GHID EXPLICATIV
Pentru elaborarea i implementarea unitar a procedurii de sistem privind comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i asigurarea transparenei decizionale
Bucureti, noiembrie 2018
Laureniu - Georgian MAZILU, expert în domeniul informaiilor de interes public i transparen decizional, Secretariatul General al Guvernului, Direcia pentru guvernare deschis i relaia cu societatea civil
Mdlina - Angelica MITROI, expert transparen, Secretariatul General al Guvernului, Direcia pentru guvernare deschis i relaia cu societatea civil
Ilustraia copertei, grafic i tehnoredactare:
Adina NANI, responsabil tehnologia informatiei, Secretariatul General al Guvernului, Direcia pentru Tehnologia Informaiei
Iulian BLTEANU, responsabil tehnologia informatiei, Secretariatul General al Guvernului, Direcia pentru Tehnologia Informaiei
Coordonare:
Mulumim,
George Dina, coordonator activiti, Ministerului Afacerilor Interne, Direcia General pentru Relaiile cu Instituia Prefectului
Prefecilor i Experilor din cadrul Instituiilor Prefectului
Cristian Airinei, expert superior/ofier asisten implementare proiecte, Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice, Autoritatea de Management pentru Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative
Cuprins Introducere 5 Capitolul I. NECESITATEA ELABORRII „PROCEDURII DE SISTEM PRIVIND COMUNICAREA DIN OFICIU A INFORMAIILOR DE INTERES PUBLIC ÎN FORMAT STANDARDIZAT I DESCHIS I ASIGURAREA TRANSPARENEI DECIZIONALE” 6 I.1. Rezultatele inventarierii practicilor neuniforme i limitative în grupul-int 6 I.2 Valenele elaborrii unitare a “Procedurii de sistem privind comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i asigurarea transparenei decizionale” 8 I.3 Scopul i limitele „Procedurii de sistem privind comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i asigurarea transparenei decizionale” 11 Capitolul II. CLARIFICRI ALE ELEMENTELOR ESENIALE PENTRU IMPLEMENTAREA UNITAR A „PROCEDURII DE SISTEM PRIVIND COMUNICAREA DIN OFICIU A INFORMAIILOR DE INTERES PUBLIC ÎN FORMAT STANDARDIZAT I DESCHIS I ASIGURAREA TRANSPARENEI DECIZIONALE” 14 II.1. Cadrul legislativ 14 II.2 Etapele procedurale minimale în vederea comunicrii din oficiu în format standardizat i deschis a informaiilor de interes public 18 II.3 Etapele procedurale minimale în vederea asigurrii transparenei decizionale 31 BIBLIOGRAFIE 42
Introducere
Prezentul ghid îi propune s ofere cadrul structurat de instruciuni necesare cu privire la paii care trebuie urmai pentru o abordare unitar în elaborarea i implementarea ”Procedurii privind comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i asigurarea transparenei decizionale” la nivelul oricrei autoriti sau instituii publice centrale sau locale. Totodat, subliniem faptul c, Procedura de Sistem, ofer cadrul general în vederea elaborarii cu o mai mare acuratee a unei Proceduri personalizate i adaptate în funcie de specificul activitii autoritilor/instituiilor publice centrale i locale.
Structura ghidului pornete de la principalele categorii de aspecte identificate ca fiind interpretri limitative, neuniforme ale prevederilor legale, care restrâng liberul acces la informaiile de interes public, precum i de la cele identificate ca practici neuniforme în organizarea consultrilor publice.
Ghidul ofer explicaii privind sfera de aplicabilitate i elementele eseniale din procedura menionat, clarificând aspectele identificate ca practici neuniforme i limitative. Pentru simplificarea eforturilor administraiei publice centrale i locale, materialul ofer o serie de de linii directoare pentru uniformizarea practicilor de lucru, fiind concomitent un sprijin implicit pentru cetean în condiiile în care o abordare uniform în tot sistemul public îi faciliteaz accesul la informaia de interes public i îl ajut se implice mai uor în decizia public.
În cadrul proiectului „Guvernare transparent, deschis i participativ – standardizare, armonizare, dialog îmbuntit – cod SIPOCA 35”, forma final a ”Procedurii de sistem privind comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i asigurarea transparenei decizionale” i a ”Ghidului explicativ pentru elaborarea i implementarea unitar a procedurii de sistem privind comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i asigurarea transparenei decizionale” a fost definitivat dup solicitarea punctelor de vedere ale tuturor instituiilor prefectului.
Capitolul I
NECESITATEA ELABORRII „PROCEDURII DE SISTEM PRIVIND COMUNICAREA DIN OFICIU A INFORMAIILOR DE INTERES PUBLIC ÎN FORMAT STANDARDIZAT I DESCHIS I ASIGURAREA TRANSPARENEI DECIZIONALE”
I.1. Rezultatele inventarierii practicilor neuniforme i limitative în grupul-int
Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public i Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional, cu modificrile i completrile ulterioare, reprezint cadrul normativ esenial în vigoare în România pentru transparena instituional în special i pentru guvernarea deschis în ansamblu, alturi de alte prevederi legale complementare.
La nivel de practici ale autoritilor i instituiilor publice, concluziile „Raportului de monitorizare asupra implementrii Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public i Legii nr. 52/2003 privind transparena decizional în administraia public în anul 2017” i concluziile grupurilor de lucru tematice desfurate pe parcursul a dou zile, cu reprezentanii instituiilor i autoritilor, dar i cu cei ai societii civile i mediului asociativ, în cadrul proiectului”Guvernare transparent, deschis i participativ – standardizare, armonizare, dialog îmbuntit”- cod SIPOCA 35, au relevat o serie de dificulti i disfuncionaliti întâmpinate în procesul de afiare din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i de asigurare a transparenei decizionale:
· existena unor neclariti i confuzii cu privire la noiunile i termenii prevzui de legislaia în vigoare, de natur s genereze limitarea i practica neuniform, precum distinciile între: informaie de interes public – informaie nepublic – informaie arhivat – informaie clasificat; format deschis – date deschise; petiie – solicitare de pres; act normativ – act administrativ cu caracter individual; procedura de urgen; consultare public – dezbatere public; aviz intern – aviz interministerial;
· existena multiplelor interpretri ale situaiilor exceptate de la cadrul legal în vigoare, fapt ce conduce la implementarea inadecvat a celor dou acte normative cadru: extinderea listei informaiilor nepublice i listei informaiilor clasificate; ambiguitile generate de intrarea în vigoare a reglementrii în domeniul proteciei datelor cu caracter personal; formatul diferit/extins al solicitrii de informaii de interes public, necesitând prelucrare suplimentar; calificarea cazurilor de clasare; dificultatea încadrrii în lista proiectelor de acte normative care nu fac obiectul procedurii de transparen decizional;
· neclariti privind calculul termenelor prevzute de lege: natura termenelor (zile lucrtoare/zile calendaristice); termenul destinat transmiterii de propuneri/observaii de ctre ceteni, termenul de realizare a unei dezbateri publice, precum i stabilirea termenelor de comunicare din oficiu a informaiilor supuse publicrii conform cadrului legal în vigoare;
· evidena incomplet i neactualizat a informaiilor produse sau gestionate de instituia public, precum i a proiectelor de acte normative, înregistrându-se astfel situaii în care informaiile nu sunt publicate sau situaii în care proiectele de acte normative pot risca s nu fie supuse procesului de consultare;
· inexistena unui cadru procedural intern pentru comunicarea din oficiu a informaiilor i asigurarea transparenei decizionale, astfel, informaiile nu pot fi gsite publicate într-o locaie standardizat pentru toate entitile publice, fiecare având seciuni diferite ale site-ului. Mai mult, în procesul de asigurare a transparenei decizionale, consultrile i dezbaterile publice nu urmresc repere standard, instituiile stabilind termene, criterii, proceduri specifice, astfel încât cetenii interesai sunt nevoii s caute continuu detalii administrative;
· lipsa personalului desemnat cu atribuii în domeniul transparenei instituionale sau cumulul exagerat cu alte tipuri de atribuii, factor ce determin lipsa specializrii i reducerea capacitii de soluionare a problematicii transparenei;
· colaborarea deficitar între personalul desemnat cu atribuii în domeniul transparenei instituionale i celelalte departamente de specialitate care trebuie s îi furnizeze informaii;
· fiele de post nu cuprind atribuiile aferente funciilor destinate pentru asigurarea comunicrii din oficiu a informaiilor de interes public i a transparenei decizionale, fapt care conduce la necunoaterea atribuiilor specifice deinute de persoanele desemnate conform Legilor nr. 52/2003 i nr. 544/2001;
· lipsa prioritizrii de ctre personalului de conducere a activitilor privind asigurarea transparenei decizionale i comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public, ale crei beneficii ar fi cristalizate sub forma scderii solicitrilor de informaii din partea cetenilor.
În ciuda existenei unui cadru legal naional dintre cele mai complete, actuale i moderne la nivel european, lipsa aplicrii sale unitare genereaz înc multe disfuncionaliti i practici limitative, care, în final, conduc la meninerea unei percepii publice de opacitate, rezisten sau refuz de transparen din partea administraiei publice.
I.2 Valenele elaborrii unitare a “Procedurii de sistem privind comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i asigurarea transparenei decizionale”
O privire de ansamblu asupra categoriilor de practici limitative i neuniforme enumerate relev, la modul sintetic, o serie întreag de cauze interne entitilor publice analizate, care au îngreunat sau chiar limitat activitatea în materia afirii din oficiu a informaiilor de interes public i a consultrilor publice.
Cercetarea cu privire la cauzele apariiei i persistenei categoriilor de disfuncionaliti enumerate în seciunea anterioar evideniaz, în mod esenial, motive ce constau în aspecte precum specificul diferit al cadrului instituional (tipologia instituiei), dinamica diferit a activitilor i a evoluiilor interne ale entitilor publice din grupul int analizat, dar i disponibilitatea i capacitatea resurselor umane necesare realizrii în bune condiii a cerinelor de implementare a msurilor privind accesul cetenilor la informaiile de interes public i transparenei decizionale.
Atât din punct de vedere teoretic, cât i practic, relaia intern a sub-ansamblelor care compun aparatul de funcionare al unui întreg (în spe autoriti sau instituii publice) este determinant în evaluarea eficienei, rezultatelor i finalitii activitii: un criteriu esenial de funcionare intern a unei instituii este cel al coordonrii între departamente/direcii de specialitate; subsecvent, prioritatea organizatoric acordat activitii conduce la îndeplinirea celui de-al doilea criteriu esenial, respectiv alocarea i abilitarea resursei umane corespunztoare.
Astfel, discernem din cele anterior prezentate, imperativul unei stabiliti instituionale interne în domeniul accesului la informaii de interes public i al transparenei decizionale, de natur s asigure standardizarea i uniformizarea practicilor în domeniu, imperativ care poate fi atins doar în temeiul unei colaborri mai coerente între sub-ansamble, cu atât mai mult luând în considerare specificul domeniului în spe, adic un ansamblu de activiti referitor la activitatea întregii autoriti/instituii.
Corelativ, structurarea i dimensionarea corect a raporturilor între direcii/departamente de specialitate este de natur s complineasc o serie întreag de probleme cu privire la percepiile resursei umane în raport cu principiul transparenei.
Aici putem vorbi nu doar de capacitatea profesional i de abilitile responsabililor cu implementarea Legii nr. 544/2001 i a Legii nr. 52/2003, ci i de raportarea întregului personal (inclusiv de conducere) la relevana i importana acestor principii, cu rezultatul crerii unei culturi organizaionale adecvate – singura premis sustenabil a succesului implementrii stabile, uniforme i responsabile a dezideratelor din domeniul transparenei.
Analiza principalelor practici limitative i neuniforme în aplicarea legislaiei în vigoare în domeniul transparenei instituionale a relevat, aadar, c standardizarea i uniformizarea organizrii interne la nivel de entitate public - prin delimitarea i stabilizarea atribuiilor, rolului i relaiilor de colaborare ale funcionarilor desemnai responsabili cu implementarea Legii nr. 544/2001 i a Legii nr. 52/2003 - este o condiionalitate esenial de natur s contribuie la realizarea mecanismului instituional pentru standardizarea datelor i informaiilor de interes public i consultrilor publice gestionate de autoritile i instituiiile publice centrale i locale (rezultat al acestui proiect).
Pentru asigurarea posibilitii de elaborare, implementare i replicare uniform la nivelul oricrei autoriti sau instituii publice, ca expresie a principiului „aplicrii unitare” ce guverneaz administraia public central i local, conform cruia autoritile i instituiile asigur respectarea legii în mod unitar, se impune necesitatea raportrii la legislaia controlului managerial intern, potrivit creia procedurile reprezint un instrument de control intern, care contribuie la îmbuntirea desfurrii activitilor prin separarea sarcinilor, funciilor, competenelor i responsabilitilor personalului din cadrul entitii publice.
Având în vedere complexitatea activitilor ce compun procesul de afiare din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis, precum i de asigurare a transparenei decizionale în cadrul entitilor din administraia public central i local, se impune ca domeniul de aplicare s fie la nivelul întregii entiti publice – sub forma unei „Proceduri de sistem” - aspect esenial pentru obiectivul general urmrit.
Elaborarea, urmat de implementarea, de o manier uniform, a ”Procedurii de sistem privind comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i asigurarea transparenei decizionale” la nivelul entitilor publice centrale i locale este de natur s asigure mecanismul instituional necesar, în conformitate cu prevederile legislative în vigoare, pentru uniformizarea principalelor practici care restrâng liberul acces la informaiile de interes public i consultrile publice.
I.3 Scopul i limitele „Procedurii de sistem privind comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i asigurarea transparenei decizionale”
„Procedura de sistem privind comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i asigurarea transparenei decizionale” (în continuare denumit în prezentul document ”procedura-model”) reprezint o propunere de instrument de control intern managerial cu scopul rezolvrii celei mai consistente pri a seriei de disfuncionaliti sesizate la nivelul aplicrii uniforme a legislaiei transparenei instituionale, respectiv a Legii nr. 544/2001 i a Legii nr. 52/2003, cu modificrile i completrile ulterioare.
Procedura-model reprezint o propunere de document-template, într-un format uniform, ce poate fi utilizat de toate autoritile i instituiile publice centrale i locale, cu scopul standardizrii proceselor afirii din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i transparenei decizionale în cadrul entitilor din administraia public central i local. Fiecare entitate public va proceda la personalizarea i adaptarea procedurii-model, în conformitate cu propria organizare intern, dar i coroborat cu prevederile legale specifice domeniului propriu de activitate.
Astfel, prin adoptarea procedurii-model de ctre autoritile publice centrale i locale, se stabilesc în mod unitar principiile generale ce guverneaz procesul transparenei la nivelul tuturor entitilor publice prevzute de lege, etapele i standardele minimale, precum i modul concret de realizare a procesului de activiti, alturi de desemnarea clar a departamentelor sau persoanelor cu atribuii în acest domeniu; se asigur existena documentaiei adecvate i continuitatea procesului de activiti, inclusiv în condiii de fluctuaie a personalului; nu în ultimul rând, se sprijin activitile de control i luare a deciziilor la nivelul autoritii/instituiei.
Stabilizarea statutului i delimitarea clar a atribuiilor funcionarilor desemnai responsabili cu implementarea Legii nr. 544/2001 i a Legii nr. 52/2003 va permite o colaborare mai bun cu restul departamentelor, precum i o cretere a gradului de pregtire i profesionalizare, contribuind la aplicarea unitar a legislaiei în vigoare.
Procedura-model propus conine elementele minimale, în conformitate cu prevederile legislative în vigoare; acolo unde se consider necesar, pot fi adugate componente suplimentare, se pot opera adaptri i completri, inând cont de specificul tipologiei instituionale, precum i de Codul controlului intern managerial al entitilor publice, Standardul 9 – Proceduri.
În vederea unui management eficient al activitii de transparen instituional:
· organigrama autoritii sau instituiei publice, precum i fiele de post corespunztoare, trebuie s reflecte clar delimitarea sferei de atribuii alocat, prin desemnarea structurilor sau persoanelor responsabile i a modalitii de colaborare inter-departamental, evitând cumulul de atribuii diferite i prioritizând, la nivel organizaional, activitatea de transparen instituional.
· organizarea monitorizrii i controlului activitilor de transparen instituional nu trebuie doar bifate pentru conformitate, ci trebuie urmrite din punct de vedere al eficienei la nivel de conducere a autoritii sau instituiei publice
Autoritile i instituiile publice centrale i locale care vor adopta procedura-model ca instrument de control intern managerial o vor adapta în funcie de specificul tipologiei instituionale.
Exemple:
· având în vedere c domeniul de iniiativ legislativ al instituiei prefectului este limitat de Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, seciunea corespunztoare asigurrii transparenei decizionale în temeiul Legii nr. 52/2003 din procedura-model va fi adaptat la nivelul acestui tip de instituie în mod coroborat cu respectarea prevederilor legale specifice; spre deosebire, acele entiti publice care au prevzute în sfera de competene elaborarea de acte normative i dreptul de iniativ legislativ, vor elabora corespunztor seciunea procedural privind asigurarea transparenei decizionale.
· autoritile i instituiile publice crora le revine obligaia de a publica informaii de interes public în limba minoritilor naionale, conform prevederilor H.G. nr. 460/2006, vor insera elemente în procedura-model în sensul obligaiilor prevzute în actul normativ menionat;
· având în vedere c instituiile prefectului au posibiliti limitate de editare a paginii de internet (întrucât structura i administrarea site-urilor acestora se realizeaz centralizat la nivelul M.A.I.), iar modificarea organigramei acestor instituii presupune aprobarea de ctre M.A.I. a structurii de personal, elaborarea procedurii-model va ine cont de necesitatea obinerii prealabile a aprobrilor necesare în condiiile prevederilor legale specifice.
Totui, anumite lacune ale cadrului legislativ naional actual nu vor putea fi suplinite prin elaborarea i implementarea unitar a procedurii-model, astfel încât aceasta va putea remedia doar parial disfuncionalitile semnalate în practica entitilor publice. De asemenea, caracterul voluntar al implementrii de ctre autoritile i instituiile publice centrale i locale a instrumentului de control intern managerial reprezentat de procedura de sistem model susin i justific din nou necesitatea completrii instrumentarului legislativ.
În mod cert, atenia acordat la nivel organizaional transparenei instituionale va conduce la creterea încrederii societii în fora i importana actelor normative, dar i la reconstruirea relaiei de încredere între administraia public i cetean.
Capitolul II.
CLARIFICRI ALE ELEMENTELOR ESENIALE PENTRU IMPLEMENTAREA UNITAR A „PROCEDURII DE SISTEM PRIVIND COMUNICAREA DIN OFICIU A INFORMAIILOR DE INTERES PUBLIC ÎN FORMAT STANDARDIZAT I DESCHIS I ASIGURAREA TRANSPARENEI DECIZIONALE”
II.1. Cadrul legislativ
Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public i Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional, cu modificrile i completrile ulterioare, reprezint cadrul normativ esenial în vigoare în România pentru transparena instituional în special i pentru guvernarea deschis în ansamblu, alturi de alte prevederi legale complementare precum: Hotrârea Guvernului nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001, modificat i completat; Memorandumul cu tema ”Creterea transparenei i standardizarea afirii informaiilor de interes public” (2016); Memorandumul de aprobare a participrii României la Open Government Partnership (2012); Legea nr. 109/2007 privind reutilizarea informaiilor din instituii publice, modificat i completat; Hotrârea Guvernului nr. 909/2014 privind aprobarea Strategiei pentru consolidarea administraiei publice 2014-2020, modificat i completat; O.G. nr. 26/2000 privind asociaiile i fundaiile, modificat i completat. Acestora li se adaug o serie întreag de reglementri la nivel european, precum ”Liniile directoare pentru participarea civil la procesul de luare a deciziilor politice” adoptate de Comitetul de Minitri al Consiliului Europei (2017), ”Comunicarea Comisiei Europene COM(2002)704 – Principii generale i standarde minime de consultare a prilor interesate de ctre Comisie” .a.m.d.
Legea transparenei decizionale nu trebuie confundat cu legea privind accesul la informaiile de interes public i nici cu iniiativa ceteneasc.
· Spre deosebire de legea accesului la informaiile de interes public, care permite accesul ceteanului la informaiile publice gestionate de autoritile i instituiile publice, legea transparenei decizionale ofer posibilitatea cetenilor de a participa la procesul de elaborare a actelor normative i de luare a deciziilor administrative, prin transmiterea de recomandri i sugestii scrise, respectiv prin participarea la edinele publice.
· De asemenea, spre deosebire de iniiativa ceteneasc (reglementat de Legea nr. 189/2009 republicat), legea transparenei decizionale nu confer cetenilor decât dreptul de a face recomandri sau propuneri cu privire cu privire la proiectele viitoarelor reglementri. Rolul decizional revine autoritilor administraiei publice care vor decide dac includ sau nu în proiectele actelor normative punctele de vedere primite din partea membrilor societii civile.
CUI I SE ADRESEAZ CADRUL LEGAL ÎN VIGOARE?
· Autoritile i instituiile publice care au obligaia de a comunica din oficiu informaiile de interes public:
· Orice autoritate sau instituie public ce utilizeaz sau administreaz resurse financiare publice;
· Orice regie autonom, companie naional, orice societate comercial aflat în coordonarea sau în subordinea unei autoriti publice centrale ori locale i la care statul român sau, dup caz, o unitate administrativ-teritorial, este acionar unic ori majoritar, precum i orice operator sau operator regional aa cum sunt definii acetia prin legea nr. 51/2006 privind legea serviciilor comunitare de utiliti.
· Autoritile i instituiile administraiei publice centrale i locale crora le revine obligaia de transparen decizional:
· Ministerele i alte organe centrale ale administraiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor;
· Serviciile publice descentralizate ale acestora;
· Autoritile administraiei publice locale: consiliile judeene i locale; primriile (primarii); serviciile publice de interes judeean sau local.
Proiectele de lege sau iniiativele legislative redactate de membri ai Parlamentului i înaintate Camerei în care activeaz nu se supun prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparena decizional.
· Beneficiarii dreptului de acces la informaiile de interes public furnizate din oficiu i la asigurarea transparenei decizional sunt:
· Cetenii - sunt toi cetenii României, în condiiile Constituiei i a legii ceteniei române. Exercitarea drepturilor prevzute de legea transparenei poate fi fcut, din momentul dobândirii ceteniei, fr nicio discriminare. Din formularea actual a textului de lege reiese c cetenii strini sau apatrizii, inclusiv cei rezideni în România, nu se pot folosi de mecanismele create de lege. Ei îns pot apela la organizaiile legal constituite pentru a putea beneficia de dreptul prevzut de lege.
· Asociaiile legal constituite reprezint, în sensul legii transparenei, „orice organizaie civic, sindical, patronal sau orice alt grup asociativ de reprezentare civic”. Astfel, din formularea legii reiese c poate fi considerat asociaie legal constituit: orice organizaie neguvernamental constituit în temeiul Ordonanei 26/2000 privind asociaiile i fundaiile sau a Legii nr. 21/1924; sindicatele, patronatele, confederaiile i uniunile sindicale reglementate de legislaia dialogului social; alte organizaii recunoscute de legi speciale, cu personalitate juridic, al cror scop este ”de reprezentare civic”. Nu pot folosi direct mecanismele acestei legi societile comerciale, organizaiile cooperatiste, asociaiile agricole, partidele politice; acestea pot interveni fie prin intermediul unor persoane fizice, fie prin intermediul unor organizaii create pentru a le reprezenta interesele (de ex. asociaii de afaceri).
CE PRESUPUNE CADRUL LEGAL ÎN VIGOARE?
· Garantat de prevederile Legii nr. 544/2001, ale normelor sale de aplicare, dar i ale Constituiei României, prin art. 31, accesul liber i neîngrdit al persoanelor interesate la informaiile de interes public, impune obligaia autoritilor i instituiilor publice de a-i desfura activitatea într-o manier deschis fa de public. Astfel, potrivit prevederilor legale în vigoare, accesul liber i neîngrdit la informaiile de interes public trebuie s constituie regula, iar limitarea acestuia s fie doar o excepie.
Informaiile de interes public care trebuie comunicate din oficiu de ctre fiecare autoritate sau instituie public vizat de lege sunt grupate în categorii prin Legea nr. 544/2001 – categorii al cror coninut specific este precizat i detaliat prin Memorandumul cu privire la creterea transparenei i standardizarea afirii informaiilor de interes public. Mecanismul comunicrii din oficiu a informaiilor de interes public stabilete ca obiectiv furnizarea a cât mai multe informaii într-un format standard, care s fie publicate în mod uniform la nivelul întregii administraii. Un efect pozitiv al standardizrii afirii informaiilor de interes public, deci a eficientizrii i simplificrii implementrii transparenei instituionale, este reducerea solicitrilor suplimentare din partea cetenilor sau a altor reprezentani ai societii civile sau mass-media, precum i creterea capacitii instituionale i dezvoltarea unei culturi a transparenei.
· Legea nr. 52/2003 prevede obligaia de transparen, respectiv sarcina autoritilor administraiei publice de a informa i de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor administrative i la minutele edinelor publice. Aceste dispoziii legale se aplic de asemenea i documentelor de politic public elaborate de autoritile administraiei publice centrale.
Cadrul legal prevede 2 mecanisme de participare a cetenilor, fiecare cu propriul calendar i etape: participarea publicului la procesul de elaborare a unui proiect de act normativ, respectiv participarea cetenilor la lucrrile edinelor publice ale autoritilor i instituiilor publice care fac obiectul legii.
Legislaia transparenei decizionale presupune aadar o colaborare îmtre doi parteneri: autoritile administraiei publice au obligaia de a face publice proiectele de reglementri i decizii administrative înainte ca acestea s fie adoptate; dup acest moment, destinatarii reglementrilor i deciziilor, persoane fizice sau juridice, au posibilitatea de a formula sugestii i recomandri cu privire la coninutul acestora.
Sugestiile astfel formulate vor fi analizate de catre autoritile iniiatoare care vor decide asupra necesitii includerii în textul final al reglementrilor ori deciziilor.
O precizare important este c, atât Legea nr. 544/2001, cât i Legea nr. 52/2003, specific faptul c stabilesc un set de reguli procedurale minime aplicabile pentru asigurarea liberului acces la informaiile de interes public i transparenei decizionale, permiând i îndemnând aadar la o conduit pro-activ a autoritilor publice, de natur s conduc la atingerea scopului legiuitorului.
II.2 Etapele procedurale minimale în vederea comunicrii din oficiu în format standardizat i deschis a informaiilor de interes public
Mecanismul asigurrii accesului la informaii de interes public se realizeaz în România, potrivit normelor legale, prin dou metode, dup cum urmeaz:
· la cerere;
· din oficiu.
Un aspect esenial de menionat este c mecanismul la cerere prevzut de legea nr. 544/2001 are, în accepiunea i spiritul legii privind liberul acces la informaiile de interes public, caracter subsecvent pe lâng principiul i mecanismul prioritar al furnizrii din oficiu a acestor categorii de informaii – vzut ca o premis primordial a participrii ceteneti i a unei implicri eficiente a cetenilor în procesul decizional, indicând i verificând intenia real de deschidere a administraiei publice. Astfel, în lipsa comunicrii din oficiu de ctre autoritile i instituiile publice a informaiilor de interes public, cetenii formuleaz solicitri având acest obiect, or în acest context numrul total de solicitri de informaii de interes public are potenialul de a furniza indicii semnificative cu privire la gradul concret de transparen instituional.
Astfel, procedura-model urmrete standardizarea mecanismului de comunicare din oficiu a informaiilor de interes public la nivelul autoritilor i instituiilor publice centrale i locale, prin clarificarea etapizrii activitilor i responsabilitilor dup cum urmeaz:
1. Etapa de pregtire const în asigurarea existenei la nivelul instituiei sau autoritii publice a unei persoane responsabile cu implementarea prevederilor Legii nr. 544/2001 sau a unui compartiment specializat pentru relaii publice.
Conductorul autoritii sau instituiei publice deleag o persoan sau organizeaz un compartiment specializat în acest scop, în condiiile Legii nr. 544/2001, menionându-se în fia postului atribuiile necesare pentru realizarea activitilor din procedura-model.
În procesul de delegare al persoanei sau persoanelor responsabile, pentru buna aplicare a legii, este recomandat a se avea în vedere existena studiilor juridice sau experiena în domeniul de referin, precum i o pregtire continu a acestora în sensul însuirii cunotinelor necesare.
2. Planificarea procedurii de comunicare din oficiu a informaiilor de interes public reprezint a doua etap stabilit, în care se urmresc:
· Identificarea tipurilor de informaii de interes public care trebuie comunicate din oficiu, deinute de autoritate/instituie – activitate în care se va menine o comunicare constant între responsabilul cu implementarea Legii nr. 544/2001 i celelalte structuri de specialitate în vederea identificrii tuturor informaiilor deinute de acestea cu scopul realizrii listei cu documentele de interes public i listei cu documentele produse/gestionate de instituie.
În procesul de realizare a listei informaiilor de interes public se va utiliza nomenclatorul arhivistic pe care fiecare instituie public trebuie s îl dein conform Legii Arhivelor Naionale nr. 16/1996, incluzându-se minim informaiile publicabile obligatoriu, conform prevederilor Memorandumului cu tema „Creterea transparenei i standardizarea afirii informaiilor de interes public”, incluse în Procedura-model.
În condiiile în care la nivelul autoritii sau instituiei se identific o serie de informaii suplimentare celor de mai sus, care pot fi supuse mecanismului comunicrii din oficiu, acestea vor fi publicate din raiunea îndeplinirii principiului unei bune guvernri.
· Determinarea aplicabilitii prevederilor Legii nr. 544/2001 – în urma inventarierii tuturor informaiilor deinute sau gestionate de instituia sau autoritatea public, se va decide încadrarea unor informaii ca fiind excepii de la mecanismul comunicrii din oficiu a informaiilor de interes public i deci de la prevederile procedurii-model.
În vederea evitrii situaiilor de încadrare eronat a unor informaii de interes public în categoria excepiilor, vor fi avute în vedere situaiile prevzute expres de cadrul legislativ aflat în vigoare, urmrind ca obiectiv general publicarea a cât mai multor seturi de date, fapt ce va conduce la scderea numrului de solicitri de informai venite din partea cetenilor.
· activitatea autoritilor i instituiilor publice de rspunsuri la petiii i de audiente, desfurat potrivit specificului competentelor acestora, dac aceasta privete alte aprobri, autorizri, prestri de servicii i orice alte solicitri în afara informaiilor de interes public.
· informaiile din domeniul aprrii naionale, siguranei i ordinii publice, dac fac parte din categoriile informaiilor clasificate, potrivit legii;
· informaiile privind deliberrile autoritilor, precum i cele care privesc interesele economice i politice ale României, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii;
· informaiile privind activitile comerciale sau financiare, dac publicitatea acestora aduce atingere dreptului de proprietate intelectual ori industrial, precum i principiului concurentei loiale, potrivit legii;
· informaiile cu privire la datele personale, potrivit legii;
· informaiile privind procedura în timpul anchetei penale sau disciplinare, dac se pericliteaz rezultatul anchetei, se dezvluie surse confideniale ori se pun în pericol viaa, integritatea corporal, sntatea unei persoane în urma anchetei efectuate sau în curs de desfurare;
· informaiile privind procedurile judiciare, dac publicitatea acestora aduce atingere asigurrii unui proces echitabil ori interesului legitim al oricreia dintre prile implicate în proces;
· informaiile a cror publicare prejudiciaz msurile de protecie a tinerilor.
· informaiile care favorizeaz sau ascund înclcarea legii de ctre o autoritate sau o instituie public nu pot fi incluse în categoria informaiilor clasificate i constituie informaii de interes public;
· informaiile cu privire la datele personale ale ceteanului pot deveni informaii de interes public numai în msura în care afecteaz capacitatea de exercitare a unei funcii publice;
· informaiile publice de interes personal nu pot fi transferate între autoritile publice decât în temeiul unei obligaii legale ori cu acordul prealabil în scris al persoanei care are acces la acele informaii;
· excepiile de la Directiva (UE) 2016/680 a Parlamentului European i a Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecia persoanelor fizice referitor la prelucrarea datelor cu caracter personal de ctre autoritile competente în scopul prevenirii, depistrii, investigrii sau urmririi penale a infraciunilor sau al executrii pedepselor i privind libera circulaie a acestor date i de abrogare a Deciziei-cadru 2008/977/JAI a Consiliului;
· informaiile care au fost supuse procesului de arhivare conform legii nu intr sub incidena mecanismului de comunicare din oficiu, acestea supunându-se prevederilor Legii nr. 16/1996 privind Arhivele Naionale;
· petiiile sau solicitrile de pres adresate instituiei sau autoritii publice sunt exceptate de la prevederile Legii nr. 544/2001 i, implicit, de la mecanismul comunicrii din oficiu a informaiilor de interes public.
Informaiile clasificate pot fi încadrate ca secrete de serviciu i secrete de stat, acestea fiind definite ca informaiile, datele, documentele de interes pentru securitatea naional, care, datorit nivelurilor de importan i consecinelor care s-ar produce ca urmare a dezvluirii sau diseminrii neautorizate, trebuie s fie protejate.
Dei nu exist o list complet a datelor personale, acestea pot fi definite ca orice informatii referitoare la o persoan fizic identificat sau identificabil; o persoana identificabil este acea persoan care poate fi identificat, direct sau indirect, în mod particular prin referire la un numar de identificare ori la unul sau la mai multi factori specifici identitatii sale fizice, fiziologice, psihice, economice, culturale sau sociale.
· Evaluarea informaiilor inventariate la nivelul instituiei sau autoritii i alegerea canalului adecvat de comunicare din oficiu pentru fiecare tip de informaie, dintre cele obligatoriu impuse prin prevederile legale:
· pe pagina de internet a instituiei,
· afiate la sediul instituiei sau autoritii
· disponibile pentru consultare într-un punct de informare/documentare organizat la sediul acesteia
· în Monitorul Oficial al României a acelor categorii de informaii pentru care legea prevede expres aceast obligaie
· în mijloacele de informare în mas sau în publicaii proprii, dac este cazul.
Cumulul locaiilor de afiare este de esena acestei activiti, corespunztor inteniei legiuitorului de a asigura o maximizare a expunerii informaiilor de interes public prin multiplicarea cilor de comunicare.
· Organizarea procedurii de comunicare din oficiu are ca scop crearea spaiilor destinate publicrii informaiilor de interes public. Conform prevederilor legale în vigoare, cetenii vor avea acces la informaiile de interes public prin intermediul a trei metode asigurate de instituiile sau autoritile publice:
1. afiarea la sediul fiecrei autoriti/instituii publice;
2. publicarea în Monitorul Oficial sau în mijloacele de informare în mas, în publicaii proprii, precum i în pagina de Internet proprie;
3. consultarea direct de ctre solicitant prin organizarea la sediul fiecrei autoriti/instituii publice a unui punct de informare/documentare.
Pentru afiarea informaiilor la sediul fiecrei autoriti/instituii publice, structurile de specialitate vor asigura existena unui spaiu fizic special destinat afirii. În vederea asigurrii accesului liber al cetenilor, este recomandat ca spaiul destinat afirii informaiilor de interes public s fie amplasat la intrarea în instituie, oferind condiiile necesare accesului pentru persoanele cu dizabiliti locomotorii.
inând cont de prevederile legale, dar i de extinderea rapid a tehnologiei publicarea pe site-ul propriu a informaiilor reprezint metoda cea mai important în procesul de comunicare din oficiu a informaiilor de interes public, dat fiind rapiditatea cu care acestea ajung de la instituiile publice la ceteni. În vederea asigurrii unui cadru standardizat de publicare pe paginile de internet ale instituiilor publice, datele vor fi amplasate în cele trei seciuni speciale ce vor fi create în aceast etap, conform prevederilor Memorandumului privind ”Creterea transparenei i standardizarea afirii informaiilor de interes public”.
Mai mult, odat cu pregtirea seciunilor necesare pentru pagina de internet, vor fi stabilite modelele de formulare/solicitri, atât cele care vor fi completate electronic cât i cele care vor completate fizic, asigurând existena acestora într-un format prietenos i reutilizabil.
Un aspect important în publicarea informaiilor pe pagina de internet a instituiei sau autoritii este reprezentat de formatul pe care acestea îl vor avea. Astfel în vederea asigurrii accesului neîngrdit al cetenilor i a posibilitii reutilizrii informaiilor, acestea vor fi publicate într-un format care s fie caracterizat de:
· Accesibilitate: setul de date trebuie s fie disponibil contra unui cost rezonabil sau, de preferin, gratuit pe internet.
·
Format deschis: setul de date s fie disponibil într-un format care s nu condiioneze sau s îngreuneze reutilizarea respectivelor date.
În condiiile în care informaiile produse sau gestionate de autoritate sau instituie se regsesc într-un format prelucrabil automat de ctre calculator, publicarea lor s se fac dup cum urmeaz:
· legislaie - actele normative vor fi publicate în format pdf, având i linkuri ctre portalul http://legislaie.just.ro;
· programe i strategii - format .pdf, .pdf inteligent, .doc, .docx, .odt i alte formate text;
· rapoarte i studii - format .doc, .docx, .odt i alte formate text;
· formular pentru solicitare în baza Legii nr. 544/2001 cu modificrile i completrile ulterioare, i formular pentru contestarea deciziei - format .pdf, .pdf inteligent, .doc, .docx, .odt i alte formate text;
· buget, situaia plilor, situaia drepturilor salariale, plan de achiziii, plan de investiii, centralizatorul contractelor de achiziie - format .ods, .xml, .xls sau .xlsx;
· formulare-tip folosite de instituie în relaia cu cetenii - format .pdf inteligent, .doc, .docx, .odt sau în variant online (în cazul utilizrii unei proceduri online de completare a respectivului formular).
Potrivit prevederilor legale, instituiile sau autoritile publice nu sunt obligate s creeze, s adapteze documente sau s furnizeze extrase din documente, în cazul în care acest demers ar necesita costuri disproporionate, care depesc amploarea unei simple operaiuni.
Consultarea direct la sediul instituiei a informaiilor presupune organizarea în sediul acesteia a unui spaiu desemnat ca punct de informare/documentare în care cetenii pot avea acces la informaiile publicabile i în care le pot studia. Pentru o bun organizare a acestuia, este necesar realizarea unei proceduri de înscriere a cetenilor i a unui program de lucru. Un avantaj pentru deschiderea instituiei fa de ceteni poate fi reprezentat de existena unor instrumente care permit multiplicarea informaiilor existente.
3. Comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public reprezint a treia etap a procesului i are în vedere, dup asigurarea existenei spaiilor prevzute de lege pentru publicarea informaiilor, afiarea propriu-zis din oficiu a informaiilor de interes public, dup cum urmeaz:
· Pentru afiarea la sediul autoritii sau instituiei publice - la avizier, urmrindu-se administrarea i actualizarea permanent a informaiilor publicate.
· Pentru consultarea direct de ctre solicitant prin organizarea la sediul fiecrei autoriti/instituii publice a unui punct de informare/documentare se asigur existena informaiilor pe suport fizic, acestea fiind actualizate frecvent. În plus se va asigura administrarea spaiului verificând starea informaiilor i procedând la schimbarea acestora dac se prezint într-o stare avansat de deteriorare.
· Publicarea pe site-ul propriu a informaiilor se realizeaz prin crearea a trei seciuni care vor conine minim urmtoarele informaii:
i.
În seciunea „Despre instituie” / „Despre noi” / „Prezentare”, sunt create urmtoarele sub-seciuni care vor conine urmtoarele informaii:
· Legislaie (organizarea i funcionarea instituiei);
· Conducere (Lista persoanelor din conducere i agenda de lucru a acestora);
· Organizare (Regulament de organizare i funcionare, Organigrama; Lista i datele de contact ale instituiilor care funcioneaz în subordinea/ coordonarea sau sub autoritatea instituiei în cauz)
· Carier (anunurile posturilor scoase la concurs)
· Programe i strategii
· Rapoarte i studii
ii. În seciunea informaii de interes public sunt publicate urmtoarele informaii, dup cum urmeaz:
· Solicitare informaii. Legislaie (Numele i prenumele persoanei responsabile pentru Legea 544/2001; Formular pentru solicitare în baza Legii 544/2001; Modalitatea de contestare a deciziei i formularele aferente pentru reclamaie administrative; Lista cu documentele de interes public i lista cu documentele produse/gestionate de instituie; Rapoartele de aplicare a Legii nr. 544/2001)
· Buletinul informativ (Legea 544/2001)
· Buget din toate sursele de venituri (Buget pe surse financiare; Situaia plilor (execuia bugetar), conform Anexei nr. 8, Situaia drepturilor salariale stabilite potrivit legii, conform Anexei nr. 9, precum i alte drepturi prevzute de acte normative)
· Bilanuri contabile
· Achiziii publice (Programul anual al achiziiilor publice; Centralizatorul achiziiilor publice i contractele cu valoare de peste 5000 de euro, conform Anexei nr. 10; Contractele, Declaraii de avere i de interese; Formulare tip -cu menionarea timpului necesar completrii)
iii. În seciunea “Contact” sunt publicate urmtoarele informaii:
· Datele de contact ale autoritii: denumire, sediu, numere de telefon/fax, adrese email (i formular de contact), adres pagin de internet, instrumente social media.
· Relaii cu presa/mass-media: persoan desemnat, date de contact.
· Programul de funcionare al instituiei.
· Program de audiene, cu precizarea modului de înscriere pentru audiene i a datelor de contact pentru înscriere.
· Petiii: adres de e-mail pentru transmiterea petiiilor
Pentru evitarea deficienelor privind formatul standardizat al afirii din oficiu a informaiilor de interes public, atât în ceea ce privete locul de publicare, cât i formatul de publicare, trebuie avute în vedere urmtoarele aspecte calitative:
· În privina legislaiei în baza creia se organizeaz i funcioneaz instituia, aceste acte normative trebuie s fie însoite de link-ul ctre portalul legislativ oficial i gratuit al Ministerului Justiiei http://legislaie.just.ro pentru ca acestea s fie disponibile în format actualizat oricrei persoane interesate. Este nerecomandat publicarea actelor normative în format Word sau PDF, documentele pierzându-i actualitatea odat cu modificrile i completrile legislative ce survin ulterior.
· Seciunea referitoare la conducerea instituiei are în vedere publicarea listei cu numele i prenumele persoanelor cu funcii de conducere, alturi de fotografia i CV-ul acestora, afiate în mod distinct, în cazul demnitarilor (minitrii, secretari de stat, prefeci, directori ai ageniilor/companiilor de stat).
· Agenda conducerii are în vedere modalitatea prin care societatea civil i mass-media pot fi la curent cu activitatea curent a demnitarilor care conduc instituiile administraiei publice prin publicarea întâlnirilor de lucru, vizitelor oficiale desfurate în interesul instituiei, edinelor sau evenimentelor publice la care particip, oferind astfel un cadru predictibil în privina demersurilor pe care o persoan ce îndeplinete calitatea de demnitate public le realizeaz. În practic, unele autoriti i instituii publice confund seciunea referitoare la agend cu seciunea comunicatelor de pres sau cu cea a noutilor în care sunt publicate evenimentele organizate de respectivele instituii pentru îndeplinirea atribuiilor conferite de lege, or aceste categorii de informaii sunt distincte i nu vizeaz în mod expres activitatea titularului aflat în funcia de demnitate public. Agenda conducerii trebuie s fie actualizat sptmânal, iar activitile notate s nu vizeze doar participarea la edinele ordinare la care persoanele cu funcii de conducere particip sptmânal/lunar, în funcie de specificul funciei îndeplinite, ci i alte evenimente cu caracter oficial i de interes public la care acetia particip în exercitarea funciei (de ex. menionarea participrii unui ministru la edina de Guvern nu este suficient pentru calitatea actului de transparentizare a activitii acestuia).
· În legtur cu regulamentul de organizare i funcionare a instituiei i cu organigrama instituional, este necesar ca acestea s fie actualizate periodic (lunar în cazul organigramei) pentru o mai bun cunoatere a modificrilor intervenite în arhitectura instituional, pentru cunoaterea atribuiilor fiecrei direcii de specialitate i a persoanelor care îndeplinesc funcii de conducere ale acestora, dar i a numrului de posturi ocupate din numrul total de posturi disponibile. Este de evitat ca organigramele s fie publicate incomplet fr menionarea numelor persoanelor cu funcii de conducere (atât demnitari cât i funcionari publici) sau fr numrul de posturi ocupate din totalul posturilor de disponibile în instituie, cât i fr numrul total de posturi ocupate din posturi disponibile pentru fiecare direcie în parte.
· Seciunea Carier, referitoare la anunurile pentru organizarea concursurilor pentru posturile disponibile, trebuie plasat în meniul intitulat Organizare i este necesar s includ toate informaiile utile pentru întocmirea unui dosar de candidatur, bibliografia, condiiile de eligibilitate, dar i rezultatele complete ale examenului scris, interviului i eventualele rezultate ale contestaiilor sau erate. Este necesar pstrarea arhivei concursurilor derulate în anii anteriori.
· Seciunile ce vizeaz afiarea numelui funcionarului public responsabil de implementarea Legii nr. 544/2001, adresei de contact, modelelor de formulare pentru cereri i reclamaii, declaraiilor de avere i interese ale demnitarilor i funcionarilor, datelor de contact, programelor de funcionare i audien i a adresei de e-mail pentru petiii au în vedere listarea numrului de telefon i adresei de e-mail de serviciu pentru crearea unui cadru de colaborare mult mai facil între cetean i administraie, iar celelalte informaii i documente trebuie s fie actualizate la zi i uor de identificat de ctre orice persoan care acceseaz site-ul.
· Programele i strategiile, planul anual de achiziii publice, raportul anual de activitate i rapoartele periodice de implementare a Legii nr. 544/2001 i 52/2003 trebuie s fie publicate cu respectarea termenelor prevzute de lege, într-un format accesibil oricrei persoane interesate s analizeze informaiile cuprinse în astfel de documente. În practic, au fost identificate cazuri în care rapoartele de implementare ale Legilor nr. 544/2001 i nr. 52/2003 erau incluse în acelai document, reprezentând astfel o practic eronat în publicarea acestor categorii de informaii.
· Pentru publicarea documentelor financiare ca bugetul, bilanul, execuia bugetar i situaia drepturilor salariale pe categorii de funcii, este recomandat ca publicarea s fie realizat i pe portalul naional de date deschise www.data.gov.ro , iar formatul s fie editabil (de ex. în format Excel) pentru a putea fi utilizate în mod liber, reutilizate i redistribuite de ctre persoanele interesate, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 41/2016 care statueaz c ”instituiile publice i organele de specialitate ale administraiei publice centrale au obligaia de a publica seturi de date de interes public pe portalul www.data.gov.ro ”. Este de evitat publicarea acestor categorii de informaii în format PDF.
· În ceea ce privete afiarea contractelor de achiziii publice în valoare de peste 5000 euro, cât i a centralizatorului acestora ce cuprinde prezentarea în mod sistematizat a unor astfel de contracte la interval trimestrial, trebuie precizat c publicarea contractelor trebuie s fie fcut în format PDF, cu obligaia de a asigura protejarea acelor informaii pe care operatorul economic le precizeaz ca fiind confideniale, în msura în care, în mod obiectiv, dezvluirea acestor informaii ar prejudicia interesele legitime ale operatorului economic, în special în ceea ce privete secretul comercial i proprietatea intelectual. În cazul clauzelor de confidenialitate, nepublicarea pe site-ul autoritii contractante trebuie motivat.
4. Monitorizarea i actualizarea informaiilor reprezint ultima etap a procedurii, fiind o activitate continu prin intermediul creia se asigur verificarea frecvent a existenei informaiilor supuse mecanismului comunicrii din oficiu pe canalele special destinate.
Continuitatea este de esena asigurrii acestei activiti i a realizrii scopului procedurii. În condiiile în care sunt sesizate nereguli de natur a împiedica procesul de asigurare a accesului la informaii se procedeaz la remedierea acestora. Se va urmri actualizarea informaiilor pentru toate canalele fizice sau electronice, precum i distribuirea informaiilor noi, rezultate din activitatea instituiei sau autoritii publice.
II.3 Etapele procedurale minimale în vederea asigurrii transparenei decizionale
1. Prima etap const în asigurarea existenei la nivelul instituiei sau autoritii publice a ”Compartimentului pentru Guvernare Deschis i Relaia cu Societatea Civil” – structur cu atribuii clare i delimitate, având în componen cel puin:
· persoana desemnat responsabil pentru relaia cu societatea civil (art. 7 al. 7 din legea nr. 52/2003 privind transparena decizional);
· structura pentru relaia cu mediul asociativ (art. 51 din O.G. nr. 26/2000 privind asociaiile i fundaiile);
· persoana desemnat responsabil cu implementarea Parteneriatului pentru Guvernare Deschis.
Delimitarea atribuiilor i rolului unei structuri dedicate asigurrii transparenei decizionale trebuie s ia în considerare toate dispoziiile legale în vigoare în România ce reglementeaz colaborarea cu mediul asociativ, în vederea asigurrii unui cadru de dialog stabil, predictibil i eficient. Aceast etap are menirea de a asigura resursele umane cu atribuii clare, stabile, inserate în fiele de post i în regulamentele interne, de natur s asigure îndeplinirea activitilor de transparen decizional.
2. Parte integrant din procedura de consultare public, aceast etap are un caracter prealabil elaborrii proiectului viitorului act normativ, respectiv participrii la luarea deciziilor
Etapa prealabil are o deosebit însemntate în economia procedurii de transparen decizional, setând premisele unei consultri publice constructive, în care s fie fundamentate cât mai complet i temeinic viitoarele reglementri.
Astfel, în aceast etap preliminar trebuie avute în vedere, în cadrul mecanismului de participare la elaborarea unui proiect de act normativ:
· Fundamentarea necesitii actului normativ - un set de activiti i proceduri realizate cu scopul de a asigura o fundamentare adecvat a proiectului de act normativ, constând într-o activitate de documentare i analiz tiinific, pentru cunoaterea temeinic a realitilor economico-sociale care urmeaz s fie reglementate, a istoricului legislaiei din acel domeniu, precum i a reglementrilor similare din legislaia strin, în special a rilor Uniunii Europene. Evaluarea preliminar a impactului presupune identificarea i analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative i bugetare pe care le produc reglementrile propuse. În cazul unor proiecte de acte normative complexe, evaluarea impactului poate fi realizat, pe baza unui contract de prestri de servicii, de ctre institute de cercetare tiinific, universiti, societi comerciale sau organizaii neguvernamentale, în conformitate cu prevederile legale în vigoare referitoare la achiziiile publice. Pentru o cât mai bun fundamentare, compartimentul de specialitate iniiator poate organiza în aceast etap consultri cu organizaii i specialiti/experi din domeniul vizat, precum i activiti de informare public privind elaborarea i implementarea proiectului de act normativ – conform prevederilor Legii nr. 24/2000: formatul de ”consultri” din aceast etap nu este impus prin lege, poate îmbrca orice form, atât timp cât scopul indicat este atins.
· Stabilirea grupurilor int. Prin stabilirea efectelor asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social i asupra mediului înconjurtor, inclusiv evaluarea costurilor i beneficiilor, compartimentul de specialitate identific grupurile de ceteni afectate pozitiv/negativ de propunerea de reglementare i a altor tipuri de pri interesate (persoane juridice, inclusiv autoriti publice implicate în implementarea actului normativ). Astfel, se determin practic baza pentru viitoarea procedur de consultare public, din care fac parte cel puin urmtoarele categorii:
· persoanele care au depus o cerere pentru primirea informaiilor privind consultarea public conf. art. 7 al. 1 din legea nr. 52/2003;
· organizaiile luate în eviden de autoritate/instituie în condiiile art. 51 al. 1 i art. 52 din O.G. nr. 26/2000 privind asociaiile i fundaiile;
· asociaiile de afaceri i alte asociaii legal constituite, pe domenii specifice de activitate, conf. art. 7 al. 3 din legea nr. 52/2003.
Determinarea acestor grupuri-int necesit realizarea i gestionarea, de ctre autoritatea sau instituia public, în timp util, a unor baze de date cu persoanele i/sau organizaiile în cauz. Aceste baze de date trebuie s fie actualizate i uor de administrat, pentru a permite trimiterea la timp i complet a informaiilor.
· Elaborarea/redactarea instrumentelor de prezentare i motivare - Proiectul de act normativ trebuie însoit de documentele care conin expunerea motivrii i evaluarea impactului, dup caz, în conformitate cu reglementrile specifice din legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ i H.G. nr. 1361/2006 cu privire la coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului: o not de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptrii actului normativ propus, un studiu de impact i/sau de fezabilitate, dup caz.
· Elaborarea propriu-zis a proiectului de act normativ – în urma activitilor de cercetare, studiu, analiz a problemei identificate, se redacteaz proiectul de act normativ de ctre compartimentele implicate (compartimentul de specialitate, juridic/elaborare acte normative etc.) la nivelul autoritii/instituiei.
În cadrul mecanismului de participare la luarea deciziilor, etapa prealabil vizeaz în mod primordial:
· Elaborarea ordinii de zi – respectiv determinarea i redactarea propriu-zis a listei tematicilor care vor face obiectul edinei publice, alturi de fundamentrile necesare conform legii.
3. Determinarea aplicabilitii prevederilor legii nr. 52/2003 – etap ce are în vedere:
· În cadrul mecanismului de participare la elaborarea unui proiect de act normativ:
Caracterul normativ al viitorului act determin aplicabilitatea procedurii de consultare public. Determinarea caracterului normativ este în sarcina autoritii sau instituiei iniiatoare, creia îi incumb, în consecin, responsabilitatea aplicrii procedurii legale.
· Act normativ - orice act cu aplicabilitate general (care cuprinde reguli generale de conduit, impersonale i cu aplicabilitate repetat, în vederea aplicrii asupra unui numr nedeterminat de subieci) emis sau adoptat de o autoritate public enumerate prin lege, oricare ar fi nivelul la care se face reglementarea (inclusiv ordinele emise de ministru/preedinte de agenie/prefect în exercitarea atribuiilor sale, precum i hotrârile adoptate de consiliile locale i dispoziiile emise de primari). Actele normative pot reglementa situaii noi sau pot fi acte de modificare, completare sau înlocuire a unor reglementri pre-existente.
Actele administrative individuale nu intr în sfera de aplicabilitate a procedurii minimale prevzute de Legea nr. 52/2003, îns, în acelai timp, legea nu interzice autoritilor sau instituiilor publice stabilirea de standarde suplimentare mai ridicate, ca bune practici în vederea asigurrii transparenei decizionale în astfel de cazuri.
· În cadrul mecanismului de participare la luarea deciziilor:
Prin edin public, legea nr. 52/2003 se refer la edina de consiliu local, aa cum este ea definit în legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale. Determinarea caracterului public al unei edine este în sarcina autoritii iniiatoare, creia îi incumb, în consecin, responsabilitatea aplicrii procedurii legale de participare.
· Excepiile de la aplicarea Legii nr. 52/2003 sunt de strict interpretare i aplicare:
Art. 6
Prevederile prezentei legi nu se aplic procesului de elaborare a actelor normative i edinelor în care sunt prezentate informaii privind:
a) aprarea naional, sigurana naional i ordinea public, interesele strategice economice i politice ale rii, precum i deliberrile autoritilor, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii;
b) valorile, termenele de realizare i datele tehnico-economice ale activitilor comerciale sau financiare, dac publicarea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii;
c) datele personale, potrivit legii.
Art. 7
(13) În cazul reglementrii unei situaii care, din cauza circumstanelor sale excepionale, impune adoptarea de soluii imediate, în vederea evitrii unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptrii în procedura de urgen prevzut de reglementrile în vigoare.
Pentru ca procedura de urgen s fie corect aplicat, este nevoie ca cinci condiii s fie întrunite cumulativ i simultan: (1) circumstane excepionale care (2) s impun adoptarea de (3) soluii imediate pentru (4) evitarea unei (5) grave atingeri aduse interesului public.
Dac în procesul de elaborare a unui act normativ, având în vedere domeniul pe care acesta îl reglementeaz, exist proceduri de dezbatere stabilite prin legi speciale ale unor categorii de asociaii profesionale, sindicale, patronale etc, acestea nu exclud aplicarea obligatorie a procedurilor prevzute de legea nr. 52/2003, ci dimpotriv, o completeaz.
4. Planificarea viitoarei proceduri de consultare public cu scopul elaborrii unui proiect de act normativ sau participrii la luarea deciziilor
Etapa de planificare a viitoarei proceduri începe ulterior deciziei favorabile din etapa anterioar, respectiv dac se constat c actul elaborat are caracter normativ ori edina are caracter public i nu este incident nicio situaie de excepie legal.
Planificarea cât mai riguroas i lipsit de echivoc asigur eficiena unei consultri cât mai largi i fructuoase cu societatea civil, etapa urmrind stabilirea tuturor detaliilor metodologice i logistice necesare ale viitoarei proceduri de consultare public. Consultarea public pregtit corespunztor aduce consisten demersului i evit criticile nejustificate.
Detalii metodologice i logistice necesar a fi stabilite în aceast etap:
· perioada alocat desfurrii procedurii de consultare cu privire la un proiect de act normativ – corelat cu gradul de complexitate a proiectului;
Prevederile legale în vigoare stabilesc:
· un termen de minim de 30 de zile lucrtoare înainte de supunerea spre avizare de ctre autoritile publice, de la data publicrii anunului iniial
· un termen de minim 10 zile calenderistice pentru colectarea de sugestii i recomandri, de la data publicrii anunului iniial
Standardele minime europene recomand asigurarea unei limite de timp rezonabile pentru invitare/chemare la aciune i ateptarea rspunsurilor i contribuiilor scrise. Comisia European asigur minim 8 sptmâni pentru colectarea opiniilor scrise i notific lansarea procedurii de consultare cu 20 de zile înainte de data începerii consultrii.
· metodologia de acces la informaii i/sau documente: stabilirea listei informaiilor i/sau documentelor aferente procedurii de consultare public necesar a fi puse la dispoziia celor interesai, a locului i modului în care pot fi accesate de publicul interesat;
· modul de colectare a recomandrilor cetenilor i organizaiilor consultate, adecvat grupurilor int identificate: format, numr de pagini, îndrumar de formulare a recomandrii, mod de transmitere a recomandrii (adresa electronic, fax, pot, registratur, etc.);
· detaliile logistice ale unei eventuale întâlniri de dezbatere public/edinei publice: estimarea numrului de participani; stabilirea criteriilor de alegere a locaiei pentru a corespunde numrului estimat de participani; modul de înregistrare/confirmare a participrii; modul preconizat de selecie i anunare a participanilor pentru cazul în care locaia nu are suficiente locuri disponibile; modalitatea de alegere a persoanei care prezideaz edina public; modalitatea de stabilire a persoanei care va întocmi minuta; reguli de desfurare; durata interveniilor; dac edina va fi sau nu înregistrat etc;
· modalitatea de publicitate a procedurii de consultare public prin alegerea canalelor de comunicare adecvate grupurilor int identificate;
· modul de publicare i arhivare a informaiilor i/sau documentelor aferente procedurii de consultare public spre a fi accesate de publicul interesat.
În temeiul detaliilor stabilite, în aceast etap, se redacteaz:
· Anunul cu privire la intenia de a elabora un proiect de act normativ:
· s conin: data afirii, termenul-limit, locul i modalitatea în care cei interesai pot trimite în scris propuneri/sugestii/opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ
· s aib anexate: textul complet al proiectului actului respectiv, o not de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptrii actului normativ propus, un studiu de impact i/sau de fezabilitate, dup caz
· Anunul cu privire la desfurarea edinei publice - trebuie s conin: data, ora i locul de desfurare a edinei publice, precum i ordinea de zi.
5. Desfurarea procedurii de consultare public în vederea elaborrii unui proiect de act normativ, respectiv participrii la luarea deciziilor
Aceast etap se refer la implicarea propriu-zis a cetenilor în procedura de consultare public, valorificarea i recunoaterea contribuiei acestora – esena participrii ceteneti i a legii cadru. Parcurgerea corespunztoare a acestei etape este de natur s asigure identificarea nevoilor reale ale societii civile, respectiv gradul de satisfacie corelativ pentru ceteni, oferind autoritii sau instituiei iniiatoare o serie întreag de informaii i expertiza comunitii beneficiare a transparenei decizionale.
· Publicitate i comunicare adecvat: Anunul public se va efectua prin mass- media, pe site-ul instituiei, la sediul acesteia i prin canalele stabilite în etapa de planificare, cu respectarea termenelor legale.
· Logistica organizrii întâlnirilor de dezbatere public/edinelor publice:
· Întâlnirile de dezbatere public a proiectelor de acte normative se organizeaz obligatoriu la solicitarea unei asociaii legal constituite sau a unei alte autoriti publice, precum i la iniiativa autoritii/instituiei iniiatoare:
· Publicarea anunului, conform termenelor legale, se realizeaz atât pe site-ul instituiei, cât i la sediu într-un loc accesibil publicului, precum i invitarea special a grupurilor int identificate, a iniiatorilor i experilor care au elaborat proiectul în dezbatere;
· Anunul conine toate documentele referitoare la proiectul de act normativ/ordinea de zi, dar i regulile de desfurare cât mai complete: modalitatea de colectare a recomandrilor, modalitatea de înscriere i luare a cuvântului, timpul alocat lurii cuvântului i orice alte detalii de desfurare a dezbaterii publice/edinei publice, prin care se asigur dreptul la libera exprimare al oricrui cetean interesat.
· Desfurarea propriu-zis a edinei publice: Persoana care prezideaz edina public se asigur c: nu este împiedicat implicarea persoanelor interesate la edinele publice; participarea persoanelor interesate la edinele publice se va face în limita locurilor disponibile în sala de edine, în ordinea de precdere dat de interesul asociaiilor legal constituite în raport cu subiectul edinei publice; ordinea de precdere nu poate limita accesul mass-media la edinele publice. Persoana care prezideaz edina public ofer invitailor i persoanelor care particip din proprie iniiativ posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi. Tot preedintele de edin se asigur c persoanele care asist la edinele publice, invitate sau din proprie iniiativ, respect regulamentul de organizare i funcionare a autoritii publice; în cazul în care preedintele de edin constat c o persoan a înclcat regulamentul, dispune avertizarea i, în ultim instan, evacuarea acesteia.
· Întocmirea minutei: Persoana stabilit de preedintele de edin elaboreaz minuta edinei publice, incluzând i votul fiecrui membru, cu excepia cazurilor în care s-a hotrât vot secret. Atunci când se consider necesar, edinele publice pot fi înregistrate.
Nu exist o prevedere legal expres care s limiteze termenul în care se pot formula solicitri de organizare a întâlnirilor de dezbatere public i/sau numrul acestora; oricând se solicit organizarea unei astfel de întâlniri, înaintea transmiterii proiectului de act normativ ctre autoritile avizatoare, autoritatea sau instituia iniiatoare este obligat s îi dea curs. Data pân la care va putea fi solicitat o dezbatere public este ultima zi dinaintea transmiterii proiectului de act normativ ctre autoritile avizatoare.
· Colectarea sugestiilor i punctelor de vedere se face în formatul cerut de lege i menionat înc din anunul publicat, în mod centralizat i cronologic – pentru evitarea pierderii sau neînregistrrii unor opinii, ori pentru structurarea i facilitarea procesrii acestora, aspecte de natur s încurajeze exprimarea opiniei cetenilor în general.
· Valorificarea rezultatelor i concluziilor consultrii publice – este expresia îndeplinirii obligaiei legale a autoritii sau instituiei iniiatoare de a analiza toate recomandrile primite (în scris i în timpul dezbaterilor publice), redactând, dup caz, justificarea în scris a renunrii la unele recomandri.
Opiniile exprimate de ceteni sau asociaiile legal constituite pe durata consultrii publice au valoare de recomandare. Decizia rmâne a autoritii sau instituiei publice iniiatoare, precum i responsabilitatea acestei decizii.
· Definitivarea proiectului de act normativ, precum i a instrumentelor de prezentare i motivare – se realizeaz în temeiul analizei anterioare, pe baza observaiilor i propunerilor formulate în perioada de consultare public.
Transmiterea proiectului de act normativ spre analiz i avizare autoritilor publice interesate poate avea loc numai dup definitivare.
· Recunoaterea contribuiei prilor interesate în procesul de consultare public i informarea publicului larg asupra rezultatelor generate de consultarea public – decizia final a autoritii/instituiei iniiatoare asupra modului în care au fost valorificate recomandrile fcute de prile interesate se realizeaz prin informarea publicului i a participanilor la procesul de consultare public, prin publicarea evidenei centralizate a recomandrilor i concluziilor rezultate, respectiv a minutei edinei publice, dar i a versiunilor intermediare îmbuntite ale proiectului de act normativ.
Recunoaterea contribuiei prilor interesate i reacia autoritii sau instituiei publice fa de acestea sunt de esena procedurii de consultare public, aa cum rezult i din standardele minime europene. Rezultatul consultrilor publice deschise trebuie expus pe site-uri, prin puncte unice de acces. Organizatorul consultrilor publice va elabora forme adecvate de rspuns, de asigurare a unei reacii post-dezbatere ctre participanii la proces, inclusiv justificrile în scris de nepreluare a recomandrilor, conform legii. Lipsa unui feedback al autoritii publice creeaz percepia de aplicare formal i mimare a transparenei decizionale.
6. Publicarea documentelor aferente procedurii de consultare public
Autoritatea sau instituia public iniiatoare a procedurii de consultare public trebuie s asigure o publicitate adecvat, accesibil, într-un format pe cât posibil deschis sau cel puin prietenos i uor de identificat de orice persoan cu abiliti medii de tehnologia informaiei. O atenie aparte trebuie acordat actualizrii permanente a site-ului i colaborrii cu departamentul IT, dar i celei cu persoana desemnat responsabil cu implementarea Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaii de interes public.
· Aplicarea prevederilor legii transparenei decizionale presupune utilizarea unor documente i/sau formulare.
· Pentru o facilitare i uniformizare a practicii la nivelul entitilor publice, documentele tipizate destinate a fi completate de public se public în seciunea Formulare a site-ului autoritii sau instituiei iniiatoare. De asemenea, entitile publice trebuie s personalizeze i standardizeze modelele de documente aferente procedurii de consultare public, pentru asigurarea uniformizrii.
· Distinct de aceasta, pe tot parcursul i dup încheierea unei proceduri de consultare public, proiectul de act normativ împreun cu toate documentele însoitoare vor fi accesibile public, pe site-ul instituiei în seciunea Transparen Decizional, orice actualizare fiind indicat prin dat, pentru a asigura cunoaterea istoricului formelor de consultare organizate pe acelai subiect.
· Înregistrrile edinelor publice sunt fcute publice, la cerere, în condiiile legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public.
7. Etapa post consultare public
· Controlul ierarhic administrativ reprezint, conform considerentelor expuse pe larg in Capitolul I al prezentului Ghid, un element esenial care trebuie aplicat în vederea asigurrii standardului privind comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public în format standardizat i deschis i asigurarea transparenei decizionale.
· Raportul anual privind transparena decizional trebuie s fie elaborat potrivit unei metodologii unitare, cu indicatori cantitativi i calitativi unitari, care s permit facilitarea sintetizrii i întocmirii statisticilor la nivelul sectorului public.
Întocmirea i publicarea raportului anual privind transparena decizional trebuie coroborat cu legislaia în vigoare privind liberul acces din oficiu la informaiile de interes public: având în vedere c informaiile privind modalitatea de implementare a legii nr. 52/2003 sunt informaii de interes public, termenul întocmirii i publicrii raportului anual privind transparena decizional este cel târziu 30 aprilie.
BIBLIOGRAFIE
1. tefan, L., Georgescu, ., coord. Zbav, O. (2003), Transparena decizional în administraia public. Bucureti: Asociaia Român pentru Transparen
2. Dragomirescu, C. (2009), Ghidul de organizare a dezbaterilor publice în baza legii nr. 52/2003. Timioara: Academia de Advocacy
3. Iordache, A. (iulie 2014), Implementarea principiului transparenei decizionale în România – Policy Brief#67. Bucureti: Societatea Academic din România
4. Comisia European (2002), Comunicarea COM(2002)704 ”Principii generale i standarde minime de consultare a prilor interesate de ctre Comisie”¸Bruxelles
5. Consiliul Europei (2017), Liniile directoare pentru participarea civil la procesul de luare a deciziilor politice adoptate de Comitetul de Minitri al Consiliului Europei, Strasbourg
6. MCPDC, MDRAP (2016), Consultarea public eficient la nivelul administraiei centrale i locale, Bucureti
7. Ghid pentru realizarea procedurilor de sistem i operaionale, în cadrul proiectului „Consolidarea implementrii standardelor de control intern managerial la nivel central i local – cod SIPOCA 34”, Bucureti
www.poca.ro
Proiect cofinanat din Fondul Social European prin
Programul Operaional Capacitate Administrativ 2014-2020!
Titlul proiectului:Guvernare deschis,transparent i participativ-standardizare,armonizare,dialog îmbuntit
Cod SIPOCA/SMIS 2014+:35/118964
Data publicrii:noiembrie 2018
Coninutul acestui material nu reprezint în mod obligatoriu poziia oficial a Uniunii Europene sau a Guvernului României
Material distribuit gratuit