„Descentralizarea–element de bază al reformei administraţiei publice din România”

Tudor Pendiuc şi Mariana Boncea, Primăria Piteşti, Argeş, România

O cerinţă majoră a reformei româneşti pe drumul integrării României în UE a fost şi este eficientizarea şi modernizarea administraţiei publice.

Creşterea calităţii serviciilor publice prestate către comunitate se poate realiza în primul rând prin oferirea acestora de către autoritatea cea mai apropiată de cetăţean. De aceea, descentralizarea reprezintă un element de bază al reformei administraţiei publice în România, acţiune care duce la întărirea puterii şi rolului autorităţilor administraţiei publice locale în gestionarea serviciilor publice.

Deşi declanşată mai târziu decât era necesar, descentralizarea în România a făcut, în ultimii ani, paşi importanţi ca ritm şi conţinut.

Astfel, după anul 2000 a existat o mai mare deschidere a autorităţilor centrale, ca împreună cu autorităţile administraţiei publice locale, să identifice soluţii care să permită continuarea procesului descentralizării şi eliminarea problemelor şi neajunsurilor apărute pe parcursul acestui proces.

În anul 2004, prin Legea – Cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 au fost stabilite atât principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul descentralizării cât şi regulile după care se continuă descentralizarea.

Cum finanţarea responsabilităţilor este foarte importantă, descentralizarea financiară a fost şi este o componentă majoră a procesului de descentralizare.

În acest sens au fost emise o serie de reglementări cum ar fi: Legea nr. 189/1998 privind finanţele publice locale, înlocuită în anul 2003 de OUG nr.

45/2003 prin care se stabilesc principiile şi procedurile privind finanţarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, responsabilităţile, competenţele şi răspunderile administraţiei publice locale, în ceea ce priveşte finanţele publice locale şi criteriile în baza cărora se repartizează sumele de echilibrare a bugetelor locale;

Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal Pe parcursul derulării procesului de descentralizare în România au apărut o serie de

probleme şi neajunsuri cum ar fi: instabilitatea cadrului legislativ; lipsa transparenţei şi predictibilităţii transferurilor de la bugetul statului pentru

echilibrarea bugetelor locale dar şi a transferurilor interadministrative; nedefinirea clară a responsabilităţilor transferate autorităţilor locale; atribuirea de responsabilităţi fără alocarea resurselor adecvate; transferul de responsabilităţi fără a se acorda şi competenţa;

Continuarea procesului de descentralizare într-un ritm mult mai susţinut ca până acum şi într-o formă mult mai concretă şi realistă este condiţia cea mai importantă pentru reuşita deplină a reformei în administraţia publică din România.

Improving efficiency and modernizing the public administration was and still is a major requirement of the Romanian reform with a view to Romania’s EU accession.

The quality of the public services provided to the community can be improved primarily by means of their provision by the authority that is closest to the citizen. Therefore, decentralization represents a key element of the Romanian public administration reform, leading to reinforcing the power and role of local authorities in managing public services.

Though launched later than it should have, in recent years decentralization in Romania has took important steps in point of pace and contents.

Thus, as of 2000 central authorities have become more responsive, so that, together with the local authorities, they identified solutions to enable the further development of the process of

decentralization and the removal of the problems and failings, which occurred throughout this process.

The 2004 Framework Law nr. 339/2004 regarding decentralization established both the principles on which the process of decentralization is based and the rules by which decentralization is to be carried forward.

As the funding of responsibilities is very important, financial decentralization was and still is a major component of the decentralization process.

A number of regulations have been issued for this purpose, including: Law nr. 189/1998 regarding local public finances, replaced in 2003 by the Government

Ordinance nr. 45/2003 which establishes the principles and procedures regarding the financing, employment and use of public funds, the responsibilities, competences and accountability of the local government, in relation to the local public finances and the criteria underlying the distribution of the local budget balancing grants.

Law nr. 571/2003 regarding the Fiscal Code Throughout the process of decentralization in Romania a number of problems and shortcomings have occurred, including:

the unstable character of the legal framework; the lack of transparency and predictability of transfers from the state budget for balancing

the local budgets, but also of inter-administrative transfers the lack of a clear definition of the responsibilities being transferred to local authorities; assigning responsibilities without granting the adequate resources; a transfer of responsibilities without granting the required competences.

The further development of the decentralization process at a more rapid pace and in a more concrete and realistic manner is the major prerequisite for the full success of the administrative reform in Romania.

O cerinţă majoră a reformei româneşti pe drumul integrării Româiei în Uniunea Europeană a fost şi este eficientizarea şi modernizarea adiministraţiei publice, care prin rolul pe care îl îndeplineşte poate să impună societăţii un anumit ritm şi standard de dezvoltare.

Creşterea calităţii serviciilor publice prestate comunităţii se poate realiza în primul rând prin oferirea acestor servicii de către autoritatea cea mai apropiată de cetăţean, respectiv de către administraţia publică locală.

De aceea, descentralizarea este un element de bază al reformei administraţiei publice în România, acţiune care duce la întărirea puterii şi rolului autorităţilor administraţiei publice locale în gestionarea serviciilor publice.

Prin descentralizare se urmăreşte de fapt creşterea calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor, lucru ce se poate realiza prin responsabilizarea şi eficientizarea administraţiei publice locale, aleşii locali primind autoritatea şi resursele cu care să poată lua decizii în privinţa furnizării de servicii publice.

Descentralizarea reprezintă procesul prin care se transferă responsabilităţi şi competenţe de la nivelul administraţiei centrale la nivelul administraţiei publice locale în ceea ce priveşte soluţionarea şi gestionarea, în numele şi interesul colectivităţii, a treburilor publice.

În literatura de specialitate sunt recunoscute câteva criterii care ar trebui să stea la baza descentralizării şi anume:

Eficienţa alocării resurselor generale ale societăţii către o administraţie responsabilă. Serviciile publice furnizate de către administraţia publică trebuie să satisfacă nevoile şi preferinţele cetăţenilor care sunt de fapt şi contribuabili la bugetul local şi la bugetul statului. Responsabilitatea trebuie însotiţă şi de încredinţarea de resurse care să permită oferirea eficientă a serviciilor publice;

Echitatea serviciilor – furnizarea echitabilă a serviciilor publice către cetăţeni, indiferent de zona în care locuiesc;

Păstrarea stabiliăţii macroeconomice şi promovarea creşterii economice. Descentralizarea este un proces continuu şi de durată care presupune crearea unui cadru stabil şi coerent pentru furnizarea şi finanţarea serviciilor publice locale. Deşi generic prin termenul de descentralizare se înţelege transfer de autoritate şi resurse către nivelurile inferioare ale administraţiei, în literatura de specialitate se regăsesc o serie de definiţii care prezintă trei forme diferite de descentralizare respectiv deconcentrare, delegare şi devoluţie.

1. Deconcentrarea reprezintă procesul prin care se transferă responsabilităţi de la nivelul aparatului central al Guvernului către serviciile sale teritoriale. Se poate spune că deconcentrarea este o slabă descentralizare. Deconcentrarea reprezintă o etapă intermediară menită să pregătească, de cele mai multe ori, calea decentralizării. Deconcentrarea poate fi:

- deconcentrare cu autoritate ceea ce înseamnă că agenţiile sau birourile teritoriale ale ministerelor sunt abilitate să ia decizii în mod independent;

- deconcentrarea fără autoritate înseamnă că orice decizie trebuie aprobată de autorităţile centrale.

2. Delegarea este o formă mai evoluată decât deconcentarea şi presupune că autorităţile administraţiei publice locale administrează anumite funcţii care în mod oficial sunt tot ale statului. În această situaţie, administraţia publică locală se supune controlului administraţiei centrale, care trebuie să asigure şi resursele financiare.

3. Devoluţia reprezintă transferul de autoritate din punct de vedere al elaborării deciziilor, al managementului financiar şi general către autorităţile autonome alese. În domeniile în care se transferă competenţele, statul intervine doar prin reglementări cu caracter general. În România procesul de descentralizare în administraţia publică a început în anul 1991 prin adoptarea Legii administraţiei publice locale nr. 69. Abia în anul 1994 în cadrul acestui proces a apărut a doua lege foarte importantă, Legea impozitelor şi taxelor locale nr. 27, continuând că:

- Legea finanţelor publice locale nr. 189/1998 – care a reprezentat un pas important în reforma de descentralizare financiară;

- Legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998; - Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998; - Legea privind reorganizarea regiilor autonome nr. 103/1998 şi Legea transformării

regiilor autonome în societatea comună nr. 44/1998 . După cum se poate observa, procesul de descentralizare în administraţia publică a început mult mai târziu decât era necesar şi în prima sa parte s-a derulat destul de lent. Însă după anul 2000 s-au făcut paşi importanţi ca ritm şi conţinut existând o mai mare deschidere din partea autorităţilor centrale ca împreună cu autorităţile publice locale să identifice soluţii care să permită continuarea procesului descentralizării şi eliminarea problemelor şi neajunsurilor apărute pe parcursul acestui proces. O parte din reglementările legale enumerate mai sus au fost modificate şi completate sau au fost emise noi reglementări care să creeze un cadru legal şi instituţional mai concret şi mai eficient al descentralizării:

Legea 215/2001 privind administraţia publică locală care a înlocuit Legea nr. 69/1991 şi prin care sunt stabilite principiile organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, precum şi responsabilităţi şi competenţe ale acesteia.

O prevedere importantă în această reglementare este cea de la art. 7 unde se precizează că “Autorităţile publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi

autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzatoare pentru realizarea respectivelor responsabilităţi”

Legea privind Codul fiscal nr. 571/2003 act normativ prin care sunt stabilite şi impozitele şi taxele locale dar şi competentele, şi responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale în acest domeniu;

Ordonanţa de urgenţă nr. 5/2003 privind finanţele publice local;. Legea cadru, nr. 339/2004 privind descentralizea prin care se stabilesc principiile

fundamentale, regulile generale şi cadrul instituţional pentru desfăşurarea procesului de descentralizare în România.

Principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul de descentralizare în Romînia, potrivit Legii cadru nr. 339/2004 sunt:

- Principiul subsidiarităţii - acest principiu presupune ca responsabilitatea să fie încredinţată nivelului administraţiei publice aflate cel mai aproape de cetăţean, care o poate administra efectiv şi în plus, o poate îndeplini în condiţii de eficienţă şi eficacitate, asigurând obţinerea unor economii majore în furnizarea serviciului respectiv;

- Egalitatea cetăţenilor în faţa autorităţilor administraţiei publice locale; - Garantarea calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor de către autorităţile

administraţiei publice, indiferent de locul de rezidenţă al acestora. Potrivit prevederilor acestei legi, procesul descentralizării în România se va desfăşura după următoarele reguli:

• descentralizarea competenţelor de la nivel central la nivel local se face etapizat; • etapele procesului de descentralizare sunt prevăzute în Strategia Guvernului

României, pentru accelerarea reformei în administraţia publică; • se vor creea structuri tehnice specifice pentru realizarea şi monitorizarea fiecărei

etape din cadrul procesului de descentralizare; • stabilirea măsurilor în cadrul fiecărei etape a procesului de descentralizare se va

face după analiza rezultatelor etapei anterioare. Analizele si rezultatele se vor discuta public la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale şi al structurilor asociative ale acestora implicate în procesul de descentralizare;

• se vor realiza faze-pilot pentru implementarea deciziilor cu privire la descentralizarea unor responsabilităţi;

• rezultatele fiecărei măsuri luate în procesul de descentralizare se va monitoriza pe baza unui sistem de indicatori de performanţă elaborat de structurile tehnice specifice aprobate prin hotărâre a Guvernului.

Descentralizarea financiară Cum finanţarea responsabilităţilor este foarte importantă, descentralizarea financiară a fost şi este o componentă majoră a procesului de descentralizare. Principiile de bază, general acceptate în studiile realizate pe plan mondial în domeniul alocării surselor de venit către administraţiile publice locale sunt:

• Corelarea veniturilor în raport cu responsabilităţile, principiu care trebuie să asigure venituri suficiente pentru realizarea responsabilităţilor (cheltuielilor) transferate;

• Echitatea veniturilor transferate variază direct proporţional cu nevoile financiare şi invers proporţional cu capacitatea financiară;

• Obiectivitatea - alocarea de fonduri trebuie să se bazeze pe factori obiectivi pe care autoritatea responsabilă nu îi poate influenţa în mod individual;

• Stimularea eficientă a sistemului de venituri transferate administraţiei publice locale în vederea realizării de către administraţia publică locală respectivă a unui management performant;

• Predictibilitatea - sistemul de venituri trebuie să fie stabilit astfel încât să permită administraţiei publice locale realizarea de prognoze pe 5 ani;

• Asigurarea îndeplinirii obiectivelor administraţiei centrale în calitate de finanţator în cazul utilizării unor transferuri condiţionate pentru responsabilităţi încredinţate administraţiei publice locale;

• Autonomia, ceea ce asigură administraţiei publice locale independenţa şi flexibilitate în stabilirea priorităţilor.

În contextul actualei etape de înfăptuire a reformei administraţiei publice, cerinţa creşterii rolului autorităţilor publice locale în rezolvarea treburilor publice a impus modificarea şi completarea cadrului de reglementare privind autonomia decizionala, patrimonială şi financiară a acestui nivel al administraţiei publice. Legea finanţelor publice locale nr. 189/1998 a fost înlocuită în anul 2003 prin adoptarea unei noi reglementări respectiv prin Ordonanţa de urgenţă nr. 45.privind finanţele publice locale. Trebuie precizat că această reglementare care a fost realizată de către administraţia centrală prin consultarea structurilor asociative ale administraţiei publice locale, reuşindu-se o abordare într-o manieră mai clară, mai transparentă şi mai concretă a descentralizării financiare. În acest context ordonanţa reglementează:

- Principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice locale;

- Responsabilităţile, competentele şi răspunderile autorităţilor locale şi ale instituţiilor publice în ceea ce priveşte finanţele publice locale;

- Criteriile de repartizare pe judeţe a sumelor de echilibrare pentru bugetele locale dar şi criterii pentru repartizarea sumelor de echilibrare de la nivelul judeţului la cel al localităţii.

De asemenea, Legea nr. 27/1994 privind impozitele şi taxele locale a fost înlocuită în anul 2002 prin Ordonanţa nr. 36 privind impozitele şi taxele locale, reglementare care a fost înlocuită la rândul ei într-un timp relativ scurt prin adoptarea Codului fiscal, cod prin care sunt reglementate atât impozitele şi taxele ce se fac venit al bugetului de stat cât şi impozitele şi taxele locale. Consiliile locale sunt competente să-şi stabilească în limitele legii, nivelul impozitelor şi taxelor locale, cele mai importante fiind impozitele pe proprietate. Scopul noii legislaţii este acela de a întări autonomia financiară locală prin stabilirea de noi responsabilităţi şi competenţe autorităţilor locale şi prin creşterea controlului local asupra veniturilor, cheltuielilor şi construcţiei bugetului local în condiţii de eficienţă şi transparenţă. Accelerarea implementării şi realizării descentralizării financiare impune ca:

- Procesul de descentralizare să aibă în vedere toate cele 3 nivele ale administraţiei, respectiv centrală, judeţeană şi locală, iar responsabilităţile acestora să fie clar şi bine definite pentru a elimina suprapunerile şi neconcordanţele;

- Autorităţile administraţiei centrale să definească toate responsabilităţile pe care intenţionează să le transfere autorităţilor locale şi, totodată, să stabiliească şi sursele financiare din care urmează să se finanţeze aceste responsabilităţi;

- Bugetele locale să fie echilibrate astfel încât să confere autonomie reală administraţiei locale;

- În descentralizarea fiscală, administraţia centrală să asigure flexibilitate dar şi transparenţă;

- Administraţia centrală să aibă capacitatea de monitorizare şi evaluare a descentralizării. Ea trebuie să dea exemplu şi să aibă iniţiativă în probleme cum ar fi: un sistem uniform de conturi, reguli de audiere, cerinţe pentru contractarea împrumuturilor, instituirea unor criterii clare şi transparente de transfer a unor fonduri de la bugetul de stat către bugetele locale;

- Administraţia centrală să respecte regulile pe care le face. Acestea ar determina eliminarea unora dintre problemele întâmpinate până acum în procesul de descentralizare:

Instabilitatea cadrului legislativ; Lipsa transparenţei şi predictibilităţii transferurilor de la bugetul statului pentru

echilibrarea bugetelor locale dar şi a transferurilor interadministrative; Nedefinirea clară a responsabilităţilor transferate autorităţilor locale; Atribuirea de responsabilităţi fără alocarea resurselor adecvate; Transferul de responsabilităţi fără a se acorda şi competenţa.

Pentru administraţia publică locală în etapa actuală, procesul de descentralizare prezintă atât avantaje cât şi minusuri. Astfel, dintre avantajele descentralizării enumerăm:

- Fundamentarea, pentru prima dată a proiectelor bugetelor locale potrivit procedurilor şi gradului de independenţă oferite de Legea finanţelor publice locale;

- Stabilirea impozitelor şi taxelor locale într-un mod adecvat. Impozitele dobândesc caracter de “contribuţii”, fiind întoarse contribuabilului sub forma diferitelor servicii publice prestate de administraţia locală;

- Creează posibilitatea ca autorităţile administraţiei publice locale să-şi organizeze propriile servicii fiscale şi oferă capacitatea de a exercita complet şi eficient toate componentele şi responsabilităţile descentralizate privind stabilirea, constatarea, încasarea, controlul şi urmărirea impozitelor şi taxelor locale;

- Corelarea resurselor financiare de atras cu elemente patrimoniale ale comunităţilor locale, precum şi cu nevoia de reorganizare şi de îmbunătăţire a managementului şi calităţii serviciilor publice oferite populaţiei;

- Corelarea politicilor locale cu cele de dezvoltare regională, precum şi cu politicile sectoriale, în special în domenii ca: învăţământ, asistenţă socială, cultură.

Câteva “minusuri” ale acestui proces de descentralizare apărute la nivelul administraţiilor sunt:

- Lipsa de predictibilitate a veniturilor; - Modificări ale unor categorii de cheltuieli ce cad în sarcina administraţiei locale,

fără asigurarea resurselor aferente (problema protecţiei sociale, investiţiile în învăţământ);

- Gradul ridicat de dependenţă faţă de legile anuale ale bugetului de stat; - Imposibilitatea de a controla anumite taxe şi impozite locale de o mare însemnatate

pentru bugetul local, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit; - Deşi finanţează anumite activităţi autorităţile publice locale nu au competenţe în

ceea ce priveşte numirea şi eliberarea conducătorilor instituţiilor respective (ex. învăţământ preuniversitar).

Totuşi, se pune întrebarea: “de ce este nevoie de descentralizare ?” Pentru a realiza: 1. mai bună guvernare, prin faptul că procesul de descentralizare duce la întărirea

democraţiei prin participarea publică şi prin plurarism politic. Participarea cetăţenească (fie prin participarea în procesul de luare de decizii locale, fie prin monitorizarea furnizării serviciilor publice) duce implicit la creşterea răspunderii administraţiei publice;

2. beneficii economice care presupun îmbunătaţirea sistemului de alocare a resurselor şi eficienţa administraţiei, prin prisma principiului subsidiarităţii, adică prin transferul de responsabilităţi la nivelul administrativ cel mai potrivit să asigure performanţa maximă. În plus, un sistem descentralizat este benefic pentru că poate atrage la nivel local mai multe resurse.

Deci, descentralizarea este un proces de dezvoltare organizaţională, un proces de tranziţie de la un tip de sistem spre unul fundamental diferit, totul realizat în vederea creşterii calităţii serviciilor oferite comunităţii. Cu toate că au fost multe probleme, trebuie totuşi recunoscut că procesul de descentralizate în România a făcut paşi importanţi, decisivi. Atingerea obiectivelor economiei de piaţă, angajarea României pe drumul ireversibil al democraţiei, al integrării în structurile Uniunii Europene, impune continuarea accelerată, până la finalizare, a acţiunii de descentralizare, inclusiv a celei financiare. Continuarea procesului de descentralizare într-un ritm mult mai susţinut ca până acum şi într-o formă mult mai concretă şi realistă este condiţia cea mai importantă pentru reuşita deplină a reformei în administraţia publică din România. O importanţă deosebită în această direcţie o au autorităţile administraţiei publice locale, care prin activitatea practică, prin acumularea de experienţă internă şi internaţională în domeniu, prin managementul realizat, trebuie să fie principalul actor în acest proces. O dată cu încheierea negocierilor de aderare, România va intra într-o nouă etapă, cea în care va trebui să-şi consolideze instituţiile şi reglementările asumate prin acquis-ul comunitar, societatea românească trebuind în acelaşi timp să-şi păstreze identitatea naţională.