit pe întreg mapamondul, indiferent de regimul politic al unui stat sau de o anume perioadă istorică. Cu toate acestea, s-a observat că gradul de răspândire a practicilor corupte diferă de la un stat la altul și că în țările occidentale fenomenul apare ca fiind mult diluat.

Dacă pentru o lungă perioadă de timp natura umană a fost considerată singura sau cea mai importantă responsabilă pentru comportamentele din afara sferei etice, în zilele noastre acestea sunt considerate, în cea mai mare măsură, o consecinţă a contextului, a legislaţiei deficitare sau a modului defectuos de organizare a instituţiilor publice. Corupţia este cea mai gravă formă de încălcare a normelor morale, iar acest fenomen care afectează toate structurile de conducere ale lumii contemporane. Ințelegând gravitatea situației, specialiștii analizează cu acribie cauzele care au condus la apariția corupției, pentru a identifica metodele potrivite de combatere a acesteia. „Importanţa combaterii corupţiei rezultă din analiza consecinţelor încălcării acestora asupra instituţiilor publice şi uneori asupra unor întregi comunităţi. În primul rând un comportament neetic şi cu precădere faptele care poartă denumirea generică de corupţie au ca rezultat o utilizare neeficientă, o risipă a resurselor de toate felurile care se află la dispoziţia organizaţiilor care activează în administraţia publică. De aici rezultă o afectare în sens negativ a modului în care aceste organizaţii reuşesc să îşi îndeplinească atribuţiile, a cantităţii de servicii oferite populaţiei şi evident şi a calităţii acestora”73. Încălcarea normelor etice atrage apariția neîncrederii cetăţenilor în instituţiile publice, ceea ce poate duce fie la împiedicarea implementării politicilor publice, fie chiar la refuzul persoanelor fizice de a-și plăti impozitele sau orice alte forme de contribuții la stat.

Politologul american Woodrow Wilson este cel care a susținut grănițuirea dintre administrația publică şi clasa politică. În lucrarea „The Study of Administration”, fostul preşedinte al Statelor Unite arată că deciziile sunt luate de politicieni, iar funcţionarii le pun în practică. „Domeniul administraţiei publice este un domeniu identic cu cel al afacerilor. Este separat de agitaţia şi conflictele care caracterizează viaţa politică. Este o parte a acesteia din urmă în aceeaşi măsură în care maşinile sunt parte a producţiei industriale. Dar este în acelaşi timp ridicat la un nivel mult superior celui plictisitor de simplu detaliu tehnic, deoarece este legat direct de principiile perene ale înţelepciunii politice şi de adevărul permanent al

73 Gyula Gulyas, op.cit.

48

progresului politic”74. Funcționarii au o anumită responsabilitate faţă de politicieni, reprezentanţii voinţei populare, dar și față de cetățeni. Ei decid care este modul în care implementează deciziile politicienilor și oferă soluţii pentru problemele comunităţii. Aflându-se în legătură directă şi permanentă cu cetăţenii, se presupune că funcționarii cunosc problemele cu care aceștia se confruntă cel mai bine. În sarcina lor cade astfel calitatea serviciilor oferite cetăţenilor.

În Programul naţional de prevenire a corupţiei, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1065/200175, publicat în Monitorul Oficial nr. 728 din 15 noiembrie 2001, se afirmă că fenomenul corupţiei constituie o ameninţare pentru democraţie, pentru supremaţia dreptului, echităţii sociale şi a justiţiei, erodează principiile unei administraţii eficiente, subminează economia de piaţă şi pune în pericol stabilitatea instituţiilor statale.

În țara noastră, corupţia este un fenomen cu tradiție îndelungată. Deși abia în ultimii ani se discută în mod public problema corupției, acest fenomen nu este specific doar relaţiilor sociale şi economice apărute după anii 1989, ci şi regimului totalitar comunist anterior, când era escamontat din motive lesne de înțeles. În toate documentele oficiale sau ale ONG-urilor, cu anumite diferenţe şi nuanţe sesizabile, corupţia este prezentată ca un punct negativ major, ca o „boală” a societăţii româneşti. Corupţia subminează eficienţa şi legitimitatea instituţiilor statului şi limitează dezvoltarea economică a României. În plus percepţia asupra corupţiei arată un grad scăzut de încredere a cetăţenilor faţă de instituţiile statului.

Astăzi, politica anticorupţie cuprinde în România următoarele prevederi76:● aplicarea strategiei naţionale anticorupţie bazată pe aplicarea legilor, politici de prevenţie şi monitorizarea şi evaluarea acestor politici;● transparenţa activităţii autorităţilor publice în elaborarea politicilor şi în procesul aplicării lor, prin accesul neîngrădit la informaţii cu caracter public;● realizarea unui parteneriat cu societatea civilă care să asigure o participare largă a cetăţenilor la evaluarea dimensiunii politice;● realizarea alocării fondurilor publice pentru publicitate prin legea privind achiziţii publice;● elaborarea şi aplicarea unui manual standard aplicabil tuturor autorităţilor publice, care să prezinte procedurile de prevenţie, investigare, intervenţie şi monitorizare a faptelor de corupţie;● realizarea unui sistem independent de monitorizare şi evaluare a fenomenului de corupţie, inclusiv a implementării strategiei naţionale anticorupţie.

74 Apud Wilson in Stillman, Public Administration. Concepts and Cases, Houghton Mifflin Company, Boston, 2000, p. 6.75 Programul naţional de prevenire a corupţiei, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1065/2001, publicat în Monitorul Oficial nr. 728 din 15 noiembrie 2001.76 http://www.gov.ro/upload/articles/101467/pgfinal19-09.pdf.

49

Delimitări terminologiceEtimologic, termenul „corupţie” provine din corrumpere, coruptio (lat.),

însemnând „a distruge, a nimici, a strica, a vicia”.77 Există foarte multe definiţii cu privire la corupție. În evoluţia istorică a

conceptului, dicţionarul limbii române defineşte corupţia astfel: 1. o stare de abatere de la moralitate, cinste, corectitudine şi datorie; 2. pervertire, prostituare; 3. a face ca un fenomen social sau un sentiment să-şi piardă integritatea şi puritatea; 4. a strica, a deforma.

În doctrina de specialitate, conţinutul noţiunii de corupţie a îmbrăcat definiţii diferite, în funcţie de domeniul de examinare. Astfel, din punct de vedere sociologic, corupţia este un act ilegal care constă în utilizarea abuzivă şi constrângătoare a puterii (politice, judecătoreşti, administrative) pentru obţinerea unor avantaje personale. Totodată, putem spune că reprezintă „o încălcare sistematică şi nesancţionată a normei unei organizaţii sau instituţii, de către unii membrii care în virtutea faptului că deţin o anumită autoritate, utilizează resursele oragnizaţiei cu destinaţii diferite de scopurile acesteia”.78

Corupţia reprezintă, din punct de vedere legal, „o formă secretă de schimb social prin care deţinătorii puterii politice sau administrative obţin beneficii din puterea sau influenţa pe care o exercită în virtutea mandatului sau funcţiei lor“79.

Hotărârea Guvernului nr. 1065/2001 privind aprobarea Programului Naţional de Prevenire a Corupţiei şi a Planului Naţional de Acţiune Împotriva Corupţiei, defineşte corupţia, la punctul 2, astfel: „corupţia reprezintă utilizarea abuzivă a puterii publică pentru obţinerea de foloase personale necuvenite”. Astfel definită, corupţia se poate referi la fraudă, înşelăciune, prejudicierea unor persoane, luare, dare de mită, trafic de influenţă, conflictul de interese, lipsă de transparenţă şi necomunicarea informaţiilor publice, încălcarea normelor deontologice etc.

Dintre definițiile corupției administrative, cea mai simplă indică utilizarea unei poziţii oficiale pentru a obţine foloase în interes personal. In accepțiunea organizaţiei Transparency International, corupţia reprezintă „utilizarea incorectă a unor competenţe încredinţate oficial pentru obţinerea de foloase private”.

În Strategia Naţională Anticorupţie 2005-2007, corupţia e definită drept „devierea sistematică de la principiile de imparţialitate şi echitate care trebuie să stea la baza funcţionării administraţiei publice, şi care presupun ca bunurile publice să fie distribuite în mod universal, echitabil şi egal şi substituirea lor cu practici care conduc la atribuirea către unii indivizi sau grupuri a unei părţi disproporţionate a bunurilor publice în raport cu contribuţia lor”.

Conform definiţiei propuse de Warren (2004), corupția denotă „utilizarea

77 Doichiţa Ionescu, Dicţionar latin român, Editura Orizonturi, Bucureşti, 1993, p. 55.78 Cătălin Zamfir, Lazăr Vlăsceanu, Dicţionar de Sociologie, Editura Babel, 1998.79 Yves Many, La corruption de la République, Paris, Editura Fayard, 1992.

50

defectuoasă a puterii sau autorităţii comune pentru câştiguri private, utilizând resurse comune”. Antrenând confuzia şi suspiciunea, corupția conduce la slăbirea ordinii constituţională, prin destructurarea principiilor fundamentale ale statului de drept, precum și la anularea încrederii populației în mecanismele democraţiei.

Corupția nu se limitează însă la sectorul public. Spre exemplu, un avocat care nu îşi apără clientul în mod corect deoarece a fost cooptat de partea adversă reprezintă un model de corupţie în mediul privat.

Delimitări conceptuale Definiția corupției este strâns legată de sintagma „interes public”. Astfel,

putem vorbi de corupție atunci când „un personaj deţinător al unei funcţii publice, printr-o recompensă financiară sau de altă natură, care nu este prevăzută de lege este îndemnat să acţioneze în favoarea celui care a furnizat recompensa, prejudiciind în acest fel interesul public”80.

O altă sintagmă care intră în definiția corupției este „îndatorirea publică”, respectiv obligațiile funcționarului public. Astfel corupția reprezintă „un comportament care deviază de la îndatoririle oficiale în scopul de a obţine câştiguri personale”81.

Însă cea mai utilă definiție a corupției „implică transferul de la criteriile stabilite prin lege la criterii care au la bază modelul pieţei libere. „Preţul” care este stabilit prin legi sau alte reglementări, condiţiile pe care un cetăţean trebuie să le îndeplinească pentru a beneficia de un anumit serviciu, sunt abandonate în favoarea unei abordări de tip cerere şi ofertă, ceea ce implică apariţia corupţiei”82. Această definiție conține o dublă semnificație, respectiv identificarea cauzelor comportamentelor cu aspect neetic şi a soluțiilor corespunzătoare. Astfel, putem spune că practicile corupte apar atunci când regulamentele pe baza cărora îşi desfăşoară activitatea instituţiile publice sunt prea rigide sau produc întârzieri. Vorbim în acest caz de un soi de „corupţie nevinovată, inocentă”, posibil cauzată de penurie în cazul unor bunuri sau servicii (de exemplu, când există o ofertă restrânsă cu privire la un produs pentru care cererea este mare, astfel încât „preţul” produsului se majorează din cauza unor fapte de corupţie).

Și monopolul instituit de unele persoane sau instituţii în privința furnizării unor bunuri sau servicii poate constitui o altă cauză, cu conotaţii economice, a încălcării normelor etice care privesc integritatea publică. Abordarea fenomenului corupţiei din punct de vedere economic prezintă avantajul eliminării cauzelor și identificării rapide a metodelor de prevenţie ale corupției.

80 Richter, Burke şi Doig, op.cit., pp.62-63.81 Idem.82 A se vedea Gyula Gulyas, op.cit.

51

Ca purtător al autorităţii publice, funcţionarul public este cel mai tentat să fie corupt, ceea ce impune cu necesitate examinarea fenomenului corupţiei prin raportare la formele sale specifice de manifestare. Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie grupează infracţiunile de corupţie și determină subiectul activ al acestor infracţiuni. De altfel şi Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, este un act normativ de bază în examinarea şi determinarea faptelor care atrag calificarea ca act de corupţie a activităţii funcţionarilor publici.

Clasificările corupțieiInfracțiunile de corupție pot fi clasificate din mai multe puncte de vedere,

astfel83:- în conformitate cu Legea nr. 78/2000, există infracțiuni de corupție şi infracțiuni asimilate celor de corupție;- în conformitate cu art. 13 din O.U.G. nr. 43/2002 privind Departamentul Național Anticorupție, aprobată prin Legea nr. 503/2002, infracțiunile de corupție se clasifică în infracțiuni de mare corupție – cele care sunt date în competența de

83 Cf. Adrian Fanu-Moca, „Infracţiunile de corupţie”, in Analele Universităţii de Vest din Timişoara, Seria Drept, http://drept.uvt.ro/documents/Anale/nr2/UJ_ANALE_-UVT-Drept_2_2014--FINAL_paginat-BT--_Repaired_-TIPAR-5-20.pdf.

52

urmărire penală a Direcției Naționale Anticorupție84 şi infracțiuni de mică corupție – date în competența parchetelor de pe lângă tribunale85.   - în conformitate cu Convenția penală privind corupția, intrată în vigoare la data de 1 iulie 2002, corupția se împarte în două categorii: corupția activă și corupția pasivă.

Corupția activă  reprezintă  promisiunea, oferirea sau darea cu intenție de către persoane, direct sau indirect, a unui folos necuvenit, unui funcționar public, pentru sine sau pentru altul, în vederea îndeplinirii sau abținerii de la îndeplinirea unui act în exercițiul funcției sale.

Corupția pasivă reprezintă solicitarea ori primirea cu intenție de către un funcționar public, direct sau indirect, a unui folos necuvenit, pentru sine sau pentru altul, sau acceptarea unei oferte sau promisiuni a unui astfel de folos, în vederea îndeplinirii ori abținerii de la îndeplinirea unui act în exercițiul funcțiilor sale86.     

În literatura străină, pe lângă Convenţia penală privind corupţia adoptată la Strasbourg la 27.01.1999 (aprobată prin Legea nr. 27/2002), deja menționată, regăsim și alte criterii de clasificare a corupţiei, astfel:- în funcţie de iniţiatorul pedepsirii faptei, corupţia se clasifică în: 84 Infracțiunile de mare corupție pot fi comise de: deputați; senatori; membrii din România ai Parlamentului European; membrul desemnat de România în Comisia Europeană; membri ai Guvernului, secretari de stat ori subsecretari de stat  şi asimilații acestora; consilieri ai miniştrilor; judecătorii Înaltei Curți de Casație  şi Justiție  şi ai Curții Constituționale; ceilalți judecători  şi procurori; membrii Consiliului Superior al Magistraturii; preşedintele Consiliului Legislativ  şi locțiitorul acestuia; Avocatul Poporului  şi adjuncții săi; consilierii prezidențiali  şi consilierii de stat din cadrul Administrației Prezidențiale; consilierii de stat ai prim-ministrului; membrii şi auditorii publici externi din cadrul Curții de Conturi a României  şi ai camerelor județene de conturi; guvernatorul, prim-viceguvernatorul  şi viceguvernatorii Băncii Naționale a României; preşedintele  şi vicepreşedintele Consiliului Concurenței; ofițeri, amirali, generali şi mareşali; ofițeri de poliție; preşedinții  şi vicepreşedinții consiliilor județene; primarul general  şi viceprimarii municipiului Bucureşti; primarii  şi viceprimarii sectoarelor municipiului Bucureşti; primarii şi viceprimarii municipiilor; consilieri județeni; prefecți şi subprefecți; conducătorii autorităților  şi instituțiilor publice centrale  şi locale  şi persoanele cu funcții de control din cadrul acestora, cu excepția conducătorilor autorităților şi instituțiilor publice de la nivelul oraşelor şi comunelor şi a persoanelor cu funcții de control din cadrul acestora; avocați; personalul vamal; persoanele care dețin funcții de conducere, de la director inclusiv, în cadrul regiilor autonome de interes național, al companiilor şi societăților naționale, al băncilor şi al societăților comerciale la care statul este acționar majoritar, al instituțiilor publice care au atribuții în procesul de privatizare şi al unităților centrale financiar-bancare; persoanele care, pe baza unui acord de arbitraj, sunt chemate să  pronunțe o hotărâre cu privire la un litigiu ce le este dat spre soluționare de către părțile la acest acord, indiferent dacă  procedura arbitrală se desfăşoară în baza legii române ori în baza unei alte legi; funcționarii sau persoanele care îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract de muncă ori altor persoane care exercită atribuții similare în cadrul unei organizații publice internaționale la care România este parte; membrii adunărilor parlamentare ale organizațiilor internaționale la care România este parte; funcționarii sau persoanele care îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract de muncă ori altor persoane care exercită atribuții similare, în cadrul Uniunii Europene; persoanele care exercită funcții juridice în cadrul instanțelor internaționale a căror competență  este acceptată  de România, precum  şi funcționarilor de la grefele acestor instanțe; funcționarii unui stat străin; membrii adunărilor parlamentare sau administrative ale unui stat străin; jurații din cadrul unor instanțe străine.85 Competența Direcției Naționale Anticorupție se stabileşte după  două  criterii: 1. „valoarea sumei sau a bunului care formează  obiectul infracțiunii de corupție” care trebuie să  fie „mai mare decât echivalentul în lei a 10.000 euro”; 2. calitatea persoanei, „indiferent de valoarea sumei sau a bunului care formează obiectul infracțiunii de corupție”.86 Cf. Al. Boroi, Drept penal. Partea specială, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 328.

53

a) corupţie neagră (când actul ilicit este condamnat de opinia publică cerând pedepsirea ei);b) corupţie cenuşie (când numai elitele doresc pedepsirea);c) corupţie albă (când şi opinia publică şi elitele solicită pedepsirea acesteia).

- în funcție de nivelul la care se poate manifesta fenomenul de corupţie, dată fiind organizarea administraţiei publice:

a) la nivel central;b) la nivel teritorial;c) la nivel local.

Formele corupţiei87

Corupţia în acord cu legea presupune utilizarea incorectă a legii, așadar nu neapărat încălcarea ei. Spre exemplu, dacă un funcţionar public oferă o locuinţă socială unor persoane care nu urmează la rând pe listă, chiar dacă acestea sunt îndreptăţite să primească locuința, funcționarul nu încalcă legea, însă o aplică necorespunzător.

Corupţia împotriva legii este acea formă de corupție care se produce prin încalcarea legii. Fapta funcţionarului prin care favorizează unele persoane în procesul de alocare a locuinţelor sociale devine ilegală dacă funcţionarul pretinde bani sau alte foloase în schimb sau dacă acordă acest drept unor persoane neîndreptăţite.

Corupţia individuală se manifestă prin mita și apare izolat prin încălcarea sau utilizarea incorectă a legii. Spre exemplu, vorbim de corupție individuală în cazul traficului de influenţă, abuzului de putere sau atunci când se solicită sau se oferă mită pentru furnizarea unor servicii.

Corupţia extinsă sau organizată se manifestă în cadrul unor organizaţii care au fost create în anumite scopuri, dar care în final dezvoltă practici corupte, așa cum e mafia italiană, constituită cu secole în urmă în scopul cuceririi independenţei țării. In actualitatea internațională și, în particular, românească, vorbim despre corupție organizată în cadrul unor partide politice care dezvoltă anumite reţele care funcționează simultan cu cele oficiale88.

Marea corupţie este o formă de corupţie extinsă care apare în ţări cu conducere nedemocratică. Pericolul extinderii acestui tip de corupție rezidă în

87 Gyula Gulyas, op.cit.88 Miller, Roberts şi Spence, Corruption and Anti-Corruption. An Applied Philosophical Approach, Essex: Pearson Prentice Hall, 2005, pp. 17-18.

54

aceea că persoanele corupte se situează în vârful ierarhiei politice, acţiunile lor afectând întregul sistem administrativ al statului89.

Corupţia de tip sistemic desemnează o formă de corupţie extinsă și se manifestă în cazul unor organizaţii care beneficiază de un set de legi şi regulamente corecte, dar care sunt contrazise prin practicile corupte. In acest context, indivizii care încearcă să respecte legea sunt ostracizați, pe când cei care au un comportament incorect sunt protejați şi chiar primesc recompense. Fiind o formă de corupție organizată, observăm un soi de intoleranţă a „adepților” săi faţă de faptele de corupţie „individuale”90.

Conceptul de captură a statului. Formulat pentru prima dată în anul 2000, de Joel Hellman şi Daniel Kaufmann într-un document al Băncii Mondiale, acest fenomen se manifestă în situația în care anumite grupuri de interes reuşesc să influenţeze procesul decizional, cu precădere legislativ al unui stat, spre propriul beneficiu. Cu alte cuvinte, legile sunt făcute în beneficiul unor anumite grupuri. Nu ne aflăm așadar în situaţia altor forme de corupţie în care sunt încălcate normele legale.

Formele comportamentului neetic în spațiul publicLoialitatea prost înţeleasă

In primul rând, trebuie identificat la nivelul sectorului public obiectul loialităţii: superiorul, instituţia sau interesul public?

Loialitatea faţă de superiorul ierarhic are următoarea explicație: dovedindu-și loialitatea, subordonatul își asigură dezvoltarea profesională, care atrage numeroase alte beneficii mai mult sau mai puţin materiale, chiar dacă, în mod ideal, singurul mod de obținere a beneficiilor profesionale ar trebui să fie competenţa. Această intrerpretare a loialității întărește doctrina economică clasică, potrivit căreia indivizii urmăresc să-şi satisfacă propriile nevoi şi interese. Astfel, riscurile loialității faţă de superiorul ierarhic, în sectorul public rezidă, pe de o parte, în devierea de la primatul interesului public în realizarea sarcinilor și, pe de altă parte, în subminarea responsabilitatea angajaţilor faţă de regulile organizaţiei (nu contează ce zice legea, important este cine o aplică). Mai mult, loialitatea faţă de superiorul ierarhic poate să încurajeze ipocrizia instituţională. Totuși, în funcţie de cine ocupă funcţia de superior ierarhic sau de cine oferă recompense, loialitatea poate să aibă ca efect și un dinamism deosebit.

Pe de altă parte, loialitatea poate devansa nivelul individual, putându-se manifesta faţă de o organizaţie sau chiar faţă de legi ori valori societale, precum 89 Idem, p. 18.90 Richter, Burke şi Doig, op.cit., pp. 67-68.

55

libertatea, fraternitatea, egalitatea etc. Uneori loialitatea faţă de anumite valori societale poate fi superioară

loialităţii faţă de organizaţie (vorbim de cazuri extrem de rare cum a fost cazul doctorului Frederic Whitehurst care a făcut publice, în anul 1990, abuzurile ştiinţifice din laboratoarele FBI, cu toate că era membru al organizaţiei). Legea avertizorului încurajează funcționarii să reclame situaţiile în care legea este încălcată de către instituţiile publice. Aceste proceduri de avertizare sunt menite să elimine situații în care loialitatea unor membri ai organizaţiilor este mai mare faţă de organizaţie sau faţă de anumite valori decât faţă de indivizi.

Minciuna în interes publicIn mod normal, minciuna unei persoane oficiale într-o chestiune de interes

public este de neacceptat, încălcând normele democratice potrivit cărora persoana care votează, are dreptul de a fi corect informat. Minciuna în aceste condiții așază individul care votează „într-o postură de insuficienţă informaţională în raport cu cel pe care îl votează astfel încât votul acordat se consideră a fi viciat. Din această perspectivă orice fel de minciună publică este de nedorit”91. Cu toate acestea, există situații în care minciuna publică poate căpăta conotații pozitive. Spre exemplu, atunci când statul are numeroase datorii pe care nu reușește să le achite, responsabilii se văd nevoiți să aleagă între două variante de abordare a relației cu membrii societății: fie să recunoască în mod public situaţia, fie să transmită informaţii incomplete sau chiar intenționat eronate.

In primul caz, populația poate să intre în panică. Al doilea caz, în care cetăţenii sunt înşelaţi, poate să permită statului să treacă cu mai mare uşurinţă peste provocări.

Dincolo de dimensiunea etică, minciuna în interes public poate avea efecte negative la nivelul controlului. Cu alte cuvinte, „cum putem fi siguri că acei care pretind a minţi pentru binele nostru nu o fac în interes propriu sau chiar dacă o fac cu intenţii bune, cum putem fi siguri că nu au greşit în logică? Mai mult, e atât de uşor de definit interesul public? Şi dacă e public, de ce să nu decidă publicul ce e mai bine pentru el?”.92

Totodată, minciuna în interes public poate conduce la scăderea nivelului de încredere publică, respectiv de încredere în oficialităţi. Astfel, „o lipsă de încredere sistemică nu va face decât să descurajeze regulile democraţiei, iar minciuna publică contribuie la hrănirea acestei neîncrederi sistemice”93.

Corupția în noul Cod penal

91 Gyula Gulyas, op.cit.92 Idem.93 Idem.

56

Noua legislație penală, aplicabilă din 1 februarie 2014, a modificat substanțial pedepsele pentru funcționarii publici care fac abuz de funcția lor. Astfel, conform actualelor reglementări, sancțiunile pentru persoanele care fac trafic de influență, care dau sau iau mită, ori pentru cei care îngrădesc exercitarea drepturilor unor persoane au scăzut față de cele prevăzute de vechiul Cod. Pedepsele pentru abuzurile in serviciu sunt detaliate de noul Cod penal, la Titlul V Infracțiuni de corupție si de serviciu. Conform acestui act normativ, coruptia poate lua mai multe forme, în principal darea și luarea de mită, traficul de influență sau cumpărarea de influență. 

Modificarilor legislative intrate în vigoare prin adoptarea Noului Cod Penal prezintă, pe scurt, următoarele caracteristici:

se micșorează pedepsele pentru corupție;

se micșorează pedepsele pentru inșelăciune;

se acordă un maximum al pedepsei pentru luarea de mită de 7 ani, în vreme ce vechiul Cod Penal prevedea inchisoare de pana la 12 ani, în timp ce pedeapsa pentru darea de mită rămâne, în privința limitei maxime, de cinci ani, cu alte cuvinte aproape la fel ca în Codul vechi;

se înjumătățește pedeapsa maximă pentru infracțiunea de trafic de influență, de la 10 la 5 ani;

se acordă maximum 5 ani de inchisoare pentru infracțiunea de înșelăciune, nu 20, cum prevedea vechiul Cod Penal.

Cauzele corupţieiÎn literatura de specialitate se reţine că fenomenul birocraţiei şi al corupţiei

sunt, de regulă, inevitabile în perioadele de tranziţie, la nivelul funcţiei şi al funcţionarilor publici, ceea ce presupune intensificarea eforturilor legislative pentru reglementarea unitară şi coerentă a statutului funcţionarului public, a drepturilor şi îndatoririlor acestuia, a conduitei sale şi a măsurilor de protecţie a funcționarului public în faţa legii, în realizarea raportului de serviciu.

Doctrina juridică sociologică identifică, între cauzele corupţiei, în domeniul funcţiei publice, două mari categorii:a) cauze generale:

- incoerenţa legislaţiei;- monopolul (şi renta);- politicile restrictive şi intervenţia statului ( la salarizarea funcţionarilor

publici);

57

- tranziţia;- fenomene specifice funcţiei publice – abuzul de putere, birocraţia şi

politizarea funcţiei publice;- conflictul de interese;- lipsa transparenţei decizionale;- controlul averilor funcţionarilor publici;- lipsa informatizării administraţiei;- schimbarea relaţiei funcţionar public-cetăţean ;- lipsa controlului administrativ .

b) cauze specifice:- politizarea funcţiei publice;- accentuarea decalajului dintre salarizarea sectorului public şi a celui privat;- puterea discreţionară a autorităţilor şi funcţionarilor publici.

Dacă în urmă cu un secol sociologii considerau că faptele cu caracter neetic apăreau atunci când o persoană necorespunzătoare, predispusă la rău, ajungea în poziţii publice, în zilele noastre această percepţie a fost modificată substanţial, comportamentul fiind considerat o cauză minoră a fenomenului corupţiei94. Astăzi „vinovații” principali pentru apariția corupției se consideră a fi:

nivelul cultural. In anumite situații95, societatea poate să-şi construiască propriile norme sau practici în vederea armonizării relaţiilor interumane. Atunci când autoritatea publică ia decizia să introducă propriile reglementări, pot apărea unele contradicţii între legile pe care autoritatea vrea să le impună şi normele proprii comunităţii. Același lucru este valabil și atunci când un stat adoptă norme de la alte state sau de la organizaţii internaţionale96.

capacitatea instituţională statului de a impune reguli. Uneori eforturile necesare pentru a ţine sub control fenomenul corupţiei depășesc posibilităţile statului, mai ales în ţările aflate în curs de tranziţie, care se confruntă cu lipsa acută de resurse. Spre exemplu, cum să lupţi eficient împotriva celor care încalcă legea dacă nu reuşeşti să asiguri o salarizare corespunzătoare

94 Potrivit Gyula Gulyas, op.cit.95 Atunci când legislația unui stat e slab dezvoltată, sau atunci când apare imposibilitatea exercitării autorității statale (spre exemplu, în zone greu accesibile) etc.96 În urma aderării la Uniunea Europeană, practicile populare care există în România (spre exemplu producerea de băuturi alcoolice în gospodării ori sacrificarea unor animale) trebuie reglementate cu strictețe, ceea ce atrage nemulțumirea țăranilor autohtoni, care nu înțeleg de ce obiceiurile strămoşeşti, din punctul lor de vedere naturale şi inofensive, trebuie interzise. De rezistența acestora se pot lovi atât funcționarii însărcinați să aplice legea cât și agenții de poliţie care se pot vedea nevoiți să-şi pedepsească consătenii dacă, spre exemplu, îşi sacrifică animalele fără anestezie.

58

funcţionarilor implicaţi în proces? O altă situație, care poate afecta și ţările dezvoltate, este aceea în care statul nu poate concura din punct de vedere tehnic cu infractorii. (în Statele Unite unele comunităţi sunt obligate să ceară ajutorul autorităţilor federale pentru a putea face faţă crimei organizate).

gradul de implicare a autorității statului în comunitate. Acest aspect afectează în special domeniul economic, dat fiind că fenomenul corupţiei implică utilizarea unor poziţii publice pentru a obţine avantaje personale.

regimul politic. Regimurile în care un anumit partid rămâne la putere foarte multă vreme, permit apariția unor structuri sau procese paralele cu cele oficiale, de multe ori mai relevante ca acestea din urmă, care se bazează pe activităţi ilegale sau le alimentează.

construcţia instituţională necorespunzătoare. Principalele cauze generatoare de corupţie par a fi că legislaţia deficitară97 şi organizarea defectuoasă a unor instituţii publice98 sau chiar a statului.

Strategia naţională de combatere a fenomenului de corupţie – prezent şi perspective

Scopul Strategiei aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 215 din 20 martie 2012 privind aprobarea Strategiei Naţionale Anticorupţie pe perioada 2012-2015, a Inventarului măsurilor preventive anticorupţie şi a indicatorilor de evaluare, precum şi a Planului naţional de acţiune pentru implementarea Strategiei Naţionale Anticorupţie 2012-201599 rezidă în reducerea şi prevenirea fenomenului corupţiei prin aplicarea riguroasă a cadrului normativ şi instituţional în vederea maximizării impactului măsurilor anticorupţie.

România, se arată în conținutul Strategiei, promovează o politică publică integrată în materia consolidării integrităţii instituţionale, bazată pe o atitudine proactivă orientată spre reducerea costurilor corupţiei, dezvoltarea mediului de afaceri bazat pe concurenţă, creşterea încrederii publicului în justiţie şi administraţie, precum şi implicarea societăţii civile în procesele decizionale. Dintr-un raport CE din 2011, reiese că pentru continuarea progreselor în această direcție România trebuie să consolideze politica generală anticorupţie, prin:- îmbunătăţirea coordonării la cel mai înalt nivel;

97 Adică o legislaţie greoaie, stufoasă, dificil de interpretat şi aplicat, cu lacune care să permită ilegalităţi.98 De multe ori există verigi intermediare inutile sau alte forme de proastă organizare care afectează funcţionarea corectă a instituţiilor și care alimentează corupţia. 99 Care a fost prelungită până în 2017.

59

- elaborarea unei noi strategii multianuale solide pentru a preveni şi a pedepsi actele de corupţie.

In acest sens, prezenta Strategie Naţională Anticorupţie promovează bunele practici anticorupţie, cum ar fi metodologia de evaluare a riscurilor instituţionale de corupţie şi implementarea planurilor sectoriale, România asumându-și printre priorităţile actuale sporirea gradului de disponibilitate a datelor publice deschise puse la dispoziţie de către autorităţile publice, îmbunătăţirea serviciilor publice, creşterea integrităţii publice, gestionarea eficientă a fondurilor publice, crearea unei comunităţi sigure şi consolidarea responsabilităţii corporative100.

Valorile fundamentale ale Strategiei Naționale AnticorupțieStrategia Naţională Anticorupţie are în vedere asumarea de către toate

instituţiile şi autorităţile publice a următoarelor valori: - voinţa politică – puterea executivă, judecătorească şi cea legislativă conlucrează pentru îndeplinirea măsurilor prevăzute de strategie; - integritatea – reprezentanţii instituţiilor şi ai autorităţilor publice au obligaţia de a declara orice interese personale care pot veni în contradicţie cu exercitarea obiectivă a atribuţiilor de serviciu, fiind obligaţi să ia toate măsurile necesare pentru evitarea situaţiilor de conflict de interese şi incompatibilităţi; - prioritatea interesului public – reprezentanţii instituţiilor şi autorităţilor publice au datoria de a considera interesul public mai presus de orice alt interes în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu. Aceştia nu trebuie să se folosească de îndatoririle publice pentru obţinerea de beneficii necuvenite, patrimoniale sau nepatrimoniale, pentru ei, familiile lor sau persoane apropiate; - transparenţa – reprezentanţii instituţiilor şi autorităţilor publice vor asigura accesul neîngrădit la informaţiile de interes public, transparenţa procesului decizional şi consultarea membrilor societăţii civile în cadrul acestui proces101.

Principiile promovate de Strategia Naţională AnticorupţiePotrivit Strategiei, realizarea unei administraţii publice moderne şi eficiente

este condiționată de respectarea următoarelor principii: - principiul statului de drept, care consacră supremaţia legii102; - principiul responsabilităţii103; - principiul evaluării şi gestionării riscurilor de corupţie;

100 http://www.mai.gov.ro/documente/obiective/HG_nr_215-2012.pdf.101 http://www.mai.gov.ro/documente/obiective/HG_nr_215-2012.pdf.102 Cu alte cuvinte, toţi cetăţenii sunt egali în faţa legii. Principiul statului de drept are la bază respectarea drepturilor omului şi presupune separaţia puterilor în stat.103 autorităţile statului răspund pentru îndeplinirea atribuţiilor ce le revin, pentru modul de implementare şi eficienţa strategiilor de acţiune.

60

- principiul proporţionalităţii în elaborarea şi punerea în aplicare a procedurilor anticorupţie104; - principiul răspunderii la cel mai înalt nivel de angajament105; - principiul prevenirii săvârşirii faptelor de corupţie şi a incidentelor de integritate, potrivit căruia identificarea anticipată şi înlăturarea în timp util a premiselor apariţiei faptelor de corupţie sunt prioritare şi imperative; - principiul eficacităţii în combaterea corupţiei, bazat pe evaluarea continuă a activităţii instituţiilor cu atribuţii în domeniu, din punct de vedere al îndeplinirii obiectivelor asumate, precum și al managementului organizaţional; - principiul cooperării şi coerenţei, potrivit căruia instituţiile implicate în prevenirea şi combaterea corupţiei trebuie să coopereze astfel încât să realizeze o concepţie unitară asupra obiectivelor ce trebuie îndeplinite şi a măsurilor ce urmează a fi luate;- principiul parteneriatului public-privat, care recunoaşte importanţa cooptării societăţii civile şi a mediului de afaceri în activităţile concrete de implementare a măsurilor de prevenire a corupţiei.

Rapoartele actuale de evaluare a eficienţei demersurilor anticorupţie implementate de România arată că momentul adoptării de noi legi anticorupţie a fost deja depăşit. Astăzi, accentul cade pe implementarea eficientă a standardelor interne şi internaţionale anticorupţie, precum și pe schimbarea de abordare cu privire la promovarea integrităţii instituţionale.

Strategia accentuează măsurile de promovare a integrităţii instituţionale, având ca repere principale: - implementarea codurilor etice;- punerea în aplicare a standardelor de control intern/managerial;- eficientizarea mecanismelor administrative de sancţionare;- protecţia avertizorului de integritate;- managementul vulnerabilităţilor specifice fiecărei instituţii.

Obiectivele generale ale Strategiei Naţionale Anticorupţie1. Prevenirea corupţiei în instituţiile publice, având următoarele obiective specifice:- remedierea vulnerabilităţilor specifice instituţiilor publice prin implementarea sistematică a măsurilor preventive. Responsabili: conducătorii instituţiilor şi

104 instituţiile publice trebuie să elaboreze, să implementeze şi să menţină proceduri puternice, care să fie proporţionale cu riscurile şi vulnerabilităţile instituţionale şi dimensionate în funcţie de resursele şi complexitatea organizaţiei.105 Eficiența politicilor anti-mită depinde de claritatea mesajului dat de administraţie de la nivelul cel mai înalt, conform căruia mita nu este tolerată. Nivelul superior al conducerii pe fiecare palier de administraţie trebuie să iniţieze, să supravegheze şi să conducă, prin puterea exemplului, punerea în aplicare a unei politici de respingere a corupţiei.

61

autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, cei din cadrul sistemului judiciar (instanţe, parchete) şi Parlament.- creşterea transparenţei instituţionale prin sporirea gradului de disponibilitate a datelor publice deschise106 puse la dispoziţie de către autorităţile publice. Responsabili: conducătorii instituţiilor şi autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, cei din cadrul sistemului judiciar (instanţe, parchete) şi Parlament.- consolidarea integrităţii şi transparenţei sistemului judiciar prin promovarea măsurilor anticorupţie şi a standardelor etice profesionale. Responsabili: CSM, ÎCCJ, MP, MJ şi structurile subordonate, instanţe şi parchete.- creşterea transparenţei finanţării partidelor politice şi a campaniilor electorale. Responsabili: AEP, ANI, CC, ANAF, MP, ÎCCJ, MFP.- consolidarea integrităţii în rândul membrilor Parlamentului. Responsabil: Parlamentul României, Guvernul României, prin MJ.- creşterea eficienţei mecanismelor de prevenire a corupţiei în materia achiziţiilor publice. Responsabili: ANRMAP, ANI, ONRC, DEPABD, Consiliul Concurenţei, JASPERS, MCSI, CNSC, UCVAP, DNA, PICCJ, ÎCCJ, MJ, CSM-INM.- promovarea unui mediu de afaceri concurenţial, corect şi integru. Responsabili: reprezentanţii mediului de afaceri, MJ, MECMA, Consiliul Concurenţei.- consolidarea integrităţii, eficienţei şi transparenţei la nivelul administraţiei publice locale. Responsabili: primarii, preşedinţii consiliilor judeţene, prefecţii, structurile asociative ale administraţiei publice locale din România, MP, MAI, MJ.

Creşterea gradului de educaţie anticorupţie, cu următoarele obiective specifice:- dezvoltarea componentei anticorupţie a curriculumului de formare continuă pentru personalul propriu al instituţiilor publice. Responsabili: conducătorii instituţiilor şi autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, cei din cadrul sistemului judiciar (instanţe, parchete) şi Parlament.- creşterea gradului de informare a publicului cu privire la impactul fenomenului de corupţie. Responsabili: MECTS în cooperare cu instituţiile cu atribuţii în prevenirea şi combaterea corupţiei, conducătorii instituţiilor şi autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, cei din cadrul sistemului judiciar şi Parlament.

106 Datele publice deschise sunt acele date puse la dispoziţie de către autorităţile publice şi care sunt liber de accesat, reutilizat şi redistribuit. Datele deschise sunt procesabile (pot fi prelucrate prin mijloace automate) şi sunt furnizate într-un format deschis (asupra căruia nicio entitate nu deţine control exclusiv) şi sub o licenţă deschisă (care permite folosirea liberă a datelor, fără ca acestea să fie limitate prin drepturi de proprietate intelectuală - drepturi de autor, drept sui-generis cu privire la bazele de date, mărci sau secrete comerciale). La nivel european, principiul reutilizării datelor publice este abordat în Directiva 2003/98/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 17 noiembrie 2003 privind reutilizarea informaţiilor din sectorul public, care a fost transpusă în legislaţia românească prin Legea nr. 109/2007 privind reutilizarea informaţiilor din instituţiile publice, cu modificările ulterioare.

62

Combaterea corupţiei prin măsuri administrative şi penale, cuprinzând următoarele obiective specifice:- continuarea progreselor deja înregistrate în procesul de investigare cu imparţialitate şi soluţionare de către instanţe a faptelor de mare corupţie şi la nivel local. Responsabili: DNA, PÎCCJ, parchetele teritoriale, ÎCCJ, instanţele, MJ, DGA şi DIF.- îmbunătăţirea calitativă şi cantitativă a activităţii de monitorizare şi evaluare a averilor şi a intereselor, astfel încât să se obţină efecte disuasive, care să permită limitarea cazurilor de averi nejustificate, conflicte de interese sau incompatibilităţi. Responsabili: ANI, CSM, comisiile de cercetare a averilor de pe lângă curţile de apel, instanţele, instituţiile publice.- asigurarea protecţiei efective a intereselor financiare ale UE în România, prin mijloace legislative, operaţionale şi informaţionale specifice. Responsabil: DLAF.- consolidarea mecanismelor de control administrative. Responsabili: instituţiile publice (la nivel de conducere), CC, autorităţile (unităţile) de audit şi control intern.- creşterea gradului de recuperare a produselor infracţiunilor urmând cele mai bune practici din alte state membre UE şi consolidarea practicii judiciare. Responsabili: PÎCCJ, MJ, MAI, MFP, ANAF, instanţele, ONPCSB, INM, CSM.

aprobarea planurilor sectoriale şi dezvoltarea sistemului naţional de monitorizare a Strategiei Naționale Anticorupție:- aprobarea planului sectorial şi autoevaluarea periodică a gradului de implementare a legislaţiei naţionale anticorupţie, în special a măsurilor preventive. Responsabili: instituţiile publice (la nivel de conducere), echipele de evaluare compuse din conducătorii principalelor compartimente din cadrul instituţiilor.- monitorizarea implementării planului sectorial şi │ │ participarea la sistemul naţional de monitorizare a Strategiei Naționale Anticorupție. Responsabili: instituţiile publice (la nivel de conducere), MJ, Secretariatul tehnic al Strategiei Naționale Anticorupție, coordonatorii planurilor sectoriale.

Infracțiuni de corupție

1 MitaIn România mita constituie o variantă de corupție extrem de populară, fiind

implicată însăşi autoritatea statului. „Prin intermediul mitei efectul legilor este modificat, regulile fiind stabilite nu de către instituţiile abilitate, ci de către părţile implicate în procesul de dare şi luare a mitei. Generalizarea fenomenului poate avea efecte dramatice punând în discuţie uneori chiar existenţa regimului. Exemplul alegerilor parlamentare din 2000 este elocvent: foarte mulţi din

63

concetăţenii noştri au votat cu un partid care se pronunţă deschis pentru înlocuirea sistemului democratic în speranţa că vor scăpa de corupţie”107.

Legislația în vigoare distinge între darea de mită și luarea de mită.Astfel, în conformitate cu dispozițiile art. 289 alin. 1 din noul Cod penal,

luarea de mită reprezintă „fapta funcţionarului public care, direct ori indirect, pentru sine sau pentru altul, pretinde ori primeşte bani sau alte foloase care nu i se cuvin ori acceptă promisiunea unor astfel de foloase, în legătură cu îndeplinirea, neîndeplinirea, urgentarea ori întârzierea îndeplinirii unui act ce intră în îndatoririle sale de serviciu sau în legătură cu îndeplinirea unui act contrar acestor îndatoriri, se pedepseşte cu închisoare de la 3 la 10 ani şi interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică ori de a exercita profesia sau activitatea în executarea căreia a săvârşit fapta”. Față de vechile reglementări legislative, pedeapsa maximă acordată pentru luare de mită a scăzut cu 5 ani, deoarece, potrivit vechiului Cod, luarea de mită se sancționa cu închisoare de la 3 la 15 ani.

Darea de mită, reglementată de art. 290 din noul Cod penal reprezintă promisiunea, oferirea sau darea de bani ori alte foloase, în condiţiile arătate în art. 289 din noul Cod penal și se pedepseşte cu închisoarea de la 2 la 7 ani.

Față de noile reglementări, în vechiul Cod penal pedeapsa consta în închisoare de la 1 la 5 ani. Ca si in vechile prevederi, darea de mită nu constituie infracțiune atunci când mituitorul a fost constrâns prin orice mijloace de către cel care a luat mită. De asemenea, s-a pastrat si prevederea potrivit careia cel care dă mită nu va fi sancționat dacă denunță fapta mai înainte ca organul de urmărire penală să fi fost sesizat cu privire la aceasta.

2 Traficul de influenţăTraficul de influență este o formă de corupţie prin care anumite persoane,

aflate în poziţii de decizie sau având legături cu oficiali aflaţi în funcţii importante îşi utilizează influenţa pentru a obţine diferite avantaje pentru ei sau pentru terţe persoane.

Conform dispozițiilor art. 291 alin. 1 din noul Cod penal, traficul de influență presupune „pretinderea, primirea ori acceptarea promisiunii de bani sau alte foloase, direct sau indirect, pentru sine sau pentru altul, săvârşită de către o persoană care are influenţă sau lasă să se creadă că are influenţă asupra unui funcţionar public şi care promite că îl va determina pe acesta să îndeplinească, să nu îndeplinească, să urgenteze ori să întârzie îndeplinirea unui act ce intră în îndatoririle sale de serviciu sau să îndeplinească un act contrar acestor îndatoriri, se pedepseşte cu închisoarea de la 2 la 7 ani”. Totodată, alin. 2 al art. 291 dispune ca banii, valorile sau orice alte bunuri primite în aceste condiții să fie supuse confiscării. 107 Potrivit Gyula Gulyas, op.cit.

64

Potrivit dispozițiilor in vigoare din 1 februarie 2014, observăm că și traficul de influenta este pedepsit mai bland. Anterior datei de 1 februarie, cei care faceau trafic de influenta riscau pedeapsa cu închisoareă de până la 10 ani.

Traficul de influență constituie astăzi, pe plan mondial, subiectul a numeroase controverse. Legislațiile țărilor occidentale reglementează activitatea de lobby, care se distinge de traficul de influență în principal prin transparență.

3. Cumpărarea de influenţăPotrivit art. 291 din noul Cod penal, cumpărarea de influență rezidă în

promisiunea, oferirea sau darea de bani ori alte foloase unei persoane care are influență sau lasă să se creadă că are influenţă asupra unui funcţionar public, pentru a-l determina pe acesta să îndeplinească, să nu îndeplinească, să urgenteze ori să întârzie îndeplinirea unui act ce intră în îndatoririle sale de serviciu sau să îndeplinească un act contrar acestor îndatoriri, se pedepseşte cu închisoare de la 2 la 7 ani şi interzicerea exercitării unor drepturi. Așa cum era prevăzut și în vechiul Cod penal, făptuitorul nu se pedepseşte dacă denunţă fapta mai înainte ca organul de urmărire penală să fi fost sesizat cu privire la aceasta. De asemenea, dacă au fost date după denunţ, banii, valorile sau orice alte bunuri se restituie persoanei care le-a dat.

Infracțiunea de cumpărare de influență a fost preluată din Legea nr. 78/2000, modificată și completată prin Legea nr. 161/2003, la care s-a prevăzut aplicarea obligatorie a pedepsei complementare a interzicerii exercitării unor drepturi. Din aceeași lege a fost preluată si infracțiunea de abuz de funcție, reglementată în art. 292 din noul Cod penal.

4. Abuzul de funcție Art. 292 din noul Cod penal definește abuzul de funcție drept fapta

funcționarului de a-și folosi influența ori autoritatea în scopul obținerii pentru sine sau pentru altul de foloase necuvenite. Potrivit legii, această infracțiune se pedepsește cu inchisoare de la unu la 5 ani. De asemenea, în situația în care fapta a fost săvârșită de o persoană care deține o funcție de conducere într-un partid, sindicat sau patronat, ori în cadrul unei persoane juridice fără scop patrimonial, pedeapsa este închisoarea de la 6 luni la 3 ani.

5. Fapte săvârșite de către membrii instanțelor de arbitraj sau în legătură cu aceștia

Art. 293 se referă la persoanele care, pe baza unui acord de arbitraj, sunt chemate să pronunțe o hotărâre cu privire la un litigiu  dat spre soluționare de către părțile la acest acord, indiferent dacă procedura arbitrală se desfășoară în baza legii

65

române ori în baza unei alte legi. Acest tip de infracțiune se pedepseşte cu închisoarea de la 2 la 7 ani.

6. Fapte săvârșite de către funcționari străini sau în legătură cu aceștiaPrevederile noului Cod penal cu privire la actele e corupție se aplică, potrivit

art. 294, și funcționarilor sau persoanelor care își desfășoară activitatea pe baza unui contract de muncă ori altor persoane care exercită atribuții similare în cadrul unei organizații publice internaționale la care țara noastră este parte, membrilor adunărilor parlamentare ale organizațiilor internaționale la care România este parte, funcționarilor sau persoanelor care își desfășoară activitatea pe baza unui contract de muncă ori altor persoane care exercită atribuții similare, în cadrul Comunităților Europene, persoanelor care exercită funcții juridice în cadrul instanțelor internaționale a căror competență este acceptată de România, precum și funcționarilor de la grefele acestor instanțe,funcționarilor unui stat străin și membrilor adunărilor parlamentare sau administrative ale unui stat străin. Totodată, aceleași dispoziții se aplică în mod corespunzător și faptelor de corupție săvârșite de către funcționarii străini ori în legătură cu activitatea acestora.

În urma ratificării de statul român a Protocolului adițional la Convenția penală a Consiliului Europei privind corupția (Legea nr. 260/2004) cadrul infracțiunilor de corupție a fost completat cu o prevedere referitoare la extinderea normelor penale în privința faptelor de dare si luare de mită comise de persoanele implicate în soluționarea litigiilor pe cale de arbitraj intern sau internațional (art. 2-4 din Protocol). 

7. Infracțiuni de serviciu

Noul Cod penal prevede infracțiuni de serviciu care existau și în vechea legislație penală însă, așa cum s-a întâmplat în cazul pedepselor acordate pentru corupție, și sancțiunile pentru infracțiunile de serviciu au scăzut. In același timp, introduce și alte infracțiuni prevăzute în unele legi speciale. Astfel, Capitolul al II-lea din Partea Specială cuprinde incriminari cu privire la faptele de serviciu săvârșite fie numai de funcționari, fie de aceștia împreună cu persoane fizice care exercită o profesie de interes public. Mai mult, aceste prevederi se aplică și acelora celor care exercită, permanent ori temporar, cu sau fără o remunerație, o însărcinare de orice natură în serviciul unei persoane fizice care exercită un serviciu de interes public ori în cadrul oricărei persoane juridice. Totuși, în aceste cazuri, limitele speciale ale pedepsei se reduc cu o treime.

8. Delapidarea

66

  In conformitate cu art. 295 din noul Cod penal, prin delapidare se înțelege însușirea, folosirea sau traficarea de către un funcționar, în interes propriu ori pentru altul, de bani, valori sau alte bunuri pe care le gestionează sau le administrează. Această infracțiune se pedepsește cu închisoare de la 2 la 7 ani. In același timp, i se interzice persoanei incriminate exercitarea dreptului de a ocupa o functie publică.

În vechiul Cod penal, delapidarea era pedepsită cu închisoarea de la 3 la 12 ani. Mai mult chiar, vechiul Cod stabilea că, dacă delapidarea a avut consecințe deosebit de grave, pedeapsa consta în detențiune severă de la 15 la 20 de ani și în interzicerea unor drepturi. Pedeapsa inchisorii prevazuta în noul Cod penal este așadar mai lejeră, chiar dacă acest ultim text legal prevede, cu titlu de pedeapsă complementară, aplicarea obligatorie a interzicerii exercițării dreptului de a ocupa o funcție publică.

Dacă delapidarea făcea parte, potrivit vechiului Cod, din infracțiunile comise contra patrimoniului, Noul Cod penal o așază în rândul infracțiunilor de serviciu pentru că, prin comiterea ei, se vatămă, în primul rând, relația socială de serviciu și, în al doilea rând, se afectează patrimoniul unei persoane juridice. Regăsim aceeași situație și în alte legislații europene, precum Codul penal spaniol (art. 432), Codul penal italian (art. 314), Codul penal francez (art. 432-15).

9. Purtarea abuzivăLegiuitorul definește purtarea abuzivă (art. 296 din noul Cod penal) drept întrebuințarea, de către cel aflat în exercitarea atribuțiilor de serviciu, a unor

expresii jignitoare față de o persoană. Pedeapsa pentru purtare abuzivă constă în închisoare de la o lună la 6 luni sau amendă.

In cazul în care persoana aflată în exercitarea atribuțiilor de serviciu se folosește și de amenințări, loviri sau alte violențe, se sanctionează cu pedeapsa prevăzută de lege pentru acea infracțiune ale carei limite speciale se majoreaza cu o treime. Acțiunea penală se pune în mișcare la plângerea prealabilă a persoanei vătămate.

10. Abuzul in serviciuAbuzul în serviciu este reglementat astăzi de art. 297 din noul Cod penal108,

care are ca finalitate protejarea valorilor sociale referitoare la asigurarea bunului mers al activităților instituționale, serviciilor de utilitate publică etc. Aceste dispoziții legale presupun îndeplinirea cu corectitudine a atribuțiilor profesionale,

108 Potrivit dispozițiilor legale, abuzul în serviciu reprezintă fapta persoanei care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, nu îndeplinește un act sau îl îndeplinește în mod defectuos și prin aceasta cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice, se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă.

67

precum și asigurarea respectării drepturilor și libertatilor fundamentale ale cetățenilor. Noul Cod penal reglementează două variante ale abuzului în serviciu:

abuzul în serviciu care constă in fapta funcționarului public sau privat, aflat în exercitarea atribuțiilor de serviciu, de a nu îndeplini un act ori de a-l îndeplini defectuos, prin aceasta cauzâdu-se o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau a intereselor legitime ale unei persoane fizice sau juridice;

abuzul in serviciu care constă in fapta funcționarului public sau privat, aflat in exercitarea atribuțiilor de serviciu, prin care se ingrădește exercitarea drepturilor unei persoane ori se creează pentru aceasta o situație de inferioritate. Mobilul acestui tip de conduită este întemeiat pe rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, orientare sexuală, apartenență politică, avere, vârstă, dizabilități, boală cronică necontagioasă sau infecție HIV/SIDA. 

Pentru ambele tipuri de abuz în serviciu, sancțiunea constă în inchisoare de la 2 la 7 ani si în interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică. Dacă infracțiunea este comisă de un așa-zis funcționar privat109, pedeapsa se reduce cu o treime. In situatia in care abuzul in serviciu a produs consecinte deosebit de grave, adică o pagubă materială mai mare de 2.000.000 lei110, limitele speciale ale pedepsei se majorează cu jumătate. In cazul abuzului în serviciu comis de funcționarul public pentru a obține pentru sine sau pentru altul un folos necuvenit111 limitele speciale ale pedepsei se majorează cu o treime. 

Față de dispozițiile vechiului Cod penal, pedeapsa pentru abuz în serviciu este mai mic în conformitate cu noile reglementări. Astfel, cei care în exercitarea atribuțiilor de serviciu nu îndeplinesc un act sau îl indeplinesc în mod defectuos și prin aceasta cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepsește cu închisoarea de la 2 la 7 ani și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică, față de vechiul Cod care prevedea închisoare de până la 5 ani în acest caz. Cu aceeași pedeapsă este sanctionat și funcționarul public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, îngrădește exercitarea unui drept al unei persoane ori creează pentru aceasta o situație de inferioritate pe temei de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, orientare sexuala, apartenență politică, avere, vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă sau infecție HIV/SIDA.

109 în sensul art. 308 din Codul penal.110 potrivit art. 309 din Codul penal.111 art. 132 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie.

68

Codul penal anterior avea să reglementeze, în categoria infracțiunilor de serviciu sau în legatură cu serviciul, mai multe fapte ilicite de abuz in serviciu, săvârșite de funcționari publici sau privați în exercitarea atribuțiilor de serviciu, și incriminate in mod diferit, în functie de natura interesului lezat prin comiterea lor. De asemenea, infracțiunile de abuz in serviciu contra intereselor persoanelor, abuzul in serviciu prin ingradirea unor drepturi, abuzul in serviciu contra intereselor publice si abuzul in serviciu in formă calificată erau incriminate distinct. Prin noul Cod Penal, legiuitorul a reunit aceste infracțiuni, astfel ca, la momentul actual este prevazuta o singura infracțiune de abuz in serviciu (art. 297).

Potrivit actualei reglementări a abuzului in serviciu, acțiunea penală se pune în mișcare din oficiu, nefiind necesară în acest sens formularea unei plângeri prealabile de către persoana vătămată. Cu alte cuvinte, procurorul are dreptul de a declanșa actiunea penală împotriva făptuitorului, indiferent dacă persoana vătămată prin infracțiune dorește sau nu angajarea raspunderii penale. Observăm că noul Cod penal nu mai permite eventuala retragere a plângerii și/sau împăcarea părților cu privire la abuzul în serviciu. Infracțiunea de abuz în serviciu poate aduce prejudicii semnificative, prin vătămarea intereselor legale ale persoanelor, îngrădirea exercitării drepturilor unei persoane sau punerea acesteia într-o situație de inferioritate în baza criteriilor discriminatorii menționate de textul legal. Din păcate, infracțiunile de abuz în serviciu sunt întalnite des în societatea românească, chiar dacă nu sunt aduse întotdeauna la cunoștința organelor de urmărire penală.

11. Neglijența în serviciuÎncălcarea din culpă, de către un funcționar, a unei îndatoriri de serviciu,

prin neîndeplinirea acesteia sau prin îndeplinirea ei defectuoasă, este sancționată de art. 298 din noul Cod penal, în condițiile în care aceasta cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice. Această faptă se pedepsește cu închisoare de la o luna la 6 luni sau cu amendă. Aceasta este infracțiune în cazul căreia pedeapsa a crescut, dat fiind că vechiul Cod prevedea în acest caz închisoarea de până la un an.

12. Folosirea abuzivă a funcției în scop sexualCu privire la folosirea abuzivă a funcției în scop sexual, noul Cod penal

stabilește că o astfel de faptă trebuie să atragă pedeapsa cu închisoarea de la 6 luni la 3 ani, precum și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică sau de a exercita profesia ori activitatea în executarea căreia a săvârșit fapta. Potrivit art. 299 din noul Cod penal, prin folosire abuzivă a funcției în scop sexual se înțelege fapta funcționarului care, în scopul de a îndeplini, a nu îndeplini ori a întarzia îndeplinirea unui act privitor la îndatoririle sale de serviciu, sau în

69

scopul de a face un act contrar acestor îndatoriri, pretinde ori obține favoruri de natură sexuală de la o persoană interesată direct sau indirect de efectele acelui act de serviciu.

Totodată, textul legal prevede ca pretinderea sau obținerea de favoruri de natură sexuală de către un funcționar public care se prevalează sau profită de o situație de autoritate ori de superioritate asupra victimei, ce decurge din funcția deținută, se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la 2 ani sau cu amendă și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică sau de a exercita profesia sau activitatea în executarea căreia a săvârșit fapta. Folosirea abuzivă a funcției în scop sexual este o prevedere pe care nu o regăsim în vechiul cod și se justifică prin aceea că faptele de acest gen sunt de natură să afecteze îndeplinirea corectă de către un funcționar a atribuțiilor de serviciu. 

Aceasta fapta se deosebeste de hărțuirea sexuală, reglementată prin legi speciale, cu toate că subiectul activ nemijlocit poate fi, în ambele cazuri, un funcționar.

13. Uzurparea funcției Uzurparea funcției înseamnă, potrivit art. 300 din noul Cod penal, fapta

funcționarului care în timpul serviciului îndeplinește un act ce nu intră în atribuțiile sale. Această faptă este o incriminare introdusă recent de noul Cod penal, asemănându-se oarecum cu uzurparea de calități oficiale. Spre deosebire însă de uzurparea de calități oficiale, care aduce atingeri autorității de stat, uzurparea funcției afectează relațiile de serviciu, autorul fiind un funcționar care îndeplinește un act ce excede atribuțiunilor de serviciu sau continuă să exercite funcția publică alta decât cea care implică exercițiul autorității de stat.

Fapta menționată se pedepsește cu inchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă.

14. Conflictul de interese Ca și uzurparea funcției, conflictul de interese este o infracțiune prevăzută

de noul Cod penal, nefiind așadar cuprinsă în vechile dispoziții. Prin conflict de interese se înțelege situaţia în care o persoană care deţine o funcţie publică obţine sau poate obţine foloase personale din exploatarea poziţiei sale. Astfel, potrivit prevederilor in vigoare, conflictul de interese este definit ca fiind „fapta funcționarului public care, in exercitarea atributiilor de serviciu, a îndeplinit un act ori a participat la luarea unei decizii prin care s-a obtinut, direct sau indirect, un folos patrimonial, pentru sine, pentru sotul sau, pentru o ruda ori pentru un afin pana la gradul II inclusiv sau pentru o alta persoana cu care s-a aflat in raporturi comerciale ori de munca in ultimii 5 ani sau din partea careia a beneficiat ori beneficiaza de foloase de orice natură”.

70

Infracțiunea se pedepsește cu inchisoarea de la 1 la 5 ani si interzicerea exercițării dreptului de a ocupa o functie publica.

15. Folosirea de informații privilegiate Potrivit art. 302 din noul Cod penal, folosirea de informații privilegiate

reprezintă fapta funcționarului de a folosi, direct sau indirect informații ce nu sunt destinate publicității, de care a luat cunoștință în exercitarea atribuțiilor de serviciu, ori permiterea accesului unor persoane neautorizate la astfel de informații, în scopul obținerii pentru sine sau pentru altul a unor foloase necuvenite. Folosirea de informații privilegiate este o infracțiune care se pedepsește cu închisoare de la unu la 5 ani.

16. Divulgarea informațiilor secrete de stat sau a unor secrete de serviciu sau nepublice

Potrivit art. 303 din noul Cod penal, divulgarea informațiilor secrete de stat reprezintă o infracțiune, câtă vreme cel care are acces la aceste informații, prin prisma atribuțiilor sale de serviciu, produce prin devoalarea fără drept a acestora, vătămarea intereselor unei persoane juridice. Această faptă se pedepsește cu închisoare de la 2 la 7 ani si interzicerea exercitării unor drepturi. In aceleași condiții, și deținerea, fără drept, in afara îndatoririlor de serviciu, a unui document ce conține informații secrete de stat se pedepsește cu închisoare de la 3 luni 2 ani sau cu amendă.

Cu toate că are unele elemente comune cu divulgarea secretului care periclitează securitatea națională (obiectul material, subiectul activ nemijlocit), divulgarea informațiilor secrete de stat se deosebește de aceasta prin aceea că prin comiterea acțiunii incriminate se afectează interesele sau activitatea unei persoane juridice de drept public.

Divulgarea unor secrete de serviciu sau nepublice reprezintă, potrivit art. 304 din noul Cod penal, divulgarea, fără drept, a unor informații secrete de serviciu sau care nu sunt destinate publicității, de către cel care le cunoaște datorită atribuțiilor de serviciu, dacă prin aceasta sunt afectate interesele sau activitatea unei persoane juridice, și se pedepsește cu inchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă. Aceeași pedeapsă este prevăzută și pentru divulgarea, fără drept, de date sau informații prin care este identificat sau poate fi identificat un investigator sub acoperire, un martor protejat sau o persoană inclusă în Programul de protecție a martorilor.Însă, dacă în urma divulgării unor secrete de serviciu sau nepublice s-a săvârșit o infracțiune împotriva investigatorului sub acoperire, a martorului protejat sau a persoanei incluse în Programul de protecție a martorilor, pedeapsa cu inchisoarea

71

se mărește de la unu la 5 ani. Mai mult, dacă s-a comis cu intenție o infracțiune contra vieții, pedeapsa devine închisoarea de la 5 la 12 ani.

17. Neglijența în păstrarea informațiilor Articolul 305  din noul Cod penal se referă la neglijența care

are drept consecință distrugerea, alterarea, pierderea sau sustragerea unui document ce conține informații secrete de stat. Totodată, vizează și neglijența care a prilejuit altei persoane aflarea unei asemenea informații. Această infracțiune se pedepsește cu privarea de libertate de la 3 luni la un an sau cu amendă.

Infracțiunea de neglijență în păstrarea informațiilor era prevăzută și în Codul penal vechi, noul text legislativ aducând unele modificari determinate de necesitatea corelării cu legea specială privind clasificarea informațiilor, precum și cu alte texte introduse recent în categoria infracțiunilor de serviciu.

18. Obținerea ilegală de fonduri Obținerea ilegală de fonduri  înseamnă, în conformitate cu defiiniția art. 306

din noul Cod penal, folosirea ori prezentarea de documente sau date false, inexacte ori incomplete, pentru primirea aprobărilor sau garanțiilor necesare acordării finanțărilor rambursabile prin contractarea datoriei publice, dacă are ca rezultat obținerea pe nedrept a acestor fonduri.

Această faptă se pedepsește cu închisoare de la 2 la 7 ani.

19. Deturnarea de fonduri Deturnarea de fonduri este o infracțiune pentru care pedeapsa prevăzută de

noul Cod penal a rămas neschimbată. Astfel, „schimbarea destinației fondurilor bănești ori a resurselor materiale alocate unei autorități publice sau instituții publice, fără respectarea prevederilor legale, se pedepsește cu închisoarea de la unu la 5 ani”, statuează noul Cod penal.

Aceeași pedeapsă este prevăzută și cu privire la schimbarea, fără respectarea prevederilor legale, a destinației fondurilor provenite din finanțările rambursabile, contractate direct sau garantate de stat ori de unitățile administrativ-teritoriale. 

Metode de luptă împotriva corupţieiPrintre principalele căi sau mijloace de prevenire a fenomenului de corupţie,

identificate în activitatea de administraţie, amintim:- reglementarea legală a procedurilor administrative în activitatea ce implică

puterea publică;- reglementarea normelor de conduită ale funcţionarilor şi administratorilor

publici;

72

- înlăturarea şi simplificarea procedurilor administrative prealabile;- reglementarea unitară a condiţiilor de acces la funcţia publică, cât şi a

ierarhizării funcţiei publice;- instituirea unui sistem de salarizare şi stimulare a funcţionarilor publici, bazat

pe criterii de eficienţă, eficacitate şi obiectivitate;- transparenţa decizională;- reglementarea unitară a cauzelor de incapacitate, incompatibilitate şi conflict

de interese a funcţionarilor publici şi a demnitarilor publici;- profesionalizarea funcţiei publice;- armonizarea legislaţiei interne cu cea comunitară în materia răspunderii

juridice a funcţionarului public şi a înlăturării fenomenului de corupţie;- generalizarea formelor de control administrative.

Asigurarea transparenţei procesului decizionalFenomenul corupţiei poate fi menținut în limite acceptabile prin asigurarea

transparenţei proceselor care se desfăşoară în administraţia publică, în principal a celor prin care se iau decizii. Țările democratice au adoptat o legislaţie specifică a cărei scop este asigurarea accesului la informaţii a publicului.

Cu toate acestea, realizarea unei bune transparenţe e destul de problematică, dat fiind că implică unele costuri suplimentare. Pe de altă parte, documentele emise de instituţiile publice conţine de cele mai multe ori detalii tehnice, greu de înțles pentru cetăţeanul de rând. Instituția publică se vede nevoită astfel să depună eforturi suplimentare fie pentru a face materialele accesibile, fie pentru a reveni cu explicaţii, atunci când lucrurile nu sunt bine înţelese. De multe ori însă instituţiile publice nu au resurse suficiente pentru a face acest lucru, mai ales că, în anumite situații, complexitatea tehnică a documentului este folosită pentru a ascunde detaliile care nu se doresc să fie făcute publice.

Ierarhizarea responsabilităţilor şi instanţelor de controlIerarhizarea responsabilităţilor şi instanţelor de control este un procedeu care

urmăreşte clarificarea responsabilităţilor deţinute într-o instituţie publică. Acest lucru permite crearea unor agenţii specializate de control, cu o dotare logistică foarte bună şi cu un nivel adecvat de salarizare. De regulă, aceste agenţii au în competenţă doar cazurile grave, ceea ce le asigură o mai mare eficienţă.

Codurile etice profesionaleApariția codurilor de conduită s-a dovedit a fi o modalitate extrem de

eficientă în combaterea corupţiei. Codurile etice profesionale au menirea de a asigura un anumit nivel de profesionalism şi de corectitudine în cadrul profesiei și sunt uneori mai severe decât legislaţia elaborată de autoritățile statului în domeniu.

73

„Fluieratul în biseric㔄Fluieratul în biserică” reprezintă o practică din ce în ce mai des întâlnită în

cadrul organizaţiilor publice și rezidă în sesizarea aspectelor negative din cadrul lor chiar de către unii angajaţi.

Deși în general angajaţii unei instituţii publice nu apelează prea des la acest procedeu112, aceasta este considerată o sursă importantă de informaţii privitoare la fenomenele de corupţie, motiv pentru care multe state occidentale sau chiar autorităţi locale sau instituţii publice au luat măsuri pentru stimularea acestei practici, prin metode deja celebre, precum cutia de sugestii şi sesizări sau chiar internetul. În unele state există chiar legi speciale pentru protejarea celor care sesizează astfel de aspecte negative.

Metodele managerialeMetodele manageriale reprezintă cele mai importante metode de combatere a

corupţiei. „In primul rând înlăturarea acelor elemente care pot conduce la comportamente neetice este probabil modul cel mai eficient de limitare a fenomenului. Astfel, eliminarea unor documente inutile, a unor proceduri redundante sau a unor verigi intermediare inutile limitează posibilităţile celor care ar dori să acţioneze într-un mod neetic. O selecţie şi promovare corespunzătoare a personalului poate să asigure o bună calitate a acestuia. De asemenea, adaptarea metodelor de control, pentru a permite depistarea eficientă a faptelor de corupţie este de natură să contribuie la combaterea acestui fenomen”113.

112 Pe de o parte, există o reţinere firească în a ne „turna” colegul. Pe de alta, adesea cel care „fluieră în biserică” ajunge să fie pedepsit mai aspru decât persoana împotriva căreia a făcut sesizarea. Pedeapsa poate să îmbrace și forma unei sancţiuni, dar în mod frecvent se produce pe căi informale, prin izolarea reclamantului sau prin crearea unei atmosfere negative în jurul său etc.113 Potrivit Gyula Gulyas, op.cit.

74

VII. NOȚIUNEA DE FUNCȚIE PUBLICĂ ÎN DREPTUL ROMÂNESC ȘI COMUNITAR

Definiții ale funcției publice Sintagma „funcţie publică” are o multitudine de definiții, în funcție de autor

sau de sistemul de drept la care se raportează. Potrivit lui Antonie Iorgovan, funcţia publică reprezintă: „situaţia juridică a

persoanei fizice învestită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice, ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care l-a investit”114. Din această definiție putem extrage cele două trăsăturile fundamentale ale funcției publice, respectiv:- caracterul legal al învestiturii;- competenţa unei autorităţi publice este realizată printr-un complex de prerogative, drepturi şi obligaţii.

Valentin Prisăcaru definește la rândul său funcţia publică drept o funcţia publică executivă, care constituie obiectul de cercetare al dreptului administrativ115.

În art. 2 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, funcţia publică e definită drept: „ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală”. Legiuitorul accentuează aici dimensiunea juridică a funcției publice (prin prisma atribuțiilor care-i revin funcționarului public), precum și dimensiunea etică (atunci când aduce în prim plan responsabilitățile funcționarului public). „În concluzie, în definiţia funcţiei publice, dimensiunea juridică este îmbinată cu semnificaţia sa etică (fapt ce ne-a determinat să structurăm cursul de faţă în două „momente” văzute în acţiunea lor concomitentă, şi anume, dimensiunea juridică a funcţiei publice – capitolul II, respectiv dimensiunea etică a acesteia – capitolul III)”116. Antonie Iorgovan atrage atenția că pentru funcţionarul public responsabilitatea trebuie să fie anterioară faţă de răspundere117. Cu alte cuvinte, persoana numită într-o funcție publică ar trebui să-și îndeplinească atribuţiile de serviciu din convingere, din sentimentul datoriei, nu de teamă că, în caz contrar, va fi tras la răspundere.

La rândul său, Verginia Vedinaş defineşte funcţia publică drept „situaţia juridică legal determinată a persoanei fizice învestită cu prerogative în realizarea

114 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, vol. I, p. 561.115 Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ, Editura All, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Bucureşti, 1996.116 Corina Rădulescu, Deontologia funcției publice, Suport de curs, Editura UNiversității din București, 2006, p. 27.117 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2002, vol.I, p. 613.

75

competenţei unei autorităţi publice, în regim de putere publică, având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes public”.118 Observăm că Verginia Vedinaş introduce ca factor cheie în definirea funcției publice învestirea prin numire a funcţionarului public.

Definiții ale funcției publice în context europeanÎn sistemul francofon sintagma „funcţia publică” este desemnată prin expresia

la fonction publique, în Regatul Unit prin civil service, iar în Germania prin affentlicher dienst. In mod corespunzător, funcționarii publici, respectiv cei care îndeplinesc funcțiile publice, poartă denumirea, în Franța/Luxemburg – les fonctionnaires, în Anglia/Irlanda – civil servants în Germania – Beamter, în Spania/Portugalia – funcionario, în Italia – impiegato civile dello stato, în Belgia – agent de l’Etat etc. 119 „Diferenţa dintre conceptele amintite nu este doar de ordin lingvistic, ea are relevanţă şi în planul realităţilor juridice evocate prin aceşti termeni. În Anglia, „civil servants” desemnează numai agenţii serviciilor civile administrative ale statului, pe când în Franţa termenul de „fonctionnaires” include atât agenţii statului cât şi pe ai colectivităţilor locale, ceea ce explică şi numărul lor foarte ridicat”120.

În literatura occidentală contemporană, pentru a armoniza diferenţierile terminologice care se folosesc în diferite state ca şi diferenţierile de statut juridic, se folosesc termeni care, în mod exhaustiv evocă ansamblul agenţilor din serviciul diferitelor colectivităţi publice, şi ne referim în special la „personalul din administraţie” sau „personalul administrativ”. Acest concept se regăseşte în majoritatea lucrărilor autorilor occidentali, alături de cel de „agenţi administrativi”.

Legitimitatea conceptelor de funcţie publică şi funcţionar public se regăseşte chiar în legea fundamentală a ţării. Legiuitorul constituant nu se limitează să consacre doar conceptele de funcţie publică şi funcţionar public în general, dar şi pe cele de funcţie publică civilă şi militară, categorii de funcţionari publici şi elemente ale regimului juridic al funcţiei publice în general şi al unor categorii de funcţii publice.

Funcția publică în România – Scurtă privire istorică

118 Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Nemira, Bucureşti, 1998.119 Jaques Ziller, Egalité et merité, l’acces à la fonction publique dans les Etats de la Communauté Européenne, Institut Européen d’Administration Publique, Bruyland, Bruxelles, 1998, p. 13, apud Corina Rădulescu, Deontologia funcției publice, Suport de curs, Editura UNiversității din București, 2006, p. 25.120 Corina Rădulescu, Deontologia funcției publice, Suport de curs, Editura UNiversității din București, 2006, p. 25.

76

Personalul din cadrul organelor administraţiei publice, respectiv funcţionarii publici, constituie componenta fără de care administraţia publică n-ar exista. Evident, competenţa şi mijloacele materiale sunt şi ele vitale pentru administraţie, dar omul este elementul care, cu ajutorul lor, organizează executarea şi execută legea în scopul de a sluji interesul semenilor săi.

Examinarea noţiunii de funcţionar public este indisolubil legată de clarificarea noţiunii de funcţie publică. De-a lungul timpului, atât doctrina cât şi jurisprudenţa au fost preocupate în clarificarea şi delimitarea acestor două noţiuni, pentru a putea examina îndeaproape natura juridică a uneia prin intermediul alteia sau conţinutul fiecăreia din ele, în vederea examinării corecte a raportului faţă de autoritatea funcţionarului.

O analiză ce se vrea ştiinţifică ne obligă să avem în vedere evoluţia istorică a reglementărilor privind funcţia publică, chiar dacă o astfel de analiză nu este specifică ştiinţei administraţiei. Ea este însă obligatorie pentru demersul ulterior specific ştiinţei administraţiei.

Ca atare, putem examina salturile calitative în determinarea conţinutului noţiunii de funcţie publică, pornind de la următoarea etapizare:1. perioada anterioară anului 1923;2. perioada cuprinsă între anii 1923-1948;3. perioada cuprinsă între anii 1949-1989;4. perioada după anul 1990.

Această delimitare are în vedere evoluţia doctrinei, a legislaţiei şi, fireşte, a practicii sociale, faţă de categoria socio-profesională a funcționarului public.

Primele reglementări cu caracter unitar ale „funcţiunilor administrative” le întâlnim consacrate în Regulamentele organice, considerate ca fiind prima noastră Constituţie scrisă.

Ulterior, atât în Constituţia lui Cuza cât şi în Legea electorală din 1865 întâlnim tot mai des expresii precum: „funcţiune publică salariată”, „numirea indivizilor”, „necompatibil cu funcţia de ministru” sau „regele numeşte şi revocă pe miniştrii săi în funcţiunile publice”.

Deşi se recunoaşte existenţa unui raport de putere (de autoritate) între stat şi funcţionar”, natura juridică a acestui raport a fost, în toată această perioadă, asimilată fie cu un raport contractual (civil), fie cu un raport legal.

Astfel, în lucrarea Noţiuni de drept administrativ (1915), Anibal Teodorescu afirmă: „chestiunea se poate rezolva numai cu ajutorul principiilor de drept civil transpuse evident mutatis mutandis în domeniul dreptului public”, pentru ca în etapa imediat următoare de evoluţie a cercetării din acest domeniu acelaşi autor să precizeze, în Tratatul de drept administrativ (1929), că „raportul juridic pe care funcţiunea îl constată este un raport de drept obiectiv, legal iar nu contractual”.

77

A doua etapă se desfăşoară sub egida Constituţiei adoptată în 1923, respectiv a celei din 1938, acestea fiind considerate unele din cele mai democratice constituţii ale sistemului de drept românesc. Ca urmare a principiilor constituţionale mai sus enunţate, în 1923 a fost adoptat şi statutul funcţionarului public, care a produs efecte timp de 17 ani.

Acest act normativ surprinde poziţia funcţionarului, drepturile şi obligaţiile sale, categoriile de funcţionari cărora le este aplicabil, stabilitatea şi inamovibilitatea, condiţiile de acces, sancţiunile şi răspunderea acestei categorii profesionale.

Ceea ce a adus nou acest statut a fost reglementarea unitară a regimului juridic aplicabil funcţionarilor publici. Legea din 1923 reprezenta dreptul comun pentru funcţionarii publici: ori de câte ori nu existau reglementări speciale, se recurgea la dispoziţiile sale. De asemenea, statutul avea să lărgească sfera de acces la funcţia publică la care puteau accede fără deosebire de sex, orice persoană care îndeplinea condiţiile de a fi:- cetăţean român;- major (21 de ani împliniţi);- să fie apt pentru serviciu din punct de vedere al sănătăţii;- să nu fi suferit vreo condamnaţiune informantă.

Pe modelul monarhiilor constituţionale, funcţionarii publici depuneau jurământul de loialitate faţă de Rege.

De reţinut, totodată, că în 1925 au fost adoptate reglementări speciale pentru funcţionarii publici din administraţia locală prin legea de modificare administrativă, iar în 1929, prin legea pentru angajarea ministerială, au fost stabilite normele legale aplicabile funcţionarilor publici din administraţia centrală.

Pe lângă Legea funcţionarului public au mai fost adoptate ca legi speciale:- Statutul personalului C.F.R. (1933);- Statutul personalului P.T.T. (1938);- Statutul personalului Casei Centrale a Asigurărilor sociale (1938)- Legea contenciosului administrativ (1925).

Statutul funcţionarului public din 1923 a reprezentat, de fapt, dreptul comun în această materie, chiar dacă reglementarea se referea în mod unitar şi impersonal la toate categoriile de funcţionari, nu numai la cei administrativi.

În 1940, când s-a promulgat Codul funcţionarului public, ne aflam deja după o practică de 17 ani în domeniul jurisprudenţei şi teoriei administrative. Astfel, în prima parte din cod întâlnim dispoziţii cu caracter general aplicabile tuturor categoriilor de funcţionari, privitoare la recrutare, drepturi şi obligaţii, incompatibilităţi şi asigurări sociale, în timp ce în partea a doua regăsim dispoziţii privitoare numai la funcţionarii administrativi (şi de specialitate,) cu excepţia

78

judecătorilor, ofiţerilor, corpului didactic, avocaţilor, medicilor, inginerilor, preoţilor etc.

Evoluţia pe planul reglementărilor juridice din acest domeniu a permis şi specialiştilor o calificare corectă a noţiunilor de funcţie publică şi a naturii sale juridice.

În acest fel, Paul Negulescu în Tratat de drept administrativ (1936) ajunge la concluzia că: „funcţiunea nu poate fi socotită ca având o natură contractuală căci, deşi se cere o manifestare de voinţă de acceptare din partea celui care solicită funcţiunea, totuşi aceasta nu constituie decât una din condiţiile pentru a se face numirea. Numirea în funcţie nu poate fi un contract sinalagmatic, căci în asemenea contracte cauza obligaţiei unei părţi este obiectul obligaţiunii celeilalte părţi. Ceva mai mult, orice contract neputând să fie modificat fără consimţământul ambelor părţi şi dacă una din părţi o face, cealaltă poate să ceară executarea contractului şi daune; pe câtă vreme e vorba de funcţionarul public condiţiile legale pot fi modificate fără ca funcţionarul să poată cere daune”.

Iată, aşadar, că practica noastră se îndepărtează de teoria contractuală a funcţiei (mandat sau locaţiune) susţinute de Dareste şi Prriqet, sau nenumită cum o face Laband şi Jellinek care îi spun „contact de serviciu public”.

Cu alte cuvinte, în acelaşi context, după cum spunea profesorul Paul Negulescu, „când este vorba de reglementarea raporturilor dintre autorităţi şi particulari normele stabilite prin legile administrative constituie o situaţie juridică excepţională faţă de care dreptul civil constituie un drept supletoriu aplicându-se în cazurile în care legea administrativă nu dispune”. Hauriou121 şi Jean Vermeulen122

argumentează de ce nu se poate menţine teoria contractuală care nu îndeplineşte nici condiţiile de fond, nici de formă ale unor contracte obişnuite, neregăsindu-se în acest raport de funcţiune „nicio reminiscenţă din legea contractuală a părţilor”.

Cel care însă redă mai aproape de adevăr conţinutul acestui raport de funcţiune este Duguit123 care spune că, dacă examinăm mai îndeaproape starea funcţionarului public, observăm că ea este alcătuită din patru elemente, toate având un caracter obiectiv determinat ce rezultă din aplicarea legii serviciului public. Aceste elemente sunt competenţa, dreptul la salariu şi, respectiv, pensie, statutul, sarcinile şi obligaţiunile.

Alături de aceste patru elemente, Francois Moureau124 mai reţine ca elemente definitorii pentru conţinutul funcţiei publice durata îndelungată a serviciului prestat

121 M. Hauriou, Précis de droit administratif et de droit publique, Editura XII, 1930, Paris, pp. 263 și urm.122 Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, 1943, p. 27.123 Léon Duguit, Traité De Droit Constitutionnel, Tome Troisieme: La Theorie Generale De L'etat/ 3e Edition, Paris, 1938, p.103.124 Franҫois Moureau, Droit administratif, vol. II, Paris, 1987, p. 129.

79

şi modul de desemnare. El definește astfel funcţia publică drept „orice participare regulată şi continuă la acţiunea administrativă”.

Din perspectiva acestei prezentări, natura juridică a funcţiei publice este deci de ordin legal sau reglementar „şi nicidecum contractual”.

De altfel, la această teorie s-au raliat cei mai mulţi specialişti în drept administrativ sau constituţional din Franţa şi Italia.

Perioada examinată este abundentă din punct de vedere al reglementărilor în domeniu, în sensul adoptării, după Statutul funcţionarului public din 1923, a altor statute, în 1940 şi 1946, reglementări care au suportat modificări rapide şi care îşi încetează efectele în anul 1950, când e adoptat primul cod al muncii.

Cea de-a treia etapă este marcată din punct de vedere socio-politic de trecerea României la sistemul socialist (comunist), care, sub aspectul tematicii supuse studiului nostru, înseamnă atât o stopare a cercetării şi aprofundării acestor noţiuni cât şi o eliminare a acestora din plan legislativ.

Categoriile de funcţie şi funcţionari publici nu mai au un corespondent nici în teorie şi, prin urmare, nici în studiile aprofundate de specialişti, nici în recunoaşterea constituţională, întrucât toţi cei ce desfăşoară o activitate considerată utilă sunt considerați în mod invariabil „oameni ai muncii”.

Singura reglementare reţinută în această perioadă, dar fără a depăşi nivelul consacrat pentru funcţia publică, au fost statutele profesionale pentru anumite categorii de salariaţi (cadre didactice, avocaţi, medici, ceferişti) cu toate că, şi în cazul acestora, dreptul comun îl reprezentau Legea nr.12/1971 privind încadrarea şi promovarea în muncă a personalului din unităţile socialiste de stat, Legea nr.1/1970 privind disciplina muncii și Legea nr. 57/1974 a salarizării.

Aşadar, toată perioada 1949-1989 se caracterizează prin generalizarea aplicării Codului muncii şi a raporturilor de muncă, în care se dizolvă toată teoria funcţiei şi a funcţionarului public.

Această perioadă, sub aspectul reglementării funcţiei publice, se poate divide la rândul său în mai multe etape:

1. o etapă anterioară adoptării Constituţiei, anteconstituţională, în care funcţia publică a fost reglementată de Hotărârea Guvernului nr. 667/1991 privind unele măsuri pentru ridicarea prestigiului funcţionarului public, Legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală, potrivit căreia numai secretarul era funcţionar public, şi Hotărârea Guvernului nr. 1070/1990 privind aprobarea statutului Corpului Diplomatic şi Consular al României.

2. etapa postconstituţională, după adoptarea Constituţiei, care reglementează conceptul de serviciu public şi nominalizează, la reglementările de domeniul legii organice, statutul funcţionarului public.

80

În această etapă, au fost adoptate până la statutele-cadru al funcţionarului public, respectiv Legea nr.188/1999, o mulţime de acte normative, cu regim de statut profesional, pentru diferite categorii de funcţionari publici, fără a fi în vigoare o reglementare-cadru, generală, pentru definirea funcţiei publice şi implicit a funcţionarului public.

Amintim în acest sens următoarele acte normative:- Legea nr.51/1991 privind siguranţa naţională a României;- Hotărârea Guvernului nr.379/1992 privind statutul asistentului medical din România;- Legea nr.74/1995 privind exercitarea profesiei de medic;- Legea nr.26/1994 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române;- Legea nr.128/1994 privind statutul personalului didactic;- Legea nr.80/1995 privind statutul cadrelor militare;- Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.16/1998 privind statutul personalului vamal.

Lăsând la o parte inconsecvenţa legiuitorului constituant, care reglementează, sub aspect terminologic, funcţia publică în mai multe feluri, denumind-o fie pur și simplu funcţie publică, fie prin trimitere la funcţionarul public (ex. art. 40 (3), 58 (2), 125 (3), 132 (2) din Constituţia nerevizuită), fie folosind sintagma „funcţie publică de autoritate” (ex. art. 71 (2)), ceea ce caracterizează această etapă este tocmai interesul pentru crearea unui cadru unitar de reglementare a funcţiei publice şi, pe cale de consecinţă, a funcţionarului public.

După 1999 şi, mai cu seamă, după adoptarea Legii nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor şi combaterea corupţiei care modifică şi completează Legea nr. 188/1999, au fost determinate în mod unitar condiţiile de acces la funcţia publică, regimul juridic al raportului de serviciu, determinarea drepturilor şi obligaţiilor generale ale funcţionarilor publici şi răspunderea acestora, precum şi condiţiile de numire, eliberare din funcţie, promovarea, perfecţionarea şi cariera în funcţia publică.

Din această prezentare succesivă, rezultă că practica şi doctrina au avut o bază de analiză continuă pentru definirea funcţiei publice.

Doctrina românească actuală de drept public a adoptat concepţia potrivit căreia funcţia publică reprezintă „situaţia juridică a persoanei fizice, investită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice, ce consta în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care l-a investit”.125

Concepţiile româneşti actuale au fost, de asemenea, susţinute de şcolile tradiţionale de drept public din Bucureşti, Cluj şi, mai nou, Iaşi. În accepţiunea Şcolii de la Cluj, prin funcţie publică înţelegem „complexul drepturilor şi 125 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administartiv, 1996, vol. I, Ed. Alll Beck, p.561.

81

obligaţiilor de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenţei unei autorităţi publice, instituţii publice sau regii autonome de către persoane legal investite”.126

O opinie interesantă, de natură a surprinde aspectele de conţinut ale sintagmei „funcţie publică” ca instituţie proprie dreptului administrativ, este susţinută de Valentin Prisăcaru care defineşte funcţia publică, în sens restrâns ca desemnând „funcţia publică executivă, aceasta făcând obiect de cercetare al dreptului administrativ”.127 În contextul analizei de faţă, se impune a fi reţinută opinia exhaustivă a Virginiei Vedinaş, care apreciază că funcţia publică trebuie examinată din mai multe perspective128:- prin raportare la conceptul de autoritate publică, ea include pe toţi cei care sunt investiţi cu prerogative de putere publică ( din sfera celor trei puteri);- prin raportare la instituţiile publice din sfera puterii executive, indiferent de tipul de învestitură de organ sau nivelul la care se exercită;- raportat numai la sensul dat de Legea nr.188/1999 funcţionarilor publici de carieră din structurile administrative.

Iată aşadar că şi în prezent regăsim în literatura de specialitate mai multe teorii care definesc conceptul de funcţie publică, pornind atât de la modul de reglementare al acestei instituţii cât şi de la elemente intrinseci ale acesteia.

Indiferent de sensul dat acestei noţiuni, este unanim admisă teza regimului juridic de drept public aplicabil acestei instituţii. Ca o sinteză a celor de mai sus, în doctrina de după 1949 trebuie reţinut că funcţia publică a fost definită ca un complex de drepturi şi obligaţii cu care a fost învestită o persoană fizică ce face parte din cadrul unui organ al statului, care are caracter de continuitate şi care se execută în realizarea puterii de stat pentru îndeplinirea sarcinilor acelui organ de stat129.

126 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Bucureşti, 2001, p.413.127 Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, 1996, p. 152.128 Virginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Ed. Lumina Lex, 2002, p. 404.129 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică, 1977, pp. 67 și urm.

82

VIII. FUNCŢIA PUBLICĂ ÎN CONTEXTUL LEGII NR. 188/1999

Legea nr. 188/1999, republicată și actualizată 2015, privind statutul funcţionarului public defineşte funcţia publică ca fiind „ansamblul atribuțiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publică de catre administrația publică centrala, administrația publică locala si autoritățile administrative autonome130.”

În conformitate cu art.4, „raporturile de serviciu se nasc şi se exercită pe baza actului administrativ de numire, emis în condiţiile legii”. Exercitarea raporturilor de serviciu se realizează pe perioadă determinată, în condiţiile exprese ale legii.

Pentru prima oară, în mod unitar, legiuitorul stabileşte, de asemenea, pentru toate categoriile de funcţionari publici, principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice, şi anume:a) legalitate, imparțialitate și obiectivitate; b) transparență; c) eficiență și eficacitate; d) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; e) orientare către cetățean; f) stabilitate în exercitarea funcției publice; g) subordonare ierarhică.

Din definiţia dată de lege, putem reţine următoarele trăsături ale funcţiei publice:- este un complex de atribuţii şi responsabilităţi;- atribuţiile şi responsabilităţile au caracter legal;- specializarea atribuţiilor şi responsabilităţilor în funcţie de natura autorităţilor administraţiei publice;- regimul de putere publică în care se exercită şi respectiv se execută atribuţiile şi responsabilităţile;- învestirea legală a titularului funcţiei publice;- durata raportului de serviciu – nedeterminată, ca regulă a legii, şi pe durată determinată, în cazurile expres determinate de legiuitor;- este un raport unilateral bazat pe actul administrativ de numire, ceea ce are drept consecinţă imposibilitatea cesionării, tranzacţionării sau negocierii clauzelor sale;

130 Art. 2 din Legea nr. 188/1999.

83

- conţinutul funcţiei, atribuţiile şi responsabilităţile sunt predeterminate de lege, funcţie de competenţă, autorităţi din care face parte funcţionarul public, deci sunt preexistente ocupării funcţiei;- atributele şi responsabilităţile, indiferent că sunt de conducere sau de execuţie, sunt concomitent de autoritate pentru funcţiile inferioare şi de subordonare faţă de funcţiile superioare;- exerciţiul funcţiei publice este supus, numai în condiţiile exprese ale legii, anumitor cauze de incompatibilitate, incapacitate sau conflict de interese;- încetarea funcţiei publice este supusă aceloraşi condiţii ca începerea exerciţiului său, prin actul de autoritate al aceleiaşi autorități care a înfiinţat-o sau care a dispus ocuparea acesteia.

Iată aşadar că Legea nr. 188/1999 reprezintă dreptul comun pentru reglementarea funcţiei publice, a conţinutului său şi respectiv din momentul numirii şi până la încetarea raportului de serviciu.

Se impune a se reţine, totodată, în contextul analizei Legii nr. 188/1999, care se consideră a fi dreptul comun în materia funcţiei publice şi a funcţionarului public, că, în conformitate cu art. 5, anumite categorii de funcţionari publici pot beneficia de statute speciale, şi anume:- structurile de specialitate ale Parlamentului României131;- structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale132;- structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ133;- serviciile diplomatice şi consulare134;- autoritatea vamală135;- poliţia şi alte structuri ale Ministerului Administraţiei şi Internelor;- alte servicii publice stabilite prin lege.

Legiuitorul determină, de asemenea, şi limitele sale sau materiile în care aceasta nu se aplică.

Având în vedere caracterul de putere publică al exerciţiului atributelor şi responsabilităţilor ce reprezintă conţinutul unei funcţii publice, „personalul din aparatul de lucru al autorităţilor şi instituţiilor publice, care efectuează lucrări de secretariat administrative, protocol, gospodărire, întreţinerea reparaţii şi de deservire, este angajat cu contract individual de muncă”. Persoanele care ocupă aceste funcţii nu au calitatea de funcţionar public şi li se aplică legislaţia muncii.

Prevederile Legii nr. 188/1999 nu se aplică, potrivit art. 6:

131 Legea nr. 47/1994 privind organizarea şi funcţionarea Preşedinţiei României, Monitorul Oficial nr. 210/25.04.2001.132 Legea nr. 73/1993 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, Monitorul Oficial I, nr. 260/1993.133 Idem.134 Legea nr. 269/2003 privind Statutul corpului diplomatic şi consular al României, Monitorul Oficial I, nr. 441/23.06.2003.135 Ordonanţa Guvernului nr. 16/1998 privind statutul personalului vamal, Monitorul Oficial nr. 39/1998.

84

a) personalului contractual salariat din aparatul propriu al autorităților și instituțiilor publice, care desfășoară activități de secretariat, administrative, protocol, gospodarire, întreținere-reparații și de deservire, pază, precum și altor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică. Persoanele care ocupă aceste funcții nu au calitatea de funcționar public și li se aplică legislația muncii; b) personalului salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului; c) corpului magistraților; d) cadrelor didactice; e) persoanelor numite sau alese în funcții de demnitate publică.

Natura juridică a funcţiei publiceLipsa unei reglementări unitare în evoluţia istorică a sistemului de drept românesc se

reflectă şi în teoriile existente în perioada analizată, promovate şi susţinute de teoreticieni, cu privire la natura juridică a funcţiei publice.

O primă teorie este aceea a considerării funcţiei publice ca fiind o „situaţie contractuală”, promovată de literatura de specialitate germană, cu prioritate de dr. Paul Laband136. Aşadar, natura contractuală a funcţiei publice este motivată de autorul german prin asimilarea raportului de funcţiune cu un contract de mandat, nu mandat reprezentativ, similar celui din dreptul civil, în temeiul căruia, funcţionarul public îşi exercită, în numele şi pentru autoritate, atributele funcţiei.

Similar concepţiei contractuale şi în literatura franceză s-a susţinut teoria contractului, dar nu a contractului civil, ci a contractului administrativ, ceea ce face aplicabil regimul de drept public şi nu de drept privat137.

O altă teorie privind natura juridică a funcţiei publice susţinută de teoreticienii francezi Esmein, Haurion, Jeze, Duguit, este aceea a calificării sale drept un „statut legal”138.

În motivarea acestei teze se porneşte de la natura juridică a actului de numire, instituire în funcţie care este întotdeauna un act de autoritate, prin intermediul căruia funcţionarul public exercită prerogative de putere publică (statală) şi are drepturi şi obligaţii rezultate dintr-un simplu contract, ca acord de voinţă.

Doctrina românească interbelică a susţinut, ca şi promotorii francezi, teoria statutului legal, motivând însă diferit actul de autoritate, ca fiind determinant în calificarea naturii juridice a funcţiei publice139.

136 Paul Labant, Le droit public de l’Empire Allemand, Paris, 1900, tome II, p. 115.137 Laférriere, Traité de la jurisdiction administratife, Paris, 1901, p. 216.138 Léon Duguit, Traité De Droit Constitutionnel, Tome Troisieme: La Theorie Generale De L'etat/ 3e Edition, Paris, 1938, p. 72; Gaston Jèze, Les principes generaux du droit administratif , 3 ed., 1930, p. 72 ; Maurice Haurion, Droit administratif, 10 ed., 1927, p. 83.139 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a-II-a, Bucureşti, 1929, p. 261.

85

Astfel, prof. Paul Negulescu140 susţine că regimul funcţiei publice este un regim derogatoriu de la dreptul comun, că funcţionarului public îi este aplicabil un regim de drept public141.

Aşadar, actul de numire ce stă la baza funcţiei publice este un act unilateral de voinţă, un act administrativ de autoritate prin intermediul căruia statul conferă persoanei numite o situaţie legală, raportul juridic născut fiind un raport de drept obiectiv, legal, şi nu unul contractual.

Cea mai susţinută teorie a naturii juridice a funcţiei publice este consacrată de teza tradiţională franceză, exprimată de Gaston Jeze142, potrivit căruia funcţia publică reprezintă o situaţie juridică generală, impersonală, obiectivă, creată şi reglementată prin legi şi regulamente şi modificabilă în orice moment prin legi şi regulamente.

Aminteam la începutul acestei secţiuni de teoriile româneşti din perioada interbelică, întrucât după al doilea război toate aceste teorii au fost abandonate, de vreme ce funcţionarul public a fost asimilat cu orice „salariat”, fiindu-i aplicabile prevederile Codului muncii.

Actualizarea şi reluarea acestor preocupări au început abia după 1990 şi, cu prioritate, după reglementarea statutului funcţionarilor publici.

Dintre autorii de drept administrativ cei mai consecvenţi teoriei statului legal si definirii situaţiei juridice, reţinem opinia profesorului Antonie Iorgovan care, în cursurile din 1986, alături de prof. Valentina Gilescu143, în lipsa unei reglementări legale speciale (statut al funcţionarilor publici), definea funcţia publică drept o instituţie mixtă de drept administrativ si de dreptul muncii, dar în care caracterul predominant îl are regimul juridic administrativ.

Raportându-ne la procedurile legale de după evenimentele din 1989, putem reţine ca un element de mare importanţă pentru reforma din administraţia publică, respectiv reconsiderarea poziţiei funcţionarilor publici în contextul categoriilor socio-profesionale din România.

Aşadar, regimul de drept public al funcţiei publice este consacrat atât la nivel constituţional, în conformitate cu prevederile art.73 lit. J) din Constituţie, cât și în Legea nr. 188/1999 cu caracter organic, care dezvoltă conţinutul și consecinţele acesteia. De altfel, consacrarea ca instituţii de rang constituţional a funcţiei şi funcţionarului public denotă nu numai importanţa, dar și complexitatea acestora și, pe cale de consecinţă, responsabilitatea celor ce o ocupă.

Regimul de putere publică, recunoscut prin statutul constituţional si legal funcţiei publice, impune concomitent selecţia și recrutarea riguroasă a celor ce pot

140 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, ed. a-II-a, Bucureşti, 1934, p. 522.141 Jean Vermeluen, Statutul funcţionarului public, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice Vremea, 1933, pp. 87-88.142 Gaston Jéze, Cours de droit publique. Le statut des functionaires, Paris, 1929, pp. 23, 24.143 Antonie Iorgovan, Valentina Gilescu, Drept administrativ și Stiința administrației, București, 1986, p. 220; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, București, 1996,vol. 2, p. 629.

86

accede la aceste funcţii, precum și determinarea clară a deontologiei funcţiei publice din perspectiva dobândirii calităţii de ţară membră a UE.

De altfel, unul din elementele de reformă în materia funcţiei publice, pe lângă specializarea acesteia, îl reprezintă depolitizarea funcţiei publice.

Un început în acest sens l-a întreprins legiuitorul prin adoptarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, care dispune că funcţia de prefect este, începând cu data de 1.01.2006, o funcţie publică ce poate fi ocupată de un înalt funcţionar public.

87

IX. CLASIFICAREA FUNCŢIEI PUBLICE

Examinarea prevederilor Legii nr. 188/1999 permite identificarea mai multor criterii de clasificare a funcţiilor publice, astfel:

1) din punct de vedere al naturii atribuţiilor ce alcătuiesc funcţia publică:- funcții generale – care reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților cu caracter general și comun tuturor autorităților și instituțiilor publice, în vederea realizării competențelor lor generale;- funcții specifice – care reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților cu caracter specific unor autorități și instituții publice, stabilite în vederea realizării competențelor lor specifice sau care necesită competențe și responsabilități specifice.

2) din punct de vedere al nivelului studiilor necesare pentru ocuparea funcţiei publice:- funcții publice din clasa I – pentru a căror ocupare se cer studii universitare de licență absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lunga durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă;- funcții publice din clasa a -II- a – pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă;- funcții publice din clasa a -III- a – pentru a căaror ocupare se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat.

3)după poziţia autorităţii (instituţiei) în sistemul administraţiei publice:- funcții publice de stat – sunt funcțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în cadrul autorităților administrative autonome;- funcții publice teritoriale – sunt funțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul instituției prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale; - funcții publice locale – sunt funcțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autorităților administrației publice locale și al instituțiilor publice subordonate acestora.

4) după nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice:- funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici; - funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de conducere;

88

- funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de execuție.

Funcţiile publice de execuţie sunt structurate la rândul lor pe grade profesionale, astfel:a) superior, ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant.

5) din punct de vedere al modului de ocupare al funcţiei:- funcţii ocupate prin numire, desemnare;- funcţii ocupate prin alegere.

6) după vechimea în muncă:- debutanţi;- definitivi.

7) după natura funcţiei ocupate:- funcţii civile;- funcţii militare;- funcţii medicale;- funcţii didactice.

8) după regimul juridic aplicabil:- funcții publice reglementate prin statut general;- funcții publice reglementate prin statute speciale.

Natura juridică a actului de numire în funcţia publicăModificarea Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 161/2003 a permis

determinarea corectă a regimului juridic al actului de numire într-o funcţie publică.Forma modificată a Statutului funcţionarilor publici, aprobată prin Legea nr.

251/2006, defineşte şi clasifică actul de numire, atât sub aspectul conţinutului cât şi al consecinţelor juridice produse de acesta.

Cu privire la operaţiunea de „numire” se impun, totodată, două clarificări. Legiuitorul a reglementat actul de numire, pe de-o parte, sub aspectul autorităţii sau instituţiei titulare a acestui drept de a-l emite iar, pe de altă parte, sub aspectul condiţiilor de fond si de formă ale acestui act.

Mai întâi, vom reţine, în spiritul și temeiul prevederilor art. 53 din Legea nr. 188/1999, republicătă, că actul de numire finalizează concursul sau examenul organizat de autoritatea sau instanţa publică.

89

Natura juridică a actului de numire este stipulată expressis verbis de art. 53 (3), ca fiind un act administrativ emis de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea sau nu a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în funcţie de postul ocupat sau funcţia publică vacantă.

Fiind un act administrativ, actul de numire are toate trăsăturile acestuia și anume:- este un act juridic, deci o manifestare de voinţă făcută cu scopul de a produce efecte juridice (în cazul nostru ocuparea funcţiei si exerciţiul acesteia);- este un act juridic unilateral, clauzele si condiţiile sale fiind predeterminate de lege și derivând din competenţa materială a autorităţii sau instituţiei (nu un acord de voinţă); - este un act în principiu revocabil de către emitent;- efectele sale se produc din momentul comunicării care echivalează cu executarea (sub condiţia depunerii jurământului);- are caracter obligatoriu atât pentru emitent, care este ţinut să respecte drepturile şi obligaţiile legale ale funcţionarului public, şi mai cu seamă pentru funcţionarul public care poartă răspunderea şi responsabilitatea legală în executarea atributelor, raportului de serviciu;- este un act cu caracter personal, intuitue personae, încheiat în considerarea persoanei care a câştigat concursul sau examenul;- din punct de vedere al condiţiei de formă, efectele actului de numire sunt condiţionate de respectarea formei scrise, ca o condiţie ad validitatem şi nu ad probationem.

Aşadar, condiţia de formă respectă consecinţele oricărui alt act administrativ sub condiţia nulităţii, de vreme ce, din momentul cunoaşterii sale, poate fi executat sau contestat. Din acelaşi moment, al comunicării, îşi produc efecte şi obligaţiile părţilor privind conţinutul raportului de serviciu.

Legiuitorul instituie în acelaşi timp şi condiţia de formă a depunerii jurământului, condiţie care capătă efectele unei condiţii de fond, prin consecinţele pe care legiuitorul le leagă de depunerea sa. Astfel, nedepunerea jurământului de către funcţionarul public numit conduce la nulitatea actului de numire.

Ca atare, statutul de funcţionar public „se dobândeşte din momentul numirii şi se exercită din momentul depunerii jurământului”144.

Această interpretare o putem face prin trimitere la alte instituţii similare reglementate de Constituţie (de ex. Guvernul îşi exercită mandatul conform art. 104 (2) din Constituţie, de la data depunerii jurământului).

Sub aspectul condiţiilor de formă ale actului, în afara respectării formei scrise, vom reţine ca fiind un act administrativ actul de numire ce cuprinde

144 Virginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Ed. Nemira, Bucureşti, 1998, p. 135.

90

motivarea legală (temeiul legal), numele funcţionarului public, funcţia publică exercitată, drepturile salariale şi locul de desfăşurare a activităţii.

Prin modificarea Legii nr. 188/1999, legiuitorul are în vedere, ca act accesoriu la actul de numire, fişa postului.

Prin conţinutul său aceasta defineşte funcţia, postul, încadrarea funcţionarului public, categoria activităţii, determinând atributele şi responsabilităţile acestuia, precum şi relaţiile funcţionale în care acesta va intra sau la care va participa.

Deşi legiuitorul nu face comentarii privind natura juridică a acestui act, apreciem că simpla menţiune „fişa postului este anexă a actului de numire”, ab initio, acesta este un act, o operaţiune ulterioară din punct de vedere al executării actului, dar necesară sub aspectul punerii sale în executare.

Ca operaţiune administrativă, fişa postului detaliază drepturile şi obligaţiile reciproce, dar în acelaşi timp determină limitele de competenţă ale ocupantului funcţiei.

Lipsa acestei anexe va face imposibilă executarea raportului de serviciu, prin necunoaşterea atributelor funcţiei, dar în acelaşi timp poate constitui actul probant al funcţionarului public într-un eventual litigiu privitor la nerespectarea obligaţiilor de serviciu.

91

X. CONDIŢIILE DE ACCES LA FUNCŢIA PUBLICĂ

Accesul la funcţia publică în dreptul românescDat fiind faptul că demersul nostru are în vedere o examinare a cadrului

general de reglementare a funcţiei publice, în sistemul românesc si de drept comparat, trebuie să reţinem că vom aborda doar condiţiile generale pe care trebuie să le îndeplinească o persoană ce doreşte să acceadă la o funcţie publică.

În raport de categoria funcţiei publice, de natura activităţii desfăşurate într-un domeniu sau altul în care sunt reglementate statute speciale, la acestea se pot adăuga condiţii speciale (specifice) de acces la funcţie (de exemplu în domeniul sanitar, vamal, poliţie etc.)

Aşadar, condiţiile generale de acces la funcţia publică sunt statuate în art. 54 din Legea nr.188/1999, respectiv: a) cetățenia română și domiciliul în România; b) cunoașterea limbii române, scris și vorbit; c) vârsta de minim 18 ani împliniți; d) capacitatea deplină de exercițiu; e) starea de sănătate corespunzătoare funcției publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate; f) îndeplinirea condițiilor de studii prevăzute de lege pentru funcția publică; g) îndeplinirea condițiilor specifice pentru ocuparea funcției publice; h) persoana nu a fost condamnată pentru săvârșirea unei infracțiuni contra umanității, contra statului sau contra autorității, de serviciu sau în legatură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiției, de fals ori a unor fapte de corupție sau a unei infracțiuni săvârșite cu intenție, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcției publice, cu excepția situației în care a intervenit reabilitarea; i) persoana nu a fost destituită dintr-o funcție publică sau nu i-a încetat contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani; j) persoana nu a desfășurat activitate de poliție politică.

Nu trebuie neglijat că aceste condiţii se coroborează cu prevederile constituţionale privind ocuparea funcţiilor şi a demnităţilor publice, astfel:

O primă condiţie generală se referă la existenţa cetăţeniei române şi a domiciliului în România. Având sediul general în art. 16 din Constituţie, care consacră egalitatea şanselor pentru accesul la o funcţie publică pe baza principiului general al egalităţii tuturor în faţa legii, legiuitorul denotă aceasta sub ambele aspecte, de cetăţenie română şi domiciliu în România.

Ca atare, cele două instituţii trebuie să se regăsească concomitent, indiferent că reflectă o funcţie cu caracter civil sau militar, purtând atât asupra ocupării, cât şi

92

a exercitării funcţiei. Per a contrario, funcţia publică nu poate fi ocupată de o persoană care nu are cetăţenia română sau care are şi altă cetăţenie decât română.

În dezvoltarea acestei condiţii trebuie să reţinem că art.16 din Constituţie se coroborează şi cu art. 50 referitor la fidelitatea faţă de ţară şi îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor, aspect regăsit cu prioritate la cetăţenii români. Dacă am admite că accesul la o funcţie sau la o demnitate publică este permis şi unei persoane care are şi altă cetăţenie decât cea română, ne-am afla în faţa unui cumul de fidelităţi, ceea ce legiuitorul constituant nu a urmărit.

Cu privire la cel de-al doilea aspect al acestei condiţii, respectiv domiciliul, acesta se impune şi presupune, dacă avem în vedere că administraţia publică are caracter de continuitate şi permanenţă, sau, aşa cum se spunea în literatura de specialitate interbelică, „funcţionarul public îşi alege serviciul public ca pe o chemare de viaţă, căreia i se dedică cu toată fiinţa sa”145.

Este uşor de observat că această condiţie se regăseşte în egală măsură şi la funcţiile de demnitate publică. Spre exemplificare, potrivit art. 4 alin. 2 din Legea nr. 67/2004 privind alegerile locale, modificată şi completată, pot candida pentru funcţia de primar sau consilier numai persoanele care au domiciliul pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale în care urmează să candideze.

O altă condiţie generală este cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit, ca o dezvoltare a principiului constituţional consacrat de art. 13 din Constituţie, potrivit căruia în România „limba oficială este limba română”.

De altfel, chiar legea organică în domeniul administraţiei publice, nr. 215/2001, republicată, stipulează în art. 19 că în raporturile dintre cetăţeni şi autoritatea administraţiei publice locale se foloseşte limba română, iar în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, se introduce folosirea limbii materne în raporturile cu aceştia.

Cea de-a treia condiţie se referă la vârsta minimă de 18 ani împliniţi, când, potrivit principiului general al capacităţii juridice, aceasta intră în deplinătatea sa.

O altă condiţie generală se coroborează cu cea anterioară, întrucât la ocuparea unei funcţii publice deplina capacitate de exerciţiu este obligatorie, înlăturând posibilitatea ocupării unei funcţii publice de interzişii judecătoreşti.

La o primă analiză, a treia și a patra condiție par a se dizolva una în alta, pentru că este ştiut că deplina capacitate de exerciţiu a persoanei fizice se dobândeşte la împlinirea vârstei de 18 ani. Deosebirea încercată de legiuitor se referă tocmai la exerciţiul drepturilor şi obligaţiilor ce alcătuiesc conţinutul capacităţii juridice a persoanei, făcând din acest element al capacităţii juridice o condiţie specială.

145 Victor Onişor, Tratat de drept administrativ român, Bucureşti, 1930.

93

Condiţia stării de sănătate este introdusă în statut în mod distinct, înscriindu-se în spiritul doctrinei occidentale contemporane, potrivit căreia la ocuparea unei funcţii trebuie să existe îndeplinite condiţiile de aptitudini fizice, în care se include şi condiţia de sănătate.

Condiţia de studii pentru ocuparea unei funcţii este un corolar al principiului general care stă la baza exercitării unei funcţii publice, al selectării funcţionarului public după criteriul competenţei. Uneori, în condiţii determinate de lege, această condiţie devine, dintr-o simplă posibilitate de acces, o condiţie de admisibilitate la funcţie, întrucât în multe dintre funcţiile publice criteriul specializării este dominant. Condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei au în vedere competenţa autorităţilor instituţiilor publice pentru care se susţine concursul, care pot fi diferite de la un organ la altul.

Condiţia privitoare la lipsa antecedentelor penale se referă atât la moralitatea titularului unei funcţii publice cât şi la prestigiul autorităţii care poate fi afectat prin angajarea sau menţinerea în funcţie a unui funcţionar public căruia i s-a angajat răspunderea penală.

Condiţia negativă de a nu fi fost destituit dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani vine în întâmpinarea principiilor generale pentru ocuparea funcţiei publice şi în strânsă legătură cu profilul moral de funcţionar public.

Cealaltă condiţie negativă, de a nu fi desfăşurat activitatea de poliţie politică, răspunde principiului general al transparenţei, al responsabilităţii funcţionarului public în activitatea desfăşurată în slujba cetățeanului.

Pentru a ocupa o funcţie publică corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici, persoana trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii:a) cetățenia română și domiciliul în România; b) cunoașterea limbii române, scris și vorbit; c) vârsta de minim 18 ani împliniți; d) capacitatea deplină de exercițiu; e) starea de sănătate corespunzătoare funcției publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate; f) îndeplinirea condițiilor de studii prevăzute de lege pentru funcția publică; g) îndeplinirea condițiilor specifice pentru ocuparea funcției publice; h) persoana nu a fost condamnată pentru săvârșirea unei infracțiuni contra umanității, contra statului sau contra autorității, de serviciu sau în legatură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiției, de fals ori a unor fapte de corupție sau a unei infracțiuni săvârșite cu intenție, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcției publice, cu excepția situației în care a intervenit reabilitarea; i) persoana nu a fost destituită dintr-o funcție publică sau nu i-a încetat contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;

94

j) persoana nu a desfășurat activitate de poliție politică.k) studii universitare de licență absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă; l) cel puțin cinci ani vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice; m) absolvirea unor programe de formare specializată pentru ocuparea unei funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici ori exercitarea unui mandat complet de parlamentar; n) promovarea concursului național pentru intrarea în categoria înalților funcționari publici.

Consideraţii privind funcţia publică comunitarăNoţiunea de funcţie publică comunitară

La începutul demersului nostru, se impune să amintim că unificarea prevederilor legate de funcţia publică și funcţionarul public comunitar s-a realizat abia după 1965, prin fuziunea Comunităţilor și înfiinţarea Uniunii Europene.

Statutul funcționarilor comunităților europene, în forma unificată, denumit şi „Regulamente şi reglementări aplicabile funcţiilor si altor agenţi ai Comunităţilor Europene, indică natura însăşi a situaţiei funcţionarului. Dar ea mai presupune şi un sens restrâns, prin care se desemnează textele în care sunt grupate principalele dispoziţii aplicabile tuturor funcţionarilor din ansamblul funcţionarilor dintr-un sector sau compartiment.146

Statutul este format din patru parţi147:- o parte privind Statul Funcţionarilor Comunitari cu un număr de 11 anexe;

- a doua parte reglementează regimul juridic aplicabil altor categorii de agenţi europeni;- a treia parte cuprinde reglementări aplicabile funcţionarilor si agenţilor comunităţilor;

- a patra parte, reglementări luate în comun de instituţiile comunităţilor Europene cu privire la funcţionari şi agenţi comunitari.

Modificările aduse în timpul acestor reglementări au făcut ca regimul funcţiei publice comunitare să devină o „funcţie publică închisă”.148

Cu privire la noţiunea de funcţie publică şi regimul aplicabil acestei instituţii de drept comunitar şi, respectiv, de drept administrativ comunitar, conceptele celor mai cunoscute state europene s-au impus de la sine.146 Constanța Călinoiu, Virginia Vedinaș, Teoria funcției publice comunitare, Ed. Lumina Lex, 1999, p. 12.147 Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutiones administratives Organisation generale. Fonction publique contentieux administratif. Interventions de l'administrations dans l'economie, Prix Planifications Amenagement du territoire, Dalloz, Paris, 1996, p. 380.148 Jean Bonlouis, Droit institutionel de l'Union Europenne, 6 ed., Montchrestien, 1997, p. 191.

95

Aminteam într-un capitol anterior că inclusiv doctrina românească a fost influențată de curentul francez privind regimul juridic aplicabil funcţiei publice.

Având în vedere modul de constituire a dreptului comunitar şi, cu precădere, al dreptului administrativ, putem reţine că dreptul funcţiei publice are ca principale caracteristici următoarele: - preluarea unor principii generale din legislaţiile naţionale privind funcţionarul public; - elemente specifice de particularizare a regimului funcţiei publice europene; - menţinerea echilibrului între capacitatea autorităţii comunitare de a decide numirea funcţionarului comunitar şi obiectivitatea deciziilor sale în condiţiile legii; - realizarea unui echilibru optim între interesele individuale şi ale administraţiei. În spiritul celor de mai sus, nu întâmplător Curtea de Justiţie s-a pronunţat în materia dreptului funcţiei publice asupra respectului limitelor puterii discreţionare, afirmând că se opune „clientelismului ilicit”149.

Dreptul funcţiei publice europene a fost definit în literatura de specialitate ca fiind „ansamblul normelor care guvernează regimul funcţiei publice europene deduse din reglementările comunitare şi completate cu principiile jurisprudenţei Curţii Europene de Justiţie”.150 Cea mai mare dificultate în materia reglementării uniforme a regimului juridic al funcţiei publice europene o reprezintă găsirea soluţiei optime care să corespundă legislaţiei statelor membre ale Uniunii Europene care cunosc sisteme diferite de reglementare, prin raportare la tradiţiile şi condiţiile specifice fiecăreia dintre acestea.

Dacă din punct de vedere terminologic regăsim noţiunea de funcţie publică în toate sistemele legislative europene, sub diferite denumiri, sensul acestor noţiuni nu este identic. Astfel, prin sintagma civil servants, englezii nu au în vedere toate categoriile de funcţionari publici, ocupanţi ai unor funcţii publice, ci doar agenţii serviciilor civile administrative ale statului. Spre deosebire de sistemul englez, în spațiul francez ocupanţii funcţiei publice (les fonctionaires) sunt agenţi atât ai statului cât şi ai colectivităţilor locale151. Din dorinţa de armonizare a acestor diferite terminologii, literatura occidentală uzează de un termen care acoperă toate aceste accepţiuni şi anume „personalul din administraţie” sau „personalul administrativ”.

149 Jurgen Schwarze, Droit administratif européen, vol. I, Office des publications officielles des Comunaitée Européen, Bruylant, 1994, p. 331.150 Virginia Vedinaș, op. cit., p. 223.151 Jacques Ziller, Egalité et merte. L'acces a la fonction puiblique dans les Etats de la Comunnouté Europeénes, Bruylant, Bruxelles, 1988; Jacques Ziller, Administrations Comparés.Les systemes politico-administratifs des L᾽Europe, des Douze Montchrestien, Paris, 1993, pp. 59 și urm.

96

Din această perspectivă, vom reţine că în definirea funcţiei publice cele mai cunoscute teorii sunt bazate şi fundamentate pe teoria naţională a modului de reglementare a funcţiei şi funcţionarilor publici.

Astfel, există state în Constituţia cărora se reglementează principiile fundamentale în materia funcţiei publice, cum ar fi Spania, Portugalia, Suedia, Danemarca, Italia, dar şi state care fac doar trimiteri implicite la regimul general al funcţiei publice, cu reglementări doar pentru anumite categorii de funcţii publice (de ex. Germania face referiri la magistraţi, parlamentari etc.)

Pe de altă parte, un element de specificitate în materia definirii şi reglementării funcţiei publice comunitare este acela al „neutralităţii politice a administraţiei”, şi, pe cale de consecinţă, al „militantismului politic”. Acest principiu are în vedere dreptul şi capacitatea efectivă a funcţionarului public de a participa activ în politică sau de a participa la alegeri.

Modul diferit de reglementare a acestor principii generale, privind accesul la funcţia publică, recrutarea funcţionarilor publici şi, nu în ultimul rând, regimul incompatibilităţilor, au impus numeroase modificări în reglementările comunitare, dar au condus şi la teoretizări diferenţiate ale regimului general al funcţiei comunitare.

În acest fel, în statele europene asistăm pe plan naţional la două tendinţe: a) una specifică Regatului Unit, potrivit căreia agenţii publici sunt împărţiţi în trei categorii, după regimul juridic al funcţiei publice ocupate, respectiv: - simplii muncitori (personalul de execuţie) care pot participa la activităţi practice la nivel local sau naţional; - „cadrele”, sau cei învestiţi cu funcţii de decizie, care nu pot participa la nicio activitate politică de nivel naţional, cu excepția alegerilor locale, dar numai cu acordul instituţiei din care fac parte; - o categorie intermediară, care cuprinde personal ce poate obţine autorizare de a participa la activităţile publice pe plan naţional sau local, fără a putea deveni parlamentari naţionali sau europeni. b) a doua categorie este specifică majorităţii statelor europene comunitare (Franţa, Germania) în care nu există reglementarea unei interdicţii de a desfăşura activităţi politice sau de a participa la alegeri locale sau naţionale.

Singura limită legală pentru aceste categorii, în materia activităţii lor politice, o reprezintă „datoria de rezervă”, care îi obligă să se abţină de la exprimarea publică a punctelor proprii de vedere privind activităţile politice, cu ocazia exercitării funcţiei publice.

Reglementarea diferenţiată a funcţiei şi funcţionarului public la nivel naţional nu poate să nu influenţeze teoria dreptului comunitar în această materie.

De aceea, cele mai cunoscute teorii privind funcţia publică, privită fie ca o situaţie legală şi reglementară, fie ca o situaţie contractuală de drept public sau de

97

drept privat, au stat şi la baza determinării reglementărilor comunitare pentru funcţionarii şi agenţii comunitari.

Nu trebuie neglijat însă că aceste teorii sunt în permanenţă susţinute de noi valenţe ale evoluţiei teoriei şi practicii naţionale în materia promovării şi recrutării funcţionarilor publici, ca şi în materia eficientizării şi eficacităţii funcţiei publice şi a serviciilor publice în general.

Din această perspectivă, în Franţa, de pildă, se face tot mai mult simţit curentul „privatizării” funcţiei publice.

Adepţi ai definirii administraţiei publice în general prin prisma teoriei serviciului public din sistemul francez, teoreticienii francezi apreciază ca utilă privatizarea serviciului public, concomitent cu cea a funcţiei publice. Aceasta ar permite, pe de o parte o selecţie a ocupantului funcţiei (funcţionarului public) pe criteriul „meritului”, al performanţelor, iar pe de altă parte, ar conduce la flexibilitatea contractului sau raportului de serviciu.

Flexibilitatea funcţiei publice are în vedere, de altfel, o posibilă negociere a clauzelor contractelor funcţionarilor publici, ceea ce ar produce o apropiere de regimul de drept comun, o determinare mult mai reală a nevoilor serviciilor publice coroborată cu un sistem de remunerare echilibrat şi, de ce nu, un climat de liberalizare, atât pentru administraţie, cât şi pentru funcţionar.

Cu toate argumentele aduse acestei teorii, se doreşte a se demonstra că „administraţia este imaginea cotidiană a puterii, iar funcţionarii publici personalizează statul pentru cea mai mare parte a cetăţenilor”152. Această poziție nu poate susţine îndeajuns schimbarea regimului juridic al funcţiei publice, ea rămânând mai mult o revendicare politică.

Doctrina juridică contemporană este aproape unanimă în a admite că statutul funcţionarilor statului este de drept public153.

Condiţiile de acces la funcţia comunitarăPotrivit Statutului funcționarilor comunităților europene, există patru

categorii de funcţionari comunitari:Categoria A – cuprinde opt grade, grupate la rândul lor în funcţii (de direcţie, de concepţie şi de studiu), desfăşurate pe două gradaţii.Categoria B – cuprinde cinci grade, regrupate în funcţii şi gradaţie.Categoria C – cuprinde cinci grade, regrupate în funcţii şi desfăşurate pe două gradaţii.Categoria D – cuprinde patru grade grupate în funcţii şi două gradaţii.152 Jacques Rigoud, Xavier Delcros, Les institutions administratives francaises. Le functionnement Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Dalloz, 1986 p. 339; Pierre Moor, Droit administratif , Ed. Staempfle CIESA Berne, 1992, vol. III, p .206.153 Ion Filipescu, Augustin Fuerea, Drept instituţional comunitar european, Ediția a III-a, Ed. Actami, Bucureşti 1997, p. 58.

98

Pentru recrutarea funcţionarilor comunitari, se au în vedere două categorii de condiţii:1. fixe, respectiv aceleaşi pentru toţi candidaţii, dintre care amintim:- naţionalitatea (calitatea de cetăţean al unui stat membru al Uniunii Europene);- exerciţiul drepturilor civile;- satisfacerea obligaţiilor legale în materie militară;- garanţii de moralitate;- aptitudini fizice;- cunoașterea, în mod aprofundat, a uneia din limbile comunităţilor şi, în mod satisfăcător, a unei a doua limbi;- alte condiţii.2. variabile, în care regăsim, de regulă, experienţa, titlurile, diplomele.

Selecţia se realizează pe două criterii meritorii.De reţinut de asemenea faptul că persoana selecţionată prin concurs este

ţinută să efectueze un stagiu înainte de a fi titularizată (art. 34 alin. 8, 24 și 69 din Statut)154.

Durata stagiului se diferenţiază în raport de categoria de funcţionari, astfel:- pentru funcţionarii din categoriile A şi B şi cadrele lingvistice durata este de 9 luni.- pentru funcţionarii din celelalte categorii, durata este de 6 luni.

Durata stagiului, potrivit Statului, poate fi întreruptă, prelungită sau poate să i se pună capăt înainte de a expira în întregime. Încheierea stagiului se materializează într-un raport care se întocmeşte cu o lună înainte de expirarea duratei şi care cuprinde date referitoare la:- aptitudinile funcţionarului;- randamentul;- conduita în timpul serviciului.

Funcţionarul stagiar poate formula, în termen de opt zile calendaristice, observaţiile la raport. În funcţie de concluziile raportului, funcţionarul poate fi titularizat pe post sau, în cazul în care nu face dovada calităţilor necesare pentru postul respectiv, poate fi concediat, sau, în mod excepţional, i se poate aproba prelungirea stagiului, pentru o perioadă de maxim șase luni.

154 Funcţionarii din gradele A1 şi A2 sunt exceptaţi de la efectuarea stagiului.

99

XI. NOŢIUNEA DE FUNCŢIONAR AL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Toate considerentele făcute la începutul acestei secţiuni au avut menirea de a ne pune în faţa conceptelor de bază necesare pentru definirea ulterioară a noţiunii de funcţionar public.

Teoria funcţiei publice determină conţinutul şi natura juridică a altei noţiuni fundamentale pentru ştiinţa dreptului, anume a titularului funcţiunii. Clarificarea noţiunii de funcţionar public înseamnă, de fapt, examinarea unuia din elementele constitutive ale organului administraţiei publice, constând în persoanele care îl compun.

Din punct de vedere terminologic, de-a lungul fenomenului administrativ vom întâlni, atât în doctrină cât şi în jurisprudenţă, denumiri variate date acestei categorii de persoane, de la „persoane fizice învestite de lege”, „dregători”, „indivizi”, „persoană învestită cu o funcţiune publică salariată”, „agenţii persoanelor administrative”, din perioada antebelică şi interbelică, şi până la denumiri precum „personal din administraţia de stat”, „salariaţi”, „angajaţi”, „cadre” etc.

În dreptul românesc, legiuitorul, în art. l din Statutul funcţionarului public din anul 1923, a definit această categorie socio-profesională, astfel: sunt funcţionari publici cetăţeni români fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public permanent civil sau ecleziastic, la stat, judeţ, comună sau la instituţiunile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor judeţene sau comunale.

Legea din 1923 stabileşte o serie de condiţii generale pentru numirea în funcţie (să aibă calitatea de cetăţean român, să fie major şi sănătos, să nu fi suferit o condamnare, să depună jurământul de credinţă, să fi satisfăcut stagiul militar şi să aibă exerciţiul drepturilor civile şi politice), dar şi unele condiţii speciale pentru anumite funcţii (să aibă cunoştinţe speciale, să aibă exerciţiul drepturilor politice, să aibă o anumită vârstă etc.). Ceea ce se poate critica la această reglementare este faptul că, deşi exclude civilii şi funcţionarii ecleziastici, în categoria funcţionarilor astfel definiţi intră atât funcţionarii publici cât şi cei particulari.

Ulterior, sub imperiul Statutului din 1940, condiţia pentru a dobândi calitatea de funcţionar public, este aceea „de a depune jurământul”. Aşadar, pe lângă îndeplinirea condiţiilor generale şi a celor speciale de admisibilitate la funcţie se impunea şi depunerea jurământului.

100

Statutul din 1946 aduce, de asemenea, o condiţie în plus pe lângă condiţiile generale şi speciale de acces la funcţie. Jurământul stabilit şi condiţia depunerii legământului pentru aceia care nu au nicio credinţă religioasă.

Aceste consideraţii, privind modul în care s-a încercat definirea funcţionarului public în dreptul administrativ românesc, au doar rolul de a sublinia că această noţiune nu este deloc simplu de definit. Cu această distincţie făcută din punct de vedere al sferei de cuprindere a noţiunii de funcţionar public, se impune a trage concluzia că o definiţie a funcţionarului public nu se poate face decât prin trimitere la noţiunea de funcţie publică.

Funcţionarul public este deci acea persoană învestită în mod legal cu o funcţie publică, pe un timp determinat sau nedeterminat, prin numire sau alegere, în vederea realizării competenţei organului din care face parte.

Din definiţiile de mai sus, vom observa că aceleaşi caractere întâlnite la funcţia publică se regăsesc şi la noţiunea de funcţionar public, ceea ce explică necesitatea examinării celor două noţiuni împreună.

Aşadar, principalele caracteristici ale funcţiei, privitoare la învestirea legală, continuitatea, specializarea atribuţiilor, imposibilitatea cesionării, se întâlnesc şi în caracterizarea noţiunii de funcţionar public.

De reţinut că noţiunea de funcţionar public nu are acelaşi conţinut în toate materiile în care este folosită. De exemplu, în dreptul penal, atât din punct de vedere al conţinutului cât şi al trăsăturilor, noţiunea de funcţionar public este mult mai cuprinzătoare (a se vedea art. 175 din noul Cod penal).

Pornind de la o analiză sintetică a noţiunii de funcţionar public, o primă condiţie pe care o deducem din definiţia mai sus formulată este aceea referitoare la învestirea legală.

Învestirea poate îmbrăca două forme: numirea şi alegerea.Privitor la investirea prin numire, regula generală recunoscută în

jurisprudenţă este aceea că numirea este precedată de un concurs.Concursul este, aşadar, modalitatea cea mai adecvată şi eficace care prin

mijloace teoretice şi practice permite selectarea persoanei celei mai calificate pentru a ocupa o funcţie publică.

Deşi aceasta ar trebui să fie regula, nu de puţine ori asistăm la numirea în funcţii fără un concurs prealabil, ca urmare a tendinţei de politizare a funcţiei publice şi a substituirii criteriului profesional cu cel privind apartenenţa politică sau adeziunea persoanei la un partid sau o formaţiune politică. Exemplificăm în acest sens numirile în funcţii, cum ar fi cea de ministru, secretar de stat, prefect, subprefect, director de servicii publice etc.

În raport cu natura funcţiei ocupate examinarea se axează de această dată mai mult pe aspecte practice sau pe verificarea capacităţilor de analiză şi

101

sinteză, pe spiritul de iniţiativă şi eventual pe aptitudinea de a găsi cele mai optime soluţii.

Comportamentul etic al funcționarului publicPrin prisma modului comparativ de abordare a funcţie şi a funcţionarului

public, nu putem să nu facem referire la Proiectul de tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, adoptat prin consens de Convenţia Europeană la 13 iunie şi 10 iulie 2003, în care regăsim reglementări explicite ale noţiunii de „funcţionari publici”, cu trimitere la comisarii europeni în art. III – 251 „Alte funcţii”. Aici se prevede că, la preluarea funcţiei, aceştia se angajează solemn să respecte, pe durata mandatului (5 ani) şi după încetarea acestuia, obligaţiile care decurg din sarcina lor, în special obligaţia de onestitate şi de prudenţă, și de a nu accepta, după încetarea mandatului, anumite funcţii sau avantaje.

Exerciţiul onest al funcţiei ar presupune realizarea cu fidelitate şi corectitudine a îndatoririlor de serviciu şi a obligaţiilor raportului de serviciu.

Din examinarea scopului urmărit prin adoptarea unui Statut al funcţionarului public de către Legea nr. 188/1999, republicătă (art. 1, alin. 2), acela „de a asigura în conformitate cu dispoziţiile legale a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial în interesul cetăţenilor şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală”, vom deduce că o parte a acestor trăsături includ elemente de ordin moral, etic (conştiinciozitate, seriozitate, profesionalism, imparţialitate, echidistanţă etc.).

Ca atare, aspectul teoretic al enunţării exerciţiului onest al funcţiei publice devine un principiu fundamental al raportului de serviciu şi, pe cale de consecinţă, o modalitate de realizare a acestuia.

Dezvoltând modul de realizare a raportului de serviciu prin prisma onestităţii, vom ajunge la o noţiune consacrată în administraţia publică, respectiv responsabilitatea funcţionarului public.

Pentru a concluziona asupra exerciţiului onest al funcţiei publice şi al unui adevărat Cod deontologic al funcţionarului public, se impune cu necesitate sintetizarea reglementărilor Legii nr. 188/1999, republicătă, privind Statutul funcţionarilor publici, ale Legii nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, precum și ale Legii nr. 115/1996, privind declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere, care ar determina profilul moral al funcţionarului public de la condiţiile de acces, până la incapacităţi şi incompatibilităţi în funcţie.

102

Ce reprezintă, în fapt, reglementarea răspunderii administrative, a cazierului administrativ şi a reabilitării funcţionarului public, dacă nu instituţia menită a contura eventualul cod deontologic al funcţionarului public?

Onestitatea, care presupune o atitudine a funcţionarului public, conform normelor morale, are în vedere îndeplinirea în mod fidel, corect a îndatoririlor de serviciu și permite a fi identificate ca principale elemente de conţinut următoarele:

- cinstea;- corectitudinea (inclusiv a procedurilor);- solicitudinea (tactul);- buna-credinţă;- loialitatea (prestanţa);- ordinea şi prudenţa.În lucrarea Bună-cuviinţă. Politeţe. Comportament, Vasile Izbrailă prezintă

buna-cuviinţă gradual155:- buna-credinţă reprezintă omul adevărat;- politeţea este atributul omului civilizat;- eticheta constituie atributul omului manierat.La rândul său, M.T.Oroveanu identifică principale obligaţii morale ale

funcţionarului public ca fiind următoarele156:- de a se consacra funcţiei publice;- de discreţie profesională;- de rezervă;- de neutralitate şi imparţialitate;- de supunere;- de fidelitate;- de comportament profesional corespunzător;- de perfecţionare continuă a pregătirii profesionale.

Elemente constitutive ale noțiunii de funcționar publicTratarea completă a noţiunii de funcţionar public presupune şi examinarea

câtorva aspecte legate de exerciţiul funcţiei sale, respectiv incompatibilităţile, stabilitatea în funcţie, cumulul de funcţii, situaţia juridică a funcţionarului, chiar şi a noţiunii de funcţionar de carieră.

l. Un element important care se impune a fi evidenţiat pornind de la corelaţia funcţie publică – funcţionar public – învestire legală este problema incompatibilităţii.

155 Vasile Izbrailă, Bună-cuviinţă. Politeţe. Comportament, Ed. de Vest, Timişoara 1997, pp. 12-23.156 M.T.Oroveanu, Teoria generală a serviciilor publice, Ed. Academiei Române, Bucureşti, 1999, pp. 105-110.

103

Prin incompatibilitate înţelegem imposibilitatea exercitării unor anumite funcţii sau profesii de către un funcţionar public, în condiţiile prevăzute de normele juridice ale unui stat de lege.

În Constituţie sunt reglementate incompatibilităţi şi pentru funcţia de membru al Guvernului (art.105 pct. l) cu orice funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau senator. La aceste reglementări se adaugă prevederile Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției privind incompatibilităţile funcţionarilor publici, cât şi ale Legii nr.144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei naţionale de Integritate.

Potrivit art. 80 din Legea 161/19.04.2003, incompatibilităţile privind demnităţile publice si funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea, precum și de dispoziţiile prezentului titlu.

Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcţiile de demnitate publică.

Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii și nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice;b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale;c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată;d) în calitate de membru al unui grup de interes economic. Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat activităţi de monitorizare și control cu privire la societăţi comerciale sau alte unităţi cu scop lucrativ de natura celor prevăzute la lit. c) nu pot să-și desfăşoare activitatea și nu pot acorda consultanță de specialitate la aceste societăţi timp de trei ani după ieşirea din corpul funcţionarilor publici.

Funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită.

În situaţia prevăzută la lit. b), la încheierea mandatului demnitarului funcţionarul public este reîncadrat în funcţia publică deţinută sau într-o funcţie similară.

104

Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în care funcţionarii publici respectivi sunt soţi sau rude de gradul I. Aceste prevederi se aplică și în cazul în care şeful ierarhic direct are calitatea de demnitar. Persoanele care se află în una dintre situaţiile prevăzute mai sus vor opta, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunţarea la calitatea de demnitar. Orice persoană poate sesiza existența acestor situaţii de incompatibilitate.

Existenţa acestor stări de fapt si neîndeplinirea obligaţiei de a opta se constată de către şeful ierarhic superior al funcţionarilor publici respectivi, care dispune încetarea raporturilor ierarhice directe dintre funcţionarii publici soţi sau rude de gradul I, iar pentru înalţii funcţionari de către primul-ministru, ministru sau prefect, care dispune încetarea raporturilor ierarhice directe dintre demnitar si funcţionarul public soţ sau rudă de gradul I.

Funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice. În situaţia funcţionarilor publici documentele care alcătuiesc dosarul profesional sunt gestionate de către autoritatea sau instituţia publică la care aceştia sunt numiţi.

Funcţionarul public poate candida pentru o funcţie eligibilă sau poate fi numit într-o funcţie de demnitate publică.

Raportul de serviciu al funcţionarului public se suspendă:a) pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales;b) până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a fost ales sau numit.

Funcţionarii publici pot fi membri ai partidelor politice legal constituite.Funcţionarilor publici le este interzis să fie membri ai organelor de

conducere ale partidelor politice și să exprime sau să apere în mod public poziţiile unui partid politic.

Funcţionarii publici care, potrivit legii, fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică.

În conformitate cu prevederile Legii nr.144/2007, funcţionarii publici au obligaţia de a depune declaraţia de avere pe proprie răspundere, precum şi declaraţia de interese.

Persoanele care exercită demnităţile publice și funcţiile publice vor depune o declaraţie de interese, pe propria răspundere, cu privire la funcţiile şi activităţile pe care le desfăşoară, cu excepţia celor legate de mandatul sau funcţia publică pe care o exercită.

Funcţiile și activităţile care se includ în declaraţia de interese sunt:a) funcţiile deţinute în cadrul unor asociaţii, fundaţii sau alte organizaţii neguvernamentale ori partide politice;

105

b) activităţile profesionale remunerate;c) calitatea de acţionar sau asociat la societăţi comerciale, inclusiv bănci sau alte instituţii de credit, societăţi de asigurare si financiare.

Persoanele care nu îndeplinesc alte funcţii sau nu desfăşoară alte activităţi decât cele legate de mandatul sau funcţia pe care o exercită, depun o declaraţie in acest sens.

Declaraţia de interese se depune în termen de 15 zile de la data numirii sau alegerii în funcţie, ori de la data începerii activităţii. Persoanele care exercită demnităţile publice şi funcţiile publice vor actualiza declaraţiile de interese anuale cel mai târziu la data de 15 iunie, pentru anul fiscal anterior.

Funcţionarii publici depun aceste declaraţii la persoana desemnată de şeful compartimentului de resurse umane sau, după caz, de şeful secretariatului din cadrul autorităţilor publice, instituţiilor publice sau unităţilor din care fac parte.

Numele persoanelor care, în mod nejustificat, nu depun declaraţia de interese, se publică pe paginile de internet ale Parlamentului, Guvernului, ministerelor, celorlalte autorităţi ori instituţii publice centrale, prefecturilor sau consiliilor judeţene, după caz.

Evidenţa declaraţiilor de interese se consemnează într-un registru special, denumit „Registrul declaraţiilor de interese”, al cărui model se stabileşte prin hotărâre a Guvernului.

Analiza acestor texte constituţionale sau a celor din legile organice ne conduce la concluzia că aceste interdicţii au în vedere fie asigurarea continuităţii în activitate pe durata mandatului de deputat sau senator, fie o delimitare clară a funcţionarilor publici din sistemul celor trei puteri ale statului.

O anumită categorie de funcţionari publici nu poate deţine două funcţii în acelaşi timp, după cum există categorii de funcţionari publici care pot avea această abilitare legală, dar numai cu privire la anumite funcţii publice, cum ar fi: cele didactice, din cercetare ştiinţifică si medico-sanitare, literar artistice. .

2. Un element reclamat cu tot mai multă acuitate în evoluţia fenomenului administrativ, a administraţiei în general, concomitent cu extinderea fenomenului politic şi a extrapolării sale în domeniile socio-economice, îl reprezintă stabilitatea în funcţie.

Dacă privim istoric poziţia funcţionarului public, vom reţine că, în Statutul din 1923, precum şi în cele ulterioare, din 1940 şi 1946, stabilitatea funcţionarului era privită ca o consecinţă a drepturilor şi obligaţiilor sale, în temeiul legii şi al regulamentelor proprii sau a statutelor profesionale, pentru ca, ulterior, după 1949 şi, mai cu seamă, după 1989, acest element să fie din ce în ce mai solicitat, în paralel cu nevoia unui statut al funcţionarului public sau a unor

106

reglementări speciale care să o consacre şi să o definească ca atare, nu doar să-1 proclame ca principiu. Iată, în acest sens, în art.116 din Legea nr. 215/2001, republicătă, privind administraţia publică locală se spune că secretarul se bucură de stabilitate în funcţie şi se supune regulilor cuprinse în Statutul funcţionarilor publici, ceea ce în fapt este un principiu proclamat fără elemente reale, de conţinut, care să materializeze această noţiune.

În art. 3 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarului public157, stabilitatea este un principiu fundamental al funcţionarilor publici, conţinutul său este nedeterminat, rămânând doar la rang de principiu.

De cele mai multe ori, sistemul imperfect de numire în funcţie a funcţionarului face imposibilă asigurarea stabilităţii sale întrucât, aplicându-se prin asimilare legislaţia muncii, acesta se vede expus cu multă uşurinţă sancţiunilor disciplinare până la încetarea raportului de funcţiune (nereglementat până în prezent), cel mai adesea considerat, din lipsa unor reglementări speciale, tot un raport de muncă.

Pentru a asigura stabilitatea în funcţie, pregătirea, perfecţionarea acestuia, cariera în funcţie, cât şi accesul la promovarea în funcţie a funcţionarilor publici, modificările aduse Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 161/2003, aduce importante elemente pe linia concretizării acestui principiu.

3. O importanţă deosebită trebuie acordată şi situaţiei juridice a funcţionarului de fapt sau, mai exact, naturii juridice a actelor efectuate de o persoană care îndeplineşte o funcţie publică, fără a fi învestită legal.

Calificarea situaţiei juridice a acestor persoane prezintă o mare importanţă practică, ceea ce a determinat, de altfel, doctrina juridică să se preocupe încă de timpuriu de această problemă.

Să amintim, pe scurt, că această chestiune îşi are rădăcinile în dreptul roman, pornind de la povestea sclavului care, ascunzându-se, reuşeşte să ajungă pretor. Ulpian s-a pronunţat atunci pentru validitatea integrală a actelor săvârşite de acesta într-un text cuprins în Digeste.

În zilele noastre, teoria funcţionarului de fapt a fost reluată în jurisprudenţa franceză, sub denumirea „Căsătoriile de la Montrouge”. În fapt, primarul din Montrouge învesteşte în mod nelegal un consilier municipal pentru a oficia căsătorii. Constatându-se nelegalitatea delegării sale s-a pus în discuţie şi nelegalitatea actelor încheiate de acesta, respectiv a căsătoriile oficiate. Deşi Tribunalul Senei a pronunţat nulitatea a trei căsătorii, Curtea de Casaţie Franceză a statornicit valabilitatea acestora. Faţă de această situaţie, comentând această soluţii, M.Walline158 spunea: „privite numai din punct de vedere al logicii 157 Republicată și actualizată 2015.158 M. Walline, Manuel elementaire de droit administratif, p. 318 si urm.

107

juridice, căsătoriile ar fi trebuit să fi fost declarate nule, astfel cum a remarcat-o doctrina (Ducrockq, Laferriere, Jeze)159. Interesul terţilor a făcut însă ca această soluţie să fie înlăturată”160.

Situaţii asemănătoare s-au întâlnit în timpul primului război mondial în Germania când, într-o localitate nemaifiind autorităţi, conducerea primăriei a fost preluată de o femeie, iar actele îndeplinite de ea în această calitate au fost considerate valabile.161

În Italia, în anul 1916, au fost de asemenea validate toate testamentele făcute de notabilii din regiunea Veneţia, deşi acestea, în mod normal, trebuiau să fie încheiate numai de către notari.

Ca o sinteză a ceea ce am prezentat mai sus, putem reţine că teoria funcţionarului de fapt apare în două împrejurări: în împrejurări obişnuite şi în împrejurări excepţionale.

În împrejurări obişnuite, avem situaţia când exerciţiul atributelor unei funcţii publice nu are loc cu respectarea tuturor condiţiilor legale. Aşadar, sub aparenţa dreptului, exerciţiul funcţiei se produce ca şi în cazul în care ocupantul acesteia ar fi legal învestit.Viciul care apare cu privire la ocuparea funcţiei face ca descoperirea să pună în discuţie legalitatea actelor săvârşite.

În împrejurări excepţionale, exerciţiul viciat al funcţiei este cauzat de nevoia de continuitate al unui serviciu public, ipostază în care atât funcţionarul cât şi cetăţeanul cunosc lipsa titlului juridic al investirii legale, cu alte cuvinte lipsa calităţii sale.

Din perspectiva celor mai sus precizate, privitor la valoarea juridică a actelor funcţionarului de fapt, vom spune, asemenea profesorului Paul Negulescu; că „dacă ar fi să aplicăm în mod riguros principiile, ar trebui să declarăm că toate actele făcute de un funcţionar de fapt sunt nule, căci investirea sa fiind ilegală e nulă şi quod nullum est ab initio nullus producit effectus”.

În doctrina românească, specialiştii în drept civil, în speţă Traian Ionaşcu, resping teoria bunei-credinţe, dar justifică valabilitatea actelor funcţionarului de fapt, ca pe o „situaţie obiectivă şi externă, o aparenţă obiectivă care justifică cererea persoanei de a se recunoaşte valoarea juridică a situaţiei dobândite de el prin actul efectuat de funcţionarul de fapt”.

În doctrină s-au mai exprimat şi alte puncte de vedere privind temeiul juridic al valabilităţii actelor săvârşite de funcţionarul de fapt.

Astfel, profesorul Romulus Ionescu consideră că valabilitatea actelor este condiţionată de recunoaşterea expresă a acestora prin lege (a se avea în vedere prevederea existentă în Decretul nr. 278/1960, în vigoare până la

159 G. Jéze, Les principes généraux de droit administratif, Paris, 1936, p. 244.160 M. Waline, Pandectele săptămânale, 1931, p. 220.161 J. Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ roman, Bucureşti, 1943, pp. 77-81.

108

adoptarea Legii nr. 119/1996 privind actele de stare civilă, conform căruia, „înregistrările făcute în registrele de stare civilă de o persoană necompetentă care a exercitat în mod public atribuţia de delegat stare civilă, sunt valabile chiar dacă acea persoană nu avea în realitate această calitate”). În acelaşi sens se pronunţă şi profesorul Paul Negulescu.

Profesorul Ilie Iovănaş este de părere că la aprecierea valabilităţii actelor săvârşite de un funcţionar de fapt vom avea în vedere nu numai prevederea expresă a legii, ci şi dacă sunt dobândite anumite drepturi subiective prin conţinutul acestora, care trebuie astfel ocrotite.

Deosebit de doctrina românească, în doctrina franceză primează teoria bunei-credinţe a funcţionarului de fapt, în timp ce în doctrina italiană valabilitatea actelor se datorează imposibilităţii obiective şi juridice în care se află o persoană de a-şi da seama dacă funcţionarul care-i săvârşeşte actul este legal sau nu învestit.

Teoria funcţiei şi a funcţionarului de fapt comportă încă o precizare referitoare la situaţia juridică a persoanei, a funcţionarului de fapt şi a drepturilor sale.

În cazul funcţionarului de fapt, de bună-credinţă, întrucât acesta a exercitat atribuţiile funcţiei ca şi un funcţionar legal învestit, acestuia i se cuvine salariul încasat pentru munca prestată.

Funcţionarul de fapt de rea-credinţă, care cunoaşte ilegalitatea învestirii, dar care a asigurat continuitatea unui serviciu public, în măsura în care a încasat un salariu, i se recunoaşte dreptul la acesta şi nu se restituie, iar dacă nu s-a încasat, nu i se datorează.

Mai avem însă o situaţie a funcţionarului care, fără a fi învestit în mod legal, cu de la sine putere exercită o funcţie publică, situaţie cunoscută sub numele de „uzurpatorul de funcţii”, căruia nu i se recunoaşte niciun drept la a încasa sume ca echivalent al unei munci prestate.

Din toate cele prezentate mai sus, deducem însemnătatea pe care o prezintă teoria funcţiei de drept şi a funcţionarului de fapt, deşi în doctrina noastră nu i-a dat totuşi dezvoltarea pe care o reclamă însemnătatea ei.

Să amintim astfel că, spre exemplu, înainte de al doilea război mondial în afară de profesorul Paul Negulescu (care, în tratatul său de Drept administrativ, ediţia a-IlI-a, se ocupă în mod special de funcţionarii de fapt162) şi de Jean Vermeulen163, numai C.G. Rarincescu s-a mai ocupat – în treacăt – de funcţionarii de fapt, în tratatul său Contenciosul administrativ român164.

162 P. Negulescu, op. cit., p. 572.163 J. Vermeulen, op. cit., pp. 76-82.164 Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ, pp. 130, 362, 382.

109

Aşa cum am observat, aceste noţiuni au format un obiect de preocupare abia după război, când, în practică, această stare de fapt se întâlnește tot mai rar. Or, aşa cum spunea G. Jeze165 „ne aflăm în faţa unor construcţii proprii de drept administrativ străine dreptului civil, care fac obiectul şi vor trebui să mai preocupe doctrina noastră”.

4. Ori de câte ori se vorbeşte de funcţionarul public şi de funcţia ocupată de acesta cu privire la condiţiile de acces şi admisibilitate la funcţie, teoria şi practica juridică au în vedere calitatea persoanei şi specialitatea acesteia pentru a exercita aceste atribuţii. Iată de ce, în legislaţia ţărilor occidentale, funcţionarul de carieră este o noţiune constant întâlnită şi o regăsim ocrotită la nivel legislativ prin texte speciale, ca o condiţie pentru ocuparea funcţiilor publice. Funcţionarul de carieră este o persoană care şi-a desfăşurat activitatea cu continuitate într-o funcţie publică, parcurgând toate etapele avansării în funcţia dată. Această noţiune include, de asemenea, faptul că accesul la anumite funcţii publice nu este permis decât aceluia care demonstrează continuitatea într-o asemenea specializare, menţinerea în corpul funcţionarilor publici etc.

Forma republicată a Legii nr.188/1999 cuprinde un capitol distinct, Capitolul VI, denumit Cariera funcţionarilor publici, structurat pe elementele definitorii ale carierei, şi anume recrutarea funcţionarilor publici, stagiul, numirea, promovarea şi evaluarea performanţelor profesionale.

Potrivit acestor reglementări, ocuparea funcţiilor publice vacante se poate face prin promovare, transfer, redestribuire, în condițiile legii, recrutare și alte condiții prevăzute expres de Legea nr. 188/1999.

Recrutarea pentru intrarea în corpul funcționarilor publici se face prin concurs.

Condiţiile de participare și procedura de organizare a concursului sunt stabilite în condiţiile legii, iar concursul va fi organizat și gestionat, potrivit art. 58 din Legea nr. 188/1999, în ceea ce privește autoritățile publice centrale:a) de către o comisie specială pentru înalții funcționari publici;b) de către Agenția Natională a Funcționarilor Publici, pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere generale și specifice;c) de către autorități și instituții publice, cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, pentru ocuparea funcțiilor publice de execuție generale și specifice.

Concursul de recrutare pentru funcțiile publice vacante din autoritățile și instituțiile publice din administrația publică locală este organizat astfel:a) de către Agenția Natională a Funcționarilor Publici, pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere din următoarele domenii: protecția copilului, evidența 165 G. Jéze, op. cit., pp. 234 şi urm.

110

informatizată a persoanei, audit public intern, financiar-contabilitate, urbanism și arhitectură, resurse umane, integrare europeană, pentru secretarii unităților administrativ-teritoriale, precum și pentru funcțiile publice de execuție din domeniul auditului public intern;b) de către autorități și instituții publice, pentru ocuparea funcțiilor publice vacante, altele decât cele prevăzute la lit. a).

Totodată, Legea nr. 188/1999 stabilește și anumite aspecte legate de perioada de stagiu, care are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea atribuţiilor și responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică a funcţionarilor publici debutanţi, precum și cunoaşterea de către aceştia a specificului administraţiei publice și a exigențelor acesteia.

Astfel, potrivit art. 60 alin. 2, durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcționarii publici de execuție din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa a II-a și 6 luni pentru cei din clasa a III-a. Perioada în care o persoană a urmat şi a promovat programe de formare specializată în administraţia publică, pentru numirea într-o funcţie publică definită, este asimilată perioadei de stagiu. La terminarea perioadei de stagiu, pe baza rezultatului evaluării realizate, funcţionarul public debutant va fi, potrivit art. 61:a). numit funcţionar public de execuţie definitiv în clasa corespunzătoare studiilor absolvite, în gradul profesional asistent;b). eliberat din funcţia publică, în cazul în care a obţinut la evaluarea activităţii calificativul „necorespunzător”.

În cazul prevăzut la lit. b), precum şi în situaţia nepromovării programelor de formare specializată în administraţia publică, pentru numirea într-o funcţie publică definitivă perioada de stagiu nu constituie vechime în funcţia publică.

Privitor la numirea în funcţie, aceasta se face prin act administrativ emis de conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Actul administrativ de numire are formă scrisă și trebuie să conţină temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la care urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii.

Fişa postului aferentă funcţiei publice se anexează la actul administrativ de numire, iar o copie a acesteia se înmânează funcţionarului public.

La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune jurământul de credinţă în termen de trei zile de la emiterea actului de numire în funcţia publică definitivă. Jurământul are următoarea formulă: Jur să respect Constituţia, drepturile și libertăţile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect și fără părtinire legile țării, să îndeplinesc conştiincios îndatoririle ce îmi revin în funcţia publică în care am fost numit, să păstrez secretul profesional şi

111

să respect normele de conduită profesională și civică. Aşa să-mi ajute Dumnezeu166.

Refuzul depunerii jurământului se consemnează în scris și atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică. 5. Ultimul aspect al „carierei în funcţie” se referă la promovarea funcţionarilor publici şi evaluarea performanţelor profesionale. De altfel, sintagma legală „beneficiază de dreptul de a promova” în funcţie publică şi de a avansa în gradele de salarizare aduce un plus calitativ reglementărilor în materie.

Promovarea este, potrivit art. 64 alin. 1 din Legea 188/1999, modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcţii publice superioare vacante. Promovarea într-o funcţie publică superioară vacantă se face prin concurs sau examen, sau prin promovare rapidă.

Pentru a participa la concursul pentru promovarea în gradul profesional imediat superior celui deținut, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească următoarele condiţii în mod cumulativ:- să aibă cel puțin 3 ani vechime în gradul profesional al funcției publice din care promovează;- să fi obtinut cel putin calificativul A«bineA» la evaluarea anuala a performantelor individuale in ultimii 2 ani calendaristici;- să nu aibă în cazierul administrativ o sancțiune disciplinară neradiată.

Pentru a participa la concursul de promovare într-o funcție publică de conducere, funcționarii publici trebuie să îndeplinească următoarele condiţii, în mod cumulativ:- să fie absolvenți de masterat sau de studii postuniversitare în domeniul administrației publice, management sau în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice;- să fie numiți într-o funcție publică din clasa I;- să îndeplinească cerințele specifice prevăzute în fișa postului;- să îndeplinească condițiile prevăzute la art. 57 alin. (6) din Legea nr. 188/1999167;- să nu aibă în cazierul administrativ o sancțiune disciplinară neradiată.

166 Formula religioasă de încheiere are ca finalitate respectarea libertății convingerilor religioase.

167 Aceste condiții sunt aceleași cu cele minime de vechime în specialitatea studiilor necesare participării la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere, respectiv: 2 ani in specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice, pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere de șef birou, șef serviciu și secretar al comunei, precum și a functților publice specifice asimilate acestora; 3 ani în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice, pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere, altele decât cele prevăzute la lit. a).

112

Legea nr. 188/1999 are în vedere unele condiții speciale pentru funcționarii publici care nu îndeplinesc condițiile de vechime prevăzute pentru promovarea în gradul profesional imediat superior celui deținut, care pot însă participa la concursul organizat în vederea promovării rapide.

Astfel, potrivit art. 70, pot beneficia de sistemul de promovare rapidă persoanele care au absolvit programe organizate pentru obținerea statutului de manager public, precum și funcționarii publici care au promovat concursul organizat în vederea promovării rapide. La acest concurs pot participa funcționarii publici care îndeplinesc cumulativ următoarele condiții:- au cel puțin 1 an vechime în gradul profesional al funcției publice din care promovează;- au obținut calificativul „foarte bine” la evaluarea performanțelor profesionale individuale din ultimul an;- nu au sancțiuni disciplinare neradiate în cazierul administrativ;- în ultimul an au urmat cel puțin o formă de perfecționare profesională.

Concursul pentru promovarea rapidă se organizează anual, de către Agenția Natională a Funcționarilor Publici, în limita numărului de funcții publice rezervate promovării rapide. În urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior în specialitatea în care îşi desfăşoară activitatea, funcţionarii publici de execuţie au dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unei funcţii publice vacante într-o clasă superioară celei în care sunt încadraţi.

Clasificarea funcţionarilor publici în dreptul românescÎn spiritul prevederilor Legii nr. 188/1999, republicătă, clasificarea

funcţionarilor publici este strâns legată de clasificarea funcţiilor publice, ceea ce face ca printre criteriile de clasificare să regăsim criterii specifice ocupării funcţiilor publice, astfel:

1) după modul de ocupare al funcţiilor publice:- funcţionari publici numiţi;- funcţionari publici aleşi.

2) după nivelul atribuţiilor titularului funcţiei:- înalţi funcţionari publici – această categorie cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcții publice:

a) secretar general al Guvernului și secretar general adjunct al Guvernului; b) secretar general din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale; c) prefect;

113

d) secretar general adjunct din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale; e) subprefect; f) inspector guvernamental.

- funcţionari publici de conducere, categorie care cuprinde persoanele numite în una dintre următoarele funcții publice:

a) director general și director general adjunct din aparatul autorităților administrative autonome, al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora; b) director și director adjunct din aparatul autorităților administrative autonome, al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora; c) secretar al unității administrativ-teritoriale; d) director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, în cadrul instituției prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităților administrației publice locale și al instituțiilor publice subordonate acestora, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora; e) șef serviciu, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora; f) sef birou, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora.

- funcţionari publici de execuţie – funcționari publici de execuție din clasa I (persoanele numite în următoarele funcții publice generale: consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora), funcționari publici de execuție din clasa a II-a (persoanele numite în funcția publică generală de referent de specialitate, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia), funcționari publici de execuție din clasa a III-a (persoanele numite în funcția publică generală de referent, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia).

3) după studiile absolvite:- funcţionari publici din clasa I (studii superioare de lungă durată);- funcţionari publici din clasa a II-a (studii superioare de scurtă durată);- funcţionari publici din clasa a III-a (studii liceale finalizate cu diplomă de bacalaureat).

4) după vechimea din activitate:a). funcţionari publici debutanţi (au promovat concursul pentru ocuparea unei funcții publice de grad profesional debutant)

114

b). funcţionari publici definitivi (1. funcționarii publici debutanți care au efectuat perioada de stagiu prevazută de lege și au obținut un rezultat corespunzător la evaluare; 2. persoanele care intră în corpul funcționarilor publici prin concurs și care au vechimea în specialitatea studiilor necesare ocupării funcției publice de minimum 12 luni, 8 luni și, respectiv, 6 luni, în funcție de nivelul studiilor absolvite).

5) după natura funcţiei ocupate:- funcţionari publici civili;- funcţionari publici militari.

6) după regimul juridic aplicabil:- funcţionari publici supuşi Statutului aprobat prin Legea nr. 188/1999;- funcţionari publici supuşi statutelor speciale; - personal căruia nu i se aplica prevederile statutare.

Funcţionarul public şi personalul contractual – privire comparativăComparaţia pe care o propunem în studiul de faţă nu este o temă de reflecţie de dată

recentă pentru literatura şi practica de specialitate, dimpotrivă, în perioada interbelică şi, mai cu seamă, după al doilea război mondial, „dizolvarea” masei de funcţionari publici în marea masă a salariaţilor şi a oamenilor muncii a reprezentat nu numai o problemă teoretică, ci şi una practică, o realitate deja consacrată.

Dacă într-o primă abordare a poziţiei funcţionarului public şi a regimului său juridic, teoreticienii erau împărţiţi în a aprecia fie că sunt supuşi regimului de drept public, fie dreptului muncii, ca drept comun în materie, după 1950, când a fost adoptat noul Cod al muncii, singura categorie recunoscută de legiuitor era salariatul beneficiar al unui contract de muncă.

Aşadar, singurul izvor al raportului juridic de muncă fiind contractul individual de muncă, înseamnă că, la încheierea sa, în cazul funcţionarilor publici trebuiau respectate două categorii de condiţii,.

Astfel, condiţiile generale priveau toate categoriile de personal având ca obiect capacitatea juridică a părţilor, condiţiile de studii, vechime etc., în timp ce condiţiile speciale se refereau la alegerea sau numirea în funcţie de demnitar, alegerea sau repartizarea în funcţie.

Aşadar, funcţionarul public este un alt tip de salariat, al cărui contract trebuie să îndeplinească şi condiţia subsecventă a numirii, alegerii și repartizării.

Combinând cele două teze, de drept public şi drept privat, rezultă că regimul administrativ se aplică acestei categorii de personal (funcţionar public) numai până în momentul încheierii contractului de muncă, dată de la care se aplică un regim de drept al muncii.

115

Evenimentele din 1989 şi noul cadru constituţional şi legal actual (Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici) au permis o departajare netă a celor două instituţii juridice, precum şi identificarea unor elemente comune.

Astfel, deosebirile de fond ale conţinutului celor două instituţii constau în: 1. felul muncii – în timp ce salariatul are obiectul muncii determinat în contractul individual de muncă pe care-l negociază cu angajatorul, funcţionarul public într-o funcţie publică acţionează în numele şi pentru autoritatea pe care o reprezintă; 2. sub aspectul manifestării voinţei, la încheierea raportului de muncă, respectiv de serviciu, deosebirile sunt de necontestat.

În timp ce contractul de muncă este un acord de voinţă între angajat şi angajator, rezultat al negocierii dintre părţi, a tuturor clauzelor sale, în privinţa funcţionarului public nu se pune problema unui acord rezultat din negocieri.

Acordul său este anterior numirii, întrucât după câştigarea unui concurs sau examen pentru ocuparea unei funcţii publice condiţia legală pentru finalizarea acestei etape este depunerea jurământului.

Aşadar, spre deosebire de salariat, funcţionarul public prin înscrierea la concursul sau examenul pentru ocuparea unei funcţii publice a achiesat implicit la a-şi asuma drepturile şi obligaţiile ce reprezintă conţinutul acestei funcţii publice. El nu poate negocia aceste atribuţii şi sarcini care derivă din competenţa autorităţii din care face parte.

Aceste atribuţii sunt determinate de lege, fiind prestabilite faţă de data ocupării funcţiei, nu pot fi modificate decât prin lege şi nici nu pot fi cesionate. 3. deosebiri între cele două categorii de personal reţinem şi cu privire la posibilitatea modificării raportului de muncă sau de serviciu.

Astfel, condiţiile de avansare, promovare în grade profesionale sau în funcţie pentru funcţionarul public sunt reglementate în mod distinct în statutul funcţionarului public, sau în statutele speciale, cu condiţii specifice de încetare. De asemenea, detaşarea şi delegarea au un regim distinct. 4. o altă deosebire esenţială o regăsim în privinţa răspunderii juridice, atât cea disciplinară, care este comună şi salariatului, cât şi în privinţa răspunderii patrimoniale sau administrativ patrimoniale, pe care nu o regăsim în dreptul muncii.

De asemenea, regimul general al răspunderii funcţionarilor publici este diferit şi agravat în cazul acestuia, faţă de poziţia ocupată şi de învestirea sa cu exerciţiul puterii publice.

Faptul că în temeiul legii contenciosului administrativ, funcţionarul public poate răspunde administrativ, patrimonial pentru actele sale, face ca statutul său juridic să fie total diferit de al unui salariat.

116

5. un alt element distinctiv îl reprezintă regimul incompatibilităţilor instituit numai pentru ocupanţii unei funcţii publice, nu şi pentru un salariat care poate negocia cu respectarea legii mai multe contracte de muncă sau de prestări servicii. 6. o altă deosebire, şi nu în ultimul rând, este aceea a salarizării celor două categorii de personal. În timp ce salariatul îşi poate negocia salariul, funcţionarul public nu poate fi beneficiar decât al remuneraţiei determinate de lege, în raport cu funcţia ocupată. 7. am putea reţine, de asemenea, ca o deosebire a regimului juridic diferit aplicabil celor două categorii de personal şi instanţa competentă a soluţiona litigiile privindu-i pe aceştia.

În timp ce salariatului i se aplică regimul de drept comun pe calea instanţei specializată în legislaţia muncii, în privinţa funcţionarului public instanţa competentă este cea de contencios administrativ.

Iată doar câteva dintre deosebirile ce se pot reţine cu privire la aceste două categorii de personal, conducându-ne la concluzia că regimul juridic aplicabil acestora este total deosebit.

Chiar dacă funcţionarii publici, din motive justificate, reclamă tot mai mult democratizarea funcţiei publice sau privatizarea acesteia din perspectiva posibilităţii de a-şi negocia condiţiile salariale, nu trebuie neglijat faptul că statutul acestuia, regimul de putere publică aplicabil raportului său de serviciu, nu-i permit exerciţiu abuziv al acestor drepturi, ci numai în limita şi condiţiile legii.

Aceste elemente diferite ale regimului juridic aplicabil celor două categorii de personal ne permit şi o comparaţie între raportul de serviciu şi raportul de muncă ca izvor de drepturi şi obligaţii ale celor două categorii de personal care cuprind nu numai deosebirile, dar şi asemănări între acestea, astfel: - raportul juridic de serviciu îşi are izvorul în actul unilateral de numire în funcţie, în timp ce izvorul raportului juridic de muncă îl reprezintă acordul realizat de cele două părţi în urma negocierii contractului de muncă.- raportul juridic de muncă are caracter bilateral, cuprinzând drepturile şi obligaţiile reciproce ale părţilor ca şi raportul de serviciu care, deşi izvorăşte dintr-un act unilateral, cuprinde şi el drepturile şi obligaţiile atât ale funcţionarului public cât şi ale autorităţii care l-a numit. - ambele raporturi au ca titular o persoană fizică. Deosebirea dintre acestea se referă doar la faptul că, în timp ce un raport de muncă se poate încheia şi între două persoane fizice, raportul de serviciu se instalează în cazul unei persoane care este numită într-o funcţie publică de o persoană juridică (autoritate sau instituţie publică), printr-un act administrativ.- ambele raporturi au caracter personal intuitu personae încheiate în considerarea calităţilor, a aptitudinilor proprii titularului funcţiei sau a contractului individual de muncă.

117

- ambele raporturi presupun în conţinutul lor elementul subordonării, cu o anumită specificitate în cazul funcţionarului public, unde această subordonare bazată pe regimul de putere publică are un conţinut diferit (faţă de autorităţi, faţă de cetăţean, faţă de şeful ierarhic etc). Pentru salariat, această subordonare nu se regăseşte decât faţă de angajator.- ambele raporturi au ca echivalent al prestaţiilor o remuneraţie, cu specificitatea dată, fireşte, de natura funcţiei sau postului ocupat.

De altfel, tocmai această asemănare a conţinutului celor două rapoarte determină tot mai mult ca funcţionarii publici să invoce o egalitate de tratament cu salariaţii care pot beneficia de mai multe categorii de sporuri şi indemnizaţii, de care aceştia ei nu pot beneficia.

Funcționarul comunitarRegimul juridic aplicabil funcţionarului comunitar

Funcţionarii comunitari nu se confundă cu alte categorii de agenţi ori funcţionari publici ce acţionează în compartimentele ştiinţifice sau tehnice. Astfel, noţiunea de personal în dreptul comunitar are în vedere următoarele categorii:- funcţionarii comunitari cărora le sunt aplicabile prevederile Statului;- alţi agenţi cărora le este aplicabil fie dreptul comunitar, fie dreptul naţional. Aici intră categoria personalului contractual care la rândul său poate fi contractual de drept comunitar sau contractual de drept privat local.

Deosebirile dintre funcţionarii publici comunitari şi contractuali sunt următoarele:- contractualii sunt angajaţi în temeiul unui contract pe durată determinată sau nedeterminată;- natura juridică a raportului încheiat este convenţional, pentru personalul contractual, şi statutar, pentru funcţionar;- funcţionarul comunitar are dreptul la carieră, în timp ce cu privire la personalul contractual nu se poate vorbi de carieră în funcţie;- funcţionarii comunitari beneficiază de stabilitate, în timp ce personalul contractual poate fi reînnoit permanent;- funcţionarilor comunitari le este aplicabil numai Statutul, în timp ce personalului angajat îi sunt aplicabile atât dispoziţiile contractului încheiat cât şi unele dispoziţii din Statut;- în materia litigiilor ce privesc personalul comunitar, ca şi funcţionarilor, le sunt aplicabile prevederile privind competenţa Curţii Europene de Justiţie.

De reţinut, de asemenea, că în privinţa contractualilor de drept privat local, actul juridic de recrutare este contractul de închiriere de servicii sau prestări de servicii, încheiat în conformitate cu prevederile legale din ţara în care agentul local îndeplineşte aceste atribuţii, astfel încât litigiile privind această categorie de

118

personal şi instituţia comunitară care l-a angajat intră în competenţa instanţelor naţionale competente în această materie.

Analiza sumară la care am procedat a fost relevantă pentru a demonstra că regimul funcţiei şi a funcţionarului comunitar împrumută din elementele de conţinut ale regimurilor naţionale ale funcţiilor publice, la care se adaugă elementele legate de spaţiul sau teritoriul comunitar.

Inclusiv Curtea Europeană foloseşte sintagma „teritoriu comunitar” ca un „teritoriu funcţional cu o geometrie variabilă după competenţele comunitare în cauză.”168

Fiecare din organismele comunitare au propria politică de personal bazată pe statutul comunitar aplicabil funcţionarilor publici europeni.

Literatura occidentală europeană, în special cea comunitară, a ridicat, în legătură cu funcţionarii publici europeni, două probleme mai importante:- care este locul şi rolul acestora în viaţa comunităţii;- care este gradul sau modul de implicare al acestora în realizarea politicii europene. Răspunsul la aceste două întrebări nu este unitar. Există, astfel, opinii potrivit cărora rolul funcţionarilor comunitari este doar de executant al deciziilor adoptate de autorităţile comunitare, dar şi opinii favorabile recunoaşterii rolului acestora în influenţarea politicii Uniunii. De altfel, tocmai această activitate de implicare efectivă în elaborarea politicii Comunităţii Europene îl deosebeşte pe funcţionarul comunitar de cel naţional.

Dacă sub aspectul naturii juridice a funcţiei publice comunitare am constatat o menţinere a principiului general al statutului legal al acesteia, regimul juridic al funcţiei publice europene are particularităţile sale.

De altfel, condiţiile de fond şi formă care particularizează instituţia funcţiei publice ţin şi de modalitatea în care fiecare din instituţiile comunitare îşi reglementează condiţiile de acces la funcţia comunitară, concursurile pentru ocuparea funcţiilor, procedurile de desfăşurare, ca şi numirea în funcţie.

De reţinut, în acelaşi timp, că susţinerea şi câştigarea unui concurs pentru o funcţie comunitară nu atrag de la sine numirea în această funcţie. Candidaţii admişi sunt înscrişi într-o listă de rezervă, din care serviciile comunitare urmează a face oferta de ocupare a unei anumite funcţii.

Această procedură are în vedere inconvenientul imposibilităţii cunoaşterii numărului de posturi şi bugetului alocat la data organizării concursului și se bazează pe armonizarea criteriului meritului şi politica repartizării geografice echitabile169.

168 Joel Rideau, Droit Institutionnel de l’Union Europeénne, 2ed, LGOJ, 1996, p. 80.169 V. Vedinaş, Statutul funcţionarului public, op. cit., p. 229.

119

În fapt, procedura de promovare în funcţie pe baza listei de rezervă permite, pe de o parte, accesul celor mai bine pregătiţi funcţionari, dar în acelaşi timp şi facilitarea accesului funcţionarilor din mai multe ţări, fiind ilegală practica recrutării pe criterii exclusiv naţionale.

Întreaga procedură care reglementează recrutarea funcţionarilor comunitari demonstrează distincţia dintre aceştia şi alte categorii de agenţi.

În timp ce agenţii comunitari sunt personal contractual (de regulă pe cinci ani revizuibili), funcţionarii comunitari dobândesc această calitate în baza unui act de numire emis de autoritatea competentă170.

De altfel, în art.1 din Statut se stipulează că este funcţionar al comunităţilor în sensul prezentului statut, orice persoană care a fost numită în condiţiile prevăzute de acest Statut, într-o funcţie permanentă, dintr-una din instituţiile comunităţii, printr-un act scris al autorităţii învestite cu putere de numire în această instituţie. Aşadar, putem spune cu privire la actul de numire al funcţionarului comunitar că: - reprezintă un act unilateral al autorităţii competente învestite cu putere de numire;- este supus în exclusivitate dreptului comunitar; - efectele numirii se produc de la data însemnată în actul de numire (art. 3 din Statut); - creează funcţionarului comunitar o situaţie juridică statutară şi reglementară.

Fără a o reţine ca trăsătură a actului de numire, precizăm, totodată, că numirea nu se poate face decât cu privire la un loc vacant.

Clasificarea funcţionarilor comunitariÎn art. 5 din Statut se prevede că funcţiile care relevă prezentul Statut sunt

clasate, din punct de vedere al naturii şi al nivelului funcţiilor cărora le corespund în patru categorii desemnate în ordine ierarhică descrescătoare de la literele: A, B, C şi D.

Așa cum am arătat deja la capitolul II (II.6.2.2.), există patru categorii de funcţionari comunitari, pe care le prezentăm detaliat mai jos:1. Categoria A – care la rândul său cuprinde 8 grade, grupate la rândul lor în funcţii (de direcţie, de concepţie şi de studiu) desfăşurate pe două gradaţii. Accesul la aceste funcţii se poate face de către absolvenţi cu pregătire universitară sau cu o experienţă profesională echivalentă. Principalele lor activităţi vizează elaborarea politicilor, pregătirea proiectelor de acte juridice, a rapoartelor şi aplicarea legislaţiei comunitare (de exemplu: director general, director, şef de divizie).2. Categoria B cuprinde la rândul său 5 grade, regrupate în funcţii şi gradaţie. Ocuparea acestor funcţii necesită cunoştinţe de nivelul învăţământului secundar sau experienţă profesională în echivalent, funcţionarul din această categorie având ca 170 Bianca Predescu, Drept Instituţional comunitar, Ed. Cardinal Craiova, 1995, p. 119.

120

atribuţii primirea şi examinarea informaţiilor pentru elaborarea politicilor sau supravegherea respectării legislaţiei comunitare.3. Categoria C cuprinde 5 grade, regrupate în funcţii şi desfăşurate pe două gradaţii. Ocuparea acestor funţii de executare presupune cunoştinţe de nivel mediu sau experienţă în echivalent, cuprinzând ca atribuţii precum: arhivare, secretariat etc.4. Categoria D cuprinde 4 grade grupate în funcţii şi 2 gradaţii. Pentru ocuparea acestor funcții se cer cunoştinţe de nivel primar, eventual tehnice (traducător şi interpreţi).

Fiecare din cele 4 categorii au structură internă proprie privind ierarhizarea funcţionarilor. Fiecare grad de asemenea este divizat în eşaloane distincte.

Statutul reglementează, de asemenea, dreptul funcţionarilor de a cere mutarea într-un alt post din interiorul instituţiei de care aparţine, precum şi interimatul într-o funcţie publică comunitară. Interimatul are un caracter temporar, de un an, permițând ocupantului funcţiei să beneficieze, începând cu a patra lună, de o indemnizaţie diferenţiată, egală cu diferenţa de retribuţie aferentă gradului şi eşalonului său şi cea corespunzătoare eşalonului în care funcţionează.

Interimatul poate fi definitiv, atunci când se urmăreşte înlocuirea unui funcţionar detaşat, concentrat sau aflat în concediu de boală de lungă durată.

121

XII. CARIERA ŞI CONDUITA FUNCŢIONARULUI PUBLIC ȘI COMUNITAR

Noţiuni introductiveCariera şi conduita sunt instituţii care definesc regimul juridic al

funcţionarilor publici. Asocierea celor două instituţii nu este întâmplătoare. Corpul funcţionarilor publici cuprinde mai multe categorii ale acestora, evidenţiate în mod diferenţiat, în raport cu autoritatea din care fac parte. Cei mai mulţi dintre funcționarii publici reprezintă şi asigură continuitatea şi stabilitatea funcţiei publice prin exerciţiul neîntrerupt al acesteia. Din această perspectivă, se invocă tot mai mult recunoaşterea exerciţiului real al dreptului la carieră, coroborat cu principiul general al stabilităţii în funcţie.

Noţiunea de carieră are în vedere evoluţia în timp a situaţiei juridice a funcţionarului public, de la recrutare şi până la încetarea raportului său de serviciu. De aceea, ori de câte ori abordăm cariera în funcţie, avem în vedere mai multe aspecte, precum:

- stabilitatea;- inamovabilitatea;- incompatibilitatea;- avansarea, promovarea.Primele două elemente, stabilitatea şi inamovibilitatea, sunt o reacţie de

apărare a administraţiei la influenţa politicului, din nevoia de a asigura un grad de autonomie şi independenţă serviciului public, caracterizat prin continuitate, obiectivitate şi eficienţă.

Stabilitatea presupune aşadar realizarea raportului de serviciu, cu respectarea complexului de atribuţii ce reprezintă conţinutul funcţiei pe toată durata existenţei sale, coroborat cu îndeplinirea condiţiilor de ocupare a acesteia de către titularul său. Aşadar, orice imixtiune, modificare sau schimbare a raportului de serviciu nu poate fi decât consecinţa modificărilor legale care determină un alt conţinut funcţiei publice sau o modificare a statutului juridic al funcţionarului public ocupant al funcţiei.

Inamovibilitatea este, de asemenea, o garanţie pe care statul o acordă funcţionarului public că nu va fi suspendat sau revocat decât pentru cauze disciplinare. Deosebirea dintre inamovibilitate şi stabilitate constă în aceea că funcţionarul public inamovibil nu poate fi mutat nici în interes de serviciu, nici prin avansare, el fiind ţinut de gradul şi locul funcţiei, în timp ce un funcţionarul public stabil este ţinut doar de locul unde se exercită funcţia.

În privinţa avansării, promovării în funcţie, legislaţia actuală aduce unele modificări care, lăsând deoparte procedurile greoaie de organizare şi desfăşurare

122

ale concursurilor sau examenelor, sunt de natură a permite o selectare obiectivă şi competitivă a ocupanţilor acestor posturi.

Având la bază dreptul la carieră, în lume sunt cunoscute două sisteme de organizare a serviciilor publice: - sistemul de tip post, potrivit căruia există un ansamblu de funcţii şi meserii în care pot fi numiţi funcţionarii publici fără a avea carieră (de exemplu, în SUA este cunoscut sub numele spoils-System). - sistemul de tip carieră, bazat pe stabilitate şi continuitate în funcţie, ceea ce face ca funcţionarul public recrutat să intre într-un corp specializat şi ierarhizat al funcţionarilor publici (Franţa, Marea Britanie).

Existenţa unui funcţionar de carieră a cărui activitate se derulează fără întrerupere într-o funcţie publică a impus cu necesitate, în concepţia teoreticienilor şi a legiuitorilor, determinarea unui cadru general de conduită pentru acesta.

Deontologia funcţionarului public trebuie să se regăsească, în toate formele sale de manifestare, atât în interiorul cât şi în exteriorul instituţiei. Această noțiune reprezintă, de fapt, totalitatea normelor care guvernează comportamentul profesional şi privat al funcţionarului public, în virtutea statutului său de deţinător al unei funcţii publice.

De aceea, în determinarea şi aprecierea conduitei sale trebuie avută în vedere complexitatea relaţiilor în care este implicat funcţionarul public: - relaţii din interiorul serviciului public (cu şeful ierarhic, cu ceilalţi funcţionari de conducere sau subalterni);- relaţii cu alţi subiecţi de drept din afara instituţiei;- relaţii cu subiecţii şi colaboratorii din alte instituţii publice cu care aceştia colaborează;- relaţii cu instituţii ale statului din cele trei puteri ale statului;- relaţii cu societatea civilă etc.

Indiferent de natura acestor relaţii, egalitatea de tratament de care beneficiază toţi cetăţenii cu privire la accesul la serviciile publice îl obligă pe funcţionarul public la un comportament echilibrat şi nediscriminatoriu faţă de toţi cei care i se adresează.

Considerații cu privire la HG nr. 611/2008 privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici

În conformitate cu prevederile HG nr. 611/2008 privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici171, prin dezvoltarea carierei se înţelege evoluția ansamblului situațiilor juridice și efectelor produse, prin mobilitate, promovare într-o funcție publică superioară și avansare în treptele de salarizare, 171 Hotărârea Guvernului nr. 611/2008 privind organizarea şi dezvolarea carierei funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial nr. 874/2008.

123

care intervin de la data nașterii raportului de serviciu al funcționarului public și până în momentul încetării acestui raport.

În actul mai sus amintit, vom regăsi toate formele de manifestare a carierei, de la promovare (= modalitatea de dezvoltare a carierei funcționarilor publici prin ocuparea unei funcții publice de nivel superior celei deținute ca urmare a îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege și a promovării concursului sau examenului organizat în vederea promovării) și recrutare (= ansamblul proceselor și procedurilor aplicate de autoritățile și instituțiile publice, conform competentelor prevăzute de lege în organizarea și desfășurarea concursurilor, destinate identificării și atragerii de candidați în vederea ocupării posturilor vacante sau, după caz, temporar vacante), până la selecţie (= ansamblul proceselor și procedurilor aplicate, conform atribuțiilor prevăzute de lege, de către comisiile de concurs și comisiile de soluționare a contestațiilor, în cazul concursurilor de recrutare, respectiv de către reprezentanții desemnați ai autorităților și instituțiilor publice, în cazul promovării rapide, destinate evaluării candidaturilor depuse și a candidaților pentru ocuparea posturilor vacante, temporar vacante sau în vederea promovării).

În conformitate cu art. 4 din HG nr. 611/2008, la baza organizării şi dezvoltării carierei funcţionarului public se află următoarele principii: a) competenţa, principiu potrivit căruia persoanele care doresc să acceadă sau să promoveze într-o funcţie publică trebuie să deţină şi să confirme cunoştinţele şi aptitudinile necesare exercitării funcţiei publice respective; b) competiţia, principiu potrivit căruia confirmarea cunoştinţelor şi aptitudinilor necesare exercitării unei funcţii publice se face prin concurs sau examen; c) egalitatea de şanse, principiu potrivit căruia este recunoscută vocaţia la carieră în funcţia publică a oricărei persoane care îndeplineşte condiţiile stabilite potrivit legii; d) profesionalismul, principiu potrivit căruia exercitarea funcţiei publice se face prin îndeplinirea în mod eficient a atribuţiilor care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, în limitele prevăzute de dispoziţiile legale care reglementează atribuţiile respective; e) motivarea, principiu potrivit căruia, în vederea dezvoltării carierei funcţionarilor publici, autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să identifice şi să aplice, în condiţiile legii, instrumente de motivare financiară şi nonfinanciară a funcţionarilor publici, precum şi să sprijine iniţiativele privind dezvoltarea profesională individuală a acestora; f) transparenţa, principiu potrivit căruia autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia de a pune la dispoziţie tuturor celor interesaţi informaţiile de interes public referitoare la cariera în funcţia publică.

124

Potrivit dispozițiilor art. 5 din același act normativ, managementul carierei în funcţia publică este asigurat de: a) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, prin elaborarea cadrului legal, a politicilor şi a instrumentelor necesare planificării, organizării şi dezvoltării carierei în funcţia publică, precum şi prin monitorizarea şi controlul implementării acestora; b) autorităţile şi instituţiile publice, prin elaborarea politicilor şi instrumentelor interne de gestiune şi planificare a resurselor umane, aplicarea principiilor egalităţii de şanse, motivării şi transparenţei; c) funcţionarul public, prin îmbunătăţirea performanţelor profesionale şi a perfecţionării continue în vederea dezvoltării profesionale individuale.

HG nr. 611/2008 dezvoltă în mod unitar elementele de conţinut ale carierei unui funcţionar public, respectiv condiţiile de ocupare a funcţiei publice172, componenţa comisiei de concurs, modalităţile de organizare şi desfăşurare a concursului, suspendarea, amânarea concursului, contestaţiile împotriva modului de organizare, dar şi numirea funcţionarilor publici, perioada de stagiu, evaluarea, promovarea.

Considerații privind Codul de conduită al funcţionarului publicComplexitatea funcţiei şi a calităţii funcţionarului public conferă raportului

de serviciu un regim juridic special față de cel al personalului contractual, prin exerciţiul puterii publice.

Ca atare, determinarea conduitei funcţiei publice printr-un regim special s-a impus cu necesitate, pe de o parte, pentru a asigura calitatea serviciilor publice oferite cetăţenilor şi, pe de alta, pentru a elimina birocraţia şi factorii de corupţie din administraţia publică.

Potrivit Legii nr. 7/2004, privind Codul de conduită al funcţionarului public, conduita profesională a funcţionarilor publici are la bază următoarele principii generale:

a) supremația Constituției și a legii, principiu conform căruia funcționarii publici au îndatorirea de a respecta Constituția și legile țării; b) prioritatea interesului public, principiu conform căruia funcționarii publici au îndatorirea de a considera interesul public mai presus decât interesul personal, în exercitarea funcției publice; c) asigurarea egalității de tratament a cetățenilor în fața autorităților și instituțiilor publice, principiu conform căruia funcționarii publici au îndatorirea de a aplica același regim juridic în situații identice sau similare; d) profesionalismul, principiu conform căruia funcționarii publici au obligația de a îndeplini atribuțiile de serviciu cu responsabilitate, competență, eficiență, corectitudine și conștiinciozitate;

172 prin concurs, promovare și selecţie.

125

e) imparțialitatea și independența, principiu conform căruia funcționarii publici sunt obligați să aibă o atitudine obiectivă, neutră față de orice interes politic, economic, religios sau de altă natură, în exercitarea funcției publice; f) integritatea morală, principiu conform căruia funcționarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alții, vreun avantaj ori beneficiu în considerarea funcției publice pe care o dețin, sau să abuzeze în vreun fel de această funcție; g) libertatea gândirii și a exprimării, principiu conform căruia funcționarii publici pot să-și exprime și să-și fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept și a bunelor moravuri; h) cinstea și corectitudinea, principiu conform căruia în exercitarea funcției publice și în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu funcționarii publici trebuie să fie de bună-credință; i) deschiderea și transparența, principiu conform căruia activitățile desfășurate de funcționarii publici în exercitarea funcției lor sunt publice și pot fi supuse monitorizării cetățenilor.

Aşadar, prin întregul conţinut al acestor principii se determină cadrul exerciţiului funcţiei publice sub aspectul conduitei ocupantului acesteia. Aceasta presupune, pe de o parte, exerciţiul legal, corect şi loial al raportului de serviciu, cu respectarea atribuţiilor ce fac obiectul acestora, şi, pe de altă parte, obligaţia generală de rezervă, de abţinere şi de a nu face nimic de natură a aduce atingere prestigiului autorităţii, exerciţiului funcţiei şi drepturilor cetăţenilor.

De multe ori, aprecierea conduitei necorespunzătoare a funcţionarului public atrage fie responsabilitatea acestuia, fie răspunderea juridică sub forma administrativă, disciplinară, contravenţională şi chiar penală. Conduita funcţionarului public reprezintă, de fapt, limita exerciţiului funcţiei sale.

Examinarea actului normativ evidenţiază principala îndatorire a funcționarului public, de a asigura un serviciu public de calitate, ceea ce implică, în același timp, loialitatea faţă de lege şi de serviciul public, precum şi anumite reguli generale de conduită, respectiv:- conduita în relațiile cu personalul autorității/instituției publice în care își desfășoară activitatea, precum și cu celelalte persoane cu care intră în contact în exercitarea funcției publice (respect, bună-credinţă, corectitudine, amabilitate);- conduita cadrul relaţiilor internaţionale (promovarea unei imagini favorabile a autorității/instituției publice pe care o reprezintă în context internațional, respectarea regulilor de protocol, legilor și obiceiurilor țirii gazdă etc.);- conduita în cadrul procesului de luare a deciziilor (obiectivitate);- conduita în utilizarea resurselor proprii (ocrotirea proprietăţii publice/private a statului şi a autorităţilor administrativ-teritoriale, evitarea cauzelor de incompatibilitate, conflicte de interese etc.)

126

În conţinutul său, Codul deontologic aprobat prin Legea nr. 7/2004 reglementează mai multe norme generale de conduită profesională având conţinutul unor obligaţii legale, care pot fi pozitive, negative ori de abţinere.1. Din categoria obligaţiilor pozitive, amintim:- asigurarea unui serviciu public de calitate în beneficiul cetățenilor, prin participarea activă la luarea deciziilor şi la transpunerea lor în practică, în scopul realizării competenţelor autorităţilor şi ale instituţiilor publice (potrivit art. 5 alin. 1);- respectarea Constituției, a legilor țării și acționarea pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor legale, în conformitate cu atribuţiile care le revin, cu respectarea eticii profesionale (potrivit art. 6 alin. 1);- obligația de a apăra în mod loial prestigiul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi de a se abţine de la orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale acesteia (potrivit art. 7 alin.1);- respectarea demnităţii funcției publice, corelând libertatea dialogului cu promovarea intereselor autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea (potrivit art. 8 alin. 1);- respectarea libertăţii opiniilor. Funcționarii publici nu trebuie, totodată, să se lase influenţaţi de considerente personale sau de popularitate. În exprimarea opiniilor, funcţionarii publici trebuie să aibă o atitudine conciliantă şi să evite generarea conflictelor datorate schimbului de păreri (potrivit art. 8 alin. 2);- respectarea limitelor mandatului de reprezentare încredinţat de conducătorul autorităţii ori instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, atunci când sunt desemnați să participe la activități sau dezbateri publice, în calitate oficială (potrivit art. 9 alin. 1 și 2);- adoptarea unei atitudini imparțiale și justificate pentru rezolvarea clară și eficientă a problemelor cetățenilor. Funcţionarii publici au obligaţia să respecte principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, prin: a) promovarea unor soluţii similare sau identice raportate la aceeaşi categorie de situaţii de fapt; b) eliminarea oricărei forme de discriminare bazate pe aspecte privind naţionalitatea, convingerile religioase şi politice, starea materială, sănătatea, vârsta, sexul sau alte aspecte (potrivit art. 12 alin. 3); - participarea la procesul de luare a deciziilor, acţionând conform prevederilor legale și exercitându-şi capacitatea de apreciere în mod fundamentat și impartial (potrivit art. 15 alin. 1);- asigurarea egalităţii de şanse şi tratament cu privire la dezvoltarea carierei în funcţia publică pentru funcţionarii publici din subordine (potrivit art. 16 alin. 1);

127

- obligatia examinării și aplicării cu obiectivitate a criteriilor de evaluare a competenţei profesionale pentru personalul din subordine, atunci când propun ori aprobă avansări, promovări, transferuri, numiri sau eliberări din funcţii ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluzând orice formă de favoritism ori discriminare (potrivit art. 16 alin. 2);- obligația ocrotirii proprietăţii publice şi private a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, să evite producerea oricărui prejudiciu, acţionând în orice situaţie ca un bun proprietar (potrivit art. 18 alin. 1);- obligația folosirii timpului de lucru, precum şi a bunurilor aparţinând autorităţii/instituţiei publice numai pentru desfăşurarea activităţilor aferente funcţiei publice deţinute (potrivit art. 18 alin. 2);- obligația folosirii utile şi eficiente a banilor publici, în conformitate cu prevederile legale (potrivit art. 18 alin. 3);- posibilitatea achiziționării unui bun aflat în proprietatea privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, supus vânzării în condiţiile legii, cu excepţia următoarelor cazuri: a) când a luat cunoştinţă, în cursul sau ca urmare a îndeplinirii atribuţiilor de serviciu, despre valoarea ori calitatea bunurilor care urmează să fie vândute; b) când a participat, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, la organizarea vânzării bunului respectiv; c) când poate influenţa operaţiunile de vânzare sau când a obţinut informaţii la care persoanele interesate de cumpărarea bunului nu au avut acces (potrivit art. 19 alin. 1). Aceste dispoziţii se aplică şi în cazul concesionării sau închirierii unui bun aflat în proprietatea publică ori privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale (potrivit art. 19 alin. 2).

2. Din categoria obligaţiilor negative, Codul prevede că funcţionarilor publici le este interzis:- să exprime în public aprecieri neconforme cu realitatea în legătură cu activitatea autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, cu politicile şi strategiile acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual, să facă aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de soluţionare şi în care autoritatea sau instituţia publică în care îşi desfăşoară activitatea are calitatea de parte, să dezvăluie informaţii care nu au caracter public, în alte condiţii decât cele prevăzute de lege, să dezvăluie informaţiile la care au acces în exercitarea funcţiei publice, dacă această dezvăluire este de natură să atragă avantaje necuvenite ori să prejudicieze imaginea sau drepturile instituţiei ori ale unor funcţionari publici, precum şi ale persoanelor fizice sau juridice; să acorde asistenţă şi consultanţă persoanelor fizice sau juridice în vederea promovării de acţiuni juridice ori de altă natură împotriva statului sau autorităţii ori instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea (potrivit art. 7 alin. 2). Cu excepția prevederii referitoare la acordarea de asistență și consultanță persoanelor fizice sau

128

juridice în vederea promovării de acţiuni juridice ori de altă natură împotriva statului sau autorităţii ori instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, celelalte prevederi se aplică şi după încetarea raportului de serviciu, pentru o perioadă de doi ani173. Potrivit art. 7 alin. 4, dezvăluirea informaţiilor care nu au caracter public sau remiterea documentelor care conţin asemenea informaţii, la solicitarea reprezentanţilor unei alte autorităţi ori instituţii publice, este permisă numai cu acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionarul public respectiv îşi desfăşoară activitatea. În același timp, art. 7 alin. 5 statuează că aceste prevederi nu pot fi interpretate ca o derogare de la obligaţia legală a funcţionarilor publici de a furniza informaţii de interes public celor interesaţi, în condiţiile legii, sau ca o derogare de la dreptul funcţionarului public de a face sesizări în baza Legii nr. 571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii.- să participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice, să furnizeze sprijin logistic candidaţilor la funcţii de demnitate publică, să colaboreze, în afara relaţiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care fac donaţii ori sponsorizări partidelor politice și să afişeze, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, însemne ori obiecte inscripţionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidaţilor acestora (potrivit art. 10);- să permită utilizarea numelui sau imaginii proprii în acţiuni publicitare pentru promovarea unei activităţi comerciale, precum şi în scopuri electorale (potrivit art. 11);- să aducă atingere onoarei, reputaţiei şi demnităţii persoanelor din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi persoanelor cu care intră în legătură în exercitarea funcţiei publice, prin: a) întrebuinţarea unor expresii jignitoare; b) dezvăluirea unor aspecte ale vieţii private; c) formularea unor sesizări sau plângeri calomnioase (potrivit art. 12 alin. 2);- să exprime opinii personale privind aspecte naţionale sau dispute internaţionale (potrivit art. 13 alin. 2);- să solicite ori să accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaţii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, părinţilor, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relaţii de afaceri sau de natură politică, care le pot influenţa imparţialitatea în exercitarea funcţiilor publice deţinute ori pot constitui o recompensă în raport cu aceste funcţii (potrivit art. 14);- să promită luarea unei decizii de către autoritatea sau instituţia publică, de către alţi funcţionari publici, precum şi îndeplinirea atribuţiilor în mod privilegiat (potrivit art. 15 alin. 2);173 Dacă legea specială nu prevede alte termene.

129

- să favorizeze sau să defavorizeze accesul ori promovarea în funcţia publică pe criterii discriminatorii, de rudenie, afinitate sau alte criterii neconforme cu principiile prevăzute în Codul de conduită (potrivit art. 16 alin. 3);- să folosească, în alte scopuri decât cele prevăzute de lege, a prerogativelor funcţiei publice deţinute (potrivit art. 17 alin. 1);- urmărirea obţinerii de foloase sau avantaje în interes personal ori producerea de prejudicii materiale sau morale altor persoane (potrivit art. 17 alin. 2);- să folosească poziţia oficială pe care o deţin sau relaţiile pe care le-au stabilit în exercitarea funcţiei publice, pentru a influenţa anchetele interne ori externe sau pentru a determina luarea unei anumite măsuri (potrivit art. 17 alin. 3);- să impună altor funcţionari publici să se înscrie în organizaţii sau asociaţii, indiferent de natura acestora, ori să le sugereze acest lucru, promiţându-le acordarea unor avantaje materiale sau profesionale (potrivit art. 17 alin. 4);- să folosească timpul de lucru ori logistica autorităţii sau a instituţiei publice pentru realizarea unor activităţi didactice sau activităţi publicistice în interes personal (potrivit art. 18 alin. 4);- să furnizeze informaţii referitoare la bunurile proprietate publică sau privată a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale, supuse operaţiunilor de vânzare, concesionare sau închiriere, în alte condiţii decât cele prevăzute de lege (potrivit art. 19 alin. 3).3. Din categoria obligaţiilor de abţinere, Codul prevede că funcţionarii publici:- trebuie să se abțină de la orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale autorității/instituției publice (potrivit art. 7 alin. 1).- în exprimarea opiniilor, funcționarii publici trebuie să aibă o atitudine conciliantă și să evite generarea conflictelor datorate schimbului de pareri (potrivit art. 8 alin. 2).- trebuie să evite producerea oricărui prejudiciu, acţionând în orice situaţie ca un bun proprietar (potrivit art. 18 alin. 1).

Dată fiind importanţa conduitei şi respectarea acesteia de către funcționarul public atât în cadrul autorităţii/instituției publice cât şi în afara sa, Legea nr.7/2004 stabileşte activitatea de coordonare și responsabilitate în acest domeniu în ceea ce privește Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici și autorităţile şi instituţiile publice.

Astfel, potrivit art. 20 alin. 1 din actul normativ, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici coordonează, monitorizează şi controlează aplicarea normelor prevăzute de prezentul cod de conduită, exercitând următoarele atribuţii: urmăreşte aplicarea şi respectarea, în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, a prevederilor codului de conduită, elaborează studii şi analize privind respectarea acelorași prevederi și colaborează cu organizaţiile neguvernamentale care au ca

130

scop promovarea şi apărarea intereselor legitime ale cetăţenilor în relaţia cu funcţionarii publici.

Legea dispune că Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici nu are dreptul să influenţeze, prin activitatea sa, derularea procedurii de lucru a comisiilor de disciplină din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.

Printre obligațiile Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici se numără și întocmirea, potrivit art. 22 alin. 1, raportului anual cu privire la managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici, care trebuie să cuprindă, printre altele, și următoarele date: - numărul şi obiectul sesizărilor privind cazurile de încălcare a normelor de conduită profesională; - categoriile şi numărul de funcţionari publici care au încălcat normele de conduită morală şi profesională; - cauzele şi consecinţele nerespectării prevederilor prezentului cod de conduită; - evidenţierea cazurilor în care funcţionarilor publici li s-a cerut să acţioneze sub presiunea factorului politic.

Cazurile care prezintă un interes deosebit pentru opinia publică pot fi prezentate detaliat în raportul anual întocmit de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

De asemenea, în temeiul art. 21 alin.1 și 2 din același act normativ, conducătorii instituţiilor şi autorităţilor publice trebuie să desemneze un funcționar public, de regulă din cadrul compartimentului de resurse umane, având ca finalitate consilierea etică şi monitorizarea respectării normelor de conduită. Funcționarul în cauză va fi numit fie printr-un act administrativ emis de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, fie prin completarea fişei postului cu atribuţia distinctă de consiliere etică şi monitorizare a respectării normelor de conduită și va trebui să exercite următoarele atribuţii: - să acorde consultanţă şi asistenţă funcţionarilor publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice cu privire la respectarea normelor de conduită; - să monitorizeze aplicarea prevederilor Codului de conduită în cadrul autorităţii sau instituţiei publice; - să întocmească rapoarte trimestriale privind respectarea normelor de conduită de către funcţionarii publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice.

Rapoartele întocmite de funcționarul responsabil cu consilierea etică şi monitorizarea respectării normelor de conduită sunt aprobate de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, apoi sunt comunicate funcţionarilor publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice. În cele din urmă, se transmit, trimestrial, la termenele şi în forma standard stabilite prin instrucţiuni de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

131

Aceste rapoarte se centralizează într-o bază de date cu ajutorul căreia să poată fi identificate cauzele care determină încălcarea normelor de conduită profesională174, modalităţile de prevenire a încălcării normelor de conduită profesională, precum și măsurile privind reducerea şi eliminarea cazurilor de nerespectare a prevederilor legale.

Toate aceste aspecte de natură deontologică redau profilul şi statutul funcţionarului public, limitele exerciţiului funcţiei sale şi consecinţele încălcării normelor juridice şi de etică morală în cadrul raportului de serviciu.

Cariera și conduita funcţionarului comunitarCariera funcționarului comunitar

În noţiunea de carieră a funcţionarului european, vom regăsi componentele tradiţionale teoriei funcţiei publice. Ca şi în sistemul de drept românesc, prin termenul de „carieră” avem în vedere intervalul de timp în care funcţionarul comunitar ocupă sau exercită prerogativele unei funcţii comunitare.

Ca elemente de specialitate pentru cariera unui funcţionar public comunitar vom reţine următoarele aspecte:

Recrutarea se realizează, de regulă, pe baza concursului cu probă scrisă şi orală şi cu respectarea principiilor constituţionale, competenţei, integrităţii, pe baza criteriului geografic care să asigure accesul cât mai multor resortisanţi din statele membre ale Uniunii Europene, cu respectarea condiţiilor pentru a dobândi calitatea de funcţionar comunitar.

În dreptul comunitar prin noţiunea de „personal” se înţeleg următoarele categorii:- funcţionari comunitari, aflaţi sub reglementările statutului;- alţi agenţi, cărora li se aplică regimul contractual comunitar sau dreptul naţional.

La rândul său, membrii personalului contractual se clasifică în mai multe categorii:

- temporari (de exemplu, în cercetare);- auxiliari;- consilieri speciali.

Din examinarea reglementărilor specifice celor două categorii de personal, rezultă următoarele diferențe și similitudini:- personalul contractual este angajat în temeiul unui contract pe durată determinată sau nedeterminată;- regimul juridic al personalului contractual diferă de regimul juridic statutar (reglementar) pentru funcţionarul comunitar;

174 inclusiv constrângerile sau ameninţările exercitate asupra unui funcţionar public pentru a-l determina să încalce dispoziţii legale în vigoare ori să le aplice necorespunzător.

132

- personalului contractual nu îi este aplicabilă reglementarea privind cariera ca funcţionar comunitar;- personalul contractual poate fi „reînoit” permanent, în timp ce funcţionarii comunitari beneficiază de stabilitate;- personalului contractual i se aplică un regim juridic dual, atât în temeiul contractului încheiat cât şi prin reglementări ale statutului, în timp ce funcţionarilor comunitari le sunt aplicabile doar prevederile statutului şi doar în mod excepţional şi contracte;- în privinţa litigiilor ce privesc personalul, ambele categorii sunt în competenţa Curţii Europene de Justiţie.

Conduita funcționarului comunitarDată fiind activitatea specifică funcţionarului comunitar de a acţiona în afara

unor state determinate, în organisme suprastatale, în mod independent de statut sau de provenienţă, deontologia funcţionarului comunitar capătă un conţinut diferit.

Sub aspectul izvoarelor deontologiei funcţionarului comunitar, vom observa că aceasta derivă din chiar dreptul comunitar, a cărui principală verigă o reprezintă statutul funcţionarilor comunitari, unde sunt reglementate regimul juridic aplicabil acestora, drepturile, obligaţiile, principiile care reglementează activitatea lor şi consecinţele în cazul încălcării dispozițiilor legale.

Întrucât în conţinutul noţiunii de deontologie regăsim atât comportamentul profesional cât şi cel privat al funcţionarului, vom enumera următoarele principii de bază ale deontologiei funcţionarilor comunitari:- funcţionarii comunitari se află la dispoziţia instituţiilor din care fac parte;- trebuie să dea dovadă de un comportament care să realizeze echilibrul între spiritul şi vocaţia europeană şi ataşamentul faţă de ţara a cărui cetăţean este (spirit internaţional şi european);- trebuie să dea dovadă de neutralitate, excluzând influenţa oricărui alt subiect de drept intern sau internaţional;- trebuie să dea dovadă de devotament absolut în slujba intereselor instituţiei comunitare.

Recunoaşterea regimului juridic special internaţional şi european al funcţionarului comunitar a determinat şi reglementarea în favoarea unor anumite categorii de funcţionari comunitari aparținând unui regim de privilegii şi imunităţi.

Examinarea principalului izvor de drept comunitar în această materie, „Protocolul din 8 aprilie 1965 cu privire la privilegii şi imunităţi”, ne permite identificarea beneficiarilor acestora în calitatea lor de subiecte de drept şi anume:- comunităţile europene şi instituţiile lor;- funcţionarii şi agenţii comunitari;

133

- reprezentaţii statelor membre care participă la lucrările instituţiilor comunitare şi consilierii şi experţii tehnici;- membri organelor consultative ale comunităţilor;- membrii Parlamentului European;- membrii Comisiei Europene;- membrii Curţii de Justiţie şi ai Tribunalului de primă instanţă;- Banca Europeană de Investiţii, membrii organelor sale şi reprezentaţii statelor membre ce participă la lucrările Băncii;- Banca Centrală Europeană, membrii organelor sale şi personalul acestuia”

Principiile ce stau la baza aplicării acestor privilegii şi imunităţi sunt:- acordarea de privilegii şi imunităţi funcţionarilor şi agenţilor comunitari, exclusiv în interesul acestora;- competenţa exclusivă a fiecărei instituţii a Comunităţilor de a ridica imunitatea acordată funcţionarilor, agenţilor săi, dacă estimează că nu afectează interesele comunităţilor.- obligaţia instituţiilor Comunităţilor de colabora cu autorităţile responsabile din statele membre interesate în aplicarea protocolului.

Conţinutul privilegiilor şi imunităţilor se referă la:- inviolabilitatea localurilor şi a construcţiilor comunităţilor (exceptarea de la percheziţii, confiscări, exproprieri);- interdicţia ca bunurile comunităţilor să facă obiectul unei constrângeri administrative sau judiciare fără acordul Curţii de Justiţie;- inviolabilitatea arhivelor Comunităţilor;- exonerarea Comunităţilor de toate impozitele directe;- exonerarea de taxe vamale şi interzicerea prohibiţiilor sau restrângerilor privind importul sau exportul pentru orice articole destinate uzului oficial al Comunităţilor;- CECA este autorizată să deţină devize şi conturi în orice monedă;- asigurarea pentru comunicaţiile lor oficiale şi transferul de documente a tratamentului pe care statele îl acordă misiunilor diplomatice;- membrii şi agenţii instituţiilor pot obţine permise de liberă trecere emise de preşedinţii instituţiilor;- imunitatea de jurisdicţie atât în timpul exercitării funcţiei cât şi după încetarea acesteia, pentru acte îndeplinite în calitatea lor oficială;- scutirea de plata impozitelor naţionale pe salarii.

134

XIII. RESPONSABILITATEA ADMINISTRATIVĂ

Responsabilitatea administrativăConsideraţii generale privind evoluţia noţiunii de responsabilitate a administraţiei publice

După cum opinează numeroşi autori de drept administrativ, răspunderea juridică este una din noţiunile fundamentale ale dreptului şi, pe cale de consecinţă, şi ale dreptului administrativ.

Din punct de vedere al conţinutului său, ea poate fi privită, din punct de vedere obiectiv, ca instituţie juridică, iar din punct de vedere subiectiv, ca o situaţie juridică.175 Există însă şi autori care definesc noţiunea de răspundere pornind de la raportul juridic sau chiar de la conţinutul acestuia, de la obligaţii.

Pentru că aminteam că răspunderea juridică este proprie întregului sistem de drept, vom reţine aşadar că fiecărei ramuri de drept îi corespunde o formă a acesteia: răspunderea civilă, administrativă, penală, materială etc. şi, pe cale de consecinţă, vom putea distinge între răspunderea juridică de drept public şi răspunderea juridică de drept privat.

Responsabilitatea de drept administrativ a fost tratată la modul general ca o responsabilitate civilă, sub aspectul răspunderii statului pentru daune.

Totodată, nu trebuie neglijat faptul că administraţia publică poate fi generatoare de prejudicii, ceea ce presupune în mod legitim că cei afectaţi trebuie să poată obţine reparaţii pentru pagubele suferite. Din această perspectivă, responsabilitatea în drept administrativ capăta un nou conţinut.

În antichitate, când regele deţinea puterea absolută, nu se punea problema nerespectării puterii publice, în faţa poporului. Chiar şi la romani regele putea să admită sau nu provocatio ad populum, ceea ce reprezinta un drept de anulare al hotărârilor consulilor, de către popor.

În Franța secolului XIX, nu statul era considerat responsabil, ci funcţionarul care era însărcinat cu executarea legii şi care se substituia voinţei statului suveran.176

Abia prin actul Blanco se va recunoaşte responsabilitatea statului pentru prejudicii cauzate particularilor printr-un fapt al persoanelor care funcţionează în servicii publice177 şi, mult mai târziu, după 1912, jurisprudenţa va admite din ce în ce mai mult obligaţia de responsabilitate a statului, independent de orice culpă, ca o consecinţă a funcţionării serviciilor publice şi în temeiul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa serviciilor publice.

175 A. Iorgovan, op.cit, p. 205.176 Léon Duguit, Les formations de droit public, 1921, pp. 224 și urm.177 Jean Rivero, Jean Watine, op cit, p. 259.

135

În dreptul englez, teoria responsabilităţii administraţiei se expunea în adagiul the king can’t do wrong178, însemnând că numai funcţionarul însărcinat cu activitatea de executare putea fi, potrivit dreptului comun, răspunzător pentru pagube, indiferent dacă era un simplu agent sau primul ministru.

În dreptul românesc, vom identifica mai multe etape în evoluţia teoriei responsabilităţii statului, astfel:a). Principiul responsabilităţii statului a fost consacrat în legea pentru înfiinţarea C.S. din 11.02.1864, care dispunea că particularii sau alte persoane juridice a căror interese se află vătămate prin vreo măsură administrativă pentru reclama la C.S. împotriva hotărârilor miniştrilor, ale prefecţilor sau altor agenţi administrativi, date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor sau a regulamentelor. Aşadar, în această formă se instituia o cale de atac pentru excesul de putere al administraţiei care, după 1866, prin desfiinţarea C.S., avea să se judece de către instanţele judecătoreşti, după reguli ordinare.b). Prin art. 19 din Constituţia din 1866, se stabilea o formă de responsabilitate a administraţiei pentru cazurile de expropriere pentru utilitate publică, dând posibilitatea parţii vătămate, pe calea unei acţiuni civile, de a invoca responsabilitatea ministerială.

Prin Legea din 2 mai 1879, statul răspundea de daune faţă de particulari care se puteau constitui parte civilă înaintea Curţii de Casaţie sau, direct, la tribunalul de drept comun.

Deşi răspunderea ministerială era legal determinată, abia prin Legea din 01 iulie 1905 a putut acţiona particularul pentru daune împotriva statului, când în textul de organizare al Curţii de Casaţie se prevedea că partea vătămată de un regulament sau de o ordonanţă făcută cu încălcarea legii de către puterea centrală, judeţeană, comunală sau de către alte autorităţi publice, să se adreseze cu cererea de daune interese instituţiilor ordinare179.c). Modificările survenite în timp, până la Constituţia din 1923, a menţinut ideea de responsabilitate a statului şi posibilitatea particularului de a solicita daune. Constituţia din 1923 avea să consacre principiul responsabilităţii statului, pe ideea de culpă, statul fiind forma morală reală.d). În perioada interbelică, autorii de drept administrativ au argumentat responsabilitatea statului pe principiul egalităţii cetăţenilor în faţa serviciilor publice şi al solidarităţii între membrii societăţii180, ducând la consacrarea teoriei responsabilităţii obiective a statului.e). Perioada postbelică nu a adus contribuţii la teoria responsabilităţii statului. Analiza răspunderii organelor administraţiei de stat, coroborată cu reglementarea

178 Gguy Braibant, Le droit administratif franҫais, Ed. 2, Paris Ballaz, 1988, p. 259.179 Pentru comentarii a se vedea C.G. Rărincescu, op.cit, pp. 89 și urm.; A. Teodorescu, op. cit., p. 442.180 A. Teodorescu, Curs de drept administrativ, 1939, pp. 275 și urm; P. Negulescu, op. cit, pp. 267-274.

136

dată contenciosului administrativ (prin Constituţia din 1965 şi Legea nr. 1/1967), a făcut ca această răspundere să fie analizată ca o formă a răspunderii civile şi, foarte rar, ca o formă a răspunderii administrative181.f). Constituţia din 1991 consacră, în prevederile sale, principiul general al reparării pagubelor cauzate prin acte administrative ale autorităţilor publice, coroborat cu dreptul fundamental al cetăţeanului la reparaţii182, limitele exerciţiului dreptului său fiind determinat prin legea organică (Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ).

Art. 48 alin. 2 din textul constituţional cuprinde aşadar trei forme de exercitare a dreptului de reparaţii 183 şi anume:- acţiunea particularului împotriva autorităţii publice;- acţiunea particularului împotriva funcţionarului;- acţiunea concomitentă împotriva autorităţii publice şi a funcţionarului.

În acelaşi timp art. 48 alin. 1 al Constituţiei din 1991 reglementează răspunderea pentru prejudicii cauzate printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal al unei cereri, iar art. 48 alin. 3 stabilește răspunderea patrimonială a statului pentru prejudicii cauzate prin erorile săvârşite în procesele penale.

Într-o analiză finală, am putea trage concluzia că prin Constituţia din 1991 se consacră principiile răspunderii statului (şi al funcţionarilor) pentru daunele create, după cum urmează:1. răspunderea patrimonială exclusivă a statului, pentru prejudicii cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale. Pentru angajarea acestei forme de răspundere a statului, trebuie îndeplinite următoarele condiţii:- să existe o hotărâre judecătorească de condamnare definitivă;- să existe o hotărâre judecătorească pronunţată în exercitarea căilor de atac, prin care se constată eroarea judiciară;- persoana condamnată pe nedrept să formuleze o cerere pentru repararea daunelor materiale şi morale.2. răspunderea patrimonială a autorităţilor publice, pentru pagubele cauzate printr-un act administrativ, sau prin nesoluţionarea în temeiul legal al unei cereri cu posibilitatea introducerii în cauză şi a funcţionarului vinovat, este, de fapt, o răspundere sesizată de culpă, în condiţiile stabilite de Legea nr. 29/1990, modificată implicit de prevederile Constituţiei.3. răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţie publice şi a funcţionarilor pentru pagubele cauzate domeniului public sau pentru funcţionarea

181 M. Lepădătescu, Revista Română de Drept, nr. 8/1967 pp. 9 și urm; I. Muraru, Revista Română de Drept, nr. 9/1985, pp. 4 și urm.182 art. 48 alin. 2 din Constituţie.183 A. Iorgovan, op. cit, pp. 319 și urm.

137

necorespunzătoare a serviciilor publice, ca şi răspunderea autorităţilor, este o răspundere bazată pe culpă, care, de altfel, permite şi exercitarea dreptului în regres al autorităţii împotriva funcţionarului vinovat de neîndeplinirea actului sau îndeplinirea sa nelegală.4. răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice locale pentru limitele serviciilor publice are la bază răspunderea obiectivă, ceea ce presupune ca persoana vătămată să demonstreze că:- serviciul public este de natură a produce pagube pentru cetăţeni;- existenţa unui prejudiciu material cauzat unei persoane fizice sau juridice;- existenţa unui raport de cauzalitate între riscul serviciului public şi persoanele fizice sau juridice.

Titularul responsabilităţii. Condiţiile existenţei responsabilităţii administrative şi repararea prejudiciului

În analiza la care am procedat în secţiunea anterioară am reţinut cel puţin două elemente definitorii pentru conţinutul responsabilităţii administrative, şi anume titularul acesteia şi întinderea responsabilităţii.1. În privința titularului, am observat că acesta poate fi:- statul, ca persoană juridică;- autorităţile publice, ca persoane juridice de drept public;- funcţionarul public, în calitatea sa de executant.

Dacă în privinţa funcţionarului public este uşor de reţinut calitatea sa, în strânsă legătură cu raportul de serviciu şi atribuţiile de executare a legii, în privinţa autorităţii publice a administraţiei, aceasta se întemeiază pe culpa serviciului.2. În privința întinderii responsabilităţii, se au în vedere, pe de o parte, faptul (actul) cauzator de prejudiciu şi, pe de altă parte, natura autorităţii sau a funcţiei publice care l-a generat.

Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil responsabilităţii administrative, vom reţine că, în sistemul românesc, acesta este dat de norme special derogatorii de la dreptul comun.

Din analiza conţinutului noţiunii de responsabilitate administrativă, reţinem că, pentru a se angaja această formă a responsabilităţii, trebuie îndeplinite următoarele condiţii:a) existenţa prejudiciului, care, la rândul său, trebuie să fie cert, actual şi de natură să surprindă situaţia anormală, ilegală, creată părţii vătămate. În contextul legislaţiei româneşti (Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ) instanţele de contencios administrativ pot hotărî şi asupra acordării daunelor moraleb). determinarea sau existenţa unei autorităţi sau persoane căreia să-i poată fi imputată paguba. Cu alte cuvinte, administraţia nu poate răspunde pentru unele consecinţe păgubitoare ale actelor sale datorate intervenţiei terţilor. Aşadar

138

raportul de cauzalitate între autoritate şi prejudiciu trebuie să fie direct. Este cunoscut faptul că forţa majoră, ca eveniment exterior şi imposibil de prevăzut, înlătură răspunderea în dreptul civil şi în egală măsură în dreptul administrativ.

Dar, spre deosebire de dreptul privat, unde consecinţe similare produce şi cazul fortuit, în dreptul administrativ acesta nu exonerează administraţia de responsabilitate, ea fiind întemeiată, de regulă, pe risc.

Jurisprudenţa antebelică (ca şi literatura de specialitate, mai cu seamă de sorginte franceză) a făcut numeroase aprecieri asupra responsabilităţii administraţiei,184 sub mai multe forme şi anume:- responsabilitatea din culpă – înţeleasă ca o culpă de serviciu, neglijenţă în funcţionarea normală a serviciului, care nu se poate imputa personal funcţionarului public;- răspunderea fără culpă;- răspunderea pentru risc;- răspunderea fără culpă şi fără risc (de exemplu, în cazul neexecutării unei hotărâri judecătoreşti, dacă prin aceasta s-ar cauza un risc activităţii publice).

Angajarea responsabilităţii administraţiei presupune şi repararea prejudiciului, la cererea părţii vătămate.

Această reparaţie poate fi efectuată:- în natură – prin restabilirea stării anterioare producerii prejudiciului;- prin plata unei indemnizaţii, adică a unei sume de bani echivalente cu prejudiciul cauzat.

Importanţa delimitării noţiunii de responsabilitate de noţiunea de răspundere a funcţionarului public

Pentru că în secţiunile anterioare, când am analizat responsabilitatea administrativă, ne-am raportat mai mult la stat sau autorităţi administrative, se impun unele precizări şi în privinţa conţinutului responsabilităţii funcţionarului public. Astfel, definirea, sub toate aspectele, a raportului juridic de funcţiune presupune şi clarificarea noţiunilor de responsabilitate şi răspundere a funcţionarului public.

Clarificarea celor două noţiuni cu conţinut diferit se impune şi din perspectiva de abordare a acestora diferită în ştiinţa dreptului administrativ şi în ştiinţa administraţiei.

Astfel, noţiunea de responsabilitate are în vedere raportul social în cadrul căruia îşi desfăşoară activitatea funcţionarului public. Spre deosebire de răspunderea juridică, care îmbracă forme specifice fiecărei ramuri de drept în funcţie de calificarea faptei funcţionarului public, ori de câte ori acesta aduce 184 A se vedea Jean Waline, L’evolution de la responsabilité extra-contractuelle des personnes publiques, BDCE, 1994, p. 459; J.Rivero, J. Walline, op. cit, pp. 268-276; P. Negulescu, op. cit., p. 267.

139

atingere unor norme juridice, responsabilitatea juridică este raportarea activă conştientă a agentului acţiunii sociale la normele şi valorile colectivităţii, stabilite la o scară macro sau micro-socială185.

Cu alte cuvinte, responsabilitatea este de fapt atitudinea pe care funcţionarul public o are în raport cu autoritatea, dar şi cu cetăţeanul, o conştientizare a obligaţiilor sale sporite prin prisma atribuţiilor specifice.

Conştientizarea responsabilităţii este un câştig, atât pentru funcţionarul public, care devine competent cu rapiditate, dar şi pentru instituţie, care, în acest fel, îşi poate realiza sarcinile pentru care a fost înfiinţată şi, nu în ultimul rând, pentru cetăţeanul care i se adresează cu toată încrederea, în vederea satisfacerii intereselor sale.

După unii autori, responsabilitatea juridică este o obligaţie legală a persoanei publice sau private de a face sau a da socoteală pentru ea sau pentru altul aflat în grija sa, de unde concluzia că această stare este anterioară răspunderii juridice.

Prof. C.G. Dissescu186 definea responsabilitatea juridică ca fiind fixarea şi măsurarea prin lege a consecinţelor unui act ipotetic. Iată deci că, dacă responsabilitatea poate fi asimilată cu o obligaţie, răspunderea juridică este cel mai adesea considerată ca o situaţie juridică.

Spre deosebire de responsabilitate, răspunderea juridică este o răspundere concretă stabilită printr-o procedură de către un organ competent ce o finalizează prin aplicarea unei sancţiuni.

O altă deosebire între cele două noţiuni ar fi aceea că, în timp ce responsabilitatea juridică îşi are izvorul în lege, răspunderea juridică derivă dintr-o hotărâre a puterii judecătoreşti sau a autorităţii administrative prevăzute de lege.

Pornind de la un asemenea considerent, profesorul Mircea Costin definea responsabilitatea ca pe un complex de drepturi şi obligaţii care formează un raport juridic de constrângere ce apare între stat, ca unic subiect activ şi autorul faptei ilicite, ca subiect pasiv187.

O altă deosebire între cele două noţiuni are în vedere chiar conţinutul acestora. În cazul responsabilităţii juridice, drepturile şi obligaţiile nu sunt determinate sau materializate, faţă de răspunderea juridică unde acestea sunt riguros delimitate, ori de câte ori intervine constrângerea administrativă.

Responsabilitatea juridică îmbracă mai multe forme: penală, civilă, administrativă, constituţională, materială etc., temeiul acesteia reprezentându-l de fiecare dată legea.

Responsabilitatea funcţionarului public comunitar

185 A. Iorgovan, op. cit, pp. 672-676.186 C.G. Dissescu, op cit, pp. 870 și urm.187 Mircea Costin, Responsabilitatea juridică în dreptul R.S.R., Ed. Dacia, Cluj, 1974, pp. 9 și urm.

140

Izvorul principal al stabilirii regimului juridic al funcţionarului comunitar îl reprezintă Statutul funcționarilor comunităților europene, care reglementează, printre altele, şi „repararea greşelilor comise de agenţi publici.”188 Astfel, fără a distinge între răspundere şi responsabilitate, titlul III din Statut, denumit „Regimul disciplinar”, statuează că atunci când funcţionarul public violează datoriile ce-i revin şi, implicit, legea, el va răspunde penal, disciplinar şi pecuniar (patrimonial).189

Aşadar, potrivit Statutului funcționarilor comunităților europene, răspunderea poate fi:- răspundere administrativ patrimonială, potrivit căreia funcţionarul comunitar poate fi ţinut să repare în tot sau în parte prejudiciile cauzate comunităţii prin greşelile personale grave pe care le-ar fi comis în timpul serviciului sau în legătură cu serviciul;- răspunderea penală – fără nicio altă reglementare specială în Statut în afara enunţării;- răspunderea administrativ disciplinară, reglementată tehnic în anexa X a statutului.

188 Charles Debbasch, Science administrative, ed. Paris Dalloz, 1989, p. 583.189 René, Chapus, Droit administratif général, 1988, Montehrestien Paris, p.232.

141

XIV. GESTIUNEA FUNCŢIEI ŞI A FUNCŢIONARULUI PUBLIC ȘI COMUNITAR

Gestiunea funcţiei şi a funcţionarului public în dreptul românescPentru prima oară în domeniul reglementat şi supus examinării de faţă,

legiuitorul a inclus un capitol privind managementul funcţiei publice şi al funcţionarului public, precum şi elementele de gestiune a funcţiei publice, împrumutate din teoria şi practica franceză.190

Din punct de vedere material-funcţional, prin gestiunea funcţiei publice înţelegem actele sau operaţiunile prin care se recrutează funcţionarului public şi se materializează situaţia lor profesională.

În Legea nr. 188/1999 acest aspect este dezvoltat în prezentarea ierarhizării funcţiei şi a funcţionarului public.

Gradul este conferit funcţionarului public fie în momentul învestirii sale în funcţie, fie în urma promovării unui concurs. Pe parcursul carierei, gradul reprezintă o consecință a avansării funcționarului public.

O altă noţiune folosită în conţinutul legii este postul, având în vedere funcţia efectivă al cărei exerciţiu îl realizează funcţionarul public. Relaţia dintre funcţie şi post este o relaţie de la general la particular, postul fiind o individualizare a funcţiei publice.

Regăsim, de asemenea, în conţinutul actului normativ, categoria juridică stat de funcţii, ceea ce evocă ansamblul funcţiilor publice dintr-o autoritate publică.

Nu trebuie omisă noţiunea „corp al funcţionarilor publici”, care înlocuieşte pentru totdeauna vechea noţiune de cadre. Aceasta grupează funcţionarii care se supun unui statut şi au vocaţia de a exercita drepturile cuprinse în acesta şi de a se supune obligaţiilor corelative.

Tot de gestiunea funcţiei publice ține şi avansarea funcţionarului public în categorii, clase sau grade, după trecerea unui număr de ani (doi, respectiv trei), cu condiţia obţinerii unui anumit calificativ. De asemenea, este prevăzută condiţia generală de a fi inclus în tabelul anual întocmit pentru trecerea de la un grad inferior la un grad superior.

Modificarea adusă prin OG nr. 82/2000191 Legii nr. 188/1999, cu privire la structura carierei funcţionarului public pe categorii, clase şi grade, vine să pună în acord legislaţia nou creată cu caracter special pentru funcţionarii publici, dar şi deosebirile faţă de celelalte categorii de angajaţi.190 Jean Marie Auby, Ader Robert Duces, Droit administratif, Précis, Dalloz, 1986, p. 380.191 OG nr. 82/2000 publicată în Monitorul Oficial nr. 413/2000.

142

Gestionarea funcţiei publice, concepută ca o activitate de organizare a carierei funcţionarului public, de la debutul acestuia până la încheierea sa, are în vedere şi un alt aspect formal organic.

Din acest punct de vedere, gestiunea funcţiei publice se referă la autorităţile sau organismele implicate în derularea acestei acţiuni.

Astfel, tributari mai vechiului principiu al autorităţii, ce ţine de concepţia tradiţională privind funcţionarul public, care-l plasa pe acesta sub autoritatea superiorului său ierarhic, pentru managementul şi gestiunea funcţionarului public şi a funcţiei publice a fost înfiinţată Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, organ central de specialitate al administraţiei publice, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor.

Acest organ este chemat să elaboreze politica şi strategia în domeniul managementului funcţiei publice şi al funcţionarului public, să urmărească înfăptuirea acestora şi să coordoneze întreaga activitate din domeniu, atât la nivelul administraţiei publice centrale cât şi locale.

Modificările aduse de Legea nr. 161/2003 şi Legea nr. 251/2006 competenţelor Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici permit un plus de concreteţe acestui organ, menit a crea şi dezvolta un corp de funcţionari publici profesioniști şi imparţiali.

În art. 22 alin.1 din Legea nr. 188/1999, actualizată 2015, sunt prevăzute atribuţiile Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor publici, după cum urmează: a) elaborează politicile și strategiile privind managementul funcției publice și al funcționarilor publici;b) elaborează si avizează proiecte de acte normative privind funcția publică si funcționarii publici;c) monitorizează și controlează modul de aplicare a legislației privind funcția publică și funcționarii publici în cadrul autorităților și instituțiilor publice;d) elaborează reglementari comune, aplicabile tuturor autorităților și instituțiilor publice, privind funcțiile publice, precum și instrucțiuni privind aplicarea unitară a legislației în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici;e) elaborează proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici;f) stabileste criteriile pentru evaluarea activității funcționarilor publici;g) centralizează propunerile de instruire a funcționarilor publici, stabilite ca urmare a evaluării performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici;h) colaborează cu Institutul National de Administrație la stabilirea tematicii specifice programelor de formare specializată în administrația publică și de perfecționare a funcționarilor publici;i) întocmeste și administrează baza de date cuprinzând evidența funcțiilor publice

143

și a funcționarilor publici;j) realizeaza recrutarea și promovarea pentru funcțiile publice pentru care organizează concurs, monitorizează recrutarea și promovarea pentru celelalte funcții publice;j1) organizează concursuri sau examene pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere vacante;j2) dispune suspendarea organizării și desfășurării concursurilor, în condițiile legii;k) realizează redistribuirea funcționarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor, pe baza acordului conducătorilor autorităților sau instituțiilor publice;l) acordă asistență de specialitate și coordonează metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autorităților și instituțiilor administratiei publice centrale și locale;m) participă la negocierile dintre organizațiile sindicale reprezentative ale funcționarilor publici și Ministerul Internelor și Reformei Administrative;n) colaborează cu organisme și cu organizații internaționale din domeniul său de activitate;o) elaborează anual, cu consultarea autorităților și instituțiilor publice, Planul de ocupare a funcțiilor publice, pe care îl supune spre aprobare Guvernului;p) întocmește raportul anual cu privire la managementul funcțiilor publice și al funcționarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului;q) constată contravenții și aplică sancțiuni.

Totodată, prin dispozițiile Legii nr. 188/1999 i se recunoaște Agenției Naționale a Funcționarilor Publici calitatea procesuală activă, aceasta putând sesiza instanța de contencios administrativ, competentă teritorial, cu privire la:- actele prin care autoritățile/instituțiile publice încalcă legislația referitoare la funcția publică și funcționarii publici, constatate ca urmare a activității proprii de control;- refuzul autorităților/ instituțiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici.

Actul administrativ atacat în aceste condiții este suspendat de drept.De asemenea, preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici poate

sesiza şi prefectul în legătură cu actele ilegale emise de autorităţile şi instituţiile publice.

Textul de lege prevede, de asemenea, că gestiunea curentă a resurselor umane şi a funcţiilor publice se organizează şi realizează în cadrul fiecărei autorităţi, instituţii, prin compartimente specializate care colaborează direct cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

144

Legiuitorul încearcă şi o democratizare a funcţiei publice, atenuând drepturile superiorului ierarhic, printr-o implicare efectivă a funcţionarului public în activitatea de gestionare a carierei sale.

Un element definitoriu al democratizării funcţiei publice îl reprezintă comisia paritară.

Potrivit prevederilor art. 73 din Legea nr. 188/1999, republicată, coroborat cu art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 833/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor paritare şi încheierea acordurilor colective, comisia paritară se constituie la nivelul fiecărei autorităţi sau instituţii publice, prin actul administrativ al conducătorului acesteia.

În componenţa sa (doi-șase membri titulari şi doi supleanţi) se regăsesc funcţionari publici desemnaţi proporțional astfel:- jumătate de către conducătorul autorităţii;- jumătate de către organizaţia sindicală sau, în lipsa unui sindicat, de către reprezentantul funcţionarilor publici.

Ca o materializare a managementului şi gestiunii funcţiei publice, atribuţiile comisie paritare sunt reglementate expres prin dispozițiile art.13 din Hotărârea Guvernului nr. 833/2007, astfel:a) propune periodic măsuri de îmbunătățire a activității autorității sau instituției publice;b) analizează și avizează planul anual de perfectionare profesională, precum și orice măsură privind pregătirea profesională a funcționarilor publici, în condițiile în care aceasta implică utilizarea fondurilor bugetare ale autorității sau instituției publice;c) analizează și, dacă este cazul, formulează propuneri privind flexibilizarea programului de lucru al funcționarilor publici, pe care le supune spre aprobare conducerii autorității sau instituției publice;d) participă, cu rol consultativ, la negocierea acordurilor colective de către autoritatea sau instituția publică cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici sau cu reprezentanții acestora și elaborează proiectul acordului colectiv;e) urmărește permanent realizarea acordurilor colective încheiate între autoritatea sau instituția publică cu sindicatele reprezentative sau cu reprezentanții funcționarilor publici;f) întocmește rapoarte trimestriale cu privire la respectarea acordurilor încheiate în condițiile legii, pe care le comunică conducerii autorității sau instituției publice, precum și conducerii sindicatelor reprezentative ale funcționarilor publici sau reprezentanților funcționarilor publici;g) îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege.

Importanţa activităţii acestei comisii în gestionarea funcţiei publice este dovedită de capacitatea de a emite acte cu consecinţe juridice, respectiv avize.

145

În același timp, art. 74 din Legea nr. 188/1999 statuează că aceste comisii paritare pot fi consultate cu privire la:a) stabilirea măsurilor de îmbunătățire a activității autorităților și instituțiilor publice pentru care sunt constituite; b)stabilirea oricăror măsuri privind pregătirea profesională a funcționarilor publici, dacă costurile acestora sunt suportate din fonduri bugetare; c) stabilirea programului de lucru de către conducatorul autorității sau instituției publice; d) alte situații prevăzute de lege.

O altă formă de manifestare a procesului de democratizare al funcţiei publice o reprezintă constituirea comisiei de disciplină, ca o garanţie a respectării drepturilor funcţionarilor publici în raportul de serviciu.

În conformitate cu prevederile art. 78 din Legea nr. 188/1999 sancţiunile disciplinare se aplică funcţionarilor publici de către persoana care are competenţă legală de numire în funcţie publică, la propunerea comisiei de disciplină, după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public.

În dezvoltarea prevederilor de mai sus, Hotărârea Guvernului nr. 1344/2007 reglementează normele de organizare şi funcţionare ale comisie de disciplină, în a cărei componenţă se regăsesc trei membri titulari, funcţionari publici definitivi numiţi în funcţia publică pe perioadă nedeterminată.

De reţinut reglementările speciale instituite pentru funcţionarii de conducere, secretarii unităţilor administrativ-teritoriale şi înalţii funcţionari publici, potrivit cărora comisiile de disciplină au următoarea componenţă:a) subprefectul, care are atribuții în domeniul verificării legalității; b) secretarul județului, respectiv secretarul municipiului București; c) un membru desemnat de majoritatea secretarilor unităților administrativ-teritoriale din județul respectiv.

HG nr.1344/2007 menționează totodată și membrii supleanți ai comisiei, respectiv:

a) secretarul unităţii administrativ-teritoriale reşedinţă de judeţ, respectiv secretarul unui sector al municipiului Bucureşti; b) un reprezentant al instituţiei prefectului din judeţul respectiv; c) un membru desemnat de majoritatea secretarilor unităţilor administrativ-teritoriale din judeţul respectiv. După cum se arată în art. 6 alin. 6 din HG nr.1344/2007, comisia de disciplină își desfășoară activitatea la sediul instituției prefectului din județ, respectiv din municipiul București. De asemenea, la nivel național se constituie o comisie de disciplină pentru analizarea și propunerea modului de soluționare a sesizării privitoare la faptele secretarilor județelor și ale secretarului municipiului București, având în

146

componența sa: a) un funcţionar public din cadrul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative; b) un funcţionar public din cadrul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici; c) un secretar al judeţului, desemnat de majoritatea secretarilor judeţelor şi de secretarul municipiului Bucureşti. Comisia de disciplină are un secretar titular si un secretar supleant192, numiți prin act administrativ, pe o perioada de trei ani, cu posibilitatea reînnoirii mandatului, la propunerea majoritatii funcționarilor publici pentru care este constituită. Activitatea comisiei de disciplină se desfășoară la sediul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. În ceea ce privește înalții funcționari publici, HG nr.1344/2007 prevede că se constituie o comisie de disciplină, la nivel naţional, pentru analizarea şi propunerea modului de soluţionare a sesizării privitoare la faptele acestei categorii de funcționari. Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici are în componența sa cinci înalţi funcţionari publici, numiţi prin decizie a primului-ministru, la propunerea ministrului internelor şi reformei administrative. Dintre aceștia, cel puţin unul are studii superioare juridice.

Legea amintită precizează totodată că: - secretariatul comisiei de disciplină pentru înalţii funcţionari publici este asigurat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;- secretarul titular şi secretarul supleant se desemnează prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici; - activitatea comisiei de disciplină se desfășoară la sediul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. În cuprinsul HG nr.1344/2007 regăsim și principiile care stau la baza activității desfășurate de comisia de disciplină, respectiv:a) prezumţia de nevinovăţie, conform căruia funcţionarul public este considerat nevinovat pentru fapta sesizată ca abatere disciplinară comisiei de disciplină atât timp cât vinovăţia sa nu a fost dovedită; b) garantarea dreptului la apărare, conform căruia funcţionarul public are dreptul de a fi audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa şi de a fi asistat sau reprezentat pe parcursul procedurii de cercetare administrativă; c) contradictorialitatea, conform căruia comisia de disciplină are obligaţia de a asigura persoanelor aflate pe poziţii divergente posibilitatea de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea disciplinară pentru care a fost sesizată comisia de disciplină;

192 Aceștia nu sunt membri ai comisiei de disciplină.

147

d) proporţionalitatea, conform căruia trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii disciplinare, circumstanţele săvârşirii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă să fie aplicată; e) legalitatea sancţiunii, conform căruia comisia de disciplină nu poate propune decât sancţiunile disciplinare prevăzute de lege; f) unicitatea sancţiunii, conform căruia pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o singură sancţiune disciplinară; g) celeritatea procedurii, conform căruia comisia de disciplină are obligaţia de a proceda fără întârziere la soluţionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate şi a procedurilor prevăzute de lege şi de prezenta hotărâre; h) obligativitatea opiniei, conform căruia fiecare membru al comisiei de disciplină are obligaţia de a se pronunţa pentru fiecare sesizare aflată pe rolul comisiei de disciplină. Comisiei de disciplină se întrunește în urma unei sesizări și se raportează numai la obiectul acesteia.

Membrii comisiei au obligația să-și îndeplinească atribuţiile care le revin, cu respectarea următoarelor principii:- principiul independenţei;- principiul stabilităţii în cadrul comisiei;- principiul integrităţii, obiectivităţii şi imparţialităţii în analizarea faptelor şi luarea deciziilor.

Fapta unui membru al comisiei de disciplină de a refuza să-și exprime opinia sau de a se abține de la vot pe parcursul cercetării administrative constituie abaterea disciplinară şi se sancţionează potrivit legii.

Atribuţiile comisiei de disciplină pot fi clasificate în:1. atribuții administrative, constând în:a) alegerea preşedintelui comisiei de disciplină; b) primirea sesizărilor şi a tuturor documentelor care îi sunt adresate, după ce au fost înregistrate de secretarul comisiei de disciplină; c) întocmirea proceselor-verbale; d) întocmirea rapoartelor; e) întocmirea oricăror altor înscrisuri.2. atribuții funcţionale, constând în: a) alegerea preşedintelui comisiei de disciplină; b) primirea sesizărilor şi tuturor documentelor care îi sunt adresate, după ce au fost înregistrate de secretarul comisiei de disciplină; c) întocmirea proceselor-verbale;d) întocmirea rapoartelor; e) întocmirea oricăror altor înscrisuri.

148

Întreaga procedură legală disciplinară prevăzută de HG nr. 1344/2007 demonstrează garantarea realizării şi asigurării drepturilor funcţionarilor publici, inclusiv a dreptului fundamental la apărare, prin administrarea probelor, contradictorialitatea, audierea şi dezbaterea cazului. Finalizarea procedurii de cercetare administrativă se face, potrivit art. 49 din HG nr. 1344/2007, în termen de cinci zile lucrătoare de la data finalizării procedurii cercetării administrative, odată cu întocmirea unui raport cu privire la sesizarea în cauză, care trebuie să conţină: a) numărul şi data de înregistrare ale sesizării; b) numele complet şi funcţia deţinută de funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară, precum şi compartimentul în care acesta îşi desfăşoară activitatea; c) numele complet şi domiciliul persoanei care a formulat sesizarea sau, după caz, locul de muncă şi funcţia deţinută de aceasta;d) prezentarea pe scurt a faptei sesizate şi a circumstanţelor în care a fost săvârşită; e) probele administrate; f) propunerea privind sancţiunea disciplinară aplicabilă sau, după caz, propunerea de clasare a sesizării193; g) motivarea propunerii; h) numele complet şi semnăturile preşedintelui şi ale celorlalţi membri ai comisiei de disciplină, precum şi ale secretarului acesteia; i) data întocmirii raportului.

Gestiunea funcţionarilor publici comunitariÎn conformitate cu art. 9 din Statutul funcționarilor comunităților europene,

există mai multe organe de gestiune a funcţiei publice comunitare care acţionează în fiecare dintre instituţiile comunitare, respectiv:- un comitet de personal, sau mai multe, în funcție de numărul de funcționari;- o comisie paritară, sau mai multe, în funcție de numărul de funcționari;- un consiliu de disciplină, sau mai multe;- o comisie pentru cazuri de invaliditate;- un comitet de raport;- un comitet pentru statut.

În legislaţia comunitară, vom regăsi în statut reglementată atât comisia paritară cât şi comisia de disciplină.

193 Această propunere se formulează pe baza majorității de voturi. Dacă un membru al comisiei are o altă părere, acesta va redacta și semna separat opinia sa, cu prezentarea considerentelor pe care se sprijină. Persoanei care are competența legală de aplicare a sancțiunii disciplinare, persoanei care a formulat sesizarea și functionarului public a cărui faptă a fost sesizată, li se aduce la cunoștință raportul comisiei.

149

Comisia paritară emite avize, pe care le comunică autorităţii cu competenţă de numire a funcţionarului public comunitar. Comisia paritară îşi desfăşoară activitatea pe baza principiului contradictorialităţii, fiecare dintre membri săi având deplină independenţă.

Statutul reglementează mai multe organisme în care se realizează gestiunea funcţiei comunitare, astfel:1) unul dintre organismele de realizare a gestiunii funcţiei comunitare este comisia pentru cazuri de invaliditate, alcătuită din trei medici desemnaţi, după cum urmează: - unul de instituţia comunitară, în care funcţionarul va activa;- unul desemnat de funcţionarul interesat;- unul desemnat prin acordul celor doi.

2) prin comitetul de raport se realizează două activităţi principale:- avizarea, în materia stagiilor, a măsurilor de concediere, în caz de insuficientă pregătire profesională, şi stabilirea listei funcţionarilor afectaţi de măsurile de reducere a posturilor;- supravegherea armonizării sistemului de notare a personalului.

3) Comitetul pentru statut are ca principal atribut revizuirea statutului funcţionarului comunitar.

Din examinarea atribuţiilor fiecăruia dintre aceste organisme, putem reţine că194:

- toate sunt înfiinţate pentru apărarea drepturilor şi intereselor funcţionarilor împotriva măsurilor discreţionare ale instituţiei;- sunt organisme cu caracter colegial;- se urmăreşte maxima obiectivitate în activitatea lor;- se urmăreşte realizarea unui regim echitabil pentru toate instituţiile comunităţii și asigurarea operativităţii în activitatea acestor organisme.

Gestiunea funcţiei publice comunitare nu se deosebeşte de sistemul românesc, instituit după 1989 şi realizat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, ambele urmărind o atenuare a subordonării funcţionarului public faţă de şefii ierarhici.

După cum am observat, gestionarea funcţiei publice comunitare are în vedere structura internă a funcţiei şi divizarea sa pe grade, clase şi eşaloane, trecerea din una într-alta reprezentând avansarea în funcţie.

De asemenea, postul în sine determină condiţiile pentru ocuparea funcţiei publice comunitare şi, pe cale de consecinţă, este definit şi determinat, în funcţie de necesitate, de fiecare instituţie comunitară.194 C. Călinescu. V. Vedinaş, op. cit., pp. 136-137.

150

151

BIBLIOGRAFIE

Alistar, V., Transparenţa decizională în administraţia publică, Institutul Naţional de Administraţie, Bucureşti, 2005.Alistar, V., Etică şi transparenţă în administraţia publică - Suport de curs, Bucureşti, 2007. Alistar V., Cocoşatu, M., Dincă, D., Popescu, I., Deontologia funcţionarilor publici – Suport de curs, Departamentul pentru Învăţământ la Distanţă, Bucureşti, 2001.Aristotel, Etica nicomahică, Editura Politică, Bucureşti, 1988. Aristotel, Politica, http://www.scribd.com/doc/25315388/Aristotel-Politica#scribd.Alexandru, Ioan, Administrația Publică: Teorii, Realități, Perspective, Ediția a IV-a, Editura Lumina Lex, București, 2007.Auby, Jean Marie, Ader Robert Duces, Droit administratif, Précis Dalloz, 1986.Auby, Jean Marie, Jean Bernard Auby, Institutions administratives: organisation générale. Fonction publique. Contentieux administrative. Interventions de l'Administration dans l'economie. Prix. Planification. Aménagement du territoire, 7e édition, Dalloz, Paris, 1996.Braibant, G., Le droit administratif franҫais, 2e édition, Dalloz, Paris, 1988.Breban, Vasile, Dicţionar general al unirii române, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1991.Boulouis, J.,Droit institutionnel de l'Union européenne, Paris, Montchrestien 6e éd., 1997.Burrell, Gibson, Gareth Morgan, Sociological Paradigms and Organizational Analysis, Portmouth: N.H. Heinemann, 1985.Călinoiu, Constanța, Virginia Vedineș, Teoria funcției publice comunitare, Ed. Lumina Lex, 1999. Costin, Mircea, Răspunderea juridică în R.S.R., Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1974.Dobrinoiu, Vasile, Traficarea funcţiei şi a influenţei în dreptul penal român, Editura ştiinţifică şi enciclopedică, 1983. Duguit, Léon, Traité de droit Constitutionnel, vol. III, Paris, 1906.Duguit, Léon, Traité de droit Constitutionnel, 3e édition, Paris 1930.Filipescu, Ion, Augustin Fuerea, Drept instituţional comunitar european, Ediția a III-a, Editura Actami, Bucureşti 1997.Flew, Anthony, Dicționar de filozofie și logică, București: Humanitas, 1996.Gulyas, Gyula, Liviu Radu, Dan Octavian Balica, Cristina Haruţa, Etica în administrația publică. Suport de curs, Universitatea Babeş-Bolyai Cluj-Napoca.Hauriou, M., Précis élémentaire de droit constitutionnel, Deuxième édition, Recueil Sirey Paris, 1930.Haugaard, M., Power: A Reader, Manchester University Press, Manchester, 2003. Hursthouse, R., On Virtue Ethics, Oxford University Press, Oxford, 1999. Iorgovan, Antonie, Valentina Gilescu, Drept administrativ și Știința administrației, București, 1986. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. 2, Editura Nemira, București, 1996.Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, Ediţia a II-a, Editura All Beck, 2005.Ionescu, Romulus, Drept administrativ, Editura Didactică, București, 1977.Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administartiv, vol. I, Ed. All Beck, București,1996.Ivanoff, Ioan, Teoria şi exerciţiul funcţiei publice, Universitatea Valahia, Târgovişte, 2001.Izdrăilă, Vasile, Bună-cuviinţă. Politeţe.Comportament. Editura de Vest, Timişoara, 1997.

152

Jéze, Gaston, Cours de droit publique. Le statut des functionaires, M. Giard, Paris, 1929.Jèze, Gaston, Les principes généraux du droit administratif, M. Giard, Paris, 1930.Jéze, G., Les principes généraux de droit administratif, 3e éd., M. Giard, Paris, 1936.Labant, Paul, Le droit public de l’Empire allemand, Tome II, Paris, 1900.Laferrière, Ėdouard Louis Julien, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, Berger-Levrault et cie, 1841-1901, Paris.Locke, John, Câteva păreri asupra educaţiei, E. D. P. , Bucureşti, 1971, p. 84.Machiavelli, N., Principele, Bucureşti: Editura Antet, 2000. MacIntyre, A., After Virtue. A Study in Moral Theory, Notre Dame, University of Notre Dame Press, Indiana, 2007. Miller, S., Roberts, P. şi Spence, E., Corruption and Anti-Corruption. An Applied Philosophical Approach, Pearson Prentice Hall, Essex, 2005. Moor, Pierre, Droit administratif -Vol. III: L'organisation des activités - Les biens de l'Etat, Stämpfli, 1992. Moureau, Franҫois, Droit administratif, vol. II, Paris, 1987.Muraru, Ioan, in Revista de Drept nr. 8/1967.Nedelcu, Iulian, Miulescu Nicoleta, Alina Nicu, Elemente de ştiinţa administraţiei, Editura Sitech, Craiova, 1999.Negulescu, Paul, Tratat de drept administrativ, ed. a-II-a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934.Onişor, Victor, Tratat de drept administrativ român, Editura Cartea Românească, Bucureşti, 1930.Oroveanu, M.T., Teoria generală a serviciilor publice, Editura Academiei Române, Bucureşti, 1994.Petrescu, Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Bucureşti, 2001.Poenaru, Iulian, „Noul regim juridic al contravenţiilor. Ordonanţa 2/2001” in Revista de Drept nr. 12/2001.Popa, Nicolae, Sociologie Juridică, Editura Universității Bucureşti, București, 1997.Profiroiu, Marius, Anton Parlagi, Eugen Crai, Etica şi corupţia în administraţia publică, Editura Economică, Bucureşti 1999.Preda, M., Tratat elementar de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1996.Rudescu, Corneliu, Gheorghe, Marchidan, Statutul funcţionarilor publici şi statutul salariaţilor comunali (comentariu doctrinar şi jurisprudenţial), cu o prefaţă de Anibal Teodorescu, Bucureşti, 1947.Rărincescu, C., Contenciosul administrativ român, Ed. Universală Alcalay Co., 1937.Rideau, Jöel, Droit Institutionnel de l’Union Europeénne, 2e éd, LGDJ, 1996.Rigaud, Jacques, Xavier Delcros, Les institutions administratives franҫaises. Le functionnement, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Dalloz, 1986.Richter, W.L., Burke, F. şi Doig, J.W., Combating Corruption, Encouraging Ethics, ASPA Publications, Washington D.C., 1990. Rousseau, Jean-Jacques, „Discours sur l'origine et les fondemens de l'inégalité parmi les hommes”, in Oeuvres Complètes, Seuil, Paris, vol. II, 1971.Rousseau, Jean-Jacques, Contractul social, Bucureşti, 1957.Schneewind, J.B., Inventarea autonomiei. O istorie a filosofiei morale moderne, Iași: Polirom, 2003.Schwarze, Jurgen, Droit administratif européen, vol. I, Office des publications officielles des Comunautée Européenes, Bruylant, 1994.

153

Stoenescu, I., Dreptul procedural civil, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1981.Sheeran, Patrick J., Ethics in Public Administration. A philosophical approach, Greenwood Publishing Group, 1993.Singer, P., (editor), Ethics, Oxford University Press, Oxford, 1994. Singer, Peter, Tratat de etică, Polirom, Iași, 2006.Socaciu, E.M., Filosofia politică a lui Thomas Hobbes, Editura Polirom, Iaşi, 2001.Stillman, R.J., Public Administration. Concepts and Cases, Boston: Houghton Mifflin Company, 2000. Vedinaş, Virginia, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Ed. Lumina Lex, București, 2002.Vedinaş, Virginia, Statutul funcţionarului public, Ed. Nemira, Bucureşti, 1998.Vermeluen, Jean, Statutul funcţionarului public, Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucureşti, 1933.Vermeulen, Jean, Evoluţia dreptului administrativ roman, Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucureşti, 1943.Ziller, Jacques, Egalité et Mérite. L'acces à la fonction publique dans les Etats de la Communauté Europeénes, Bruylant, Bruxelles, 1988.Ziller, Jacques, Administrations Comparées. Les systemes politico-administratifs des L᾽Europe des Douz, Montchrestien, Paris, 1993.Waline, M., Pandectele săptămânale, 1931.Waline, M., Manuel élémentaire de droit administratif, Paris, éd. Sirey, 1936.Yannaras, Christos, Libertatea moralei, Anastasia, București, 2004.www.iep.utm.edu/ethicswebcultura.ro/diferenta-dintre-etica-si-moralitate

154

Anexa 1 Abrevieri

AEP - Autoritatea Electorală Permanentă ANAF - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală ANFP - Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici ANI - Agenţia Naţională de Integritate ANRMAP - Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice CARIN - Reţeaua Internaţională Camden a Oficiilor de Recuperare a CreanţelorCC - Curtea de Conturi CE - Comisia Europeană CSM - Consiliul Superior al Magistraturii CNSC - Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor DGA - Direcţia Generală Anticorupţie IGPR - DIF - Inspectoratul General al Poliţiei Române - Direcţia de investigare a fraudelor DEPABD - Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date DLAF - Departamentul pentru Lupta Antifraudă DNA - Direcţia Naţională Anticorupţie GRECO - Grupul de state împotriva corupţiei - Consiliul Europei H.G. - Hotărârea Guvernului INM - Institutul Naţional al Magistraturii JASPERS - Asistenţă comună pentru susţinerea proiectelor în regiunile europene ÎCCJ - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie MAI - Ministerul Administraţiei şi Internelor MAE - Ministerul Afacerilor ExterneMAEur - Ministerul Afacerilor Europene MECTS - Ministrul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului MCSI - Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale MCV - Mecanismul de Cooperare şi Verificare MECMA - Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri MFP - Ministerul Finanţelor Publice MJ - Ministerul Justiţiei MP - Ministerul Public OCDE - Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică ONPCSB - Oficiul Naţional pentru Prevenirea şi Combaterea Spălării Banilor ONRC - Oficiul Naţional al Registrului Comerţului ONU - Organizaţia Naţiunilor Unite

155

OUG - Ordonanţa de urgenţă a Guvernului PGD - Parteneriatul pentru o guvernare deschisă PÎCCJ - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie SGG - Secretariatul General al Guvernului UCRAP - Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice UCVAP - Unitatea pentru Coordonarea şi Verificarea Achiziţiilor Publice UE - Uniunea Europeană

156

Anexa 2

Actele normative cu caracter general care au legătură sau fac referire la fenomenul de corupţie

• Codul Penal; • Codul de Procedură Penală; • Legea nr. 115 din 16 octombrie 1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 78/2000, pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 147 din 1 aprilie 2002 pentru ratificarea Convenţiei civile asupra corupţiei, adoptată la Strasbourg la 4 noiembrie 1999, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 27 din 16 ianuarie 2002 pentru ratificarea Convenţiei penale privind corupţia, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 1999, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 672/2002, privind Auditul Public Intern, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 364 din 15 septembrie 2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 571 din 14 decembrie 2004, privind protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 144 din 21 mai 2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate; • Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, introduce o instituţie juridică nouă materializată în Consilierul de Etică; • Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de

157

concesiune de servicii aprobată prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

Actele normative relevante care reglementează sectorul de administraţie publică locală sunt: • Legea nr. 215/2001, republicată, a administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 7/2004 privind codul de conduită a funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale; • Legea-cadru nr. 195/2006 a descentralizării; • Legea 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

158