Economie si Institutii Europene

2. Politica agricol comun (PAC)Intensificarea schimburilor comerciale, specializarea i diviziunea muncii n interiorul Europei au un impact asupra inegalitilor regionale, asupra omajului i a veniturilor inegale ale populaiei. nc de la nceput, Europa a luat hotrrea de a amortiza efectele acestor schimbri.

Aceast concepie se afl la originea politicii agricole comune, a politicii regionale i a anumitor elemente ale politicii sociale. Vom prezenta n cele ce urmeaz principalele elemente, explicndu-le din nou din punct de vedere teoretic i artnd care sunt aplicaiile lor practice.

2.1. Marile axe ale PACArticolul 39 din Tratatul de la Roma, reluat de Tratatul asupra Uniunii Europene din 1991 (TUE), fixeaz principiile politicii agricole comune (PAC). Obiectivele sale sunt urmtoarele:

creterea productivitii agriculturii europene; asigurarea unui nivel de via echitabil agricultorilor; stabilizarea pieelor agricole europene; garantarea aprovizionrii sigure a Europei; asigurarea unei oferte de produse agricole la preuri rezonabile pentru consumatorii europeni.Ne putem da uor seama de faptul c interpretarea acestor obiective este complex i poate fi uneori contestat, ca fiind uneori contradictorie (n special al doilea i al cincilea obiectiv).2.2. Specificitatea pieei agricoleDup cel de-al doilea rzboi mondial principala caracteristic a agriculturii n Europa, dar i n multe alte state dezvoltate, este puternica cretere a productivitii muncii (datorat mecanizrii). Din cauz c oferta i cererea de bunuri agricole sunt relativ elastice prin raport la variaiile de preuri ale acestor bunuri fa de veniturile populaiei, venitul total al agriculturii are tendina s stagneze uneori, chiar s regreseze n anumite perioade.

ntr-adevr, deplasarea ofertei sub efectul progresului tehnic poate antrena o mare scdere de preuri dac cererea este inelastic. Pe de alt parte, dimensiunea cererii unui bun agricol antreneaz o puternic scdere de pre a acestui bun dac oferta este inelastic.

Este chiar cazul principalelor produse agricole. Aceasta se traduce prin faptul c funciile de cerere i ofert sunt relativ verticale (figura 1). Din punct de vedere economic, aceasta nseamn c dac preul scade, cererea va crete puin. Se apreciaz deci, c acest bun are un nivel al consumului apropiat de saturaie.

n ceea ce privete oferta, dac scade preul, agricultorilor le trebuie un anume timp pentru a-i modifica producia (de exemplu, pentru a produce mai puin carne de vit i mai mult came de porc), cci ciclul de producie n agricultur este lung (un an pentru cereale i mai muli ani pentru creterea vitelor).

Dac iniial, piaa este n punctul de echilibru A, progresul tehnic (trecerea funciei de ofert de la 01 la 02) va antrena o puternic scdere a preului (noul echilibru B). Instabilitatea cererii (deplasarea D1 la D2 i a echilibrului din punctul B i n punctul C) are acelai efect asupra preurilor.

Fig.1. Formarea pretului unui produs agricol(dup J. D. Hansen, H. Heinrich, J. U. Nielsen 1992)2.3. Venitul agricultorilor i exodul ruraln ceea ce privete venitul individual al agricultorilor, s-ar putea spune c este n cretere, deoarece creterea productivittii i stagnarea cererii sunt contrabalansate de scderea efectivelor folosite n agricultur. Dar, exodul populaiei active din agricultur i din lumea rural, chiar dac se produce continuu de la al doilea rzboi mondial are totui limite. Aceste limite depind mai nti de situaia global a pieei de locuri de munc, tot mai dezechilibrat, dar i de costul degradrii condiiilor de via n orae i de abandonarea mediului rural.

La acestea se adaug faptul c activitile agricole nu sunt repartizate n mod egal pe teritoriul european, iar declinul anumitor activiti agricole sporete inegalitile regionale. Toate aceste argumente au constituit justificri pentru PAC. Vom prezenta marile mecanisme ale acestuia, apoi vom analiza costul su, n comparaie cu efectele sale pozitive.

2.4. Preuile agricole garantateDin punct de vedere istoric, principalul mecanism de intervenie al PAC este fondat pe un sistem de preuri garantate (sau pre de susinere), care are efectul de a menine n Europa un pre superior preului de pe piaa mondial. Scopul este acela de a feri piaa european de fluctuaiile prea mari ale pieei mondiale, i de a face ca veniturile agricultorilor s nu sufere efectelor acestor fluctuaii.

Dac piaa produselor agricole este perfect concurenial i dac nu sunt luate n seam efectele externe (creterea omajului, degradarea condiiilor de via n orae, abandonarea mediului rural), este uor de demonstrat faptul c cea mai bun situaie pentru Europa ar fi s nu subvenioneze agricultura i s importe la preul mondial (presupus a fi inferior preului de echilibru european) cel puin o parte din produsele agricole.

Dar, dac ar impune drepturi vamale la importuri, Europa ar reduce din propria-i bunstare, deoarece consumatorii europeni i-ar cobor nivelul consumului (din cauza preurilor ridicate), iar productorii europeni vor avea costuri mai mari (cauzate de creterea ofertei lor pe piaa Uniunii).

Pierderea este cu att mai ridicat, cu ct preul de susinere este mai mare dect preul de echilibru al Uniunii (dac Uniunea nu l schimb cu preul din afar), cci Uniunea export produse agricole datorit subveniilor pe care le vars agricultorilor. Datorit acestor subvenii consumatorii strini au profituri din dumpingul practicat de Europa. Pierderile europene sunt cu att mai mari, cu ct politica Uniunii are ca efect coborrea preurilor mondiale (modificarea termenilor de schimb), fiindc ea trebuie s sporeasc subveniile pentru a menine diferena dintre preurile interne i cele externe.

2.5 Mecanismele concrete de interveniePAC este finanat de la bugetul Comunitii prin FEOGA (Fondul european de orientare i garanie agricol). Acest fond gireaz majoritatea interveniilor europene n materie de agricultur.

Vom prezenta sistemul n vigoare pn n 1992, apoi reforma sa.

Susinerea prin preuri fixate (administrate). Consiliul minitrilor agriculturii fixeaz la nceputul fiecrui an preurile de intervenie, la propunerea Comisiei. Principiul este urmtorul: dac agricultorii nu pot s vnd pe piaa din ara lor dect la un pre inferior preului de intervenie, produsele vor fi cumprate de ageniile care exist n fiecare ar, la acest pre, sub care cursul nu poate s scad. i invers, dac preurile de pe piaa european cresc, ageniile revnd stocurile pe care le-au acumulat, la pre de intervenie. nainte de reforma din 1992, 70% din producia agricol european era acoperit de acest tip de regularizare.Importatorilor le sunt aplicate preurile interne (innd cont de costurile transportului) atunci cnd preurile importatorilor sunt inferioare celor ale Uniunii Europene. Aplicarea dreptului vamal compenseaz diferena dintre preul exterior (al pieei mondiale) i preul intern.

Aceast politic de preuri false (adic diferite de preurile de echilibru) este la originea enormelor excedente de produse agricole care au fost stocate de organismele comunitare (muni de unt" i lacuri de lapte"). Aceast situaie, printre altele, a condus la modificarea i la reformarea PAC.

Barierele puse importatorilor. Preferina comunitar este o protecie sub form de taxe care, dup cum am vzut, au scopul de a mpiedica preurile produselor agricole de pe piaa european, s scad din preul de susinere. ns unele produse agricole sunt protejate i de drepturile vamale sau de pia, cnd nu exist preuri garantate.Ajutorul pentru exporturi. Ajutorul pentru exporturi are forma subveniilor acordate productorilor europeni, pentru a acoperi diferenele de preuri dintre piaa mondial i piaa Uniunii Europene (preul de intervenie). Aceste resturi permit ca o parte din excedent s se scurg ctre piaa mondial, mijlocind productorilor obinerea certificatelor de export, eliberate de Comisie. Restituirile sunt importante, pentru c ele absorb 30% din resursele FEOGA.2.6. Reforma PAC i negocierile din cadrul G.A.T.T.Motivele reformei. Pn la sfritul anilor `80, PAC nu a suferit dect modificri minore. Puternicele grupuri de presiune agricole s-au strduit s pstreze dispozitivele i finanrile stabilite n anii '60.Cu toate acestea, la nceputul anilor '90, sub presiunea factorilor interni i externi ai Uniunii Europene, s-a impus necesitatea unei reforme n profunzime a PAC: costul politicii agricole, care absorbea mai mult de jumtate din bugetul european a devenit tot mai greu de suportat ntr-o perioad de recesiune i de restricii bugetare (respectarea criteriilor impuse de TUE), ntr-o vreme cnd i alte domenii din integrare necesitau resurse noi (politice, pentru RD, marile infrastructuri, politica social...); politica productivist, avnd ca scop sau efect creterea produciei europene, era foarte criticat de ctre micrile de protecie a mediului care denunau degradrile provocate de anumite metode de cultur agricol i cretere de animale (epuizarea resurselor de ap, poluarea solului i a atmosferei); n exteriorul Uniunii Europene, Statele Unite au emis critici dintre cele mai radicale mpotriva PAC, acuzat de a fi perfecionist, dar mai ales opac i antieconomic. Se criticau n primul rnd preurile de susinere, care deconecteaz producia european de cererea mondial i creeaz importante distorsiuni pe pieele europene, dar i mondiale. La nceputul anilor '90, Statele Unite au ajuns chiar s amenine Europa cu msuri represive dac nu se reformeaz PAC.Mai multe rapoarte asupra reformei PAC au fost prezentate n februarie 1991 de ctre Comisie i la nceputul anului 1992 de ctre comisarul agriculturii, Ray Mac Shary. Reforma a fost n final adoptat de ctre Consiliul Minitrilor Agriculturii n mai 1992.

Principilie reformei. Ideile centrale ale reformei urmresc nlocuirea progresiv a sistemelor de preuri de susinere cu un ajutor individualizat, acordat agricultorilor, permiterea unui joc liber al mecanismului preurilor, mai buna adaptare a produciei agricole europene la cerere.Reforma reafirm principiile de susinere a populaiei rurale i necesitatea proteciei mediului n zonele rurale, prevznd i mijloace pentru aplicarea acestor principii.

n aceast nou perspectiv sunt reduse pe piaa european preurile de intervenii FEOGA, n mod gradat. Pierderea veniturilor agricultorilor, care rezult din aceste msuri, este contrabalansat de subveniile personalizate. De asemenea, primele directe compenseaz pierderea din necultivarea terenurilor, avnd ca scop limitarea excedentelor agricole.

Rezultatele negociate de G.A.T.T. Sub ameninarea american de a aplica Europei drepturile vamale punitive, Statele Unite i Comisia European au ncheiat n noiembrie 1992 Acordul Blair House. Acest acord merge mai departe dect reforma din mai 1992 i faciliteaz accesul pe piaa european a rilor tere.Multe msuri de protecie (contingentri, preuri de susinere) sunt suprimate n favoarea drepturilor vamale, considerate mai transparente. De asemenea, sunt reduse subveniile pentru export, iar rilor tere le este acordat o clauz de acces minim, ceea ce le permite s ia 3% din piaa european ncepnd din 1993 i 6% la sfritul anului 2000.

Acest acord a fost violent criticat de ctre Frana, care este prima naiune agricol european i a doua exportatoare din lume.

Bilanul PAC. Aspecte pozitive. Obiectivele iniiale impuse de PAC prin Tratatul de la Roma au fost atinse n parte. Astfel, Uniunea European este n prezent ntr-o situaie de autosuficien pentru majoritatea bunurilor de consum agricole. Din 1980 pn n 1993, producia agricol european i-a sporit volumul cu 46%; n acelai timp, locurile de munc au sczut cu 33%. Aceasta corespunde cu o cretere cu 79% a productivitii muncii. Aprtorii PAC au artat, de asemenea, c preurile au fost stabilizate, avnd o cretere mai puin rapid dect ansamblul general at preurilor. Aspectele negative:1. nepermind jocul mecanismelor preurilor concureniale, PAC a orientat greit resursele productive (umane i materiale) care ar fi putut fi mai bine ntrebuinate n alte activiti, agricole sau neagricole. De altfel, neinndu-se cont de cererea european de produse agricole, aceasta a generat o supraproducie cronic;2. PAC a meninut un cost bugetar foarte ridicat: n 1992 acesta era de 41,5 miliarde ECU, adic 46,5% din totalul bugetului comunitar;3. PAC este o surs de conflicte ntre Europa i marii si parteneri comerciali (Statele Unite), dar i n interiorul Europei, ntre rile cu o agricultur relativ ridicat, deci subvenionat (n primul rnd Frana i ntr-o mai mic msur Danemarca, i rile de Jos) i rile mai puin agricole, care ar avea interes ca Europa s se alinieze preurilor mondiale (Regatul Unit i Germania);4. n sfrit, caracterul complex i administrativ al ajutoarelor favorizeaz fraudele. Vom cita, printre cele mai cunoscute fraude, falsificarea documentelor vamale (pentru a percepe ajutoare de export), sau importul din afara Uniunii Europene, urmat de exportul acelorai produse pentru primirea de subvenii.Perspectivele PAC. Apropierea preurilor agricole europene de preurile mondiale a diminuat stocurile de produse nevndute, proasta alocare a resurselor productive, precum i fraudele. Cu toate acestea, unii dintre responsabilii europeni, printre cei mai importani aflndu-se britanicii, propovduiesc o renaionalizare a agriculturii. Aceasta ar nsemna ca fiecare ar s-i reia n propria sarcin costul politicii agricole pe care o face, uurnd astfel bugetul european.Aceast ntoarcere napoi este greu de conceput. Mai nti, riscurile unor politici contradictorii i ale unei concurene neloiale (prin subvenii naionale, de exemplu) ar fi importante ntr-un ansamblu din ce n ce mai mult integrat (inclusiv pe plan monetar). Este, deci, foarte probabil c agricultura va mai rmne nc mult timp principalul responsabil de cheltuieli din bugetul european, mai ales dac se ine seama de integrarea apropiat a rilor Europei Centrale i de Est.

3. Politica bugetarBugetul european are o concepie total diferit fa de bugetele naionale, deoarece instituiile publice (armata, poliia, justiia, sntatea i educaia) se afl n responsabilitatea statelor membre i sunt finanate la nivel naional. Pentru acest motiv, costul administraiilor europene (Comisia, Parlamentul, Consiliul, Curtea de justiie) este relativ redus.

Marea parte a cheltuielilor este afectat fondurilor structurale i ajutorului exterior. n ceea ce privete ncasrile, ele sunt colectate de ctre rile membre i revrsate bugetului european, n funcie de venitul pe care l creeaz (valoarea adugat) i volumul comerului lor (importurile) cu restul lumii. Cu aproximativ 1,2% din PIB-ul comunitar i aproape 100 miliarde ECU n 2000, bugetul european nu joac dect un rol modest n regularizarea conjunctural i n redistribuirea veniturilor la scar european.

3.1. Echilibrul bugetarncasrile bugetare. Resursele proprii bugetului comunitar au patru surse principale: statele revars bugetului comunitar (dup o deducere de 10% pentru cheltuielile de acoperire) drepturile asupra importurilor de produse agricole i de zahr, precum i drepturile vamale asupra produselor importate din restul lumii i crora li se aplic un tarif exterior comun;

fiecare stat membru revars bugetului european (n limita unui plafon care depinde de mrimea rii) o parte din taxa pe valoarea adugat pe care a perceput-o; fiecare ar vars o contribuie care reprezint o parte (egal pentru toi) din PIB-ul su. Aceast contribuie, introdus n 1988, este adesea numit a patra surs.Pentru exemplificare, prezentm unele date calculate ca medii ale perioadei 19972002. (Sursa: Commission europeenne. Vademecum budgetaire).

Distribuirea resurselorDrepturi asupra produselor agricole2,5%

Drepturi vamale asupra altor produse15,0%

Prelevri asupra T.V.A.42,0%

Prelevri asupra PIB (a patra resurs)40,0%

Alte resurse0,9%

Contribuia medie la bugetul european a fiecrei ri membre n ECU pe locuitor

Luxemburg420Austria274Irlanda200

Trile de Jos318Suedia250Italia175

Belgia307Franla250Regatul Unit160

Danemarca300Finlanda238Spania145

Germania290Grecia212Portugalia110

Media Uniunii Europene: 219

Principalele poziii de cheltuieli bugetare (n procentajul cheltuielilor totale)Politica agricol comun (FEOGA)46,0%

Actiuni structurale (FEDER, FSE, Fonduri de coeziune)33,5%

Politici interne (educaiie, mediu, industrie, cercetaredezvoltare)6,0%

Actiuni exterioare (ajutor alimentar, ajutor in Europa de Est, la PVD)6,0%

Administratie (Comisie, Parlament, Consiliu)5,0%

Rezerve si diverse1,5%

Resursele distribuite statelor membre de ctre FEDER, FSE i Fondul de coeziune(media anual a aciunilor programate pe perioada 19941999 n ECU pe locuitor)Irlanda329Danemarca69Luxemburg39

Portugalia310Finlanda66Belgia36

Grecia280Germania51Regatul Unit36

Spania160Frana45Suedia30

Italia69Austria40Trilc de Jos28

Media Uniunii Europene: 76

Dac diferenele dintre contribuiile naionale pot prea importante, ele sunt nesemnificative n termeni absolui (contribuia pe cap de locuitor din Portugalia este inferioar cu 100 de ECU fa de media Uniunii Europene, iar cea a rilor din Europa de Nord este superioar cu 100 de ECU fa de aceast medie).

Constatm c politica agricol comun continu s absoarb cea mai mare parte a bugetului. Ea aduce un sprijin rilor europene a cror agricultur este mai puternic i care se numr printre cele mai bogate (Frana, rile de Jos, Danemarca). Redistribuirea ntre rile bogate i cele mai puin bogate se face numai prin fondurile structurale.

n aceast perspectiv, este interesant s comparm contribuiile statelor membre cu resursele pe care le primesc din fondurile structurale. Aa dup cum ne putem atepta, diferenele n resurse atribuite de fondurile structurale determin apariia unor transferuri importante, mai ales n valoare relativ, n beneficiul rilor mai puin bogate ale Uniunii. Totui, acest caracter redistributiv al bugetului european este atenuat, dac inem seama de resursele distribuite de ctre alte fonduri: FEOGA, subveniile pentru cercetaredezvoltare, a cror afectare depinde mai mult de puterea economic a fiecrei ri.

3.2. Regulile i procedurile bugetarePrincipiile bugetare. Bugetul comunitii respect principiul clasic al anualitii, care implic relaionarea operaiilor bugetare la un exerciiu anual, pentru a facilita Comisiei controlul executrii operaiilor.Specific este ns faptul c bugetul comunitar trebuie s se plieze unui principiu ce nu se gsete n statele europene: cel al echilibrului. Previziunile ncasrilor dintre dou bugete trebuie s fie egale cu creditele aceleiai perioade. Este interzis s se recurg la mprumut pentru a acoperi un deficit bugetar. Orice cheltuial suplimentar neprevzut care intervine ntre dou bugete trebuie s constituie obiectul unui buget rectificat, care respect principiul echilibrului fie prin transferul de credite de la un post la altul, fie prin apelul la resurse suplimentare.

Procedura bugetar. n fiecare an Comisia pregtete n avans proiectul de buget, amendat i apoi adoptat de Parlament i de Consiliul de Minitri. Executarea este n responsabilitatea Comisiei. Repartizarea competenelor bugetare ntre Parlament i Consiliul de Minitri a evoluat n cursul timpului, dar este nc obiectul unor litigii.

Aceast repartizare a competenelor se face pe baza distinciei ntre cheltuielile obligatorii i nonobligatorii. Cheltuielile obligatorii sunt cheltuielile pe care autoritatea bugetar trebuie s le nscrie n buget pentru a permite Comunitii s-i respecte obligaiile interne sau externe (este vorba n primul rnd de PAC). Celelalte cheltuieli sunt, dimpotriv nonobligatorii (politice, sociale, regionale, industriale i de cercetare-dezvoltare ...).

n ceea ce privete cheltuielile obligatorii, Parlamentul nu are dect dreptul de a le propune, n vreme ce Consiliul le poate respinge. n schimb, el are puterea de a spori nivelul cheltuielilor nonobligatorii, amendnd proiectul de buget, dar nu poate face aceasta dect n limita unei rate de cretere prin raport la anul precedent, calculat de Comisie n funcie de situaia macroeconomic. Consiliul poate totui s acorde o depire a acestei rate.

3.3. Reforma bugetului europeanContraindicaia intereselor prezente. Repartizarea sarcinii bugetare ntre statele membre, pe de o parte, i resursele comunitare, pe de alt parte, a constituit obiectul a numeroase contestaii i schimbri. rile contribuabile importante (n primul rnd Germania i Regatul Unit, acesta beneficiind puin de PAC i, ntr-o mai mic msur Frana, rile de Jos, Italia, Austria, Finlanda i Suedia) frneaz tentativele de sporire a bugetului. i invers, cei care primesc mai mult dect dau (Grecia, Portugalia i Irlanda ntr-o mai mic msur, Spania, Belgia i Danemarca) sunt favorabile extinderii resurselor bugetare ale Comunitii.O alt problem o reprezint opoziia ntre organele instituionale. n vreme ce membrii Consiliului au grij s limiteze contribuiile rilor pe care le reprezint, contribuii care sunt o parte din cheltuielile publice naionale, Comisia i Parlamentul sunt mai degrab favorabili unei expansiuni bugetare, care ar corespunde creterii puterii lor i a mijloacelor lor de intervenie.3.4. Plafonarea cheltuielilor bugetare pn n 2006Ultimele dou reforme bugetare au fost pregtite de J. Delors (preedintele Comisiei din 1985 pn n 1995).

Pachetul Delors 1, adoptat de Consiliu n februarie 1998, a limitat mai nti cheltuielile pentru agricultur, a crei cretere a fost plafonat la 74% din creterea PIB-ului mediu pe Uniunea European. Dimpotriv, alocaiile consacrate fondurilor structurale au fost dublate. Pentru finanarea noilor cheltuieli a fost instituit cea de a patra resurs, fondat pe PNB-ul fiecrei ri.Pachetul Delors 2 are ca obiectiv prevederea mijloacelor bugetare corespunznd aplicrii TUE. Adoptat n martie 1992, el redistribuie resursele n favoarea programelor structurale i creeaz Fondul de coeziune. Statele cele mai bogate, care contribuie cel mai mult, au acceptat aceste propuneri n schimbul plafonrii celor ase categorii de cheltuieli nscrise n perspectiva perioadei 19931999.Summitul de la Berlin din martie 1999, consacrat finanrii Uniunii, a adus puine inovaii fa de evoluia ultimilor 10 ani. Cheltuielile bugetare rmn plafonate la 1,27% din PIB-ul Uniunii pn n 2006 i s-a confirmat c cea de a patra resurs (calculat din PIB-ul fiecrei ri) va ocupa o parte din ce n ce mai mare printre ncasrile bugetului european.

PAGE 9