sisteme administrative comparate_2013-2014.pdf

8/10/2019 Sisteme administrative comparate_2013-2014.pdf

1/157

SISTEME ADMINISTRATIVECOMPARATE

- Suport de curs

Anul II

Lector. Univ. Dr. Liviu RaduLector Univ.Dr.Simona Crea

Asist. Univ. Drd. Bianca CobrzanDrd. Octavian Apan

Cluj-Napoca

2014

UNIVERSITATEA BABE -BOLYAI, CLUJ-NAPOCA

CENTRUL DE FORMARE CONTINU , NV MNT LA DISTAN I CU FRECVEN REDUS

FACULTATEA DE TIIN E POLITICE, ADMINISTRATIVE I ALE COMUNIC RII

SPECIALIZAREA: ADMINISTRA IE PUBLIC


2/157

2

Contents

I. Concepte introductive .............................................................................. 5

II. Defini iile administra iei publice ......................................................... 12

Definiii politice ale administraie publice .................................................................... 12

Definiii legale ale administraiei publice ..................................................................... 13

Definiiile manageriale ale administraiei publice ........................................................ 15

Definiiile ocupaionale ale administraiei publice ....................................................... 16

III.Evolu ia Sistemelor Administrative .................................................... 17

Rolul personalitilor charismatice n sistemele tradiionale ........................................ 22

Formalizareai rutinizarea charismei ........................................................................... 23

Raionalizarea administraiei ........................................................................................ 25

Evoluia sistemelor administrative spre forme birocratice ........................................... 26

IV. Paradigma managerial ...................................................................... 36

Noul Management Public ............................................................................................. 40

Critica Noului Management Public .............................................................................. 46

V. Paradigma minimei interven ii a autorit ii publice. Capitalul social.

..................................................................................................................... 53

Multiplele utilizri ale conceptului de capital social .................................................... 58

Posibilele efecte negative ale capitalului social ............................................................ 60

VI. Resursa uman n administra ia public ........................................... 61

Categorii de personal .................................................................................................... 62

Recrutareai selecia personalului din administraia public ....................................... 63

Motivarea funcionarilor publici ................................................................................... 66

Noi tendine n managementul resursei umane ............................................................. 68

Problema reprezentativitii funcionarilor ................................................................... 69

Pregtirea personalului din administraia public ......................................................... 70

Migraia functionarilor publici ...................................................................................... 72

Categoria nalilor funcionari ....................................................................................... 74

Rolul ndeplinit de corpul nalilor funcionari ............................................................. 75

VII. Probleme privind structura administrativ ..................................... 79


3/157

3

Aspecte privind organizarea administrativ a statelori a organizaiilor publice ........ 79

Aspecte privind organizaiile publice ........................................................................... 81

Dinamica instituional ................................................................................................. 85 Hipertrofierea instituional .......................................................................................... 87

VII. Rela iile politico-administrative ........................................................ 89

Prezentarea problemei ................................................................................................... 90

Patologia relaiilor politico-administrative ................................................................... 92

Legitimitatea politicienilor. Legitimitatea funcionarilor ............................................. 96

Modele teoretice privind relaiile politico administrative.(Cine conduce de fapt?) .. 98

Modelele lui Peters ..................................................................................................... 100 Puterea birocratic ...................................................................................................... 103

Controlul asupra birocraiei ........................................................................................ 105

Elemente care influeneaz relaiile politico-administrative ....................................... 106

VIII. Parteneriatul public-privat n administra ia public . parteneriatul

cu organiza iile non-guvernamentale ..................................................... 111

Aspecte privind parteneriatul public privat................................................................. 112

Funcii ale Parteneriatul-Privat ................................................................................... 116 Firmele Private ca Partener Social .............................................................................. 119

Avantajei dezavantaje operaionale ale parteneriatului public privat n furnizarea deservicii publice ............................................................................................................ 120

Stimularea crerii de locuri de munc n sectorul privat ............................................ 123

Utilizarea organizaiilor neguvernamentale n administraia public ......................... 125

IX. Comunicarea n institu iile publice .................................................. 126

Comunicare n Instituiile Publice .............................................................................. 126

Plasarea centrului de decizie .................................................................................. 127

Bariere n calea comunic rii .................................................................................. 128

Comunicarea instituiilor administrative cu publicul .................................................. 130

X. Elemente de istorie a administra iei din Romnia ........................... 132

Administraia public romneasc intre anii 1859-1918. Vechiul Regat. .................. 132


4/157

4

Noua organizare administrativ a Romniei dup 1918. Statul naional unitar romn,unificarea teritorial i administrativ. ....................................................................... 136

Romnia interbelic 1918-1938; unificarea administrativ a rii. ............................. 139 Legea de unificare administrativ din 14 iunie 1925. ................................................. 141

Administraia public n epoca dictaturilor de dreapta (1938-1944). ......................... 143

Dictatura regelui Carol al II-lea. Monarhuli responsabilitatea ministerial. ............ 143

Administraia public n cadrul statului comunist. ..................................................... 149


5/157

5

I. Concepte introductive

Politica

Vom ncepe prin a spune c n limba romn cuvntul politic reprezint traducerea identic a dou cuvinte distincte din limba englez care au nelesuri diferite:policy, respectiv politics. Primul dintre ele desemneaz, n esen, strategii adoptatede ctre o anumit autoritate public pentru a gestiona o anumit problem public. Celde-al doilea se refer activitatea sau la domeniul de activitate care poate fi denumitpolitic.

n cele ce urmeaz ne vom ocupa de cea de-a doua semnificaie. Incercnd odefiniie vom spune c politica reprezint procesul sau arta prin care anumite grupuri deoameni ating scopuri colective (Hague, Harrop, Breslin, p. 3). Aceste grupuri pot s difere ca marime de la grupuri foarte mici (familii, comuniti rurale) pn la mareacomunitate care poart numele de umanitate. Evident, cu ct grupul este mai mare cu att procesul prin care se ajunge la atingerea unor obiective comune este mai dificil.

Afirmnd c politica este un proces de atingere a unor scopuri colective, susinemimplicit faptul c, n momentul n care se ridic o problem care are caracter public ncadrul unei comuniti exist opinii sau interese divergente n legatur cu ea. Pentru a seajunge la un rezultat pot fi folosite mai multe metode: for a, negocierea sau persuasiunea.Mai trebuie s precizm c politica se desf oar n cadrul a ceea ce, de regula denumimsistem politic. Acesta cuprinde guvernmntul, statul, partidele politicei grupurile deinteres (idem. Pp5). Intre sistemul politici ansamblul societii au loc interaciuni iinfluene.

Statul

O calitate de care nu poate sc pa nici o fiin omeneasc este cea de cetean alunui stat anume. Evoluia istoric a societii a f cut ca fiecare dintre noi s fie supusul acel puin unui stat (exist persoane care dein dubl cetenie).

Sociologul german Max Weber a definit statul ca fiind acea form de asociereuman care ii arog cu succes monopolul constrngerii fizice legitime n graniele unuianumit teritoriu (Weber, 1992, p.5). Deci statul este caracterizat de o anumit populaie,


6/157

6

de un teritoriu bine determinati de reguli care sunt menite s precizeze, pentru cele maimulte domenii ale vieii care este conduit dezirabil a celor ce tr iesc n interiorul

granielor sale. Dar atributul cel mai important al statului (definitoriu n opinia lui Weber,ca i n cea a majoritii specialitilor) este capacitatea de a-i impune regulile(monopolul constrngerii fizice legitime).

Apari ia statului

Exist mai multe teorii privind apariia statului. Gnditorii marxiti consider c eleste o creaie a clasei celor bogai care au urmrit n acest fel s-i protejeze averilei

poziiile. John Locke (cel care este considerat fondatorul liberalismului politic) a fost de prere c statul a aprut n momentul n care a aprut necesitatea reglementrii relaiilorde proprietate n cadrul unei anumite comuniti. O alt teorie care apar ine unor istorici(Arnold Toynbee, Gheorghe Br tianu) susine c statul a aprut ca urmare a nevoii deorganizare a unor mari colectiviti umane pentru atingerea unor scopuri colective (mai precis statul a aprut n regiunea marilor fluvii unde datorit condiiilor geograficeiclimaterice populaia a sporit semnificativ; n urma acestui spor au aprut probleme dealimentaie; de asemenea, fluviile menionate mai sus produceau periodic inundaii care produceau victime omeneti; statul a aprut ca un organism menit s organizeze sistemulde irigaii, realizndu-se n acest fel recolte mai mari limitndu-sei efectele negative aleinundaiilor).

Dac analizm cele trei definiii de mai sus vom constata existena unui elementcomun: nevoia de protecie. Prin urmare statul a aprut ca un r spuns la nevoia universal de protecie a individului n faa vicisitudinilor naturii sau n faa semenilor (Laski, p.12).

SuveranitateaPrin definiie suveranitatea se refer la fundamentul de pe care se exercit

autoritatea statului. Prin urmare suveranitatea apar ine acelui organism sau acelei persoane care este ndreptit s formuleze legile (regulile) n cadrul statului.Suveranitatea are dou aspecte distincte: unul se refer la relaiile din interiorul unui stat,iar cel de-al doilea la recunoaterea internaional a dreptului unui stat de a-i stabiliregulile n cadrul propriilor granie.


7/157


8/157

8

pentru ndeplinirea acestui deziderat. Ca urmare, pentru a preveni un astfel deeveniment, Bismark a considerat potrivit s vin n ntmpinarea doleanelor acestora

organiznd, dup cum am mai spus un sistem de protecie social de stat. n secolulXX, o serie de evenimente au avut la rndul lor un rol de catalizator pentru msuriluate de diverse state n vederea realizrii unui sistem de protecie social (razboaielemondiale au constituit ncercri foarte dure pentru popoarele angajate n conflicte;dup ncheierea acestora majoritatea guvernelor implicate n conflict au consideratnecesar s r splteasc sacrificiile f cute n primul rnd de pturile srace prin msuricare s le garanteze un anumit standard de via; un alt eveniment major care a

stimulat implicarea statelor occidentale n problemele sociale l-a constituit mareacriz din anii 1929-1933; ascensiunea comunismului dup ncheierea celui de-aldoilea r zboi mondial a fost de asemenea un element care a determinat stateleoccidentale s adopte msuri pentru mbuntirea condiiilor de via pentru acontrabalansa influena propagandei de stnga);

- func ia economic ; opinia majoritar , existent n secolul al XIX-lea potrivit creiastatul nu trebuie s intevin n nici un fel n economie s-a modificat substanial de lanceputul secolului XX. Mai ales dup marea criz economic menionat mai sus(1929 1933), teoria (promovat. n principal, de ctre gnditorul englez JohnMaynard Keynes) intervenionismului de stat n economie a ctigat din ce n ce maimult teren; acest fenomen a fost favorizati de ptrunderea pe scena politic a partidelor socialistei social-democrate, adepte, cel puin iniial, a interveniei masivea statului n economie;

- func ia educativ ; statul se implic n acest domeniu att direct prin organizarea unuinvmnt de stat, prin sprijinirea nvmntului, prin stabilirea de criterii,

programe, etc. cti indirect ncercnd s influeneze comportamentul cetenilor;


9/157

9

Puterea

Politologul american Denis Wrong a definit puterea, din punct de vedere social, ca

fiind capacitatea unui individ sau a unui grup de indivizi de a obine efecte intenionateasupra altor persoane (Wrong, p.3). O alt definiie interesant apar ine lui ThomasHobbes: Puterea este reprezentat de mijloacele prezente pe care omul le are ladispoziie pentru obinerea de bunuri n viitor (idem. p.4).

Referitor la puterei la utilizarea ei n politic, este necesar s abordm urmtoareleaspecte:1. Caracterul inten ional al puterii ; aspectul intenional relevati de definiia de mai sus

este extrem de important n cazul exercitrii puterii n politic; n absena acestuiaefectele pot r mne neexploatate sau pot aprea rezultate nedorite;

2. Tipul de efecte produse de c tre putere ; specialitii vorbesc de dou tipuri de efecte:efecte de tip extern care se manifest doar n prezena nemijlocit a sursei de putere(respectm regulile de circulaie doar dac vedem agentul de poliie care ne poate pedepsi)i efectele de tip intern care presupun acceptarea scopurilor pentru care seexercit puterea de ctre cei asupra creia se exercit (respectm regulile de circulaie pentru c suntem contieni c n acest fel ne protejm viaa);

3. Un alt aspect important privind puterea l reprezint existen a ei n stare latent .Acest caracter latent permite, mai ales nrile democratice, funcionarea instituiilorstatului f r ca puterea statului s fie explicit folosit. n mod foarte sugestiv, DennisWrong a definit aceast putere latent ca fiind puterea preedintelui SUA cnddoarme (bineneles c acelai lucru este valabili pentru cvasi-totalitateaefilor destate); cu alte cuvinte, cel care deine puterea nu este obligat s o exercite n modexplicit dect n situaii excepionale, atunci cnd apar anomalii n funcionarea

instituiilor de care este responsabil; n cazul regimurilor democratice puterea exist cu precdere n stare latent; aceasta se datoreaz faptului c instituiile statului se bucur de legitimitate (sunt acceptate de ctre marea majoritate a cetenilor);folosirea prea frecvent a puterii n mod explicit indic o funcionare defectuoas ainstituiilor statului, o criz a acestora.


10/157

10

Autoritatea

n literatura de specialitate autoritatea este definit ca fiind puterea acceptat. Altfel

spus, supuii (sau cetenii) admit c cei aflai n funcii de putere au o anumit ndreptire s se afle acolo. Sociologul german Max Weber consider c putem vorbi detrei forme principale de autoritate:- autoritatea tradi ional este prima din ele (Weber o denumete autoritatea eternului

de alta dat). Cu alte cuvinte eu m supun unei anumite instituii sau persoane pentruc aa au procedati str moii mei. Autoritatea monarhiilor de drept divin poate fiinclus n aceast categorie;

- autoritatea de tip carismatic este considerat de Weber ca avnd importana cea maimare n istorie; n acest caz vorbim cu precdere de personaliti care reuesc s sefac ascultai datorit unor caliti personale excepionale (reale sau nchipuite); celemai semnificative exemple istorice sunt, din acest punct de vedere Iisus HristosiMahomed;

- autoritatea de tip legal-ra ional ; este un tip de autoritate caracteristic n primul rndregimurilor democratice modernei se bazeaz pe acceptarea puterii datorit contientizrii pe baze raionale a avantajelor care decurg din acest fapt.

Legitimitatea

Foarte muli specialiti consider c cei doi termeni: autoritatei respectiv,legitimitate sunt sinonimi. Totui, vorbim n general de autoritate atunci cnd ne referimla persoane, iar despre legitimitate atunci cnd vorbim despre regimuri. Legitimitatea esteun factor esenial pentru orice regim politic. n momentele n care cetatenii (sau supuii)nceteaz s mai considere un regim politic ca fiind legitim putem vorbi de o situaie

revoluionar care poate s conduc la nlocuirea regimului. Din fericire n democraieavem la ndemn votul panic pentru a schimba o conducere care nu se mai bucur desprijinul poporului prezervnd regimul. Sursele legitimit ii

O foarte ndelungat perioad de timp principala surs de legitimitate aconductorilor a fost de origine divin. Monarhiile n toaterile, fie c ne referim la cele


11/157

11

din Europa occidental, fie la cele din orient,i-au ntemeiat puterea pe o anumit form de relaie cu divinitatea.

Pe parcursul secolelor XVII, XVIIIi XIX a avut loc, n Europa occidental, un proces n urma cruia legitimitatea de inspiraie divin pierde din importan. Glorioasarevoluie2 a nsemnat nceputul impunerii pe scena politic european a voinei poporului ca surs de legitimitate, iar poporul a devenit treptat deintorul suveranitiin cadrul statului.

Aa cum vom vedea ntr-un capitol ulterior, n zilele noastre asistm la ocompetiie i uneori chiar la conflicte ntre politicienii birocrai n ncercarea de a obine

o poziie dominant n procesul de formulare a deciziilor politice. n aceast confruntare politicienii invoc legitimitatea obinut prin votul popular care i ndreptete s aib primul cuvnt n acest domeniu. Birocraii i susin preteniile prin activitatea de zi cu zicare i plaseaz n contact cu clienii/cetenii, i prin urmare le ofer informaiilenecesare pentru a cunoate mai bine voina poporului. Argumentul cel mai puternic alcelor care activeaz n administraia public este cunoaterea, pregtirea de specialitate.Cu alte cuvinte, n faa politicianului care se legitimeaz cu voina poporului, birocratulare argumentultiinei, ntr-un fel o alt form de legitimitate.

2 Eveniment petrecut n Anglia n anii 1688 1689 n urma cruia monarhia englez accept s guvernezempreun cu Parlamentul (legile emise de rege trebuiau s fie aprobate de ctre Parlament). Este momentulsimbolic n care a fost realizat un compromis ntre cele dou puteri avnd principii diferite de legitimitate: puterea regelui, legitimat prin voina divin, aflat n declini puterea ntemeiat pe voina poporuluiaflat n ascensiune.


12/157

12

II. Defini iile administra iei publice

Defini ii politice ale administra ie publice

1. Administraia public este ceea ce face guvernmntul (sau cu alte cuvinteorganizaia sau activitatea prin care se pun n aplicare deciziile politice).Abordrile clasice, inclusiv modelul birocratic ideal elaborat de ctre Max Weber

consider c administraia public (birocraia) trebuie s fie o unealt la dispoziia celorcare formuleaz deciziile politice. Cu alte cuvinte administraia public este activitatea

care nsumeaz totalitatea activitilor duse la ndeplinire de ctre cei angajai n sectorul public (Shafritz, Russell, p.6).2. Administraia public este organizaia sau activitatea prin care sunt prestate

servicii publice direct sau indirect (idem. p.8). Cu alte cuvinte activitile prin care sunt rezolvate nevoile membrilor comunitii

pot fi rezolvate de ctre instituii publice (Primria are un serviciu propriu de colectare adeeurilor) sau poate fi oferit unei companii private. Definiia de mai sus are o

important conotaie politic i chiar ideologic. n general partidele care au o orientarede dreapta prefer cea de a doua soluie, n vreme ce n timpul guvernrilor de stnga seconstat, de cele mai multe ori, o cretere a implicrii autoritilor publice n activitateade prestare a serviciilor publice. Sunt foarte puine situaiile n care autoritile publicedin rile democratice apeleaz doar la una din cele dou soluii.3. Administraia public este o faz din cadrul ciclului de elaborarei implementare

a politicilor publice (ibidem., p.10). ncercnd o definiie, politicile publice reprezint ansamblul de decizii prin care o

anumit autoritate public abordeaz o problem a comunitii pe care o deservete. nciclul politicilor publice includem elaborarea lor (care de regul revine factorului politic),implementarea lor (atributul funcionarilor, al birocrailor), dari evaluarea impactuluiacestora (reacia). Cum spuneam, conform teoriilor clasice, birocraiei i revine sarcinaimplementrii. Dup cum o s constatm n capitolele urmtoare, funcionarii publici pots asumei celelalte dou roluri din acest ciclu.


13/157

13

4. Administraia public este organizaia sau activitatea prin care se implementeaz interesul public (ibidem., p.12).

Aceast definiie ncearc s conecteze administraia public i pe cei careactiveaz n cadrul acesteia de cetean. Dificultatea cea mai mare n acest caz oreprezint stabilirea, definirea interesului public.

5. Administraia public este organizaia sau activitatea prin care se realizeaz nmod colectiv ceea ce nu poate fi realizat individual

Dup cum am menionat i n capitolul I, exist autori care consider c instituiile

publice au aprut ca un r spuns la necesitatea de a organiza mari grupuri de oameni pentru atingerea unor scopuri colective. n acest sens putem spune c administraia public ne ajut s avem electricitate, ap curent, canalizare, etc. Ne putem imagina cear nsemna pentru fiecare dintre noi, dari pentru comunitate dac am ncerca s nerezolvm fiecare pe cont propriu problemele enunate mai sus. Bineneles, pentru uneledintre ele exist soluii private, dar exist anumite domenii (caracterizate de aa numitelemonopoluri naturale) unde serviciul public r mne unica alternativ. Putem vorbii de oalt conotaie a acestei definiii aa cum rezult din urmtorul citat: un veteran sentoarce din Corea a urmat o facultate apelnd la o burs de stat,i-a cumprat o cas cuajutorul unui mprumut de la Administraia Federal a Locuinelor, a primit curent de laAutoritatea Vii Tenesse, iar mai trziu ap potabil Agenia de Protecie a Mediului, prinii si au primit ngrijire medical din partea statului, iar copiii si au fost sprijiniide stat s urmeze studiile(ibidem., p.12). Prin urmare, un om aflat ntr-o situaie dificil a fost sprijinit de ctre administraia statuluii n acest fel a reuit s i continue viaa ncondiii mulumitoare. Sigur este o prezentare mult idealizat, apar innd abordrilor

specifice stngii politice.

Defini ii legale ale administra iei publice

1. Administraia public este legea n aciune (sau punerea n aplicare a legii).Conform acestei abordri activitatea administraiei publice este exclusiv o

activitate de aplicare a legilor. Aceasta a fost opinia general n Europa, cu precdere


14/157

14

ntre anii 1870 1960. Ca urmare au fost elaborate legislaii complexei complicate princare se ncerca reglementarea fiecrui aspect al vieii sociale (ibidem., p15). nrile

anglo saxone se vorbete de actele administrative ca fiind aplicaii practice ale unor legicu caracter general. Dezvoltarea f r precedent a administraiei, ca dimensiuniicomplexitate, n perioada imediat urmtoare celui de-al doilea r zboi mondial, precumiimpunerea noilor abordri manageriale a dus la abandonarea n mare msur a acesteiconcepii, legislaia foarte complex fiind considerat de multe ori o frn sau chiar unlucru duntor pentru desf urarea proceselor din administraie. n prezent majoritateaspecialitilor consider c administraia public trebuie s fie o activitate n prin care sunt

rezolvate probleme de interes public, n cadrul reprezentat de legislaie, cadru care nutrebuie s fie constrngtor.

2. Administraia public reprezint o activitate de reglementare.Conform acestei definiii, pentru orice problem public nou aprut trebuie

emis o reglementare. La fel ca n cazul precedent, principala sl biciune a unei astfel deabordri provine din complexitateai dinamica deosebit a vieii moderne. O soluievalabil astzi poate fi ineficient peste o lun sau un an (ibidem., p.16).

3. Administraia public este activitatea sau organizaia prin care se manifest bunvoina regilorEste o abordare pe care, din nefericire o ntlnim nc foarte frecvent n

administraia romneasc. Ceteanul este un administrat care primete anumite servicii pentru c o anumit autoritate are bunvoina s o fac. Cum spuneam, muli oficialiromni nc au aceast mentalitate: ndeplinind un anumit serviciu nui-au f cut datoria

presupus de postul ocupat, ci au dat dovad de mrinimie. Procesul de redistribuie aresurselor, proces de o importan capital n orice stat modern, este grav afectat nRomnia de aceast concepie care poate fi tradus astfel: nu primeti bani dac nu aimijloace pentru a obine bunvoina regilor (ibidem., p.16).


15/157

15

4. Administraia public este o hoie sau o organizaie sau activitate prin carecetenii sunt furai.

Este o abordare care provine din ideologia liberal radical (anarhiti, libertarieni,etc), care consider c statul nu ar trebui s se ocupe dect de protecia cetenilor, lsndtoate celelalte aspecte n seama pieei i a societii. Ca o consecin, taxele pe care lestatul ne impune s le pltim reprezint de fapt un bun furat (ibidem., p.16).

Defini iile manageriale ale administra iei publice

1. Administraia public reprezint funcia executiv a Guvernmntului.Aceast definiie reprezint o variant a celei conform creia administraia public

este organizaia sau activitatea prin care se pun n aplicare deciziile politice. n cadrulmanagementului exist o separare a atribuiilor, politicienii fiindu-le rezervat rolul de aemite decizii, iar funcionarilor publici rolul de a le pune n aplicare.

2. Administraia public este o specialitate n cadrul managementului.Deci n cadrul domeniului general reprezentat de management, administraia

public, sau managementul public reprezint o categorie subordonat.

3. Administraia public este art.Una din definiiile managementului spune c managementul reprezint o art

pentru c aceleai reguli sau procedee aplicate de ctre persoane diferite dau rezultatediferite.

4. Administraia public estetiin.Aceast definiie o contrazice pe cea dinaintea ei. Este un demers care dureaz de

sute de ani. Micarea cameralist german a ncercat nc din secolul XVII s construiasc o tiin a administraiei publice. Se poate spune c n zilele noastre, cel puin n statele dezvoltate, administraia public i-a dobndit statutul de domeniuacademici de profesie.


16/157

16

5. Administraia public este un fel de Mickey Mouse.Este o definiie ironic venind din partea criticilor fenomenului administrativ.

Mickey Mouse este celebrul personaj de desene animate care consum foarte mult energiei resurse pentru a obine rezultate modeste.

Defini iile ocupa ionale ale administra iei publice

1. Administraia public este o categorie ocupaional (o profesie).Aa cum se sugerai prin definiia de mai sus, se ncearc acreditarea ideii c

administraia public reprezint o profesie distinct.

2. Administraia public reprezint idealismul n aciune.Foarte muli specialiti insist asupra necesitii unor caliti cum ar fi dedicaia

fa de semenii notri, fa de interesul public, fa de instituie i profesie, necesare pentru a profesa n administraia public.

3. Administraia public este un domeniu academic.Dup cum spuneam,tiina administraiei s-a impus ca un domeniu academic distinct,care produce cercetri n domeniu, elaboreaz teoriii pregtete specialiti.

4. Administraia public este un concurs de eseuri.Este tot o definiie ironic, sugernd faptul c tot ceea ce se ntmpl n cadrul

administraiei publice nu este dect completarea unor documente.


17/157

17

III.Evolu ia Sistemelor Administrative

Modele administrative

Modele administrative prebirocratice

Potrivit sociologului german Max Weber omenirea a folosit de-a lungul timpuluidou forme fundamental diferite de administrare (Weber, 1978, pp1006-1015): cea pe baze tradiionale, denumit de Weber: Gemeinschaft i cea pe baze raionale:Gessellschaft. Cele dou tipuri identificate de Weber sunt indisolubil legate de ceea ce elnumete autoritate sau form de dominare. Aa cum am menionat mai sus, autoritateaeste definit ca fiind puterea acceptat . Cu alte cuvinte cei asupra crora se exercit oanumit putere consider c persoana sau instituia care constituie sursa acestei puteri are

o anumit ndreptire s o foloseasc (acceptm c preedintele Ion Iliescu estendreptit s ocupe fotoliul prezidenial, chiar dac nu l-am votat, nu ne place persoanasau nu suntem de acord cu aciunile sale). Aa cum am afirmati mai sus, Max Weber aidentificat trei forme sub care se manifest autoritatea, clasificare mbr iat de ctremajoritatea specialitilor.

Autoritatea de tip tradi ional: potrivit acestui model de dominare, ne supunemunei persoane sau instituii pentru c aa au procedati str moii notri. Monarhiile sau

Modele administrative Modele prebirocratice

- Autoritatea de tip tradiional- Autoritatea de tip carismatic => Rolul personalitilorcharismatice n sistemele tradiionale => Formalizareairutinizarea charismei;- Autoritatea de tip legal-raional => Raionalizareaadministraiei;

Evolu ia sistemeloradministrative spreforme prebirocratice

Modele birocratic ideal => caracteristici;Exemple => Frana, Prusia, Marea Britanie, SUA.


18/157

18

comunitile conduse pe principii religioase sunt forme de organizare n care acest tip deautoritate este determinant n formularea deciziilor care privesc colectivitatea. De cele

mai multe ori relaiile de subordonare nu sufer analize critice, raionale din parteasubiecilor, ci sunt acceptate ad-hoc n baza cutumei. De altfel, muli specialiti afirm c apariia raionalismului n gndirea filosofic i politic a nsemnat nceputul sfr itului pentru monarhiile absolutiste din Europa (nu ntmpltor, conservatorismul, aprut n perioada Revoluiei Franceze ca o ncercare de a salvgarda vechea stare de lucrurieuropean a avut ca principal int a criticilor sale raionalismul promovat de ideologialiberal).

Autoritatea charismatic este bazat pe calitile excepionale, reale sauimaginare, ale unui anumit lider. Conform lui Weber, definim charisma ca fiind oanumit calitate a unui individ, datorit creia este considerat diferit de celelalte fiineumane, atribuindu-i-se nsuiri sau puteri supranaturale, supraumane sau cel puinexcepionale (Weber, 1968, p.48). n categoria oamenilor charismatici pot fi incluse persoane care i atribuie sau le sunt atribuite puteri magice (vr jitorul Merlin din legendaregelui Arthur este un foarte bun exemplu); la fel, slujitorii diferitelor religii au constituittotdeauna indivizi care au exercitat o influen de tip carismatic asupra enoriailor;aiderea, ntemeietorii de religii (bazndu-se pe exemplul acestei categorii Weber aconcluzionat c aceast form de autoritate a fost cea mai relevant din punct de vedereistoric: este suficient s-i menionm pe cei doi profei: Iisus Hristosi Mahomed pentrua nelege i accepta argumentul lui Weber); persoanele dotate cu caliti intelectualedeosebite (uneori mimate), pot s exercite, de asemenea, o form de autoritatecharismatic asupra discipolilor.

Importana acestei forme de dominare nu a sczut nici n zilele noastre (este

motivul pentru care insistm asupra ei). Procesele electorale moderne sunt din ce n cemai mult caracterizate de heliocentrism, altfel spus predominana centrului n raport cuorganizaiile teritoriale ale partidelor angajate n competiie. De cele mai multe ori ns,acest heliocentrism se manifest prin influena foarte mare pe care un anumit personaj (deregul, eful partidului) o are asupra imaginii partidului n rndul electoratuluii prinurmare asupra numrului de voturi obinute de partid. Ulterior, n procesul de guvernare,


19/157


20/157

20

Un prim model la care se refer Weber este patriarhalismul. Acesta a aprut nsituaiile n care un notabil stapnea un domeniu de dimensiuni relativ restrnse, n cadrul

cruia relaiile erau foarte apropiate de tip cele familial, slujitorii fiindi ei considerai parte a familiei. Administraia de tip patriarhal se baza pe dou categorii de ataamente(pieti, conform expresiei folosite de Weber): cea fa de tradiie i cea fa deconductor (st pn). Observm aici ngemnarea a dou din cele trei forme de autoritate:cea tradiional i cea charismatic. Dei n aceste comuniti exist reguli (celetradiionale), acestea nu sunt emise de cineva, ci sunt sanctificate de tradiie (Weber,1978, p.1008), iar poziia de conductor se obine, de cele mai multe ori prin natere, sau

cu alte cuvinte prin motenire. Astfel de comuniti sau moduri de administrare au existatn perioadele prestatale sau n regiunile izolate, aflate la mare distan de alte structuri deautoritate.

Un al doilea model menionat de Weber este cel bazat pe o poziie de onoare. nacest caz, autoritatea charismatic pare s aib mai mult importan. Poziiaconductoare nu se mai dobndete prin natere ca n primul caz, ci datorit unor nsuiricare confer celui care este desemnat o anumit form de onorabilitate: averea (esteadevrat c i aceasta poate fi motenit, dar putem observa c averea joac aici rolulunei adevrate instituii, conferind putere celui care o deine), vrsta (acest tip deadministrare a fost denumit de Weber gerontocra ie) sau nelepciunea. Regulileirelaiile n cadrul grupului social izvor sc tot din tradiii, dar sunt interpretatei aplicatede ctre cel aflat n poziia conductoare. Acest model a fost ntlnit cu precdere n cazulcomunitilor caracterizate de un grad mare de autarhie administrativ. Oraele Angliei,nainte de 1850, conduse de judectori de pace sau de pastori, cai aezrile umanesituate la frontier n Statele Unite sunt exemple pentru aceast form de administrare.

Este adevrat c n America tradiia a jucat un rol ceva mai puin important, dar totuinoii coloniti care se stabileau n noile teritorii din Vest aduceau cu ei obiceiurileitradiiile administrative dinrile de origine. Este principala cauz pentru diversitateafoarte mare a administraiei locale americane. Conform unor cercetri recente, n estul,respectiv n sudul Transilvaniei, n zonele locuite de secuii sai, comunitile autonomeau dezvoltat forme de administrare care au evoluat de la modele tradiionale la tipuri mult


21/157

21

mai formalizate, n cadrul crora au fost dezvoltate adevrate coduri administrativecu prevederi care erau obligatorii pentru toi locuitorii.

Prin extindereai descentralizarea domeniului patriarhal se dezvolt, conformspuselor lui Weber, dominaia patrimonial i mai trziu statul patrimonial. n acestcaz st pnul oferea n administrare o por iune din teritoriul su unui vasal. n altesituaii, vasalul putea fi luat sub protecie sau ajungea n aceast situaie datorit nfrngerii militare. n orice caz, vasalul nu mai era, n mod obligatoriu, n relaie derudenie cu st pnul su. Suveranul oferea protecie supusului su, acesta fiindu-i dator nschimb cu diverse servicii, de la furnizarea de provizii, la ajutor militar. Cum spuneam, n

momentul n care acest procedeu a fost aplicat sistematic n graniele unui anumitteritoriu, a aprut ceea ce Weber numete statul patrimonial. Aceasta a fost o form larg r spndit de organizare a diferitelor state n cursul procesului de consolidare a puterii centrale, cnd aceasta din urm nu avea mijloacele necesare pentru a impune oaltfel de dominaie. Statele medievale europene, dari Egiptul, China sau chiar ImperiulRoman n anumite momente ale istoriei lor au practicat acest sistem. Exista o autoritatecentral, reprezentat de monarh, dar acesta nu administra efectiv dect o parte ateritoriului, restul, cel mai adesea cea mai mare parte arii, fiind gestionat de notabililocali care erau considerai vasalii suveranului. Relaiile ntre monarhi vasalii sidepindeau, n principal de raporturile de for existente ntre cele dou pr i. Atunci cndsuveranul era puternic (n principal, avea la dispoziie o armat care nu depindea devasalii si), relaiile erau strnsei dominate de ctre autoritatea central. n situaiile ncare, din diferite motive monarhul devenea slab n raport cu supuii si, acetia reueaus-i impun anumite interese (probabil c episodul cu implicaiile cele mai importante pentru istoria ulterioar a omeniriii care ilustreaz cel mai bine cele afirmate mai sus s-a

consumat n Anglia n anii 1214-1215; confruntat cu rebeliunea marilor baroni englezi,excomunicat de Pap i n cele din urm nfrnt de ctre regele Franei, Filip August, laBouvines, suveranul englez Ioan f r de ar a fost nevoit s accepte semnareadocumentului intitulat Magna Carta Libertatum, considerat a fi temelia libertilorengleze; este probabil inutil s menionm influena pe care cuceririle engleze ndomeniul limitrii i controlului puterii centrale le-au avut asupra evoluiei instituiilordemocratice din ntreaga lume).


22/157

22

n rile orientale ns, patrimonialismul a fost caracterizat de puterea absolut asuveranului asupra supuilor si (de cele mai multe ori el avea chiar drept de via i de

moarte) f r a exista limite formale (ca n cazul statelor feudale din vestul Europei).Singurul element care oferea o anumit libertate vasalilor din teritoriu era distanageografic fa de capital respectiv suveran. Weber a numit aceast form de patrimonialism sultanism.

Rolul personalit ilor charismatice n sistemele tradi ionale

Principala caracteristic a dominaiei carismatice este, probabil, desconsiderarea

regulilor, fie ele formal-raionale sau tradiionale. Rolul personajelor nzestrate cucharism a fost tratat de ctre foarte muli autori. Unii dintre acetia au susinut chiarsuperioritatea acestei forme de dominaie. Cyrus, eroul din Cyropaedia lui Xenofon idatora calitile excepionale mbinrii a trei elemente: naterea (era fiu de rege),nzestrarea natural i educaia. Numit comandantul armatei persane (Xenofon spune c Persia era n acea vreme o mic republic), el a reuit s cucereasc o mare parte din Asiaintemeind imperiul persan. Ceea ce este important de menionat n acest context estefaptul c, pentru a realiza aceast ntreprindere el a nesocotit o mare parte din legileriisale (printre altele el a narmat o categorie de soldai auxiliari, care proveneau dintr-ocategorie de locuitori f r drepturi politice; ca o consecin ei nu aveau dreptul s poartearme) (Bell, pp.94-96).

Probabil c cel mai important autor care a susinut teza conductorului nzestrat cucaliti excepionale a fost Machiavelli. n lucrarea sa, Principele el insist asupransuirilor necesare pentru un conductor pentru a-i putea ndeplini menirea. Deasemenea, Machiavelli a menionat n repetate rnduri nevoia, sau chiar obligativitatea

ignor rii de ctre principe a oricror reguli, chiari a celor de natur moral n vedereaatingerii scopurilor pentru care acioneaz (n principal, pstrarea puterii, condiienecesar pentru asigurarea ordinii nar )3.

Aciunea liderului charismatic nuine cont, prin urmare, de regulile, formale sauinformale existente n comunitate, ci de necesitile conjuncturale. Acestea pot fi realesau se pot constitui n justificri. Acest tip de comportament se extindei asupra

3 A se vedea lucr rile lui Machiavelli, Principele i Discurs asupra primelor zece c r i ale lui Tit Liviu.


23/157


24/157

24

acestuia fiind la ad post de orice critic. Similar s-a ntmplati n Rusia. Pentrumujicii rui, arul a r mas ttucul iubitor indiferent de starea de mizerie n care tr iau.

Una din problemele cu care s-au confruntat regimurile bazate pe dominaia de tipcharismatic a fost perpetuarea, respectiv succesiunea. Weber a identificat cteva modele prin care se realiza transmiterea puterii. n cadrul unora dintre aceste modele, elementelecharismatice sunt prevalente. Exemplul cel mai relevant l reprezint desemnareasuccesorului de ctre lider (urmaul putea s fie sau nu s fie n relaii de rudenie cu el).Voina acestuia era respectat de cele mai multe ori (de exemplu, n Roma imperial exista un anumit inel pe care mpratul l oferea celui pe care l dorea succesor; era

posibil ca urmaul s fie persoan din af familiei naturale posibil un fiu adoptiv).Perpetuarea acestui procedeu ns, poate fi echivalat cu crearea unei tradiii. La feli ncazul n care alegerea noului conductor se f cea de ctre o instan, nzestrat la rndulei cu charism, alegere urmat de recunoaterea de ctre comunitate. Alteori charismaeste deinut de ctre o anumit familie care i revendic o ascenden de origine divin n aceast situaie conductorul trebuie astfel ales nct s nu fie ntrerupt legtura cudivinitatea. Revelaia sau oracolul sunt alte procedee caracterizate de existena unei persoane sau a altor elemente charismatice acceptate de ctre comunitate pentru a faceselecia (idem., pp.104-105).

Alte modele prezint mult mai multe elemente tradiionale: identificarea nouluilider dup anumite caracteristici care i confer legitimitatea charismatic (alegereanoului Dalai Lama); putem spune c n aceast situaie succesiunea se stabilete nfuncie de criterii nainte stabilite, care pot prin urmare s fie considerate tradiii;transmiterea charismei prin anumite procedee rituale constituie o alt modalitate evocat de Weber (hirotonisirea preoilor, de exemplu);i n acest caz avem de a face cu o

charism care apar ine mai degrab unei instituii i care este transmis prin procedeeconsacrate, de cele mai multe ori tradiional, ctre noii deintori.

Asigurarea succesiunii n regimurile charismatice a generat uneori regulitradiionale sau chiar formale. Un bun exemplu este Legea Salic emis pentru areglementa succesiunea la tronul Franei. Aceast lege a fost respectat cu strictee (estede amintit exemplul lui Henri al IV-lea cruia i-a fost refuzat iniial dreptul de a-i ocupatronul care i revenea n virtutea legii amintite din cauza faptului c era de religie


25/157

25

protestant; de ndat ce a trecut la catolicism a fost unanim recunoscut ca suveran).Weber numete aceste state caracterizate prin succesiunea ereditar state familiare

(Weber, 1968, pp.57-60)O surs de presiune nspre rutinizarea charismei a constituit-o ntotdeauna

grupul de slujbai ai conductorului. n formele pure de dominaie charismatic, existenaacestora depindea de voina i capacitatea acestuia de a-i perpetua putereai de a leasigura mijloace de subzisten. Iminena dispariiei fizice a conductorului i ndeamn pe colaboratorii apropiaia ai acestuia s ncerce s creeze reguli n msur s le perpetueze poziiile. n general, prima categorie de reguli creat se referea la criteriile pe

care un nou venit trebuia s le ndeplineasc pentru a fi accceptat n grup. Mai ales ncazul statelor familiare stabilizarea prin rutinizare a grupului de vasali a fost o practic des ntlnit ntruct regula succesiunii pe cale ereditar a fost trasferat de la instituiamonarhic la familiile vasale.

Ra ionalizarea administra iei

Lucrarea Principele de Niccollo Machiavelli a fost conceput ca un ndreptaradresat familiei De Medici4, n care autorul le prezint o serie de metode pentru realizareaunitii Italiei i n acelai timp a ordinii sociale. La originea acestei lucr ri au statobservaiile f cute de ctre Machiavelli, potrivit crora, lipsa de unitate a statului,generat de f rmiarea feudal (n Italia existau mai multe state)i preteniile politice aleBisericii Catolice (cu o influen foarte mare n Italia datorat prezenei Papei) erageneratoare de dezordine, care putea ajunge pn la stadiul de r zboi civil, producnd nacelai timp sl biciune n faa interveniilor str ine. De fapt, demersul lui Machiavelli senscrie ntr-un curent mai larg al gndiriii practicii politice europene din secolele XVi

XVI, curent care promova crearea unor state centralizate n cadrul crora s existe oautoritate unic, autoritate capabil s asigure ordinea n stat. Soluiile propuse deMachiavelli se bazeaz pe existena unei personaliti cu caliti excepionale care s realizeze aceast unitate a statului. Regulile, aa cum am mai precizat, trebuie chiarignorate atunci cnd reprezint o piedic pentru atingerea obiectivului reprezentat deunitatea statului.

4 Familie nobil din Florena din rndul crora au provenit numeroi conductori ai acestui ducat.


26/157

26

Procesul de centralizare a statelor feudale europene a nsemnat deposedarea de putere a nobililor, a bisericiii a oraelor n favoarea autoritii centrale reprezentate de

monarh. Pentru a realiza acest lucru suveranii au folosit trei elemente: armata permanent aflat n subordinea lor direct, o legislaie din ce n ce mai complex i clasafuncionarilor (birocraia, nobilimea de rob). Apelul la regulii la birocraie areprezentat, potrivit lui Weber, un proces de raionalizare a societilor europene.

Evolu ia sistemelor administrative spre forme birocratice

Din punct de vedere etimologic termenul birocraie nseamn conducerea de

ctre cei care lucreaza n birouri. Se pare c acest cuvnt a aprut pentru prima dat nFrana n secolul XVIII. n zilele noastre el este folosit n mai multe accepiuni radicaldiferite: unii neleg prin birocraie o mainrie care pune n execuie deciziile factorilor politici, n vreme ce alii consider c este o frn n calea funcionrii societii. O alt accepiune se refer la funcionarea propriuzis a aparatului birocratic: circulaia hrtiilor,modul de adoptarei transmitere a deciziilor, etc.

Cel care a consacrat termenul din punct de vederetiinific a fost sociologulgerman Max Weber, autorul celebrului model birocratic ideal. Voi reaminti principiilecare stau la baza funcionrii acestui model:I. Autoritatea birocratic. Stabilirea unui domeniu jurisdicional (birou, agenie) prin legisau reglementri administrative;1. Activitile necesare funcionrii structurilor birocratice sunt repartizate ntr-o

manier stabil ca ndatoriri oficiale;2. Autoritatea de a emite comenzi necesare pentru ndeplinirea acestor activiti este

stabilit ferm i reglementat de legi i regulamente care prevd i mijloacele

coercitive aflate la dispoziia oficialilor nzestrai cu respectiva autoritate pentru aimpune ducerea la ndeplinire a acestora;

3. Prevederi metodologice sunt asigurate pentru ndeplinirea regulat i continu aacestor ndatoririi pentru executarea obligaiilor corespunzatoare; pentru aceste posturi sunt angajate doar persoane care dein calificarea necesar .

II. Principiul ierarhiei. Instituiile birocratice funcioneaz pe principiul supra-isubordonrii. Autoritatea este distribuit gradat la diferitele nivele birocratice. Acest mod


27/157

27

de organizare permite transmiterea deciziilor de la nivelele superioare la cele inferioare.n acelai timp, cei care sunt administrai de acest sistem au posibilitatea de a contesta

decizia unui anumit funcionar la nivelele ierarhic superioare.III. Administrarea instituiilor birocratice este realizat cu ajutorul documentelor scrise,ceea ce permite existena unei memorii administrative.IV. Separaia total ntre cele dou sfere: public i privat. Weber insist n moddeosebit asupra acestui aspect, afirmnd c funcionarul trebuie s aib cu instituia ncare lucreaz doar o relaie de angajat. Aceast separaie a funcionat n toate situaiile ncare s-a dezvoltat o birocraie profesionist. Ea a fost, iniial, caracteristic instituiilor

publice, dar treptat s-a extinsi n domeniul privat.V. Ocuparea funciilor publice se face doar pe baza unei pregtiri de specialitate;angajareai promovarea se face pe baza competenei i a experientei (carierei).VI. Funcionarea acestor instituii se bazeaz pe legii regulamente, acestea trebuind s prezinte un grad ridicat de stabilitate.VII. Activitatea necesit totala dedicare a ocupanilor funciilor oficiale, dac este nevoiechiar peste timpul oficial prevzut. Cel care ocup o astfel de funcie trebuie s manifesteloialitate n schimbul stabilitii postului. Trebuie menionat c aceast loialitate nu semanifest fa de o persoan, ci fa de instituie.VIII. Deinerea unei funcii ntr-o instituie birocratic presupune vocaie (Weber, 1978, pp.956-958).

Aa cum afirmai Weber dezvoltarea birocraiei moderne a fost indisolubil legat de dezvoltarea domeniului regal, proces care a avut loc n Europa occidental. Astfel,apariia funcionarilor de carier i a structurilor administrative a fost posibil doar odat cu existena unei autoriti centrale suficient de puternice. Pe de alt parte, monarhii au

avut nevoie de aceti funcionari pentru a-i administra domeniul, pentru a-i impuneautoritatea n intregimea teritoriului, nlocuind-o pe cea a nobililor locali. Prin urmarecele dou procese au evoluat n paralel, susinandu-se reciproc.

Astfel de evoluii au avut loc cu precdere n monarhiile absolutiste din Europaoccidental, monarhii caracterizate de dezvoltarea continu de structuri militareiadministrative centrale, dezvoltare care a nsemnat, n acelai timp acumularea de puterela nivel central. Aceast acumulare s-a produs n detrimentul celorlalte centre de putere


28/157

28

care au existat n Evul Mediu (aristocraia, biserica, diferitele corporaii, oraele, etc.).Dar noile structuri administrative nu au nlocuit puri simplu vechile autoriti n

exercitarea funciilor lor, cii-au asumat o serie ntreag de noi sarcini administrative dince n ce mai complexe (Kamenka, 1979, pp.2-4).

n Frana, o administraie central efectiv a fost introdus treptat, n prima jumtate a secolului XVII de ctre cardinalii Richelieui Mazarin. Reprezentani airegelui care verificau activitatea diferitelor autoriti locale au existati nainte, ns eierau trimii n misiuni itinerante, ocazional, pentru a preveni o prea mare autonomie aaristocraiei i a celorlalte puteri locale. Richelieu,i ulterior Mazarin, au numit

reprezentani permanenti (denumiti intendeni), iar pe msura creterii prerogativelor cucare au fost nzestrai, acetia au devenit adevrai administratori. Aproximativ lamijlocul secolului XVII ei supervizau impunereai colectarea taxelor, organizarea poliiei sau a militiei locale, pstrarea ordiniii conducerea sistemului judiciar (idem., p.4). Tendinele centraliste ale monarhiei franceze au ntampinat o puternic opoziie din partea nobilimii, manifestat prin aa numita Frond . Pentru scurt timp nobilii au reusits-i impun interesele. Mazarin a fost temporar ndeprtat de la curte. Intendenii numiide ctre eli de ctre predecesorul su au fost revocai din funcie. Ulterior au fost treptatreintrodui. Se pare ca Ludovic al XIV-leai ministrul su Colbert au intuit faptul c aceti birocrai pot s acumuleze o putere care s-i fac greu controlabilii au ncercat s le limiteze atribuiile. Acest demers a euat n mare msur . Conflictele militare n careFrana s-a angajat n a doua jumtate a secolului XVII, precumi evoluia general a riia f cut ca spre sfr itul domniei Regelui Soare intendenii s dein responsabilitifoarte numeroase. Mai mult, cerina introdus de Colbert de a avea rapoarte detaliate privind activitatea lor a condus la dezvoltarea unei ntregi reele de funcionari

subordonai, cu alte cuvinte la apariia unor adevrate birouri administrative teritoriale.La nivel central, Ludovic al XIV-lea, mpreun cu Colbert au creat un numr de ministerecare au fost conectate la reeaua administrativ teritorial. Acesta este momentul ncare putem spune ca administraia francez a fost o realitate funcional (idem., p.5).

Evident, nu trebuie s ne iluzionm. Birocraia Franei absolutiste era departe demodelul weberian. Procesul de centralizare a statului nu a putut s elimine total vechilecentre de putere feudale. Mai mult, nevoia continu de bani a f cut ca monarhia francez


29/157

29

s apeleze la vnzarea unor funcii i privilegii. Au fost create astfel noi categoriifavorizate care n timp au acumulat influen, putere. A rezultat o combinaie de funcii

oficiale, autoriti traditionalei sinecuri proaspt create, adic ceva foarte aproape dehaos. Cu toate acestea, noul guvernmnt francez a funcionat destul de bine, oferindregelui mijloacele necesare pentru a-i impune voina n interiorul granielor i pentru asusine un lungir de r zboaie cu aproape ntreaga Europa. n acelai timp, noul sistem aoferit francezului de rnd un grad de protecie de neimaginat n celelalte state europene, poate cu excepia Prusiei (Ford, pp.35-36).

Sistemul care a funcionat n limite acceptabile sub mna de fier a lui Ludovic al

XIV-lea a sc pat de sub control n timpul domniilor lui Ludovic al XV-leai mai ales anevolnicului Ludovic al XVI-lea. Cu o administraie care nu mai r spundea la comenzi,icu multele grupuri privilegiate care au blocat sistematic orice ncercare de reform,monarhia franceza s-a ndreptat inevitabil spre colaps.

Revoluia francez a nsemnat o schimbare radical a concepiei despre birocraie,att n rndul guvernanilor ct i a contiinei publice. Oficialii au ncetat s mai fieservitorii regelui, devenind slujbaii naiunii, devenit dup Declaraia drepturiloromuluii ceteanului sursa suveranitii n statul francez.

Guvernele revoluionare franceze au ncercat s descentralizeze administraiafrancez prin instituirea guvernmintelor locale. Acest experiment s-a dovedit un eec (nmare msur datorit faptului c noul stat francez a avut dificulti n a-i impuneautoritatea n ntregimea teritoriului; prin urmare, autoritile locale nu au reuit s-indeplineasc sarcinile administrative). Dup preluarea puterii, Napoleon a reorganizatdin temelii sistemul administrativ din Frana, raionalizndu-l. Departamentele (create deregimul revoluionar) au fost puse sub administrarea unor prefeci, numii de ctre

mprat i aflai sub un strict control centralizat. Aceti prefeci deineau ns i oconsiderabil putere, conferit de statul francez. Acest sistem s-a dovedit att de eficientnct, dup restauraie, monarhia l-a pstrat (Kamenka, p.6).

Un alt exemplu de dezvoltare a unui model administrativ este cel prusian. nsecolele XVIIi XVIII trei importani monarhi Marele Elector (1640-1688), FrederickWilhelm I (1713-1740)i Frederick al II-lea cel Mare (1740-1786) au creat un aparatadministrativ remarcabil. La mijlocul secolului XVII Marele Elector a unit provinciile


30/157

30

prusace ntr-un singur stat centralizat. n anul 1722, Frederic Wilhelm I a creat unorganism administrativ centralizat Directoratul General i comisii provinciale pe

diferitele domenii administrative. n acelai timp a subordonat controlului centralizatdiferitele forme de autoritate local (Kamenka, p.7). n paralel el a creati o armat permanent. Sistemul creat de Frederick Wilhelm I a fost att de eficient nct se spuneac ntreaga ar nu era altceva dect o uria cazarm. De fapt, suveranul ai primitsupranumele de regele sergent. Administraia creat de acesta a permis urmaului su,Frederick al II lea cel Mare s transforme Prusia ntr-o mare putere european. Unuldin cei mai importani reprezentani ai despotismului luminat5, Frederick al II lea a

promovat, la randul su o serie de reforme menite s mbunteasc activitatea birocraiei prusace. n primul rnd, a introdus un sistem de recrutare a funcionarilorfoarte apropiat de ceea ce numim astazi merit system. n acelai timp a nfiinat o reeanaional de instituii de pregtire a acestor funcionari. Ceea ce este interesant este c acest proces de profesionalizare a administraiei prusace a fost dus la bun sfar it i la presiunea administraiei nsi. Conductorul Directoratului General von Hagen - areuit, nu f r eforturi, s-l conving pe rege s introduc un sistem centralizat derecrutare. Astfel, n 1770 a fost nfiinat Comisia Superioar de Examinare. Se poateafirma ca pn la sfr itul secolului XVIII merit systemul funciona deja n Prusia.Selecia se f cea de ctre aceast comisie pe baza competenei. n acelai timp, pentruocuparea unor funcii superioare era nevoie de o diplom special urmat de o perioad de pregtire teoretic i practic (Kamenka, pp.7-8).

Un alt domeniu n care Frederick cel Mare a introdus importante modificri a fostcel al organizrii. pn n cea de-a doua jumtate a secolului XVIII, la fel ca n multe altestate Europene, administraia prusac era organizat pe criterii teritorialei condus de

nite organisme colegiale alctuite din notabiliti. Aceste colegialiti nu au fostdesfiinate, dar au fost dublate de ministere organizate pe baze funcionale.

5 Despotismul luminat a fost o perioada n evolutia statelor europene caracterizat de reforme sociale,economice, etc. Confruntai cu o dezvoltare economic f r precedent pe care o cunostea Anglia n secolulXVIII, unii monarhi europeni, influenai i de filozofii iluministi (Voltaire n primul rnd), au ncercat s-i modernizeze rile pe care le conduceau. Dei unii specialiti ncearcau s acrediteze idea c despotismul luminat a fost un regim caracterizat de domnia legii, nu trebuie s uitam c izvorul acestorlegi r mnea tot monarhul.


31/157

31

Poate cea mai important schimbare s-a produs n raportul dintre regeiadministraia sa. Aa cum a remarcat Weberi foarte multi ali specialisti, birocraia

profesionist poate acumula, tocmai datorit expertizei pe care o deine o putere foartemare. Prin urmare, crearea acestei birocraii specializate a avut, n sine, ca efectdiminuarea puterii monarhului. Codul Legal General emis n 1794 (dar care a fostelaborat n timpul vieii lui Frederick cel Mare) a nsemnat un pas nainte n aceast direcie. Monarhul era obligat s respecte legile statului, puterea sa fiind substanialredus. Funcionarii regali s-au transformat n funcionari ai statului, fiindu-le garantatefunciile. n acelai timp Codul Legal General a creat o jurisdicie administrativ special,

diferit de legislaia ordinar . Cu alte cuvinte, birocraia prusac a obinut un statut privilegiat. Reformele au fost completate dup nfrngerea catastrofal n faa armatelornapoleoniene (1806), cnd un grup de nali funcionari au fost nsrcinai cu reformareaadministraiei prusace, considerat n parte responsabil de umilitorul insucces militar.Astfel, guvernul central a fost practic desfiinat, fiind nlocuit cu departamenteiministere, fiecare ministru fiind nsrcinat cu o arie distinct de responsabilitate. Au fostde asemenea eliminate sau raionalizate un numr mare de instituii centrale.

Evoluia sistemului administrativ englez prezint caracteristici distincte de celeale Europei continentale. Administraia britanic a fost dominat secole de a rndul deaa numitele commons comune, termen prin care erau denumite generic aezrileumane. n cadrul acestor aezri funciona un mod de administrare ad-hoc, n caremajoritatea problemelor comunitii erau rezolvate de instituii i instane tradiionale,dezvoltate de-a lungul timpului. Ocazional au fost luate unele msuri pentru centralizarea

i profesionalizarea administraiei. Astfel, Henric al VIII-lea a introdus un sistem decontrol al administraiilor locale, iar n 1780 Parlamentul a instituit o comisie care s

verifice modul n care funcioneaz administraia i n primul rnd felul n care suntcheltuii banii publici de ctre aceasta. Pe ansamblu ns, adminstraia englez a pstratun puternic caracter tradiional.

Dezvoltarea accentuat a populatiei pe parcursul secolului XIX (la nivel europeana crescut de la 187 milioane n 1800 la peste 400 milioane n 1900) a ridicat noi problemen faa guvernelor i instituiilor administrative. Industrializarea (proces extrem dedinamic n Anglia secolului XIX)i ca o consecin, apariia marilor aglomer ri urbane a


32/157

32

amplificat aceste probleme n Marea Britanie. Ca urmare n 1854 doi parlamentarienglezi (Trevelyani Northcote ulterior ministru de finane n guvernul Disraeli) au

elaborat un raport care le poart numele prin care analizau situaia administraiei publiceenglezei propuneau msuri pentru reformarea ei. Foarte multe din soluiile propuse aufost preluate sau inspirate din modul de funcionare a Companiei Indiilor de Est,ntreprinderea cvasi-privat care administra, n numele Coroanei engleze, India. Urmareacestui raport, Parlamentul englez a adoptat o serie de decizii avnd ca scop profesionalizarea administraiei centrale (chiar prevederi privind educaia funcionarilor).De asemenea, a fost instituit un sistem centralizat, pus sub controlul guvernului care era

menit s suplineasc carenele din funcionarea administraiilor locale i s asigureimplementarea politicilor guvernamentale n teritoriu. Putem spune c acesta estemomentul n care a fost instituitmerit system-ul n Marea Britanie. Dar, aa cum remarcai L.J. Hume, acesta a fost ncununarea unui proces, nu debutul unei campanii (Kamenka, p.10).

n Statele Unite, administraia public a fost dominat, pe parcursul secolului XIXde concepiile lui James Madisoni Andrew Jackson. Madison a fost unul din priniifondatori ai naiunii americane. El a fost adeptul unei totale descentralizri aadministraiei i a unei implicri minime a statului n procesul administrativ. Acest lucrua fost favorizati de condiiile specifice n care s-a dezvoltat republica american pn laRazboiul de secesiune din 1861-1865. Astfel, nu a existat o ameninare extern real, cares favorizeze ntrirea autoritii centrale. Pe de alt parte, Statele Unite au fostcaracterizate de o mare eterogenitate a teritoriuluii a populaiei i prin urmarei aadministraiei. Pe tot parcursul secolului XIX, mari mase de imigrani din diferiterieuropene s-au stabilit pe teritoriul american nfiinnd orae, comitatei state, fiecare cu

propriul mod de administrare influenat de sistemul dinrile de origine. n acelai timpsocietatea american era dominat de fermieri, iar fermele erau caracterizate printr-unnalt grad de autarhie. Cu alte cuvinte viaa social nu era foarte intens n America primei jumati a secolului al XIX-lea. Toate aceste aspecte au inhibat dezvoltareaadministraiei americane n comparaie cu statele europene6.

6 ntre anii 1816i 1861 numrul funcionarilor federali a crescut de la 4837 la 36872, dar dintre noii venii86% au fost angajai n serviciul postal.


33/157

33

O alt caracteristic a serviciilor publice americane pe parcursul secolului XIX afost lipsa de profesionalismi de stabilitate n funcie. Conform teoriei jacksoniene

despre democraie, voina poporului trebuie dus la ndeplinire pn la ultimeleconsecine. Acest lucru trebuie realizat de ctre politicienii alei de ctre popor, daracetia pentru a-i putea ndeplini aceast datorie aveau nevoie de oameni loiali. Prinurmare, dup fiecare proces electoral, conform acestei concepii, politicienii aveaudreptul s schimbe pe toi funcionarii pe care credeau de cuviin pentru a-i puteandeplini mandatul ncredinat de popor(Waldo, pp.15-16). O alt component aconcepiei jacksoniene susinea, asemeni teoriei antice despre democraie, c treburile

publice sunt simplei orice membru al comunitii poate s se ocupe de rezolvarea lor.Ca urmare, funcionarii erau selectai pe criterii politice, f r nici o preocupare pentruabilitaile profesionale pe care le deineau. Lipsa de profesionalismi contiina imineneischimbrii lor odat cu schimbarea liderilor politici a avut ca rezultat un grad ridicat decorupie a funcionarilor publici americani.

R zboiul de secesiune a nsemnat nceputul schimbrii societii americane.Efortul de r zboi a avut cai consecin dezvoltarea aparatului administrativ. n acelaitimp oraele s-au dezvoltat foarte mult ca urmare a industrializrii, raportul numeric ntre populaia rural i cea urban modificandu-se n favoarea celei din urm. Administraiaamerican nu mai corespundea noilor realiti sociale din Statele Unite. Prin urmare,opiniile care susineau necesitatea crerii unei administraii profesioniste, neutre din punct de vedere politici impar ial fa de cetean s-au impus. n literatura american de specialitate, punctul de cotitur este considerat eseul lui Woodrow Wilson (ulterior preedinte al Statelor Unite), Studiul Administraiei Publice (Wilson, 2005). Reformaadministraiei a fost realizat, la nivel federal, prin legea numit Pendleton Act (dup

numele iniiatorului), emis n 1883. Prin aceast lege a fost instituit merit system-ul nadministraia federal american. n anii care au urmat, guvernul federal a stimulatextinderea acestui sistemi la nivel statali local prin oferirea de granturi condiionate deimplementarea lui (idem., pp.23-25).

Am vzut n cele de mai sus evoluia birocratului de la statutul de servitor alregelui (sau al unui suveran) la cel de funcionar al statului (sau naiunii, n cazulFranei), concept care s-a impus la nceputul secolului XIX. Anul 1870 (bineneles, este


34/157


35/157

35

abiliti care s le permit s desf oare activiti foarte apropiate de cele de pe o pia concurenial.

Etapa urmtoare n evoluia birocratului o constituie transformarea acesteindeletniciri ntr-o ocupaie, o meserie distinct. Evident, procesul a nceput mult maidevreme. Inc din secolul XVII au aprut lucr ri care ncercau s ofere proceduri, soluii,metode de lucru pentru cei care lucrau n administraie. nainte de momentul 1870 s-adezvoltat n Europa, mai ales n Frana i Germania otiin a administraiei destul de bine pus la puncti relativ autonom fa de altetiine. Modelul birocratic ideal al luiMax Weber pune profesionalismul pe primul plan, n ordinea importanei ntre condiiile

necesare pentru existena unei birocraii. A doua jumtate a secolului XX a nsemnat ns,apariia, n afara unui nvmnt foarte dezvoltat de administraie public i a uneitiinea administraiei, a asociaiilor profesionale care ncearc s impun standarde calitativeide eficien, norme etice, etc. Prin urmare, avem de a face cu funcionari profesioniti,reprezentani ai unei profesii.

Pentru a ncheia aceast clasificare, mai trebuie s menionm funcionarii publici,membri ai unei caste distinctei relativ nchise. Este n primul rnd cazul Franei. Pelng lunga tradiie pe care o are birocraia n aceast ar , s-a creati un sistem denvmant special pentru pregtirea funcionarilor, de natur s ofere un statut specialadministraiei publice franceze.


36/157

36

IV. Paradigma managerial

Originile managementului public par s se piard n negura timpului. Potrivitautorilor americani Shafritzi Russell, una dintre primele nregistr ri scrise a unei leciide management o gsim n vechiul testament. Moise i petrecea aproape tot timpul pemunte dnd sfaturii rezolvnd litigiile poporului evreu. Socrul su, Jethro l-a atenionatc n acest fel nu mai are timp pentru alte preocupri i l-a sf tuit s selecteze un numrde oameni pricepui, s i pregteasc i s i numeasc la comanda unor grupuri de cte omie de oameni, pe alii la comanda unor grupuri o sut de oamenii pe alii care s

conduc cte zece oameni. Iat descrierea unei structuri piramidale destinat conduceriisau administr rii unei comuniti. Regsim astfel de structuri n modul de organizare aarmatei romane sau a bisericii catolice. Armata roman a dezvoltat un corp de ofieri derang inferior, centurionii, profesioniti, pltii regulati recompensai suplimentar la pensionare. A fost una dintre explicaiile succesului armatelor romane pentru o perioad foarte lung de timp. Managementul datoreaz, de altfel, foarte mult artei sautiineiarmelor. Marile campanii militare nu sunt altceva dect proiecte manageriale complexe prin intermediul crora mari mase de oameni sunt deplasate pe distane uneori foartelungi, mpreun cu armamentul, cu hrana pentru oamenii animalei cu celelalteelemente necesare, btliile nefiind dect una dintre etapele unor astfel de campanii.Intreinerea unor armate numeroase a stimulati alte dezvoltri n plan administrativ, att pentru asigurarea resurselor necesare, dari pentru realizarea unor elemente deinfrastructur cum ar fi drumuri pentru deplasarea trupelor, ceti sau ziduri de apr re,etc. Astfel, potrivit unor specialiti, diferenele care exist ntre sistemele administrativedin Europa continental i cel britanic se datoreaz i poziiei insulare a Marii Britanii,

poziie care i-a permis s nu ntrein o armat permanent pn la debutul primuluir zboi mondial. Prin urmare nu a fost nevoie nici de structura administrativ care s asigure resursele financiare sau de alt natur pentru ntreinerea trupelor.

In ceea ce privete biserica catolic, este cunoscut faptul c, dup cdereaImperiului Roman, singura structur organizat pe teritoriul acestuia a fost biserica.Administraiile statelor care se vor dezvolta ulterior n Europa occidental au preluatfoarte multe din practica administrativ a structurilor bisericii.


37/157

37

Teoria organizaional clasic a reprezentat urmtoarea contribuie important nconstruirea uneitiine a managementului. Dezvoltarea economic accentuat, ncepnd

cu secolul XVIII a fosti urmare a identificrii unor metode noi de producie. Notm aicicontribuia lui Adam Smith, cel care a formulat din punct de vedere teoretic principiuldiviziunii munciii a specializrii. Potrivit lui Shafritzi Russell, teoria organizaional clasic poate fi rezumat la urmtoarele principii:

1. Organizaiile exist pentru a realiza obiective economice sau legate de producie.2. Exist un mod optim de organizare pentru producie i acesta poate fi realizat prin

cercetaretiinific sistematic.

3. Producia poate fi maximizat prin diviziune a munciii specializare.

4. Att oamenii cti organizaiile acioneaz conform unor principii economiceraionale (p.203).

Conceptul de managementtiinific a fost elaborat pentru prima dat de un inginer, pe numele s Frederic Winslow Taylor, n 1912. Acestai sintetizat principiile nceea ce el a numit ndatoririle managementului:

1. Inlocuirea regulilor tradiionalei a metodelor nvechite de realizare a sarcinilorde munc cu metode mai sistematicei maitiinifice de msurarei coordonare aaspectelor particulare legate de activitatea n organizaie;

2. Analizatiinific a seleciei i dezvoltrii secveniale a muncitorilor pentru aasigura plasarea optim a acestora n cadrul organizaiei.

3. Obinerea colabor rii muncitorilor pentru a asigura aplicarea principiilortiinifice

4. Stabilirea unei diviziuni logice ntre roluli responsabilitile muncitorilori amanagementului (idem., p.211).

Contribuia lui Taylor a fost completat de inginerul francen Henri Fayol, care a fost preocupat cu aplicarea principiilor managementului la toate marile organizaii, inclusivcele publice. In opera sa se regsesc elemente precum diviziunea muncii, autoritateiresponsabilitate, disciplin, unitate de comand, unitate de direcie, subordonareaintereselor individuale fa de cele generale, remuneraia personalului, centralizare,


38/157

38

ierarhie, ordine, egalitate, stabilitate n funcii, iniiativ i spirit de corp. (Shafritz,Russell, p. 212)

Am prezentat cteva aspecte privind evoluia conceptului de management. Dezbaterea privind relaia ntre conceptele de administraie public i management public nu s-ancheiat. Autori precum Henri Fayol au exprimat opinia c administraia public este ocategorie inclus n sfera mai larg a managementului: Este important s nu confundmadministraia cu managementul....Managementul nseamn a conduce...[o organizaie] nvederea utilizrii optime a tuturor resurselor disponibile...adic s asiguri executareaarmonioas a tuturor funciilor eseniale. Administraia este doar una din aceste funcii

(citat de Lynn n Peters, Pierre, 2003, p.15). Ali specialiti (Ott, Shafritz, Hyde) auafirmat contrariul: Managementul public este un segment major al domeniului mai largal administraiei publice. O alt abordare prezint managementul public ca fiind oevoluie, o variant modernizat a administraiei publice: In concepia noastr managementul public adaug responsabilitatea stabilirii de obiectivei a managementului politic la responsabilitile tradiionale ale administraiei publice...In concepia noastr managementul public adaug funcii eseniale precum stabilirea de scopuri, meninereacredibilitii cu ajutorul unor supervizori, administrarea autoritii i a resurseloriasigurarea poziionrii corecte a unei organizaii ntr-un context politic dat ca fiindcomponentele centrale ale misiunii unui manager (Mark Moore, citat de Lynn, idem., p.16). Inclin s susin aceast ultim poziie. Modelul birocratic ideal elaborat de MaxWeberi managementul public sunt n mare msur asemntoare. In ambele cazurivorbim de ierarhie, de regulii de specializare sau diviziune a muncii. Dar n timp cesistemele birocratice au fost dezvoltate cu scopul general de a administra comunitiumane, n cazul managementului avem suplimentar obiective clar specificate pentru

funcionarea organizaiei.Managementultiinific i teoriile organizaionale au fost contestate, n principal, din

dou perspective: (1) Simplificarea dus la extrem a mecanismelor interne de funcionaresau altfel spus a contextului din interiorul organizaiei n care un individ trebuie s acionezei (2) Ignorarea contextului extern n care funcioneaz o anumit organizaie.In ceea ce privete primul aspect, ntrebarea esenial la care printre alii, ncearc s r spund Herbert Simon, este dac putem vorbi de un comportament liniar, neschimbat al


39/157

39

individului, indiferent de situaiile n care este nevoit s acioneze. Astfel, ipotetic, un pompier: Joe Smith, narmat cu un topor mare, face o gaur n acoperiul unei cldiri.

De ce? Cnd ni se spune c Joe Smith este pompieri respectiva cldire este n flcri, i nelegem comportamentul. Ne putem imagina o serie ntreag de etape care au dus laacest comportament al lui la n momentul dat. La un moment dat n trecut, Joe Smith s-ahotr t s se fac pompier....[a fost instruit n tehnicile de lupt mpotrivaincendiilor...[Cu o or n urm o alarm l-a trimis s sting acest incendiu..., iar c pitanulcompaniei l-a trimis pe acoperi cu toporul n locul unde a fost instruit c trebuie s lgureasc. Aceast explicaie a comportamentului lui Joe Smith este desigur, incomplet.

Dac lucreaz nceti neglijent sau dac i displace c pitanuli este nemulumit deinstruciunile acestuia; sau poate nu se simte bine n ziua aceea; sau poate c a fostnecorespunztor instruit; poate c i este fric s nu cad prin acoperiul sl bit...Toateaceste lucruri,i cu siguran, multe altele i influeneaz comportamentul. Unele dintreaceste influene le contientizeaz, dar cu siguran pe altele nu, unele sunt raionale,altele iraionale, unele sunt conforme cu obiectivele organizaiei, altele nu. Cele mai uorde studiat sunt acele aspecte ale comportamentului uman care implic alegereacontient...selectarea unei profesii sau acceptarea unei anumite slujbe, dar exist omultitudine de decizii pe care fiecare le ia n orice moment al vieii sale (Simon,Thompson, Smithburg, pp.93-94). Idea fundamental de la care pornesc Simon,Thompsoni Smithburg este c indivizii nu se comport la fel indiferent de contextul ncare acioneaz i c, n ultim instan, funcionarea ntregii organizaii poate fiinfluenat de modul n care membrii organizaiei aleg s acioneze. Pentru ca acestealegeri s nu fie influenate de context sau pentru ca efectul acestora s fie redus saudirecionat spre interesul organizaiei, trebuie s fie anticipatei gestionate.

In ceea ce privete contextul extern n care o organizaie trebuie s funcioneze, principala obiecie la adresa managementuluitiinific i a teoriilor organizaionaleclasice este ignorarea factorului politic. Premisa de la care acestea au pornit a fostconstrucia i chiar existena uneitiine i mai ales practici a administraiei saumanagementului care s fie autonome de sfera politicii. Or, autori precum Paul Applebyafirm c o astfel de realizare este imposibil i, mai ales n cazul Statelor Unite, este mpotriva ideilor care stau la fundamentul existenei i funcionrii societii democratice.


40/157

40

i ali autori insist asupra imposibilitii practice a separ rii totale a sferei politice de ceaadministrativ, respectiv a excluderii politicului din activitile administraiei (Peters

1988, 2001, Petersi Pierre, 2002, Mouritzeni Svara, 2002).Managementul public a fost privit din trei perspective diferite. Mai nti, este

considerat a fi o structur prin care se asigur implementarea legilori administrareacomunitilor umane. Intr-o alt abordare vorbim despre o meserie, cu cerinele i regulilesale, cele mai importante fiind respectarea cerinelor constituionalei promovareavalorilor considerate legitimei conforme cu interesele membrilor comunitii. Conformcelei de a treia perspective, managementul public este o instituie a guvernmntului

constituional, ipostaz din care impune sau respect reguli privind practicile. Altfelspus, managementul public este structur , profesie sau instituie adic: management,manageri proceduri responsabile (Lynn, 2003, pp. 14-15).

Noul Management Public

Urmtoarele evoluii spectaculoase din domeniul managementului public sunt celecare pot fi ncadrate generic sub titulatura de Noul Management Public . Aprute n jurul anului 1980, acestea au fost determinate de evoluii importante care au avut loc n plan social, economici pe cale de consecin i administrativ, n perioada care s-a scursde la sfr itul celui de-al doilea r zboi mondial. In aceast perioad a proliferat, n toatestatele occidentale democratice o nou abordare ideologic denumit Statul bun st rii

generale . Conceptul a aprut n Suedia n 1932, pe fondul crizei economice mondiale,i pornea de la principiul potrivit cruia fiecare membru al comunitii este ndreptit la unanumit nivel de bunstare pe care statul trebuie s l asigure. Altfel spus, un nivel aleducaiei, al asistenei medicale, al asistenei sociale, etc. Un caz particular l-au

reprezentat Statele Unite unde n 1933, preedintele Franklin Delano Roosvelt a propusnaiunii americane un nou tip de contract social, intitulat New Deal, bazat pe principiiasemntoare celor care au caracterizat Statul bun st rii generale.

Dou au fost resorturile care au determinat statele occidentale s implementeze masiv politici publice corespunztoare acestei noi ideologii, cu precdere dup cel de-al doilear zboi mondial. In primul rnd, guvernele acestor state au simit nevoia recompensrii populaiilor care au f cut enorme sacrificii n timpul r zboiului. Dar, cel mai important, a


41/157

41

fost necesar s fie contracarat ofensiva ideologic a blocului comunist, care s-a dezvoltatfoarte mult dup r zboii ncerca s se impun n ct mai multe regiuni ale lumii.

Promisiunile comunismului n plan economici social erau extrem de consistentei puteau s genereze atractivitate n rile capitaliste. Regimul capitalist s-a simitameninat i una dintre msurile care au fost luate a fost acordarea unui numr de drepturi pozitive pentru ceteni8. Politicile publice aferenteStatului bun st rii generale aucondus la dezvoltare economic accentuat i la o cretere semnificativ a nivelului detrai. Ins n jurul anului 1980, aceast politic a nceput s i arate limitele. Furnizareaunui numr foarte mare de servicii ctre populaie a avut drept consecin multiplicarea

de cteva ori a structurilor administrative. Din acest fenomen au rezultat dou consecinenegative: (1) Complexitatea sistemelor administrative a crescut foarte multi prin urmareau devenit extrem de rigidei greu de gestionat. Eficiena acestor sisteme a sczut foartemulti pe cale de consecin, populaia a dezvoltat forme de nemulumire din ce n cemai mari. (2) Costurile legate de funcionarea acestor sisteme au ajuns foarte marii ncazul multorri, nesustenabile. Prin urmare, a aprut necesitatea stringent a unorreforme. Wright, citat de Rhodes a identificatase factori care au constituit resorturi pentru declanarea reformelor:

- Recesiunea economic i presiunea fiscal care a condus la creterea deficitelor bugetare;

- Nencrederea de natur ideologic a noilor micri politice de dreapta nadministraiile publice hipertrofiatei determinarea politicienilor apar inndacestor noi curente de a restrnge dimensiunile statului;

- Evoluia procesului de europenizare care a sporit gradul de reglementarei a indus

noi tipuri de presiuni (cum ar fi regionalizarea);

- Nemulumirile populare legate de performanele guvernelor. Guvernele fac foartemult, dar nimic din ceea ce fac nu funcioneaz;

8 Drepturile pozitive sunt acele drepturi care presupun aciunea pozitiv a statului: dreptul la educaie,dreptul la asisten social, dreptul la asisten medical, etc. Drepturile negative reprezint drepturile pecare statul trebuie s le asigure prin protecie sau prin neintervenie: dreptul la liber exprimare, dreptul de proprietate, etc.


42/157


43/157

43

- Regimurile conservatoare includ state precum Germania, Austria, Frana, Italia,Olandai Spania. Aceste regimuri sunt caracterizate de ataamentul pentru

segmentarea social i pentru promovarea bisericiii a familiei ca ageni ai bunstrii. Aceste regimuri nu au fost niciodat preocupate de eficiena pieei. Inschimb, o motenire etatist i corporatist este reflectat n conexarea drepturilor positive mai degrab la apartenena la clasa sau la statutul social dect lacetenie. De asemenea, datorit rolului jucat de ctre partidele cretin-democraten promovarea statului bunstrii generale, rolul bisericiii a organizaiilorreligioase n furnizarea de servicii precum asistena oferit celor n vrst,

gr dinie, asisten medical sau educaie (Esping-Anderssen, Korpi, Rothstein,Pierson, Kersbergen n Klitgaard, 2005, p.4).

innd cont de tipul de regim n care se ncadrau, de starea iniial i de alte elementede context cum ar fi crize economice, politice sau sociale, apariia unor lideri politici cu personalitatei voin deosebite,rile occidentale au ntreprins procese de reform diferite pe care Wright le-a clasificat n cinci categorii: ajustare continu, r spuns lacrize politice specifice, schimbri structurale pragmatice, reforme de dragul reformelori

programe comprehensive (citat de Rhodes n Kickert, 1997, pp.41-42). Astfel,ri cu ovia politic aezat, cu guvernri lungii guverne de coaliie au derulat reformegraduale, cu corecii care vizau rezolvarea unor probleme punctuale. Germaniai rilenordice pot fi incluse n aceast categorie. Marea Britanie, datorit personalitii PrimuluiMinistru Margaret Thatcher a ntreprins un program comprehensiv de reforme care auvizat schimbarea din temelii a serviciului public britanic.

Noul Management Public reprezint o abordare nou n managementul public care

ncearc s abordeze cele dou probleme ale sistemelor administrative moderne prezentate mai sus: complexitatea excesiv din care rezult dificultatea gestionriiacestora, respectiv costurile foarte mari pe care funcionarea lor o presupune. Prinurmare, noua paradigm reprezentat de NMP propune un guvernmnt maidescentralizat, delegarea responsabilitilor spre ealoane ierarhice sau niveluriadministrative inferioare, introducerea mecanismelor specifice economiei de pia,orientarea spre nevoile clienilor, spre rezultatei obiective. Dunleavyi Margret auafirmat c Noul Management Public reprezint: dezintegrare + competiie + stimulare


44/157

44

(Pollitt, 2003, p.27). Incercnd s construiasc o definiie a conceptului, pornind de lanumeroasele accepiuni diferitei foarte diverse, promovate de diver i specialiti,

Christopher Hood a identificatapte caracteristici sau componente doctrinare dup exprimarea sa, care se regsesc n majoritatea abordrilor:

Componente doctrinare ale Noului Management Public

Nr. Doctrina Semnificaia Justificarea

1 Implicareamanagementului profesionist n

sectorul public

Un control activi vizibil, bazat pe discreieadministrativ a

organizaiilor, prin persoanenumite la conducerea

acestorai care beneficiaz de libertate de a conduce

R spunderea fa deceteni i fa

superiorul politic

necesit o stabilireclar a

responsabilitilor nudifuzia puterii

2 Standardeiindicatori precii

pentru performan

Definirea obiectivelor, a

intelori a indicatorilor desucces, preferabil n termenicantitativi, mai ales pentru

serviciile profesioniste

R spunderea presupunestabilirea precis a

obiectivelor; eficiena presupune urmrirea

ferm a acestorobiective

3 Un mai mareaccent pe controlul

rezultatelor

Alocarea resurselori arecompenselor n funcie de

performanele realizate;reducerea managementului birocratic a personalului

Nevoia de a insista perezultate, nu pe

proceduri

4 Fragmentareainstituiilor publice

Fragmentarea fostelor unitiadministrative monolitice,deconstruirea sistemelor de

management de tip U(centralizate, s.n.) n uniticorporate, construite n jurulunui serviciu sau produsi

Nevoia de a creaentiti manageriabile,

interese distincte privind reglementrile

i producia,eficientizarea prin

utilizarea contractelor


45/157

45

oper nd n baza unor bugetedescentralizate; relaiile ntre

aceste entiti sunt bazate peindependen i egalitate

i a francizelor ninteriorul sau exteriorul

sectorului public

5 Promovareacompetiiei nsectorul public

Implementarea termenelorcontractualei a licitaiilor

publice

Competiia ca principalmijloc pentru a obine preuri mai m

sisteme administrative comparate_2013-2014.pdf

Documents