de interes public în perioada 2017 - 2018...4 piața victoriei nr. 1, sector 1, bucurești tel.: +4...

1 Piața Victoriei nr. 1, Sector 1, București Tel.: +4 021 319 1506 sgg.gov.ro

Analiza rezultatelor procesului de

monitorizare a autorităților și

instituțiilor publice cu privire la afișarea

din oficiu standardizată a informațiilor

de interes public

în perioada 2017 - 2018

BUCUREȘTI, noiembrie 2018


Cuprins

I. INTRODUCERE .................................................................................. 3

Aspecte privind cadrul legal ................................................................. 3

Scopul analizei ................................................................................. 7

Implicațiile standardizării publicării informațiilor de interes public ................ 9

II. METODOLOGIA PROCESULUI DE MONITORIZARE ....................................... 12

Aspecte cantitative ale procesului de monitorizare ................................... 14

Aspecte calitative ale procesului de monitorizare .................................... 16

III. ANALIZA REZULTATELOR PROCESULUI DE MONITORIZARE A UNOR CATEGORII DE

AUTORITĂȚI ȘI INSTITUȚII PUBLICE .......................................................... 21

Ministere ....................................................................................... 21

Instituțiile Prefectului ....................................................................... 23

Autoritățile autonome ale administrației publice centrale .......................... 24

Autoritățile subordonate ale administrației publice centrale ....................... 26

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI .................................................................. 28


I. INTRODUCERE

Aspecte privind cadrul legal

Nivelul de democratizare al unei societăți depinde, în bună măsură, de gradul de

încredere al cetățenilor în instituțiile publice. Acest criteriu are, la rândul lui, o

profundă și interdependentă relație cu gradul de eficientizare a serviciilor publice, și,

mai ales, cu încurajarea participării cetățenilor la procesul decizional. Astfel,

demersurile de sporire a democrației unei societăți includ, în egală măsură, asigurarea

coerenței proceselor caracteristice principiului reprezentativității, care are ca bază

componenta politică, dar și asigurarea condițiilor democrației participative. Acest din

urmă domeniu include toate instrumentele care pot asigura, în mod concret,

contribuția cetățeanului la decizie, aceasta fiind finalitatea de principiu a unei

guvernări deschise. Unul din instrumentele semnificative, despre care putem spune că

reprezintă chiar baza de pornire a oricărui demers de creștere a gradului de încredere

al cetățenilor în intituții, este transparența, iar raportarea proactivă a instituțiilor

publice la domeniul transparenței este cheia consolidării percepției pozitive a

cetățeanului față de stat.

Aplicarea principiului transparenței depinde, în bună măsură, de calitatea cadrului

legal și de seturile de norme derivate din acesta, care permit implementarea măsurilor

specifice transparenței instituționale și care duc la respectarea prevederilor

constituționale, înțelese atât în spiritul, cât și în litera acestora. Astfel, art. 31 din

Constituția României menționează, în mod expres, „dreptul la informație” al


cetățenilor și adaugă faptul că „dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie

de interes public nu poate fi îngrădit”, iar „autorităţile publice, potrivit competenţelor

ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor

publice şi asupra problemelor de interes personal”, concomitent cu respectarea

angajamentelor României prin ratificarea unor importante documente internaționale

de către Parlamentul României.

Legea cadru în materia accesului la informații de interes public este Legea nr. 544/2001

privind accesul la informațiile de interes public, cu modificările și completările

ulterioare și cu normele de aplicare aprobate prin H.G nr. 123/2002. Aceasta reprezintă

un instrument juridic fundamental în practicarea unei guvernări deschise, obiectivul

fiind eficienta aplicare a acestui act normativ, alături de alte prevederi legale

complementare menționate în acte normative precum: Legea nr. 176/2010 privind

integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, O.U.G. 34/2006 privind

atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări

publice şi a contractelor de concesiune de servicii, O.G. nr. 27/2002 privind

reglementarea activității de soluționare a petițiilor, Legea nr. 16/1996 a arhivelor

naționale, Legea nr. 109/2007 privind reutilizarea informațiilor din instituțiile publice,

H.G. nr. 1480/2008 privind implementarea domeniului de internet gov.ro la nivelul

administrației publice, sprijinind în mod direct transparența instituțională la toate

nivelurile.

Din cauza deficiențelor apărute în cei 15 ani de la adoptarea legii cadru în materia

transparenței instituționale, în sensul respectării neuniforme a prevederilor minimale

vizând afișarea informațiilor de interes public, s-a impus nevoia de a standardiza modul

de afișare a informațiilor publice și setul de informații/documente pe care ministerele

și celelalte autorități ale administrației publice centrale, companiile, agențiile și alte


instituții din subordinea, coordonarea sau sub autoritatea acestora, precum și

instituțiile prefectului le publică spre informarea cetățenilor. Astfel, Guvernul

României a aprobat Memorandumul cu tema „Creşterea transparenţei şi standardizarea

afişării informaţiilor de interes public” la 2 martie 2016, document care prevede

transparentizarea activității autorităților administrației publice centrale și a

instituțiilor din subordinea/coordonarea acestora, în scopul eficientizării informării

publicului și prevenirii corupției în sectoarele prioritare. A fost avută în vedere

creșterea accesului publicului la informațiile de interes public, prevăzute minimal de

lege și îmbunătățirea proceselor de structurare a informațiilor și de comunicare din

oficiu a acestora în spațiul public, uniformizarea modului de aplicare a legislației din

domeniul accesului la informații de interes public, cât și creșterea capacității

autorităților publice de furnizare a informațiilor de interes public pentru cetățeni,

scopul final urmărit fiind practicarea unei guvernări participative și deschise cu

respectarea acelorași standarde la toate palierele executivului.

Necesitatea unui astfel de instrument normativ a fost impusă de factori obiectivi,

pornind de la observațiile referitoare la afișările disfuncționale și nesistematizate pe

paginile de internet a informațiilor de interes public. În foarte multe situații, acestea

au fost afișate aleator și nesistematic, fiind utilizate, după caz, rubricile de interes

public sau cele referitoare la legislație, cele mai grave situații fiind afișarea pe pagini

secundare sau în subsecțiuni greu accesibile, acest fapt creând impresia, acolo unde

datele existau, că acestea nu sunt publicate sau că sunt în mod intenționat ținute

departe de privirea publicului. Acestea au reprezentat argumente esențiale în crearea

unui mecanism ajutător, prin care implementarea prevederilor Legii nr. 544/2001 să se

poată face standardizat, criteriu prin care să poată fi crescută eficiența instituțională


și, în final, creșterea transparenței, în acord cu angajamentele pe care România le-a

asumat inclusiv la nivel internațional.

În anul 2011, Guvernul României a aderat la Parteneriatul pentru o Guvernare Deschisă

(Open Government Partnership - OGP) - inițiativă multilaterală care urmărește să

asigure angajamente concrete din partea guvernelor pentru a promova transparența,

lupta împotriva corupției și valorificarea noilor tehnologii pentru a consolida

guvernarea. Pe acest fond, reamintim că România și-a exprimat dorința de a angaja

politici publice orientate către o guvernare deschisă, responsabilă față de cetățean și,

în același timp, performantă în gestionarea resurselor publice, prin promovarea

transparenţei guvernamentale și încurajarea participării civice la viaţa publică,

eforturile în această direcție fiind în continuare susținute în mod activ de către executiv

prin adoptarea celui de-al 4-lea Plan Național de Acțiune 2018-2020. Unul din

obiectivele generale ale acestuia este creșterea transparenței la nivelul sectorului

public local, prin publicarea standardizată a unui număr extins de informații de interes

public, rezultatele urmărite fiind aplicarea unui standard minimal pentru autoritățile

publice locale în privința afișării informațiilor de interes public, reducerea numărului

de solicitări privind informații deja regăsite pe paginile instituțiilor și creșterea gradului

general de informare a cetățenilor.

La nivelul autorităților centrale din România, Secretariatul General al Guvernului (SGG)

are autoritatea și sarcina, conform art. 3 punctul 7^1 din H.G. nr. 150/2018 ce modifică

H.G. nr. 21/2017 privind organizarea, funcționarea și atribuțiile SGG, de a elabora și

de a implementa politica în domeniile guvernării deschise, transparenței și accesului la

informații de interes public, consultării publice și creșterii capacității operaționale a

asociațiilor și fundațiilor. Astfel, în siajul prezentului Raport privind monitorizarea

implementării Memorandumului privind creșterea transparenței și standardizarea


afișării informațiilor de interes public, SGG are specificate, în mod explicit, în cadrul

aceluiași articol, litera d), atribuțiile de a contribui la creșterea capacității autorităților

și instituțiilor publice de a aplica prevederile legislației privitoare la liberul acces la

informațiile de interes public, cât și pe cea de a monitoriza și evalua aplicarea de către

autoritățile și instituțiile publice a dispozițiilor legale privind liberul acces la

informațiile de interes public în administrația publică, lit. e). În materia guvernării

deschise și a transparenței, România are asigurată, la nivel instituțional,

funcționalitatea unei structuri cu responsabilități și atribuții clare în acest domeniu,

care permite și facilitează totodată respectarea angajamentelor internaționale

semnate de țara noastră.

Scopul analizei

Prezenta analiză are ca scop evaluarea statusului actual al conformării față de

cerințele transparenței instituționale prevăzute prin Memorandumul sus-menționat

la nivelul autorităților administrației publice centrale și a instituțiilor din

subordinea/coordonarea acestora și formularea, pe baza acesteia, a unor observații

care pot ghida procedurile curente de optimizare a aplicării procedurilor de

transparentizare, înregistrând totodată domeniile cu o prevalență mai mare de

apariție a disfuncționalităților modului de afișare a informațiilor de interes public.

Totodată, demersul urmărește identificarea posibilelor priorități de urmat, în


scopul optimizării modului de afișare, conform prevederilor Memorandumului, la

nivelul întregii administrații publice.

Perioada scursă de la adoptarea Legii nr. 544/2001, legea cadru în materia accesului la

informații de interes public, și până în prezent a permis observarea acelor constante

care fac ca afișarea din oficiu a informațiilor de interes public să fie neuniformă,

problemele semnalate în urma rundelor de monitorizări având drept scop corijarea unor

astfel de efecte, prin care transparența instituțională ajunge să fie respectată. Mai

mult, rapoartele societății civile au semnalat, la rândul lor, în mod independent, o serie

de disfuncționalități, joncțiunea dintre cele două modalități de evaluare a calității

transparenței în instituțiile publice având rolul salutar de clarificare a problemelor

apărute în vederea consolidării încrederii cetățenilor în instituțiile de guvernare.

Activitatea de monitorizare reprezintă, în acest context, instrumentul prin care statul

își auto-evaluează eficiența, proactivitatea și gradul de deschidere față de cetățeni.

Implicațiile unei astfel de abordări nu sunt minore, acest tip de inițiativă arătând un

grad de aprofundare a principiilor democrației și a raportării responsabile față de

cetățean. Trebuie precizat că instrumentul de monitorizare, reprezentat de repartiția

procentuală a celor 20 de indicatori analizați în prezentul Raport, nu se limitează la

stricta realizare a unor statistici și agregări rezultate în urma calculării procentelor, ci

sunt urmărite zonele de constanță în apariția disfuncționalităților, oferindu-se în mod

constant suport și feedback instituțiilor contactate. Astfel, demersul include un set de

pași coerenți, care țintesc o serie de măsuri necesare creșterii capacității instituționale

și dezvoltarea unei culturi a transparenței, prin consultarea inclusiv a reprezentanților

societății civile.


Implicațiile standardizării publicării informațiilor de interes public

Implicații la nivelul autorităților și instituțiilor publice

Un factor important al aplicării principiului proactivității instituționale în domeniul

transparenței este principiul aplicării unitare, așa cum este el definit de legiuitor,

drept obligație a autorităților publice de a-și desfășura activitatea într-o manieră

deschisă față de public, în care accesul liber și neîngrădit la informațiile de interes

public să constituie regula, iar limitarea accesului la astfel de informații să fie doar o

excepție, asigurând totodată respectarea și aplicarea legii în mod unitar, realizând

principiile unei bune guvernări.

Uniformizând modul de afișare din oficiu al informațiilor de interes public și făcând

posibil ca această uniformizare să rămână constantă, putem deduce câteva efecte

imediate ale implementării transparenței instituționale:

Relațiile interinstituționale sunt optimizate prin facilitarea accesului celorlalte

instituții la date care nu mai necesită în plus proceduri de solicitare și care permit

raportarea directă la interesele/obiectivele administrative specifice, după caz; aici

putem vorbi, mai ales, de aspecte precum informațiile cu specific juridic și financiar,

dar și de datele efective de contact ale instituției, accesul la organigramă sau accesul

la agenda conducerii, care pot orienta în mod eficient colaborările și planificarea.

Instituția își poate direcționa prioritățile de activitate către alte domenii,

mecanismul transparenței instituționale fiind deja unul ajustat, standardizat și corelat


tehnic cu prevederile legislației în vigoare, simplificând activitățile responsabililor cu

implementarea Legii nr. 544/2001, având în vedere și celalalte atribuții pe care aceștia

le au în cadrul instituției, prin reducerea solicitărilor suplimentare din partea

cetățenilor sau a altor reprezentanți ai societății civile sau mass-media.

Transpunerea așteptărilor societății civile privind creșterea transparenței în

actul de guvernare, cât și promovarea unei imagini unitare și profesioniste, așa cum

este subliniat în prevederile H.G. nr. 1480/2008 privind implementarea domeniului de

internet gov.ro la nivelul administrației publice și în ghidul de identitate vizuală

elaborat de Guvernul României, sunt fundamental interconectate în implementarea

unui management profesionist al comunicării dintre instituții și cetățeni.

Implicații în raport cu societatea civilă

Identificarea impactului pe care îl are standardizarea afișării din oficiu a informațiilor

de interes public în raport cu solicitările societății civile și ale cetățenilor trebuie, în

mod necesar, să cuantifice o serie întreagă de efecte pozitive directe, atât asupra

solicitanților, cât și asupra publicului în general:

Solicitanții din partea societății civile vor putea transmite autorității sau

instituției publice cereri de informații corelate într-un mod mult mai direct și mai exact

intereselor imediate pe care aceștia le au, evitând un număr mare de solicitări eronate

sau suplimentare, datorită mecanismelor deja existente de creștere a proactivității și

eficienței instituției în materia afișării din oficiu a informațiilor de interes public într-

un mod standardizat.


Aplicarea uniformă, standardizată a acestui principiu al transparenţei conduce

la sporirea gradului de încredere în administrație în general, construind o participare

cetățenească activă de natură constructivă, fără suspiciuni nefundamentate.

Încrederea reciprocă are consecinţe pozitive asupra dezvoltării şi menţinerii unor relaţii

de cooperare reale între aparatul guvernamental şi societate.


II. METODOLOGIA PROCESULUI DE MONITORIZARE

Memorandumul cu tema ”Creșterea transparenței și standardizarea afișării

informațiilor de interes public” prezintă modelul de standardizare a afișării

informațiilor de interes public, cât și setul de informații/documente pe care

ministerele și celelalte autorități ale administrației publice centrale, companiile,

agențiile și alte instituții din subordinea, coordonarea sau sub autoritatea acestora,

precum și instituțiile prefectului, trebuie să le afișeze din oficiu pe site-urile

proprii, spre informarea publicului.

Principalele obiective ale Memorandumului sunt:

Transparentizarea activității autorităților administrației publici centrale și a

instituțiilor din subordinea/coordonarea acestora, în scopul eficientizării

informării publicului și prevenirii corupției în sectoarele prioritare;

Creșterea accesului publicului la informațiile de interes public, prevăzute

minimal de lege și suplimentar, cerute insistent de societatea civilă;

Îmbunătățirea proceselor de structurare a informațiilor și de comunicare a

acestora în spațiul public;

Uniformizarea modului de aplicare a legislației din domeniul accesului la

informații de interes public;

Creșterea capacității autorităților publice de furnizare a informațiilor de interes

public pentru cetățeni.


Procesul de monitorizare a implementării prevederilor Memorandumului și a gradului

de conformare de către toate ministerele și instituțiile prefectului este un demers

inițiat în luna septembrie a anului 2017 de către fostul Minister al Consultării Publice și

Dialogului Social (MCPDS).

În perioada septembrie – decembrie 2017, MCPDS a derulat patru runde de

monitorizare prin care a analizat gradul de conformare a fiecărui site ministerial din

structura guvernamentală a perioadei respective și a tuturor instituțiilor prefectului,

după fiecare monitorizare fiind comunicate problemele semnalate prin adrese oficiale

către instituțiile vizate, oferindu-se totodată asistență tehnică funcționarilor

responsabili în vederea rectificării problemelor identificate. Rezultatele derulării celor

patru runde de monitorizare au fost prezentate în ședința de Guvern din data de 20

decembrie 2017, această acțiune fiind prima prezentare a unui document ce expune

imaginea concretă la nivel extins, bazată pe indicatori obiectivi, a modului în care toate

ministerele respectă principiile Memorandumului în materia transparenței

instituționale.

Totodată, în paralel cu efectuarea monitorizării ministerelor, a fost realizată și

monitorizarea tuturor site-urilor instituțiilor prefectului, procedura evaluării gradului

de conformare fiind identică cu cea folosită în cazul ministerelor. În urma acestei

analize, în data de 25 ianuarie 2018 a fost prezentată în ședința de Guvern situația

centralizată a gradului de conformare a aplicării prevederilor Memorandumului în

rândul instituțiilor prefectului.

În urma desființării MCPDS prin O.U.G. nr. 1/2018 pentru aprobarea unor măsuri de

reorganizare în cadrul administrației publice centrale și pentru modificarea unor acte

normative, SGG a preluat atribuțiile în domeniile guvernării deschise, transparenței și

sectorului asociativ, reluând monitorizarea aplicării prevederilor Memorandumului de


către ministerele, instituțiile prefectului, autoritățile autonome ale administrației

publice centrale și autoritățile subordonate ale ministerelor.

Astfel, SGG a reluat procesul de verificare a implementării prevederilor din

Memorandum la nivelul site-urilor tuturor ministerelor și instituțiilor prefectului, în

perioada iulie – octombrie 2018 fiind efectuate trei runde de monitorizare. Verificarea

gradului de conformare a normelor statuate în Memorandum s-a produs în luna

octombrie 2018 în cazul autorităților autonome, iar pentru instituțiile subordonate,

analiza a fost efectuată în luna noiembrie 2018.

În vederea optimizării continue a standardizării informațiilor de interes public afișate

din oficiu, SGG vizează dezvoltarea unei strânse colaborări cu ministerele și autoritățile

autonome pentru oferirea suportului necesar ca acestea să asigure coordonarea

activității de transparentizare a activității instituțiilor care se află în

subordonarea/coordonarea acestora.

Aspecte cantitative ale procesului de monitorizare

Analizarea gradului de conformare pentru fiecare site al autorităților și instituțiilor

publice cuprinse în acest amplu proces de monitorizare a constat în verificarea unor

indicatori extrași din cerințele referitoare la afișarea din oficiu a informațiilor de

interes public cuprinse în Memorandum, fiecare indicator având un punctaj identic;


astfel, îndeplinirea tuturor cerințelor cuprinse în indicatori stabilește gradul de

transparență de 100%.

Indicatorii utilizați în toate rundele de monitorizare, atât a ministerelor și

instituțiilor prefectului, cât și a autorităților subordonate și autonome, sunt următorii:

1. legislația în baza căreia se organizează și funcționează;

2. conducerea instituției;

3. agenda conducerii;

4. regulamentul de organizare și funcționare;

5. organigrama instituțională;

6. carieră - anunțuri posturi scoase la concurs;

7. programe și strategii;

8. numele funcționarului public responsabil de implementarea Legii nr. 544/2001,

adresa de contact a instituției, modele de formulare cerere și reclamații;

9. bugetul instituției;

10. situația lunară a plăților la zi (execuția bugetară);

11. situația drepturilor salariale pe categorii de funcții;

12. bilanțul contabil;

13. secțiunea privind Registrul Unic al Transparenței Intereselor (RUTI)

www.ruti.gov.ro inserată în meniul referitor la transparența decizională;

14. planul anual de achiziții;

15. centralizatorul și contractele de achiziții publice în valoare de peste 5000 euro;

16. declarațiile de avere și interese;

17. raportul anual de activitate;

18. raportul periodic de implementare a Legii nr. 544/2001;

19. raportul periodic de implementare a Legii nr. 52/2003;

http://www.ruti.gov.ro/


20. datele de contact, programele de funcționare și audiență și adresa de e-mail

pentru petiții.

Trebuie menționat că utilizarea indicatorului referitor la Registrul Unic al Transparenței

Intereselor își are originea în Memorandumul cu tema ”Instituirea Registrului Unic al

Transparenței Intereselor (RUTI)” și a fost inserat din dorința de a oferi cetățenilor un

grad mai ridicat de accesibilitate la politicile publice de la nivel guvernamental, astfel

încât fiecare cetățean interesat poate să cunoască întâlnirile de lucru ale fiecărui

demnitar în funcție din aparatul executiv. Mai multe detalii referitoare la

operaționalizarea RUTI pot fi regăsite pe site-ul www.ruti.gov.ro.

În cazul instituțiilor din sectorul de apărare națională, ordine și siguranță națională

publicarea informațiilor prevăzute în Memorandum se face cu respectarea normelor

legale în vigoare cu privire la protecția informațiilor clasificate. Sunt exceptate și

informațiile confidențiale sau nepublice, așa după cum acestea sunt definite în actele

normative aflate în vigoare.

Aspecte calitative ale procesului de monitorizare

În privința indicatorilor enumerați anterior, prezenta secțiune include o serie de

precizări ale aspectelor calitative ale acestora, necesare pentru ca informațiile de

interes public afișate din oficiu pe paginile de internet ale instituțiilor publice să fie cu

adevărat relevante pentru informarea cetățenilor.

http://www.ruti.gov.ro/


În privința legislației în baza căreia se organizează și funcționează instituția,

Memorandumul stabilește concret că aceste acte normative trebuie să fie însoțite de

link-ul către portalul legislativ oficial și gratuit al Ministerului Justiției

http://legislație.just.ro pentru ca acestea să fie disponibile în format actualizat

oricărei persoane interesate. Însă, în practică, unele instituții publice nu s-au

conformat acestei cerințe și au publicat actele normative în format Word sau PDF,

documentele pierzându-și actualitatea odată cu modificările și completările legislative

ce survin ulterior.

Secțiunea referitoare la conducerea instituției are în vedere publicarea listei cu

numele și prenumele persoanelor cu funcții de conducere, alături de fotografia și CV-

ul acestora, afișate în mod distinct, în cazul demnitarilor (miniștrii, secretari de stat,

prefecți, directori ai agențiilor/companiilor de stat). În practică, au fost identificate

secțiuni ale anumitor site-uri instituționale în care nu erau publicate fie CV-urile, fie

fotografiile demnitarilor.

Agenda conducerii are în vedere modalitatea prin care societatea civilă și mass-media

pot fi la curent cu activitatea curentă a demnitarilor care conduc instituțiile

administrației publice prin publicarea întâlnirilor de lucru, vizitelor oficiale desfășurate

în interesul instituției, ședințelor sau evenimentelor publice la care participă, oferind

astfel un cadru predictibil în privința demersurilor pe care o persoană ce îndeplinește

calitatea de demnitate publică le realizează. În practică, unele autorități și instituții

publice confundă secțiunea referitoare la agendă cu secțiunea comunicatelor de presă

sau cu cea a noutăților în care sunt publicate evenimentele organizate de respectivele

instituții pentru îndeplinirea atribuțiilor conferite de lege, or aceste categorii de

informații sunt distincte și nu vizează în mod expres activitatea titularului aflat în

funcția de demnitate publică. Agenda conducerii trebuie să fie actualizată săptămânal,

http://legislație.just.ro/


iar activitățile notate să nu vizeze doar participarea la ședințele ordinare la care

persoanele cu funcții de conducere participă săptămânal/lunar, în funcție de specificul

funcției îndeplinite, ci și alte evenimente cu caracter oficial și de interes public la care

aceștia participă în exercitarea funcției (de ex. menționarea participării unui ministru

la ședința de Guvern nu este suficientă pentru calitatea actului de transparentizare a

activității acestuia).

În legătură cu regulamentul de organizare și funcționare a instituției și cu

organigrama instituțională este necesar ca acestea să fie actualizate periodic (lunar în

cazul organigramei) pentru o mai bună cunoaștere a modificărilor intervenite în

arhitectura instituțională, pentru cunoașterea atribuțiilor fiecărei direcții de

specialitate și a persoanelor care îndeplinesc funcții de conducere ale acestora, dar și

a numărului de posturi ocupate din numărul total de posturi disponibile. Însă, în

practică, instituțiile sunt rezervate în privința îndeplinirii tuturor cerințelor ce țin de

organigrama instituțională, acest indicator semnalând cele mai frecvente

disfuncționalități pe care instituțiile monitorizate a omis constant să le publice la

standardele calitative expuse în Memorandum. Organigramele sunt de cele mai multe

ori publicate incomplet fără menționarea numelor persoanelor cu funcții de conducere

(atât demnitari cât și funcționari publici) sau fără numărul de posturi ocupate din

totalul posturilor de disponibile în instituție, cât și fără numărul total de posturi

ocupate din posturi disponibile pentru fiecare direcție în parte.

Secțiunea Carieră referitoare anunțurile pentru organizarea concursurilor pentru

posturile disponibile trebuie plasată în meniul intitulat Organizare și este necesar să

includă toate informațiile utile pentru întocmirea unui dosar de candidatură,

bibliografia, condițiile de eligibilitate, dar și rezultatele complete ale examenului scris,

interviului și eventualele rezultate ale contestațiilor sau erate. În realitate, au fost


identificate instituții care nu păstrau arhiva concursurilor derulate în anii anteriori sau

instituții care plasau rubrica eronat în meniu (de ex. secțiunea Carieră era cuprinsă în

meniul dedicat conducerii sau informațiilor de interes public).

Indicatorul ce vizează afișarea numelui funcționarului public responsabil de

implementarea Legii nr. 544/2001, adresei de contact, modelelor de formulare

pentru cereri și reclamații, declarațiilor de avere și interese ale demnitarilor și

funcționarilor, datelor de contact, programelor de funcționare și audiență și a

adresei de e-mail pentru petiții are în vedere listarea numărului de telefon și adresei

de e-mail de serviciu pentru crearea unui cadru de colaborare mult mai facil între

cetățean și administrație, iar celelalte informații și documente trebuie să fie

actualizate la zi și ușor de identificat de către orice persoană care accesează site-ul.

Inadvertențele constatate în practică vizează lipsa numelui funcționarului public

responsabil de implementarea Legii nr. 544/2001, fiind menționată doar adresa de e-

mail de serviciu a acestuia.

Programele și strategiile, planul anual de achiziții publice, raportul anual de

activitate și rapoartele periodice de implementare a Legii nr. 544/2001 și 52/2003

trebuie să fie publicate cu respectarea termenelor prevăzute de lege, într-un format

accesibil oricărei persoane interesate să analizeze informațiile cuprinse în astfel de

documente. În practică, au fost identificate cazuri în care rapoartele de implementare

ale Legilor nr. 544/2001 și nr. 52/2003 erau incluse în același document, reprezentând

astfel o practică eronată în publicarea acestor categorii de informații.

Pentru publicarea documentelor financiare ca bugetul, bilanțul, execuția bugetară și

situația drepturilor salariale pe categorii de funcții, este recomandat ca publicarea

să fie realizată și pe portalul național de date deschise www.data.gov.ro, iar formatul

să fie editabil (de ex. în format Excel) pentru a putea fi utilizate în mod liber,

http://www.data.gov.ro/


reutilizate și redistribuite de către persoanele interesate, în conformitate cu

prevederile O.U.G. nr. 41/2016 care statuează că ”instituțiile publice și organele de

specialitate ale administrației publice centrale au obligația de a publica seturi de date

de interes public pe portalul www.data.gov.ro”. De cele mai multe ori, s-a constatat

că publicarea acestor categorii de informații se realiza în format PDF, fiind imposibilă

reutilizarea acestora, întrucât formatul PDF nu face parte categoria datelor deschise și

editabile.

În ceea ce privește afișarea contractelor de achiziții publice în valoare de peste 5000

euro, cât și a centralizatorului acestora ce cuprinde prezentarea în mod sistematizat

a unor astfel de contracte la interval trimestrial, din punctul de vedere al cerințelor

Memorandumului trebuie precizat că publicarea contractelor trebuie să fie făcută în

format PDF, cu obligația de a asigura protejarea acelor informații pe care operatorul

economic le precizează ca fiind confidențiale, în măsura în care, în mod obiectiv,

dezvăluirea acestor informații ar prejudicia interesele legitime ale operatorului

economic, în special în ceea ce privește secretul comercial și proprietatea intelectuală.

În cazul clauzelor de confidențialitate, nepublicarea pe site-ul autorității contractacte

trebuie motivată. Unele autorități contractante omit să publice contractele scanate în

format PDF ori nu realizează o centralizare la interval trimestrial a acestora într-un

tabel standardizat disponibil în anexa Memorandumului.

http://www.data.gov.ro/


III. ANALIZA REZULTATELOR PROCESULUI DE MONITORIZARE A UNOR CATEGORII DE

AUTORITĂȚI ȘI INSTITUȚII PUBLICE

Ministere

Primul palier analitic ca importanță din procesul de monitorizare, ministerele suscită

cel mai ridicat interes din partea societății civile, ele fiind percepute ca gestionând

principalele resurse financiare ale statului și coordonând activitatea celorlalte entități

publice. Actuala configurație a arcului guvernamental numără în total 24 de ministere,

precum și Secretariatul General al Guvernului. Pe parcursul unui an de zile s-au operat

modificări în structura Guvernului României, fără a afecta numărul total de portofolii:

în ianuarie 2018, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor

Europene s-a divizat în două ministere distincte, iar fostul Minister al Consultării Publice

și Dialogului Social a fost desființat.

Așa cum am menționat în capitolul anterior, între 2017-2018 s-au derulat șapte runde

de monitorizare pentru a evalua gradul de conformare al site-urilor ministerelor în

ceea ce privește implementarea și respectarea prevederilor Memorandumului.

Rezultatele constatate în urma verificărilor sunt următoarele:

66,6% 77,8% 84,6% 87,8%

(sept.2017) (oct.2017) (nov.2017) (dec.2017)


75,8% 85,8% 85,6%

(iul.2018) (sept.2018) (oct.2018)

S-a înregistrat o evoluție constantă a gradului de conformare și, implicit, a

transparentizării activității instituționale; conștientizarea, comunicarea și reluarea

relațiilor bilaterale dintre instituții au ajutat la stabilizarea acestui rezultat,

consolidându-l chiar în cele din urmă.

S-au remarcat pozitiv, dând dovadă de receptivitate și responsabilitate:

Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Justiției și Ministerul Comunicațiilor și

Societății Informaționale - 3 ministere cu grad de conformare 100%;

Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Fondurilor

Europene, Ministerul Apelor și Pădurilor, Ministerul pentru Relația cu Parlamentul – 4

ministere au un grad de conformare de 95%;

Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Muncii și Justiției Sociale, Ministerul

Energiei, Ministerul Transporturilor, Ministerul Sănătății, Ministerul pentru Românii de

Pretutindeni - 6 ministere au un grad de conformare de 90%

Principalele deficiențele ale ministerelor în furnizarea standardizată din oficiu a

informațiilor de interes public s-au înregistrat la: agenda de lucru a conducerii,

organigrama evidențiată cu numele persoanelor cu funcții de conducere și numărul de

posturi ocupate din totalul de posturi disponibile, situația lunară a plăților la zi

(execuția bugetară), situația drepturilor salariale pe categorii de funcții, contracte de

achiziții publice în valoare de peste 5000 de euro, raportul periodic pentru

implementarea Legii nr. 52/2003 aferent anului 2017.


Instituțiile Prefectului

Al doilea sector al administrației publice urmărit a fost cel al Instituțiilor Prefectului,

ce reflectă prin principiul descentralizării sfera de autoritate și reprezentare a

Guvernului României pe plan local, în unitățile administrativ-teritoriale.

Monitorizările efectuate asupra paginilor de internet ale prefecturilor din cele 41

de județe ale țării și municipiul București s-au realizat în același interval de timp cu

monitorizările ministerelor pe baza aceluiași tipar metodologic. Rezultatele

constatate în urma verificărilor sunt după cum urmează:

60% 84,40% 85%

(oct.2017) (nov.2017) (dec.2017)

90,95% 82,97% 95,23% 94,64%

(ian.2018) (iul.2018) (sept.2018) (oct.2018)

O precizare de esență este că, în același timp, Ministerul Afacerilor Interne (MAI) a

avut inițiativa ca cele 42 de prefecturi să-și activeze în mediul on-line noi pagini de

internet, construite și gestionate dintr-un server unic, uniformizate ținând cont de

prevederile, cerințele și standardele din Legea 544/2001 privind liberul acces la

informațiile de interes public și din Memorandumul privind Creșterea transparenței și

standardizarea afișării informațiilor de interes public.

Foarte important de precizat este faptul că, începând cu noiembrie 2017 și până în

prezent, instituțiile prefectului nu au mai înregistrat un grad de conformare sub


pragul de 80%, ceea ce reconfirmă utilitatea noilor site-uri și deschiderea conducerii

acestor instituții față de cetățeni.

Din exemplele de bună practică la data ultimei monitorizări se remarcă:

Alba, Argeș, Bistrița, Botoșani, Brăila, Călărași, Caraș-Severin, Covasna,

Dâmbovița, Dolj, Hunedoara, Mureș, Neamț, Prahova, Suceava, Teleorman, Timiș,

Tulcea - 18 prefecturi cu grad de conformare 100%

Alte 13 prefecturi au un grad de conformare de 95%

Referitor la principalele disfuncționalități în respectarea cerințelor Memorandumului

din rândul prefecturilor, următoarele date au lipsit cu precădere sau au rămas

neactualizate: agenda de lucru a conducerii, situația lunară a plăților la zi (execuția

bugetară), planul anual de achiziții publice pentru 2018, contracte de achiziții publice

în valoare de peste 5000 de euro.

Autoritățile autonome ale administrației publice centrale

Pentru a completa aria de acoperire a Memorandumului, au fost supuse verificării și

alte categorii relevante de autorități publice, respectiv autoritățile autonome ca

organe de specialitate ale administrației publice centrale. Aceste instituții sunt

prevăzute în sfera de aplicare a Memorandumului; în același timp ele au finanțare

parțială sau integrală de la bugetul statului. Așadar, autoritățile autonome nu pot fi


exonerate de la obligațiile de transparență și responsabilitatea de a se conforma cu

standardele de afișare a informațiilor de interes public.

În luna octombrie 2018, prin intermediul acelorași indicatori integrați în

metodologia expusă în Capitolul 2, s-a derulat monitorizarea respectării

prevederilor Memorandumului asupra unui set de 33 de autorități autonome. Astfel,

a fost marcat primul demers pe acest sector de analiză, iar această tipologie

instituțională se situează la cel mai scăzut nivel de transparență dintre celelalte

categorii monitorizate, cu un total de 43,33%.

S-a distins de departe ca exemplu de bună practică, Autoritatea Electorală

Permanentă, ce a înregistrat un nivel de transparență în valoare de 85%.

Majoritatea autorităților autonome a ilustrat carențe în publicarea și/sau actualizarea

următoarelor informații: agenda de lucru a conducerii, organigrama, programele și

strategiile, bugetul pentru anul 2018, situația lunară a plăților la zi (execuția bugetară),

situația drepturilor salariale pe categorii de funcții, bilanțul contabil pentru anul 2017,

raportul periodic pentru implementarea Legii nr. 544/2001 aferent anului 2017,

raportul periodic pentru implementarea Legii nr. 52/2003 aferent anului 2017, planul

anual de achiziții publice pentru 2018, contracte de achiziții publice în valoare de peste

5000 de euro, centralizatorul contractelor de achiziții în valoare de peste 5000 de euro.


Autoritățile subordonate ale administrației publice centrale

Autoritățile subordonate formează cel mai numeros segment analitic din prezentul

raport, aceste entități publice activând ca instrumente de îndeplinire a obiectivelor

specifice din domeniile de competență ale instituției coordonatoare.

În luna noiembrie 2018, a fost finalizată o rundă de monitorizare pe baza unui set

relevant de 162 de entități subordonate ministerelor, din care au fost evaluate

efectiv 139 de instituții (restul de 23 neavând o pagină de internet

disponibilă/funcțională au fost excluse). Evaluarea gradelor de conformare în raport

cu prevederile Memorandumului a generat un rezultat agregat de 49,71%.

Verificările au fost îngreunate de paginile de internet extrem de încărcate, greu

accesibile și cu o afișare uneori inadecvată a informațiilor de interes public.

Media generală cu o valoare de sub 50% reliefează o cultură instituțională în domeniul

accesului la informațiile de interes public a entităților subordonate mai slabă decât cea

a ministerelor coordonatoare, cu o raportare insuficientă la nevoile contribuabililor.

Din toate cele 139 de entități subordonate monitorizate, se detașează performanța

Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, ce a fost singura instituție subordonată

ce a atins nivelul maxim de 100%, precum și eforturile întreprinse de alte patru

structuri în vederea respectării prevederilor Memorandumului, acestea obținând un

grad de conformare în valoare de 95%: Agenția Națională de Administrare Fiscală,

Agenția Națională pentru Achiziții Publice, Agenția Națională Anti-Doping și


Autoritatea Națională de Management al Calității în Sănătate (ultimele trei având un

model asemănător de construcție și standardizare a paginilor de internet).

Principalele disfuncționalități sesizate în rândul autorităților subordonate ale

administrației publice centrale s-au aflat în: secțiunea “Conducere”, agenda

conducerii, organigrama, programele și strategiile, bugetul instituției pentru anul 2018,

situația lunară a plăților la zi (execuția bugetară), situația drepturilor salariale pe

categorii de funcții, bilanțul contabil pentru anul 2017, planul anual de achiziții publice

pentru 2018, contracte de achiziții publice în valoare de peste 5000 de euro,

centralizatorul contractelor de achiziții în valoare de peste 5000 de euro, raportul de

activitate pentru anul 2017, raportul periodic pentru implementarea Legii nr. 52/2003

aferent anului 2017, link-ul către Registrul Unic al Transparenței Intereselor – RUTI.


CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

Din datele analizate, au putut fi constatate similarități, dar și puncte distincte în modul

de aplicare a afișării din oficiu în mod standardizat a datelor de interes public conform

Memorandumului, în funcție de tipologia instituțională. În ansamblu, media generală

a celor patru sectoare de analiză care fac obiectul prezentului raport (239 de

autorități și instituții publice) s-a situat la un nivel de 68,32% grad de conformare,

în consonanță cu prevederile Memorandumului, ceea ce reflectă un punct de plecare

promițător pentru demersurile viitoare din practica transparentizării instituționale.

Defalcate pe instituții, analiza a cuprins următoarele constatări:

În cazul ministerelor, în urma monitorizărilor efectuate, procentul a crescut

considerabil, fiind constatată, în același timp, o stabilizare a noului standard obținut.

Astfel, tendința ascensională în anul 2017 a persistat după fiecare din cele patru runde

de monitorizări, polul absolut de conformare atins fiind de 87,8% la finalul celei de-a

patra runde. Practic, în aproape patru luni de monitorizare, coroborată și cu o strânsă

cooperare interinstituțională, extinderea transparenței a înregistrat o valoare de 21,2%,

cu o rată lunară medie de creștere în valoare de aproximativ 7%. În anul 2018, la

aproximativ cinci luni distanță, gradul de conformare a scăzut cu 12%, media generală

coborând la 75,8%, pentru a reveni și a se stabiliza ulterior la peste 85%. Instabilitatea

din punct de vedere statistic confirmă, pe de o parte, faptul că transparentizarea

instituțiilor publice prezintă un grad ridicat de volatilitate și, pe de altă parte, faptul

că acesta poate fi un proces reversibil.


În cazul instituțiilor prefectului, monitorizările efectuate în același timp cu

cele ale ministerelor au determinat, în prima rundă, înregistrarea unui grad redus de

conformare, cu o valoare mai mică decât cea a ministerelor, de 60%. Efectele

colaborării instituționale și a observațiilor ulterioare celei de-a doua runde de

monitorizări au determinat o creștere semnificativă, de 84,4%, procentul rămânând,

ulterior, unul aproximativ constant. La nivelul anului 2018, odată cu introducerea

serverului unic și a interfaței comune la inițiativa MAI, în acord cu prevederile, cerințele

și standardele din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes

public și ale Memorandumului, situația accesului la informațiile de interes public la

nivelul Prefecturilor s-a îmbunătățit radical, ajungând la un maxim istoric de 95,23% în

septembrie 2018.

În cazul autorităților autonome, respectiv ale instituțiilor subordonate, runda

de monitorizare efectuată aferentă anului 2018 a dus la identificarea unui grad de

conformare de 43,33%, respectiv 49,71%. Având în vedere modul de organizare

independent, respectiv raportul de subordonare față de autorități centrale,

monitorizarea a avut drept scop identificarea stării de fapt, respectiv propunerea

acelor măsuri prin care colaborarea interinstituțională și optimizarea activității

responsabililor cu aplicarea Legii nr. 544/2001 pot duce la extinderea aplicării uniforme

a prevederilor Memorandumului.

Constantele identificate la nivelul tuturor instituțiilor monitorizate în privința

disfuncționalităților înregistrate în afișarea standardizată din oficiu a informațiilor

de interes public au următoarea ierarhie, în ordinea indicatorilor cu cel mai crescut

grad de neconformare și neactualizare: (1) agenda conducerii, (2) organigrama

(neconformă), (3) situația plăților la zi - execuția bugetară, (4) situația drepturilor

salariale, (5) contractele de achiziții publice în valoare de peste 5000 de euro


(scanate după original în pdf), (6) centralizatorul contractelor de achiziții publice

în valoare de peste 5000 de euro, (7) Raportul de implementare a Legii nr. 544/2001

și (8) Raportul de implementare a Legii nr. 52/2003 (aferente anului 2017). Putem

menționa, pornind de la principiile transparenței instituționale, că, în funcție de

necesitățile solicitanților, fiecare din itemii enumerați mai sus au un grad sporit de

relevanță, putând totuși adăuga faptul că agenda conducerii, adică accesul la

activitatea propriu-zisă a instituției, cât, mai ales, organigrama, atât pentru alte

instituții publice, cât și pentru diverși reprezentanți ai societății civile, pot reprezenta

informații cu un grad ridicat de interes și cu o mai mare densitate a căutării, și deci a

numărului de solicitări în domeniul liberului acces la informații de interes public.

Având în vedere gradul mare de încărcare al ministerelor, ca autorități ale

administrației publice centrale – adică nivelul de complexitate al activității și al

solicitărilor care necesită răspuns, dar și faptul că, în cazul acestora, au putut fi

constate creșteri semnificative ale rezultatelor, în urma rundelor de monitorizări,

poate fi dedus faptul că, în cazul instituțiilor subordonate și al autorităților autonome,

situația afișării standardizate din oficiu a informațiilor de interes public poate fi, cu

atât mai mult, îmbunătățită. Astfel, cu experiența optimizării și stabilizării situației la

nivelul acestor autorități ale administrației publice centrale, trebuie identificate căile

prin care situația se poate replica și la nivelul instituțiilor din subordinea/coordonarea

acestora, dar și a autorităților autonome.

Din aceste constatări, poate fi dedusă, pentru început, necesitatea unei strânse

colaborări interinstituționale, ca punct de pornire în replicarea rezultatelor

pozitive de la nivel central – acolo unde mecanismul de standardizare a fost într-o

mult mai mare măsură utilizat și internalizat – la nivelul autorităților autonome și al

instituțiilor din subordinea/coordonarea ministerelor.


Bilanțul rundelor de monitorizări prezintă un impact general pozitiv în cazul

ministerelor și prefecturilor, în sensul respectării în bună măsură a criteriilor de

eficiență și de standardizare prevăzute de Memorandum. Însă recurența unei scăderi a

gradului de conformare al acestor entități pe segmente relativ constante de timp,

precum și insuficiența constatată la nivelul autorităților autonome și instituțiilor

subordonate ministerelor (în lipsa unui mecanism constant), indică nevoia unei întăriri

a forței juridice pe care o au actualmente prevederile Memorandumului. Ca atare,

elaborarea unor măsuri legislative suplimentare care să eficientizeze modul de

afișare standardizat din oficiu al informațiilor de interes public este mai mult decât

justificată, fiind evidente efectele directe pe care le poate avea optimizarea

cadrului legal cu privire la asigurarea premiselor transparenței instituționale și a

relației de încredere reciprocă administrație-cetățean.

Pornind de la aceste concluzii, analiza a identificat două tipuri de

propuneri/recomandări:

(1) Implementarea unor măsuri de colaborare instituțională în materia

transparenței, pornind de la necesitatea îmbunătățirii proceselor

interinstituționale, cu scopul replicării rezultatelor pozitive de la nivel central,

la nivelul autorităților autonome și al instituțiilor din subordinea/coordonarea

ministerelor. De exemplu, sesiuni de instruire tehnică a personalului

responsabil cu implementarea Legii nr. 544/2001, mese rotunde dedicate

prezentării și soluționării problemelor și dificultăților semnalate de angajați,

constituirea unor sesiuni sistematice de consultanță și schimb de experiență

între responsabilii din domeniul transparenței de la nivel instituțiilor centrale

și cei din instituțiile subordonate.


(2) Optimizarea cadrului legislativ în materia transparenței instituționale, ca

măsură pe care analiza o indică drept justificată, în sensul aplicării criteriilor

necesare afișării din oficiu a informațiilor de interes public într-un mod

standardizat. În acest sens, se va urmări modificarea și/sau completarea

normelor metodologice privind liberul acces la informațiile de interes public,

aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 123 din 7 februarie 2002, publicată în

Monitorul Oficial, Partea I, nr. 167 din 8 martie 2002.

de interes public în perioada 2017 - 2018...4 piața victoriei nr. 1, sector 1, bucurești tel.: +4...

Documents