principiile administratiei publice
TRANSCRIPT
1. Definirea şi clasificarea principiilor administraţiei publice
Administraţia publică este un fenomen social care se manifestă ca un sistem ce
acţionează în societate. Ea are o serie de principii care îi fundamentează existenţa şi
modul de manifestare.
Principiile administraţiei publice constituie un ansamblu unitar de reguli de bază,
de natură politică, economică, socială şi juridică, care îi determină în mod esenţial
organizarea, funcţionare şi activitatea.
Pentru ca o regulă să se constituie într-un principiu al sistemului administraţiei
publice trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe:
Să fie o regulă esenţială pentru organizarea şi funcţionarea sistemului;
Să fie o regulă determinantă pentru modul de acţiune a sistemului;
Prin ea să se manifeste caracteristicile puterii publice (unice sau divizate,
democratice sau nedemocratice, unitare sau compuse);
Să fie legal formulată sau să se deducă din lege.
Clasificarea principiilor administraţiei publice se poate face după mai multe criterii.
În studiul nostru vom utiliza următoarele criterii: câmpul de acţiune (mărimea sferei de
activităţi pe care le guvernează), natura şi forma de exprimare.
A. Dup ă câmpul de acţiune , distingem principii generale şi principii speciale.
Primele produc efecte asupra întregii administraţii publice, cum este de pildă principiul
legalităţii, în vreme ce ultimele se limitează doar la un anumit segment al sistemului
administraţiei publice, ca de pildă principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice
locale.
B. Dup ă natura lor , distingem principii exclusiv juridice (ex. principiul revocabilităţii
actelor administrative), principii nejuridice (ex. principiul eficienţei economico-sociale a
organizării şi a acţiunii administrative) şi principii mixte: politico-juridice, economico-
juridice, etc. (ex. principiul autonomiei locale).
C. Dup ă forma de exprimare , distingem principii formulate prin lege (ex. principiile
legalităţi, egalităţii de tratament, autonomiei locale) şi principii deduse din lege (de pildă
revocabilitatea actelor administrative).
În cele ce urmează, vom prezenta sintetic principiile generale ale administraţiei
publice, şi anume: principiul autonomiei funcţionale, principiul conducerii centralizate,
principiul constituirii şi exercitării democratice a puterii executive, principiul stabilităţii şi
specializării structurilor administraţiei publice, principiul egalităţii cetăţenilor în faţa
administraţiei publice, principiul legalităţii în activitatea executivă şi principiul
responsabilităţii administraţiei publice.
2. Principiul autonomiei funcţionale a administraţiei publice
Autonomia funcţională a administraţiei este o componentă a marelui principiu al
separaţiei puterilor în stat.
După cum se ştie, separaţia puterilor în stat este acea regulă fundamentală
privind alcătuirea şi funcţionarea autorităţilor statului în ansamblul lor, în conformitate cu
care puterea publică se manifestă în deplinătatea atributelor sale, prin existenţa şi
funcţionarea puterilor legislativă, executivă şi judecătorească, a căror exercitare se
realizează în mod relativ autonom una faţă de alta, cu posibilităţi de control reciproc.
Separaţia puterilor are şi o determinantă de ordin funcţional, şi anume
imposibilitatea practică, în actualul stadiu de dezvoltare socială, ca exerciţiul întregii
puteri publice şi al tuturor funcţiilor statului să revină numai unei singure autorităţi sau
unui singur ansamblu de organe, dată fiind diversitatea şi volumul sarcinilor ce revin
statului în cele mai variate domenii ale vieţii social-economice. Volumul şi diversitatea
sarcinilor au condus la proliferarea centrală şi locală, naţională şi teritorială, a organelor
administraţiei publice, tot mai diversificate şi tot mai specializate în competenţa lor.
Tocmai volumul mare de activităţi specializate face ca administraţia publică să se
bucure de autonomie în funcţionarea ei. Această autonomie nu trebuie privită la modul
absolut, ca o independenţă totală faţă de puterea legislativă şi puterea judecătorească.
Puterea executivă – căreia îi corespunde ca formă de manifestare organizatorică
administraţia publică, iar ca mod de exercitare activitatea executivă – deşi este
autonomă, totuşi, puterea legislativă îi edictează normele de organizare şi funcţionare,
în vreme ce puterea judecătorească îi soluţionează încălcările de lege, sancţionând-o
după caz.
Autonomia funcţională constă în faptul că intervenţia puterii legislative şi a celei
judecătoreşti asupra administraţiei publice sunt limitate.
Analiza raporturilor actuale dintre legislativ şi executiv ne dezvăluie faptul că
adoptarea legii, prerogativă esenţială a celui dintâi, este urmată de organizarea
executării sau aplicarea acesteia de către cel de-al doilea. Această delimitare nu
permite legislativului să mai poată interveni legal şi asupra modului concret de punere
în executare, altfel decât abrogând, înlocuind, modificând sau interpretând legea. Deci
intervenţia legislativului poate fi numai indirectă, abstractă, pe cale normativă, fiind
practic exclusă orice ingerinţă directă în cazuri concrete, individuale. De altfel,
imixtiunea directă printr-o măsură concretă a legislativului apare ca imposibilă, faţă de o
situaţie nerezolvată, în curs de rezolvare sau deja rezolvată, deoarece nu există
mijloace juridice care să producă efect în acest sens, aflate la dispoziţia legislativului.
Această poziţie de autonomie juridică, în sensul lipsei oricărei subordonări
funcţionale a activităţii executive faţă de legislativ, nu este afectată de faptul că
legislativul este cel care acordă votul de încredere sau aprobă moţiunea de cenzură, în
favoarea, respectiv împotriva, guvernului. În aceste situaţii, acţiunea legislativului se
limitează la stricta învestire, respectiv dezînvestire de mandat, indiferent de cauza care
a determinat-o, iar nu la modul concret de exercitare a mandatului. Nici faptul că
autorităţile executive sunt obligate să răspundă întrebărilor sau interpelărilor, din plenul
legislativului, ori să pună la dispoziţie diferite date, materiale sau informaţii, necesare
efectuării unor verificări din partea unor comisii parlamentare, nici faptul că executivul
prezintă spre aprobare programul său de guvernare, nu afectează autonomia
funcţională a executivului, întrucât exercitarea acestor atribute de control politic nu este
expresia unei subordonări ierarhice.
În ceea ce priveşte raporturile administraţiei publice cu puterea judecătorească,
faptul că, uneori prin hotărârea judecătorească se anulează un act ilegal ori
administraţia este obligată să emită actul solicitat de reclamant, nu este o subordonare
a executivului faţă de judiciar. Sentinţa nu ţine locul acţiunii administrative, care trebuie
realizată tot de executiv, chiar constrâns fiind, şi care, în fond este ţinut la îndeplinirea
forţată a unei îndatoriri la care era legalmente obligat.
În sfârşit, analiza raporturilor dintre executiv şi judiciar ne mai arată că intervenţia
judiciară asupra executivului are un caracter excepţional şi reparator. Ea se
declanşează numai după alte solicitări prealabile adresate administraţiei, dar neonorate
de către aceasta, judecata nefiind o regulă în desfăşurarea normală a acţiunii
administrative.
3. Principiul conducerii1 centralizate
Principiul conducerii centralizate a administraţii publice exprimă, sub aspect
organic şi funcţional, unitatea şi omogenitatea de scop şi acţiune a întregii puteri
executive, pentru promovarea intereselor naţionale, evidenţiind latura ierarhică verticală
a acestei puteri, specifică oricărui stat unitar.
Pentru ca sistemul autorităţilor administraţiei publice dintr-un stat unitar să
contribuie în mod eficace la asigurarea unităţii statale, trebuie ca organele ce îl
constituie să aibă o conducere unică, ceea ce se realizează prin autoritatea de vârf a
sistemului, care este guvernul, iar structura elementelor ce compun sistemul trebuie să
1 Termenul „conducere” este folosit generic, şi anume, de la comanda directă şi strictă, până la coordonarea prin fixarea unui cadru de acţiune, care poate fi foarte larg.
fie unitară, cu toată dispersia lor teritorială, astfel încât să existe compatibilitate între
ele.
Sistemul administrativ se caracterizează prin existenţa hotărârilor de nivel central
cu caracter obligatoriu pentru organele din teritoriu şi pentru autorităţile locale.
Conducerea unitară se exercită asupra întregului sistem, indiferent că aceasta se
realizează în cadrul ierarhiei, prin subordonare din treaptă în treaptă până la organul de
vârf, sau în afara ierarhiei, prin intermediul multiplelor forme ale controlului de stat:
administrativ, de contencios, financiar, etc.
În funcţie de raporturile ierarhice sau neierarhice dintre autorităţile din teritoriu, şi
cele centrale, putem distinge o conducere centralizată, care poate îmbrăca forma
centralizării stricte sau a desconcentrării, şi o conducere descentralizată, care poate
merge până la forma autonomiei locale, dincolo de care se modifică structura unitară a
statului.
Formele conducerii nu se exclud între ele. De regulă, în realitate, întâlnim
formule mixte. Astfel, în anumite domenii, cum este cel militar, se utilizează
centralizarea strictă. În altele, se poate proceda la desconcentrare, cum este cazul unor
atribuţii ale prefectului. Unele servicii publice, cum este asistenţa socială pot fi
descentralizate. În fine, marea majoritate a problemelor de interes local pot fi rezolvate
în regim de autonomie locală.
4. Principiul constituirii şi exercitării democratice a puterii
executive
Acest principiu exprimă dependenţa administraţiei publice de regimul politic în
cadrul căruia funcţionează. Astfel, constituirea şi exercitarea democratică a puterii
executive este o caracteristică a regimurilor politice democratice.
Conform Constituţiei României din 1991, România este stat de drept, democratic
şi social, adică un stat cu regim politic democratic.
Caracterul democratic al puterii executive din ţara noastră se manifestă în modul
de formare, organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice. Astfel,
Guvernul este învestit de Parlament, cu votul majorităţii absolute a deputaţilor şi
senatorilor. Guvernul adoptă hotărâri în plenul său, răspunde pentru activitatea sa şi a
fiecărui membru care îl compune şi poate fi demis de Parlament. Pe plan local, în
unităţile administrativ-teritoriale, primarii şi consiliile locale sunt organe alese, care
funcţionează ca autorităţi administrative autonome, prin intermediul cărora se
realizează autonomia locală. Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea
administraţiei publice locale, cât şi promovarea, sub proprie responsabilitate, a
intereselor colectivităţilor pe care le reprezintă. Problemele de interes deosebit din
unităţile administrativ-teritoriale se pot supune, în condiţiile legii, aprobării locuitorilor,
prin referendum local. Consiliile locale sunt organe deliberative, care au iniţiativă şi
hotărăsc, conform legii, în cea mai mare parte a problemelor de interes local.
Dacă principiul conducerii unitare şi centralizate a administraţiei publice
acţionează cu efect vertical, de sus în jos, în vederea satisfacerii intereselor sociale
generale pe plan naţional, principiul exercitării democratice a puterii executive
acţionează în special cu efect orizontal, în privinţa modului de formare, organizare şi
funcţionare a autorităţilor administrative, şi mai ales în raport cu cei administraţi.
Între principiul conducerii centralizate a administraţiei publice şi cel al exercitării
democratice a puterii executive trebuie să existe un echilibru, pentru că altfel se poate
manifesta tendinţa de dezvoltare a unuia în dauna celuilalt, ceea ce ar dăuna fie unităţii
statului, fie democraţiei.
Consolidarea şi menţinerea regimului politic democratic şi a sistemului pluripartid
în societatea noastră trebuie să se caracterizeze, încă o bună perioadă de timp, printr-o
relaxare continuă, pe diverse domenii, a conducerii centralizate în beneficiul celei
locale. În acest fel se întăreşte democraţia, prin apropierea administraţiei de cetăţeni.
5. Principiul stabilităţii şi specializării structurilor administraţiei
publice
Autorităţile administrative reprezintă forme organizatorice ale puterii executive,
constituite în structuri stabile, specializate, cu activitate permanentă, dispunând de
personal calificat, de mijloace materiale şi financiare corespunzătoare, precum şi de
atribuţii proprii. Aceste caracteristici sunt determinate, în principal, de permanenţa şi
consistenţa sarcinilor specifice care revin sistemului administrativ, şi conferă în ultimă
instanţă însăşi stabilitatea şi continuitatea statului.
Modul de formare şi organizare a autorităţilor executive relevă existenţa unor
structuri stabile, predeterminate de lege după natura atribuţiilor încredinţate, nivelul
competenţei teritoriale şi poziţia în sistem.
Autorităţile administrative desfăşoară o activitate executivă cu caracter continuu,
spre deosebire de puterea legislativă înfăptuită cu intermitenţă în sesiunile şi şedinţele
parlamentului, ori de cea judecătorească declanşată numai la sesizare.
Atât stabilitatea şi specializarea structurilor administrative, cât şi continuitatea
activităţii acestora sunt însă relative, pentru că dinamica nevoilor sociale determină
mutaţii în sarcinile executive şi asupra cadrului executiv, manifestate prin reforme şi
reorganizări administrative.
6. Principiul egalităţii cetăţenilor în faţa administraţiei publice
Egalitatea între cetăţeni este un principiu fundamental de drept, în temeiul căruia
nu sunt admise discriminări între cetăţeni, în privinţa modului de dobândire şi exercitare
a drepturilor şi obligaţiilor, pe criteriile prevăzute de lege, dintre care amintim: rasa,
naţionalitatea, originea etnică, limba, religia, sexul, opiniile, apartenenţa politică, averea
sau originea socială.
Egalitatea în drepturi este o expresie juridică a egalităţii politice, sociale,
culturale, etc., care constă în poziţia similară a cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor
publice, fără privilegii sau servituţi, nimeni nefiind mai presus de lege.
Acţiunea acestui principiu se răsfrânge şi asupra administraţiei publice, care
trebuie să-i asigure aplicarea, egalitatea juridică operând atât în interiorul autorităţilor
executive, cât şi faţă de acestea.
Privitor la egalitatea juridică, precizăm că:
- în cazul egalităţii minorităţilor naţionale, statul recunoaşte şi garantează
acestora dreptul la păstrarea, la dezvoltarea şi la exprimarea identităţii etnice,
culturale, lingvistice şi religioase;
- egalitatea religioasă este garantată de libertatea conştiinţei şi a cultelor
religioase autonome faţă de stat, nimeni neputând fi constrâns la adoptarea ori
aderarea la o credinţă religioasă;
- egalitatea între sexe este garantată de ocrotirea acordată vieţii de familie, de
regimul de muncă şi salarizare a femeilor;
- egalitatea politică este garantată prin egalitatea de tratament, indiferent de
apartenenţa politică a cetăţeanului, prin libertatea de întrunire şi de asociere
politică sau sindicală, precum şi în alte forme;
- egalitatea nu poate fi afectată de considerente de avere sau de origine
socială, în condiţiile lichidării oricăror privilegii şi limitări de asemenea natură.
Precizăm că, egalitatea de tratament implică şi soluţii diferenţiate, faţă de cei
aflaţi în situaţii diferite, în condiţiile legii.
7. Principiul legalităţii în activitatea executivă
Principiul legalităţii reprezintă acea regulă fundamentală de drept, în temeiul
căreia toate subiectele de drept – persoane fizice şi juridice, autorităţi publice şi
organizaţii neguvernamentale, funcţionari şi cetăţeni, etc. – au îndatorirea de a respecta
Constituţia, legile şi celelalte acte juridice, normative şi individuale, întemeiate pe lege şi
aplicabile raporturilor sociale la care participă.
Asigurarea acţiunii acestui principiu, de către şi în cadrul administraţiei publice,
are în vedere atât emiterea de acte juridice, cât şi activităţile nejuridice.
Administraţia desfăşoară multiple activităţi de organizare a executării legii, în
cadrul cărora are diverse atribuţii de reglementare. În aceste condiţii, se pune problema
determinării competenţei normative a autorităţilor executive, sub aspectul organelor
emitente, al sferei raporturilor sociale incidente reglementării executive şi al categoriilor
de acte de reglementare.
În dreptul nostru, normele juridice se emit de autorităţi anume determinate de
Constituţie şi legi, acţionând în acest sens principiul determinării legale a competenţei
materiale în emiterea actelor juridice. Deci, pentru ca o autoritate administrativă să
poată emite norme juridice, ea trebuie individualizată şi împuternicită în acest sens, prin
legea care îi reglementează organizarea, funcţionarea şi atribuţiile.
Cu privire la determinarea sferei de raporturi sociale aflate sub incidenţa
reglementării administrative, facem precizarea că aceasta se face prin delimitarea faţă
de sfera activităţii normative a puterii legislative, cunoscută şi sub numele de „domeniu
rezervat legii”. Ceea ce aparţine domeniului de reglementare a legii nu poate fi
reglementat, în mod obişnuit, pe cale administrativă, pe când situaţia contrară este
întotdeauna posibilă. Legea poate reglementa orice raport social, chiar dacă el a fost, în
mod tradiţional, rezervat reglementării administrative.
În ceea ce priveşte categoriile de acte normative emise de autorităţile
administraţiei publice, acestea sunt stabilite de lege, în sens larg. Astfel, Constituţia,
legea organică şi legea ordinară stabilesc actele normative pe care organele executive
le pot emite pentru realizarea atribuţiilor ce le revin, şi care au toate o forţă juridică
inferioară, comparativ cu cea a reglementărilor care le consacră.
Actul administrativ normativ se emite cu respectarea prevederilor de conţinut,
cuprinse în actele cu forţă juridică superioară lui şi aplicabile în materie. Cum activitatea
executivă normativă se caracterizează şi prin emiterea a numeroase acte cu forţă
juridică diferită, în aceeaşi materie, (hotărâre de guvern, ordin al unui ministru, hotărâre
a unui consiliu judeţean, dispoziţie a primarului) toate acestea trebuie să fie conforme
atât cu legea, cât şi unele faţă de altele, potrivit ierarhiei forţei lor juridice.
În aprecierea acţiunii principiului legalităţii în administraţia publică nu putem
neglija acţiunile concrete individuale de executare sau aplicare a legii. În primul rând,
organele executive sunt obligate să respecte ele însele legea în raporturile juridice la
care participă, indiferent de subiectul care execută sau căruia i se aplică actul
individual. În al doilea rând, actele emise trebuie să îndeplinească toate cerinţele de
fond şi de formă cerute de lege. În al treilea rând, administraţia este obligată să
dispună, în cadrul competenţei sale legale, toate măsurile necesare pentru a asigura
îndeplinirea întocmai a prevederilor cuprinse atât în propriile acte normative, cât şi în
cele individuale.
Aceeaşi cerinţă a respectării legii trebuie să caracterizeze şi activitatea faptică
concretă a executivului, atât în cazul săvârşirii unor fapte materiale, cât şi în cazul
operaţiunilor tehnico-materiale.
Autorităţile executive au obligaţia de a controla modul în care se respectă legea,
în toate domeniile de activitate care le sunt încredinţate în competenţă, şi de a lua
măsurile necesare pentru restabilirea legalităţii.
8. Principiul responsabilităţii administraţiei publice
Într-un stat de drept, răspunderea administraţiei îmbracă diverse forme şi se
referă atât la funcţionarul public vinovat, cât şi la autorităţile administraţiei publice.
Astfel, distingem forme ale răspunderii sancţionatorii, cum este cazul celei disciplinare
şi a celei penale, şi forme ale răspunderii reparatorii, cum este cea patrimonială, pentru
daunele cauzate terţilor de către administraţie.
În plus, înseşi actele administrative, cea mai importantă expresie juridică a puterii
executive, sunt supuse unor condiţii de legalitate, de fond şi de formă, a căror încălcare
este sancţionată cu nulitatea. Este vorba aici de o formă de răspundere specifică, prin
care actele administrative sunt lipsite tocmai de efectele juridice care au constituit
motivul adoptării sau emiterii lor.
Pe linia protecţiei juridice a persoanelor, Constituţia din 1991, revizuită în 2003,
prevede că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a
unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
Toate aspectele prezentate demonstrează că într-un stat democratic, există
suficiente forme de responsabilitate a administraţiei publice, pentru ca aceasta să nu se
situeze deasupra cetăţeanului, ci în serviciul acestuia.