incursiuni in istoria teoriei separatiei puterii in stat

245

Incursiuni n istoria teoriei separaiei puterii n stat

Asist. univ. drd. Violeta STRATAN

Universitatea de Vest Timioara

The origins of the theory of the separation of powers are found in the work of Aristotle,

Politics. The historians Herodotus, Thucydides and Xenophon, and the Greek writers

Aeschylus, Sophocles, Euripides also left proofs of their reflections on the organization of

power and its separation in Sparta and Athens. But the paternity of this theory is commonly

recognized to the philosophers John Locke and Charles Louis Montesquieu.

This theory may be reduced to four fundamental concepts: functions, powers, organs,

balance of powers. It has as a starting point the identifications of the three functions of a

state: the function to establish general rules of conduct (the legislative function), the function

to enforce these rules (the executive function) and the function to solve conflicts (the judicial

function). Then, it states that the exercise of each of these functions corresponds to different

powers: the legislative, the executive and the judicial power. Finally, it affirms that different

state organs are entitled to exercise these powers: the legislative power must belong to a

representative assembly, the executive power to the president of the state and to the

ministers, and the judicial power to the courts of law. The essence of this theory resides in

the independence of the state organs exercising the three powers. If this independence cannot

be absolute, it must be as large as possible.

Originile acestei teorii cu vocaia eternitii se afl, fie i numai sub forma unei

empatii1, n antichitate. Primul autor care sesizeaz cerina specializrii activitilor statale

este Aristotel2, n Politica: Fiindc ns nu numai lucrul unui lemnar se face ntotdeauna de

ctre un lemnar, iar nu de ctre un cismar, este i firesc ca un lucru s devin perfect, cnd se

face de ctre aceeai persoan i numai de ctre ea i de aceea, fiindc este mai bine s fie tot

aa i n administraia statului, este vdit c este mai bine, cnd aceleai persoane guverneaz

mereu cnd aceasta este posibil3. Aceast constatare exprim imposibilitatea practic de a

concentra ntreaga activitate statal n minile unui singur individ sau organism, indiferent de

natura regimului politic4. Descriind statul elen i modul su de organizare, Stagiritul

dezvluie distribuirea atribuiilor acestuia unor organe distincte: n orice stat, sunt trei pri,

de care legiuitorul se va ocupa, dac e nelept, s le rnduiasc ct mai bine, i avnd n

vedere mai nainte de orice interesele fiecruia. Aceste trei pri odat bine organizate, Statul

ntreg este, n mod necesar, bine organizat el nsui; [] Cea dintiu din aceste trei pri este

adunarea general, care delibereaz cu privire la afacerile publice; a doua este corpul

magistrailor, cruia trebuie s i se hotrasc natura, atribuiunile i modul de numire; a treia

este corpul judectoresc.5

1 Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul romn i n dreptul comparat, Editura C.H.

Beck, Bucureti, 2006, p. 46. 2 Michel Troper, Linterpretation de larticle 16, n Droits. Revue franaise de thorie juridique, nr.

8/1988, p. 113. 3 Aristotel, Politica, Editura Cultura Naional, Bucureti, 1924, p. 51.

4 Cristian Ionescu, Principii fundamentale ale democraiei constituionale, Editura Lumina Lex, Bucureti,

1997, p. 98-99. 5 Aristotel, op. cit., p 241.

246

Aadar, cele trei organe ale statului sunt Adunarea General, care decide n mod

suveran despre pace i rsboiu, despre ncheierea i ruperea tratatelor; ea face legile,

pronun pedeapsa cu moartea, exilul, confiscaiunea, i primete conturile magistrailor6,

Corpul Magistrailor, care execut ceea ce s-a deliberat, i Corpul Judectoresc, care

administreaz justiia. Prin identificarea celor trei organe i ale celor trei funcii ale statului

atenian, Aristotel a remarcat, mai mult prin radiografiere dect prin interpretare7 c puterea

se poate exprima n diferite forme i c structura acesteia comport diferite organe exercitnd

funcii diferite. ns cele trei pri ale statului sclavagist elen nu se identific cu cele trei

organe care, mai trziu, aveau s constituie piesele teoriei separaiei puterilor n stat. Cu toate

c a identificat intuitiv piesele viitoarei teorii, prin ipostazierea statului n trei pri, fiecare cu

funcia ei determinat sau determinabil, lui Aristotel nu i se recunoate dreptul de inventator

al teoriei separaiei puterilor n stat. Stagiritului i revine ns meritul de a fi contientizat,

nc de pe atunci, necesitatea interaciunii prilor n stat, chiar unicitatea lor, afirmnd c

aceste trei pri odat bine organizate, Statul ntreg este, n mod necesar, bine organizat el

nsui.8

Metoda de repartizare specializat a prerogativelor de autoritate descris de Aristotel

este ntlnit i n organizarea politic a popoarelor orientale i asiatice, a cror form de

guvernmnt era monarhia absolut, exercitat n numele unei zeiti supreme, protectoare a

populaiei.9

Istoricii Herodot, Tucidide i Xenofon, scriitorii greci Eschil, Sofocle, Euripide au lsat

i ei dovezi i reflecii despre organizarea puterilor i nceputurile divizrii acestora n Sparta

i n Atena. Nu li se poate ns atribui nici lor paternitatea teoriei separaiei puterilor n stat.10

Este ns de notorietate faptul c germenii acestei teorii se afl, dincolo de Canalul

Mnecii, n opera medicului filosof John Locke, iar dincoace de el, n cea a filosofului

iluminist Charles Louis Montesquieu.11

De aceea, credem c se cuvine s zbovim mai mult

asupra premiselor i ideilor care se desprind din operele celor doi filosofi.

John Locke pleac de la premisa c scopul i efectul contractului social este acela de a

realiza un transfer de suveranitate de la indivizi, titularii originari ai acesteia, la stat,

concretizat ntr-un monarh sau ntr-o adunare, sau n ambele. El exprim ns clar ideea c

oamenii nu i nstrineaz, prin contractul social, dect o parte din suveranitate, pstrnd

pentru ei nii exerciiul celeilalte pri de suveranitate, att de strns legat de viaa i de

demnitatea uman nct este inalienabil. Raionamentul aflat la baza acestei idei este c,

dac oamenii i-ar nstrina n totalitate libertatea, fr nici o rezerv, ei i-ar acord

suveranului un drept absolut, care ar include chiar i dreptul de a le lua viaa. Or, nimeni nu

are dreptul s dispun de viaa sa, de a o lsa la discreia unui suveran politic. Pe cale de

6 Ibidem.

7 Ion Deleanu, Separaia puterilor n stat dogm sau realitate?, n Dreptul nr. 2-3/1990, p. 15.

8 Nicolae Ruja, Controverse privind teoria separaiei puterilor n stat, Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1995, p.

21. 9 Cristian Ionescu, op. cit., p. 99; v. si Gaetano Mosca, Histoire des doctrines politiques depuis lantiquit

jusqu nos jours, Payot, Paris, 1936, p. 22-29. 10

Ion Deleanu, Separaia puterilor n stat dogm sau realitate?, p. 15. 11

Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, p. 14; v. i Georges Burdeau, Droit constitutionnel et

institutions politiques, L.G.D.J., Paris, 1972, p. 137; Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper,

Droit constitutionnel, L.G.D.J., Paris, 1999, p. 89-93; Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit

constitutionnel, Editions Armand Colin, Paris, 2001, p. 110; Arlette Heymann-Doat, Les rgimes

politiques, Editions La Dcouverte, Paris, 1998, p. 63.

247

consecin, pactul social trebuie s conin anumite rezerve, prin care indivizii s i pstreze

dreptul de a dispune de propria lor existen.12

Dac transferul de suveranitate este parial i condiionat, rezult c suveranitatea

reprezentantului este limitat. Prin urmare, ea poare fi sancionat: pe de o parte, de dreptul

recunoscut oamenilor de a refuza s se supun suveranului n cazul n care acesta i-ar depi

limitele, pe de alt parte, de modul de organizare a puterilor, de controlul i de rezistena pe

care acestea trebuie s o exercite una fa de cealalt.13

nainte de autorul crii Essay on the civil government, un alt reprezentant de seam al

filosofiei engleze Thomas Hobbes remarca, la rndul su, c n exercitarea suveranitii,

suveranul trebuie s ndeplineasc acte de natur diferit. Aceast constatare a generat o

oarecare clasificare a diferitelor puteri constitutive ale suveranitii: puterea legislativ,

puterea de a judeca, puterea de a declara rzboi, de a numi magistrai. ns clasificarea

realizat de filosoful de la Malmesbury nu are nici consecin practic, el susinnd c toate

aceste puteri trebuie reunite n mna suveranului rege sau adunare, dup caz. Absolutismul

puterii, proclamat de Hobbes, conduce logic la concentrarea puterilor, clasificarea lor avnd

doar un interes pur teoretic.

Curentul de gndire al crui reprezentant este Locke deduce din aceast difereniere a

puterilor consecine politice: n loc s le concentreze n minile unui singur organ, le

repartizeaz mai multor organe. n viziunea lui Locke i a discipolilor si, prin contractul

social poporul i transfer suveranitatea mai multor organe, care devin dobnditori sau co-

dobnditori ai suveranitii, ntr-un cuvnt co-suverani; astfel nct suveranitatea s fie

mprit, iar reprezentani poporului s se poat controla reciproc i, eventual, opune unul

altuia. Un atare control reciproc, o asemenea divizare a puterilor poate constitui un mijloc

eficace de a modera statul, de a-l menine n limitele dreptului natural.14

n cartea sa Essay on the civil government, Locke distinge n stat trei puteri: puterea

legislativ, puterea executiv i puterea federativ. O prim observaie care se impune este

aceea c enumerarea acestor puteri se deosebete de cea devenit clasic, i c puterea

judectoreasc nu este considerat o putere distinct, filosoful nepreciznd nici dac ea s-ar

include n puterea legislativ sau n cea executiv.15

Potrivit lui Locke, puterea legislativ trebuie separat de puterea executiv, ns puterea

executiv i cea federativ trebuie s fie ncredinate aceluiai organ. Prin urmare, n viziunea

gnditorului englez teoria separaiei puterilor este limitat la dou din cele trei puteri clasice.

Necesitatea separrii puterii legislative de cea executiv este consecina rolului legii: aceasta

trebuie s fie general, s serveasc interesului general al comunitii, binelui public.

Interesul general se opune intereselor particulare, care nu pot fi garantate i conciliate dect

dac se supun regulii generale, ntrupat de lege. Principiul generalitii legii este esenial

pentru teoria statului, i se regsete n scrierile multor adepi ai contractului social. Meritul

lui Locke ns este acela de a fi intuit legtura strns dintre acest principiu i cel al separaiei

puterilor.

n vederea garantrii generalitii legii, legislativului nu trebuie s i se ncredineze i

sarcina de a o aplica, cci dac aceleai persoane care au puterea de a face legi ar avea n

minile lor i puterea de a le executa cu alte cuvinte, de a lua msuri particulare nu ar mai

12

Ren Capitant, Ecrits constitutionnels, Editions du CNRS, Paris, 1982, p. 45. 13

Idem, p. 45-47. 14

Idem, p. 49. 15

Ren Capitant, op. cit., p. 52.

248

exista nici o garanie mpotriva faptului c aceste persoane nu ar putea s adopte, cu titlu de

lege, msuri particulare. n aceste condiii, legea nu ar mai fi dreapt, libertile individuale

nu ar mai fi protejate iar contractul social ar fi nclcat.

Pentru fragilitatea uman, tentaia de a pune mna pe putere ar fi prea mare, dac

aceleai persoane care dein puterea de a face legile ar avea n mini i puterea de a face s le

execute, cci ar putea s se scuteasc de a se supune legilor pe care ele le fac, i s fac legile

dup avantajele lor particulare, adoptndu-le i executndu-le n acelai timp, i, n

consecin, s aib un interes diferit de restul comunitii, contrar scopului societii i

guvernrii. [] Prin urmare, n toate republicile bine organizate, unde binele public ocup

locul care i se cuvine, puterea legislativ se afl n minile unor diverse persoane care,

ntrunite n mod corespunztor, au ele nsele sau mpreun cu altele, puterea de a face legi;

iar dup ce le fac, aceste persoane se separ din nou i sunt ele-nsele supuse legilor pe care

le-au fcut: aceasta este legtura care le unete i le determin s fac legi pentru binele

public.16

Dou idei pot fi extrase din aceste rnduri. Pe de o parte, cei care fac legile trebuie s

nu fie aceiai care s le i execute. De aceea organul nsrcinat s legifereze trebuie s fie

temporar, nefiind necesar s se ntruneasc pe durata ntregului an pentru a exercita exclusiv

puterea legislativ. Pe de alt parte, legiuitorii trebuie s fie din popor i, de ndat ce

adunarea lor se dizolv, s se supun i ei legilor pe care le-au votat. O asemenea organizare

a puterii legislative are drept consecin necesitatea unui organ distinct pentru exercitarea

puterii executive. Un stat nu ar putea exista fr putere executiv, pentru c legile, odat

fcute, trebuie s fie aplicate. Spre deosebire de legislativ, organul executiv trebuie s fie

permanent; fora menit s asigure respectul legilor trebuie s fie permanent, de vreme ce

legea, odat votat, rmne ea nsi permanent n vigoare.

n opinia lui Locke, puterea legislativ este superioar celei executive prin nsi natura

sa. Puterea executiv, al crei rol este cel de a executa legea, este prin definiie subordonat

acesteia: ea nu poate aciona dect n cadrul i n limitele legii. Altfel spus legitimitatea

puterii executive este condiionat de legalitatea acesteia. Aceeai ierarhie ntre puterea

legislativ i puterea executiv este stabilit cu deosebit miestrie de Jean Jacques

Rousseau: Dou cauze contribuiesc a produce orice aciune liber: una moral, anume

voina care determin actul; alta fizic, puterea care-l svrete. Cnd merg ntr-o direcie

trebue n primul rnd s o voesc, iar ntr-al douilea s m duc picioarele. Aa, un paralitic

care ar vroi s fug, ca i un om sprinten care n-ar vroi, vor sta amndoui pe loc. Corpul

politic are aceleai mobile, cci vom gsi i la el fora i voina: una denumit putere legiuitoare, cealalt putere executoare. Nimic nu se face sau n-ar trebui s se fac fr

sprijinul lor.17

Aceast superioritate a legislativului pare a fi n contradicie cu separaia puterilor, care

implic existena mai multor organe, deopotriv suverane, ntre care se mparte suveranitatea.

Dar Locke reuete s nlture contradicia, adugnd schemei sale o dispoziie suplimentar

cea potrivit creia regele, titular al puterii executive, face parte, n acelai timp, din puterea

legislativ. Inspirat din realitatea zilelor sale, filosoful englez opteaz pentru soluia ca

puterea legislativ s nu fie ncredinat numai adunrii, ci unui organ complex format din

16

John Locke, Essai sur le pouvoir civil, Presses Universitaires de France, Paris, 1952, p. 157. 17

Jean Jacques Rousseau, Despre contractul social sau principiile dreptului politic, Editura Cartea

Romneasc, Bucureti, 1992, p. 81.

249

adunare i rege. Puterea executiv, n schimb, revine n exclusivitate regelui. Astfel,

monarhul particip la exerciiul a dou puteri, fr ca din aceasta s rezulte o confuzie a

acestora, cci parlamentul, organ complex (din care face parte i monarhul), rmne un organ

distinct de rege atunci cnd acesta acioneaz singur. Separaia puterilor este astfel respectat.

Dac puterea legislativ trebuie separat de cea executiv, nu acelai lucru se ntmpl,

n viziunea lui Locke, cu puterile executiv i federativ: acestea sunt ncredinate aceluiai

organ, reunite n aceeai persoan monarhul. Prin urmare, acesta exercit o tripl funcie,

fiind n acelai timp o ramur a parlamentului, deci a puterii legislative, ct i ntruparea

celorlalte dou puteri: executiv i federativ. Puterea federativ este puterea de a face pace,

de a declara rzboi i de a ncheia tratate internaionale cu alte cuvinte, exercitarea

suveranitii pe plan extern, din perspectiva dreptului internaional. Dac puterea executiv

este prin definiie subordonat legii, pe care trebuie s o aplice, puterea federativ este, n

mare msur, independent de aceasta: un tratat internaional nu ar putea fi subordonat unei

legi interne, dimpotriv, legea intern trebuie s se subordoneze legii internaionale, instituite

printr-un tratat. Puterea federativ apare deci ca o manifestare a suveranitii, spre deosebire

de puterea executiv.

Trebuie subliniat importana distinciei pe care o face Locke ntre puterea executiv i

cea federativ, dei le ncredineaz aceleiai autoriti, dat fiind c att una ct i cealalt

presupun intervenia forei publice. Concepia sa a inspirat majoritatea regimurilor politice

moderne. Ceea ce numim astzi putere executiv reprezint, de fapt, reunirea puterii

executive n sensul propriu al cuvntului cu puterea federativ. Potrivit constituiilor

moderne, guvernele au att sarcina de a veghea la executarea legilor, ct i de a conduce

diplomaia, n special de a negocia i ratifica tratate internaionale expresie a cumulului

exerciiului celor dou puteri de ctre unul i acelai organ.18

Potrivit unor autori din literatura de specialitate, cu toate c distinge ntre cele trei

puteri, Locke nu intuiete esena principiului separrii acestora, teoria sa reducndu-se la o

simpl distribuire a unor funcii specializate ale statului i exercitarea lor separat.19

Fundamentarea principiului aparine gnditorului francez Charles Louis Montesquieu,

care argumenteaz - n Despre spiritul legilor - necesitatea organizrii puterii politice pe baza

principiului separaiei puterilor n stat, pornind de la imperativul protejrii libertii

persoanei, a ceteanului.20

n capitolul VI al Crii a XI-a din monumentala sa oper, dedicat

ornduirii de stat a Angliei, el definete libertatea politic ca fiind acea libertate izvort din

convingerea fiecruia c se afl n siguran, enunnd i condiiile existenei acesteia

pentru ca s existe aceast libertate, guvernmntul trebuie s fie alctuit n aa fel, ca un

cetean s nu aib a se teme de un alt cetean21

.

Libertatea politic nu exist dect n guvernmintele moderate. Dar ea nu se afl

totdeauna nici n statele moderate. Ea nu se afl n ele dect atunci cnd nu se abuzeaz de

putere.22

Abuzul de putere nu este deci, n opinia lui Montesquieu, un risc neglijabil, ci

dimpotriv, unul redutabil, avnd n vedere unul din aforismele operei sale experiena de

totdeauna ne nva c orice om care deine o putere este nclinat s abuzeze de ea i c el

18

Ren Capitant, op. cit., p. 56. 19

Cristian Ionescu, Principii fundamentale ale democraiei constituionale, p. 110. 20

Genoveva Vrabie, Renaterea teoriei separaiei puterilor n stat n Romnia, n Studii de drept

romnesc, nr. 3-4/1991. 21

Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol. I, Editura tiinific, Bucureti, 1964, p. 195. 22

Idem, p. 194.

250

merge mai departe aa pn ce d de granie. Tocmai de aceea, autorul francez definete

natura mijloacelor susceptibile s previn abuzul de putere: pentru ca s nu existe

posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie c, prin rnduiala statornicit, puterea s fie

nfrnat de putere23

.

Analiza problemei diferitelor puteri n stat, exprimat magistral n capitolul VI

susmenionat, ncepe abrupt: n fiecare stat exist trei feluri de puteri: puterea legislativ,

puterea executiv privitoare la chestiunile ce in de dreptul ginilor i puterea executiv

privitoare la cele care in de dreptul civil. n virtutea celei dinti, principele sau autoritatea

face legi pentru un timp oarecare sau pentru totdeauna i ndreapt sau abrog pe cele

existente. n virtutea celei de-a doua, declar rzboi sau ncheie pace, trimite sau primete

solii, ia msuri de securitate, prentmpin nvlirile. n virtutea celei de-a treia, pedepsete

infraciunile sau judec litigiile dintre particulari. Pe aceasta din urm o vom numi putere

judectoreasc, iar pe cealalt pur i simplu putere executiv a statului.24

Astfel cum o definete Montesquieu, puterea executiv pare s se identifice cu puterea

federativ descris de Locke. n acest context, se ridic ntrebarea referitoare la puterea

executiv n sensul strict al termenului, adic la puterea de a executa legea intern, pe care

filosoful francez se pare c a omis-o din enumerarea sa. n realitate, n continuarea

capitolului se arat c aceasta este atribuit aceluiai organ care deine i puterea executiv

privitoare la chestiunile care in de dreptul ginilor. n pasajele n care demonstreaz

necesitatea separrii puterii legislative de cea executiv, Montesquieu afirm c cele dou

puteri nu trebuie s fie ncredinate acelorai organe ntruct se poate nate teama c acelai

monarh sau acelai senat s nu ntocmeasc legi tiranice pe care s le aplice n mod tiranic.

Or, este evident c aici se face referire la executarea legilor interne, i nu numai aplicarea

normelor internaionale. Prin urmare, puterea executiv trebuie neleas n sensul larg al

termenului, care este i sensul su cel mai frecvent folosit.25

Dup ce enumer i definete cele trei puteri, Montesquieu enun principiul separaiei

acestora, artnd c ntr-un sistem de confuzie a puterilor, libertatea ar fi n pericol,

concentrarea puterilor nsemnnd abuz de putere. Totul ar fi pierdut dac acelai om sau

acelai corp de fruntai, fie ai nobililor, fie ai poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe cea

de a face legi, pe cea de a aduce la ndeplinire hotrrile obteti i pe cea de a judeca

infraciunile sau litigiile dintre particulari.26

n primul rnd, se demonstreaz necesitatea de a separa puterea legislativ de cea

executiv: Atunci cnd n minile aceleiai persoane sau ale aceluiai corp de dregtori se

afl ntrunite puterea legiuitoare i puterea executiv, nu exist libertate, deoarece se poate

nate teama ca acelai monarh sau acelai senat s nu ntocmeasc legi tiranice pe care s le

aplice n mod tiranic. ntr-un al doilea alineat, este tratat separaia puterii judectoreti de

celelalte dou puteri: Nu exist, de asemenea, libertate, dac puterea judectoreasc nu este

separat de puterea legislativ i de cea executiv. Dac ea ar fi mbinat cu puterea

legislativ, puterea asupra vieii i libertii cetenilor ar fi arbitrar, cci judectorul ar fi

legiuitor. Dac ar fi mbinat cu puterea executiv, judectorul ar putea avea fora unui

opresor.27

23

Ibidem. 24

Montesquieu, op. cit., p. 195. 25



Ibidem.

251

Montesquieu nu se limiteaz numai la a formula enunuri generale, el ilustreaz prin

exemple concrete ale epocii sale neajunsurile confuziei puterilor n minile aceluiai organ.

Primul exemplu pe care ni-l ofer este cel al republicilor din Italia, unde cele trei puteri sunt

concentrate: Gndii-v care poate fi situaia ceteanului n aceste republici. Acelai corp

de dregtori posed, ca executor al legilor, toat puterea pe care i-a dat-o ca legislator. El

poate pricinui mult ru statului prin actele sale de voin cu caracter general; i, cum el mai

are i puterea de a judeca, poate distruge pe orice cetean prin actele sale de voin cu

caracter individual. Acolo ntreaga putere se afl n aceleai mini; i cu toate c lipsete

pompa exterioar care indic existena unui principe despotic, el se face simit n fiecare

clip.28

Ideea coninut n aceste rnduri este aceea c sistemul de confuzie a puterilor este

la fel de periculos n republici ca i n monarhii, pentru c n orice regim politic concentrarea

puterilor d natere despotismului. Pentru principii avizi de tiranie, ea este mijlocul prin care

acetia i-o asigur: principii care au voit s crmuiasc n mod despotic au nceput

totdeauna prin a ntruni n minile lor toate dregtoriile; i unii regi din Europa i-au luat pe

seam toate funciile importante din statul lor.29

Dac n prima parte a expunerii sale cu privire la ornduirea de stat a Angliei

Montesquieu proclam, n termeni categorici i imperativi, principiul separrii absolute a

organelor statului precum i al funciilor acestora, n partea a doua el trece la descrierea

fiecrei puteri n parte i, surprinztor fa de prima parte a discursului, la interaciunile

dintre ele.30

Puterea judectoreasc nu trebuie ncredinat unor judectori profesioniti, ci unor

persoane recrutate din snul poporului, la anumite epoci ale anului. Aceast exigen,

constnd n alegerea judectorilor din rndul cetenilor i n cerina ca tribunalele s

rmn n fiin doar atta timp ct este nevoie, apare ca necesar datorit puterii pe care ar

dobndi-o tribunalele i riscului pe care aceasta l-ar reprezenta pentru justiiabili: n felul

acesta, puterea judectoreasc, att de temut de ctre oameni, nefiind legat nici de o

anumit categorie social, nici de o anumit profesiune, devine [] invizibil i nul.

Oamenii nu mai au necontenit pe judectori naintea ochilor i se tem de magistratur, nu de

magistrai. Rezult c nu puterea judectoreasc devine invizibil i nul, ci organul

nvestit cu o atare putere; acesta este invizibil pentru c nu se concretizeaz ntr-un corp

permanent, ci este format din simpli ceteni alei, temporar i succesiv, din rndul

poporului.

n exerciiul funciilor lor, judectorii se supun numai legii: dac tribunalele nu trebuie

s fie statornice, hotrrile trebuie s fie invariabile, ntr-o msur att de mare nct s nu fie

niciodat dect aplicarea unui text precis de lege. Regsim aici imperativul ntregii opere a

lui Montesquieu acela de a asigura domnia legii.

Totodat, puterea judectoreasc are rolul de gardian al libertii individuale: numai ea

poate dispune de libertatea cetenilor i, pe cale de consecin, de dreptul de a-i nchide.

Puterea executiv nu trebuie s dispun de aceast prerogativ. Ct privete puterea

legislativ, ea nu poate dect s enune normele generale ale dreptului penal, pe care numai

judectorii sunt ndreptii s le aplice. Dac puterea legislativ las celei executive dreptul

de a nchide pe cetenii care pot s depun cauiune pentru garantarea conduitei lor, nu mai

exist libertate, afar numai dac ei nu ar fi arestai pentru a rspunde nentrziat unei acuzri

28

Ibidem. 29

Idem, p. 197. 30

Nicolae Ruja, op. cit., p. 44.

252

de o fapt pe care legea o pedepsete cu moartea; n care caz ei sunt n realitate liberi,

deoarece nu sunt supui dect puterii legii.31

n afar de aceast excepie - a pedepsei capitale - Montesquieu mai admite o singur

excepie de la principiul enunat: n caz de pericol pentru securitatea intern sau extern a

statului, garania judiciar a libertii individuale poate fi suspendat de legiuitor, iar puterea

executiv poate fi autorizat s aresteze preventiv persoanele suspecte, fr a le mai deferi

justiiei. Aceste excepii se justific prin necesitatea de a menine atotputernicia legii:

[persoanele suspecte] nu i-ar pierde astfel libertatea pentru un timp dect pentru a o pstra

pentru totdeauna. ntr-adevr, n caz de complot, constituia ar fi nclcat, libertatea i-ar

pierde garaniile, tirania s-ar instala iar regimul arestrilor arbitrare ar deveni normalitate.

Puterea legislativ, puterea de a statua, de a edicta legi, poate s aparin n funcie de

forma de guvernmnt unui principe sau unor dregtori permaneni. Dei afirm c ntr-

un stat liber s-ar cuveni ca ntregul popor s dein puterea legislativ, Montesquieu,

contient de dificultile democraiei directe, pledeaz pentru democraia reprezentativ.32

Organul legiuitor trebuie s fie compus din dou corpuri permanente: corpul reprezentativ i

corpul nobililor. Corpul reprezentativ trebuie s fie format din reprezentani ai poporului,

alei prin sufragiu universal, n cadrul unor circumscripii locale, restrnse, i care s nu fie

inui de vreun mandat imperativ.33

Corpul nobililor, ales n mod aparte, din rndul oamenilor

care se disting prin natere, prin bogii sau onoruri, particip n mod direct la legiferare.

Cu toate acestea, edinele de lucru ale celor dou corpuri se desfoar n mod separat, i

fiecare are dreptul de a se opune hotrrilor celuilalt, prin dreptul de veto, inclusiv n materia

impozitelor, unde camera aristocratic nu particip direct la legiferare ca n celelalte

materii.34

ntrunirea puterii legislative trebuie s se fac la cererea puterii executive i periodic,

pentru c altfel, dac nu s-ar ntruni, n lipsa legiferrii, puterea executiv ar lua hotrri i ar

deveni absolut.35

Rolul aleilor poporului este aceea de a face legea, cu excluderea oricrui act de

executare. Totui corpul reprezentanilor nu trebuie nici el s fie ales pentru a lua vreo

hotrre activ, lucru pe care nu l-ar putea face bine, ci pentru a elabora legi sau pentru a

supraveghea dac s-au aplicat bine cele pe care le-a elaborat, lucru pe care l poate face foarte

bine i pe care chiar numai el l poate face foarte bine.36

Acest pasaj traduce prerogativa

aleilor de a controla executivul, prerogativ care nu se confund cu exerciiul puterii

executive. Corpul reprezentanilor este ndreptit s controleze dac legile pe care le-a votat

sunt bine executate.37

Aceasta nu nseamn ns c are dreptul de a ine n loc puterea

executiv, cci activitatea executiv, fiind limitat prin natura ei, este inutil de a o ngrdi.38

n schimb, Montesquieu contest puterii legislative dreptul de a judeca persoana nvestit cu

atribuia de a apra legea: corpul legislativ nu trebuie s aib puterea de a judeca persoana

31


Nicolae Ruja, op. cit., p. 46. 33


Nicolae Ruja, op. cit., p. 46 35

Ibidem. 36



Montesquieu, op. cit., p. 202.

253

i, ca atare, conduita celui mputernicit s pun n aplicare legile39

. Ca atare, examinarea

modului de aplicare a legilor nu are o finalitate sancionatoare.40

Puterea executiv, aceea de a pune n aplicare legile, poate fi ncredinat unor

dregtori permaneni, dar Montesquieu opteaz pentru monarh, pentru c aceast parte a

guvernmntului, care cere aproape ntotdeauna aciuni prompte, este mai bine exercitat de

unul dect de mai muli [], iar, dac puterea executiv ar fi ncredinat unui anumit

numr de persoane luate din snul corpului legislativ, atunci nu ar mai exista libertate, pentru

c cele dou puteri ar fi contopite, aceleai persoane participnd uneori i putnd s participe

mereu i la una i la cealalt.41

Regsim n aceste rnduri descrierea sistemului cabinetului

ministerial, definit ca un comitet parlamentar, a crui teorie a dezvoltat-o Walter Bagehot42

la

mijlocul secolului al XIX-lea, analiznd regimul parlamentar britanic. Acest autor a

caracterizat regimul n cauz prin confuziunea puterilor, dnd astfel ctig de cauz

filosofului francez care, n studiul su asupra Constituiei Angliei secolului al XVIII-lea,

refuzase colaborarea organic ntre puteri, soluie caracteristic regimului politic

parlamentar.43

Raportat la puterea legislativ, puterii executive i se recunoate dreptul de a convoca n

sesiuni corpurile legiuitoare, de a suspenda activitatea acestora, de a se opune iniiativei

legislative i de a invoca dreptul de veto fa de actele normative pe care nu le consider

necesare. Nu i se recunoate ns dreptul la iniiativ legislativ, i nici pe acela de a participa

la lucrrile corpurilor legiuitoare: ntruct puterea executiv nu particip la cea legislativ

dect prin dreptul su de veto, ea nu ar putea lua parte la dezbaterea treburilor. Nu este

nevoie nici mcar s fac propuneri pentru c, putnd totdeauna s dezaprobe hotrrile

acesteia, le poate respinge i pe cele privitoare la propunerile care ar fi dorit s nu fie

fcute.44

Din analiza pe care Montesquieu o face celor trei puteri existente n cadrul statului, se

desprind o serie de interaciuni ntre ele, pe care nsui filosoful le precizeaz, fapt care a

determinat doctrina s afirme c n partea a doua a discursului su acesta i-a relativizat

concluziile, contientiznd singur blocajul de idei n care a intrat.45

Montesquieu a intuit c separaia puterilor aplicat n mod absolut i absurd ar bloca

practic procesul de guvernare; dac aceste trei puteri nu ar coopera i s-ar nfrna neproductiv

i ineficient una pe alta, doar de dragul nfrnrii, ar ajunge la un punct mort, adic la

inaciune.46

Pentru c nu mai gsete argumente teoretice pe care s-i bazeze funcionarea

mainriei statului, el recurge la argumente faptice: ntruct, datorit mersului necesar al

lucrurilor ele sunt silite s funcioneze, vor fi nevoite s funcioneze de comun acord.47

Privit prin prisma pasajelor pe care le-a consacrat interaciunilor dintre puterea

legislativ i cea executiv, precum i a raporturilor dintre cea dinti i puterea

judectoreasc, concepia lui Montesquieu pare s considere ca fiind indispensabile pentru

aprarea libertii individului dou condiii majore: delimitare precis a atribuiilor fiecrei

39

Ibidem. 40



Walter Bagehot, The English Constitution, Oxford University Press, New York, 2001. 43



Nicolae Ruja, op. cit., p. 48. 46


Montesquieu, op. cit., p. 204.

254

categorii de organe (puteri) i colaborarea lor, n sensul unei activiti concertate la nivelul

unei naiuni organizate n stat.48

Din perspectiva raporturilor care se stabilesc ntre legislativ i executiv, schimbrii de

viziune i d expresie participarea executivului la funcia legislativ. Aceast participare se

realizeaz n dou modaliti. Pe de o parte, executivului i revine sarcina de a convoca

corpurile legislative i de a stabili durata sesiunilor acestora regul devenit clasic n

regimul parlamentar sau reprezentativ, pe care autorul o justific n felul urmtor. El enun

mai nti principiul potrivit cruia adunrile nu trebuie s fie ntrunite n mod permanent:

dac corpul legislativ ar dura la nesfrit, s-ar putea ntmpla ca el s nu fie mprosptat

dect prin nlocuirea cu noi deputai a celor ce ar muri; i, n acest caz, o dat ce corpul

legislativ ar fi corupt, rul ar fi fr leac.49

Observaia este interesant pentru c ne dezvluie concepia lui Montesquieu cu privire

la alegeri i la rolul acestora o concepie strict reprezentativ, potrivit creia alegerile sunt o

modalitate de desemnare a suveranului, i nu o manifestare a voinei populare menit s

orienteze politic adunarea. Periodicitatea alegerilor este considerat necesar, ns nu pentru

a menine sau a restabili concordana dintre opinia electoral i opinia parlamentar, ci doar

pentru a rennoi rndurile aleilor i a elimina elementele corupte.

Corpul legislativ nu trebuie s se ntruneasc din proprie iniiativ: cci un asemenea

corp nu e considerat ca avnd voin dect atunci cnd este ntrunit; iar dac nu s-ar ntruni n

unanimitate, atunci nu s-ar putea spune care parte ar fi cu adevrat corpul legislativ: aceea

care ar fi ntrunit sau aceea care nu ar fi. Iar dac ar avea dreptul s hotrasc singur

suspendarea activitii sale, s-ar putea ntmpla ca el s nu hotrasc niciodat acest lucru;

ceea ce ar fi primejdios n cazul n care le ar voi s ntreprind ceva mpotriva puterii

executive. n afar de aceasta, exist unele momente mai potrivite dect altele pentru

ntrunirea corpului legislativ: trebuie deci ca puterea executiv s fixeze momentul

convocrii lui i durata sesiunilor sale, n raport cu mprejurrile pe care ea le cunoate.50

Cea de-a doua prerogativ menit s asigure participarea executivului la funcia

legislativ este una mult mai important - dreptul de veto legislativ: dac puterea executiv

nu are dreptul de a se mpotrivi iniiativelor corpului legislativ, acesta va fi despotic; cci,

ntruct el i va putea atribui toat puterea pe care o poate dori, va anihila toate celelalte

puteri.51

Explicaia dezvluie fondul gndirii filosofului. Ceea ce la prima vedere ar putea fi

considerat ca o excepie, ca o atingere adus principiului separaiei puterilor, se dovedete n

realitate o aplicaie a acestuia. Dreptul de veto nu are ca scop s permit executivului s-i

depeasc sfera de competen dect pentru a o garanta i, totodat, pentru a preveni un

posibil abuz de putere al legislativului.

Montesquieu arat c puterea legislativ este singura cu adevrat suveran, ntruct ea

domin prin nsi natura sa puterea executiv care, prin definiie, este subordonat legii,

redus la simple msuri de executare a acesteia. n aceste condiii, dac monarhul nu ar mai

deine nici o alt putere, ar fi fr aprare n faa legislativului care, n mod discreionar, ar

putea s-l decad din drepturi sau s-i reduc prerogativele; cu alte cuvinte el s-ar afla la

mila puterii legislative suverane. Pe cale de consecin, nu ar mai exista o veritabil

48

Genoveva Vrabie, op. cit., p. 129-130. 49


Idem, p. 201-202. 51

Idem, p. 202.

255

separaie a puterilor, cci nu s-ar mai putea vorbi de independena organelor unele fa de

altele.

Prin urmare, dreptul de veto legislativ nu reprezint o derogare de la principiul

separaiei puterilor, ci sanciunea necesar a acestuia. Dac nu ar exista aceast posibilitate a

puterii executive de a opri demersurile tiranice ale corpurilor legislative, separaia puterilor ar

putea fi nclcat fr teama vreunei sanciuni, ncetnd n mod fatal s mai fie respectat. De

altfel, tocmai acest caracter de sanciune al instituiei n cauz explic de ce filosoful francez

nu recunoate monarhului prerogative de legiuitor sau de co-legiuitor, drepturile sale nefiind

cele ale unei eventuale tere camere a parlamentului. n fapt, acesta nu posed dect

puterea executiv, dar i se acord mijlocul de a-i apra propria sfer de competen, arma

defensiv necesar proteciei acesteia mpotriva eventualelor incursiuni ale legislativului.

Oarecum n virtutea principiului simetriei, Montesquieu acord anumite prerogative i

corpurilor legislative n relaia acestora cu puterea executiv. Numai c acestora nu li se

recunoate dreptul de a opri demersurile executivului: Nu trebuie ns ca puterea legislativ

s aib, la rndul ei, dreptul de aine n loc puterea executiv. Explicaia rezid n faptul c,

spre deosebire de dreptul de veto legislativ, aceast prerogativ nu este necesar pentru nsi

garantarea separaiei puterilor n stat sau a independenei organelor acestuia. Puterea

executiv nefiind suveran, nu este susceptibil s pun n pericol suveranitatea legislativ,

care nu are deci nevoie de protecie cci activitatea executiv, fiind limitat prin natura ei,

este inutil de a o ngrdi.52

Corpurile legislative dobndesc ns alte prerogative. Legislativul are dreptul de a

controla executivul, cu scopul de a verifica dac acesta din urm i ndeplinete misiunea,

aceea de a executa legile fr a deroga de la dispoziiile lor: puterea legislativ are dreptul i

trebuie s aib mputernicirea de a examina n ce chip au fost puse n aplicare legile pe care

le-a fcut ea. Acest control de legalitate se exercit, mai nti, prin votul anual al

impozitelor, datorit principiilor n virtutea crora impozitul trebuie s fie votat de corpurile

legislative, iar autorizarea de a percepe impozite trebuie rennoit n fiecare an. Dac

puterea legislativ hotrte, nu din an n an, ci o dat pentru totdeauna, cu privire la

perceperea impozitelor, ea risc s-i piard libertatea, din pricin c puterea executiv nu va

mai depinde de ea; i cnd cineva capt un asemenea drept pentru totdeauna, este cam

acelai lucru dac l are de la sine ori de la altul.53

Montesquieu reclam un vot periodic i n

ceea ce privete forele militare: La fel stau lucrurile dac puterea legislativ hotrte nu

din an n an, ci o dat pentru totdeauna, cu privire la forele armate de uscat i maritime pe

care trebuie s le ncredineze puterii executive.54

Este evident c fora militar i resursele

financiare sunt expresia puterii executive. Or, a le controla pe acestea nseamn a controla i

puterea executiv.

O a doua prerogativ recunoscut legislativului vizeaz de rspunderea minitrilor n

faa corpurilor legislative. Montesquieu distinge clar ntre iresponsabilitatea monarhului i

rspunderea minitrilor. Examinnd ideea rspunderii monarhului, el admite c aceasta ar

putea fi consecina logic a faptului c adunarea legislativ trebuie s poat controla modul n

care acesta execut legile. ns respinge aceast soluie artnd c, dac monarhul ar putea fi

destituit de adunarea legislativ, el s-ar afla ntr-un raport de dependen fa de aceasta, care

ar putea astfel s-i atribuie puterea executiv; s-ar ajunge astfel la confuziunea puterilor i la

52


Idem, p. 205. 54

Ibidem.

256

periclitarea libertii. De aceea, monarhul nu trebuie s rspund n faa corpurilor legislative.

Oricare ar fi aceast examinare (a executrii legilor), corpul legislativ nu trebuie s aib

puterea de a judeca persoana i, ca atare, conduita celui mputernicit s pun n aplicare

legile. Persoana lui trebuie s fie inviolabil, cci, fiindu-i necesar statului pentru ca corpul

legislativ s nu devin tiranic, din momentul n care ar fi acuzat sau judecat, nu ar mai

exista libertate.55

Pentru ca executivul s poat fi totui supus controlului corpurilor legislative,

Montesquieu transfer rspunderea asupra minitrilor, asupra consilierilor regelui. Cum ns

cel nvestit cu puterea executiv (a se citi: monarhul) nu poate aplica ru nici o lege fr s

aib sftuitori pornii spre ru, i care ursc legile ca minitri, dei ele i ocrotesc ca oameni,

acetia pot fi anchetai i pedepsii.56

Aceast rspundere a minitrilor pare a fi suficient

pentru a deturna monarhul de la eventuale demersuri arbitrare i a asigura supunerea fa de

lege a puterii executive.

Cu privire la raporturile dintre puterea legislativ i cea judectoreasc, Montesquieu

nu mai preconizeaz o separaie strict a acestor puteri. El admite c, n anumite cazuri,

corpurile legislative pot exercita puterea judectoreasc, dei, n principiu, funcia de a

judeca revine unor judectori, independeni att fa de monarh, ct i fa de corpul

legislativ. Aceste cazuri de excepie la care face referire sunt n numr de trei.

Prima excepie vizeaz posibilitatea recunoscut corpului nobililor de a judeca nobilii.

Atunci cnd descria puterea judectoreasc, filosoful arta c judectorii trebuie s fie de

aceeai condiie social ca i acuzatul: trebuie chiar ca judectorii s fie din categoria

social a acuzatului, adic egali ai si, pentru ca el s nu poat crede c a czut pe mna unor

oameni pornii s-l nedrepteasc. Prin urmare, nobilii trebuie s fie deferii unor judectori

aristocrai i ei; or, unde s-ar putea gsi persoane de asemenea condiie dac nu n corpul

legislativ al nobililor? Trebuie deci ca nobilii s fie chemai nu naintea tribunalelor ordinare

ale naiunii, ci naintea acelei pri a corpului legislativ care se compune din nobili.57

Cea de-a doua excepie este legat de graiere, altfel spus de recursul la un judector

suprem care s aib puterea de a modifica aplicarea legii n materie penal. Un asemenea

judector nu poate fi un judector obinuit, dintre aceia care exercit puterea judectoreasc

n respectul strict al literei legii. S-ar putea ntmpla ca legea, care este n acelai timp

clarvztoare i oarb, s fie, n anumite cazuri, prea sever. Dar judectorii naiunii nu sunt,

dup cum am spus, dect gura care rostete cuvintele legii, nite fiine nensufleite care nu-i

pot modera nici fora, nici severitatea. Ca atare, acea parte din corpul legislativ care, dup

cum am spus adineaori este, n alt mprejurare, un tribunal necesar, este astfel i n cea de

fa; autoritii sale supreme i revine s modereze legea n folosul legii nsi, dnd hotrri

mai puin aspre dect prescrie ea.58

Corpul legislativ al nobililor dobndete dreptul de a

rejudeca un proces pentru a decide n mod suveran, el nu poate interveni dect pentru a opri

sau a modera aplicarea legii, n interesul legii nsi, pentru a evita incidena adagiului roman

summum jus, summa injuria. Puterea excepional acordat lui are caracterul negativ

definitoriu pentru dreptul de veto, a crui aplicaie pare a fi.

Cel de-al treilea caz de excepie este cel al crimei politice: S-ar mai putea ntmpla ca,

n treburile publice, un cetean s violeze drepturile poporului, i s svreasc crime pe

55

Idem, p. 202. 56

Ibidem. 57

Idem, p. 203. 58

Ibidem.

257

care autoritile stabilite nu ar putea sau nu ar vrea s le pedepseasc. Aceasta este ipoteza

loviturii de stat, n care judectorii obinuii nu ar avea nici autoritatea nici fora necesar

pentru a-l aduce n faa legii pe uzurpator. O dat n plus, corpul legislativ al nobililor joac

rol de instan suprem: n general, puterea legislativ nu poate s judece; ea nu poate s

fac aa ceva i mai puin nc n acest caz special, n care ea reprezint partea interesat,

care este poporul. Ea nu poate fi deci dect acuzatoare. Dar n faa cui? Se va cobor oare ea,

prezentndu-se n faa tribunalelor legii, care se afl mai jos dect ea, i care, pe lng

aceasta, fiind alctuite din oameni ce sunt, ca i ea, din popor, ar fi copleite de autoritatea

unui att de nalt acuzator? Nu: pentru pstrarea demnitii poporului i garantarea siguranei

individului, trebuie ca partea legislativ a poporului s acuze n faa prii legislative a nobilimii care nu are nici aceleai interese, nici aceleai pasiuni ca i ea.

59

Revoluia francez substituie principiului separaiei puterilor n stat, cristalizat n

Despre spiritul legilor, o concepie metafizic: puterea e o fraciune din suveranitate,

delegat de naiune unor autoriti pentru ca acestea s-i poat ndeplini funciile lor. Astfel,

unei reete de tehnic politic i se substituie o dogm de filosofie politic.60

Aceast

interpretare diferit are consecine practice capitate. neleas ca procedeu de repartizare a

sarcinilor statale, separaia puterilor se poate adapta unor soluii suple, permind diverselor

organe ale statului s colaboreze ntre ele. Dimpotriv, neleas ca o consecin a delegrii

de putere, ea conduce la un sistem de guvernmnt absolut rigid. Pentru c fiecare organ care

este singur beneficiar al delegrii de putere necesar exercitrii funciei sale trebuie s-i

exercite integral i exclusiv respectiva funcie: el nu poate accepta nici o aciune, nici un

ajutor din partea celorlalte organe i, totodat, i este interzis s colaboreze cu acestea,

ntruct nu dispune de puterea necesar.61

Aceast concepie rigid i-a gsit consacrarea n Constituia francez din 179162

, dar

nu a fost viabil n plan politic. n prezent, ea este unanim criticat, specialitii care proclam

valoarea separaiei puterilor n stat considernd-o doar ca o regul de art politic, de

oportunitate, de funcionare adecvat a puterilor publice.63

Teoria separaiei puterilor n stat se poate reduce, ntr-o ncercare de sintez, la patru

concepte de baz: funcii, puteri, structuri, echilibrul puterilor. Ea are ca punct de plecare

identificarea celor trei funcii ale statului: funcia de edictare a normelor generale (funcia

legislativ), funcia de executare a acestor norme (funcia executiv) i funcia de soluionare

a litigiilor (funcia jurisdicional). Ea postuleaz, apoi, c exerciiului fiecreia din aceste

trei funcii i corespunde o putere: puterea legislativ, puterea executiv i puterea

judectoreasc. n cele din urm, ea implic faptul c aceste puteri trebuie s fie ncredinate

unor organe distincte: puterea legislativ unor adunri reprezentative, puterea executiv

efului statului i minitrilor, iar funcia jurisdicional tribunalelor. Esena teoriei nu rezid

ns n diferenierea organelor, ci n independena lor, care, dac nu poate fi total, trebuie s

fie ct mai larg posibil. Altfel spus, acestea trebuie s depind ct mai puin unele de altele,

att sub aspectul desemnrii membrilor ct i sub aspectul atribuiilor lor.

De fapt, miza nu este att separaia, ct echilibrul dintre puteri, n special dintre cele

dou puteri politice: legislativ i executiv. Echilibrul puterilor trebuie s permit, pe plan

59

Idem, p. 204. 60

Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul romn si drepul comparat, p. 48-49. 61

Georges Burdeau, op. cit., p. 138. 62

Maurice Duverger, Les constitutions de la France, Presses Universitaires de France, 1944, p. 39-42. 63

Ibidem.

258

juridic, evitarea cumulului exerciiului celor trei puteri, pentru ca acestea s nu i poat

atribui o suveranitate al crui unic titular este poporul, iar pe plan politic, mpiedicarea

abuzurilor pe care un titular unic al puterilor le-ar putea comite, abuzuri care ar pune n

pericol libertatea cetenilor.64

Teoreticienii separaiei puterilor asociaz aceast teorie cu guvernmntul moderat i

identific cu despotismul concentrarea puterilor. Teoria separaiei puterilor reprezint o

reacie mpotriva absolutismului monarhic. Acest lucru explic de ce articolul 16 din

Declaraia drepturilor omului din 1798 postuleaz c orice societate n care garania

drepturilor nu-i asigurat, nici separaia puterilor determinat nu are constituie.65

Articolul 16 al Declaraiei de la 1798 se preteaz la diverse interpretri. ntr-un articol

dedicat n exclusivitate acestora, Michel Troper contureaz interpretarea tradiional a

postulatului. Potrivit acesteia, dintre diferitele modaliti de a organiza un stat, redactorii

Declaraiei drepturilor omului au acordat superioritate separaiei puterilor n stat. Descoperirea acestei tehnici de organizare statal poate fi schematizat astfel: statul exercit

dou mari funcii legislativ i executiv. n ncercarea de a evita despotismul, trebuie

create dou organe, sau dou ansambluri de organe, care s fie independente unele fa de

celelalte i specializate fiecare pentru a ndeplini o anumit funcie. Cele dou ansambluri de

organe se vor numi, prin metonimie, puteri. Datorit acestei diviziuni a muncii statul i va ndeplini mai bine rolul. Aceste dou ansambluri de organe, aceste dou puteri se vor

echilibra reciproc, iar echilibrul lor va asigura libertatea individual. n esen, aceast

tehnic reprezint combinaia a dou reguli cea a specializrii i cea a independenei -

reguli apte s conduc la ndeplinirea unui scop: protecia libertii individuale.

Redactorii Declaraiei de la 1789 au crezut n utilitatea i n eficacitatea teoriei

separaiei puterilor, pe care au adus-o la rang de dogm. Plecnd de la aceast idee de

dogm, doctrina modern a ncercat s neleag afirmaia coninut n articolul 16, potrivit creia o societate n care separaia puterilor nu este determinat nu are constituie. Exist

sisteme politice n care puterile statului sunt repartizate altfel, exist constituii care nu

proclam separaia puterilor, ns aceste sisteme sunt sau sunt susceptibile s devin

despotice, aceste constituii nu sunt veritabile constituii. Revoluionarii de la 1789 puneau

un pre att de mare pe separaia puterilor nct o societate n care aceasta nu exista nu avea,

n ochii lor, o constituie, mai bine zis nu avea o constituie demn de acest nume. Aceasta

este interpretarea tradiional a articolul 16 din Declaraia drepturilor omului, interpretare

care a fost calificat drept extern, nesistematic, incomplet i antifuncionalist.66

Interpretarea tradiional este apreciat, nainte de toate, extern, chiar etnografic

pentru c problema sensului articolului 16 se reduce, n aceast interpretare, la intenia

deputailor care l-au votat n 1789, n timp ce autorii moderni are o adopt nu mai consider

c o societate n care nu exist separaia puterilor statului este o societate fr constituie.

Marea majoritate a partizanilor ai teoriei separaiei puterilor opteaz pentru o aplicare

64

Pierre Pactet, op. cit., p. 110-111 65

Ibidem; v. i. Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper, op. cit., p. 91; Ion Deleanu, Instituii i

proceduri constituionale n dreptul romn si drepul comparat, p. 49. 66

Michel Troper, op. cit., p. 114.

259

moderat a principiului, contieni fiind de faptul c revoluionarii de la 1789 l-au conceput

i l-au interpretat ntr-o manier rigid.

Interpretarea tradiional este, n al doilea rnd, nesistematic: n cazul articolului 16,

semnificaia expresiei separaia puterilor este determinat independent de cea a altor

expresii coninute n acelai articol, cum ar fi societate i nu are constituie. Astfel,

semnificaia expresiei nu are constituie - care trebuie neleas nu are o constituie demn

de acest nume - decurge din expresia separaia puterilor, semnificnd cel mai bun dintre

procedeele de repartizare a competenelor statale, ns aceste dou semnificaii nu sunt

interdependente. De asemenea, semnificaia articolului 16 n ansamblul su este determinat

independent de alte dispoziii ale Declaraiei, cum ar fi articolul 3, referitor la suveranitate.

Astfel, principiul potrivit cruia orice suveranitate rezid n naiune i c nimeni nu poate s

exercite o autoritate care nu eman expres de la aceasta, pare s aib dou consecine: pe de o

parte, c ntr-un stat nu pot exista puteri ci doar autoriti, i c ar trebui s se vorbeasc

nu despre o separaie a puterilor, ci despre o separaie a autoritilor; pe de alt parte, c

suveranitatea este indivizibil i inalienabil, ntruct prin esen rezid n naiune. Or,

doctrina separaiei puterilor nu const oare tocmai ntr-un transfer al suveranitii spre cele

trei puteri, altfel spus ntr-o alienare i o divizare a acesteia? Soluiile identificate de diveri

autori n ntmpinarea acestor probleme sunt diferite: unii subliniaz contradicia dintre cele

dou articole, alii ncearc s le concilieze, afirmnd fie c pentru oamenii de la 1789 suveranitatea era, la fel ca Sfnta Treime, indivizibil n trei persoane, fie c pentru Adunarea

naional numai esena suveranitii era indivizibil, nu i exerciiul ei.

Mai mult, cu toate c Declaraia a fost plasat n fruntea Constituiei din 1791,

interpretarea tradiional nu ine deloc seama de acesta din urm. Dac separaia puterilor

este un procedeu de repartizare a competenelor statale, adoptarea articolului 16 nc din vara

anului 1789 d expresie deciziei de a institui autoriti specializate i independente. Or, aceast propunere este n total dezacord cu dezbaterile care au avut loc n anii urmtori cu

privire la oportunitatea de a acorda regelui un drept de veto monarhului, un drept de

dizolvare, cu privire la rspunderea minitrilor etc. Pe de alt parte, nu s-ar putea explica de

ce Constituia de la 1946 despre care se tie c nu realiza separaia puterilor face totui

referire la Declaraia drepturilor omului, fr a accepta c fie constituia n cauz nu este o

veritabil constituie, fie separaia puterilor n sensul articolului 16 are un sens diferit de

cel care i-a fost atribuit n mod tradiional.

n al treilea rnd, interpretarea nu este complet, pentru c nu se oprete asupra tuturor

cuvintelor din textul de interpretat. n spe, este dificil de identificat sensul cuvntului

determinat. Ideea pe care interpretarea tradiional o imput autorilor Declaraiei ar putea

fi exprimat mai simplu i mai clar prin fraza orice societate n care puterile statului nu sunt

separate nu are constituie Nimic nu ne autorizeaz totui s considerm c a separa

puterile i a determina separaia puterilor sunt expresii sinonime.

n sfrit, interpretarea tradiional este antifuncionalist deoarece justific necesitatea

crerii unor organe independente i specializate care s exercite funciile statale doar prin

citarea ritual a frazei lui Montesquieu puterea oprete puterea. Or, Carr de Malberg a

260

demonstrat c este imposibil ca nite organe specializate i independente s se opreasc

reciproc, ntruct funciile statului sunt ierarhizate, iar ierarhia lor antreneaz n mod necesar

ierarhia organelor. n aceste condiii, cum ar putea oare articolul 16 s preconizeze cu atta

for o distribuire a competenelor att de evident neadecvat scopului avut n vedere? Singurul rspuns posibil este de ordin istoric: n zilele noastre este de principiu c echilibrul

puterilor nu poate fi realizat prin specializare i independen, dar contemporanii

revoluionarilor de la 1789 aveau iluzia faptului c acest lucru era posibil.

n concluzie, este ntemeiat afirmaia c interpretarea tradiional a articolului 16 al

Declaraiei drepturilor omului este lipsit de validitate i pertinen, i c se impune

examinarea lui dintr-o alt perspectiv, care s genereze o alt interpretare, istoric exact i juridic ntemeiat.

n opinia lui Michel Troper67

, exist motive s se cread c articolul 16 a fost adoptat

fr dezbateri. Numai acest fapt ar fi de ajuns pentru a arta c principiul separaiei puterilor

era n secolul al XVIII-lea o afirmaie de notorietate, un principiu formal i profund diferit de

cel desemnat astzi de aceeai expresie. ntr-adevr, nici unul din autorii secolului XVIII nu a

preconizat - i nici nu putea s preconizeze sau s conceap, date fiind conceptele politico-

juridice pe care le avea la ndemn realizarea unei separaii a puterilor n sensul modern al termenului.

n primul rnd, examinnd modelul Constituiei Angliei descris n faimosul capitol VI

al Crii a XI-a din Despre spiritul legilor, se constat c n textul respectiv nu se regsete

nici una din regulile susceptibile s caracterizeze astzi separaia puterilor, nici cea a specializrii (regele dispune de dreptul de veto, camerele parlamentului particip la

exercitarea puterii judectoreti) i nici cea a independenei (regele poate dizolva Camera

Comunelor, Camerele pot judeca minitrii).

Pe de alt parte, o doctrin a separaiei puterilor implic n mod necesar credina n

egalitatea funciilor statale. Or, dac n secolul al XIX-lea, unii autori acceptau o oarecare

echivalen ntre funcia legislativ i cea executiv, cu totul altfel stteau lucrurile n secolul al XVIII-lea, cnd statul era reprezentat printr-o metafor antropomorfic ca un corp

omenesc n care capul, puterea legislativ, comand, iar braul, puterea executiv, nu face

dect s ndeplineasc actele materiale impuse de acest voin. Chiar i fr a recurge la

aceast metafor, fiecare autor al epocii respective concepea funcia executiv ca fiind una subordonat. Montesquieu scria, de exemplu, c puterea executiv trebuie s poat opri

demersurile corpului legislativ, n caz contrar acesta devenind despotic. ns puterea

legislativ nu trebuie s aib, la rndul ei, facultatea de a opri puterea executiv, deoarece

aceasta din urm este limitat prin nsi natura sa. Cel care face legile i care poate s le dea

coninut dup bunul su plac poate, prin aceasta, s i sporeasc infinit puterea. Puterea legislativ este, prin natura sa, nelimitat, n vreme ce puterea executiv se reduce la a

executa materialmente legea. Prin urmare, Montesquieu nu putea nici preconiza, nici concepe

separaia puterilor n sensul modern al termenului. O asemenea doctrin ar fi fost absolut

incompatibil cu teoria lui asupra funciilor statului, care era de altfel i teoria dominant a

67

Michel Troper, op. cit., p. 118-122.

261

epocii sale. Montesquieu era contient de faptul c specializarea nu antrenez echilibru, ci

determin supremaia organului legislativ.

Cu toate acestea, se regsete n opera lui Montesquieu, ca i n cea a lui Locke sau a lui

Rousseau, ideea c una i aceeai autoritate nu trebuie s cumuleze n minile sale toate

funciile statului. Acesta este sensul articolului 16: nu este vorba de una din tehnicile posibile

de repartizare a competenelor pe care revoluionarii de la 1789 ar fi considerat-o ca fiind

superioar celorlalte, ci pur i simplu de un principiu negativ potrivit cruia una i aceeai

autoritate nu trebuie s cumuleze exerciiul mai multor funcii, altfel spus funciile statale

trebuie s fie repartizate sau separate ntre mai multe autoriti. Acest principiu negativ poate

fi pus n practic fie atribuind fiecare funcie unui anumit organ, care va fi astfel specializat,

fie partajnd exerciiul uneia sau a dou dintre aceste funcii mai multor autoriti.

Devine mult mai uor de neles faptul c membrii Adunrii naionale au czut de acord

asupra principiului separaiei puterilor chiar nainte de a ncepe s delibereze cu privire la

caracteristicile importante ale viitoarei organizri constituionale. n acel moment ei nu

operau o alegere, care nu putea fi, de altfel, fcut n cadrul unei Declaraii a drepturilor

omului, ci formulau doar ceea ce, n concepia veacului al XVIII-lea, era o simpl constatare,

o propoziie analitic: aceea c un guvernmnt despotic este un guvernmnt fr

constituie, pentru c despotul poate modifica n orice moment i dup propriul capriciu nu

numai coninutul normelor, ci i maniera de a le stabili. Conform unei definiii uzuale n acea

epoc, o constituie nu reprezint altceva dect o repartizare a competenelor, adic o

separaie a puterilor. Pe cale de consecin, este adevrat c o societate fr separaia

puterilor nu are constituie.

Aceast interpretare, spre deosebire de cea tradiional, nu vizeaz exclusiv expresia

separaia puterilor, ci ansamblul articolului 16. Ea ne permite s nelegem nu numai

absena dezbaterilor, ci i expresia nu are constituie. Chiar i alegerea verbului a

determina, aparent ciudat n ipoteza n care separaia puterilor este un sistem de

specializare a funciilor statului, se clarific i dobndete neles pe deplin dac separaia

puterilor nseamn orice repartizare de competene: trebuie s se determine o repartizare, oricare ar fi aceasta.

Mai trebuie subliniat i faptul c aceast interpretare este singura compatibl cu

doctrina suveranitii naionale, aa cum este aceasta exprimat n articolul 3 al Declaraiei:

ea rezid esenialmente n naiune, ceea ce nseamn c nu exist un despot, cu alte cuvinte

c exist o separaie a puterilor. Ea este inalienabil, ntruct naiunea i conserv esena iar

puterile nu au dect exerciiul su, i este indivizibil cci exerciiul su nu este partajat ntre

puteri. Ideea c funciile statale sunt ierarhizate implic faptul c numai funcia legislativ,

singura care este suprem, poate fi considerat ca fiind exercitarea suveranitii.

Toate aceste observaii fiind fcute, s-ar putea obiecta c unei interpretri istorice i s-a

substituit o alta, care poate fi mai just pentru c ine seama de un numr mai mare de elemente, dar c s-ar putea face economie de cercetare istoric prin simpla hotrre de a trata

toate dispoziiile Declaraiei ca i cum acestea s-ar referi la categorii formale. S-ar ajunge

astfel la concluzia c articolul 16 nu prescrie dect o separaie formal i c toate concepiile

262

urmtoare referitoare la separaia puterilor sunt compatibile cu dispoziiile sale, la fel cum se

poate afirma c noiunea de egalitate este o noiune formal: oamenii trebuie s fie tratai n mod egal nu nseamn ca nu trebuie s existe nici o discriminare, ci c nu trebuie s existe

nici o discriminare nejustificat i c definiia discriminrii nejustificate este susceptibil de

variaii n funcie de epoc. O asemenea atitudine este nu numai uor de imaginat, dar i

implicit adoptat de facto de ctre autoritile, mai ales cele jurisdicionale, care interpreteaz

Declaraii de drepturi. Ea las totui s subziste o dificultate considerabil care ine de

legitimitatea demersului interpretativ. Nici o dispoziie de drept pozitiv nu autorizeaz interpretul s trateze categoriile la care se refer ca fiind categorii exclusiv formale, iar dac

acesta procedeaz astfel o face pe propriul su risc. Interpretul i regsete ns legitimitatea

dac, tratnd categoriile pe care le interpreteaz ca pe nite categorii formale, se conformeaz

n acelai timp voinei constituantului istoric.68 Teoriei clasice a separaiei puterilor n stat i s-au adus nenumrate critici, unele

contradictorii ntre ele, pe care nu ne propunem ns s le prezentm n aceast lucrare. Ne

vom opri doar la acelea care sunt utile demersului nostru, respectiv la acelea care sunt

susceptibile s explice evoluia teoriei clasice i impactul su asupra exercitrii puterilor

statului n prezent.

Una din criticile cel mai frecvent citate n literatura de specialitate este cea formulat de

Raymond Carr de Malberg.69

Acesta pune sub semnul ntrebrii capacitatea unor puteri

specializate i independente, fr vreun contact unele cu altele, de a se putea ngrdi reciproc

i, implicit, de a se echilibra. n opinia sa, un asemenea echilibru ar fi greu de imaginat i n

condiiile n care funciile pe care aceste organe le-ar exercita ar fi echivalente. ns cum

lucrurile nu stau deloc aa, este pur i simplu absurd s se susin c funcia de a face legi ar

putea fi echivalent celei de a le pune n executare. n realitate, executarea este, prin chiar

definiia sa, subordonat legiferrii. Consecina fireasc a ierarhizrii funciilor rezid n

superioritatea organului care exercit funcia cea mai important fa de celelalte. Concluzia

autorului este aceea c ierarhia organelor rezult din ierarhia funciilor, i niciodat o putere

subordonat nu va putea opri puterea superioar.70

O alt obiecie adus teoriei separaiei puterilor are ca punct de plecare clasificarea pe

care o face Montesquieu funciilor organelor statului, care se raporteaz toate la lege: unele o

fac, altele o aplic iar altele judec litigii n lumina ei. Astfel ntreaga activitate statal s-ar

reduce, pe de o parte, la edictarea de reguli generale sub form de lege, iar pe de alt parte, la

aplicarea acestora, fie prin decizii executive, fie prin hotrri judectoreti. Se ignor faptul

c agenii exerciiului puterii au un rol care nglobeaz funcia legislativ nsi, i care

const n a guverna. n mod tradiional, din perspectiva distinciei clasice a funciilor statului,

guvernarea a fost asociat funciei executive i atribuit autoritilor guvernamentale. Or, n

acest context, termenul executiv este impropriu, pentru c funcia de guvernare depete

sfera executrii propriu-zise, impunndu-se situarea ei ntr-o categorie juridic special. ns

aceast exigen nu este compatibil cu clasificarea tradiional a activitilor statale, care

rezerv legii i activitii legislative un loc de frunte, golind de coninut noiunea de

executare.

68

Michel Troper, op. cit., p. 122. 69

Raymond Carr de Malberg, Contributions la thorie gnrale de lEtat, CNRS, Paris, 1922, p. 109-

142. 70

Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper, op. cit., p. 91.

263

De fapt, activitatea statal se desfoar mult mai simplu: prin decizii i acte de

executare a acestor decizii. Pe plan juridic, aceast constatare se traduce n felul urmtor: fie

puterea statal se exercit necondiionat pentru a introduce, pentru prima dat, o anumit

problem n domeniul dreptului; fie ea nu se exercit dect pentru a dezvolta sau preciza o

regul deja existent. Primul mod de activitate d expresie funciei guvernamentale, n cadrul

creia puterea statal se manifest liber cu titlu de putere originar, cel de-al doilea funciei

executive, caracterizat prin faptul c, indiferent de obiectul la care se raporteaz, nu exprim

dect o putere derivat, secundar, condiionat de respectarea unei reguli preexistente.

Astfel definit, funcia guvernamental implic, pe lng aciunile diplomatice,

reglementarea raporturilor dintre puterile publice i actele guvernelor n calitatea lor de

organe politice, i puterea de a face legi, de a edicta norme generale obligatorii pentru

guvernai. Cum ar putea, de altfel, guverna un organ care ar fi nevoit s atepte de la un altul

regulile necesare realizrii politicii sale? Se impune deci, n opinia autorului acestei critici, o

reconsiderare a categoriilor teoriei clasice n ceea ce privete clasificarea funciilor statului.71

De foarte mult vreme teoria clasic a separaiei puterilor n stat nu mai exprim o

realitate politic sau nu o mai exprim dect parial. Ea a fost negat de regimurile politice autoritare, att de numeroase n secolul XX de la regimurile fasciste din perioada

interbelic pn la regimurile socialiste de inspiraie marxist-leninist, care au avut o

importan major pn n anul 1990. Spre deosebire de regimurile pluraliste i liberale,

pentru care exerciiul puterii trebuie divizat pentru ca aceasta s nu constituie o ameninare la

adresa libertii individuiale, toate regimurile politice autoritare au respins ideea separaiei puterilor, cci n viziunea lor puterea reprezenta instrumentul necesar transformrilor care

trebuiau ndeplinite pentru a promova statul sau a ajunge pe culmile socialismului.

Teoria clasic nu s-a adaptat ns nici regimurilor pluraliste, fiind adesea contrazis de

fapte. Este de principiu c aceast teorie avea drept obiectiv stabilirea unui echilibru ntre

puteri de natur s favorizeze un regim politic liberal. Or, analiza unora dintre regimurile

contemporane, considerate veritabile confirmri ale teoriei, denot faptul c aceste regimuri

sunt, n realitate, regimuri de concentrare a puterilor, fr ca prin aceasta s fie mai puin liberale. Exemplul Marii Britanii este extrem de pertinent din acest punct de vedere, dat fiind

faptul c regimul parlamentar bipartid concentreaz toate puterile n minile Cabinetului,

adic n minile comitetului director al partidului nvingtor n alegeri, care dispune n

principiu de majoritatea absolut n Camera Comunelor. Pentru c exemplul dat este

ntruchiparea unuia dintre cele mai liberale regimuri politice din lume, trebuie s admitem c

liberalismul su se datoreaz altor cauze dect separaiei puterilor statului.

De asemenea, mai trebuie s adugm i faptul c legislativul nu mai constituie o frn

eficace n calea exceselor executivului, aa cum postula teoria clasic. Altfel spus, aceast

frn nu mai exist dect n regimurile prezideniale autentice, iar acestea sunt extrem de

rare. n regimurile n care guvernul rspunde politic n faa parlamentului el poate, n

principiu, s adopte linitit legile pe care le consider necesare, cu ajutorul majoritii

parlamentare care l susine. Prin urmare, n ciuda naturii sale reprezentative, corpul

legislativ nu mai poate constitui o garanie pentru guvernai.

71

Georges Burdeau, op. cit., p. 138-140.

264

Un exemplu semnificativ este cel al instanelor excepionale din Frana celei de-a V-a

Republici. n 1961 i 1962 executivul ncercase s insituie asemenea jurisdicii (naltul

Tribunal Militar, apoi Curtea de Justiie Militar), ns deciziile luate n acest sens au fost anulate de Consiliul de Stat. De aceea, executivul a determinat adoptarea legii din 15 ianuarie

1963 referitoare la crearea Curii pentru Sigurana Statului. Astfel executivul, care avusese posibilitatea s comit singur aceast atingere adus principiilor liberale constnd n

instituirea unor instane excepionale, a putut s o realizeze fr nici o dificultate cu acordul

legislativului. Totui, Curtea pentru Sigurana Statului a fost ulterior desfiinat, printr-o lege din 4 august 1981.

mbtrnirea i neadaptarea teoriei clasice a separaiei puterilor se datoreaz n mare

parte i faptului c ea a fost elaborat ntr-o epoc n care nu existau partide politice sau nu existau n forma lor modern. Principalele probleme legate de puterea politic erau de ordin

instituional, viznd diferitele organe al statului, competenele acestora i raporturile dintre ele, iar teoria clasic era susceptibil s instaureze echilibrul de dorit ntre aceste organe. n

prezent, partidele sunt cele care anim viaa politic, creia instituiile nu i mai furnizeaz

dect un cadru formal. Rivali pe scena politic nu mai sunt guvernul i parlamentul, ci majoritatea format din partidul sau partidele nvingtoare n alegeri, care dispune att de

guvern ct i de parlament, i opoziia sau opoziiile, care ateapt viitoarele alegeri pentru a-

i lua o eventual revan. Firete aceast schem se aplic mai riguros n rile unde exist

bipartidism (Marea Britanie) dect n cele unde domnete multipartidismul, dar n linii mari

i acestea din urm o confirm (Frana, Germania federal, etc.)

Cu toate acestea, este greit afirmaia c teoria separaiei puterilor aparine trecutului.

Este uor de constatat decalajul ntre declinul unei teorii care i pierde progresiv fora i

valoarea explicativ pentru c nu mai corespunde realitii i receptarea sa att de ctre

opinia public, care continu s cread n ea, ct i de ctre clasa politic, care persist n a o

evoca. De aceea regimurile pluraliste, fidele originilor lor i filosofiei Luminilor, continu s manifeste un profund respect pentru aceast teorie.

incursiuni in istoria teoriei separatiei puterii in stat

Documents