democratie fara institutii

8/7/2019 Democratie fara institutii

1/25

1

Democraie fr instituii?Scurt excurs asupra rolului instituiilor ntr-o democraie

Cartea Albastr, ajuns la a patra ediie, ncearc s ofere o perspectiv asupra rolului ilocului instituiilor politice romneti n societate. Fa de ediiile anterioare care se opreau cu

precdere asupra Parlamentului i, mai ales, asupra parlamentarilor, aceast ediie urmretes prezinte o viziune integrat a sistemului instituional. Contextul n care apare actuala ediiea Crii Albastre este dominat de multe dileme cu caracter instituional, dar al cror efect nuse limiteaz doar la instituii: de la dimensiunea i structura Parlamentului (bicameralism

versus monocameralism), la relaiile infra-executive dintre Preedinte i Guvern, la tipulsistemului electoral i reforma administraiei, pn la impactul societii civile asupra

proceselor democratice i integrarea european. De aceea descriptivismul ediiilor anterioareva fi completat printr-o abordare analitic ce afirm, n esen, c instituiile influeneazstrategiile i tacticile prin care actorii i urmresc obiectivele.

Modul de structurare al instituiilor influeneaz comportamentul tuturor, att al politicienilor,ct i al oamenilor obinuii. Abordarea instituiilor din aceast ediie pornete de la tezaconform creia instituiile nu sunt simple instrumente prin care se satisfac nevoi sociale, nicielemente ale infrastructurii ce reproduc automat structura social sau economic, nicirezultate ale presiunilor politice sau sociale, colective sau individuale, ori ale influeneiliderilor, ci un set de reguli, formale i informale, care organizeaz spaiul politic i, princonsecin, comunitatea. Exist un acord general n tiina politic contemporan n ceea ce

privete definirea instituiilor politice ca "reguli ale jocului"1. n fond, orice viziune asuprainstituiilor ar trebui s poat rspunde ntrebrii "Cum s facem s putem convieui astfelnct s limitm conflictele, individuale sau colective, fr s crem instituii monstruoasecare s ne ncalce libertile?".

Din vremea vechilor greci, tema celei mai bune forme de guvernare preocup attteoreticienii, ct i practicienii politicii. Platon i Aristotel, la nceputurile reflecieisistematice asupra politicii, au dezvoltat o perspectiv analitic ce a rezistat timpului,

ncercnd s identifice ce instituii politice conduc la cea mai bun organizare social.Direcia lor de cercetare a determinat orientarea gndirii politice pn n secolul al XIX-lea,cnd, odat cu emergena noilortiine sociale, mai ales a sociologiei i mai apoi a economiei

politice, analiza instituiilor s-a diversificat, fr ns a reui s dea un rspuns clar.Normativismul marilor filosofi antici, obsesia lor pentru cea mai bun guvernare posibil, adeschis calea ideologiilor moderne. Ca reacie, s-a dezvoltat o linie pozitiv de abordare ainstituiilor care s-a diversificat, urmnd fie direcia analizei de tip economic, caracteristicteoriei alegerilor raionale care consider indivizii ca fiine raionale care construiesc instituiirezonabile, fie n variantele sistemice sau istorice, ce caracterizeaz neo-instituionalismulultimilor decenii. Dar, oricare ar fi abordarea, exist un consens larg n privina restabiliriirolului instituiilor politice ca actori relevani ai comunitii.

1 Bo Rothstein, "Instituiile politice: o perspectiv de ansamblu" n Robert E Goodin i Hans-Dieter Klingemann(ed.), Manual de tiin politic, Iai, Polirom, 2005, p 136.


2/25

2

n cele ce urmeaz vom analiza instituiile dintr-o perspectiv formal, fr ns a neglijaaspectele informale care pot oferi rspunsuri la ntrebrile privind variaiile instituionale icomportamentale. Cum se face c instituii diferite produc efecte asemntoare, iar instituiisimilare au rezultate divergente? Chestiunea a preocupat nc de la primele ncercri de

inginerie instituional gnditorii romni, teza formelor fr fond propus de Titu Maiorescun eseul su din 1868, n contra direciei de astzi n cultura romn, fiind ilustrativ pentrunencrederea conservatorilor n imitaia instituional. Criticul romn introducea ideeafracturii culturale care separa cele dou Romnii, cea superficial, a elitei cosmopolite, i cea

profund, a poporului. Ideologul junimismului trimite la sursele respingerii modeluluiinstituional apusean. {i, cel puin la nivelul discursului public, situaia nu s-a schimbatdecisiv ntr-un secol i jumtate. Conflictul dintre tradiionaliti, tentai uneori defundamentalism, i sincroniti nu pare s fi ncetat, oricare ar fi fost forma regimului politic.Spre exemplu, n plin regim de inspiraie sovietic tracomania i dacismul deveneauinstrumente ale legitimrii naional-comuniste.

Fr a evalua impactul elementelor culturale, de la tradiii pn la modul de luare a deciziilor,analiza instituiilor rmne superficial. Pe de alt parte, dei prezint avantaje indiscutabile,

perspectiva informal risc s diminueze coerena demersului teoretic. Avnd n vedere sensuldemersului Crii Albastre, promovarea unei perspective instituionale deschise i optimisteasupra guvernrii i a relaiei dintre sistemul instituional, vzut ca un actor de sine stttor, isocietatea romneasc, vom proceda, n principal, la o sistematizare a instituiilor pornind dela viziunea formal.

Dac instituiile politice desemneaz regulile jocului, atunci Constituia devine instituia dereferin. n funcie de evoluiile constituionale, putem analiza stabilitatea i specificulregimurilor politice, altfel spus modul n care a fost condus i administrat statul. Din acest

punct de vedere, Romnia a fost dominat de instabilitate. Durata medie de via a unui regim politic n cei 185 de ani ce s-au scurs de la 1821, cnd ncepea procesul de modernizareinstituional accelerat, a fost de 14 ani i 2 luni. Cele 13 regimuri ce s-au succedat suntexpresia inconsistenei instituionale i a cutrii stabilitii - domniile pmntene (1822-1827), ocupaia rus sau nceputul protectoratului rusesc (1827-1834), domniileregulamentare (1834-1849), ocupaia ruseasc sau regimul puterii protectoare (1849-1854),ocupaia turco-austriac sau regimul puterilor garante (1854-1859), regimul convenionalist idomnia lui Cuza (1859-1866), monarhia constituional (1866-1938), monarhia autoritar(1938-1940), regimul statului romn al Marealului Antonescu (1940-1944), tranziia cvasi-

constituional (1944-1947), totalitarismul de tip sovietic (1947-1989), regimul tranziieiinstituionale (1989-1991), regimul constituional-republican cu trsturi semiprezideniale(1991-prezent). Cei 72 de ani ce s-au scurs ntre momentul instalrii monarhiei constituionalei lovitura de stat autoritar a lui Carol al II-lea au reprezentat cel mai stabil regim politicromnesc al epocii moderne. Nici nainte, nici dup, situaia nu s-a repetat. Dup 1938 au fostexperimentate ncase regimuri politice (din care dou de tranziie instituional), trecnd dela dictatura regali regimul personal al marealului Antonescu, cu o scurt parantez cvasi-constituional, la totalitarism i, dup 1990, prin scurta tranziie instituional la etapaactual, republican-democratic. Privit retrospectiv, monarhia constituional a fost nu doarcel mai rezistent, dari cel mai dinamic regim romnesc. n comparaie, urmtorul regim nordinea longevitii, cel comunist, impus prin ocupaie militar i stabilizat prin teroarea

securist, dei a rezistat 42 de ani, a fracturat societatea i nu a putut genera instituiifuncionale.


3/25

3

Paradoxal, cel puin din perspectiva mai vechilor sau mai noilor adepi ai teoriei formelor frfond, tocmai regimul constituional s-a dovedit cel mai trainic i mai activ instituional. Faptulc aranjamentele constituionale au euat n cteva alte rnduri s-a datorat caracterului mult

prea personal sau arbitrar al regimului (de la Cuza, la Carol al II-lea, Antonescu sau

Ceauescu). Abordarea Constituiei ca instituie-reper prezint avantaje conceptuale,facilitnd, pe de o parte sistematizarea sistemului instituional, dar, mai ales, evideniind rolulde fundament constitutiv al principiului legalitii, i prin urmare indicnd preeminenadomniei legii i a "regulilor jocului" n consolidarea regimurilor politice.

Constituia

Provenind din latinescul constitutio, cuvnt compozit care desemna faptul de a stabili unansamblu, derivat din prefixul cum ce semnific ansamblul (comunitatea) i verbulstatuo caredesemneaz aciunea de a fixa, de a statua, Constituia, nainte de a indica totalitatea legilor ce

fondeaz politic un stat, are sensul unui pact social, al unui contract ntre cei ce guverneazicei ce sunt guvernai, prin care se stabilesc principiile i instrumentele regimului politic.Avnd semnificaia de aciune n vederea constituirii a ceva, a construirii unei forme stabile,noiunea de constituie a evoluat lent spre actualul su neles politic. Iniial, n drept, termenulindica modul n care se constituie (stabilete) legalitatea unui lucru sau a unei activiti. Maiapoi, nelesul constituiei s-a mbogit, desemnnd maniera n care se constituie o structur.n acest fel utilizm n limba curent formule precum constituia indivizilor, cu referire latotalitatea caracteristicilor lor congenitale. Tentaia explicaiei organiciste, resimit nc dinantichitate n abordarea regimurilor i a politicii (vezi Aristotel), a fcut posibil translaiaspre abordarea instituional, nct, scris cu majuscul, Constituia avea s indice ansamblul

principiilor ce determin guvernmntul unei ri. nainte ns de a deveni un set de regulistabil, Constituia se dezbate i, mai ales, se disput. Tocmai de aceea ea nu poate fidefinitiv, ci se modific permanent. Nici modul de alegere, nici controversele privindstabilirea unei Constituii nu sunt activiti politice n spiritul restrictiv al termenului.Respingerea aa-numitei Constituii europene, mai exact a Tratatului ce stabilea o Constituie

pentru Europa, (re)aduce n atenie aspectele democratice i polemice ale construcieiinstituionale. n fond, Constituia reprezint modul n care poporul i definete iinstrumentalizeaz puterea, altfel spus, i afirm suveranitatea.

nc din secolul al XII-lea, constituiile conineau elemente instituionale importante. Un bunexemplu l reprezint constituiile catalane, elaborate ntre 1283 i 1702, prin care se compilau

diferitele documente ce stabileau drepturile autonome ale acestei provincii n cadrul regatuluiAragonului, iar mai trziu al celui spaniol. ntr-un sens i mai precis, odat cu Magna Carta,considerat prima constituie n sens politic, ncepe drumul anevoios al constituiilor de lacutum la text scris. Cele 63 de articole ale Magnei Carta reprezint un acord ncheiat n urmaunui scurt rzboi civil ntre Ioan fr de ari lorzii englezi. El viza limitarea puterii regaleinstituind habeas corpus, altfel spus, impunnd acea procedur legal care ddea

judectorului decizia ultim n privina reinerii vreunei persoane. Formula constituionaliniiat atunci a rmas n vigoare pn astzi. Chiar dac nu are o Constituie scris, MareaBritanie este n asemenea msur legat de spiritul constituional nct Montesquieu a numitcea mai cunoscut parte din Despre spiritul legilor, cartea a XI-a n care a prezentat i

principiul separaiei puterilor n stat,Despre constituia Angliei. Constituia englez cuprinde

dou pri, Statute Law iCommon Law. Statute Law, care privete statutul puterii politice,este compus din texte ce limiteaz puterea regal, ncepnd cu Magna Carta (1215),


4/25

4

continund cuPetiia drepturilor(1628),Habeas Corpus (1679),Declaraia drepturilor-Billof Rights (1689),Actul de toleran(1689),Actul de instalare (1701),Actul de unire (1707) imergnd pn laLegea asupra Parlamentului (1911 i 1949) sauDevoluia blaierist (1999).Common Law se refer la dreptul civil, jurispruden i cutum dezvluind componentaflexibil a sistemului constituional britanic. Dar dac Marea Britanie rmne i astzi o

democraie constituional cutumiar, aproape toate statele s-au dotat cu constituii scrise.

Un exemplu de constituie cutumiar n actualul spaiu romnesc este ilustrat de regimulstrilor din Transilvania de la sfritul evului mediu i nceputul epocii moderne. Aprut duprscoala de la Boblna din 1437 i supravieuind, n diferite forme, pn la compromisulaustro-ungar din 1867, sistemul politic bazat pe strile dominate a asigurat un climatconsensual care a contribuit la consolidarea mozaicului cultural i etnic transilvan. Caracterulconsensual al ornduirii apare explicit n hotrrile primei Diete a Principatului Transilvanieidin 1542, prin care orice decizie depinde de acordul unanim al celor trei stri confirmat prinvotul curiativ2. Dei istoriografia romneasc privete n general cu reinere, ba uneori cuostilitate Unio trium nationum, acest acord ntre strile privilegiate ale maghiarilor, secuiloriailor a pus bazele unui regim constituional ce a atins apogeul n perioada PrincipatuluiTransilvaniei din secolele XVI-XVII. Excluderea iniial a romnilor din aceast combinaieconstituional nu a avut un caracter etnic, ci social. Ptura privilegiat romneasc nu sencadra n canoanele sociale ale societii medievale, ceea ce nu a mpiedicat pe unii etniciromni integrai nobilimii maghiare (vezi cazul lui Iancu de Hunedoara) s joace un rol politicimportant n viaa Transilvaniei. Mai trziu, n epoca modern, odat cu coala Ardelean,micarea de emancipare a romnilor transilvneni va transforma statutul constituional denatio sau, cum se spunea n epoc, de naiune recept, n obiectivul su politic fundamental.Constituia Transilvaniei, alctuit din dreptul cutumiar al fiecrei stri, dar i din deciziileDietei strnse mai nti n Aprobatae (1563), apoi n Compilatae (1669), a creat cadrulreglementativ care a fcut posibil supravieuirea mozaicului cultural al regiunii n vremuritulburi.

Dac cel mai vechi text cu valoare constituional,stricto sensu, a fost Magna Carta din 1215,prima constituie scris a fost cea a Corsicii din 1735. Atunci insula i declara independenafa de Genova i stabilea, pentru prima dat n lume, principiile suveranitii populare iseparaiei puterilor ntre legislativ (Consulta - compus din aleii celor 90 de cantoane) i unexecutiv colectiv (alctuit din trei Primai). Aceasta a fost urmat, dou decenii mai trziu, deo a doua Constituie, zisi a lui Pasquale Paoli, considerat drept sursa tuturor constituiilorulterioare. Au urmat apoi Constituia Statelor Unite n 1787 (i astzi n vigoare) i cea aFranei din 1791. Ultimele dou au devenit modele pentru toate ntreprinderile constituionale

de mai trziu.

Separaia puterilor i statul de drept

Principiul separaiei puterilor a fost inspirat de soluiile conflictului dintre stat i biseric.John Locke nu a fost doar inventatorul separaiei executivului de legislativ ca mijloc decontrol al regalitii, ci i unul dintre inspiratorii primei separaii realizate ntre stat i bisericn timpul Revoluiei Glorioase din 1688. Elaborat de Locke i dezvoltat de Montesquieu,teoria separaiei puterilor urmrea s diferenieze funciile statului pentru a limita abuzul de

2 Fiecare stare deinea un vot i nici o lege nu era valabil dect dac purta sigiliul tuturor celor trei stri i alPrincipelui.


5/25

5

putere al decidenilor. n acest sens, orice constituie presupune o abordare a raporturilordintre executiv, legislativ i judectoresc. Executivul (puterea executiv) reprezint acea partea puterii de stat care realizeaz, prin msuri concrete, conducerea nemijlocit a statului. Dei

principiul suveranitii poporului stabilea supremaia Parlamentului n raport cu celelalteputeri, prin prisma teoriei echilibrului puterilor, puterea executiv are, n cadrul mecanismului

de stat, un rol egal cu puterea legislativi cu cea judectoreasc. Funcia executiv poate findeplinit de un organ unic (Guvernul) sau de unul dual (eful statului - Preedintele,monarhul i Guvernul). Legislativul, potrivit teoriei separaiei puterilor, este acea parte a

puterii care asigur, nainte de toate, conducerea statului. Teoria separaiei i echilibrului puterilor transpune n gndirea politic modelul influent n epoc al fizicii newtoniene.ncercarea de a aduce teoria politic la acurateea fizicii a presupus copioase i uneorinecritice mprumuturi din tiinele exacte. Viziunea societii ca un sistem n echilibru implicaideea c orice perturbare provoac o adaptare corespunztoare a diferitelor subsisteme, astfelnct echilibrul global s poat fi restaurat. Sistemul politic se afl ntr-un echilibru dinamiciar adaptarea acestuia la schimbri se produce ntre anumite limite i numai att timp ctraportul interior de fore rmne relativ stabil. n momentul n care apare o rsturnare a

acestui raport (o revoluie, de exemplu), soluia nu se mai gsete dect printr-o depire asistemului i o refacere a echilibrului la un nivel nou, superior.

Montesquieu, prelund o sugestie a lui Locke, a dezvoltat n Spiritul legilorprincipiulseparaiei puterilor n stat prin delimitarea funciilor legislativ, executivi judectoreasc,

pn atunci exercitate de o singur autoritate statal. Atribuind aceste funcii unor structuristatale distincte, apte s se controleze n mod reciproc, pentru a mpiedica preeminena uneian favoarea alteia, Montesquieu urmrea limitarea puterii prin putere. Acest principiu filozofictranspus n termeni juridici i aplicat n planul practicii politice poate fi regsit n diferiteforme n majoritatea statelor democratice.

Un efect pervers al aplicrii rigide a separaiei puterilor n stat const n minimizareaprincipiului suveranitii naionale, deoarece puterea aparine naiunii iar nu puterilor publicecare doar o exercit n numele acesteia. Separarea complet a puterilor n stat poate produceun blocaj instituional care perturb eficienta funcionare a puterilor n stat. Montesquieucredea c tendinele excesive ale uneia dintre puteri pot fi stopate prin aciunile conjugate alecelorlalte, viznd echilibrarea puterilor n stat prin mijloace de control reciproc prin care seasigur informaiile necesare funcionrii instituiilori a raporturilor dintre ele.

Teoria echilibrului puterilor este o msur de siguran care mpiedic deriva autoritarist auneia dintre puteri. Dac, la nceput, s-a insistat mai ales pe ideea separrii puterilor n stat ca

o compensaie la absolutismul monarhic, mai trziu, ca o contrapondere la tendina deseparare rigid a acestora, s-a impus practica colaborrii i a echilibrului puterilor, ceea ce apresupus constituirea unor autoriti publice distincte, fiecare cu rol bine determinat. Separaia puterilor nu a fost niciodat perfect n practic, cci ar fi condus la blocarea funcionriisistemului politic. Dac regimurile prezideniale recunosc un rol important controluluireciproc al puterilor n stat, regimurile parlamentare i semi-prezideniale practic ocolaborare a puterilor chiar mai evident, genernd o puternic interferen a funciilor i omultiplicare a relaiilordintre executiv i legislativ. Cu toat influena sa asupra instituiilor

prin controlul reciproc presupus, separaia puterilor a fost i este considerat mai degrab unmit constituional dect o formul practic.

Un rspuns la nencrederea n efectivitatea separaiei puterilor a fost dat de teoria i practicastatului de drept. Dac, n mod curent, expresia stat de drept este folosit doar pentru a


6/25

6

exprima opoziia dintre regimurile democratice i dictatoriale, teoria statului de drept evocun sistem n care statul reprezint personificarea unei ordini juridice ce are la baz principiulierarhizrii normelor. Pentru teoreticienii statului de drept, o norm juridic nu poate fi validdect n msura n care ea satisface att prin modul de legiferare, ct i prin coninutul sudeterminrile coninute n norme de nivel superior. Singura norm ce nu depinde de o alt

norm este Constituia; ea reprezint modul n care poporul se constituie n putere i esteexpresia voinei generale (de unde i exigena aprobrii constituiilor prin referendum). Deaceea, mecanisme de control sunt prevzute pentru a verifica conformitatea normelorinferioare cu cele superioare. Aprut ntr-un context de criz a parlamentarismului, lasfritul secolului XIXlea, teoria statului de drept reorganizeaz raporturile dintre legislativi juridic n favoarea celui din urm. Exprimnd o alt viziune asupra democraiei dect ceacurent statului liberal, teoria statului de drept nu rmne ns doar la nivelul dezideratelor, cicapt, odat cu apariia curilor constituionale, o dimensiune real ce nseamn n practic oreducere a suveranitii de care dispuneau parlamentele. Dac legea este rezultatul voineigenerale i este deasupra intereselor circumstaniale ale aleilor, atunci posibilitatea acestorade a schimba continuu regulile trebuie s fie condiionat de respectarea legii.

Cultura legii, prin rolul proeminent pe care l acord valorilor de dreptate i egalitate, este ocomponent esenial a democraiei, neleas nu doar ca simplu mecanism instituional, ci cao stare de spirit a societii. Teoria statului de drept d seama despre un compromis ntreideologia democratic i valorile liberale. Plecnd de la constatarea c democratizareasufragiului transform natura legislativului, care devine victima presiunii opiniei,transformnd aleii n reprezentani ai unor interese particulare, statul de drept asigur negal msur cu limitarea omnipotenei parlamentelori o form eficient de protecie n faatiraniei majoritii.

Libertatea de decizie a statului este limitat n cazul statului de drept de existena unor norme juridice superioare a cror respectare este asigurat de existena unei puteri judectoretiimpariale. Judectorul devine deci cheia de bolt a realizrii statului de drept, cci ierarhianormelor nu devine efectiv dect dac acestea sunt juridic sancionate. Drepturilefundamentale nu sunt n mod real asigurate dect dac justiia le asigur protecia. Cultuldreptului a dus la sacralizarea judectorului. Dac statul liberal insist pe figurareprezentantului ca reprezentant al voinei generale, statul social pe cea a tehnicianului ca unic

posesor al expertizei, statul de drept insist asupra judectorului ca exponent al prevaleneiunei ordini eticojuridice. Existena judectorului constituional descrie nu doar un mecanism

preventiv ce protejeaz exprimarea voinei generale contrabalansnd principiul majoritiiprin exigena respectrii drepturilor fundamentale, ci se nscrie n micarea de reevaluare a

formelor democraiei contribuind la legitimarea acesteia.Cultul legii implic o nou viziune asupra democraiei, care nu mai este doar un instrumentntre altele, ci devine n societile contemporane o form de participare a cetenilor la luareadeciziilori de garantare a drepturilori libertilor. Statul de drept devine astfel un elementesenial al unei democraii lrgite, n care noi actori i fac simit prezena. ns orice ordine

juridic este lipsit de suport n msura n care nu i gsete fundamentul n societate.

Termenulstat de drepteste o traducere literar a cuvntului germanRechtsstaatcare intr nvocabularul curent odat cu doctrina juridic german din a doua jumtate a secolului al XIX-lea. Obiectivul pentru care a fost construit este acela de a ncadra i de a limita puterea

statului prin drept. Teoria statului de drept exprim dorina de a ntri rolul juridicului ntr-unstat n ntregime acomodat dreptului. Acest obiectiv a fost operaionalizat n cteva viziuni


7/25

7

distincte asupra raporturilor dintre stat i drept: viziunea formal conform creia statul dedrept este acea form de stat care se folosete de mijloacele dreptului i de forma juridic,viziunea ierarhic - care implic superioritatea dreptului n raport cu statul i viziuneamaterial- pentru care dreptul comport anumite atribuii intrinseci n interiorul statului.3

Spre deosebire de britanicaRule of Law (domnia legii), teoria statului de drept a reprezentat oabordare formal fr nici o referin procedural sau substanial. n viziunea iniiatorilor si,teoria statului de drept urmrea s permit sesizarea legturilor strnse dintre stat i drept,analiza evoluiei formelor de stat de tip european dup evul mediu i construcia uneiconcepii capabile s ofere o imagine teoretic a raporturilor dintre ordinea politic i cea

juridic. n esen, statul de drept este expresia unei tendine normativiste care viza lrgireacontinu a spaiului juridic.

Prim demers semnificativ, doctrina german a Rechtsstaat-ului s-a constituit printr-un ir deaporturi teoretice convergente. Dou concepii s-au evideniat: cea liberal reacionampotriva omnipotenei statului - jandarm i urmrea s limiteze sfera de aciune a statului i

s protejeze libertile individuale prin dictarea de legi precise, pe cnd cea conservatoreconsidera dreptul un mijloc de organizare raional a statului i de normalizare a raporturilorcu cei administrai. Dincolo de diferenele de abordare, ideea central a teoriei germane aconstat n conceptul de auto-limitare. Dac statul este la originea dreptului, acesta din urm nu

poate constitui o constrngere extern, o limit obiectiv a organizrii politice. Teoreticieniiauto-limitrii consider dreptul ca pe o veritabil constrngere pentru stat.

Cel mai reprezentativ teoretician al statului de drept a fost Hans Kelsen. Aparinnd coliinormativiste de la Viena de la nceputul secolului al XX-lea, Kelsen a reevaluat consecinelece rezultau din ideea raionalitii formale care a stat la baza teoriei statului de dreptconstatnd c, dincolo de ideea de limitare a statului prin drept, poate fi descoperit con inutulintrinsec al ordinii statale existente. Concepia formal a statului de drept impune principiulierarhiei normelor, care presupune c dreptul se prezint ca un edificiu format din nivelurisupraordonate i subordonate. O norm nu este valabil dect dac ea satisface dimensiunileunei norme superioare. Astfel, toate normele i gsesc fundamentul n alte norme superioare.

Norma juridic subordonat ar fi o extindere a normei juridice superioare. Dac se faceabstracie de procesele ce creeaz drept de tipul aprobrii unei noi Constituii toate celelalteacte juridice sunt rezultatul aplicrii unei norme superioare. Procesul de consolidare a statuluide drept n societile moderne a constat n constituirea progresiv a unei noi ordini juridice cea substituit ordinea juridic preexistent, devenind singurul cadru de referin pentru ntreagacomunitate. n spaiul teritorial pe care l descrie statul nu exist dect un singur cadru juridic

legitim i suveran, cel al statului. Kelsen afirm absoluta identitate dintre stat i drept, careconstituie o singur ordine a constrngerii.

Blocul constituionalitii

Blocul legalitiiPrincipiile generale ale dreptului

Actele administrative

Figura 2. Ierarhia normelor

3 Jacques Chevallier,LEtat de droit, Paris, Montchrestien, 1992, p. 11.


8/25

8

Dac juridic teoria statului de drept instituie un autentic cult al dreptului i o form delegitimare a puterii politice, ca abordare valoric aceast viziune accentueaz rolul libertilorindividuale integrate unei concepii democratice asupra rolului statului.

Istoria Constituiilor romneti

Proiectul de constituie al lui Ionic Tutu din 1822, cunoscut sub numele de ConstituiaCrvunarilor, introducea ntr-o manier vag ideea separaiei puterilor ntre Sfatul obtesc(adunare reprezentativ aristocratic din care urmau s fac parte boierii mari i mici) iDomn. Totodat, erau prezente articole inspirate din Declaraia Drepturilor Omului i aleCeteanului din august 1789. Fr a putea fi aplicat, din cauza opoziiei marii boierimi,Constituia Crvunarilor anuna, nc din primii ani ai domniilor pmntene, cutrileinstituionale ce vor marca urmtoarea jumtate de secol.

A doua ncercare constituional a avut mai mult succes. Impus de regimul de ocupaie

ruseasc, primul aranjament constituional din Principate a fost un experiment curios.Regulamentele Organice, adoptate n 1831 n Muntenia i n 1832 n Moldova au consacrat

principiul separaiei puterilor, introducnd norme i principii moderne de organizare astatului. Acestea vor contribui la dezvoltarea instituional a Principatelor. Respinse deRevoluiile din 1848 din cauza originii lor ruseti, Regulamentele Organice, coninnddispoziii aproape identice, au favorizat unirea celor dou Principate i au grbit procesul detransformare instituionali cultural.

Fr a fi un parlament democratic, adunrile regulamentare erau totui un progres fa desituaia anterioar. Conform Regulamentelor, n Principate puterea legislativ se manifesta

prin Adunarea Obteasc aleas pentru un mandat de 5 ani. n componena Adunrii eraureprezentai doar marii boieri. Astfel, n Muntenia, n afar de cei trei exponeni ai bisericii(episcopi eparhioi) mai erau reprezentai 20 de boieri de treapta nti i 19 deputai ai

judeelor (cte unul din fiecare jude i unul pentru oraul Craiova). Pe linia incipienteiseparaii a puterilor n stat puterea judectoreasc se realiza prin intermediul tribunalelor

judeene, al divanurilor judectoreti de la Bucureti, Craiova, Iai i prin naltul DivanDomnesc. Executivul, reprezentat de domn, limitat de celelalte puteri, va continua totui sdomine. Dar fermentul schimbrii instituionale se manifestase deja. Dup adoptareaRegulamentelor organice, occidentalizarea Principatelor va fi mult mai rapid, iar influenaImperiului Otoman se va reduce, pentru prima dat, de o manier semnificativ, dup o

jumtate de mileniu.

Ca i Regulamentele Organice, i Convenia de la Paris din 1858 a fost rezultatul intervenieistrine. De data aceasta a fost vorba de un act internaional care a luat doar parial nconsiderare rezoluiile Divanurilor ad hoc din acelai an care au reprezentat o form deconsultare a populaiei din cele dou principate dunrene n privina voinei lor de unire.Aceast prim constituie democratic a statuat norme fundamentale privind organizarea

politico-juridic a Principatelor. Convenia de la Paris a impus pentru prima dat n practicanoastr constituional principiul separaiei puterilor, exercitate de Domn, de o Adunareaelectivi de Comisia central de la Focani. Ultima avea sarcina de a stabili un set comun delegi n ambele Principate, dar i de codificarea unitar a legilor i de revizuireaRegulamentelor Organice. La trei ani de la realizarea Unirii, pe 24 ianuarie 1862, a fost

constituit, ca urmare a unificrii celor dou adunri elective de la Iai i Bucureti,Parlamentul Principatelor Unite. Dar contextul va fi unul dificil, relaiile dintre Legislativ i


9/25

9

Domn devenind tensionate. Cum n acelai timp a fost desfiinati Comisia Central de laFocani a disprut i singura instituie capabil s medieze relaiile dintre puterea legislativicea executiv, care se vor deteriora continuu, totul culminnd cu lovitura de statantiparlamentar a lui Cuza din 1864.

Acestea vor fi circumstanele n care va fi redactat Statutul dezvolttor al Conveniei de laParis (1864), prin care vor fi ntreprinse schimbri constituionale. Odat cu introducereaCorpului ponderator, bicameralismul se mpmntenete i n Romnia, rezistnd pn n1940. Dei Statutul lui Cuza este considerat de muli autori prima Constituie a Romniei,nc din preambulul acestuia se sublinia continuitatea i legitimitatea Conveniei de la Paris,care "este i rmne legea fundamental a Romniei".

Departe de a se limita la evoluiile constituionale convenionaliste sau statutare, odat cuabdicarea, n februarie 1866, a domnitorului Alexandru Ioan Cuza ncepe o perioad deefervescen politic i legislativ ce va duce la adoptarea Constituiei i a monarhieiconstituionale.

Constituia din 1866, inspirat din legea fundamental belgian din 1831, considerat cea mailiberal constituie european a epocii, consfinea o serie de principii precum supremaiasuveranitii naionale, guvernmntul reprezentativ, separaia puterilor, monarhia ereditar,responsabilitatea ministerial sau respectarea drepturilor omului i ale ceteanului. Tot atuncia fost consacrat constituional caracterul indivizibil al statului romn, care de la acea dat va

purta numele oficial de Romnia, chiar dac la data respectiv ara noastr rmnea subsuzeranitate otoman.

Modificat superficial n mai multe rnduri, Constituia din 1866 va fi reformat substanialabia dup Marea Unire din 1918. Constituia din 1923 s-a dorit un instrument juridiccuprinztor care s se adapteze noului context politic i s rspund exigenelor unui stat dedrept. Dar noua Constituie nu a fcut obiectul consensului. Partidul Naional Romn condusde Iuliu Maniu a respins-o din cauza caracterului ei centralist, dari a viciului de procedur.

Nerespectarea articolului 128 al Constituiei din 1866 privind alegerea unei adunriconstituante pentru modificarea Constituiei a fost considerat un atentat la practica statului dedrept. Maniu considera Constituia din 1923 ca pe un dictat liberal. n aceste condiii, regimulconstituional inaugurat sub guvernarea liberal nu ncepea, precum cel din 1866, sub auspicii

pozitive. Pe de alt parte {tefan Zeletin, ideologul neoliberalismului, considera Constituia din1923 "cel mai revoluionar act din istoria noastr politic; ea st la hotarul a dou lumi.(Dac) tratatul (de la Adrianopol) din 1829 inaugureaz era nou a liberalismului, Constituia

plmdit n anul 1923 indic transformarea liberalismului n forma sa opus: aceea aneoliberalismului" ct vreme aceasta promova "intervenia puterii de stat" i "concepialibertilor individuale ca funcii sociale"4. Acestor controverse li s-au adugat instabilitateaguvernamental, politizarea administraiei, clientelismul i corupia. Unirea din 1918 nu aschimbat comportamentul elitei politice de la Bucureti, care nu a fost capabil s i asumeresponsabilitile politice ale noului context. Efervescena populismului legionar, formaautohtonizat a fascismelor occidentale, anuna deja colapsul sistemului politic interbelicinapt s rspund ateptrilor unei societi n transformare.

Neputnd asigura consensul minimal n jurul regimului politic, Constituia din 1923 a fostabandonat de Carol al II-lea la doar cteva zile dup lovitura sa de stat. Constituia

4tefan Zeletin, Neoliberalismul, Bucureti, Editura Scripta, 1992, p. 96.


10/25

10

monarhic din 1938 limita i mai mult individualismul liberal inaugurat n 1866, dnd ncontrapartid un loc mai important problematicii sociale. Intenia regelui era de a transformastatul individualist n stat corporatist. Concentrnd puterile n mna regelui, Constituia de la1938 i-a legat existena de domnia acestuia i a fost a fost suspendat n 1940 ca urmare aabdicrii forate a acestuia. Perioada urmtoare este un vacuum constituional. Pentru aproae

patru ani de zile Romnia nu a avut constituie. Regimul personal al marealului IonAntonescu poate fi comparat din aceast perspectiv cu regimul Statului Francez iniiat nvara anului 1940 de un alt mareal, Philippe Ptain.

Dup 23 august 1944, pentru patru ani, s-a revenit la Constituia din 1923, dar nu i la bicameralism. Dup ce n martie 1945 sovieticii au impus un guvern satelit, procesul desovietizare a intrat n linie dreapt. Fraudarea alegerilor din 1946 a creat cadrul politic pentru

pregtirea prelurii totale a puterii. Ilegitimitatea reprezentrii politice a fost dublat deilegitimitatea proclamrii republicii. Dar cum formalismul juridic burghez nu putea reprezentaun obstacol pentru controlul total al puterii, comunitii au inaugurat Republica printr-oautentic lovitur de stat. Nici forarea abdicrii regelui, nici cadrul constituional nu

permiteau n 1948 modificarea formei de guvernmnt. Abia Revoluia din 1989 va (re)faceparial legitimitatea Republicii.

Odat cu abdicarea regelui Mihai la 30 decembrie 1948 i regimul constituional a fosttransformat radical. La nivel constituional, totalitarismul comunist a cunoscut trei etape:1948, 1952 i 1965. Constituia din 1948 a importat n Romnia modelul sovietic. Principiulseparaiei puterilor n stat a fost eliminat din textul constituional, organ suprem al puteriifiind proclamat Marea Adunare Naional (copiat dup Sovietul Suprem). Formal, n faaacesteia rspundeau toate celelalte instituii, n practic lucrurile stteau altfel, iar deprinderileau fost continuate difuz i dup 1991. Cheile puterii absolute se aflau la liderii partiduluicomunist rmas singur pe scena politic. Odat cu Constituia din 1948 acetia au creatcondiiile pentru impunerea unui regim politic autoritar i monopartidist n care PartidulComunist lua, de facto, locul instituiilor publice, iar spaiul public era desfiinat. La doar

patru ani dup aceasta, Constituia din 1952 completa "lacunele" celei din 1948 precizndcaracterul de democraie popular al Republicii Populare, rolul dictaturii proletariatului i al"alianei dintre clasa muncitoare i rnimea muncitoare". n logica dictaturii proletariatuluiConstituia din 1965 consacr monopolul politic al Partidului Comunist i introduce Consiliulde Stat cu rolul de elaborare a proiectelor de legi. Noua institu ie "organ suprem al puterii destat, cu activitate permanent" elimin i ultimele umbre de parlamentarism i pregteteintroducerea funciei prezideniale, care se va realiza n 1974. Preedintele RepubliciiSocialiste va cumula atribuii transferate de la Marea Adunare Naional, dari de la nivelul

administraiei centrale.

Adoptarea Constituiei n 1991

Prbuirea totalitarismului comunist i restabilirea unui regim constituional s-a produs n maimulte etape. Dup fuga lui Nicolae Ceauescu, primul act constituional a fost Proclamaiactre ar a Consiliului Frontului Salvrii Naionale din 22 decembrie 1989. Dintre cele 10

puncte ale sale (1. abandonarea rolului conductor al unui singur partid i statornicirea unuisistem democratic pluralist de guvernmnt, 2. organizarea de alegeri libere, 3. separarea

puterilor legislativ, executivi judectoreasc n stat, 4. restructurarea economiei pe baza

criteriilor rentabilitii i eficienei, 5. restructurarea agriculturii i sprijinirea micilor produciirneti, 6. reorganizarea nvmntului romnesc potrivit cerinelor contemporane, 7.


11/25

11

respectarea drepturilori libertilor minoritilor naionale i asigurarea deplinei lor egaliti,8. organizarea ntregului comer al rii pornind de la cerinele satisfacerii cu prioritate atuturor nevoilor cotidiene ale populaiei, 9. politica extern a rii s serveasc buneivecinti, prieteniei i pcii n lume, integrndu-se n procesul de construire a unei Europeunite, 10. promovarea unei politici interne i externe subordonate nevoilor i intereselor

dezvoltrii fiinei umane, respectului deplin al drepturilori libertilor omului) cteva preauorientate spre restaurarea unui regim liberal i parlamentar. Dac rsturnarea lui Ceauescu icderea comunismului au fost provocate de o revoluie, atunci Proclamaia ctre ar ar fitrebuit s devin izvor de legitimitate i drept. Din punct de vedere strict constituional situaianu a mai fost aceasta, cci noua Constituie din 1991 prevedea n Titlul al VII-lea, Dispoziiifinale i tranzitorii (dup reviziurea din 2003, Titlul al VIII-lea), n articolul 149 (153 duprevizuire) c "Prezenta Constituie intr n vigoare la data aprobrii ei prin referendum. Laaceeai dat, Constituia din 21 august 1965 este i rmne n ntregime abrogat". Mai mult,referirea la Revoluia din 1989 a fost introdus n articolul 1 abia la revizuire. Continuitateaconstituional n spirit cu Constituia din 1965 a dat nota specific primei tranziii.

Debutul procesului de schimbare politic, economici social n 1989 a imprimat - n funciede caracteristicile naional-comunismului ceauist i de prbuirea violent a regimului isistemului politic - un caracter preponderent instituional perioadei de nceput a tranziiei.Evoluia instituiilor politice romneti din perspectiva definirii lor constituionale i ainfluenelor informale exercitate de diferite centre de putere a stat sub semnul urgen ei i areprezentat un compromis ntre principalele tendine din Adunarea Constituant, tendine cereprezentau poziiile grupurilor politice din FSN. Schimbare structural ce a modelat attconstrucia i funcionarea instituiilor politice romneti, ct i practica politic, Constituiadin 1991 a rmas dependent de un anume climat politic. Dac n timpul primului cicluguvernamental constituional, ntre 1992 i 1996, raporturile inter-instituionale nu aucunoscut crize majore, limitele Constituiei au fost evideniate de alternana la guvernare din1996, n corelaie cu specificul guvernrii de coaliie. Transferul de la un prezidenialismdiminuat spre un parlamentarism cu tent guvernamentalist a provocat tensiuni. Condiienecesar, dar nu i suficient pentru a asigura construciei democratice durabilitate,instituionalizarea parlamentarismului i a competiiei pluripartidiste gravitnd doar n jurulinstituiilor reprezentative a facilitat, pe fundalul crizei difuze a regimului constituional,fracturarea spaiului politic. Deja din 1997 conflictul dintre Preedinte i Prim-Ministru nu amai putut fi camuflat, pentru ca, dup alegerile din 2000, s devin structurat iar din 2005acut.

Sistemul instituional rezultat din Constituia de la 1991 pstreaz caracterul centralist al

tuturor constituiilor romneti de dup 1923. n schimb, principiul separaiei puterilor n stateste nlocuit cu cel al diferenierii funcionale dintre autoritile statului. Aceast perspectivva oculta construcia unui sistem instituional bazat pe separaia puterilor. Considerat de uniica relevant politic, un produs revolut al epocii de tranziie de la absolutism la democraiareprezentativ, separaia puterilor n stat nu a avut un suport constituional solid pentru a semanifesta pn la reforma din 2003. Singura referire relativ la acest principiu era n alineatul2 al articolului 80: "Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la bunafuncionare a autoritilor publice. n acest scop, Preedintele exercit funcia de mediere ntre

puterile statului, precum i ntre stat i societate". Dar introducerea explicit a referirii laseparaia puterilor n alineatul 4 al articolului 1 dup revizuirea din 2003 ("Statul seorganizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executivi

judectoreasc - n cadrul democraiei constituionale") nu a schimbat filosofia textului.Aceast viziune presupune clasificarea autoritilor n funcie de atribuiile ce le revin -


12/25


13/25

13

alegeri din mai 1990 interesul public s-a centrat asupra candidailor la preedinie, iar nuasupra Parlamentului i partidelor. Personalizarea partidelor romneti, frn n caleaideologizrii acestora, a mpiedicat instituionalizarea lor i a contribuit la amplificareaconflictului instituional dintre Prim-Ministru (Guvern) i Preedinte, mai ales atunci cndeful Guvernului ocupa o poziie puternic n partide, deci nu depindea de graia prezidenial.

n aceste condiii, contraponderea oferit de instrumentele de intervenie ceteneti nu a maifuncionat. Pe de o parte n Romnia referendumul prevzut de constituie nu este de iniiativceteneasc, pe de alt parte iniiativa legislativ ceteneasc a fost condiionat, pn n2003, de o list de 250.000 de semnturi. La apatia cvasi-general a contribuit i situaiaeconomic precar din primul deceniu al tranziiei, iar mai apoi insatisfacia sau dezinteresul

provocate de deriva politic.

O alt problem controversat care a marcat istoria constituional recent a privit forma deguvernmnt. Forma republican de guvernmnt aprea ca indestructibil legat detotalitarismul comunist i, deci, compromis. Dar republica, ca form de guvernare, trebuie

disjuns de ncrctura perioadei comuniste. Aici poate interveni distincia aristotelic ntreforme "pure" i forme "corupte" de guvernmnt. Republica comunist a fost o form corupt.

Natura republicii se schimb ns odat cu revoluia din decembrie 1989. Schimbarea deregim politic este real doar atunci cnd noul regim se afl ntr-o total contradicie cu cel

precedent. O asemenea situaie este posibil ca urmare a unei revoluii, a unei lovituri de stat,a restauraiei sau a revizuirii integrale a constituiei6. Or, dac n 1989 a avut loc o schimbarede regim, modul n care aceasta s-a produs a fost receptat difereniat. n acest sens, HannahArendt credea c scopul final al unei revoluii este fondarea stabil a unui regim caregaranteaz un spaiu al libertii, altfel spus, constituionalizarea libertii. Aceast modalitatede interpretare a revoluiei sugereaz c o schimbare este revoluionar doar atunci cnd

principiile fundamentale care au stat la baza ei au fost instituionalizate7.

Or, att la nivelul constituiei scrise, ct i al celei practice, aceast operaionalizare a principiilor nu s-a realizat. Continuitatea la guvernare a unor persoane cu influen i n"vechiul regim", la care s-au adugat controversele privind corectitudinea alegerilor irezultatele electorale modeste ale partidelor istorice n alegerile din 1990 i 1992, sau absenaconsensului n privina Constituiei au provocat fie rezerve, fie chiar reacii de respingere asensului revoluionar al schimbrii de regim din 1989. Treptat, referina la revoluie a disprutsau, n cel mai bun caz, s-a diminuat n discursul politic romnesc. Oricum, revoluia nu a maiconstituit un izvor de legitimitate. Suspiciunea n raport cu deintorii puterii a fost treptattransferat asupra evenimentelor din decembrie 1989, care au cptat pentru muli contururile

unei lovituri de stat. Pentru ca o schimbare de regim s fie clasificat ca revoluie, ruptura fade vechiul regim trebuie s fie radical. Ct vreme se manifesta doar continuitatea laguvernare (continuitate la nivelul forelor politice guvernante, dar i continuitate la nivelulunor persoane ce au avut poziii importante n vechiul regim) schimbarea de regim aprea ca

parial. n paralel se manifesta tendina de individualizare a puterii, tendin ce va afectaimaginea procesului de instituionalizare a puterii, de separare, deci, ntre persoan, care estedoar deintor temporar al puterii, i stat, care se manifest ca spaiu public accesibil egaltuturor cetenilor. Raportarea ambigu la trecutul republican comunist i la naionalismul cel-a nsoit a produs articolul 152 al Constituiei privind limitele revizuirii care n alineatul 1

prevede c "Dispoziiile prezentei Constituii privind caracterul naional, independent, unitari indivizibil al statului romn, forma republican de guvernmnt, integritatea teritoriului,

6 Jean-Louis Quermonne, op. cit., p. 31.7 Hanah Arendt, On Revolution, New York, Viking Press, 1968, p. 141.


14/25

14

independena justiiei, pluralismul politic i limba oficial nu pot forma obiectul revizuirii". Eca i cnd voina naional s-a manifestat doar o singur dat, n decembrie 1991, iargeneraiile urmtoare nu mai au dreptul de a schimba regulile. Iar n condiiile n careRevoluia, ca form de legitimare a unui sistem, a fost compromis de incongruenele politice,forma rigid a constituiei romneti apare ca inadecvat.

n aceste mprejurri, instituii noi, introduse de Constituia din 1991, au fost viciate decontext. Acesta a fost cazul Curii Constituionale sau al Avocatului Poporului. Lipsite defundamentul cultural, cele dou instituii nu au putut juca un rol novator, mrginindu-se sasigure conservarea structurilor de putere. La origine, curile constituionale au pornit de lamodelul lui Kelsen, care se baza pe modelul su teoretic privind ierarhia normelor, conformcruia norma superioar se manifest ca o ipotez n care celelalte norme i gsesc originea.Dar chiar i asupra Curii Constituionale au existat controverse n dezbaterile AdunriiConstituante din 1990-1991. Atunci unii, aflai n minoritate, au ncercat s sugereze modelulcontrolului de constituionalitate prin curile supreme (ca n Romnia monarhieiconstituionale sau n SUA), pornind de la viziunea pragmatic asupra contenciosului

constituional: controlul ar trebui exercitat doar ulterior adoptrii legii, cu ocazia unui litigiu.n aceast ipotez, primatul constituiei s-ar asigura doar atunci cnd exist un litigiu.

n practica american, toi judectorii sunt competeni pentru a examina constituionalitateaunei legi. Dar aceast perspectiv nu este conform principiului separaiei puterilor aa cum lvedea Montesquieu, pentru care judectorii nu aveau aceast competen. Probabil, nu acestaa fost motivul introducerii Curii Constituionale n Romnia, unde, cu ocazia adoptriiconstituiei, mimetismul constituional a fost regula. Iar pentru europenii continentali, modelulkelsenian se impusese ca o manier echilibrat de punere n acord a principiilor i practiciistatului de drept cu imperativul democratic. Din aceast perspectiv, toate normele suntacceptate n sistem doar dac corespund unor dispoziii superioare. De aceea, este necesar sse stabileasc dac legile sunt conforme Constituiei nc n momentul n care sunt votate. nRomnia ns, controlul de constituionalitate al legilor nu se realizeaz din oficiu dect ncazul revizuirii constituionale. n rest, el se efectueaz fie la cererea actorilor politici (lasesizarea Preedintelui Romniei, a unuia dintre preedinii celor dou Camere, a Guvernului,a naltei Curi de Casaie i Justiie, a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin25 de senatori), crora li s-a adugat, din 2003, i Avocatul Poporului. De altfel, CurteaConstituional nu este o instituie juridic, ci una politic sau, eventual, hibrid. Caracterulsu politic nu poate fi ocolit. Nu doar numirea judectorilor (denumire ce poate confuza, cci,dei aceeai ca pentru actorii puterii juridice, aici indic un tip de funcionar cu expertiz

juridici politic, ceea ce nu e cazul), a crei semnificaie politic afecteaz credibilitatea

deciziilor Curii, dar i caracterul prtinitor al acestora dovedesc limitele acestei instituii,altfel necesare.

La nici un deceniu de la adoptare, Constituia i vdea deja limitele. Ea nu fusese gndit nici pentru integrarea european a Romniei, nici n vederea construirii unui sistem politicparticipativ, dar nici mcar pentru o practic politic facil. Dup blocajul instituional care acaracterizat guvernarea ntre 1996 i 2000, accelerarea proceselor de integrare european ischimbarea mecanismelor informale ale politicii romneti au adus reforma constituional natenia publicului, n 2001.

Reforma constituional din 2003


15/25

15

Modificarea Constituiei a devenit o oportunitate n vederea remodelrii instituionale irestructurrii vieii politice romneti. Privit ca o schimbare de echilibru, fenomen normal,curent i constant n viaa oricrui sistem politic, modificarea Constituiei din 2003 nu a pututconduce, ns, la transformri radicale ale raporturilor dintre instituiile politice. Foreleschimbrii nu au fost suficient de influente, astfel c modificrile nu au evoluat spre o form

structural de schimbare.

Cauzele schimbrii stteau n decalajul din ce n ce mai mare dintre societate i sistemulinstituional. Schimbarea politic i schimbarea social nu au cunoscut dup 1990 un ritmasemntor. Criza politic inerent perioadei de echilibrri instituionale din perioada deconsolidare a regimului politic s-a suprapus n Romnia unor crize sociale i economice. naceste condiii reprezentarea parlamentar a devenit din ce n ce mai puin expresia intereselorreale ale grupurilor sociale defavorizate care aspirau, ns, la o minim participare politic.Faptul c parlamentele i puterea politic nu ajung s fie cu adevrat reprezentative pentrudiversele straturi sociale nu reprezint o noutate8. Dar scderea ncrederii n aceste instituii

politice este compensat, atunci cnd democraia devine o stare de spirit social consfinit, de

existena altor forme de participare politic, fie n partide ca organizaii deschise, fie ndiferitele forme de asociere ce stimuleaz exprimarea democraiei (semi)directe. Cultivareaunor forme de participare politic limitat de ctre regimurile totalitare (ce urmrealegitimarea participrii de tip colectiv i controlat) a creat obinuine subiective ce s-ausuprapus culturii politice tradiionale.

Cele cteva adugiri nu sunt spectaculoase. De fapt, Constituia Romniei trece de la 152 la156 de articole i de la apte, la opt titluri. Cea mai important modificare este reprezentat denoul Titlul VI privind integrarea euroatlatic, prin care se deschidea drumul aderrii Romnieila UE fr referendum. La articolul 1 au fost introduse dou noi aliniate referitoare laseparaia puterilor n stat (4) i supremaia Constituiei (5), iar la alineatul 3 a fost adugatreferirea la idealurile Revoluiei din 1989. Un bun exemplu al ambiguitii i reinerii n

privina reformei constituionale o reprezint alinatul 1 al articolului 4 care trece de la formulainiial "Statul are ca fundament unitatea poporului romn" la "Statul are ca fundamentunitatea poporului romn i solidaritatea cetenilor si". n total au fost operate 79 demodificri i au fost abrogate 4 articole.Pe planul relaiilor dinte Camere, Constituia modificat din 2003 a prevzut aceeai egalitatesub aspectul reprezentrii, al atribuiilor, astfel c bicameralismul romnesc rmne simetrici congruent. La acest capitol a fost nlturat procedura medierii i nlocuit cu aprobareatacit dac n 45 de zile prima camer sesizat nu se pronun asupra textului de lege. Duprevizuire, iniiativa ceteneasc poate fi propus doar de 100.000 de ceteni fa de 250.000

n 1991. Cu aceeai ocazie, mandatul preedintelui trece de la patru la cinci ani.n acest context preelectoral, n care s-a desfurat, referendumul pentru modificareaConstituiei din 18-19 octombrie 2003 a jucat rolul unei eveniment-reper. Ideea c scopul(modificarea Constituiei) scuz mijloacele (urnele mobile i promisiunea de foloase materiale

pentru a facilita prezena la vot), a imprimat o not de ilegitimitate consultrii. Chiar dac pe22 octombrie 2003 Curtea Constituional a validat referendumul, suspiciunea c majoritateanecesar aprobrii nu s-a ntrunit a supravieuit.

Parlamentul

8 Robert Dahl, Poliarhiile, Iai, Institutul European, 2000, p. 46.


16/25

16

Apariia parlamentului ca instituie reprezentativ a transformat radical relaiile dintreguvernai i guvernani. Odat cu Parlamentul s-a putut asigura o legitimitate de tipdemocratic puterii politice i statului. Dup ce mai bine de un mileniu democraia pruse unaccident izolat, aceasta redevenea posibil. {i nu ntmpltor, statele ca instituii politice se

dezvolt abia dup intrarea parlamentelor pe scena politic. Formele tradiionale delegitimitate care privilegiau puterea individualizat au lsat locul legitimitii bazate peexerciiul legal al puterii. Dei, ca instituii deliberative care regrupau reprezentanii

poporului, parlamentele exist de mai bine de un mileniu - Althing-ul islandez s-a reunitpentru prima dat n jurul anului 930 - abia odat cu perioada revoluiilor din Anglia, }rile deJos i Frana, rolul lor a devenit fundamental. Din instituii consultative, acestea au devenitcentrul sistemului politic. Parlamentul este singura instituie reprezentativ aleas care, princomponena sa, reprezint interesele ntregii populaii, autoritatea lui bazndu-se pe liberulconsimmnt al electoratului, exprimat prin alegeri periodice.

Ca organizare, Parlamentul poate fi unicameral sau bicameral. Unicameralismul (sau

monocameralismul) a fost considerat mult vreme ca un sistem parlamentar republican, nuatt pentru c bicameralismul exista mai ales n monarhiile constituionale, ct mai ales pentruc asigura reprezentarea unic a suveranitii naionale. Primul Parlament din istorie, Althin, afost i a rmas unicameral, n vreme ce, dup model britanic, parlamentele epocii moderne aufost bicamerale. La nceputul secolului al XX-lea Norvegia, monarhie constituional dinnordul Europei a trecut la unicameralism odat cu dizolvarea uniunii cu Suedia, iar Finlanda a

promovat nc de pe cnd era doar Mare Ducat n cadrul Imperiului arist, n 1906, aceeaipractic parlamentar. Acest model a fost urmat dup primul rzboi mondial de statele baltice(Lituania n 1920, dar din 1926 a cunoscut doar regimuri de dictatur, Letonia n 1922, dar din1934 parlamentarismul a fost suspendat, i Estonia n 1920), iar dup al doilea rzboi mondialde celelalte state scandinave (Danemarca n 1953, Suedia n 1917). n statele satelite aleURSS a fost instituit dup modelul Sovietului Suprem un unicameralism formal. n afaraspaiului sovietic unicameralismul a fost promovat, n general, n statele unitare de micidimensiuni. Din cele 25 de state membre ale Uniunii Europene, 12 sunt unicamerale (Cipru,Danemarca, Estonia, Finlanda, Grecia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Portugalia,Slovacia i Suedia).

Bicameralismul presupune coexistena a dou adunri legislative independente: camerainferioar, numit, de regul, Camera Deputailor, i camera superioar, Senatul. Adoptarea

bicameralismului a fost, n primul rnd, un instrument pentru gestionarea conflictelor iasigurarea pcii civile. n funcie de evoluia istoric, se pot distinge trei tipuri de

bicameralisme: bicameralismul aristocratic, cel moderatori cel federal. Primul, pornind de laselecia cenzitar a membrilor, urmrea s asigure concilierea ntre cele dou clase aflate ncompetiie, burghezia, reprezentat n camera inferioar, i aristocraia, reprezentat n camerasuperioar. Modelul bicameralismului aristocratic a fost Marea Britanie. Biparlamentarismulmoderat a caracterizat democraiile liberale care urmreau limitarea abuzului n exercitarea

puterii executive. n acest caz, modelul l-a constituit parlamentarismul francez.Bicameralismul federal, caracteristic statelor federale, urmrete s concilieze suveranitateacetenilor, exercitat prin camera inferioar, cu suveranitatea originar a statelor federat. nacest caz, modelul a fost SUA. Cele trei bicameralisme se constituie n ideal-tipuri, formaefectiv de organizare i funcionare a parlamentelor fiind rezultatul unui mixaj. Astfel, chiarstatele federate pot avea parlamente bicamerale. n state federative precum SUA i Australia

doar Nebraska i Queensland sunt sigurele state federate care au adoptat modelul unicameral, pe cnd n Canada, dei la nivel federal parlamentul e bicameral, toate componentele


17/25

17

federaiei au desfiinat camera superioar. Pe de alt parte, chiar dac Norvegia are un sistemunicameral, membrii Stortinget-ului aleg o adunare format dintr-un sfert din totalul

parlamentarilor pentru a crea o camer superioar, Lagting, pe ct vreme restul se constituien camera joas, Odelsting.

De aceea, n raport cu diversitatea regimurilor parlamentare, se pot identifica mai multecategorii: monocameralismul, bicameralismul parial n care camera superioar este numit, bicameralismul integral, relativ i asimetric n care ambele camere sunt alese, dar camerasuperioar are mai puine atribuii dect cea inferioar, i bicameralismul integral i simetricn care ambele camere au aceleai puteri.

Pornind de la prototipul britanic, parlamentarismul s-a dezvoltat i a ajuns sinonim cudemocraia. Dei iniial nu se revendica de la tradiia democraiei ateniene, cci diferenelentre democraia directi metoda reprezentativ erau numeroase i de esen, evoluia sociali creterea economic aduse de capitalism au transformat radical parlamentarismul pn ntr-att nct a devenit sinonim cu democraia. Dar parlamentarismul rmne n primul rnd un

regim politic definit prin trei caracteristici principale:

1. principiul responsabilitii guvernului n faa Parlamentului, n raport cu careputerea efului statului de a dizolva Parlamentul este o contrapondere;

2. colaborarea ntre puterea executivi cea legislativi capacitatea fiecreia de ainfluena viitorul celeilalte;

3. puterea executiv este mprit ntre un ef de stat (al crui mandat nu poate firevocat printr-o procedur parlamentar simpl) i un guvern a crui funcionaredepinde de ncrederea majoritii parlamentare. n acest sens, Guvernul esteinstituia care asigur colaborarea dintre cele dou puterii, n vreme ce efulstatului (monarh sau preedinte, dup caz) poate dispune de puteri importante, nspecial de arbitraj, sau poate exercita un rol de reprezentare a statului i acomunitii naionale.

Dac parlamentarismul se identific cu democraia reprezentativ, un merit incontestabil l aredelegarea suveranitii. Aceasta presupune atribuirea, la intervale relativ stabile, pe bazaalegerilor periodice, libere i corecte, a unui mandat de reprezentare. Guvernanii astfeldesemnai i exercit mandatul n numele i sub controlul guvernailor. Din acest punct devedere, democraia reprezentativ se difereniaz radical de cea direct. n vreme cedemocraia direct nu accept niciun intermediar ntre comunitate i guvernare, deciziile fiindluate mpreun de ceteni, democraia reprezentativ presupune exerciiul delegrii. n

aceast opoziie se gsete una din cauzele lipsei de suport public pentru instituiaParlamentului, dar i mai mult pentru parlamentari. ns, nici formele de democraiesemidirect, nici democraia participativ, nici noile forme de democraie electronic nu potsuplini funciile parlamentelor. Aceste forme de exprimare i exerciiu democratic suntcomplementare democraiei reprezentative asigurnd controlul i adaptarea parlamentelor lacererile mereu n schimbare ale grupurilor politice, sociale, culturale sau economice. Cu toatecrizele i ntrzierile sale, democraia parlamentar a asigurat mai bine de 200 de ani dedezvoltare continu.

Dou din caracteristicile ce asigur parlamentarismului specificul su sunt interzicereamandatului imperativ i imunitatea. Mereu revendicat ca modalitate eficient de control al

aleilor, mandatul imperativ presupune rspunderea directi nemijlocit a reprezentanilor nraport cu cei ce i-au delegat. n schimb, mandatul reprezentativ implic mputernicirea deplin


18/25

18

a aleilor care sunt astfel ocrotii de eventuale manevre constrngtoare practicate de diverselegrupuri de presiune. n acest sens, alesul unei circumscripii nu are obligaii fa de alegtoriisi, fiind titularul unui mandat de reprezentare a ntregii naiuni. Principiul reprezentativitiiasigur, pe de o parte, caracterul indivizibil al suveranitii, iar pe de alta, mpiedic dictaturamajoritii. Tocmai pentru c democraiile parlamentare sunt spaii ale consensului, protecia

minoritilor de tot felul i a opoziiei devine fundamental.

n ce privete imunitatea parlamentar, aceasta ofer o protecie relativ membrilorParlamentului n faa eventualelor abuzuri ale puterii executive. Contrar stereotipuluiantiparlamentar curent, imunitatea nu presupune impunitate. Ea i are originea nc din Romaantic unde tribunul, reprezentantul poporului, beneficia de o protecie special pentru a-i

putea exercita nengrdit funcia. n conceptul imunitii parlamentare sunt prezente dou principii, independena - care protejeaz parlamentarul de punerea sa sub acuzare pentruaciunile sale desfurate n exercitarea mandatului, i inviolabilitatea - care priveteactivitile sale extra-parlamentare. n acest ultim caz, un parlamentar poate fi re inut sau

judecat numai o infraciune cu acordul camerei din care face parte.

Fora sau sl biciunea parlamentelor rezid n capacitatea lor de a realiza efectiv cele treifuncii determinante: legislativ, de informare i de control. n funcie de tipul de

parlamentarism, absolut (parlamentarismul clasic n care Parlamentul este cheia de bolt asistemului instituional) sau raionalizat (n care executivul, n special eful statului,recupereaz poziiile pierdute i contrabalanseaz Parlamentul), funcia legislativ poate fidoar apanajul Parlamentului, ori preedinii, primii minitri sau guvernele pot supraveghea sauiniia procesul legislativ. n ultima variant, opoziia parlamentar este obligat s iniieze

proceduri de obstrucie parlamentar pentru a modera apetitul legislativ al guvernelor.

Dup caz, iniiativa legislativ poate aparine, deci, fie Parlamentului, fie Parlamentului iguvernului, fie celor dou li se poate aduga i iniiativa ceteneasc. ns, n cele mai multecazuri, iniiativa ceteneasc nu este tradus n practic, astfel c disputa se poart ntre

parlamente i guverne. Dac cele dou instituii mprtesc aceast putere, atunci guvernuldevine principalul iniiator al legilor. Disciplina parlamentar caracteristic partidelor ceformeaz majoritatea limiteaz apetitul legislativ al parlamentului. Iar atunci cnd, totui,guvernele susin activitatea legislativ parlamentar, poziia lor este rezultatul unei strategii de

protecie n cazul legilor nepopulare. Un al doilea aspect al funciei legislative este dezbatereacare ncepe n comisii i continu n plen. Votul ncheie dezbaterile i prin majoritateantrunit asigur aprobarea sau respingerea proiectului de lege. n regimurile bicamerale, dupncheierea procedurii votului proiectul de lege este transmis celeilalte camere.

n ceea ce privete a doua funcie, cea de informare, aceasta se exercit fie prin ntrebri(scrise sau orale), fie prin interpelri. n fine, funcia de control propune existena unor organede control parlamentar la dispoziia camerelor: comisiile de anchet sau de control. n vedereainvestigrii anumitor situaii, fiecare camer poate dispune nfiinarea unei comisii de anchetsau control. Orict s-a ncercat reformarea comisiilor de anchet ca modalitate de reabilitare a

parlamentarismului, eficacitatea acestora a rmas limitat.

Camera Deputailor i Senatul


19/25

19

Parlamentul romn este bicameral. Bicameralismul romnesc i are originea n modificareaConveniei de la Paris prin Statutul Dezvolttor al lui Cuza. Cele dou camere au fostsimetrice att n prima perioad bicameral (1866-1938), ct i n a doua (dup 1990).Departajarea funcional a atribuiilor celor dou camere este limitat, iar reprezentativitatealor este identic. Dac n unele state unitare bicameralismul a evoluat spre o dubl

reprezentare, a naiunii n camera inferioar i a comunitilor teritoriale n cea superioar(vezi cazurile Franei sau Spaniei), n Romnia ambele camere se revendic de la naiune.Acest fapt mpiedic o delimitare att la nivelul atribuiilor, ct i al mandatelor. Legitimitatealor este asemntoare i nici una din camere nu poate arbitra n absena celeilalte.

n Romnia funcioneaz un tip de parlamentarism raionalizat. Dei principalele funciiprevzute de Constituie sunt legiferarea, investirea i controlul Guvernului (articolul 61,aliniatul 1: "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unicaautoritate legiuitoare a rii"), rolul Parlamentului rmne mai degrab secundar n activitatea

politic romneasc. De aceea, celelalte funcii ale sale (de control parlamentar, de desemnare prin nvestire, de alegere sau numire a unor autoriti publice, de stabilire a direciilor

principale n activitile economice, culturale, statale i juridice, de conducere a politiciiexterne, de (auto)organizare intern) sunt afectate de sl biciunea legislativ i dependenaguvernamental (mai ales pe perioada guvernelor monocolore sau a coaliiilor asimetrice).

Ct vreme cele dou camere nu se deosebesc ca atribuii i nu i revendic reprezentareaunor comuniti distincte, diferenele numerice dintre membrii Camerei Deputailor iSenatului rmn neclare. Ele par motenirea epocii censitare cnd cele dou camerereprezentau fiecare alte categorii de contribuabili: mica burghezie - Camera Deputailor,aristocraia i marea burghezie - Senatul. Astzi, singura raiune a diferenei dintre cei 332 dedeputai i 137 de senatori const n norma de reprezentare diferit: un deputat la 70.000locuitori, respectiv un senator la 160.000 locuitori.

Deputaii i senatorii sunt alei n acelai timp, iar mandatul lor are nu doar aceeai autoritate,ci i aceeai durat. Conform Constituiei de la 1991, ntre cele dou Camere aleParlamentului existau relaii stabilite prin regulamentele speciale: organizarea edinelorcomune, transmiterea proiectelor de legi i a propunerilor legislative de la o Camer lacealalt n vederea dezbaterii i eventualei lor adoptri, constituirea comisiilor paritare pentrudeclanarea procedurii de mediere, atunci cnd una din Camere adopt un proiect de lege sauo propunere legislativ ntr-o redactare diferit de cea aprobat de cealalt Camer. n vedereaeficientizrii activitii legislative, odat cu modificarea Constituiei din 2003, proceduramedierii a disprut, ceea ce a dus, prin procedura adoptrii tacite, la diminuare dezbaterii i a

deschis calea guvernamentalizrii sistemului politic. Creterea rolului guvernului n raport cuparlamentul a fost direct proporional cu scderea ncrederii publice n legislativ.

Procesul legislativ

n Romnia iniiativa legislativ poate aparine Parlamentului, Guvernului sau unui numr de100.000 de ceteni. Odat proiectul de lege depus la una din camere, oricare ar fi originea sa,acesta intr n faza discuiilor, prevzut de Constituie i fixat prin regulamentele fiecreicamere.

Legile votate de Parlament pot fi constituionale, organice sau ordinare. Legile constituionale

(de modificare a Constituiei) sunt aprobate cu majoritate calificat de dou treimi din totalulparlamentarilor. Legile organice i hotrrile privind regulamentele camerelor sunt adoptate


20/25

20

cu majoritatea absolut a membrilor fiecrei camere. n schimb legile ordinare i hotrrilepresupun doar majoritatea membrilor prezeni.

Discuiile ncep n comisii, se continu n plen i se ncheie fie prin transmiterea proiectuluictre cealalt camer, fie prin trimiterea spre promulgare. Modificarea Constituiei n 2003 a

introdus inovaia adoptrii tacite, care presupune c, dac n 45 de zile (60 pentru coduri ilegi complexe) prima camera sesizat nu se pronun, proiectul de lege este declarat adoptatdin oficiu i este trimis ctre cealalt camer, care devine automat camer decizional. Pe dealt parte dac a doua camer adopt o alt formul dect cea a primei camere sesizate, daraceasta are competen decizional n domeniu, prevederea respectiv se ntoarce la primacamer ce va decide definitiv.

Examinarea obligatorie a proiectelor de legi n comisii permanente sau speciale influeneaz parcursul legislativ. n funcie de compoziia politic a comisiilor, favorabil sau nuguvernului, textul poate fi adoptat sau, din contr, respins. Din aceast cauz, de multe orivotul n plen este o simpl formalitate. Comisia sesizat propune printr-un raport adoptarea,

adoptarea cu modificri sau respingerea proiectului de lege. Raportul comisei se transmiteBiroului permanent care le transmite plenului. Proiectele legislative se supun apoi dezbateriicamerei n funcie de ordinea de zi aprobat. Parlamentarii, grupurile parlamentare sauGuvernul pot prezenta amendamente la comisia sesizat n fond.

n plen, n funcie de interesul opoziiei, analiza proiectelor poate conduce la adoptarea unorstrategii procedurale care s ntrzie sau s blocheze votarea proiectului. Dezbaterea generala proiectului de lege este precedat de prezentarea motivelor care au condus la promovarea

proiectului i a raportului comisiei permanente. Pentru dezbaterea general a proiectului sau apropunerii legislative, fiecare grup parlamentar poate s desemneze un singur reprezentant. nfaza dezbaterii generale a proiectului nu pot fi propuse amendamente. Dezbaterea pe articole a

proiectului se face numai atunci cnd la raportul comisiei sesizate n fond existamendamente. n plen se pot formula amendamente tehnico-legislative, gramaticale saulingvistice, dar nu i amendamente de fond. Dup dezbaterea pe articole proiectul se supunespre adoptare camerei ntr-o altedin.

Dac proiectul a fost adoptat de ambele camere exist procedura de contestare. Aceasta presupune controlul constituionalitii unui text votat, dar nc nepromulgat. n afarapreedintelui, mai au drept de contestare preedinii camerelor, Guvernul, nalta Curte deCasaie i Justiie, Avocatul Poporului sau un numr de cel puin 50 de deputai sau 25 desenatori.

Promulgarea intr n atribuiile preedintelui Romniei care este obligat s o realizeze nmaximum 20 de zile. Totui, preedintele dispune de un drept de veto relativ, cci poate cere,o singur dat, reexaminarea legii. Dac Preedintele a cerut reexaminarea legii ori a fostverificat constituionalitatea acesteia, promulgarea se face n cel mult 10 zile. Apoi legea se

public n Monitorul Oficial i intr n vigoare la trei zile de la data publicrii sau la dataprevzut n text. n figura 4 este prezentat procesul legislativ n Romnia.

Executivul n Romnia

n teoria clasic a separaiei puterilor n stat, puterile guvernamentale sunt reunite n noiuneade Executiv, care ar defini puterea de a pune n aplicare, de a "executa" legisla ia. Termenul


21/25

21

de Executiv nu este pe deplin satisfctor deoarece organele politice, denumite astfel, alteledect Parlamentul sau organele judectoreti, nu se mrginesc doar la a executa legile, ciasigur direcia general a politicii statutului, potrivindu-li-se termenul de guvernani, pe cnd

parlamentul asigur mai degrab o funcie de control i delimitare"9.

Practic, pentru cazul concret al Romniei, exist dou categorii de guvernani: Preedintele iGuvernul, ntre aceste dou autoriti existnd o anumit dualitate care face ca regimul politicromnesc s fie definit ca unul semiprezidenial, deoarece eful statului nu are doar un rol puronorific, ci puteri reale pe care le poate exercita n raport cu Parlamentul prin intermediulmesajelor, prin posibilitatea (fie i teoretic) de dizolvare a camerelor legislative, n raport cuCurtea Constituional, prin numirea unui numr de judectori ai acesteia, n raport cuGuvernul sau mpreun cu acesta, precum i prin dreptul de a recurge la referendum.

Pe de alt parte, n msura n care precedentul constituit de simultaneitatea alegerilorlegislative i prezideniale a devenit cutum, iar separarea acestora ar putea avea loc abia n2009, posibilitatea ca ntre Preedinte i grupul majoritar din cele dou Camere s existe

afiniti politice i interese comune este crescut. Cu toate acestea, au existat i dou perioadede coabitare relativ ntre 1996 i 2000 i dup 2004. n funcie de context, pot apreainfluene fie dintr-o direcie, fie din alta. Astfel, dei guvernul este rezultatul voinei comune aPreedintelui i Parlamentului, ar fi greu de presupus c acesta i-ar putea exercita mandatulfr ncrederea efului statului.

n Romnia, stat cu regim semiprezidenial, executivul este bicefal. ntre PreedinteleRepublicii i Guvern sunt stabilite diferite forme de interaciune: Preedintele poate consultaGuvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit; el poate participa laedinele Guvernului, caz n care prezideaz acele edine. n schimb Primul-Ministrucontrasemneaz unele dintre decretele emise de Preedintele Romniei, angajndu-i astfel

propria rspundere politic.Preedintele

Constituirea regimului i sistemului politic romnesc pe ruinele fostului sistem comunist apresupus preluarea unor formule instituionale. ntre acestea, preedinia pe care Ceauescu ointrodusese mai degrab ca pe o instituie de prestigiu i pentru raiuni de protocolinternaional: dictatorul romn se simea inferior de pe poziia de secretar general al PartiduluiComunist n raport cu efii de stat occidental. Ataat de ctre fondatorul su cultului

personalitii i venind n continuarea mitului conductorului, funcia prezidenial s-aconstruit n continuarea unor mitologii politice. {i cum politica este un orizont simbolic,

funcia prezidenial a fost nzestrat n imaginarul colectiv cu mai mult putere dect dispunen descrierea sa constituional. Ocupnd funcia prezidenial timp de 10 ani n rstimpulcelor 17 scuri de la cderea comunismului, preedintele Ion Iliescu i-a pus amprenta asuprainstituiei. Ion Iliescu nu doar a reinaugurat funcia prezidenial, dar prin prezena sa naceast postur ntre 1990-1996 i din nou ntre 2000 i 2004 a imprimat o anumit practic.Majoritatea prezidenial format din parlamentarii care recunoteau autoritatea preedintelui,dincolo de afilierile lor partidiste, a constituit dominanta perioadei 1992-1996. Numirea unuiPrim-Ministru fr apartenen de partid i fr veleiti politice a uurat dominaia

preediniei asupra celorlalte instituii politice.

9 Maurice Duverger, Institution politique et droit, t I, Paris, PUF, Paris, 1974, p. 160.


22/25

22

Conform textului din 1991, Preedintele Romniei nu are foarte multe puteri. n raport cuParlamentul, Preedintele nu are posibilitatea real de dizolvare, prevederile art. 89, al. 1condiionnd dizolvarea Parlamentului de respingerea de ctre acesta de dou ori n 60 de zilea votului de ncredere pentru formarea Guvernului, situaie ce se regsete doar n ConstituiaUngariei de unde pare a fi preluati unde aceast prevedere contribuie la limitarea puterii

Preedintelui. Puterea Preedintelui Romniei nu const n prerogativele sale. Din cele treielemente considerate eseniale pentru definirea sistemului politic prezidenialist, alegereadirect a preedintelui, alegerea prin scrutin majoritar a parlamentarilor i puterea real de adizolva Parlamentul10, n cazul Romniei doar prima condiie este ntrunit. Influena

preedintelui Romniei vine mai degrab din poziia sa n raport cu principalii actori politici,cu partidele. Ct vreme funcia prezidenial va fi interesant pentru efii partidelor, aceastava avea o influen important, dac nu decisiv.

Dominnd prin stabilitatea n funcie i durata exerciiului puterii n viaa politic romneasc,preedintele Ion Iliescu a transferat instituiei prezideniale propriile sale caracteristici. Astfelpersonalizat, preedinia a concentrat i concentreaz atenia opiniei publice i a actorilor

politici. Iat de ce problema numrului de mandate prezideniale a fost invocat n contextuldezbaterilor privind modificarea Constituiei.

Definirea constituional a instituiilor politice romneti a imprimat regimului politic o notde stabilitate ce prea s contrasteze n raport cu instabilitatea perioadei 1990-1992. Alegerile

parlamentare i prezideniale din septembrie 1992, primele alegeri postconstituionale, istabilitatea guvernului Vcroiu au ntrit aceast imagine. Rapiditatea cu care a fost elaboratConstituia romn a implicat ns i mult improvizaie. Spre deosebire de alte state fostecomuniste din Europa Central, Romnia a procedat cu mult grab. Procesul elaborriiConstituiei poloneze a durat opt ani, ntre timp procesele guvernamentale cptnd un conturmai clar. Ungaria nu a schimbat Constituia, ci a amendat Constituia din 1949. n acestecazuri, guvernabilitatea societii n ineditul proces de tranziie a fost mai important dectconstrucia instituional. Privilegierea construciei instituionale rapide a fost, n Romnia,

provocat de dinamica proceselor de legitimare. Iluzia c definirea instituional estesuficient pentru a obine legitimitate i stabilitate s-a dovedit periculoas. RigiditateaConstituiei din 1991 reflect intenia iniiatorilor si de a institui proceduri stabile iindiscutabile. Dar "cu ct o organizaie i o procedur este mai adaptabil, cu att este maiinstituionalizat; cu ct este mai puin adaptabili mai rigid, cu att este mai sczut nivelulei de instituionalizare"11. Rigiditatea procedurilor constituionale a influenat criza de regim

prin care Romnia trece. Caracterul conjunctural i limitat al dezbaterilor din AdunareaConstituant i-a pus amprenta asupra sistemului i regimului politic. Dificila amendare a

Constituiei poate crea, de altfel, probleme n procesul de integrare european. Guvernarea inevoile ei de medie i lung durat au fost neglijate de constituani ce erau preocupai deconsolidarea formei republicane de guvernmnt, plebiscitarea regimului i problemagarantrii sau ocrotirii proprietii.

Dac din punct de vedere strict constituional putem vorbi despre trei modele de regim politic- prezidenial, semiprezidenial i parlamentar - perspectiva sistemic pune n eviden treiforme concrete de manifestare: parlamentarismul, guvernamentalismul i prezidenialismul.

Existena domeniilor rezervate preedintelui (politic extern, ordine public i securitatenaional) asigur instituiei prezideniale un rol important i vizibil chiar n perioadele de

10 Olivier Duhamel, Les democraties, Paris, Seuil, 1994, pp. 277-278.11 Samuel P. Huntington, Ordinea politic a societilor n schimbare, Editura Polirom, Iai, 1999, p. 21.


23/25

23

coabitare. Preedintele reprezint statul n relaiile externe i, n aceast calitate, el ncheietratate internaionale care au fost negociate anterior de Guvern prin intermediul MinisteruluiAfacerilor Externe sau al altor departamente interesate i sub rezerva ratificrii lor de ctreParlament. La propunerea Primului-Ministru, Preedintele acrediteaz sau recheamreprezentanii diplomatici ai Romniei sau nfiineaz, desfiineaz i stabilete statutul

misiunilor diplomatice din strintate. n calitatea sa de comandant al forelor armate i depreedinte al Consiliului Suprem de Aprare a }rii, eful statului are o serie de atribuiimilitare pentru realizarea crora colaboreaz cu Premierul, care este vicepreedintele acestuiorganism. Poziia Primului-Ministru n cadrul Consiliului Suprem de Aprare a }riiilustreaz raporturile instituionale dintre cele dou nivele ale Executivului romnesc.

Rolul Preedintelui n procedura de numire a Primului Ministru depinde de gradul destructurare a partidelor. Cnd, n octombrie 1992, a fost propus ca Prim-Ministru NicolaeVcroiu, Frontul Democrat al Salvrii Naionale nu era nc clar structurat i n acest felrmnea sub un discret control prezidenial. Gradul de libertate de care dispune preedinteleRomniei n procedura de nominalizare reflect puterea partidelor politice. Preedintele este,

de asemenea, nvestit cu dreptul de a numi, n caz de remaniere guvernamental sau devacan a postului, la propunerea Primului-Ministru, pe unii membrii ai Cabinetului (art. 85 alConstituiei). Practica remanierii d seama despre raporturile dintre Preedinte i Premier.Dei constituional rolul Preedintelui n raport cu Guvernul pare redus, Preedintele poatefolosi o serie de proceduri de influen. Preedintele poate consulta Guvernul n probleme deurgen sau de importan deosebit, ns nu rezult c pot fi impuse, prin aceasta, soluii cucaracter obligatoriu echipei guvernamentale. Dreptul de consultare, prezidarea edinelor deGuvern la care este prezent, participarea nemediat la edinele de Guvern n care se trateaz

probleme de politic extern, aprare i ordine public (domeniile rezervate) exprimposibilitatea efului statului de a influena indirect aciunile sau deciziile guvernamentale.

Beneficiind de prerogative reduse n timp de criz, spre deosebire de preedinii unorrepublici parlamentare precum Italia sau Cehia care pot dizolva Parlamentul, preedinteleRomniei poate fi pus n situaia de a asista la jocul politic al partidelor. Obligat prinConstituie s vegheze la buna funcionare a autoritilor publice (art. 80, alin. 2), dar i smedieze ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate, Preedintele poate apela la

prerogativele sale sau poate lsa cale liber soluiilor de tip parlamentar de rezolvare a crizei.Totui, tendina prezidenialist a dominat viaa instituional romneasc, corespunzndslabei instituionalizri a partidelor i instabilitii instituionale derivate din partitocraie i

politizare. Rmnnd instituia cu cea mai mare stabilitate, Preedinia a devenit cheia debolt a sistemului instituional. De modul n care i gsete echilibrul aceast instituie

depinde construcia stabil a regimului politic romnesc.

Guvernul

Conform Constituiei Romniei, Guvernul reprezint, mpreun cu Parlamentul, Preedinia,administraia publici autoritile judectoreti, o autoritate public. Activitatea i alctuireaGuvernului Romniei se bazeaz pe reglementrile constituionale i pe legi specifice (Legea37/1990, respectiv Legea 90/2001, cu modificrile i hotrrile de guvern aferente).

Guvernul este alctuit din Primul-Ministru, minitri de stat, minitri delegai i minitri. Pn

n 2000, a existat i categoria secretarilor de stat membri ai Guvernului. Din punct de vedereconstituional, guvernul este un organ colectiv, deoarece puterea de decizie a Guvernului se


24/25

24

exercit sub form colectiv n cadrul edinelor de Guvern. Dup alegerile din 2000, o noupractic guvernamental s-a impus. Cum executivul romnesc este bicefal, Preedintele iPrimul-Ministru mprindu-i domeniile de autoritate - primului revenindu-i cu prioritate

politica extern, aprarea rii i ordinea public, celui de al doilea restul - noul ritualidentifica mai clar persoana efului guvernului, rolul su de unic deintor al deciziei

executive n sfera guvernamental. De la guvernul colegial descris vag n Constituie iprevzut n legea 37/1990 la Legea 90/2001 este o distan apreciabil. Dac guvernulrmnea i n noua lege un organ colectiv de decizie, cci principala sa funcie se manifesttot prin instituia edinelor de guvern, deciziile se adopt prin consens sau dac acesta nuexist, pe baza hotrrii primului ministru. Pn n 2000, cel puin legal, dac nu i practic,deciziile n Guvern se luau n urma votului.

n sens larg, prin edina Guvernului se exercit puterile atribuite acestuia prin Constituie,exceptnd cazurile n care exist alte dispoziii. Minitrii au putere de decizie personalasupra departamentului ministerial pe care l conduc. Dar, politic vorbind, ei aplic n sectorullor deciziile luate de ansamblul Guvernului.

Primul-Ministru este eful real al Guvernului, n acest punct prevederile Constituiei fiindfoarte clare: "conduce Guvernul i coordoneaz activitatea acestuia". {eful Guvernuluiconvoaci prezideazedinele Cabinetului12, semneaz ordonanele i hotrrile aprobate ntimpul dezbaterilor, contrasemneaz decretele prezideniale cnd este cazul. Dac Preedintelerii asist la edinele de Guvern, atunci acesta prezideaz automat deliberrile.

Din perspectiva importanei funciilor n stat, Primul-Ministru urmeaz imediat dupPreedintele republicii, preedintele Senatului i preedintele Camerei Deputailor. Cainfluen, urmeaz n ierarhia guvernamental minitrii de stat, care sunt nsrcinai cucoordonarea activitii anumitor domenii, fr a ocupa n mod obligatoriu un portofoliuministerial. n cazul n care un ministru de stat dirijeaz un departament ministerial, acesta

pare a avea un rang i o autoritate superioare ministerului pe care l conduce. n guvernele decoaliie occidentale n care funcia este prevzut, minitrii de stat sunt liderii partidelormajoritii care, prin prezena lor n echipa guvernamental, garanteaz funcionareamajoritii.

Independenei totale a Preedintelui fa de Parlament i fa de Guvern i se opune dependenarelativ a Guvernului n raport cu aceste dou instituii. Preedintele desemneaz candidatul lafuncia de Prim-Ministru, iar acesta alctuiete Guvernul, de presupus nu fr o prealabilconsultare a efului statului. Dar att Preedintele, ct i Primul-Ministru au o libertate de

alegere limitat de acordarea ncrederii de ctre Camerele legislative, astfel c attnominalizarea Premierului, ct i alctuirea Guvernului trebuie s fie susceptibile de a primiacordul majoritii deputailori senatorilor.

Revocarea Guvernului este consecina unui vot de nencredere al parlamentului, rezultat alunei moiuni de cenzur depuse de cel puin o ptrime din senatori i deputai (articolul 113 alConstituiei), sau ca urmare a angajrii rspunderii de ctre Guvern asupra programului su, aunei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege (art.114).

12 Termenul Cabinet are mai multe accepiuni. n cazul de fa, el are n vedere Guvernul, dei n mod oficial

aceast denumire nu este utilizat n Constituia din 1991. n Frana, Consiliul de Cabinet desemneaz reuniuneatuturor minitrilori secretarilor de stat cu rol de pregtire a deciziilor, dar prin Cabinet sunt desemnate uneoriguvernele reduse numeric.


25/25

n cazul n care moiunea de cenzur este votat, Primul-Ministru va prezenta demisia sapreedintelui, care va angaja consultri n vederea alctuirii unei noi echipe guvernamentale.

Preedintele poate cere Parlamentului un nou vot de ncredere asupra Guvernului i, dac celedou camere resping de cel puin dou ori n decursul a 60 de zile cererea de investire, se

poate recurge la dizolvarea acestora (art. 89). Prin ameninarea cu dizolvarea, Preedintele arputea obine sprijinul majoritii parlamentarilor.

Ct privete incompatibilitile, poziia de membru al Guvernului nu poate fi deinut ncumul cu o alt funcie public de autoritate (exceptnd pe cea de membru al Parlamentului)i, de asemenea, cu o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cuscop comercial.

Slaba productivitate legislativ este argumentul invocat pentru abilitarea Guvernului de aemite ordonane. n fond, de cele mai multe ori este vorba de o manier prin care Parlamentulncearc s eludeze o parte din responsabilitatea sa n probleme n care costul politic este marei repercusiunile asupra proximelor alegeri pot fi nefavorabile. Constituia Romniei, laart.115, stabilete condiiile n care pot fi aprobate legile speciale de abilitare sau pot fi emiseordonanele de urgen. Delegarea legislativ, prin abilitarea Guvernului de a emite ordonanesimple, are valabilitatea restrns la o perioad strict delimitat. n schimb, nu exist restriciin privina ordonanelor de urgen. De aceea, practica guvernrii dup 1997 a transformatordonana de urgen dintr-o msur excepional ntr-o situaie curent. Toate guvernele dedup aceea au abuzat de aceast formul, iar modificarea, n 2003, a articolului constituio

democratie fara institutii

Documents