istoricul contencios.docx
TRANSCRIPT
CAPITOLUL III. ASIGURAREA SUPREMAŢIEI LEGII DE CĂTRE
ORGANELE JUSTIŢIEI.
Secţiunea I. Scurt istoric.
§1. Originea şi evoluţia instituţiei contenciosului administrativ.
Etimologic cuvântul «contencios» derivă de la latinescul “contendere”, care
înseamnă a lupta, a pune faţă în faţă sau a confrunta. Evident, apare şi întrebarea,
între cine are loc confruntarea în cazul contenciosului administrativ?
Din punct de vedere al litigiilor ce formează obiectul activităţii ei, funcţia
jurisdicţională se împarte in două ramuri, si anume:
a) Contenciosul de drept comun, care este alcătuit din totalitatea litigiilor de
competenţa organelor judecătoreşti propriu zise de natura civilo-comercială si
penală.
b) şi contenciosul administrativ, compus din totalitatea litigiilor de natură
administrativă de competenţă, după sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse
state, fie a tribunalelor speciale administrative, fie a instanţelor judecătoreşti1.
Premisele sociale care au marcat începutul unei noi jurisdicţii – cea de
contencios administrativ sunt următoarele:
Acum două sute de ani şi mai bine, odată cu principiul separaţiei puterilor de
stat, care a destrămat puterea absolută a regilor, s-a pus şi problema
responsabilităţii statului în faţa particularului.
Principiul responsabilităţii statului în faţa particularului a fost unul din
principiile Revoluţiei franceze de la 1789, dar nu şi-a găsit o exprimare practică
imediată. Abia în a doua jumătate a secolului XIX (mai ales după decizia Blanco a
Consiliului de Stat din 1873) în Franţa se schimbă legislaţia şi implicit teoria cu
privire la răspunderea statului pentru daune.
1 Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ roman, Bucureşti, Editura, Universala ALCALAY&CO, 1937, Pag. 31.
Decizia Blanco afirmă principiul competenţei administrative pentru toate
acţiunile în care se solicită răspunderea Statului. Această competenţă se fondează
pe autonomia răspunderii administraţiei, care nu poate fi guvernată de regulile
stabilite în Codul Civil referitoare la raporturile între particulari, ci este supusă
unor reguli speciale, care variază după nevoile serviciului public şi necesitatea de a
concilia drepturile statului cu drepturile private.
Înfiinţarea organelor de contencios administrativ se justifică şi prin faptul că
de multe ori, organul emitent, s-au cel ierarhic superior, nu înlătură pe căile
specifice ale recursului graţios sau ierarhic, actele administrative emise cu
încălcarea regulilor de drept, prin care cei administraţi sunt vătămaţi în drepturile
lor. Pe de altă parte, dacă este adevărat că recursul administrativ graţios şi cel
ierarhic sunt mai avantajoase pentru cei vătămaţi în drepturile lor printr-un act
administrativ, în încercarea lor de a obţine satisfacţia legală, ele nu sunt suficiente
pentru ocrotirea eficace a drepturilor şi intereselor cetăţenilor. De aceea, cerinţele
statului de drept impun cu necesitate luarea unor măsuri complementare, având ca
obiect instituirea unui control jurisdicţionalizat a legalităţii activităţii executive2.
Controlul legalităţii actelor administrative de autoritate apare ca o formă
juridică de apărare a drepturilor particularilor (persoane fizice sau juridice) ce se
realizează atât de instanţele judecătoreşti specializate (instanţe de contencios
administrativ), cât şi de instanţe de drept comun, împotriva abuzurilor
administraţiei publice.
Doctrina juridică a apreciat că numai controlul administrativ nu oferă
suficiente garanţii pentru a asigura aplicarea principiului legalităţii în activitatea
autorităţilor administraţiei publice în scopul protejării drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor. Controlul jurisdicţional se deosebeşte de controlul administrativ prin
mai multe trăsături specifice:
Controlul jurisdicţional este exercitat de un tribunal, care constituie o
entitate distinctă de administraţia activă, în timp ce controlul administrativ se
înfăptuieşte în cadrul structurii acestei administraţii.
2 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică,Bucureşti,1959,p.156
Dacă exercitarea controlului jurisdicţional presupune întotdeauna un act de
sesizare din partea particularului interesat, controlul administrativ poate fi
declanşat atât printr-o cerere a administratului, cât şi din oficiu.
În timp ce în cazul controlului jurisdicţional actul administrativ este verificat
numai din punct de vedere al legalităţii, controlul administrativ poate pune în
cauză atât legalitatea cât şi oportunitatea actului3.
Controlul jurisdicţional poate duce la anularea actului ilegal sau la
înlăturarea lui din soluţia procesului. Consecinţele controlului administrativ sunt
mai ample, căci exercitarea lui poate aduce nu numai la anularea actului ci şi la
reformarea (modificarea ) lui.
Controlul jurisdicţional se desfăşoară prin aplicarea procedurii judiciare,
bazate pe principiul contradictorialităţii, al motivării deciziei şi a autorităţii
lucrului judecat. Exercitarea controlului administrativ nu presupune respectarea
unei asemenea proceduri, iar dacă recursul administrativ este respins, el poate fi
reiterat4.
Noţiunea de contencios administrativ nu a putut face abstracţie de aspectele
referitoare la activitatea organelor administrative cu caracter jurisdicţional.
Indiferent de faptul că s-au exprimat mai multe opinii, teza dominantă a fost aceea
după care “actul administrativ jurisdicţional” desemnează acel act ce emană de la o
autoritate administrativă în soluţionarea unui conflict de interese între două
administraţii s-au între administraţie şi un particular şi care, spre deosebire de actul
administrativ propriu-zis, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ5.
Pe parcursul dezvoltării istorice a contenciosului administrativ s-au format
câteva sisteme de organizare a organelor de contencios administrativ. Într-un
sistem, din care face parte România şi nu de mult timp şi R. Moldova, organele de
3 A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, vol.2, Herculane: Hercules, 1993, p.154; Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor şi, respectiv, inspecţiilor de stat este un control de legalitate sub toate aspectele actelor administrative, inclusiv al oportunităţii, nefiind, însă, un control axat pe raporturi de subordonare; în cadrul acestuia, anularea nu poate interveni decât în cazurile prevăzute de lege. A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, Ed. “Nemira”, 1996, vol.I, pag.388.
4 T. Drăganu, op. cit., p.156-1575 A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, p. 155; A. Teodorescu, Tratat de drept
administrativ, p.377-379.
contencios administrativ sunt organizate într-un sistem de organe ce fac parte din
sistemul organelor puterii judecătoreşti.
Într-un alt sistem, din care face parte şi Franţa de pildă, organele de
contencios administrativ alcătuiesc un sistem de organe paralel cu sistemul
organelor judecătoreşti.
§ 2. Contenciosul administrativ pe teritoriul Basarabiei între anii 1856-1944.
Nu putem spune că pe teritoriul Basarabiei actualei R. Moldova nu a existat
nici o dată instituţia Contenciosului administrativ. Cu întreruperi mai lungi sau mai
scurte, pe un teritoriu mai mare sau mai mic, populaţia Basarabiei a cunoscut
instituţia Contenciosului administrativ român de la apariţia lui în 1864 şi până la
ultima despărţire a Basarabiei de Patria –mumă în 1944.
Prima perioadă a contenciosului administrativ român aplicat şi pe teritoriul
Basarabiei a fost Legea contenciosului administrativ din 11.02.1864, deoarece în
urma Congresului de pace de la Paris (1856), o mică parte de la nord de gurile
Dunării (împărţită din punct de vedere administrativ în trei judeţe Izmail, Cahul şi
Bolgrad) este retrocedată principatului Moldovei6. Astfel Basarabia a cunoscut
instituţia contenciosului administrativ (atribuită la acea dată Consiliuluii de Stat)7
odată cu apariţia sa în România.
În materie de contencios administrativ, Consiliul de stat soluţiona, potrivit
legii organice, litigiile între particulari şi persoanele juridice care reclamau
vătămarea intereselor lor, prin măsuri administrative, luate de: miniştri, prefecţi şi
alţi agenţi administrativi, cu încălcarea legilor şi regulamentelor8.
Activitatea Consiliului de Stat în materie de contencios administrativ a fost
extrem de redusă în acei doi ani de existenţă. În afară de cele vre-o trei sute de
6 Sudul Basarabiei a fost parte componentă a Moldovei (1856-1859) apoi a principatelor unite a Ţării Româneşti şi Moldovei. Ioan Scurtu ş.a., ISTORIA BASARABIEI de la începuturi până în 1988, Editura SEMNE, Bucureşti, 1988, pag.51-53.
7 Perioada cuprinsa între (11 februarie 1864 – 12 iulie 1866), se caracterizează prin aceea că atribuţiile de contencios administrativ au fost conferite, prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, Consiliului de Stat, care avea atribuţii şi în materie legislativă şi administrativă.
8 Ilie Iovănaş, op. cit., pag.119-120.
recursuri în materie agrară, numărul proceselor de contencios administrativ
propriu-zis se reducea abia la vre-o douăzeci, între care numai patru au fost
admise, câteva respinse, iar restul soluţionate prin declinare de competenţă9.
O altă perioadă în istoria contenciosului administrativ român este perioada
cuprinsă între 9 iulie 1866 – 1 iulie 1905. Pe teritoriul Basarabiei această perioadă
a fost mai scurtă ea a durat până la 13 mai 1878 când la Berlin s-a semnat tratatul
de pace10. Conform căruia porţiunea teritoriului Basarabiei din componenţa Ţării
Româneşti era reanexată la Rusia.
Consiliul de Stat a fost desfiinţat prin art.131 al Constituţiei din 1866, care
prevedea că Consiliul de Stat va înceta să mai existe de îndată ce se va vota legea
menită să prevadă autoritatea chemată a-l înlocui în atribuţiile sale. Această lege s-
a votat la 9 iulie 186611.
Atribuţiile Consiliului de Stat au fost împărţite, după caz între curţile de
apel, şi instanţele judecătoreşti de drept comun. Caracterizând această perioadă cu
prilejul motivării unei decizii, Curtea de Casaţie şi Justiţie a arătat că, de la 1866 şi
până în 1905, particularul nu putea cere decât despăgubiri pe calea dreptului
comun, dar actul administrativ continua să-şi producă efectele12.
Legea din 9 iulie 1866, deferind tribunalelor atribuţiile de contencios
administrativ ale Consiliului de Stat, care constau în dreptul de a judeca plângerile
celor vătămaţi, în interesele lor prin acte administrative specifice, le-a conferit în
realitate o competenţă pe care tribunalele ordinare nu o aveau şi pe care nu au avut-
o nici o dată, ele fiind competente a judeca numai vătămările de drepturi iar nu şi
cele de interese13.
În ce priveşte procesele relative la actele de gestiune, procese asemănătoare
celor dintre particulari, tribunalele şi-ai recunoscut o capacitate deplină de a le
judeca şi de a trage toate consecinţele necesare. În ce priveşte însă actele de
9 Idem, nota1, pag.78.10 Mai multe articole se refereau la România. În ceea ce ne interesează în special că “Principatul României
retrocedează M. S. împăratului Rusiei porţiunea teritoriului Basarabiei, despărţită de Rusia în urma Tratatului de la Paris 1856”. Ioan Scurtu, op. cit., pag.60.
11 C.G. Rarincescu, op.cit., pag.78.12 V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura ALL, Bucureşti, 1994. Pag.29-30.13 C.G. Rarincescu, op. cit., pag.81.
autoritate, şi-au recunoscut o competenţă redusă şi anume, nu se socoteau
competente să anuleze un asemenea act, ci apreciau în mod indirect legalitatea
actului, mai cu seamă sub raportul cauzării injuste de prejudicii şi acordau
despăgubiri pentru pagubele constatate14.
S-a considerat anume că a se recunoaşte puterii judecătoreşti acest drept de
anulare, ar depăşi competenţa ei normală şi ar încălca principiul separaţiei
puterilor15.
Nevoia care era simţită în această materie, era acea a înfiinţării unui organ
care să aibă o putere mai largă în ce priveşte actele de autoritate a administraţiei şi
anume aceea de anulare a acestor acte. Contenciosul administrativ la această
perioadă se caracteriza prin aceea că era exercitat tot de unele organe ale puterii
judecătoreşti de drept comun, care pe lângă competenţa lor anterioară au fost
investite cu o competenţă specială în baza unor dispoziţii legislative speciale. În
această etapă, reforma contenciosului administrativ cerută cu multă stăruinţă, atât
în cercurile juridice cât şi în unele cercuri politice, a fost înfăptuită în anul 1905, în
urma venirii la cârma statului a partidului conservator. Aceste legi sunt: legile
pentru reorganizarea Curţii de Casaţie din 1 iulie 1905, din 25 martie 1910, din 17
februarie1912, apoi art.107 din Constituţia din 192316.
La 27 martie/9 aprilie 1918. Sfatul Ţării al Republici Democratice
Moldoveneşti a votat17 istorica declaraţie de Unire: “În numele poporului
Basarabiei Sfatul Ţării declară: Republica Democratică Moldovenească
(Basarabia), în hotarele ei dintre Prut şi Nistru, Dunăre, Marea Neagră şi vechile
graniţe cu Austria, ruptă de Rusia acum o sută şi mai bine de ani din trupul vechii
Moldove, în puterea dreptului de neam, pe baza principiului că noroadele singure
să-şi hotărască soarta lor, de azi înainte şi pentru totdeauna se uneşte cu
România”18.
14 Idem.15 Idem.16 C.G. Rarincescu, op. cit., pag.88.17 Pentru unire au votat 86 de deputaţi, 3 au fost contra, iar 36 s-au abţinut.18 I. Scurtu ş.a., op.cit., pag.88.
În această etapă, pe teritoriul Basarabiei au fost aplicate aceleaşi legi care
reglementau contenciosul administrativ în România. Aceasta era Legea din 17
februarie 1912 care menţinea atribuţiile de contencios administrativ ale tribunalelor
de drept comun aşa cum existau în sistemele anterioare, cu unele diferenţe faţă de
cel din 1905 şi anume: Curtea de Casaţie nu mai era învestită cu dreptul să anuleze
actul, ci numai să-l declare ilegal şi să invite autoritatea administrativă să satisfacă
cererea particularilor. În modul acesta anularea actului era făcută de însăşi
autoritatea administrativă19.
Din 1923 sistemul de contencios administrativ este reglementat prin art.107
din Constituţia României de la 1923. Legiuitorul constituant din 1923, a făcut din
Contenciosul administrativ o instituţie de ordin constituţional, ale cărei caractere
fundamentale sunt două; a) Constituţia din 1923 este refractară înfiinţării de
tribunale administrative, şi b) încredinţează atribuţiile de contencios administrativ
puterii judecătoreşti obişnuite, cuprinzând între aceste atribuţii şi puterea de a
anula actele administrative ilegale20.
O altă etapă este cuprinsă între anii 1925 şi 1948 (pentru Basarabia până în
23 august 1944 cu o perioadă de întrerupere de un an de zile(28 iunie 1940- 22
iunie 1941). Pentru a pune capăt controverselor de ordin constituţional din etapa
anterioară, legiuitorul constituant din 1923 a consacrat instituţia contenciosului
administrativ în mod expres, urmând ca o lege specială să stabilească condiţiile în
care puterea judecătorească va exercita atribuţiile de contencios administrativ21.
Această lege a fost adoptată abia în 25 decembrie 1925.
Potrivit legii contenciosului administrativ, instanţele de contencios
administrativ erau Curţile de Apel şi Curtea de Casaţie. Contenciosul, înfiinţat prin
19 Ibidem, pag.93.
20 Idem, pag.95-96.21 Art. 107 din Constituţie prevedea: “Autorităţi speciale de contencios administrativ, nu se pot înfiinţa.
Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătoreşti potrivit legii speciale. Cel vătămat în drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune făcut cu călcarea legilor şi a regulamentelor, fie prin reaua voinţă a autorităţilor de a rezolva cererea privitoare la un drept poate face cerere la instanţă pentru recunoaşterea dreptului său.
Organul puterii judiciare judecă dacă actul este ilegal, îl pot anula sau pot pronunţa daune civile până la data restabilirii dreptului vătămat, având şi căderea de a judeca şi cererea de despăgubire, fie contra autorităţii administrative chemate în judecată, fie contra funcţionarului vinovat. Puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ, precum şi actele cu caracter militar”.
Legea din 1925, era un contencios subiectiv, ceea ce însemna că acţiunea putea fi
introdusă în instanţa prevăzută în această lege, numai dacă reclamantul invoca
lezarea unui drept subiectiv. Pe de altă parte, legea din 1925 a instituţionalizat un
contencios de plină jurisdicţie, ceea ce înseamnă că cel lezat în drepturile sale
putea cere anularea actului, invoca ilegalitatea pe cale de excepţie şi putea pretinde
şi despăgubiri22.
Aş menţiona că instituţia contenciosului administrativ pe teritoriul
Basarabiei a avut o practică destul de bogată, nu de puţine ori chiar cazuri unice,
nemaiîntâlnite până atunci în practica judecătorească, cum ar fi cazul doamnei
Haia Rivea Alcher cu Ministerul Sănătăţii23:
Acest caz prezintă un interes deosebit pentru că rezolva o chestie de drept
internaţional, privitoare la aplicabilitatea legilor din diferite ţări în urma
dezmembrărilor teritoriale, cu repercursiuni asupra drepturilor particularilor.
“Doamna Haia Rivea Alescher poseda titlul de doctor în medicină în baza
diplomei din 10 septembrie 1914, eliberată de universitatea din Harcov – Rusia.
Prin decretul-lege nr.401 publicat în Monitorul Oficial nr.33 din 10 februarie1938,
s-a dispus revizuirea liberii practici a medicinii şi farmaciei acordate de la 1
ianuarie 1919 până la 31 decembrie 1937, pe bază de diplome obţinute în
străinătate.
Pentru cei ce au practicat profesiunea în teritoriile alipite anterior datei de 1
ianuarie 1919 se impunea numai depunerea: 1) diplomei şi 2) certificatului de
naţionalitate.
În acest mod s-a fixat data până la care se recunoaştea exercitarea profesiunii
– fără necesitatea dobândirii liberii practici şi anume data de 1 ianuarie 1919.
În baza legislaţiei sanitare a fostelor imperii Rus şi Austro-Ungar, de la care
au revenit la Patria-mumă provinciile alipite, diplomele universitare, confereau
prin ele însă-şi dreptul de liberă practică a profesiunii, fără de a mai fi nevoie de
vre-o altă formalitate (art.220 şi 221 din legea sanitară rusă; art.3 din legea sanitară
austriacă din 1883), spre deosebire de legislaţia română, care impunea chiar şi
22 Ibidem.23 Dec. Curţii de Casaţie nr.329 din 8 februarie 1939, Pandectele. Rom., I, pag.145-149.
pentru diploma naţională, necesitatea unei autorizări speciale a Ministerului
Sănătăţii şi aceleiaşi autorizări precedate de un examen pentru cele obţinute în
străinătate (art.152 şi 153 din legea sanitară română).
Reclamanta susţinea că, în verificarea titlurilor medicilor şi farmaciştilor cu
diplome din străinătate comisia a săvârşit un exces de putere, şi-a depăşit
competenţa şi a violat art.1,3,6 şi 14 din regulamentul rus al instituţiilor şcolare din
1893, când i-a anulat autorizaţia de liberă practică de medic, odată ce diploma sa
de medic, eliberată de Universitatea din Haricov în anul 1914, nu poate fi socotită
faţă de Basarabia, locul ei de naştere, care la această dată făcea parte din Rusia, ca
fiind diplomă străină. În soluţionarea cauzei trebuia să se aplice principiul de drept
internaţional, potrivit căruia legea statului anexat devine legea statului anexator, şi
deci greşit şi fără competenţă Comisia şi-a arogat dreptul de a judeca şi decide
ridicarea autorizaţiei de liberă practică de medic.
Considerând că atâta timp cât Basarabia a aparţinut fostului stat rus, diploma
eliberată de Universitatea rusă din Harcov nu putea fi socotită, faţă de acest ţinut ca
o diplomă străină, dar că, întrucât după unire, Basarabia a devenit teritoriu român,
Curtea a stabilit că diploma eliberată de Universitatea Rusă din Harcov, este de la
data unirii în raport cu teritoriul Basarabiei, o diplomă străină, şi deci întrucât în
speţă nu poate fi vorba de vreo violare a dreptului internaţional şi nici de arogarea
unei competenţe neprevăzute de lege, motivele bazate pe violarea principiilor de
drept internaţional, incompetenţă şi violarea legilor sanitare din 1921 şi 1926 şi a
fostei legi ruse sunt nefondate.
Considerând că din decizia atacată cu recurs, se constată că recurenta a
depus la dosar o serie de acte pentru dovedirea că a exercitat efectiv profesiunea de
medic în oraşul Bălţi şi anume: certificatul Primăriei Bălţi cu nr.2744/1938,
adresele serviciului sanitar al jud. Bălţi cu nr.1420/1938 şi 3247/1938, precum şi
declaraţia autentificată de notarul public a d-nlui Sclear, iar în subsidiar a cerut în
acelaşi scop proba cu martori, totuşi Comisia se mărgineşte numai să afirme că
recurenta nu a făcut dovada că a practicat profesiunea de medic, fără însă să
motiveze pentru ce înlătură probele deja depuse la dosar.
Că în asemenea situaţie, întrucât prin hotărârea dată, Comisia pentru
verificarea titlurilor de medici şi farmacişti a săvârşit o nemotivare, motivul IV de
casare este întemeiat şi recursul pentru acesta estre fondat şi urmează a fi admis”24.
§ 3. Asigurarea supremaţiei legii în perioada sovietică.
La această perioadă istorică de dezvoltare a statului nostru nu se poate vorbi
despre un contencios administrativ propriu-zis, dar, actele administrative adoptate
cu această ocazie au servit drept punct de pornire în dezvoltarea instituţiei juridice
respective.
Având un regim politic dictatorial statul sovietic, din componenţa căruia
făcea parte şi Moldova, nu a recunoscut mult timp de la înfiinţarea sa dreptul
persoanei de a contesta actele sau faptele materiale ale autorităţilor de stat25.
Dreptul cetăţenilor sovietici la petiţionare este consacrat la nivel de
constituţie pentru prima dată în istoria statului sovietic în Constituţia Uniunii RSS
din 1977. O lege însă care să reglementeze mai concret drepturile cetăţenilor de a
ataca actele ilegale ale organelor de conducere, prin care se consideră vătămaţi
într-un drept legal al lor, a fost adoptată abia în 1987 la 30 iunie. Aceasta a fost
“Legea cu privire la modul de atacare la instanţa judecătorească a actelor ilegale
ale persoanelor cu funcţie de răspundere, care ştirbesc drepturile cetăţenilor”. Ea
preconiza o lărgire a sferei drepturilor cetăţenilor.
O perspectivă teoretică asupra dreptului la petiţionare a lipsit. Dreptul la
petiţionare era reglementat în articolul 58 al Constituţiei URSS. “Cetăţenii URSS
au dreptul să facă plângeri împotriva actelor funcţionarilor, organelor de stat şi
obşteşti. Actele funcţionarilor îndeplinite cu încălcarea legii, cu depăşirea limitelor
împuternicirilor, ce ştirbesc drepturile cetăţenilor, pot fi atacate în justiţie conform
legii. Plângerile trebuie să fie soluţionate în ordinea şi în termenii stabiliţi de lege”.
Apariţia atât de târzie a unei legi care să dea cetăţeanului posibilitatea de a-şi apăra
24 Idem.25 M. Orlov, op. cit., pag.99.
drepturile este explicată în literatura sovietică din această perioadă după cum
urmează.
a) În primii ani ai construcţiei socialismului, dreptul la plângere nu putea
să aibă încă un rol eficient, în apărarea drepturilor muncitorilor de a participa la
conducerea statului.
b) În aceeaşi ani, în condiţiile luptei acute de clasă, în apăratul de stat se
infiltrau adeseori contrarevoluţionari sau elemente contrarevoluţionare ce sabotau
succesele puterii sovietelor26.
c) În afara de aceasta, introducerea în această perioadă a dreptului la
petiţionare era împiedicată şi de nivelul cultural scăzut al populaţiei.
În subconştientul populaţiei, conducerea statului era concepută ca un
monopol al clasei avute27.
Acestea sunt argumentele pe care autorităţile sovietice le-au susţinut pentru
ca să nu acorde cetăţenilor accesul la justiţie în cazul când erau lezaţi în drepturi de
organele administraţiei de stat.
La Congresul VIII al Partidului muncitoresc ţărănesc (al bolşevicilor) din
1919 V.I. Lenin menţiona, că: “Până în prezent noi n-am ajuns la aceea ca masele
muncitoare să participe la conducere, - în afara legii, mai este şi nivelul cultural,
pe care nu poţi să-l supui nici unei legi”28.
În 1921 Prezidiumul Comitetului Central unional executiv a adoptat
hotărârea “Cu privire la modul de înaintare a plângerilor şi cererilor”, conform
căreia, în afară de Biroul Central al Plângerilor şi Cererilor, a controlului norodnic,
se mai formau birouri şi în uezduri29 (judeţe). La sfârşitul anilor 20 este declanşată
lupta contra birocratismului în aparatul de stat, contra elementelor considerate
putrede şi a celor ce încălcau legile sovietice. În acest scop, s-a dat o importanţă
sporită activităţii de cercetare şi soluţionare a scrisorilor şi jalbelor cetăţenilor. Pe
această linie, în 1933, la 14 iulie, Prezidiuml CC al PC (b) şi colegiul
26 V.M. Curiţin, Stanovlenie soţialisticescoi zaconnosti, Moscova, 1983,p.18027 A.I. Denisov, Obsciaia sistema soţialisticescoi democratii, Moscova, 1975,p.7828 V.I. Lenin, “”Opere”, Editura politică, Bucureşti 1956 , vol.28, p.148-153.29 Uezd – împărţirea administrativ-teritorială a Rusiei ţariste de până la revoluţia din 1917 şi în primii ani ai
U.R.S.S.
Comisariatului Norodnic al PC unional a emis o ordonanţă “Cu privire la
problemele, formele şi metodele de lucru ale birourilor de plângeri”, menită să
permită semnalarea la timp şi împiedicarea organelor locale de conducere de a se
abate de la linia partidului comunist.
Începând cu mijlocul anilor 30, instituţia petiţionării se reduce. După 1935 în
hotărârile partidului şi organelor sovietice nu se mai dă nici o atenţie plângerilor
cetăţenilor. În plus, pentru justificarea represiunilor în masă, din perioada de
înflorire a cultului personalităţii lui Stalin, chiar şi lucrările teoretice de procedură
penală a acelor ani, practic au încercat să combată instituţia dreptului de
petiţionare. Conform teoriei lui A.I.Vâşinschii, se considera vinovat deja cel ce
nimerea în calitate de învinuit în faţa instanţei de judecată30.
Pe linia acestei concepţii, la 1 decembrie 1943 Prezidiumului executiv
central din URSS a fost primită hotărârea “despre modul de examinare a dosarelor,
despre pregătirea sau comiterea actelor de terorism”, conform căruia recursul în
casaţie şi cererea de graţiere pentru acest tip de infracţiuni nu erau admise31. O
situaţie de analogie exista şi în cazul dosarelor de sabotaj şi de diversiune
începând cu 14 septembrie 193732.
Plângerile cetăţenilor încep să fie din nou examinate în a doua jumătate a
anilor 50, în perioada procesului de aşa zisa “democratizare” a vieţii obşteşti. În
aceşti ani, se iau o serie de hotărâri, în scopul sporirii rolului sovietelor şi organelor
de conducere în activitatea de soluţionare a plângerilor cetăţenilor. În 1968 apare
un decret special al Prezidiumlui sovietului suprem al URSS “despre modul de
soluţionare a propunerilor şi plângerilor cetăţenilor”33.
După cum am mai menţionat pentru prima dată în istoria statului socialist
sovietic în Constituţia din 1977 sunt incluse o serie de drepturi şi libertăţi ale
cetăţenilor, care consacră dreptul de petiţionare. Garantarea dreptului de petiţionare
prin articolul 58 din Constituţie, a fost desigur un pas înainte pe calea
democratizării societăţii. Dar totul s-a redus la introducerea acestor prevederi în
30 S.M. Fomicev, Sovietscoie gosudarstvo I pravo, Moscova, 1988, nr.7, p.11731 Codex zaconov SSSR 1935, nr.64, art.45932 Codex zaconov SSSR 1937, nr.61, art.16633 Vedomosti verhovnogo sovieta SSSR 1968, nr.17, art.144
Constituţie, fără să se adopte o lege care să precizeze căile şi procedura de
rezolvare a cererilor şi plângerilor. Constituţia din 1977 a recurs la o terminologie
schimbată. În loc de a vorbi, ca până atunci “dreptul la plângere”, se utilizează
sintagma “dreptul la petiţionare”, cu toate că până la adoptarea Constituţiei ambele
aceste noţiuni erau folosite într-o măsură egală. După aceasta, între ele s-a făcut o
diferenţă. Prin plângere se înţelege – expunerea în formă orală sau scrisă în faţa
organelor competente a cererii cetăţenilor sau a unui grup de cetăţeni în vederea
apărării legale încălcate de o persoană cu funcţii de răspundere. În schimb, prin
“petiţionare” se înţelegea demersul în formă activă (scrisă) al cetăţeanului sau al
unui colectiv de cetăţeni adresat organelor competente în scopul apărării
drepturilor personale recunoscute prin lege care au fost încălcate de o persoană cu
funcţii de răspundere.
După cum se vede, între aceste două noţiuni nu există o prea mare diferenţă.
În plus, nici la una, nici la cealaltă nu sunt precizate formele procedurale şi
termenele de exercitare, nici instanţele competente de a le rezolva.
Conform prevederilor articolului 58 din Constituţia URSS din 1977, ce
prevedea dreptul cetăţeanului de a ataca în judecată acţiunile ilegale ale
persoanelor cu funcţii de răspundere, care ştirbesc drepturile cetăţenilor, legea
URSS “cu privire la modul de atacare la instanţa judecătorească a actelor ilegale
ale persoanelor cu funcţie de răspundere, care ştirbesc drepturile cetăţenilor” din
30 iunie 1987 a precizat unele garanţii ale drepturilor constituţionale ale cetăţenilor
şi, odată cu aceasta, a făcut un pas înainte, care a rămas însă pe plan pur formal.
În primul rând, după cum reiese din art.1, alin.1, din lege, el se limitează a
prevedea că “cetăţenii U.R.S.S. au dreptul să se adreseze instanţei judecătoreşti cu
o plângere, dacă consideră că prin acţiunile persoanei cu funcţie de răspundere sunt
ştirbite drepturile lor”. In acest articol şi în lege în genere nu se prevede însă o
modalitate de-a se adresa instanţelor judecătoreşti pentru apatrizi si cetăţenii
străini. Tot în acest aliniat se spune că nu toate plângerile pot fi soluţionate, ci
numai cele îndreptate împotriva actelor persoanei cu funcţie de răspundere, prin
care sunt ştirbite drepturile unui cetăţean.
Deci subiecte pasive în aceste litigii pot fi numai persoanele cu funcţii de
răspundere, adică un cerc mai restrâns decât autorităţile administrative, deşi o parte
componentă a lor. Conform alineatului 2 al articolului 1 din lege, “pot fi atacate în
instanţa judecătorească actele, săvârşite în mod individual de către persoanele cu
funcţii de răspundere în numele lor sau în numele organului pe care îl reprezintă”.
Prin urmare, în justiţie puteau fi atacate numai actele unei persoane concrete cu
funcţie de răspundere.
Sfera actelor administrative exceptate de la controlul instanţelor
judecătoreşti era destul de largă şi limitele acestor excepţii nu erau clar definite.
Conform (art.3), nu puteau fi atacate în instanţa judecătorească actele persoanelor
cu funcţie de răspundere, faţă de care legislaţia de procedură penală, de procedură
civilă, legislaţia cu privire la modul de examinare a litigiilor de muncă, cu privire
la descoperiri, invenţii şi propuneri de raţionalizare, la contravenţiile
administrative, la munca individuală şi alte legi ale URSS şi a republicilor unionale
prevedeau o altă procedură de atac, precum şi actele având ca obiect asigurarea
capacităţii de apărare a ţării şi securităţii statului. Aceste excepţii, permiteau ca
partidul şi organele de stat să intervină în orice moment cu instrucţiuni speciale în
apărarea intereselor sale. Examinarea plângerilor se îndeplinea de către instanţa
judecătorească conform prevederilor Codului de procedură civilă.
Conform prevederilor (art.7), instanţa judecătorească, soluţionând acţiunea
introdusă în faţa ei, putea să oblige persoana respectivă cu funcţie de răspundere,
să lichideze încălcarea comisă fără a stabili anumite măsuri pentru neîndeplinirea
acestei hotărâri. Împotriva hotărârilor instanţei judecătoreşti numai procurorul
putea înainta recurs în supraveghere. Recursul suspenda executarea hotărârii
judecătoreşti. Întregul formalism al acestei legi îşi găsea expresie în următoarele
reglementări:
- în instanţă se puteau adresa numai persoanele fizice, cetăţeni ai URSS;
- din sânul aparatului administrativ de stat numai o categorie de persoane,
cele cu funcţie de răspundere, puteau fi chemate în justiţie;
- în afară de obligarea persoanei respective la înlăturarea încălcării, instanţa
judecătorească nu mai putea lua nici o măsură;
- hotărârea instanţei judecătoreşti asupra plângerii nu mai putea fi atacată în
altă instanţă.
Aceasta a fost unica lege în URSS şi în Moldova Sovietică care a acordat
cetăţenilor dreptul de a-şi apăra drepturile. Dar această lege, după cum am
menţionat mai sus, a fost mai curând formală. Cu toate acestea, ea a fost un pas
spre democratizarea societăţii.
Absenţa contenciosului administrativ în statul sovietic a favorizat
dezvoltarea unui stat totalitar, cu un stil de comandă în administrare. Acest fapt
nicidecum nu se poate justifica prin lipsa litigiilor dintre administraţie şi
administraţi sau prin lipsa de abuzuri din partea administraţiei. Unica explicaţie
pleca de la ideea că în funcţiile de bază din administraţia publică erau numiţi în
această perioadă în mod obligatoriu numai membri ai partidului comunist pregătiţi
în şcolile de partid, care, ca atare erau consideraţi infailibili.
§ 4. Asigurarea protecţiei drepturilor şi intereselor legale ale cetăţenilor în
perioada anilor 1990-2000.
Odată cu destrămarea Imperiului Sovietic, Republica Moldova şi-a dobândit
suveranitatea (prin Declaraţia din 23.06.1990) şi independenţa (prin Declaraţia din
27.08.1991). Ca stat independent şi-a ales calea democratică de dezvoltare, având
drept obiective de bază instaurarea ordinii de drept, precum şi protejarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor ca valori de bază ale
societăţii34.
O primă formulare clară a principiului responsabilităţii administraţiei faţa
de particulari a fost consacrată în Legea fundamentală abia în 1994. Astfel în art.
53 din Constituţia Republicii Moldova în vigoare se spune: “Persoana vătămată
într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
34 M. Orlov, Drept administrativ. Note de curs. Partea II, Cişinău, 2000, pag.101.
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei”. Noţiunea de
contencios administrativ apare pentru prima dată, în Republica Moldova, în art.72
al Constituţiei din 29 iulie 1994 unde printre domeniile reglementate de legi
organice este enumerat şi contenciosul administrativ.
Reforma judiciară, care a rezultat din principiile constituţionale, pune
temelia unui nou aşezământ juridic, ce dă naştere şi unei noi instituţii juridice – cea
a contenciosului administrativ.
Mai mult decât atât, după adoptarea Constituţiei la 29.07.1994, a fost
pregătit un proiect de lege a contenciosului administrativ, prezentat Parlamentului
spre adoptare în prima lectură.
Acest proiect a fost adoptat în prima lectură de către Parlament la 16.07.97 şi
depus pentru a fi discutat în lectura a doua la următoarea sesiune.
Acest proiect nu a fost unul perfect. El avea şi unele deficienţe. De exemplu,
chiar în art.1 încercând să se definească noţiunea de contencios administrativ, se
spunea că acesta este “forma de control jurisdicţional asupra activităţii organelor
administraţiei publice”, dar contenciosul administrativ are ca obiect controlul
judecătoresc specializat asupra legalităţii actelor administrative, emise de organele
administraţiei publice şi nu asupra întregii activităţi a organelor respective. Tot aici
se spunea “de competenţa contenciosului administrativ este soluţionarea juridică a
litigiilor de natură administrativă”. În acest context, M. Orlov ţinea să menţioneze
că sunt litigii de natură administrativă şi cele ce se nasc din contravenţii, pe când
sfera şi competenţa contenciosului administrativ sunt clar determinate de art.53.
din Constituţia R. Moldova, şi anume anularea actului administrativ prin care este
vătămată într-un drept subiectiv persoana fizică sau juridică de către o autoritate
publică, repunerea în drepturi şi repararea pagubei35.
În perioada de la depunerea primului proiect de lege a contenciosului
administrativ şi până la adoptarea Legii contenciosului administrativ astăzi în
35 Maria Orlov, Unele aspecte ale contenciosului administrativ în Republica Moldova, în Statul de drept şi administraţia publică, Ed. Cartier, Chişinău, 1999, p.167.
vigoare, în R. Moldova au apărut o serie de articole care atrăgeau atenţia la
necesitatea vitală a unei legi a contenciosului administrativ într-un stat de drept.
Un şir de articole au fost semnate chiar de autorul susnumit care prin
intermediul publicaţiilor sale, a încercat să familiarizeze cetăţenii R. Moldova cu
conceptul de contencios administrativ36, şi de act administrativ subliniindu-se
totodată importanţa instituţiei contenciosului administrativ pentru statul nostru37.
În 1999, la 02.02 Parlamentul a decis formarea unui grup de lucru pentru
definitivarea textului acestei legi. Ca urmare un grup de specialişti în domeniu s-au
străduit să pregătească un proiect de lege a contenciosului administrativ al R.
Moldova, cât mai modern şi cu cât mai puţine lacune, consultându-se în
problemele mai dificile cu o serie de specialişti din R. România. Tot în acest scop
s-au organizat şi o serie de simpozioane la Bucureşti, Sibiu şi Cluj-Napoca, unde
şi-au expus părerea asupra proiectului legii contenciosului administrativ din R.
Moldova o serie de specialişti de frunte din România38.
În sfârşit după şase ani de când a fost prevăzut în Constituţie, parcurgând o
cale atât de anevoioasă, la 10 februarie 2000 a fost adoptată Legea R. Moldova
nr.793-XIV a contenciosului administrativ39.
Cu toate acestea, în perioada 1990-2000 până a fost adoptată Legea
contenciosului administrativ în R. Moldova, nu putem vorbi despre o lipsă totală
de norme juridice având ca obiect constatarea ilegalităţii actelor administrative
ilegale.
Spre exemplu, “Legea cu privire la petiţionare”40, adoptată la 19.07.1994,
stabilea în punctele 2 şi 3 ale art. 7: “Petiţiile, prin care este atacat un act, o decizie,
o acţiune41 ori inacţiune42 a unui organ administrativ sau a unei persoane oficiale, 36 Ibidem, Conceptul contenciosului administrativ, Revista “Legea şi viaţa”, nr.6, Chişinău, 1999, p.27-
28.37 Ibidem, Importanţa contenciosului administrativ în asigurarea legalităţii şi ordinii de drept, Revista
“Administrarea publică”, nr.4, Chişinău, 1997.38 În această privinţă grupul care a lucrat la proiectul legii au primit, note privind proiectul Legii
contenciosului administrativ al Republicii Moldova, din partea Domnului Prof. Univ. dr. Mircea Preda, Prof. Univ. dr. Tudor Drăganu, Prof. Univ. dr. Antonie Iorgovan. (note nepublicate).
39 Publicată în Monitorul Oficial al R. Moldova nr.57-58/375 din 18.05.2000.40 O variantă perfecţionată a legilor din 1987 şi 1989.41 Aici noţiunea de acţiune se înţelege în sensul desfăşurării unei activităţi de către organele administraţiei
de stat.42 Lipsa oricărei acţiuni. In literatura româna se numeşte refuz nejustificat al unei autorităţi administrative
de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
care au lezat drepturile şi interesele legitime ale petiţionarilor, se adresează
organului ierarhic superior de primă instanţă, iar petiţiile, în care erau atacate
deciziile organelor care nu aveau organele lor superioare, precum şi deciziile
executivelor raionale, primarilor oraşelor de subordonare republicană, se adresau
instanţei judecătoreşti”.
În continuare, art.15 conţine următoarele prevederi “În cazul când
cerinţele expuse în petiţie sunt recunoscute ilegale, organul sau persoana oficială,
care au adoptat decizia despre satisfacerea lor, sunt obligate să ia măsuri în vederea
compensării prejudiciilor materiale, în condiţiile legii, să soluţioneze problema
responsabilităţii persoanelor vinovate de încălcarea legii”, iar art.16 asigura dreptul
petiţionarilor, “care consideră că drepturile lor sunt lezate şi nu sunt de acord cu
deciziile organului sau persoanei oficiale, care au examinat petiţia, de a se adresa
în instanţa judecătorească în termen de o lună de zile de la data comunicării
deciziei sau, în caz dacă în intervalul menţionat nu a primit răspuns – din ziua din
care trebuia să-l primească”.
Din modul de redactare a acestei Legi, rezulta cu claritate ca putea avea
calitatea de reclamant orice persoana fizică fie el cetăţean al R. Moldova, apatrid
sau cetăţean străin, ale căror drepturi si interese recunoscute de lege au fost lezate
pe teritoriul R. Moldova.
Pentru a putea acţiona în faţa instanţelor judecătoreşti, în această materie se
aplicau dispoziţiile dreptului comun. In consecinţă minorii şi incapabilii trebuiau
să fie reprezentaţi conform regulilor relative la reprezentarea legală.
A doua condiţie era ca reclamantul sa dovedească că a fost vătămat intr-un
drept sau interes al său recunoscut de lege pe teritoriul R. Moldova.
Aici găsim o regula cu mult mai largă decât în contenciosul subiectiv, unde
se cere ca reclamantul să dovedească că a fost vătămat intr-un drept al său legal
pentru a avea calitate de a intenta acţiunea.
O a treia condiţie pentru a înainta o petiţie, era acea ca reclamantul să
justifice un interes la anularea actului.
In concluzie, vom preciza că, în conformitate cu Legea R. Moldova cu
privire la petiţionare, putea avea calitate de reclamant orice persoană cetăţean al R.
Moldova, apatrid s-au cetăţean străin, care se considera vătămat, într-un drept sau
un interes al său recunoscut de lege pe teritoriul R, Moldova.
În Legea R. Moldova cu privire la petiţionare, obiectul acţiunii îl constituia:
a) Conform (art.12 lit.b)) o decizie, o acţiune ori inacţiune a unui organ
administrativ sau persoană oficială. Deosebirea dintre obiectul acţiunii în
contenciosul administrativ şi obiectul acţiunii în instanţă conform Legii cu privire
la petiţie este aceea că în Contenciosul administrativ se atacă în instanţă actul
administrativ, pe când conform prevederilor Legii cu privire la petiţii se ataca “o
decizie, o acţiune ori inacţiune a unui organ administrativ sau persoană oficială”.
Precizarea conţinutului celor două noţiuni este necesară, in primul rând pentru că
între ele există o deosebire de sferă. Dacă, orice act administrativ este o decizie, în
schimb noţiunea de decizie nu se rezumă la a desemna actele de drept
administrativ.
Decizia este un act deliberat prin care se determină natura unei acţiuni,
agenţii, mijloacele, durata si modul ei de executare. Ceea ce este esenţial pentru
orice act decizional este faptul că el presupune “o alegere, o opţiune, un moment
deliberativ si de selecţie, între mai multe posibilităţi deschise. Fără opţiune nu
există decizie pentru că acolo unde nu ai de ales intre mai multe posibilităţi prin
forţa lucrurilor, soluţia se impune...”43.
b) Conform (Art.16 pct.3), obiect al acţiunilor în instanţa de judecata era
considerată şi neprimirea vreunui răspuns în termenul stabilit44.
In acest caz, acţiunea în judecată a petiţionarului menţiona acest fapt în
cererea depusa, iar instanţa de judecata cerea organului respectiv sau persoanei
oficiale răspunsul respectiv.
c) Obiectul acţiunii îl constituia şi cererea de reparare a pagubei ce i-a fost
cauzată petiţionarului, fie printr-o decizie de autoritate emisă ilegal, fie prin faptul
43 I. Ceterchi, Actul juridic normativ ca act de conducere in societate socialista, “R.R.D”, r.11/1972, citat de I. Iovănaş, op.cit., pag.25.
44 În cazul când petiţionarul nu a primit nici un răspuns în termenele stabilite, el v-a menţiona acest fapt în cererea depusă, iar instanţa judecătorească va cere răspunsul respectiv. (art.16 pct.3)
de a nu răspunde petiţionarului in termenul şi în modul stabilit de lege de la
înregistrarea cererii respective.
Conform prevederilor Legii cu privire la petiţionare (Art.3 punct 1 şi 2), se
excepta de la examinare “petiţiile prevăzute de legislaţia de procedura penală, de
procedură civilă, cu privire la contravenţiile administrative, de legislaţia muncii”.
Competenţa de examinare a petiţiilor
Competenţa de examinare a petiţiilor adresate organelor de stat,
întreprinderilor, instituţiilor şi organizaţiilor, in scopul asigurării protecţiei
drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor R. Moldova, apatrizilor şi a
cetăţenilor străini, lezaţi pe teritoriul R. Moldova, o aveau:
a) Preşedintele R. Moldova, Parlamentul si Guvernul în soluţionarea
petiţiilor ce ţineau de problemele securităţii naţionale, de drepturile şi interesele
legitime ale unor grupuri largi de cetăţeni, ori care conţinea propuneri privitoare la
modificarea legislaţiei, a deciziilor organelor de stat.
b) Organele ierarhic superioare de prima instanţă, în soluţionarea petiţiilor,
în care era atacat un act, o decizie, o acţiune ori inacţiune a unui organ
administrativ sau persoană oficială, care au lezat drepturile şi interesele legitime
ale petiţionarului.
c) Instanţa judecătoreasca examina:
- Petiţiile, în care erau atacate deciziile organizaţiilor, care nu aveau organe
superioare, deciziile executivelor raionale, primăriilor oraşelor de subordonare
republicană;
- Acţiunile petiţionarilor, care considerau că drepturile lor erau lezate şi nu
erau de acord cu deciziile organului sau persoanei oficiale, care a examinat petiţia;
- Dacă petiţionarul nu primea nici un răspuns la petiţia sa de la organul
emitent al actului atacat sau de la organul ierarhic superior acestuia în termenii
stabiliţi de lege, urma să se adreseze instanţei de judecată conform prevederilor
codului de procedura civilă.
Conform art. 16 punct 4, cererea depusă în instanţa judecătorească se
examina prin aplicarea normelor comune de procedură civilă.
După 1990 o mare parte din întreprinderile de stat, gospodăriile colective
socialiste s-au desfiinţat, dar au apărut în locul lor un număr şi mai mare de
gospodarii ţărăneşti, asociaţii, societăţi pe acţiuni, societăţi cu capital privat, cu
capital străin ş.a. Acestea nu mai erau proprietatea statului, ci aparţin unor
particulari – persoane juridice de drept civil. Dar acest gen de persoane nu era
prevăzut in Legea R. Moldova cu privire la petiţionare.
Cum vom menţiona în continuare în prezenta lucrare, numai controlul
administrativ nu oferă suficiente garanţii pentru a asigura aplicarea principiului
legalităţii, în scopul protejării drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. In această lege,
nu era stabilit modul de atacare a actelor emise de administraţia statului .
Modul de adresare în instanţa de judecată a plângerilor împotriva actelor
nelegitime ale organelor administraţiei publice şi persoanelor cu funcţii de
răspundere era reglementată şi de capitolul XXIV al Codului de Procedură Civilă.
Conform prevederilor (art. 236) al acestui capitol “puteau fi atacate în judecată
actele colegiale ale organelor administraţiei publice sau actele persoanelor cu
funcţii de răspundere prin care:
1) Persoana fizică sau juridică era lipsită în mod nelegal, complet sau
parţial, de posibilitatea de a-şi exercita drepturile pe care i le-a acordat legea sau un
alt act normativ;
2) Persoanei fizice sau juridice I se dădea în mod ilegal să îndeplinească o
oarecare însărcinare”.
După cum se arată în prevederile (art.237 alin.1)) al Codului de Procedură
Civilă, persoana vătămată se putea adresa instanţei de judecată numai după ce
actele organului de administraţie publică sau ale persoanei cu funcţii de răspundere
au fost atacate în faţa autorităţii ierarhic superioare sau a persoanei cu funcţie de
răspundere ierarhic superioară.
Termenul de examinare a plângerii de către instanţele ierarhic superioare
celei ce a comis vătămarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor, era de o lună de
zile. Tot în acest termen intra şi obligaţia de a comunica petiţionarului rezultatele
examinării.
Plângerea se depunea la acea instanţă judecătorească în a cărei rază
teritorială se afla organul administraţiei publice sau locul de lucru al persoanei cu
funcţii de răspundere, iar, în cazurile prevăzute de lege, la tribunal sau la Curtea de
Apel.
Conform prevederilor acestui aliniat tot petiţionarul era acel care trebuia să
umble pe drumuri pentru a-şi apăra interesele sau pentru a-şi restabili drepturile
încălcate de organe ale administraţiei publice sau din vina unor persoane cu funcţii
de răspundere. Din cauză că litigiile se soluţionau în raza teritorială unde îşi avea
domiciliul sau sediul reclamatul, multe încălcări de drepturi nici nu erau scoase la
iveală, din simplul motiv că instanţa competentă să soluţioneze aceste litigii nu se
află pe raza administrativ-teritorială unde îşi avea domiciliul reclamantul.
În cazul în care petiţionarul totuşi se decidea să depună plângerea în instanţa
de judecată, odată cu plângerea petiţionarul trebuia să depună şi actul administrativ
pe care îl ataca, precum şi răspunsul prin care i se comunica refuzul examinării
cererii sale referitoare la un drept al său recunoscut de lege.
Examinarea plângerii se făcea de către instanţa de judecată conform
prevederilor (art. 238¹) Cod de procedură civilă.
Pe baza rezultatelor examinării plângerii, instanţa de judecată hotăra după
cum urmează:
a) dacă instanţa de judecată considera că acţiunile atacate sunt nelegitime şi
lezează drepturile petiţionarului, ea dădea o hotărâre cu privire la caracterul
întemeiat al plângerii şi la obligarea organului administraţiei publice sau a
persoanei cu funcţie de răspundere respective să înlăture încălcarea comisă. Un
exemplu de asemenea decizie este, Hotărârea Colegiului civil al Curţii de Apel a
Republicii Moldova din 13 noiembrie 1998, prin care conform (art. 238²) Cod de
Procedură Civilă, Colegiul civil, - a hotărât :
“Să admită plângerea petiţionarilor Şub Svetlana şi Şub Rudolf, şi a
recunoaşte nelegitim refuzul Departamentului Informaţii şi documentare a
populaţiei al Ministerului Afacerilor Interne al Republicii Moldova în eliberarea
actelor de identitate petiţionarilor Şub, şi să oblige Departamentul de Informaţii şi
documentare a populaţiei al Ministerului Afacerilor Interne al Republicii Moldova
să elibereze buletin de identitate şi paşaport de cetăţean al Republicii Moldova pe
numele petiţionarilor Şub, ambii originari din raionul Orhei, Republica
Moldova”45.
b)dacă instanţa de judecată stabilea că acţiunile atacate au fost săvârşite în
conformitate cu legea şi în limitele împuternicirii organului administraţie publice şi
ale persoanei cu funcţii de răspundere, ea dădea o hotărâre prin care refuza
satisfacerea plângerii.
De exemplu, Hotărârea Colegiului civil al Curţii de Apel a Republicii
Moldova din 16 iulie 1998, prin care, în conformitate cu (art. 196) CPC al
Republicii Moldova, (art. 238²) CPC al Republicii Moldova, Curtea de apel a
Republicii Moldova, a respins ca nefondată plângerea lui Bogdan Gontaric
împotriva hotărârii Băncii Naţionale a Moldovei din 15.08.1996 “Despre
înregistrarea statutului B.C. “Moldova-Agroindbanc””, adoptat la adunarea
generală a acţionarilor din 18.06.1996 şi a hotărârii B.N.M. din 19.05.1998
“Despre înregistrarea statutului B.C. “Moldova-Agroindbanc”” în noua redacţie,
adoptată la adunarea generală a acţionarilor din 27.03.9846.
După cum vedem, exista un anumit cadru legislativ referitor la contestarea
actelor administrative ilegale, prin care se încălcau drepturile persoanei fizice sau
juridice în Republica Moldova
Litigiile din domeniul administrării diferă mult de cele penale, civile, de
muncă, familiale etc., din cauza dinamismului şi transformărilor permanente atât
ale raporturilor din acest domeniu, cât şi ale actelor normative care le
reglementează.
Deoarece până în 2000 în R. Moldova nu aveam încă o lege a contenciosului
administrativ, necesitatea adoptării căreia rezulta din (art. 72) al Constituţiei, la
45 Hotărârea Colegiului civil al Curţii de apel a Republicii Moldova, din 13 noiembrie 1998, pe dosarul nr.2-10/98, (nepublicat).
46 Hotărârea Colegiului Civil al Curţii de Apel a Republicii Moldova, din 16 iulie 1998, pe Dosarul nr.2-16/98(nepublicat).
exercitarea controlului judecătoresc al actelor administrative se aplicau exclusiv
prevederile procedurii civile, care, însă, după cum s-a atenţionat în cadrul lucrărilor
seminarului multilateral de la Madrid din 13-15 noiembrie 1996, “nu este cea mai
potrivită pentru litigiile de drept public”47.
Dezvoltarea unei jurisdicţii speciale cu o competenţă redusă şi limitată la
contenciosul administraţiei publice, corespunde unei duble necesităţi:
a) Unor necesităţi de ordin tehnic, deoarece rezolvarea litigiilor în aceste
cazuri implică şi cunoaşterea unor anumite situaţii şi necesităţi de fapt şi de ordin
tehnic administrativ, pe care nu le-ar putea avea organe străine de viaţa şi
necesităţile serviciilor publice.
b) In al doilea rând, consideraţii de ordin practic, fac ca din cauza că
numărul unor asemenea litigii ar putea fi considerabil de mare, tribunalele
obişnuite ar putea fi încărcate peste măsura şi să fie abătute de la menirea lor
normală48.
Pentru R. Moldova formarea unor secţii la instanţele judecătoreşti cu o
competenta redusa si limitată la contenciosul administraţiei publice este preferabil
în momentul actual sistemului tribunalelor administrative. Argumentele în favoarea
acestei idei sunt următoarele; în lupta cu puterea executiva si politică în care în
mod fatal ar trebui sa intre aceste tribunale speciale, menite să cenzureze
activitatea administraţiei, ele s-ar găsi într-o alternativa, care în nici un caz nu ar fi
în folosul lor; ori îşi vor lua rolul în serios, dar atunci vor intra în conflict cu
puterea politica, care va căuta pe toate căile să le reducă la neputinţă, ori se vor
arata docile faţă de Guvern, dar atunci nu vor mai corespunde menirii lor49.
Existenta unor secţii speciale nu înseamnă existenţa unor instanţe speciale de
contencios administrativ. Contenciosul administrativ revine puterii judecătoreşti şi
se realizează prin instanţele de drept comun, care au, între celelalte secţii, şi secţii
de contencios administrativ. Judecătorii care funcţionează la acestea fac parte din
47 M.Guy, Baraibant, Raport général présenté au séminaire du Madrid, au 13-15 novembere, 1996.48 Ibidem, p50.49 Ibidem, p.97.
corpul judecătoresc, care alcătuiesc tribunalele de resort şi Curtea Suprema de
Justiţie50.
Preocuparea pentru perfecţionarea sistemului judecătoresc se refera şi
la formarea de judecătorii specializate (economice, militare), necesară ca urmare a
specificului cauzelor respective. O astfel de atitudine se cerea şi faţă de cauzele ce
ţin de contenciosul administrativ, adică instituirea de instanţe judecătoreşti
specializate. Aceasta pentru că instanţele judecătoreşti în forma organizatorică de
până acum, supraîncărcate cu cauze civile, penale şi de altă natură nu erau în
măsură să asigure o temeinică examinare a litigiilor dintre administraţia de stat şi
particulari51.
Numai în cazul îndeplinirii tuturor acestor condiţii vom putea vorbi despre o
responsabilitate reală a Statului şi particularului şi despre o garantare a respectării
drepturilor din partea organelor administraţiei.
50 A. Negoita, Legea contenciosului administrativ, “ aspect procesual”. revista DREPTUL, nr.7-8/1991, pp.12-13.
51 Maria Orlov, Importanţa contenciosului administrativ în asigurarea legalităţii şi ordinii de drept, revista “Administrarea publică”, nr.4, Chişinău, 1997, pag.88.