raport de evaluare a riscurilor in sistemul achizitiilor publice 0

Raport de evaluare a riscurilor de corupie n sistemul achiziiilor publice n Republica Moldova

februarie 2016

Ilse Schuster Serghei Merjan Acest raport a fost elaborat la comanda Programului Naiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) n cadrul Proiectului Consolidarea funciei de prevenire a corupiei i a funciei analitice ale Centrului Naional Anticorupie (CNA) implementat cu suportul financiar al Ministerului Afacerilor Externe al Norvegiei. Toate opiniile aparin autorilor i nu reprezin neaprat poziia oficial a PNUD-Moldova, Guvernului Republicii Moldova sau afiliailor acestuia.


2

Cuprins:

ACRONIME ....................................................................................................................................................... 4

1 SUMAR EXECUTIV .................................................................................................................................... 5

2 CADRUL JURIDIC I CADRUL INSTITUIONAL ........................................................................................... 7

2.1 CADRUL JURIDIC ......................................................................................................................................... 7 2.2 CADRUL INSTITUIONAL ............................................................................................................................... 9

3 METODOLOGIA MAPS ........................................................................................................................... 12

3.1 REZUMATUL EVALURII ............................................................................................................................. 12 3.2 INDICATORUL 12 MSURI DE PROMOVARE A ETICII I DE LUPT CONTRA CORUPIEI ............................................ 14

3.2.1 Sub-indicatorul 12(a) ...................................................................................................................... 14 3.2.2 Sub-indicatorul 12(b) ...................................................................................................................... 15 3.2.3 Sub-indicatorul 12(c) ....................................................................................................................... 17 3.2.4 Sub-indicatorul 12(d) ...................................................................................................................... 18 3.2.5 Sub-indicatorul 12(e) ....................................................................................................................... 20 3.2.6 Sub-indicatorul 12(f) ....................................................................................................................... 21 3.2.7 Sub-indicatorul 12(g) ...................................................................................................................... 22

3.3 SUB-INDICATORI ...................................................................................................................................... 22 3.3.1 Sub-indicatorul 1(d) ........................................................................................................................ 22 3.3.2 Sub-indicatorul 6(c) ......................................................................................................................... 24 3.3.3 Sub-indicatorul 9(a) ........................................................................................................................ 24

3.4 RECOMANDRILE PENTRU MBUNTIRE A INDICATORILOR MAPS ANALIZATE .................................................... 26

4 CARTOGRAFIEREA RISCURILOR .............................................................................................................. 27

4.1 DOMENIILE CU RISC MARE .......................................................................................................................... 27 4.2 REZUMAT ............................................................................................................................................... 28 4.3 CAZURI CONCRETE DE CORUPIE .................................................................................................................. 32 4.4 DEFICIENE INSTITUIONALE ....................................................................................................................... 34 4.5 LACUNE LEGISLATIVE ................................................................................................................................. 35 4.6 PERCEPIA CORUPIEI N DOMENIUL ACHIZIIILOR PUBLICE ................................................................................ 35

5 SISTEMUL DE INDICATORI DE RISC BAZAT PE CONCEPTUL INDICATORILOR DE ALARM/STEGULEELOR ROII ............................................................................................................................................................ 37

5.1 MATERIALELE ANALIZATE ........................................................................................................................... 37 5.2 INDICATORII DE ALARM/TEGULEELE ROII N FUNCIE DE TIPUL FRAUDEI .......................................................... 37

5.2.1 Mita i comisioanele ilegale/plile pentru un anumit serviciu () ....................................... 38 5.2.2 Conflictul de interes ........................................................................................................................ 39 5.2.3 Licitaie cu o nelegere secret(n complicitate) / falsificarea licitaiilor ....................................... 40 5.2.4 Companiile fictive/ Companiile Shell ............................................................................................... 42 5.2.5 Divulgarea informaiei privind oferta ............................................................................................. 42 5.2.6 Licitaia dezechilibrat .................................................................................................................... 43 5.2.7 Manipularea procedurii de licitaie ................................................................................................. 44 5.2.8 Achiziii publice nejustificate dintr-o surs unic, achiziii publice difereniate i gruprile neadecvate ................................................................................................................................................... 44 5.2.9 Specificaii aranjate ........................................................................................................................ 45 5.2.10 Excluderea ofertanilor calificai ..................................................................................................... 46 5.2.11 Achiziii publice inutile .................................................................................................................... 47 5.2.12 Fraud n materii de achiziii la implementarea contractului ......................................................... 47 5.2.13 Contestaii ....................................................................................................................................... 48

5.3 STEGULEE ROII/INDICATORI DE ALARM CU CARACTER GENERAL ..................................................................... 48 5.4 TEHNICI DE COLECTARE A DATELOR I ANALIZA INDICATORILOR RELEVANI ........................................................... 49 5.5. PREVENIREA RISCURILOR I CONTROALELE INTERNE DE CTRE AUTORITI CONTRACTANTE...................................... 55

6 RECOMANDRI ..................................................................................................................................... 57

7 ELABORAREA I PREZENTAREA ACESTUI RAPORT .................................................................................. 59


3

ANEXA 1: CAZURI CONCRETE DE CORUPIE DIN REP. MOLDOVA DIN PERIOADA 2012-2015 ......................... 60

ANEXA 2: LISTA PERSOANELOR INTERVIEATE................................................................................................. 71

ANEXA 3: DOCUMENTELE EXAMINATE .......................................................................................................... 73

ANEXA 4: LISTA PARTICIPANILOR LA PREZENTAREA RAPORTULUI ............................................................... 75

ANEXA 5: LISTA TABELELOR ........................................................................................................................... 76


4

ACRONIME

AAP Agenia Achiziii Publice

AC Autoritatea contractant

ACSR Asociaia curativ-sanatorial i de recuperare

AGER Asociaia pentru guvernare eficient i responsabil

CC Curtea de Conturi

CFPI Control Financiar Public Intern

CNA Centrul Naional Anticorupie

CNI Comisia Naional de Integritate

GL grup de lucru

HG Hotrrea Guvernului

IACRC Centrului International de Resurse Anticorupie

LAP Legea privind achiziiile publice

MAC Media Acces Control

MAPS Metodologia de evaluare a sistemelor naionale de achiziii

MF Ministerul Finanelor

MFC managementul financiar i control

OCDE Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic

OLAF Oficiul European de Lupt Anti-Fraud

OMC Organizaia Mondial a Comerului

ONG organizaie non-guvernamental

ONU Organizaia Naiunilor Unite

PPP Parteneriatele publice-private

RM Republica Moldova

SIMF Sistem informaional de management financiar

SUA Statele Unite ale Americii

TI Tehnologii informaionale

UAT Unitate Administrativ-Teritorial

UE Uniunea European

ZLSAC Zon de liber schimb aprofundat i cuprinztor


5

1 Sumar executiv Aceast evaluare analizeaz prevenirea corupiei n domeniul achiziiilor publice din Republica Moldova i funciile Centrului Naional Anticorupie n acest sens. Evaluarea a fost realizat n lunile noiembrie 2015 - ianuarie 2016, pe baza analizei documentaiei generale, inclusiv a cadrului juridic i de reglementare naional pentru achiziiile publice i serviciul public, i s-a concentrat pe problemele legate de integritate. Cadrul de reglementare internaional, n special noile directive UE privind achiziiile publice, a fost luat n considerare prin evaluarea celor mai bune practici. Evaluarea a analizat cadrul instituional din domeniu, inclusiv capacitile sale operaionale, eficiena mecanismelor de integritate, control i sanciuni. Au fost desfurate interviuri separate cu actorii sistemului naional de achiziii publice i cu prile interesate (instituii de reglementare, autoritile contractante, organele de control i organizaiile societii civile) pentru a identifica problemele i sectoarele cu riscuri. Acest raport include dou pri: 1. Evaluarea riscurilor de corupie caracteristice sistemului naional de achiziii publice, inclusiv

cartografierea domeniilor cu riscuri pentru integritate, i msurile recomandate pentru atenuarea riscurilor pentru integritate/riscurilor de corupie. Aceast evaluare utilizeaz Metodologia OCDE de evaluare a sistemelor naionale de achiziii (OECD Methodology for assessment of national procurement systems - MAPS);

2. Un sistem optim de indicatori de riscuri, bazat pe conceptul indicatorilor de alarm. Au fost formulate urmtoarele concluzii: Noua Lege privind achiziiile publice este orientat spre transpunerea directivelor UE. Crearea unui organ de examinare a contestaiilor este singura inovaie relevant pentru lupta mpotriva corupiei. Cu toate acestea, cadrul juridic pentru prevenirea corupiei n domeniul achiziiilor publice este solid i urmeaz cele mai bune practici internaionale. Prevederile cuprinztoare din legislaia serviciului public i din Codul Penal definesc actele de corupie i comportamentul coruptibil, i prevd sanciuni corespunztoare. Singura lacun juridic major rezult din faptul c ntreprinderile publice i parteneriatele publice-private (PPP) nu fac obiectul Legii privind achiziiile publice. Cu toate acestea, cadrul instituional indic deficiene semnificative: Rolul limitat al Ageniei Achiziii Publice (AAP), care nu are mecanisme de control pentru a depista corupia, n special controlul ex-post al executrii contractelor; capacitile tehnice slabe ale membrilor grupurilor de lucru din cadrul autoritilor contractante, n special la nivel local, precum i cazurile frecvente de conflicte de interese n rndul membrilor acestor grupuri; sistemul ineficace de soluionare a contestaiilor i sistemul slab de executare a legii, caracterizat de nivelul ridicat al corupiei n sistemul judiciar. Participarea sczut a operatorilor economici la procedurile de achiziii publice - care rezult din dimensiunea mic a comunitii de afaceri din Republica Moldova i experiena limitat a operatorilor si economici - este un obstacol n calea concurenei i duce la un numr excesiv de contracte atribuite unui numr mic de operatori economici. Acest lucru ntrete prezena conflictelor de interese i a coluziunii, i descurajeaz operatorii economici s participe la procedurile de achiziii publice. Corupia n achiziiile publice este ncorporat ntr-un sistem general al comportamentelor coruptibile, care acoper toate sferele vieii de afaceri i private din ar. De aceea, ea nu trebuie tratat izolat. Cu toate acestea, puin atenie a fost acordat, deocamdat, corupiei n domeniul achiziiilor publice (n comparaie cu alte domenii ale corupiei), parial din cauza complexitii tehnice a acestei chestiuni. Prezentul raport ncearc, prin urmare, s ofere - n partea a doua - o


6

abordare practic sub forma unui sistem optim de indicatori de risc, bazat pe conceptul indicatorilor de alarm. Pentru elaborarea acestui sistem, s-a apelat la experiena internaional a UE i a Bncii Mondiale, care a fost adaptat la circumstanele Republicii Moldova. Principalii indicatori de alarm sunt: mita i comisioanele ilegale; conflicte de interese; licitaie cu o nelegere secret (n complicitate); falsificarea licitaiilor; companii fictive; divulgarea informaiilor privind oferta; licitaie dezechilibrat; manipularea procedurii de licitaie; achiziii publice nejustificate dintr-o surs unic i achiziii publice difereniate; specificaii aranjate; excluderea ofertanilor calificai; achiziii publice inutile i fraud n materie de achiziii publice la implementarea contractului. Coluziunea este n particular marcat prin divizarea teritoriului ntre un numr limitat de companii. Legtura ntre donaiile pentru partidele politice i atribuirea contractelor a fost constatat n rapoartele de monitorizarea ale societii civile, i pot semnaliza despre existena unei probleme serioase n Republica Moldova. Raportul conine exemple de cazuri penale, precum i rezultatele chestionarului anonim transmis unor companii selectate. Cele mai spectaculoase cazuri au demonstrat c frauda devine deseori vizibil doar pe parcursul implementrii contractului (substituirea, nelivrarea produselor) i prin urmare, nu este recunoscut de Agenia Achiziii Publice pe parcursul licitaiei. Pentru ca acest sistem de indicatori de alarm (stegulee roii) s devin operaional, la sfritul raportului sunt prezentate tehnici de colectare i analiz a datelor, precum i rspunsuri la ntrebarea cum de identificat aceti indicatori de alarm i prin ce proceduri instituionale. Aceasta duce ntr-un final la recomandri cu privire la cadrul legal, practici de afaceri, cadrul instituional i mbuntirea tehnologiei. Cele mai semnificative recomandri sunt: Limitarea i reglementarea stric a procedurii de sub-contractare i modificrile la contract post-atribuire; crearea Listei Albe de companii calificate, autorizate s participe n procedura de achiziii publice i prin urmare, limitarea livrrii mrfurilor sau serviciilor cu caracter sensibil doar la companiile liceniate. La nivel instituional, pregtirea planurilor anuale de achiziii publice, cu estimrile costului pentru fiecare articol, precum i consolidarea capacitii i rotaia membrilor grupurilor de lucru, ar constitui iniiativele principale. Implementarea modulului de achiziii n SIMF legat la sistemul e-Achiziii publice (care nc urmeaz a fi implementat) va elimina un numr de lacune curente pentru fraud. Aceste msuri necesit consolidarea instituiilor de audit i control, n particular instruirea auditorilor Curii de Conturi i inspectorilor Inspeciei Financiare n domeniul achiziiilor publice pentru a-i permite s s se concentreze mai bine pe auditul i controlul implementrii contractului, precum i o Agenie independent i puternic de Soluionare a Contestaiilor. Totui, sunt unele etape a procesului de achiziii unde controalele interne n cadrul autoritilor contractante pot fi consolidate pentru a preveni i a detecta frauda i corupia. n ansamblu, aceasta se refer la iniierea i finalizarea procesului de achiziii, prin management adecvat a planurilor de achiziii, la nceput, i contolul facturilor, la finele procesului. Pentru operaionalizarea acestor controale interne ar fi necesar suportul TI, n primul rnd a modulului de achiziii n SIMF. De asemenea, rolul Oficiilor Trezoreriei n controlul documentelor de achiziii i faturilor urmeaz a fi consolidate, pentru a fi focusat nu numai pe conformitatea formal, dar i s include unele verificri de a performanei (valorii pentru bani). Acest raport a fost prezentat la 28 ianuarie 2016 n cadrul Centrului Naional Anticorupie publicului format din reprezentani principalelor instituii i organizme vizate.

2 Cadrul juridic i cadrul instituional Aceast seciune descrie cadrul juridic i cadrul instituional pentru achiziiile publice cu un accent pe prevenirea i depistarea corupiei.

2.1 Cadrul juridic Prezenta evaluare se bazeaz pe noua Lege nr. 131 din 03.07.2015 privind achiziiile publice (Monitorul Oficial nr. 197-205 din 31 iulie 2015), care va intra n vigoare la 01.05.2016. Legea reglementeaz descentralizarea funciei de achiziii ctre autoritile publice, aduce achiziiile publice n conformitate cu standardele internaionale i ofer o mai mare transparen. Aceast lege nou asigur transpunerea integral a directivelor UE nr. 2004/18/CE din 31 martie 2004 (Privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de servicii publice), asigurnd astfel transparena, exhaustivitatea i concurena, n conformitate cu standardele UE. Legea privind achiziiile publice precedent (nr. 96-XVI din 13.04.2007)1, n vigoare din 27 octombrie 2007 (i nc n vigoare la momentul scrierii acestui raport) nu ndeplinete toate prevederile directivei n cauz. Principalele probleme includ: preferina intern, procedura electronic (e-achiziii), termenele mici de depunere a ofertelor i procedura de soluionare a contestaiilor. Noua Lege transpune, de asemenea, Directiva UE 2007/66/CE (Directiva cilor de atac), care prevede norme care vizeaz proceduri clare i eficiente pentru aplicarea cilor de atac n cazul n care ofertanii consider c contractele au fost atribuite ilegal. n particular, aceasta stabilete un organ de apel (Agenia de Soluionare a Contestaiilor). Cu toate acestea, aceast agenie nu este independent, deoarece este o autoritate administrativ subordonat MF n conformitate cu art. 1 (3) al Legii. Aceast problem a fost subliniat n cadrul evalurii efectuate de SIGMA n anul 2015, precum i n sondajele realizate de Transparency International. Este prevzut modificarea legii, pentru a oferi garanii pentru independena acestei agenii. Legislaia secundar pentru punerea n aplicare a noii legi, care reglementeaz diferitele metode de achiziie, este n curs de elaborare. Principalele prevederi din prezenta lege, referitoare la corupia n achiziiile publice sunt urmtoarele:

Articolul 18. Situaia personal a ofertantului sau a candidatului. (1) Autoritatea contractant are obligaia de a exclude din procedura de atribuire a contractului de achiziii publice orice ofertant sau candidat despre care are cunotin c, n ultimii 5 ani, a fost condamnat, prin hotrrea definitiv a unei instane judectoreti, pentru participare la activiti ale unei organizaii sau grupri criminale, pentru corupie, pentru fraud i/sau pentru splare de bani.

Articolul 40. Coruperea n cadrul procedurilor de achiziie public (1) Autoritatea contractant va respinge oferta n cazul n care va constata c operatorul

economic care a prezentat-o propune sau consimte s propun, direct sau indirect, oricrei persoane cu funcie de rspundere sau oricrui angajat al autoritii contractante o favoare n orice form, o ofert de angajare sau orice alt serviciu ca recompens pentru anumite aciuni, decizii ori aplicarea unei proceduri de achiziie public n avantajul su.

(2) Respingerea ofertei i motivele respingerii vor fi consemnate n darea de seam privind procedura de achiziie public i vor fi comunicate imediat operatorului economic n cauz.

1 Modificat prin Legea nr. 109 din 04.06.2010 i Legea nr. 124 din 18.06.2010


8

(3) Agenia Achiziii Publice/autoritatea contractant i/sau operatorul economic vor raporta imediat organelor competente fiecare caz de corupere sau de tentativ de corupere comis de operatorul economic sau de reprezentantul autoritii contractante.

(4) Contractele de achiziii publice obinute prin corupere, confirmat de hotrrea definitiv a instanei judectoreti, sunt nule.

Articolul 65. Examinarea, evaluarea i compararea ofertelor (3) Autoritatea contractant nu accept oferta n cazul n care:

e) oferta este anormal de sczut potrivit art. 66; f) s-a constatat comiterea unor acte de corupere.

Articolul 67. Anularea procedurii de achiziie public (1) Autoritatea contractant din proprie iniiativ, precum i la solicitarea Ageniei Achiziii

Publice, n urma controlului efectuat va anula procedura de atribuire a contractului de achiziii publice, dac ia aceast decizie nainte de data transmiterii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii de achiziie public, n urmtoarele cazuri:

e) s-a constatat comiterea unui act de corupere, confirmat prin hotrrea definitiv a instanei judectoreti;

Principalele prevederi din aceast lege referitoare la conflictul de interese n domeniul achiziiilor publice sunt urmtoarele: Articolul 74. Reguli de evitare a conflictului de interese

(1) Pe parcursul aplicrii procedurii de atribuire a contractului de achiziii publice, autoritatea contractant are obligaia de a lua toate msurile necesare pentru a evita situaiile de natur s determine apariia unui conflict de interese i/sau manifestarea concurenei neloiale.

(2) Persoana fizic sau juridic care a participat la ntocmirea documentaiei de atribuire are dreptul, n calitate de operator economic, de a fi ofertant, ofertant asociat sau subcontractant, dar numai n cazul n care implicarea sa n elaborarea documentaiei de atribuire nu este de natur s distorsioneze concurena.

(3) Persoana fizic sau juridic care particip direct la procesul de verificare i evaluare a candidaturilor/ofertelor nu are dreptul de a fi candidat, ofertant, ofertant asociat sau subcontractant, sub sanciunea excluderii din procedura de atribuire.

(4) Membrul grupului de lucru are obligaia de a semna, pe propria rspundere, o declaraie de confidenialitate i imparialitate, prin care se angajeaz s respecte necondiionat prevederile prezentei legi i prin care confirm, totodat, c:

a) nu este so/soie, rud sau afin, pn la gradul al treilea inclusiv, cu una sau mai multe persoane angajate ale ofertantului/ofertanilor ori cu unul sau mai muli fondatori ai acestora;

b) n ultimii 3 ani, nu a activat n baza contractului individual de munc sau a altui nscris care demonstreaz relaiile de munc cu unul dintre ofertani ori nu a fcut parte din consiliul de administraie sau din orice alt organ de conducere sau de administraie al acestora;

c) nu deine aciuni sau cote-pri n capitalul social subscris al ofertanilor. (5) n cazul n care unul dintre membrii grupului de lucru constat, pn la sau dup edina de

deschidere a ofertelor, c se afl n una sau n mai multe dintre situaiile specificate la alin. (4), el va solicita imediat nlocuirea sa n componena grupului cu o alt persoan.

(6) n cazul nerespectrii prevederilor alin. (4) i (5), Agenia Achiziii Publice este n drept s anuleze procedura de achiziie public.

(7) Grupul de lucru i desfoar activitatea conform prevederilor prezentei legi i regulamentului aprobat de Guvern. n plus, urmtoarea legislaie este relevant pentru aceast evaluare:


9

Legea nr. 90 din 25.04.2008 privind prevenirea i combaterea corupiei [n continuare: Legea anticorupie]

Legea nr. 1104 din 06.06.2002 cu privire la Centrul Naional Anticorupie

Legea 180 din 19.12.2011 cu privire la Centrul Naional de Integritate

Legea 1264 din 19.07.2002 privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii persoanelor cu funcii de demnitate public, judectorilor, procurorilor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcie de conducere

Legea nr. 158-XVI din 04.07.2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public

Legea nr. 16-XVI din 15.02.2008 privind conflictul de interese

Codul contravenional nr. 218 din 24 octombrie 2008

Legea nr. 25 din 22.02.2008 privind Codul de conduit a funcionarilor publici

Codul Penal nr. 985 din 18 aprilie 2002

Legea nr.252 din 25.10.2013 privind aprobarea Regulamentului privind funcionarea liniilor fierbini anticorupie

Hotrrea Guvernului nr.45 din 24.01.2008 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de ntocmire i eviden a Listei de interdicie a operatorilor economici

De relevan secundar este i urmtoarea legislaie:

Legea concurenei nr. 183 din 11.07.2012

Legea nr. 982 din 11.05.2000 privind accesul la informaie

Planul naional de aciuni pentru implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova Uniunea European n perioada 2014-2016, aprobat prin HG nr.808 din 07.10.2014

Textele suplimentare, n context internaional, care sunt relevante pentru aceast evaluare, includ:

Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European i a Consiliului din 26 februarie 2014, pe achiziiile publice i de abrogare a Directivei 2004/18/CE

Acordul de Liber Schimb Aprofundat i Cuprinztor, Titlul V, Capitolul 8 Achiziiile publice, avnd n vedere c Republica Moldova a semnat acest acord la 27.06.2014

Acordul OMC privind achiziiile publice (AAP), avnd n vedere c Republica Moldova este membru cu drepturi depline al OMC din 2001.

2.2 Cadrul instituional Legea privind achiziiile publice reglementeaz descentralizarea funciei de achiziii ctre autoritile publice. Legislaia secundar aferent include aproximativ 25 de Hotrri de Guvern care reglementeaz implementarea Legii n vigoare. Agenia Achiziii Publice - agenie independent din cadrul Ministerului de Finane (MF) - este responsabil de reglementarea, supravegherea, controlul i coordonarea inter-instituional n domeniul achiziiilor publice. n atribuiile ei intr revizuirea i aprobarea tuturor contractelor. Principalele agenii cu rolul clar determinat n domeniul anticorupie sunt: Centrul Naional Anticorupie, Comisia Naional de Integritate, Procuratura Anticorupie, Curtea de Conturi i Serviciul de Informaii i Securitate. Principalul document care reglementeaz aciunile n acest domeniu este Strategia Naional Anticorupie. n conformitate cu art. 5 din Legea cu privire la prevenirea i combaterea corupiei, Centrul Naional Anticorupie (CNA) este instituia principal responsabil de cercetarea cauzelor de corupie i trimiterea lor n instana judectoreasc. Statutul juridic al CNA este stipulat n Legea nr.1104 privind CNA. Aceasta mputernicete CNA cu prevenirea i lupta mpotriva corupiei. Atribuiile CNA includ:


10

prevenirea, depistarea, cercetarea i curmarea corupiei; prevenirea i combaterea splrii banilor i finanrii terorismului; asigurarea desfurrii evalurii riscurilor de corupie n cadrul autoritilor i instituiilor publice; monitorizarea i analiza datelor referitoare la evaluarea riscurilor de corupie, precum i coordonarea elaborrii i executrii planurilor de integritate. CNA este condus de un director numit n funcie pentru un mandat de 4 ani. CNA este subordonat Parlamentului. Aplicarea legislaiei privind corupie ese n competena organelor Procuraturii. n conformitate cu art.25 din Legea cu privire la Procuratur nr.294-XVI din 25.12.2008, n anumite domenii speciale activeaz procuraturile specializate, una dintre care este Procuratura anticorupie creat cu puin timp CNA n 2002. Pe lng CNA, Procuratura Anticorupie este instituie principal n investigarea cazurilor de corupie, i este responsabil de conducerea tuturor anchetelor penale efectuate de ofierii de investigaie ai CNA, dar poate s desfoare anchete penale i de sine stttor. Comisia Naional de Integritate (CNI) este o autoritate public, obiectivul creia este de a asigura verificarea i controlul declaraiilor depuse n conformitate cu Legea nr. 1264 privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii persoanelor cu funcii de demnitate public, judectorilor, procurorilor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcie de conducere i Legea nr. 16 cu privire la conflictul de interese. Statutul juridic al CNI este stipulat n Legea nr. 180 cu privire la CNI. Principalele atribuii ale CNI sunt: de a constat dac exist o diferen vdit ntre veniturile realizate pe parcursul exercitrii funciei i proprietatea dobndit n aceeai perioad ce nu poate fi justificat i de a sesiza organul de urmrire penal sau organul fiscal; de a constata nerespectarea dispoziiilor legale privind conflictul de interese i privind incompatibilitatea. Comisia este un organ colegial, format din 5 membri, care se numesc n funcie de ctre Parlament, pentru un mandat de 5 ani. Bugetul i resursele umane ale CNI i limiteaz serios capacitatea. Bugetul anual constituie doar 200 000 de euro i cei 26 de funcionari ai Comisiei verific propietile i incompatibilitile a zeci de mii de funcionari. Anual CNI recepioneaz circa 100000 de declaraii: o declaraie privind venituri i proprietate, i o declaraie privind conflictul de interese din partea fiecrei persoane obligate s depun declaraii: parlamentari, minitri, judectori i procurori. 5000-6000 din aceste declaraii anual sunt verificate prin contrapunerea cu baze de date oficiale (registru civil, etc) i conturile deschise n bnci comerciale, la necesitate. Funcia de control ex-post n R. Moldova este ndeplinit de ctre Curtea de Conturi (CC), care este instituia suprem de audit din Republica Moldova i prezint rapoarte Parlamentului, i de ctre Inspecia Financiar (fostul Serviciu de Control Financiar i Revizie) din subordinea MF.

Activitile de achiziii publice ale autoritilor publice centrale sunt auditate de CC. CC auditeaz conformitatea activitilor de achiziii n cadrul auditelor de regularitate, precum i efectueaz auditele de performan a sistemului de achiziii publice (n 2009 i n 2015). Totodat, activitile de achiziii publice ale autoritilor publice locale sunt supuse controlului Inspeciei Financiar. Rolurile i funciile Curii de Conturi i Inspeciei Financiare sunt reflectate n Legea Curii de Conturi nr. 261-XVI din 5 decembrie 2008, Legea finanelor publice i responsabilitii bugetar-fiscale (nr. 181 din 25 iulie 2014) i n HG nr. 1026 din 2 noiembrie 2010 privind organizarea activitii de inspectare financiar. Pentru consolidarea sistemului de control intern, n cadrul autoritilor publice au fost create unitile de audit intern, i organizarea i funcionarea acestora este reglementat de Legea privind controlul financiar public intern (CFPI) (nr. 229 din 23 septembrie 2010). Funcia de audit intern este nc slab i instruiri specifice n domeniul auditului achiziiilor publice nu au fost organizate, deocamdat. Direcia de Armonizare a Controlului Financiar Public Intern a fost creat n cadrul MF pentru reglementarea i monitorizarea sistemului de management financiar i control i activitilor de audit intern.


11

Organele de audit i control transmit cauzele suspecte de corupie la organele de aplicare a legii, inclusiv CNA i Procuratura General: Legea CFPI2 i oblig efii unitilor de audit intern s informeze conducatorii autoritilor publice respective despre suspiciuni de fraud. Ultimul este responsabil i obligat3 s transmit mai departe aceste cazuri la autoriti competente. Raportarea instituiilor de aplicare a legii de ctre Curtea de Conturi este prevzut n Legea Curii de Conturi.

2 art.22 (2), lit.i),

3 Ordinul MF nr.105 din 15 iulie 2013 (NMAISP 14, pct.10)


12

3 Metodologia MAPS

3.1 Rezumatul evalurii Tabel 1 Indicatori MAPS

Sub-indicatori Scorul 2015

Text Scorul 2010

Indicatorul 12. ara are msuri de promovare a eticii i de lupt contra corupiei. 12(a) Cadrul juridic i de reglementare pentru achiziiile publice, inclusiv documentele de licitaie i referitoare la contract, include prevederi referitoare la corupie, fraud, conflictul de interese i comportamentul neetic i prevede (fie direct, fie prin trimitere la alte legi) msuri care pot fi luate pentru a face fa unui astfel de comportament.

2

Legea sau reglementrile privind achiziiile publice stabilesc aceast dispoziie obligatorie dar nu ofer instruciuni despre modul de ncorporare a acestui aspect n documentele de licitaie, lsnd aceasta la alegerea ageniilor de achiziii publice. Documentele de licitaie abordeaz, de obicei, aceast problem, dar nu sistematic.

2

12(b) Sistemul juridic definete responsabilitile i sanciunile pentru persoanele fizice i persoanele juridice gsite vinovate de a se fi angajat n practici frauduloase sau de corupie.

1

Cadrul juridic i de reglementare cuprinde dispoziii generale mpotriva corupiei i a fraudei, dar nu definete clar responsabilitile generale i efectele, care sunt lsate la latitudinea legislaiei generale relevante a rii.

1

12(c) Dovada c hotrrile i sanciunile sunt executate. 1 Exist legi, dar dovezile executrii acestora sunt insuficiente. 1

12(d) Exist msuri speciale pentru prevenirea i depistarea fraudelor i actelor de corupie n domeniul achiziiilor publice.

2 Guvernul are un program anticorupie, dar acestea necesit s fie mai bine coordonat sau s fie plasat la un nivel mai ridicat al autoritii pentru a fi eficient. Nu exist msuri speciale n ceea ce privete achiziiile publice.

2

12(e) Prile interesate (sectorul privat, societatea civil i beneficiarii finali/utilizatori finali ai procedurilor de achiziii) favorizeaz crearea unei piee pentru achiziii renumit pentru integritatea sa i comportamentul etic.

1

Exist un numr mic de organizaii care activeaz n acest domeniu, dialogul cu Guvernul este dificil i contribuiile publicului pentru a ncuraja mbuntirile nu sunt suficient luate n considerare.

2

12(f) ara trebuie s aib un mecanism sigur pentru denunarea comportamentelor frauduloase, coruptibile sau neetice.

2 Mecanismul exist, dar accesibilitatea i fiabilitatea sistemului submineaz i limiteaz utilizarea lui de ctre public. 2

12(g) Existena unor Coduri de conduit/Coduri de etic pentru participanii implicai n anumite aspecte ale sistemelor de management al finanelor publice, care prevede, de asemenea, dezvluirea informaiilor de ctre actorii care ocup funcii de decizii

3

(a) Exist un cod de conduit sau de etic pentru funcionarii publici cu prevederi speciale referitoare la persoanele implicate n gestionarea finanelor publice, inclusiv n achiziiile publice. (b) Codul definete responsabilitile pentru luarea deciziilor i le pune la dispoziia factorilor de decizie dispoziii specifice referitoare la dezvluirea informaiilor financiare. (c) Respectarea codului este obligatorie i nerespectarea atrage dup sine consecine de ordin administrativ sau penal.

3


13

Sub-indicatori Scorul 2015

Text Scorul 2010

Sub-indicatori coneci

Sub-indicatorul 1(d) Regulile privind participarea

2

Legea i regulamentele ntrunesc criteriile (a) i (b) plus una dintre celelalte condiii. Cadrul juridic ntrunete toate condiiile urmtoare: (a) Prevede c participarea oricrui contractor sau furnizor sau a unui grup de furnizori sau de contractori se bazeaz pe calificarea sau este n conformitate cu acordurile internaionale; cere utilizarea n msura posibilitilor a factorilor de eliminare pentru a determina calificrile; limiteaz marjele de preferin naionale asupra preurilor, n cazul n care acestea sunt autorizate, pn la o sum rezonabil (de exemplu, 15% sau mai puin); i cere justificarea prevederilor care limiteaz concurena. (b) Prevede c nregistrarea, dac este necesar, nu este un obstacol n calea participrii la licitaii i nu impune asocierea obligatorie cu alte ntreprinderi. (c) Prevede excluderi pentru activitile penale sau frauduloase, interdicia administrativ n aplicarea legii n cadrul unui proces echitabil sau interzicerea relaiilor comerciale. (d) Definete normele de participare a ntreprinderilor publice care pot promova o concuren loial. --- Not: criteriul (d) nu este ntrunit

2

Sub-indicatorul 6(c) Exist norme stabilite n ceea ce privete meninerea unui loc sigur pentru nregistrrile i documentele referitoare la tranzaciile i gestionarea contractelor.

2

Sistemului de achiziii ntrunete criteriul (a) i dou dintre celelalte condiii.

2

Sub-indicatorul 9(a) Un cadru juridic, o organizaie, o politic i proceduri, interne i externe, de control i de audit pentru activitile de achiziii publice exist pentru a oferi un cadru de control funcional.

1

Sistemul naional prevede: (a) Mecanisme i instituii adecvate i independente de control i de audit i organe pentru supravegherea funciei de achiziii. (b) Implementarea mecanismelor de control intern n diferitele agenii, nsoite de proceduri clar-definite. (c) Un echilibru adecvat ntre luarea deciziilor rapide i eficiente i atenuarea adecvat a riscurilor. (d) Evaluarea periodic specific a riscurilor i controale adaptate la gestionarea riscurilor. Not: Sistemul ntrunete criteriul a), dar controalele sunt inutil de complicate i consum mult timp, ceea ce mpiedic luarea unor decizii eficiente.

1


14

3.2 Indicatorul 12 Msuri de promovare a eticii i de lupt contra corupiei

Acest indicator evalueaz natura i sfera de aplicare a prevederilor anticorupie n sistemul de achiziii. Exist apte sub-indicatori (a-g) care contribuie la acest indicator.

3.2.1 Sub-indicatorul 12(a)

Text: Cadrul juridic i de reglementare pentru achiziiile publice, inclusiv documentele de licitaie i referitoare la contract, include prevederi referitoare la corupie, fraud, conflictul de interese i comportamentul neetic i prevede (fie direct, fie prin trimitere la alte legi) msuri care pot fi luate pentru a face fa unui astfel de comportament. Acest sub-indicator evalueaz n ce msura legea i regulamentele oblig ageniile de achiziii s includ trimiteri la fraud i corupie, conflictul i comportamentul neetic n documentaia de licitaie.

Respingerea ofertelor n cazul actelor de corupie: Legea privind achiziiile publice (LAP) impune, n art. 40 alin. (1) (Coruperea n cadrul procedurilor de achiziie public) respingerea ofertei n cazul n care se constat c operatorul economic care a prezentat-o este implicat n acte de corupie. Mai mult dect att, LAP stabilete la art. 18 (Situaia personal a candidatului sau a ofertantului), c autoritatea contractant are obligaia de a exclude din procedura de atribuire a contractului de achiziii publice orice ofertant sau candidat (1) despre care are cunotin c, n ultimii 5 ani, a fost condamnat, prin hotrrea definitiv a unei instane judectoreti, pentru participare la activiti ale unei organizaii sau grupri criminale, pentru corupie, pentru fraud i/sau pentru splare de bani sau care (2)...c) a fost condamnat, n ultimii 3 ani, prin hotrrea definitiv a unei instane judectoreti, pentru o fapt care a adus atingere eticii profesionale sau pentru comiterea unei greeli n materie profesional; d) a prezentat informaii false sau nu a prezentat informaiile solicitate de ctre autoritatea contractant n scopul demonstrrii ndeplinirii criteriilor de calificare i selecie; sau e) este inclus n Lista de interdicie a operatorilor economici. Noiuni principale:

Art. 40 alin. (1) din LAP definete faptele de corupie, dup cum urmeaz: operatorul economic care propune sau consimte s propun, direct sau indirect, oricrei persoane cu funcie de rspundere sau oricrui angajat al autoritii contractante o favoare n orice form, o ofert de angajare sau orice alt serviciu ca recompens pentru anumite aciuni, decizii ori aplicarea unei proceduri de achiziie public n avantajul su. Aceasta este, n general, n conformitate cu noiunea de corupere activ la art. 3 din Convenia UE privind lupta mpotriva corupiei (aciunea deliberat a unei persoane care promite sau atribuie, direct sau printr-un intermediar, un avantaj de orice fel unui funcionar, pentru sine sau pentru un ter pentru ca acesta s acioneze sau s se abin s acioneze n conformitate cu ndatoririle sale sau n exercitarea funciilor sale cu nclcarea ndatoririlor sale oficiale).

n plus, Legea cu privire la prevenirea i combaterea corupiei definete, la art.15, comportamentul coruptibil i, la art. 16 alin. (2), actele de corupie, indicnd n mod egal coruperea activ i pasiv.

Efecte: Efectele actelor de corupie sunt prevzute n art. 40 alin. (3) din LAP, i anume obligaia prilor (AAP, autoritatea contractant i/sau operatorii economici) s raporteze organelor competente fiecare caz de corupere sau de tentativ de corupere.


15

Prevederi referitoare la conflictul de interese: Art.74 din LAP definete conflictul de interese i prevede modul n care acesta va fi prevenit. Trimiterile n documentaia de licitaie: Din cauza inexistenei instruciunii cu privire la modul de ncorporare a prevederii referitoare la fraud i corupie n documentele de licitaie i referitoare la contracte i inexistena prevederilor referitoare la conflictul de interese, evaluarea din 2010 a atribuit un scor de 2 puncte. Noua lege nc nu ofer instruciuni precise cu privire la modul de ncorporare a acestor trimiteri n documentele de licitaie i, astfel, scorul rmne acelai. Cu toate acestea, trebuie de remarcat faptul c modelul documentelor de licitaie existente reitereaz prevederile legale.

3.2.2 Sub-indicatorul 12(b)

Text: Sistemul juridic definete responsabilitile i sanciunile pentru persoanele fizice i persoanele juridice gsite vinovate de a se fi angajat n practici frauduloase sau de corupie. Acest sub-indicator evalueaz existena prevederilor legale care definesc practicile frauduloase sau de corupie, precum i responsabilitile i sanciunile pentru persoanele fizice sau persoanele juridice care se angajeaz n astfel de practici. Aceste prevederi trebuie s abordeze problemele referitoare la conflictul de interese i cazurile de incompatibilitate.

Raportarea cazurilor de corupie: Art. 40 alin. (3) din LAP oblig AAP, autoritatea contractant i/sau operatorii economici s raporteze organelor competente fiecare caz de corupie sau tentativa de corupie comise de ctre un operator economic i/sau de ctre un reprezentant al autoritii contractante. Organul competent nu este specificat n mod explicit n LAP i LAP nu include o trimitere explicit la alte legi. Legislaia anticorupie: Legea nr. 90 privind prevenirea i combaterea corupiei este elementul principal al legislaiei anticorupie. Aceasta specific Centrul Anticorupie Naional (CNA), ca principala instituie responsabil pentru cercetarea cauzelor de corupie i trimiterea lor n instana judectoreasc. n conformitate cu art. 5 din Legea Anticorupie, CNA prezint rapoarte Guvernului i Parlamentului.

Prevederile privind conflictul de interese: Art.74 din LAP definete conflictul de interese i stipuleaz modul n care acesta va fi prevenit. Sanciuni: Art. 16 alin. (1) din Legea anticorupie (Responsabilitatea pentru actele de corupie) se refer n mod specific la Codul Penal: Persoanele fizice i persoanele juridice sunt trase la rspundere, n conformitate cu Codul Penal, pentru svrirea cu vinovie a actelor de corupie. Responsabilitatea individual i efectele pentru angajaii guvernamentali i persoanele juridice sau persoanele fizice gsite vinovate de comiterea fraudelor sau a actelor de corupie n domeniul achiziiilor publice sunt definite pe larg i reglementate n urmtoarele acte legislative: Tabel 2 Legislaia serviciului public cu privire la corupie Legea Articolul

Legea nr. 158-XVI din 04.07.2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public

Art. 24. Declaraia cu privire la venituri, proprietate i de interese personale

Art. 25. Incompatibiliti generale pentru funcia public Art. 57. Abaterile disciplinare


16

Legea nr. 16-XVI din 15.02.2008 privind conflictul de interese

Art. 2. Noiuni principale

Art. 3. Subiecii declarrii intereselor personale

Art. 6. Asigurarea transparenei i controlului public al activitii

Art. 8. Identificarea conflictului de interese

Art. 12. Efectul juridic al actelor emise, adoptate sau ncheiate cu nclcarea dispoziiilor legale privind conflictul de interese

Codul contravenional nr. 218 din 24.10.2008

Art. 313. Nedeclararea conflictului de interese

Art. 314. Tinuirea unui act de corupie ori a unui act conex acestuia sau neluarea msurilor de rigoare

Art. 314. Neasigurarea msurilor de protecie a funcionarului public

Art. 315. Primirea de recompens nelegitim sau de folos material

Art. 298. nclcarea modului de calculare, de aprobare, de utilizare a mijloacelor bugetare i de gestionare a patrimoniului public

Art. 327. nclcarea termenelor de prezentare a drilor de seam Agenia Rezerve Materiale

Legea nr. 25 din 22.02.2008 privind Codul de conduit a funcionarilor publici

Art. 12. Conflictul de interese

Art. 13. Obligaiile funcionarilor publici n funcii de conducere

Codul Penal nr. 985 din 18.04.2002

Art. 324. Coruperea pasiv

Art. 325. Coruperea activ

Art. 326. Traficul de influen

Art. 327. Abuzul de putere sau abuzul de serviciu

Art. 328. Exces de putere sau depirea atribuiilor de serviciu

Art. 329. Neglijen de serviciu

Art. 330 mbogire ilicit

Art. 332. Fals n actele publice

Art. 333. Luarea de mita

Art. 334. Darea de mit

Art. 335. Abuzul de serviciu

n plus, art. 17 (Alte forme de rspundere) din Legea Anticorupie stipuleaz c nclcarea prevederilor prezentei legi atrage rspundere civil, disciplinar, contravenional, dup caz, conform legislaiei n vigoare, inclusiv pentru:

a) comiterea de ctre persoane fizice sau juridice a unui act de corupie sau a unui fapt de comportament corupional, dac aceste aciuni nu ntrunesc elementele constitutive ale infraciunii;

b) nerespectarea restriciilor i interdiciilor stabilite de actele normative care reglementeaz statutul special al funcionarilor publici, al persoanelor cu funcii de demnitate public i al altor persoane care presteaz servicii publice. Din cauza inexistenei unor prevederi specifice n LAP precedent, a fost atribuit un scor de 1 punct n anul 2010. Dei art. 40 din noua LAP face referire la diferite tipuri de sanciuni pentru cazurile de corupie, o trimitere la alte legi lipsete, deocamdat, i scorul se menine. Planul de Aciuni pe anii 2014-2015 privind implementarea Strategiei Naionale Anticorupie conine un punct cu privire la mbuntirea cadrului juridic, ce este direcionat spre crearea unei responsabiliti colective a grupurilor de lucru n domeniul achiziiilor publice pentru acte de corupie i alte tipuri de fraud n materie de achiziii publice. Aceast activitate nc nu este implementat.


17

3.2.3 Sub-indicatorul 12(c)

Text: Dovada c hotrrile i sanciunile sunt executate.

Acest sub-indicator se axeaz pe implementarea eficace a legii i posibilitatea de a demonstra aceasta prin aciunile ntreprinse. Este necesar ca dovada executrii hotrrilor s arate cetenilor i altor pri interesate c ara lupt cu seriozitate mpotriva corupiei. Raportul de activitate al CNA pentru anul 2014 arat c CNA au depistat i cercetat 668 de infraciuni, cu 17,40% mai multe n raport cu anul 2013. Din totalul infraciunilor depistate:

Acte de corupie i conexe corupiei 498 de infraciuni, n cretere cu 21,17% comparativ cu anul 2013.

Infraciuni de splare de bani 45, reprezentnd o cretere cu 12,50% fa de anul 2013.

Alte tipuri de crime depistate 125, inclusiv 47 de infraciuni de falsificare a documentelor oficiale, 20 de crime de dobndire prin nelciune sau abuz de ncredere a bunurilor, 58 de crime de alt gen (neexecutarea hotrrii judectoreti; favorizarea infraciunii; furtul bunurilor; infraciuni de ordin economic etc.).

Acelai Raport arat c, n anul 2014, CNA a pornit i instrumentat:

463 de cauze penale de corupie i conexe acestora

44 de cauze economico-financiare i

110 de alte tipuri de cauze.

Printre crimele de corupie, 10 sunt conexe activitilor de achiziii publice. Din numrul total al cauzelor penale aflate n gestiune (1849), au fost finalizate 646. Tabel 3 Crime de corupie depistate n anul 2014, pe tipuri de infraciuni Tipul infraciunii Codul Penal Numrul total

de cauze penale Numrul de crime conexe activitilor de achiziii publice

Corupere pasiv Art. 324 139 -

Traffic de influen Art. 326 106 -

Exces de putere sau depirea atribuiilor de serviciu Art. 328 81 3

Abuz de putere sau abuzul de serviciu Art. 327 36 3

Corupere activ Art. 325 45 1

Fals n actele publice Art. 332 28 1

Neglijen de serviciu Art. 329 26 1

Abuz de serviciu Art. 335 20 1

nsuirea averii strine, cu folosirea situaiei de serviciu

12 -

Luare de mit Art. 333 4 -

mbogire ilicit Art. 330 1 -

TOTAL 498 10

Sursa: Raportul de activitate al CNA pentru anul 2014, pag.6

Tabel 4 Crime de corupie depistate n anul 2014, pe sector de activitate Sector de activitate Numrul total de cauze

penale Numrul de crime conexe activitilor de achiziii publice

Organe de drept i ale justiiei 131 3

ntreprinderi de stat 89 2


18

Administraia public local (Primrii) 82 1

Organizaii comerciale 62 -

Birouri de avocatur 25 -

Medicin public 19 1

Instituii publice n domeniul transportului 19 -

Instituii de nvmnt 16 -

Organe de control fiscal i revizie 12 -

Oficii executori judectoreti 10 -

Organele aprrii naionale 8 -

Instituii vamale 5 3

TOTAL 478 10

Sursa: Raportul de activitate al CNA pentru anul 2014, pag.7

Tabel 5 Cauze penale pornite i cercetate de CNA n anul 2014, pe tipuri de posturi deinute de

funcionarii identificai i cercetai penal Tipuri de posturi Numrul total

de cauze penale Numrul de crime conexe activitilor de achiziii publice

Judectori 7 -

Judector inspector, Consiliul Superior al Magistraturii 1 -

Procurori 1 -

Minitri, viceminitri 4 -

Directori, adjunci de agenii naionale (autoriti) 3 -

efi de instituii autonome din cadrul autoritilor 3 -

efi, adjunci de departamente din cadrul autoritilor 14 2

Primari 12 1

Ofieri de urmrire penal 10 -

Inspectori de poliie 75 -

Avocai 27 -

Executori judectoreti 10 -

Directori, adjunci de organizaii 56 -

Medici 10 -

Lectori, nvtori 10 -

Inspectori fiscali, revizori, auditori 11 -

TOTAL 254 3

Sursa: Raportul de activitate al CNA pentru anul 2014, pag.7-8

Comparativ cu evaluarea din anul 2010, n care 9 cauze penale de corupie n activitile de achiziii publice au fost pornite de ctre CNA, nu a fost nregistrat nicio cretere semnificativ a nivelului de executare. Astfel, scorul de 1 punct se menine.

3.2.4 Sub-indicatorul 12(d)

Text: Exist msuri speciale pentru prevenirea i depistarea fraudelor i actelor de corupie n domeniul achiziiilor publice.

Acest sub-indicator tinde s confirme existena unui program anticorupie i msura i natura sa sau existena altor msuri speciale, care pot ajuta la prevenirea i/sau depistarea fraudelor i actelor de corupie, n special legate de achiziiile publice.


19

Programul anticorupie

Organul responsabil pentru lupta mpotriva corupiei este CNA, care a fost creat prin Legea nr. 1104 din 06.06.2002 privind Centrul Naional Anticorupie

Strategia Naional Anticorupie pentru anii 2011-2015, aprobat prin Hotrrea Parlamentului nr. 154 din 21.07.2011

Planul de aciuni pentru anii 2014-2015 privind implementarea Strategiei Naionale Anticorupie pentru anii 2011-2015, aprobat prin Hotrrea Parlamentului nr. 76 din 16.05.2014. Planul va fi extins pn n anul 2016.

Un nou proiect al Strategiei pentru anii 2017-2019 i al Planului de aciuni pentru implementarea acestei strategii sunt n curs de pregtire.

Prile interesate Planul de aciuni identific prile interesate din domeniul anticorupie i le atribuie responsabiliti. Principalele pri interesate sunt:

Centrul Naional Anticorupie (CNA)

Comisia Naional de Integritate

Procuratura General,

Ministerul de Interne

Ministerul Justiiei

Ministerul Finanelor i serviciile subordonate (inclusiv Agenia Achiziii Publice)

Curtea Suprem de Justiie

Consiliul Superior al Magistraturii

Comisiile parlamentare de specialitate

Organizaiile specializate ale societii civile

Autoritile publice centrale

Curtea de Conturi Organele legislative de supraveghere (Parlamentul) i organizaiile societii civile (ONG-urile, Camera de Comer) sunt n mod explicit incluse n Planul de aciuni. Sistemul judiciar, de asemenea, particip. Organul de anchet special, care este responsabil pentru cercetarea penal a cauzelor de corupie, este Procuratura Anticorupie. Aceasta cerceteaz cauzele de corupie mai mici. Procuratura General cerceteaz cauzele de corupie mai mari, care sunt mediatizate n mijloacele de informare n mas. n ceea ce privete achiziiile publice, Planul de aciuni pentru 2014-2015 conine doar dou activiti n acest sens:

Tabel 6 Strategia Naional Anticorupie: Aciuni n domeniul achiziiilor publice Aciunea Responsabilii de

realizare Rezultatul scontat

Elaborarea proiectului de modificare i completare a Hotrrii Guvernului nr. 188 din 3 aprilie 2012 privind paginile oficiale ale autoritilor administraiei publice n reeaua Internet

Ministerul Tehnologiei Informaiei i Comunicaiilor, Cancelaria de Stat (Centrul de Guvernare Electronic, Centrul de Telecomu-nicaii Speciale)

Calitatea paginilor web ale autoritilor publice mbuntit prin completarea listei de informaii obligatorii cu:

declaraii de interese personale ale conducerii;

achiziii publice (plan anual de achiziii, anunuri de intenie, rezultate etc.);

modulul anticorupie (persoan responsabil, plan de integritate i raport de executare etc.)

Instituirea unui organism naional independent cu

Ministerul Finanelor, Agenia Achiziii


20

atribuii de examinare i soluionare a contestaiilor naintate n cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice

Publice Organism naional independent de examinare i soluionare a contestaiilor funcional. Apariia conflictelor de interese este evitat n msura n care Agenia Achiziii Publice examineaz contestaiile i nregistreaz rezultatele examinrii.

Sursa: Planul de aciuni pe anii 20142015 privind implementarea Strategiei Naionale Anticorupie pe anii 20112015

HG nr. 188 din 03.04.2012 nu a fost nc modificat. Marea majoritate a paginilor web ale tuturor ministerelor nu conin declaraiile de interese personale ale conducerii i planurile de achiziii anuale actualizate. Cu toate acestea, anunurile de participare la licitaie i/sau anunurile de intenie sunt publicate n cteva cazuri, la fel modulul anticorupie.

Noua lege privind achiziiile publice, care va intra n vigoare n luna mai 2016, stabilete un organ de apel (Agenia de Soluionare a Reclamaiilor). Au existat preocupri dac aceast agenie poate fi considerat independent, deoarece este o autoritate administrativ subordonat MF n conformitate cu art. 1 (3) din Lege. Este planificat modificarea legii pentru a consolida independena acestei agenii.

Servicii de achiziii publice electronice (e-achiziii) Implementarea achiziiilor publice electronice a nceput n anul 2007, dar finalizarea acestui proces se amn de mai muli ani din lips de fonduri. Temeiul juridic este art. 56 din LAP i legislaia n domeniul e-Guvernrii. Implementarea sistemului e-achiziii a progresat din anul 2013, iar sistemul este folosit de autoritile publice centrale mai mari i unele UAT de nivelul II, care execut mpreun 30% din volumul total al achiziiilor publice. Sistemul trebuie, totui, mbuntit, sau poate fi nlocuit cu un nou sistem IT ca s acopere toate instituiile bugetare. Strategia Anticorupie nu include aciuni orientate spre promovarea serviciilor de achiziii publice electronice pentru a reduce la minimum riscul de facilitare a plilor. Campanii de sensibilizare Ca parte a eforturilor de a schimba comportamentul social n privina practicilor de corupie i toleranei, n anul 2015, au fost desfurate 555 de seminare n domeniul anticorupie, pentru un numr total de 30481 de participani, inclusiv 14340 de funcionari publici. n aceeai perioad, au fost lansate 213 de campanii de sensibilizare pentru studeni care au cuprins un numr de 15395 de elevi din nvmntul secundar i universitar. Acest sub-indicator a obinut 2 puncte n anul 2010, iar acest scor este confirmat, deoarece condiiile de a obine un scor de 3 puncte Exist msuri speciale pentru depistarea i prevenirea actelor de corupie legate de achiziiile publice nu este ntrunit.

3.2.5 Sub-indicatorul 12(e)

Text: Prile interesate (sectorul privat, societatea civil i beneficiarii finali/utilizatori finali ai procedurilor de achiziii) favorizeaz crearea unei piee pentru achiziii renumit pentru integritatea sa i comportamentul etic.

Exist doar cteva organizaii ale societii civile care se ocup de corupie n general (Transparency International, Expert-Grup, Centrul de Analiz i Prevenire a Corupiei). Exist un grup de jurnaliti de investigaie (Centrul de Investigaii Jurnalistice - http://www.investigatii.md/). Nu exist dovezi privind existena unui dialog serios ntre aceste ONG-uri, jurnaliti i Guvern i impactul asupra mbuntirii sistemului pare mai mult dect redus.


21

Nou LAP permite includerea unui reprezentant al societii civile n grupurile de lucru. Dac aceasta va contribui la prevenirea cazurilor de corupie se va vedea cnd legea va intra n vigoare. Scorul de 2 puncte atribuit dup ultima evaluare pare - n condiiile actuale - supra-estimat. Un scor de 1 punct pare mai justificat.

3.2.6 Sub-indicatorul 12(f)

Text: ara trebuie s aib un mecanism sigur pentru denunarea comportamentelor frauduloase, coruptibile sau neetice. Acest sub-indicator evalueaz dac ara are un sistem de denunare a comportamentelor frauduloase, coruptibile sau neetice, care garanteaz confidenialitatea. Sistemul trebuie s fie recunoscut pentru reaciile sale la acuzaiile de corupie, confirmate prin aciuni ulterioare ntreprinse pentru a soluiona problemele semnalate.

Temeiul juridic Art. 14 alin.(2) din Legea anticorupie mputernicete autoritile administraiei publice s evalueze periodic instrumentele juridice i msurile administrative pentru a determina dac sunt adecvate prevenirii i combaterii corupiei i menioneaz controlul intern i b) recepionarea informaiei din diferite surse (audien, scrisori anonime, prin intermediul telefonului de ncredere, potei electronice etc.). Pentru implementarea acestora au fost aprobate urmtoarele Hotrri ale Guvernului:

HG nr. 707 din 9 septembrie 2013 pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind avertizorii de integritate, care reglementeaz procedura ce trebuie s urmeze persoana public n raportarea fraudei i corupiei i stabilete protecia acesteia.

HG nr.767 din 19 septembrie 2014 pentru implementarea Legii nr.325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integritii profesionale, care stabilete procedura de comunicare i viden a influenelor necorespunztoare asupra ageniilor publici, modul de completare i gestionare a registrului pentru denunarea influenelor necorespunztoare.

Majoritatea autoritilor public ecentrale au elaborat i aprobat regulamentele interne privind avertizorii de integritate. Liniile fierbini Conform Regulamentului cu privire la funcionarea liniilor fierbini anticorupie, este introdus un sistem din 3 nivele de linii fierbini anticorupie:

Linia naional anticorupie

Linia specializat anticorupie

Linii instituionale pentru informaii Linia naional anticorupie este meninut de CNA i funcioneaz 24/24. n ianuarie-iunie 2015, la aceast linie telefonic au fost primite 1312 de apeluri de la ceteni. Doar n 61 de cazuri (4,65%) au fost comunicate acte suspecte de corupie, comportamente coruptibile i aspecte conexe. n restul cazurilor apelurile au fost n mare parte cu scop consultativ. Nu exist dovezi c astfel de linii fierbini exist n cadrul autoritilor publice i se pare c foarte puine informaii sunt oferite de ctre funcionarii publici, adic din interiorul autoritilor publice. Principalele surse de informare ale CNA sunt agenii sub acoperire.


22

Evaluarea din 2010 a atribuit un scor de 2 puncte, care pare justificat, deoarece mecanismul pentru denunarea fraudelor, a comportamentelor neetice i a corupiei exist, dar eficiena sistemului este sczut, deoarece informaia relevant nu este, n general, primit prin intermediul acestui sistem, ci prin alte mijloace.

3.2.7 Sub-indicatorul 12(g)

Text: Existena unor Coduri de conduit/Coduri de etic pentru participanii implicai n anumite aspecte ale sistemelor de management al finanelor publice, care prevede, de asemenea, dezvluirea informaiilor de ctre actorii care ocup funcii de decizii. Acest sub-indicator evalueaz dac ara are un Cod de conduit/de etic, care se aplic tuturor funcionarilor publici. n plus, trebuie s existe proceduri speciale pentru cei implicai n achiziiile publice. n special, prevederile privind dezvluirea informaiilor financiare s-au dovedit a fi foarte utile pentru a ajuta la prevenirea practicilor neetice i de corupie.

Codul de conduit Codul de conduit a fost adoptat prin Legea nr. 25 din 22.02.2008 privind Codul de conduit a funcionarilor publici. Acest lege prevede normele de conduit i definete actele i activitile interzise pentru funcionarii publici. n special:

Articolul 11. Cadouri i alte avantaje interzice funcionarului public s solicite sau s accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaii sau orice alt avantaj, destinate personal acestuia sau familiei sale.

Articolul 12. Conflictul de interese prevede c funcionarul public este obligat s evite i s declare orice conflict de interese.

Articolul 13. Rspunderea pentru nclcarea prevederilor prezentei legi se refer la prevederile legislaiei privind funcia public i statutul funcionarului public.

Articolul 68 din LAP (Principiile de atribuire a contractului de achiziii publice) stipuleaz la lit. a) respectarea legilor i regulamentelor, bunelor moravuri i eticii profesionale. Evaluarea din 2010 a atribuit un scor de 3 puncte acestui sub-indicator, avnd n vedere legislaia cuprinztoare a serviciului public, n special Codul de conduit, care definete actele interzise i sanciunile. Totui, se va nota c nu toi angajaii din cadrul autoritilor publice, implicate n procedura de achiziii publice, sunt funcionari publici. De exemplu, angajaii din instituiile de nvmnt i medicin. Prin urmare, acetia nu sunt acoperii de Codul de Conduit menionat. Acest scor de 3 puncte totui se menine.

3.3 Sub-indicatori

3.3.1 Sub-indicatorul 1(d)

Text: Regulile privind participarea Acest sub-indicator evalueaz politicile care reglementeaz participarea i selecia pentru a asigura c acestea nu au un caracter discriminatoriu.


23

Acest sub-indicator nu se concentreaz n mod specific pe acest studiu, cu excepia urmtoarei probleme legate de corupie: Alte excluderi legitime (de ex., interzicerea relaiilor comerciale prin lege sau prin respectarea sanciunilor impuse de Consiliul de Securitate al ONU) sau condamnarea judiciar a corupiei (dup epuizarea procesului echitabil) sunt permise. Sub-indicatorul evalueaz ntrunirea de ctre cadrul juridic a urmtorului criteriu (din cele patru): (c) prevede excluderi pentru activiti criminale sau de corupie, interdicia administrativ de aplicare a legii n cadrul unui proces echitabil sau interzicerea relaiilor comerciale.

Art. 40 alin. (1) din LAP (Coruperea n cadrul procedurilor de achiziie public) stipuleaz c autoritatea contractant va respinge oferta n cazul n care va constata c operatorul economic care a prezentat-o este implicat n acte de corupie.

Art. 9. din LAP (Atribuiile de baz ale Ageniei Achiziii Publice), mputenicete AAP, n lit. c), s ntocmeasc, actualizeze i s menin Lista operatorilor economici calificai i Lista de interdicie a operatorilor economici

Art. 24. din LAP (Lista operatorilor economici calificai) definete aceast list ca pe un nscris oficial care asigur accesibilitatea operatorului economic n cadrul procedurilor de achiziie public i prevede c nscrierea n aceast list, meninut de AAP, se face la solicitarea operatorului economic, dar nu este obligatorie.

Not: Aceast list este publicat pe pagina web a AAP i include 128 de operatori economici. Cu toate acestea, comparnd operatorii economici care particip la procesul de achiziii publice cu cei cror le-au fost atribuite contractele, reiese c acetia nu sunt inclui n list.

Art. 25 din LAP (Lista de interdicie a operatorilor economici) definete aceast list ca pe un nscris oficial i este ntocmit de ctre AAP cu scopul de a limita, pe o perioad de 3 ani, participarea operatorilor economici la procedurile de achiziie public prevzute de prezenta lege.

Includerea unui operator n lista neagr" a operatorilor economici exclui trebuie pronunat de ctre AAP i sub rezerva unei hotrri judectoreti, adic operatorul economic poate depune o contestaie mpotriva acestei excluderi n instana judectoreasc competent. Lista neagr a operatorilor economici este publicat pe pagina web a AAP: www.tender.gov.md

Criteriul (c) al acestui sub-indicator este, prin urmare, ndeplinit. Fr a analiza detaliile din acest raport, se poate, de asemenea, confirma c criteriile (a) i (b) din acest sub-indicator sunt ndeplinite, avnd n vedere c Republica Moldova a semnat acordurile ZLSAC i OMC. Pe de alt parte, criteriul (d) nu este ndeplinit (Reguli privind participarea ntreprinderilor publice care pot promova o concuren loial), deoarece nu exist nc nici o reglementare cu privire la participarea ntreprinderilor de stat, precum i parteneriatelor public-private la achiziiile publice, ceea ce constituie un neajuns principal n combaterea corupiei. Astfel, scorul de 2 puncte atribuit n cadrul evalurii din anul 2010 se menine.


24

3.3.2 Sub-indicatorul 6(c)

Text: Exist norme stabilite n ceea ce privete meninerea unui loc sigur pentru nregistrrile i documentele referitoare la tranzaciile i gestionarea contractelor.

Sub-indicatorul evalueaz ntrunirea de ctre cadrul juridic a urmtorului criteriu (din cele patru): (c) Exist o politic de pstrare a documentelor care este compatibil cu statutul de limitri n vigoare n ar n caz de investigare i urmrire penal a cazurilor de fraud i de corupie, precum i ciclurile de audit. Articolul 32 din LAP (Regulile aplicabile comunicrii) stabilete c (1) Orice comunicare, cerere, informare, notificare i altele asemenea, prevzute n prezenta lege, trebuie s fie transmise n scris i (2) Orice document scris trebuie nregistrat n momentul transmiterii i, respectiv, n momentul primirii. Articolul 43 din LAP (Dosarul achiziiei publice) stabilete c (1) Autoritatea contractant are obligaia de a ntocmi dosarul achiziiei publice i de a-l pstra n decurs de 5 ani de la iniierea procedurii de achiziie public i (2) Documentele care trebuie incluse n dosarul achiziiei publice, precum i cele care urmeaz a fi transmise Ageniei Achiziii Publice se stabilesc prin regulamentul aprobat de Guvern. Prin urmare, criteriul (c) pot fi considerat ca fiind ndeplinit.

Din cauza inexistenei protocoalelor de securitate pentru protecia nregistrrilor, a fost atribuit scorul de 2 puncte n anul 2010. Nu a avut loc nicio schimbare n ceea ce privete problema legat de securitate. Astfel, scorul se menine.

3.3.3 Sub-indicatorul 9(a)

Text: Un cadru juridic, o organizaie, o politic i proceduri, interne i externe, de control i de audit pentru activitile de achiziii publice exist pentru a oferi un cadru de control funcional. Acest sub-indicator evalueaz dac sistemul naional prevede: (a) Mecanisme i instituii adecvate i independente de control i de audit i organe pentru supravegherea funciei de achiziii. (b) Implementarea mecanismelor de control intern n diferitele agenii, nsoite de proceduri clar-definite. (c) Un echilibru adecvat ntre luarea deciziilor rapide i eficiente i atenuarea adecvat a riscurilor. (d) Evaluarea periodic specific a riscurilor i controale adaptate la gestionarea riscurilor.

(a) Mecanisme i instituii adecvate i independente de control i de audit i organe pentru supravegherea funciei de achiziii. Activitile de achiziii publice ale autoritilor publice centrale sunt auditate de Curtea de Conturi, care este instituia suprem de audit din R. Moldova i raportate Parlamentului. Curtea de Conturi efectueaz auditul conformitii activitilor de achiziii publice i auditul de performan al sistemului de achiziii publice (n 2009 i 2015). n plus, activitile de achiziii publice ale autoritilor publice sunt supuse controlului Inspeciei financiare, care este n subordinea Ministerului Finanelor. Rolurile i funciile acestor instituii sunt reflectate n Legea cu privire la Curtea de Conturi i Legea finanelor publice i responsabilitii bugetar-fiscale (nr. 181 din 25 iulie 2014), precum i prin HG nr.


25

1026 din 2 noiembrie 2010 privind organizarea activitii de inspectare financiar. n plus, n cadrul autoritilor publice au fost create unitile de audit intern, i organizarea i funcionarea acestora este reglementat de Legea privind controlul financiar public intern (CFPI) (nr. 229 din 23 septembrie 2010). Funcia de audit intern este nc slab i instruiri specifice n domeniul auditului achiziiilor publice nu au fost organizate, deocamdat. Organele de audit i control transmit cazurile suspecte de corupie organelor de aplicare a legii, inclusiv CNA iProcuratura General. Vedei de asemenea Paragraful 2.2 (Cadrul instituional) (b) Implementarea mecanismelor de control intern n diferitele agenii, nsoite de proceduri clar-definite. Controlul financiar intern n cadrul autoritilor publice este integrat n SIMF i delegat Trezoreriilor teritoriale. Ciclul de control este format din dou niveluri: (i) controale preventive n cadrul autoritilor publice; i (ii) al doilea nivel de control ex-ante efectuat de ctre trezoreriile teritoriale. n ceea ce privete respectarea, sistemul intern de control financiar poate fi considerat, de asemenea, eficace. Cu toate acestea, acest sistem nu abordeaz nici cost-eficiena, nici nu abordeaz sistematic riscurile de corupie. Controale financiare interne snt subiectul controlului ex-post efectuat de Curtea de Conturi i de Inspecia Financiar cel puin odat n doi ani (plus controale ad-hoc de ctre MF pe cazuri specifice) Noile Standarde Naionale de Control intern au fost aprobate prin Ordinul MF nr.189 din 5 noiembrie 2015. Ele reprezint o generalizare a bunelor practici internaionale i legislaiei naionale privind 17 standarde de control, conceptul a dou perechi de ochi, inerea registrelor riscurilor i evidena tranzaciilor. Standardele n special oblig unitile organizaionale din cadrul autoritilor publice s in registre de riscuri care s includ riscuri de corupie, i prevd leaborarea controalelor interne pentru prevenirea i nlturarea acestora. Corupia este abordat n standardul Etica i integritatea. Pentru implementarea acestor standarde, au fost aprobate urmtoarele Hotrri de Guvern:

Dou din HG menionate mai sus: HG nr. 707 din 9 septembrie 2013 pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind avertizorii de integritate, HG nr.767 din 19 septembrie 2014 pentru implementarea Legii nr.325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integritii profesionale, i

HG nr.1041 din 20 decembrie 2013 cu privire la aprobarea Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2014-2017, care stabilete Planul de aciuni privind dezvoltarea procedurilor i aranjamentelor instituionale pentru consolidarea controalelor interne.

(c) Un echilibru adecvat ntre luarea deciziilor rapide i eficiente i atenuarea adecvat a riscurilor. (d) Evaluarea periodic specific a riscurilor i controale adaptate la gestionarea riscurilor. n conformitate cu Legea CFPI, conductorii instituiilor publice sunt responsabili pentru implementarea sistemului de management a riscurilor n ceea ce privete prevenirea i managementul riscurilor de neatingere obiectivelor instituionale, precum i riscurilor legate de Planul de Integritate a autoritii publice. Planuri de integritate snt definite n HG nr.906 din 28 iulie 2008 cu privire la aprobarea Metodologiei de evaluare a riscurilor de corupie n autoritile i instituiile publice ca planuri de aciuni pentru prevenirea corupiei. Riscuri de corupie i msurile de prevenire i diminuare a acestora - dup cum este identificat n planuri de integritate sunt incluse n mod obligatoriu n registrele riscurilor n forma activitilor de control.


26

Curtea de Conturi are o abordare bazat pe riscuri i se ateapt ca i unitile de audit intern s-i formuleze planurile de audit n baza evalurii riscurilor. Cu toate acestea, gestionarea riscurilor este, n general, n stadii incipiente de dezvoltare i riscurile de corupie nu sunt gestionate n mod direct.

Avnd n vedere inexistena unui sistem eficient de gestionare a riscurilor, condiiile pentru obinerea unui scor mai mare de 1 punct nu sunt ntrunite i scorul de 1, obinut n 2010, se menine.

3.4 Recomandrile pentru mbuntire a indicatorilor MAPS analizate Pentru mbuntirea socrurilor indicatorilor analizate mai sus, ar trebui ntreprinse urmtoarele: Tabel 7 Recomandri pentru mbuntire indicatorilor MAPS

Sub-Indicatori Scor 2015

Msuri pentru mbuntirea scorului pn la 3

12(a) Cadrul juridic i de reglementare pentru achiziiile publice, inclusiv documentele de licitaie i referitoare la contract, include prevederi referitoare la corupie, fraud, conflictul de interese i comportamentul neetic i prevede (fie direct, fie prin trimitere la alte legi) msuri care pot fi luate pentru a face fa unui astfel de comportament.

2

LAP trebuie s includ prevederi privind incorporarea instruciunilor privind corupie i fraud n documentaia de tender. Acesta de asemenea trebuie prevzute n legislaia secundar (care la moment este n process de elaborare)

12(b) Sistemul juridic definete responsabilitile i sanciunile pentru persoanele fizice i persoanele juridice gsite vinovate de a se fi angajat n practici frauduloase sau de corupie.

1

Scorul 3 cere ca Cadrul legal trebuie s defineasc responsabilitile personale i consecinele pentru angajaii guvernului i companiilor private sau persoane gsii vinovate n fraud sau corupie n achiziii, fr afectarea altor prevederi a legislaiei penale. Aceasta poate fi atins fcnd Legislaia Anticurupie mai specific, adic prin includerea sanciunilor sau fcnd referin la alte legi.

12(c) Dovada c hotrrile i sanciunile sunt executate.

1

Aceast este o problema de implementare. Snt necesare mai multe probe privind aplicare a normelor (hotrri de judecat cu verdict de vinovie). Aceasta poate necesita, de asemenea, proceduri mai rapide de aplicare a legii.

12(d) Exist msuri speciale pentru prevenirea i depistarea fraudelor i actelor de corupie n domeniul achiziiilor publice. 2

CAN i CNI necesit mai multe resurse umane i material. n cadrul CAN poate fi prevzut un departament specializat pe corupie n achiziii, precum i instruirea coleboratorilor CAN n acest domeniu.

12(e) Prile interesate (sectorul privat, societatea civil i beneficiarii finali/utilizatori finali ai procedurilor de achiziii) favorizeaz crearea unei piee pentru achiziii renumit pentru integritatea sa i comportamentul etic. 1

Ar trebuie mai multe activiti a organizaiilor societii civile (OSC) in domeniul corupiei n achiziii, i o mai mare vizibilitate a rapoartelor lor pentru public. Acest lucru va necesita, de asemenea, formare pentru ei, deoarece OSC tind s se concentreze asupra altor domenii de corupie. Finanarea acestor activiti ar trebui s fie oferit de ctre donator. Ar fi de asemenea necesar o mai bun cooperare a guvernului cu OSC.


27

Sub-Indicatori Scor 2015

Msuri pentru mbuntirea scorului pn la 3

12(f) ara trebuie s aib un mecanism sigur pentru denunarea comportamentelor frauduloase, coruptibile sau neetice. 2

Sistemul avertizorilor de integritate n cadrul autoritilor publice trebuie dezvoltat n continuare (linii fierbini, o mai bun proteciei a avertizorilor de integritate). Eficacitatea liniei fierbini a CAN trebuie mbuntit.

12(g) Existena unor Coduri de conduit/Coduri de etic pentru participanii implicai n anumite aspecte ale sistemelor de management al finanelor publice, care prevede, de asemenea, dezvluirea informaiilor de ctre actorii care ocup funcii de decizii

3

Related sub-indicators

Sub-indicatorul 1(d) Regulile privind participarea

2

Includerea ntreprinderilor publici n subiecii LAP sau introducerea altui regulament uniform privind achiziiile publice efectuate de ntreprinderile publice i PPP.

Sub-indicatorul 6(c) Exist norme stabilite n ceea ce privete meninerea unui loc sigur pentru nregistrrile i documentele referitoare la tranzaciile i gestionarea contractelor.

2

Protocoale de securitate pentru protecia nregistrrilor privind achiziiile.

Sub-indicatorul 9(a) Un cadru juridic, o organizaie, o politic i proceduri, interne i externe, de control i de audit pentru activitile de achiziii publice exist pentru a oferi un cadru de control funcional.

1

Consolidara evalurii riscurilor n ceeea ce privete corupia i frauda n achiziii publice. Pentru a realiza acest lucru: capacitile auditorilor interni i externi trebuie consolidate prin instruiri specializate. Se asemenea, trebuie consolidate controalele interne n domeniul achiziiilor publice (grupuri de lucru, monitorizare post-atribuire)

4 Cartografierea riscurilor Aceast seciune descrie riscurile de corupie caracteristice sistemului naional de achiziii publice din R.Moldova, inclusiv cartografierea domeniilor cu riscuri pentru integritate, i msurile recomandate pentru atenuarea riscurilor pentru integritate/riscurilor de corupie. Constatrile i concluziile din aceast seciune sunt rezultatul interviurilor susinute cu diferite pri interesate (vezi Anexa 2).

4.1 Domeniile cu risc mare Pe sectoare de activitate Cele mai mari riscuri de corupie n domeniul achiziiilor sunt depistate n urmtoarele dou sectoare de activitate:

Bunuri: Produse farmaceutice i echipamente medicale

Lucrri: Lucrri de construcii i reparaie, n special a drumurilor

Acest lucru nu este surprinztor, deoarece aceste dou sectoare au cele mai mari volume de achiziii publice, aa cum este prezentat n Tabelul de mai jos.


28

Tabel 8 Achiziiile publice pe sectoare de activitate, exprimate n procent din suma total a achiziiilor

Sectorul de activitate Numrul de contracte

Suma, n lei % din suma total

% din numrul de contracte

Produse farmaceutice i

echipamente medicale4 6 098 672 788 084 13,69 44,28

Lucrri de construcii5 1 173 2 785 232 343 57 9

Sursa: Raportul anual al APP pentru anul 2014, Anexa nr.6 (licitaii deschise)

n 2014, CNA a nregistrat dou cazuri de corupie n domeniul achiziiilor de echipamente medicale i produse farmaceutice i dou cazuri de corupie n domeniul achiziiilor de lucrri. Pe tip de autoritate public

Autoritile publice locale sunt mult mai predispuse la corupie dect autoritile publice centrale (pe municipii, n 2014: Chiinu - 44%, Bli - 10%, alte raioane: 3-4% fiecare)

ntreprinderile publice nu fac obiectul legii achiziiilor publice, nici procesele lor de achiziii publice, prin urmare acestea sunt netransparente i deschise la corupie. Exist un numr de 300 de ntreprinderi publice.

Pe valoare a contractului

Cu ct valoarea contractului este mai mare, cu att mai mare este riscul de corupie.

Participanii nu au putut confirma dac ntreprinderile mici sau ntreprinderile mai mari sunt mai predispuse la corupie.

Procedurile de achiziii dintr-o singur surs, inclusiv achiziiile de urgen, prezint un risc sporit de corupie.

4.2 Rezumat Procesul de achiziie se desfoar n patru etape: Etapa 1 Identificarea proiectului (evaluarea necesitilor) Etapa 2 Publicitatea, precalificarea, pregtirea i depunerea ofertei; Etapa 3 Procesul de contractare (evaluarea ofertei, selecia contractorului i atribuirea contractului) Etapa 4 Executarea i monitorizarea contractului Tabelele de mai jos prezint riscurile de corupie din partea ambelor pri, adic din partea operatorului economic (corupere activ) i cea a autoritilor contractante (corupere pasiv). Coruperea activ i pasiv sunt la fel de puternice. Interviul a artat c coruperea activ i pasiv sunt la fel de puternice. Exist percepia c fenomenul corupiei finaneaz deseori partidele politice, i vice-versa, contractele sunt atribuite pe criterii politice. Doar unele dintre aceste nereguli sunt infraciuni n conformitate cu Codul Penal:

Falsificarea documentelor

Abuzul i neglijena n serviciu Coluziunea ntre operatorii economici (dificil de probat)

4 Cat. 330, 331 i 336

5 Cat. 450, 451, 452, 453, 454 i 455


29

Tabel 9 Cartografierea riscurilor Operatorul economic Autoritatea contractant Consecine posibile

Pre-licitare

Etapa 1: Identificarea proiectului (Evaluarea necesitilor)

Prioritizarea nevoilor este influenat de actorii externi n favoarea intereselor lor

Creterea artificial a bugetului pentru a acoperi costurile de corupie

Formularea i justificarea nevoilor reflect interesul personal

Achiziii nejustificate din punct de vedere economic

Specificaiile tehnice (parametrii specificai) sunt concepui pentru un agent economic concret

Favorizarea unui ofertant concret

Nerespectarea confidenialitii (informaiile sunt puse la dispoziia unor ofertani)

Divizarea unei achiziii mari n cteva achiziii mai mici pentru a obine achiziii n baza valorii minime

Neincluderea n planurile anuale, nepublicarea i neprezentarea ctre AAP.

Favorizarea unui ofertant concret

Analiza inexact a nevoilor

Documentaia privind necesitile nu specific clar standardele de calitate

Documentele de licitaie sunt incomplete, ambigue, prea complexe i creeaz confuzie

Furnizare de calitate sczut

Ameninare pentru siguran (a alimentelor, medicamentelor, drumurilor) sau pentru mediu

Pre excesiv ca urmare a concurenei limitate sau inexistente

Licitare

Etapa 2: Publicitate, pre calificare, pregtire i depunerea ofertei

Coluziune: Ofertanii formeaz grupuri controlate de anumite persoane i influeneaz selecia de la bun nceput

Suprimarea ofertei: unii dintre conspiratori convin s nu-i depun ofertele, astfel nct un alt conspirator s poat ctiga cu succes contractul;

Trucarea licitaiilor cu subcontracte: o parte din conspiratori convin s nu-i depun ofertele, sau s depun oferte simbolice care sunt menite s eueze, cu condiia ca acetia s fie subcontractai pentru

Pre excesiv ca urmare a concurenei limitate sau inexistente.


30

Operatorul economic Autoritatea contractant Consecine posibile

unele pri ale contractului atribuit ofertantului ctigtor.

Licitare complementar: unii dintre ofertani indic n ofert o sum tiind c este prea mare sau conine condiii pe care le cunosc a fi inacceptabile pentru agenia care anun invitaia pentru oferte;

Rotaia ofertelor: ofertanii se alterneaz pentru a fi desemnai ctigtorul licitaiei.

Alocarea clienilor sau a pieei: ofertanii convin s mpart clienii sau zonele geografice;

Oferte cu pre redus: prezentarea celei mai mici oferte i convenirea cu funcionarul public c, odat atribuit, contractul va fi modificat pentru a ridica preul contractului;

nelegere pentru a depune oferte cu pre redus Favorizarea unui anumit ofertant

Oferte false de la diferii operatori economici conectai, n scopul de a avea trei oferte pentru un concurs de oferte.

Nedepunerea declaraiei de confidenialitate

Nerespectarea confidenialitii ofertelor primite

Favorizarea unui anumit ofertant

Falsificarea documentelor (certificat de bilan contabil, garanii bancare) incluse n oferte

Posibil atribuirea contractului unui ofertant necalificat

Etapa 3: Procesul de contractare (evaluarea ofertei, selecia contractorului i atribuirea contractului)

Conflicte de interese (relaiile dintre autoritatea contractant

raport de evaluare a riscurilor in sistemul achizitiilor publice 0

Documents