Prezentarea şi analiza cauzei C-24/95

În cauza C-24/95, având ca obiect o cerere adresata Curţii Europene de Justiţie, în temeiul articolului 177 din Tratatul de Instituire a Comunităţii Europene (Tratatul CE), de Bundesverwaltungsgericht, de pronunţarea în litigiul pendinte în faţa acestei instanţe între Land Rheinland-Pfalz şi Alcan Deutschland GmbH, în prezenţa lui Bundesverwaltungsgericht , a unei hotărâri preliminare privind interpretarea articolului 92 şi a articolului 93 aliniatul (3) din Tratatul CE, cu privire la obligaţia autorităţilr naţionale de a recupera un ajutor de stat ilegal în cazul unor dificultăţi rezultate dintr-o normă naţională care protejeaza beneficiarul ajutorului.

Cadrul juridic

Articolul 92 din Tratatul CE

“(1) Cu excepția derogărilor prevăzute de prezentul tratat, sunt incompatibile cu piața comună ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau sectoare de producție, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale între statele membre.

(2) Sunt compatibile cu piața comună:

(a) ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiția ca acestea să fie acordate fără discriminare determinată de originea produselor,

(b) ajutoarele destinate reparării daunelor provocate de calamități naturale sau alte evenimente extraordinare,

(c) ajutoarele acordate economiei anumitor regiuni ale Republicii Federale Germania afectate de divizarea Germaniei, în măsura în care acestea sunt necesare pentru compensarea dezavantajelor economice cauzate de această divizare.

(3) Pot fi considerate compatibile cu piața comună:

(a) ajutoarele destinate promovării dezvoltării economice a regiunilor în care nivelul de trai este anormal de scăzut sau în care există un grad de ocupare a forței de muncă extrem de scăzut,

(b) ajutoarele destinate să promoveze realizarea unui proiect important de interes european comun sau să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru,

(c) ajutoarele destinate să favorizeze dezvoltarea anumitor activități sau anumitor regiuni economice, în cazul în care acestea nu schimbă condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun. Cu toate acestea, ajutoarele acordate pentru construcții navale până la data de 1 ianuarie 1957, în măsura în care compensează numai absența unei protecții vamale, sunt reduse treptat în condiții similare condițiilor care se aplică pentru eliminarea taxelor vamale, sub rezerva dispozițiilor prezentului tratat cu privire la politica comercială comună față de țări terțe,

(d) alte categorii de ajutoare stabilite prin decizie a Consiliului, care hotărăște cu majoritate calificată la propunerea Comisiei.

Articolul 93

(1) Comisia, împreună cu statele membre, verifică permanent regimurile ajutoarelor existente în aceste state. Comisia propune acestora măsurile utile cerute de dezvoltarea treptată sau de funcționarea pieței comune.

(2) În cazul în care, după ce părților interesate li s-a solicitat să-și prezinte observațiile, Comisia constată că ajutorul acordat de un stat sau prin intermediul resurselor de stat nu este compatibil cu piața comună în conformitate cu articolul 92 sau că acest ajutor este utilizat în mod abuziv, aceasta hotărăște suspendarea sau modificarea ajutorului de către statul în cauză în termenul stabilit de Comisie.

În cazul în care statul în cauză nu se conformează deciziei în termenul stabilit, Comisia sau orice alt stat în cauză poate sesiza, prin derogare de la articolele 226 și 227, direct Curtea de Justiție.

La cererea unui stat membru, Consiliul, hotărând în unanimitate, poate decide că un ajutor acordat sau care urmează să fie acordat de acest stat trebuie să fie considerat compatibil cu piața comună, prin derogare de la dispozițiile articolului 92 sau de la regulamentele prevăzute la articolul 94, dacă o astfel de decizie este justificată de circumstanțe excepționale. În cazul în care, în legătură cu acest ajutor, Comisia a inițiat procedura prevăzută la primul paragraf din prezentul alineat, cererea adresată Consiliului de statul în cauză va avea ca efect suspendarea procedurii menționate până când Consiliul se pronunță asupra acesteia.

Cu toate acestea, în cazul în care Consiliul nu se pronunță în termen de trei luni de la introducerea cererii, Comisia hotărăște.

(3) Comisia este informată în timp util pentru a-și prezenta observațiile cu privire la proiectele destinate să instituie sau să modifice ajutoarele. În cazul în care apreciază că un proiect nu este compatibil cu piața comună în conformitate cu articolul 92, Comisia inițiază fără întârziere procedura prevăzută la alineatul precedent. Înainte de adoptarea unei decizii finale statul membru în cauză nu poate pune în aplicare măsurile preconizate.

Articolul 177 din Tratatul CE”Curtea de Justitie este competenta sa hotarasca, cu titlu preliminar, cu privire la:(a) interpretarea prezentului tratat;(b) valabilitatea si interpretarea actelor adoptate de institutiile Comunitatii;(c) interpretarea statutelor organismelor înfiintate printr-un act al Consiliului, în cazul în care statutele respective prevad acest lucru.În cazul în care o asemenea chestiune se invoca în fata unei instante judecatoresti dintr-un stat membru, aceasta instanta judecatoreasca poate, în cazul în care apreciaza ca o decizie în aceasta privinta este necesara pentru a pronunta o hotarâre, sa ceara Curtii de Justitie sa decida cu privire la aceasta chestiune.În cazul în care o asemenea chestiune se invoca într-o cauza pendinte în fata unei instante judecatoresti nationale ale carei hotarâri nu sunt supuse vreunei cai de atac în dreptul intern, aceasta instanta judecatoreasca este obligata sa sesizeze Curtea de Justitie.”

Prezentarea hotărârii

Între 1979 şi 1987, Alcan a exploatat o fabrică de aluminiu în Ludwigshafen,continuarea activităţii acesteia fiind compromisă în 1982 ca urmare a unei creştericonsiderabile a preţului energiei electrice. În urma intenţiei Alcan de a închide fabrica şi de arezilia contractele a 330 muncitori, guvernul landului i-a propus acesteia din urmă să îi acordeun ajutor de tranziţie în valoare de 8 milioane DM destinat să compenseze cheltuielile deenergie electrică.

Întrucât a aflat despre acest proiect din presă, Comisia a solicitat prin telexul din 7martie 1983 informaţii de la guvernul federal.

Prin decizia din 9 iunie 1983, landul a acordat o primă tranşă a ajutorului în valoare de4 milioane DM.

Prin telexul din 25 iulie 1983, guvernul federal a confirmat Comisiei intenţia landului dea acorda un ajutor şi, ca răspuns la o cerere de informaţii suplimentare a Comisiei din 3august, a făcut unele precizări.

La 7 noiembrie 1983, Comisia a confirmat primirea informaţiilor transmise de guvernulfederal şi a constatat că „termenul de examinare de 30 de zile începe aşadar la 11 octombrie1983”. Prin telexul din 24 noiembrie, primit de Comisie la 28 noiembrie, guvernul german ainformat-o pe aceasta că, întrucât termenele de examinare expiraseră, considera că ajutorul detranziţie putea fi acordat.

Prin scrisoarea din 25 noiembrie 1983, Comisia a informat guvernul federal despredecizia de a deschide procedura în temeiul articolului 93 alineatul (2) primul paragraf dinTratatul CEE.

Landul a fost informat în această privinţă la 28 noiembrie 1983. Totuşi, printr-o deciziedin 30 noiembrie 1983, a acordat companiei Alcan cele 4 milioane DM din ajutor restante.

La 13 decembrie 1983, Alcan a fost informată de autorităţile naţionale că ajutorul nufusese notificat Comisiei.

Prin Decizia 86/60/CEE din 14 decembrie 1985 privind ajutorul acordat de landulRheinland-Pfalz (Republica Federală Germania) unui producător de aluminiu primar cu sediulîn Ludwigshafen (JO 1986, L 72, p. 30), Comisia a constatat că ajutorul acordat era ilegal,deoarece fusese acordat contrar dispoziţiilor articolului 93 alineatul (3) din tratat şiincompatibil cu piaţa comună în sensul articolului 92, astfel încât a dispus restituirea acestuia.

Alcan a fost informată despre această decizie la 15 ianuarie 1986.Nici guvernul federal şi nici Alcan nu au contestat Decizia 86/60.La 12 februarie şi 21 aprilie 1986, guvernul german a precizat Comisiei că anumite

dificultăţi considerabile de ordin politic şi juridic se opuneau restituirii ajutorului. Prinscrisoarea din 27 iunie 1986, Comisia a cerut această restituire şi, având în vedere expirareatermenelor de acţiune împotriva Deciziei 86/60, a introdus o acţiune în temeiul articolului 93alineatul (2) al doilea paragraf din Tratatul CEE.

Curtea a constatat, în Hotărârea din 2 februarie 1989, Comisia/Germaniei (94/87, Rec.,p. 175), că Republica Federală Germania, prin nerespectarea Deciziei 86/60, nu şi-a îndeplinitobligaţiile care îi revin în temeiul tratatului.

Prin decizia din 26 septembrie 1989, landul a revocat deciziile din 9 iunie şi 30noiembrie 1983 de acordare a ajutorului şi a dispus restituirea sumelor alocate. Alcan aintrodus o acţiune în anulare împotriva acestei decizii, iar Verwaltungsgericht Mainz i-a datcâştig de cauză. Întrucât Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz a respins apelul intentat de

land, acesta din urmă a formulat recurs la instanţa de trimitere.Pentru a se opune restituirii, Alcan se bazează pe articolul 48 din

Verwaltungsverfahrensgesetz (Legea privind procedura administrativă aplicabilă în Land întemeiul articolului 1 alineatul (1) din Landesverwaltungsverfahrensgesetz, denumită încontinuare „VwVfG”), care prevede:„(1) Chiar şi după ce a devenit definitiv, un act administrativ ilegal poate fi revocat pentruviitor sau în mod retroactiv în tot sau în parte. Un act administrativ care creează sau confirmăun drept sau un avantaj de natură juridică (act administrativ generator de drepturi) nu poate firevocat decât sub rezerva dispoziţiilor alineatelor (2)–(4).(2) Un act administrativ ilegal care acordă o prestaţie pecuniară sub formă de capital sau derentă ori o prestaţie divizibilă, sau care constituie condiţia pentru aceste prestaţii, nu poate firevocat în cazul în care beneficiarul şi-a pus încrederea în forţa juridică a actului administrativşi ţinând seama de interesul public pentru revocare, încrederea sa în existenţa actului estedemnă de protecţie. În general, încrederea sa este demnă de protecţie în cazul în carebeneficiarul a consumat prestaţiile alocate sau declară că a subscris la angajamente de naturăpatrimonială din care nu se mai poate retrage sau din care nu se poate retrage decât suportânddezavantaje care nu îi pot fi impuse. Beneficiarul nu poate totuşi să se prevaleze de încredereasa în forţa juridică a actului administrativ1. în cazul în care actul administrativ a fost obţinut prin fraudă, constrângere sau corupţie,2. în cazul în care actul administrativ a fost obţinut pe baza unor informaţii care, în privinţaunor elemente esenţiale, erau inexacte sau incomplete,3. în cazul în care partea interesată cunoştea caracterul ilegal al actului administrativ sau nuavea cunoştinţă despre acesta ca urmare a unei neglijenţe grave din partea sa.În cazurile menţionate în teza 3 de mai sus, actul administrativ este în general revocatretroactiv. În cazul în care actul administrativ a fost revocat, prestaţiile acordate în prealabiltrebuie restituite. În ceea ce priveşte cuantumul restituirii, dispoziţiile Codului civil privindîmbogăţirea fără justă cauză se aplică prin analogie. Beneficiarul obligat să restituie prestaţiilenu poate să se prevaleze de dispariţia îmbogăţirii dacă sunt îndeplinite condiţiile de la teza 3de mai sus, în măsura în care avea cunoştinţă sau nu avea cunoştinţă ca urmare a uneineglijenţe grave din partea sa despre împrejurările care au determinat actul administrativilegal. Autoritatea administrativă în cauză are sarcina de a stabili prestaţia de restituit înmomentul revocării actului administrativ....(4) Dacă autoritatea administrativă are cunoştinţă despre împrejurările care justifică revocareaunui act administrativ ilegal, revocarea trebuie efectuată în termen de un an din momentul încare a avut cunoştinţă despre împrejurările în cauză. Această dispoziţie nu se aplică în cazulde la alineatul (2) teza 3 punctul 1.[...]”

Instanţa de trimitere consideră că, în temeiul acestor ultime dispoziţii, recursul trebuiesă fie respins. În primul rând, termenul menţionat la articolul 48 alineatul (4) prima teză dinVwVfG a expirat din moment ce ilegalitatea acordării ajutorului a fost constatată prin Decizia86/60, care datează din 14 decembrie 1985 sau, cel târziu, prin scrisoarea Comisiei din 27iunie 1986, iar revocarea actului nu a survenit decât la 26 septembrie 1989. Dreptul naţionalse opune aşadar acestei revocări. Cu toate acestea, dreptul comunitar poate impune o limitarea dispoziţiilor dreptului naţional, în special în cazul în care termenul de decădere este utilizatîn scop necorespunzător de administraţie pentru a împiedica restituirea impusă de dreptul

comunitar. Bundesverwaltungsgericht face trimitere în această privinţă la Hotărârea Curţii din21 septembrie 1983, Deutsche Milchkontor şi alţii (205/82–215/82, Rec., p. 2633), din carerezultă că, în domeniul restituirii ajutoarelor acordate necuvenit, pe de o parte, dreptulnaţional trebuie aplicat astfel încât să nu facă practic imposibilă recuperarea sumelor acordateilegal şi, pe de altă parte, interesul comunitar trebuie luat integral în considerare.

Bundesverwaltungsgericht precizează apoi că beneficiarul ajutorului poate, conformdreptului intern, să se opună retragerii ajutorului în cazul în care puterea discreţionară aautorităţii de stat a fost exercitată în mod ilegal. Aceste condiţii sunt probabil îndeplinite încauza din acţiunea principală, în măsura în care ajutorul fusese practic impus societăţii Alcanîn vederea garantării locurilor de muncă într-o perioadă care preceda alegeri importante.Astfel, landul este aşadar responsabil pentru ilegalitatea deciziei de acordare a ajutorului încâtexceptarea întemeiată pe abuzul de putere ar împiedica, potrivit dreptului intern, revocareadeciziei respective. Totuşi, aplicarea principiilor formulate în Hotărârea DeutscheMilchkontor şi alţii, citată anterior, ar putea conduce la o apreciere diferită la nivel comunitar.

În fine, Bundesverwaltungsgericht subliniază că, în dreptul naţional, Alcan ar puteatotodată să se bazeze pe dispariţia îmbogăţirii, în temeiul articolului 48 alineatul (2) a şasea şia şaptea teză din VwVfG în coroborare cu articolul 48 alineatul (3) din Codul civil german,care prevede că obligaţia de restituire sau de indemnizare a valorii este exclusă în cazul încare beneficiarul nu s-a mai îmbogăţit.În aceste condiţii, Bundesverwaltungsgericht a adresat Curţii următoarele întrebări

preliminare:„1) Autoritatea competentă are obligaţia, în temeiul principiului potrivit căruia dreptulnaţional trebuie aplicat «astfel încât să nu facă practic imposibilă recuperarea impusă dedreptul comunitar şi să ia pe deplin în considerare interesul comunitar», de a revoca înconformitate cu o decizie definitivă de restituire a Comisiei, decizia de acordare a ajutoruluiîn cauză, chiar dacă a lăsat să expire termenul prevăzut în acest sens de dreptul naţional îninteresul securităţii juridice?2) În ipoteza în care prima întrebare primeşte un răspuns afirmativ:autoritatea competentă are obligaţia, în temeiul principiului menţionat anterior, de a revoca, înconformitate cu o decizie definitivă de restituire a Comisiei, decizia de acordare a ajutoruluiîn cauză, chiar dacă autoritatea competentă este astfel responsabilă pentru ilegalitatea decizieiîncât revocarea acesteia ar părea, faţă de beneficiarul ajutorului, contrară bunei-credinţe?3) În ipoteza în care prima şi a doua întrebare primesc un răspuns afirmativ:autoritatea competentă are obligaţia, în temeiul principiului menţionat anterior, de a solicita,în conformitate cu o decizie definitivă de restituire a Comisiei, restituirea ajutorului acordat,chiar dacă dreptul naţional o exclude ca urmare a dispariţiei îmbogăţirii, în absenţa releicredinţea beneficiarului ajutorului?”

Cele trei întrebări preliminare adresate privesc interpretarea dreptului comunitar înprivinţa anumitor norme de procedură naţionale aplicabile recuperării, impuse printr-o deciziea Comisiei, a unui ajutor de stat acordat ilegal şi declarat incompatibil cu piaţa comună.Trebuie aşadar amintite cu titlu introductiv normele de drept comunitar în domeniu.

Articolul 93 alineatul (2) din tratat prevede că, în cazul în care Comisia constată că unajutor acordat de un stat sau prin intermediul resurselor de stat nu este compatibil cu piaţacomună, aceasta hotărăşte că statul în cauză trebuie să îl suspende sau modifice în termenul pecare îl stabileşte. În cazul în care, contrar dispoziţiilor articolului 93 alineatul (3), subvenţiaproiectată a fost deja acordată, această decizie poate lua forma unui ordin către autorităţile

naţionale de a dispune restituirea acesteia (Hotărârile din 24 februarie 1987, Deufil/Comisia,310/85, Rec., p. 901, punctul 24 şi din 14 septembrie 1994, Spania/Comisia, C-278/92, C-279/92 şi C-280/92, Rec., p. I-4103, punctul 78).

Obligaţia statului de a anula un ajutor considerat de Comisie incompatibil cu piaţacomună are ca obiect restabilirea situaţiei anterioare (a se vedea în special Hotărârea din 21martie 1991, Comisia/Italiei, C-348/93, Rec., p. I-673, punctul 26).

Recuperarea ajutorului trebuie să se facă, în principiu, potrivit normelor relevante dindreptul naţional, cu condiţia totuşi ca aceste norme să se aplice astfel încât să nu facă practicimposibilă recuperarea impusă de dreptul comunitar (hotărârile din 21 martie 1990,Belgia/Comisia, C-142/87, Rec., p. I-959, punctul 61, şi din 20 septembrie 1990,Comisia/Germania, C-5/89, Rec., p. I-3437, punctul 12; de asemenea, în ceea ce priveşterecuperarea ajutoarelor comunitare, Hotărârea Deutsche Milchkontor şi alţii, citată anterior).

În special, interesul Comunităţii trebuie luat în considerare pe deplin la aplicarea uneidispoziţii care condiţionează revocarea unui act administrativ ilegal de apreciere a diferitelorinterese în cauză (Hotărârea din 20 septembrie 1990, Comisia/Germaniei, citată anterior,punctul 12).

În această privinţă, deşi ordinea juridică comunitară nu poate să se opună legislaţieinaţionale care asigură respectarea încrederii legitime şi a securităţii juridice în cadrulrecuperării, trebuie remarcat cu toate acestea că, ţinând seama de caracterul imperativ alcontrolului ajutoarelor de stat de către Comisie în temeiul articolului 93 din tratat,întreprinderile beneficiare ale unui ajutor nu pot avea, în principiu, încredere legitimă înlegalitatea ajutorului decât dacă acesta a fost acordat în conformitate cu procedura prevăzutăla articolul menţionat. Astfel, un operator economic diligent trebuie în mod normal să fie înmăsură să se asigure că această procedură a fost respectatăCu privire la cheltuielile de judecată

Cheltuielile efectuate de guvernele german, francez şi austriac, precum şi de ComisiaComunităţilor Europene, care au prezentat observaţii Curţii, nu pot face obiectul uneirambursări. Întrucât procedura are, în raport cu părţile în acţiunea principală, un caracterincidental faţă de procedura din faţa instanţei naţionale, este de competenţa acestei instanţe săse pronunţe cu privire la cheltuielile de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea, pronunţându-se cu privire la întrebările care i-au fost adresate de Bundesverwaltungsgericht,prin Ordonanţa din 28 septembrie 1994, declară:1)Autoritatea competentă are obligaţia, în temeiul dreptului comunitar, de a revocadecizia de acordare a unui ajutor atribuit în mod ilegal, în conformitate cu o deciziedefinitivă a Comisiei care declară ajutorul incompatibil şi impune recuperarea acestuia,chiar dacă a lăsat să expire termenul prevăzut în acest sens de dreptul naţional îninteresul securităţii juridice.2) Autoritatea competentă are obligaţia, în temeiul dreptului comunitar, de a revocadecizia de acordare a unui ajutor atribuit în mod ilegal, în conformitate cu o deciziedefinitivă a Comisiei care declară ajutorul incompatibil şi impune recuperarea acestuia,chiar dacă această autoritate este astfel responsabilă pentru ilegalitatea deciziei încâtrevocarea acesteia ar părea, faţă de beneficiarul ajutorului, contrară bunei-credinţe, dinmoment ce beneficiarul ajutorului nu a putut să aibă, ca urmare a nerespectăriiprocedurii prevăzute la articolul 93 din tratat, încredere legitimă în legalitateaajutorului.

3) Autoritatea competentă are obligaţia, în temeiul dreptului comunitar, de a revocadecizia de acordare a unui ajutor atribuit în mod ilegal, în conformitate cu o deciziedefinitivă a Comisiei care declară ajutorul incompatibil şi impune recuperarea acestuia,chiar dacă dreptul naţional o exclude ca urmare a dispariţiei îmbogăţirii, în absenţarelei-credinţe a beneficiarului ajutorului.

Dreptul de a reclama protecţia increderii legitime poate fi pretins de orice persoană particulară ce se află intr-o situaţie din care rezultă ca administraţia comunitară a facut să se nască sperante intemeiate.

Concluzionând, putem spune că în acest context a fost încalcat principiul protecţiei încrederii legitime, hotărârea Curţii fiind una nedreaptă având în vedere faptul că dorinţa de a fi respectate cu precădere obligaţiile prevăzute in tratate duc la un regres în ceea ce priveşte evoluţia unor principii , dreptul german îmbraţişând existenţa acesti principiu de o lungă perioadă de timp.

Master Drept şi Administraţie publică Europeană, An I

Neculai Marius