DGPSMRCB

Dimensiunea decalajului fiscal la TVA n Romnia aspecte relevante ale Studiului pentru cuantificarea i analizarea decalajului fiscal la TVA n cele 27 de State Membre ale Uniunii Europene, TAXUD/2012/DE/316

Criza economic declanat la nivel internaional n anul 2008, a condus la accentuarea deficitelor fiscale i creterea datoriilor guvernamentale, aducnd n centrul ateniei guvernelor Statelor Membre ale Uniunii Europene preocuparea pentru msurarea i reducerea decalajelor fiscale. Decalajul fiscal (tax gap) reprezint cel mai bun indicator de msurare a gradului de conformare a contribuabililor la obligaiile de natur fiscal, reprezentnd diferena dintre ceea ce s-ar ncasa sub form de taxe i impozite dac toi contribuabili i-ar respecta n totalitate obligaiile i sumele efectiv colectate de ctre administraia fiscal.

Aspecte relevante ale Studiului pentru cuantificarea i analizarea decalajului fiscal la TVA n cele 27 de State Membre ale Uniunii Europene, TAXUD/2012/DE/316

Avnd ca principal scop declarat identificarea i nelegerea celor mai recente evoluii n domeniul fraudei fiscale la TVA n Uniunea European, Comisia European a contractat servicii specializate de consultan pentru realizarea unui studiu privind decalajul fiscal la TVA la nivelul celor 27 State Membre ale Uniunii Europene, care s acopere perioada 2000-2011. Raportul comandat de ctre Comisia European prin intermediul DG TAXAUD a fost realizat de ctre un consoriu alctuit din experii urmtoarelor entiti: CASE (Centrul pentru Cercetri Sociale i Economice, Varovia) i CPB (Biroul Central de Planificare, Haga).Decalajul fiscal la TVA este definit ca diferena dintre obligaia teoretic de TVA[footnoteRef:1], determinat pe prin aplicarea corect a literei i a spiritului legii i colectarea efectiv a TVA, n fiecare ar i pentru fiecare an (exprimar n valori absolute sau procentual). Studiul prezentat n luna Septembrie 2013 se bazeaz pe un raport anterior realizat de pentru Comisia European de ctre consultantul britanic Reckon LLP n anul 2009, care acoper Statele Membre ale UE-25 pe parcursul anilor 2000-2006 i utilizeaz aceiai metodologie "top-down" folosit de Reckon (2009), modificat conform necesitilor i constrngerilor identificate. [1: TVA teoretic]

Decalajul de politic fiscal (Policy Gap), pe alt parte, identific veniturile pe care Statele Membre le-ar putea obine dac ar aplica o cot uniform de impozitare asupra tuturor elementelor de consum, i le compar pe acestea cu veniturile pe care le ncaseaz n realitate prin aplicarea cotelor reduse de TVA, scutirilor sau a altor prevederi particulare ale sistemului naionale de TVA. Studiul arat o dispersie considerabil a decalajului de politic fiscal n toate Statele Membre, variind de la cel mai redus decalaj n Romnia (14%), la cea mai mare pentru Spania i Polonia (48%). Decalajul de politic fiscal este, de asemenea, un indicator important de luat n considerare atunci cnd se analizeaz modul n care Statele Membre ar putea utiliza sistemele lor de TVA n efortul de consolidare fiscal. Decalajul mediu de politic fiscala la nivelul UE (36%) este de aproximativ dou ori mai mare fa de decalajul mediu de TVA (17%). Veniturile din TVA s-au situat la un nivel mediu de 21 % din totalul veniturilor bugetare ale Statelor Membre UE-27 n perioada 2000-2011, echivalentul unei medii de 7,5 % din PIB. Cel mai mic procent din veniturile totale a fost nregistrat n Italia, n timp ce Bulgaria se bazeaz cel mai mult pe TVA n totalul veniturilor sale generale guvernamentale.Principalele rezultate ale studiului prezentat n 2013 relev un decalaj fiscal la TVA de 193 miliarde Euro n anul 2011 (1,5% din PIB-ul UE 26[footnoteRef:2]), indicnd o cretere semnificativ fa de valoarea de 1,1 % din PIB-ul UE nregistrat n anul 2006. Italia ( 36 miliarde de euro), Frana ( 32 miliarde), Germania ( 26.9 miliarde) i Regatul Unit al Marii Britanii (19 miliarde ) au contribuit cu peste jumtate din totalul decalajului TVA n termeni absolui. n ceea ce privete decalajul fiscal la TVA raportat la PIB-ul propriu cele mai ridicate niveluri au fost identificate n anul 2011 n Romnia ( 10 miliarde de euro 7,9% din PIB), Grecia ( 9.7 miliarde de euro 4,7% din PIB), Lituania (4,4 miliarde - 4,4% din PIB) i Letonia ( 0.9 miliarde 4,7% din PIB). [2: Nu au fost realizate estimri pentru Cipru i Croaia]

Metodologia utilizat:Dou componente au fost identificate n scopul calculrii decalajului fiscal la TVA prin metoda top-down utilizat n Studiul prezentat Comisiei Europene: TVA teoretic (VTTL) i valoarea TVA evaluat i colectat. Cele dou sunt apoi comparate pentru a estima decalajul fiscal la TVA. Astfel, decalajul estimat poate fi atribuit mai degrab non-conformrii contribuabililor dect deciziilor de politic fiscal. Studiul utilizeaz date macroeconomice despre consum detaliate, principala surs fiind constituit de Conturile Naionale. Asupra acestor date sunt aplicate de cote de impozitare n vigoare, identificate prin analiza legislaiei fiscale specifice n scopul de estimrii VTTL. Este important de subliniat faptul c decalajul de conformare astfel msurat include frauda, dar i schimbri n alte elemente importante ale decalajului, cum ar fi schimbri n acumularea i reducerea datoriei fiscale. Ajustri: Metodologia propus presupune aplicarea unei serii de ajustri: (a) o estimare a TVA-ului care nu se recupereaz de ctre ntreprinderile mici care pot i aleg s nu s se nregistreze n sistemul oficial de TVA (exist diferite praguri n diferite state membre, unele dintre ele nepermind nenregistrarea), (b) limitele scutirilor de la recuperarea TVA pentru anumite cheltuieli, i anume achiziionarea de autoturisme, achiziionarea de combustibil i cheltuieli de divertisment.

Principalele rezultate ale Studiului pentru Romnia:

Romnia ocup ultimul loc n UE - 26 n ceea ce privete decalajul fiscal la TVA, cu o medie de 42 % pentru perioada analizat. Progresul nregistrat n perioada care a precedat criza declanat n anul 2008, atunci cnd decalajul TVA a sczut la sub 40%, a fost inversat dup anul 2008. n anul 2009 veniturile din TVA s-au prbuit cu aproximativ 30%, context n care decalajul fiscal la TVA a nregistrat valoarea record de 49%. n ciuda unei recuperri a veniturilor n perioada 2010-2011, dup creterea brusc a cotei standard n 2010 la 24%, decalajul din Romnia n 2011 s-a situat la un nivel deosebit de ridicat, ajungnd la 48 % din TVA teoretic, respectiv reprezentnd 7,9% din PIB.

Figura 1. Romnia, compoziia TVA teoretic n perioada 2000 - 2011

Figura 2. Evoluia decalajului fiscal la TVA n Romnia n perioada 2000 - 2011

Principalele concluzii ale Studiului pentru cuantificarea i analizarea decalajului fiscal la TVA n cele 27 de State Membre ale Uniunii Europene:

Estimrile econometrice ale factorilor determinani ai decalajelor fiscale la TVA arat c ncasarea TVA-ul pare s scad atunci cnd cotele de impozitare sunt crescute, cel puin n rile cu legislaie fiscal mai slab. Conform Studiului, decalajul fiscal la TVA nu se datoreaz numai fraudei. TVA-ul nepltit rezult, de asemenea, din falimente i insolvabiliti, erori statistice, plile ntrziate i evitri juridice. Prin urmare, reducerea n mod eficient a decalajului TVA necesit o abordare conjugat pe mai multe planuri. n primul rnd, o poziie de for mpotriva evaziunii la nivel naional este esenial. n al doilea rnd, cu ct sistemul este mai simplu, cu att este mai uor este pentru contribuabilii s respecte normele. Prin urmare, Comisia European i-a concentrat eforturile pentru a face sistemul de TVA mai uor pentru ntreprinderile din ntreaga Europ. n cele din urm, Statele Membre trebuie s reformeze sistemele fiscale naionale ntr-un mod care s faciliteze conformarea, s descurajeze evaziunea i evitarea, i s mbunteasc eficiena colectrii impozitelor. Sistemele fiscale complicate, cu cote multiple, au fost identificai printre principalii determinani neconformrii.

Rezultatele analizei realizate de ctre Serviciul Estimare i Analiza Veniturilor n luna Mai 2013 privind decalajul fiscal la TVA n perioada 2009 - 2011

Avnd n vedere necesitatea dezvoltrii de ctre Agenia Naional de Administrare Fiscal a unui cadru adecvat de msurare a gradului de conformare a contribuabililor la ndeplinirea obligaiilor de natur fiscal i pentru construirea unui indicator de impact optim n acest domeniu, Serviciul de Estimare i Analiza Veniturilor a demarat, n prima jumtate a anului 2013, un studiu pilot de estimare a decalajului fiscal la TVA prin utilizarea unei metodologii de sus n jos care presupune compararea datelor despre consum care atrag TVA nedeductibil, nregistrate n conturile statistice naionale, cu datele privind Taxa pe Valoarea Adugat ncasat efectiv de ctre A.N.A.F. Metodologia de sus n jos de estimare a decalajului fiscal la TVA presupune identificarea bazei teoretice de TVA prin exploatarea datelor statistice cuprinse n Conturile Naionale Tabelele Intrri-Ieiri, pentru agregatele macroeconomice de consum care atrag TVA nedeductibil: Consumul Final, Consumul Intermediar i Formarea Brut de Capital Fix. Pornind de la baza teoretic de TVA este determinat TVA teoretic (TVAT taxa pe valoarea adugat care ar fi colectat de ctre ANAF dac totalitatea contribuabililor i-ar respecta n mod corect toate obligaiile fiscale). TVAT este comparat ulterior cu TVA realizat n anul pentru care se efectueaz estimarea, identificndu-se astfel decalajul fiscal la TVA. Metodologia prezentat permite identificarea decalajului TVA datorat evaziunii fiscale (neplat, subdeclarare i nenregistrare), decalajul nregistrat datorit rambursrilor nepermise de TVA sau datorit schemelor legale de evitare a plii. Datele despre consum din Conturile Naionale sunt ajustate ulterior pentru a ine cont de scutirea acordat ntreprinderilor mici care opereaz sub pragul de TVA i cu consumul aferent bunurilor i serviciilor sau sectoarelor scutite. Datorit faptului c varianta definitiv a PIB i Tabelele Intrri - Ieiri sunt disponibile, conform metodologiei Conturilor Naionale, la 21 de luni de la finalul anului pentru care sunt prezentate rezultatele, analiza decalajului fiscal la TVA a nceput cu datele aferente anului 2009. Estimrile au acoperit anii 2009, 2010 i 2011 i sunt realizate pe baza datelor aferente anului 2009, prin proiectarea agregatelor de consum pentru anii 2010 i 2011 cu elementele de prognoz furnizate de Comisia Naional de Prognoz. Astfel estimarea decalajului fiscal la TVA pentru anul 2011 va fi prezentat n Studiul Anexat ntr-o variant provizorie (pe baza datelor aferente anului 2009). n a doua jumtate a anului 2013, varianta provizorie a decalajului fiscal la TVA va fi actualizat cu datele aferente anului 2010 (variant semi-definitiv) i va fi prezentat n form definitiv odat cu publicarea de ctre INS a datelor finale pentru anul 2011. Detaliile suplimentare despre metodologia utilizat i despre etapele analizei sunt prezentate n Studiul anexat prezentei Note.Datele necesare pentru realizarea estimrilor au fost obinute din urmtoarele surse: Direcia General de Planificare i Monitorizare a Realizrii Creanelor Bugetare din ANAF ne-a furnizat datele necesare privind TVA colectat aferent perioadei 2009 2012, inclusiv detalii despre sumele reprezentnd dobnzi i penaliti de ntrziere. Unitatea de coordonare a relaiilor bugetare cu Uniunea European din cadrul Ministerului Finanelor Publice ne-a transmis Tabelul de calcul al cotei medii ponderate de TVA pentru anii 2010 i 2011 care prezint tranzaciile defalcate pe cote de TVA (cot standard, cot redus de 9%, cot redus de 5%). Direcia General de Tehnologia Informaiei din A.N.A.F. ne-a furnizat lista agenilor economici nregistrai n scopuri de TVA ns nu a fost n msur s ne furnizeze lista agenilor economici care au operat n anul 2011 sub pragul de TVA i au aplicat regimul opional de scutire pentru ntreprinderile mici. Institutul Naional de Statistic ne-a transmis Tabelele anuale de calcul ale cotei medii ponderate de TVA, pentru perioada 2005 2010 precum i Tabelele anuale de intrri ieiri i tabelele anuale de utilizri.

Decalajul fiscal la TVA este exprimat: (1) n valoare absolut (n uniti monetare); (2) ca procent din PIB anual i (3) ca procent din TVA teoretic principalul indicator utilizat la nivel internaional.

Studiul de estimare a decalajului fiscal la TVA este realizat n dou variante. Prima variant include n baza TVA teoretic toate elementele de consum din Conturile Naionale care atrag TVA nedeductibil, dup cum urmeaz: - Consumul final al gospodriilor populaiei, - Consumul final al administraiilor (publice i private), - Consumul intermediar al sectorului ntreprinderilor nefinanciare (SQS), - Consumul intermediar al gospodriilor, - Consumul intermediar al administraiilor publice i private, - Consumul intermediar al sectorului financiar-bancar, - Formarea brut de capital fix a sectorului ntreprinderilor nefinanciare (SQS), - Formarea brut de capital fix a sectorului financiar-bancar, - Formarea brut de capital fix a administraiilor publice i private, - Formarea brut de capital fix a gospodriilor populaiei.Tabelul 2. Rezultatele privind decalajul fiscal la TVA prin includerea tuturor elementelor de consum in baza TVA teoretic (Varianta 1):

200920102011

TVA gap (milioane lei)35.634,3041.269,4150.054,74

TVA gap (% TVAT)51,26%51,64%51,48%

TVA gap (% din PIB)7,11%7,88%8.99%

Datele comunicate de Institutul Naional de Statistic nu conin detalii suplimentare despre calculul Proratei[footnoteRef:3] utilizate la determinarea consumului care atrage TVA nedeductibil pentru sectorul ntreprinderilor nefinanciare (SQS), existnd astfel posibilitatea ca valoarea obinut pentru TVA teoretic s fie supraestimat. Pentru a compensa acest neajuns, n varianta 2 a estimrii am exclus din baza TVA teoretic Consumul Intermediar i Formarea Brut de Capital Fix a sectorului SQS. Presupunem astfel c integralitatea consumului final i a formrii brute de capital fix pentru ntreprinderile nefinanciare aparinnd sectorului SQS, reprezint cheltuieli integral deductibile i nu contribuie astfel la baza TVA teoretic, iar ponderea Cifrei de Afaceri a ntreprinderilor scutite n acest sector este marginal. Toate detaliile metodologice i ipotezele modelului de estimare sunt prezentate n Studiul anexat. [3: Prorata reprezint ponderea tranzaciilor purttoare de TVA nedeductibil n total tranzacii pentru fiecare din cele 99 de sectoare economice ale economiei naionale, conform CAEN rev. 2]

Tabelul 3. Rezultatele privind decalajul fiscal la TVA prin excluderea din baza TVA teoretic a CI i FBCF aparinnd sectorului ntreprinderilor nefinanciare (Varianta 2):

200920102011

TVAT (milioane lei)52.989,3760.661,4672.876,83

TVA realizat (milioane lei)33.887,6438.655,1147.172,79

TVA gap (milioane lei)19.101,7322.00625.704,04

TVA gap (% TVAT)36,05%36,28%35,27%

TVA gap (% PIB)3,81%4,20%4,62%

Rezultatele prezentate sugereaz niveluri ridicate ale decalajului fiscal la TVA n Romnia, cifrele situndu-se peste media UE-25 (15% - 20%, conform raportului Reckon[footnoteRef:4]). n anul 2007, consultantul Bncii Mondiale, Tuan Minh Le, a realizat o estimare similar a decalajului fiscal in Romnia[footnoteRef:5], pentru anul 2004, obinnd o valoare a decalajului fiscal la TVA de 45,6% din TVA teoretic. Rezultatele obinute sunt coerente i cu estimarea Tax Research UK[footnoteRef:6], care sugereaz un nivel al decalajului fiscal la TVA n Romnia, pentru anul 2011 de 45,1%, precum i cu un alt indicator utilizat n mod curent de ctre Banca Mondial: indicele eficienei TVA, care pentru Romnia are o valoare de 54% n anul 2011, sugernd un decalaj fiscal la TVA de 46%. [4: Study to quantify and analzse the VAT gap in the EU-25 Member States, Reckon LLP pentru DG Taxation and Customs Union, 21 Septembrie 2009] [5: Estimating the VAT Base: Method and Application, Tuan Le Minh, 9 Aprilie 2007] [6: Closing the European Tax Gap Richard Murphy, Tax Research UK, 10 Februarie 2012]

Pentru anul 2010 TVA realizat are cea mai important cretere n valori reale (+15,35%), prezentnd un spor superior creterii reale a TVAT (+13,56%). Acest fapt conduce la reducerea nivelului decalajului fiscal la TVA n perioada 2010 2011 cu 2,8%, i poate fi explicat prin creterea eficienei colectrii veniturilor din TVA.

Tendina de cretere a decalajului fiscal exprimat n valoare absolut poate fi justificat att prin creterea ratei standard de TVA n anul 2010, ct i prin nrutirea situaiei economice de ansamblu, ambele situaii constituind factori care conduc la un comportament de evitare a obligaiilor fiscale de ctre contribuabili. Cu toate acestea, dei n 2010 decalajul fiscal la TVA, exprimat ca procent din TVAT a crescut cu 0,23 pp, n perioada 2010-2011 putem remarca o reducere semnificativ a acestuia de peste 1 punct procentual (-2,8%), sugernd o cretere semnificativ a eficienei colectrii n perioada respectiv.

1