contracte adm

8/8/2019 contracte adm

http://slidepdf.com/reader/full/contracte-adm 1/26

Universitatea „Al. I. Cuza”Facultatea de Economie şi Administrarea AfacerilorAdministraţie publică

Contractele

administrative

Butescu Elena-LuciaAnul II



Grupa 13

Cuprins

1. Sinteză asupra originii şi evoluţiei teoriei contractelor

administrative

1.1 Originea teoriei şi receptarea ei în doctrina românească

1.2 Actualitatea noţiunii de contract administrativ în doctrina

noastră.

2. Noţiunea de contract administrativ în doctrină,

jurisprudenţa şi legislaţia română anterioare Constituţiei din 19482.1 Teoria contractelor administrative în sens restrâns

2.2 Teza negării de contract administrativ

2.3 Teoria contractelor administrative în sens larg

3. Noţiunea de contract administrativ în docrina şi jurisprudenţa franceză

3.1 Perioada clasică, teoria lui Gaston Geze

3.2 Orientări doctrinare şi jurisprudenţiale actuale

4. Trăsaturile si clasificarea contractelor administrative

5. Forme de contracte administrative

5.1 Contractul de concesiune publică

5.2 Contractul de inchiriere

2



5.2 Contractul de lucrări publice

1. Sinteză asupra originii şi evoluţiei teoriei contractelor

administrative

1.1 Originea teoriei şi receptarea ei în doctrina românească

Noţiunea de contract administrativ este o creaţie a doctrinei juridice franceze, care s-a

cristalizat pe baza jurisdicţiei Consiliului de Stat, jurisprudenţa care a fost conceptualizată apoi

de doctrina administrativă. Printre primii autori care dezvoltă această teorie a fost Laferrier, iar

fondatorul concepţiei clasice este prof. Gaston Jeze.

In România, teoria contractelor administrative s-a afirmat pe măsura dezvoltării

raporturilor juridice dintre organele administraţiei publice şi particulari (majoritatea investitori

străini) privind concesionarea unor lucrări de interes public sau a serviciilor publice.1 Acestea a

determinat rezervele marilor autori de drept administrativ din perioada interbelică (A.

Teodorescu, P. Negulescu, C. Rarincescu), care au văzut în contractele administrative doar „o

instituţie exogenă, ce nu putea evoca esenţa relaţiilor endogene”.

In 1970 prof. Valentina Giliescu, pleacă de la dispoziţiile art.164., alin.2 din legea nr.

11/1968, privind învăţământul (abrogată apoi prin Legea nr. 28/1978), fundamentează contractul

administrativ ca o noţiune pe deplin comparabila cu „realităţile specifice orânduirii socialiste”2,

această teorie fiind promovată constant în prelegerile pe care le ţinea în cadrul Facultăţii de

Drept din Bucureşti.

Mai târziu teza contractului administrativ a fost, direct sau indirect, acceptată şi de alţi

autori, atât de drept administrativ cât şi de drept civil, ceea ce a determinat ca în lucrarea din1989 să vorbim despre un curent de idei favorabil teoriei contractelor administrative.

1 A se vedea P. Strihan , Contractele administrative în dreptul roman , Bucureşti, 19462 Valentina Giliescu , Natura juridică a contractului de specializare universitară , în R.R.D, nr.7/1970, p. 122 şi urm.

3



În ţara de origine a contractelor administrative materia este tratată în cursurile de drept

administrativ special3, lucrarea fundamentată fiind Tratatul teoretic şi practic al contractelor

administrative, în trei volume, aparută în 1956, al profesorului Andre de Delvolve.

Literatura franceză este foarte bogată în acestă materie, teoria contractelor este preluată şi

în alte ţări străine. Perioada statului liberal de la sfârşitul sec al 19 şi începutul sec. al 20 a fost de

neconceput fără teoria şi mai ales practica, inclusiv contencioasă, în materia contractelor

administrative. Marile echipamente de infrastructură ale Franţei din acea perioadă şi până la ora

actuală sunt intim legate de teoria contractelor administrative: ale căilor ferate, ale drumurilor,

ale electricităţii şi de aprovizionarea cu gaze şi apa, dar contractele administrative au penetrat şi

în sfera „socialului”, fiind considerată contract administrativ, de exemplu, convenţia dintre Casa

Naţională de Asigurare Medicală şi organizaţiile naţionale ale medicilor, sens în care s-a

pronunţat şi Consiliul de Stat în 1974. Referiri la teoria contractelor administrative se fac şi în

cursurile de Drept administrativ cu caracter general sau în cele consacrate principiilor generalede drept administrativ, însă studierea aprofundată a diferitelor tipuri de contracte se face în

cadrul disciplinelor de: Drept administrativ special, Drept administrativ economic, Dreptul

administrativ al bunurilor, Dreptul urbanismului, Dreptul administrativ domenial, etc.

Analizând concepţiile, pe fond, ale autorilor din perioada interbelică şi ale autorilor din

doctrina occidentală actuală constatăm anumite deosebiri: noţiunea de contract administrativ

variază sub aspectul spaţiului semantic, chiar în aceeaşi perioada de la un autor la altul, de obicei

de la un autor de drept civil (drept privat) la un autor de drept public (drept administrativ). 4

Considerăm necesar să facem o scurtă trecere în revistă a principalelor opinii exprimate

de-a lungul timpului pentru a delimita, cât mai exact, conţinutul şi sfera noţiunii de contract

administrativ.

1.2 Actualitatea noţiunii de contract administrativ în doctrina

noastră.

3 J. M. Auby, Droit administrative special, 2 edition, Sirey, 1966.4 Nu mai vorbim de varietatea de opinii cu privire la încadrarea unui anume contract în sfera contractelor administrative sau în sfera contractelor civile, de care nu este străina nici doctrina franceză contemporană, inclusiv înceea ce priveşte „încadrarea” contractelor ce au ca obiect ocuparea domeniului public, deşi lucrările pot fi transate prinCodul domenial din 1938.

4



În doctrina franceză, cât şi în doctrina românească interbelică, noţiunea de contract

administrativ este intim legată de noţiunea de domeniu public şi respectiv de serviciul public,

ambele redevenind noţiuni de ordin constituţional, acum, în România.

Doctrina administrativă (şi chiar doctrina de drept civil) a admis teza contractelor

administrative în condiţiile legislative anterioare deloc favorabile acestei teorii (în schimb

favorabile unei teorii a contractelor economice ajungându-se la fundamentarea unui drept

economic, a unui contencios economic etc.) şi o abandonează acum când dreptul public a

redobândit importanţa sa firească.

Spiritul „tradiţional” de exacerbare a conceptelor, categoriilor şi instituţiilor dreptului

privat i-a dominat şi pe cei care au conceput, în anii ’90 – ‘91, proiectele de legi, ale reformelor

economice, ale trecerilor de la sistemul centralizat al planului unic la autonomia şi libertatea

agentului economic, specifice unei economii de piaţă. Parlamentul în acele condiţii, foarte mult

nu a putut sa facă. Totul a fost sub semnul „presiunii istorice”, ale urgentei reformei, aledemonstrării „geniului” reformatorilor ce formau echipa guvernamentală, al demonstrării

străinătăţii că la Bucureşti se schimbă o lume cu alta, se face privatizarea. Atât timp cât partidul

de guvernământ a format un bloc compact în jurul liderului sau naţional, care era şi prim-

ministru , echipa guvernamentală a fost, în majoritatea cazurilor şi legiuitorul de fapt. Cum se

putea demonstra mai bine ideea de privatizare decât a spune ca asupra bunurilor proprietate de

stat indiferent de importanţa lor, fostele întreprinderi de stat devin proprietare ca societăţi

comerciale, respectiv ca regii autonome şi ca tuturor tranzacţiilor „acestora agenţi economici” li

se aplică dreptul comun.

În perioada interbelică dominată de guvernări liberale, niciodată vreun teoritician pentru

fundamentarea regimului juridic al concesiunii unui bun public, de exemplu, nu a neglijat

dimensiunea de drept public, ca o pârghie stric necesară protejării interesului general. Profesorii

Negulescu şi Teodorescu, care, deşi nu au acceptat teoria contractelor administrative, nu au

susţinut că regimul concesiunii este exclusiv comercial „privat” dimpotrivă au subliniat că refuză

ideea de contract tocmai pentru a nu lăsa să se înţeleagă că satisfacerea interesului public care

trebuie să domine regimul juridic al concesiunii rămâne la latitudinea concesionarului;„concesiunea nu poate transforma serviciul public într-o afacere privată”.

Concepţia regimului juridic de drept privat aplicabil contractelor care au ca obiect bunuri

aparţinând domeniului public se regăseşte şi în actele administrative, în deosebi hotărâri ale

guvernului adoptate după intrarea în vigoare a Constituţiei.

5



De exemplu: H.G. nr.485/1992 privind autorizarea societăţii comerciale „GEOMIN”

S.A. să încheie contracte cu partenerii străini în vederea explorării şi exploatării unor perimetre

minere.

Potrivit art.135, alin. 4, din Constituţia în vigoare la data emiterii de către Cabinetul

Stolojan, a hotărârii la care ne referim, „bogăţiile de orice natura ale subsolului” fac obiectul

exclusiv al proprietăţii publice, iar potrivit alin. 5, ale aceluiaşi articol, aceste bunuri sunt

inalienabile, putând fi date în condiţiile legii în administrarea regiilor autonome sau instituţiilor

publice, sau după caz, tot în condiţiile legii putând fi concesionate ori închiriate. Textul

constituţional este foarte clar, expresia „în condiţiile legii” apare factor comun atât pentru

administratea acestor bunuri (de către regii sau instituţii publice), cât şi pentru concesionare ori

închirierea lor (de către orice subiect de drept).

In art. 1, al Hotărârii 485, evocată mai sus se menţiona că se autorizează Societatea

Comercială „GEOMIN” S.A., pentru a încheia cu parteneri străini contracte de explorare şiexploatare de minereuri metalifere în perimetrele aprobate prin H.G. nr.502/1991;

- art. 2 preciza că în vederea contractării trebuie respectat proiectul de contract

-cadru din anexa 1 a Hotărârii, proiect ce „va servi drept bază de negocieri”;

- art. 3 se menţiona ca negocierea şi convenirea contractelor se va face de către

„o comisie de tratative” (constituită din reprezentanţi ai Ministerului Industriei, Ministerul

Economiei si Finanţelor şi Societăţii Comerciale „GEOMIN” S.A.), iar Agenţia Română de

Dezvoltare va aviza contractele de exploatare;

- prin art. 4 se autoriză aceeaşi societate comercială să negocieze şi să încheie cu

partenerii străini contracte de concesionare, în condiţiile legii în vederea exploatării şi

valorificării minereurilor din zăcămintele comerciale rezultate în urma exploatărilor efectuate în

perimetrele miniere aprobate prin H.G. 502/1991;

- art. 5 se referea la caracterul de „secret de stat” sau „secret de serviciu” al

datelor şi informaţiilor cuprinse în anexa nr. 2 a H.G. 502/1991

- în art. 6 se preciza că atât contractele de explorare, cât şi cele de concesionare

(de exploatare), produc efecte juridice „numai după aprobarea lor de către guvern”. Trecem pestefaptul că se reglementă un regim al explorării şi concesionării bunurilor domeniului public direct

prin H.G., când în Constituţie se cere în mod expres o lege a minelor care va fi adoptată 1998,

dar intrând în fondul reglementării, vom constata că între dispoziţiile propriu-zise ale Hotărârii şi

unele dispoziţii din proiectul de contract-cadru „care va servi drept baza de negocieri”, există

6



contradicţii. Regimul juridic prefigurat prin acest proiect de contract-cadru se îndepărtează de

spiritul juridic al domeniului public, aşa după cum rezulta aceasta din Constituţie.

- art. 8 al proiectului de contract cadru se preciza „Compania va fi liberă să

cedeze, total sau parţial interesele, drepturile şi obligaţiile sale din contract oricărei pers. fizice,

societăţi sau grup din România”. Se menţionează, totodată, că în cazul unei firme străine sau cu

participare de capital străin, acest transfer se va face cu acordul scris al contractorului,

înţelegându-se că acesta nu va putea fi refuzat în mod arbitrar 5.

În logica Guvernului, interesul naţional a cerut ca nu oricine să intre în contact cu

partenerii străini în vederea încheierii de contacte ce aveau ca obiect explorarea, respectiv

exploatarea bogăţiilor subsolului, bunuri ale domeniului public, ci numai o anumită societate,

care primeşte, în acest sens, o autorizaţie expresă printr-un act administrativ ce emană tot de la

Guvern. Aceasta societate era garantul interesului public, care trebuia să guverneze, aşa cum s-au

exprimat şi autorii de drept administrativ din perioada interbelică, un serviciu public, ce viza punerea în valoare a unui bun de domeniul public. Această idee de bază, acest principiu al

regimului juridic aplicabil unui bun al domeniului public au fost, însă contrazise de art.8 din

proiectul de contract-cadru, citat mai sus, care îngăduia S.C. „GEOMIN” S.A., să cedeze mai

departe, total sau parţial, interesele, drepturile şi obligaţiile sale, inclusiv unei firme străine. În

acest fel, Guvernul, de fapt, autoriza că oricine, orice firma sau persoană fizică română sau

străină să încheie contracte cu partenerii străini în vederea explorării şi exploatării minereurilor

metalifere, bunuri ale domeniului public.

Se constata foarte uşor că aşa-zisul sistem al autorizării era, un paravan şi nu un regim

juridic de drept public cu o eficienţă reală, care să guverneze şi efectele de drept comercial.

- art.11 al proiectului de contact-cadru, care menţiona că arbitrajul se va desfăşura

conform regulilor de conciliere şi arbitraj ale Camerei Internaţionale de Comerţ din Paris -

Franţa.

Astfel, bogăţiile subsolului românesc, considerate bunuri ale domeniului public ce trebuie

conservate pentru generaţiile viitoare, au fost tratate, într-un regim juridic pur comercial, litigiile

acceptându-se de către Guvernul României să fie de competenţa unei Camere de Comerţ, fie eaşi internaţională şi cu sediul la Paris, când interesul naţional cerea un minim de prudenţă şi

includerea, aşa cum se întâmplă în Franţa şi în alte ţări occidentale, acestor litigii în competenţa

5 Prin companie se desemnează Societatea Comercială “GEOMIN” S.A., iar prin contractor – partenerul străin cu careaceasta a încheiat contract de explorare

7



instanţelor naţionale de contencios administrativ (şi nu de contencios comercial). În asemenea

litigii sunt puse în discuţie norme de drept public.

Hotărâri de Guvern de acest gen s-au adoptat şi în alte materii, cum ar fi exploatarea

zăcămintelor petroliere, unele fiind anterioare Constituţiei. Atunci când în decembrie 1995 s-a

adoptat Legea petrolului, în loc să se stabilească nulitatea de drept a tuturor contractelor

încheiate cu sfidarea Constituţiei, legea a declarat toate tranzacţiile anterioare ca fiind valabile,

text care, la rândul său, în opinia noastră este contrar Constituţiei.

Legea minelor, Legea 61/1998, prin art.54 abrogă, pe data intrării sale în vigoare, orice

dispoziţii contrare, este evident că a abrogat şi Hotărârea Guvernului Stolojan. Abrogarea

hotărârii nu a însemnat şi repararea prejudiciilor aduse interesului naţional al României.

Prin O.U.G. nr.60/2001 a Guvernului Năstase, care nu numai că a dat în competenţa

instanţelor de contencios administrativ litigiile legate de contractele de achiziţii publice, dar dă

dreptul de a introduce acţiune nu numai părţilor din contract, ci, aşa cum este normal în cazulunui contract administrativ, „oricărei persoane fizice sau juridice care au un interes

legitim”(art.81 alin.2).

Consacrarea legislativă a teoriei contactelor administrative devine un fapt ce nu poate fi

contestat, de unde şi apariţia litigiilor de contencios administrativ cu acest obiect, care au

prilejuit deja prime comentarii ale magistraţilor de la Secţia de contencios administrativ a Curţii

Supreme de Justiţie.

8



2. Noţiunea de contract administrativ în doctrină,

jurisprudenţa şi legislaţia română anterioare Constituţiei din 1948

2.1 Teoria contractelor administrative în sens restrâns

În România teza contractelor administrative a pătruns încă din secolul trecut având ca

model ţara de origine, Franţa. Doctrina clasică se conturează la noi după primul război mondial, pe fondul aplicării reformelor legislativo-administrative reclamate de Unirea cea Mare, reforme

ce au condus şi la adoptarea unor noi Constituţii, cea din anul 1923. Teoria contractelor

administrative, la noi, a dobândit particularităţi specifice, determinate, de inexistenţa unor

instanţe speciale de contencios administrativ.

In literatura noastră până la adoptarea Constituţiei din 1948, s-au exprimat 3 mari opinii:

a) de acceptare a teoriei contractelor administrative în sens restrâns;

b) de respingere a oricărei teorii a contractelor administrative;

c) de acceptare a teoriei contractelor administrative în sens larg;

Prima opinie pleacă de la ideea după care concesiunea este un contract de drept public, un

contract de serviciu public, un contract administrativ.

După prof. E. D. Tarangul contractele încheiate cu particularii în scopul “de a colabora

împreună în vederea unui serviciu public sau a unui interes general sunt contracte de drept public

sau contracte administrative” (de exemplu: concesiunea de servicii publice, concesiunea

domeniului public, contractul de lucrări publice, concesiunea de lucrări publice, contractele prin

care se angajează un funcţionar, împrumuturile, etc.)

Regimul juridic special al contractelor administrative se caracterizează prin forme

speciale necesare pentru încheierea lor (caietele de sarcini, licitaţiile, aprobările din partea unor

autorităţi superioare), precum şi prin principii speciale cu privire la executarea lor. Caietul de

sarcini este considerat parte integrantă a contractului administrativ, „administraţia stabileşte în

9



caietul de sarcini condiţiile în care voieşte să încheie un contract administrativ, iar particularul

acceptă aceste condiţii”. Licitaţia publică şi adjudecarea nu erau considerate ca făcând parte din

contractul administrativ ci numai acte preparatorii, teză susţinută şi de P. Negulescu.

Pentru a marca distincţia dintre regimul contractelor administrative şi cel al contractelor

civile, prof. E. D. Tarangul evocă urmatoarele aspecte:

- particularul care a încheiat un contract administrativ cu administraţia nu va

putea să-l cedeze întreg sau în parte altei pers., decât cu aprobarea administraţiei;

- unele clauze din contractul administrativ sunt de natură reglementară (cu privire

la organizarea şi funcţionarea serviciilor publice, la interesele generale);

- administraţia îşi rezervă dreptul dacă interesul general o cere sau când

concesionarul nu şi-a îndeplinit obligaţiile stipulate în actul de concesiune, să poată rezilia

contractul, fie direct din oficiu, prin decizie administrativă dată pe cale unilaterală, fie pe cale

judecătorească;- contractelor administrative li se aplică teoria impreviziunii, care nu se aplică

contractelor de drept comun.

Jurisprudenţa din ţara noastră, prin diferite decizii, în deosebi ale Curţii de Casaţie, a

admis teza după care administraţia poate încheia cu particularii, în vederea realizării unui

serviciu public, fie un contract de drept privat, supus regimului juridic al Codului Civil, fie un

contract de drept public sau contract administrativ, guvernat de regimul dreptului public.

2.2 Teza negării de contract administrativ

Argumentele invocate de profesorul A. Teodorescu în teoria contrară care pleaca de la

tezele lui L. Duguit sunt urmatoarele:

- statul se manifestă în dreptul public nu numai „sub forma de stat suveran, ci şi sub

aceea de stat-pers. juridică, în care calitatea stăpâneşte un patrimoniu ce-i aparţine în

propriu şi este subiect de drepturi şi de obligaţiuni ca orice particulari”;

- în actul de gestiune, statul nu comandă şi nu interzice nimănui nimic ci face cu privire

la patrimoniul său acte juridice pe care şi simpli particulari le-ar putea face cu privire la

patrimoniul lor propriu (cu scopul de a-l conserva, de a-l mări sau micşora);

- spre deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de gestiune este

un act bilateral, contractual, căci el constă întotdeauna într-un acord de voinţe;

10



- prin actul de gestiune administraţia poate să urmarească satisfacerea unui interes

public;

- numai actele de autoritate sunt diferite contenciosului administrativ şi judecate după

principiile şi procedura specială prevazute de legea din 23.12.1925, pe rând actele de gestiune

sunt „justificabile de tribunale şi curti, după principiile şi procedura dreptului comun”

Prof. P. Negulescu spune că teoria după care concesiunea este un contract promovată de

jurisprudenţa franceză, apare daunătoare interesului general pe care serviciul concesionat este

menit sa îl satisfacă, căci face ca serviciul public să urmeze mai mult interesele concesionarului

decât să satisfacă interesul public, pe când serviciile publice trebuie să fie dominate de grija

interesului public, iar concesiunea nu poate tranforma interesul public într-o afacere privată.

De aceea concesiunea este calificată un act mixt, o combinaţie de dispoziţiuni

regulamentare şi de contract.

Într-o concesiune există clauze contractuale (de exemplu: garantarea unui minim de beneficii pentru concesionari), dar şi clauze regulamentare (de exemplu: obligaţia

concesionarului de a asigura funcţionarea regulată şi continuă a serviciului, reglementarea

orarului).

Concesionarea este inteleasă ca un mod de exploatare a unui serviciu public, prin care

administraţia competentă, care, creând sau organizând un serviciu public pe baza unui act de

putere publică, decret sau lege ( art.2,16,23 din legea 16.03.1929), face cu un particular un

contract pentru constituirea, amenajarea şi exploatarea acelui serviciu public, după normele

stabilite prin actul de organizare.

2.3 Teoria contractelor administrative în sens larg

În cea de a treia orientare, se consideră că sunt contracte administrative toate contractele

încheiate de administraţiile publice, care fără deosebire sunt supuse unui regim de drept

administrativ, rezultând din principii şi legi de drept public.

Principalul susţinator al acestei teze a fost prof. de drept administrativ de la Academia de

Înalte Studii Comerciale şi Industriale, P. Strihan.

Toate contractele încheiate de administraţia publică erau supuse în primul rând,

principiilor generale ale contractelor de drept privat, din care cauză ele rămân contracte, şi în al

doilea rând unor principii şi norme de drept administrativ din care cauză ele devin administrative

11



„De aceea socotim că denumirea de contracte administrative pe care o propunem pentru toate

aceste contracte este potrivită, pentru că este revelatoare şi corespunde exact conţinutului

noţiunii, aşa cum se desprinde din pricipiile şi normele dreptului nostru pozitiv”

Toate aceste aspecte ne îndreptăţesc să apreciem că revitalizarea teoriei contractelor

administrative care simboliza spiritul statului de drept, al apărării interesului naţional, legătura

noastră spirituală cu şcoala franceză, apare nu numai ca o „supapă de siguranţă”dar şi ca o forma

de protest a autorilor de drept public de epocă.

12



3. Noţiunea de contract administrativ în docrina şi

jurisprudenţa franceză

3.1 Perioada clasică, teoria lui Gaston Geze

Teoria Consiliului de Stat asupra contractelor administrative are la baza existenţa

instanţelor de contencios administrativ ca instanţe judiciare şi existenţa „dreptului exorbitant”,

adică a dreptului administrativ ca regim derogatoriu, de la dreptul comun, aplicabil administraţiei

de stat.

Instanţele de contencios administratov din Franţa au calificat drept contracte

administrative numai acele contracte în care înafară de simpla participare a unei administraţii

publice se mai întâlneşte un anume scop – asigurarea funcţionării unui serviciu public, respectiv

unui anume regim juridic de drept public.

Întreaga doctrină a contractelor administrative are la baza distincţia între contractele

încheiate de administraţiile publice ca autorităţi publice şi contractele civile (sau contractele de

drept privat încheiate de administraţiile publice în aceleaşi condiţii şi cu aceleaşi efecte ca atunci

când acestea sunt încheiate de către particulari.

Prof. Gaston Jeze a precizat că pentru existenţa contractului administrativ sunt necesare

mai multe condiţii:

• Un acord de voinţă între administraţie şi particulari;

• Acordul de voinţă să aibă ca scop crearea a noi obligaţii juridice de prestare a unor

lucrări materiale sau servicii personale în schimbul unei renumeraţii;

• Prestaţiunea să fie destinată a asigura funcţionarea unui serviciu public;

• Părţile printr-o clauză expresă, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau prin

orice manifestare de voinţă, să fie înteles a se supune regimului de drept public;

• Inegalitatea părţilor, interpretarea extensivă a contractului;

• Dreptul de a lua măsuri unilaterale executorii;

• Aplicarea teorii impreviziunii;

13



Savantul francez Gaston Jeze, referindu-se la executarea contractelor administrative

propriu-zise, recunoaşte că şi în această materie principiul care domină rămâne unul de drept

comun: respectarea cuvântul dat. El precizează că „toate contractele încheiate de administraţie –

contractele administrative propriu-zise sau contractele de drept privat – sunt reglementate de un

număr de norme comune referitoare la administraţie.

Fragilitatea distincţiei între contractele administrative propriu-zise şi contractele civile

încheiate de administraţia publică, în sistemul francez, era întărită şi prin faptul că unul şi acelaşi

contract – contractul de furnituri – era considerat contract administrativ, când era încheiat de stat

printr-un organ al său, şi contract de drept civil, când era încheiat de celelalte presoane morale de

drept public.

3.2 Orientări doctrinare şi jurisprudenţiale actuale

Teoria contractelor administrative s-a dezvoltat mereu, ea fiind intim legată de

dezvoltarea contenciosului administrativ, de practica jurisdicţională a Consiliului de Stat, care a

fost calificată drept „unicul ghid în această materie”.

În perioada actuală practica a apelat la două categorii:

• Clauzele exorbitante (derogatorii de la dreptul comun);

•

Participarea directă a contractanţilor la realizarea aceloraşi servicii publice;Contractul administrativ este definit, într-o concepţie ca fiind contractul încheiat de o

persoană publică şi identificat prin intermediul unui criteriu alternativ şi anume: prezenţa

clauzelor exorbitante sau participarea contractanţilor la executarea aceluiaşi serviciu public.

J. M. Auby prin contractul administrativ întelege contractul încheiat de una sau mai multe

persoane publice şi supus unui regim juridic de drept public.

Criteriul clauzelor exorbitante este fundamentat ca un criteriu legal deoarece legea

statuează că litigiile, care sunt determinate de asemenenea clauze se soluţionează de instanţele de

contencios administrativ. Cele mai frecvente contracte administrative delimitate după acest

criteriu sunt:

• vânzarea de imobile proprietate a statului;

• contractele de împrumut public;

• cumpărarea de furnituri şi de servicii;

14



• cumărarea de lucrări publice.

Iar contractele delimitate de după cel de-al doilea criteriu formează categoria foarte

diversificată a contractelor referitoare la utilizarea domeniului public în special concesiunile.

Sunt luate în discuţie două categorii de condiţii pentru a se determina dacă un anumit

contract încheiat de administraţie este contract administrativ sau un contract civil, prima condiţie

se referă la persoanele contractante iar a doua la clauzele sau obiectul contractului.

În ceea ce priveşte subiectele, ca principiu un contract încheiat între doua persoane

publice este un contract administrativ.

15



4. Trăsaturile si clasificarea contractelor administrative

Pe baza relaţiilor juridice anterioare lui decembrie 1989 în literatura de drept

administrativ s-au reţinut următoare trăsături ale contractului administrativ:

• Este un acord de voinţă prin care se naşte un raport juridic;

• O parte din contract este un organ al statului care acţionează în realizarea puterii de stat;

• Folosind acest contract, statul realizează administraţia de stat;

• Urmăreşte realizarea în mod nemijlocit a unui interes general;

• Intervine şi între două organe ale administraţiei de stat aflate în raporturi de subordonare

Noua reglementare fundamentală a României, ne obligă la o regândire a trăsăturilor

contractului administrativ redevenind actuale tezele din doctrina interbelică.

Noul sens al reglementărilor juridice din ţara noastră pune din nou faţă în faţă tezele

tradiţionale referitoare la contractele administrative cu tezele clasice referitoare la contractele

civile.

Cu privire la teoria contractelor administrative într-o formulare generală, putem spune:

• Unul din subiecte este o autoritate a administraţiei publice sau alt subiect autorizat de o

autoritate a administraţiei publice;• Au ca obiect realizarea unui interes general, a unui interes public fie prin prestarea unui

serviciu public, fie prin exercitarea unei funcţii publice;

• Sunt supuse unui regim juridic de drept public.

Faţă de fondul comun de idei într-o enumerare a trăsăturilor contractelor administrative

trebuie reţinute atât informaţiile stric necesare pentru a evoca genul, adică ideea de contract cât şi

cele care ne evoca specia. Cât priveşte specia trebuie să avem în vedere dubla determinare a

acesteia, pe de o parte prin raportarea la ideea de contract general (mai precis la contractul civil,

în sens larg al termenului), iar pe de altă parte prin raportarea la ideea de formă de realizare a

administraţiei publice.

Trăsăturile trebuie sa delimiteze contractele administrative atât de contrctele civile atât în

sensul larg a termenului (contracte civile speciale, contractele de muncă, etc.), cât şi de acele

administrative ori de operaţiunile administrative.

16



Reţinem următoarele trăsături ale contractelor administrative:

• reprezintă un acord de voinţă între o autoritate a administraţie publice sau alt subiect de

drept autorizat de o autoritate a administraţiei publice şi un particular;

• presupune efectuarea de lucrări, prestări de servicii, de către particulari în schimbul unei

renumeraţii (caracter oneros);

• este destinat a asigura funcţionarea aceluiaşi serviciu public, a cărui organizare reprezintă

o obligaţie legală a autorităţii administraţiei publice contractante (are ca scop un serviciu public),

sau după caz, punerii în valoare a aceluiaşi bun public;

• părţile trebuie să accepte unele clauze de natură reglementară stabilite prin lege sau în

baza legii, prin hotărâre a Guvernului (clauze reglementare);

• autoritatea administraţiei publice (cel autorizat) nu poate ceda interesele, drepturile sau

obligaţiile sale decât altor autorităţi a administraţie publice, în condiţiile legii, iar particularul le

poate ceda oricărei persoane, dar numai cu aprobarea administraţiei publice;• când interesul public o cere sau când particularul nu şi-a îndeplinit din culpă obligaţiile

de contract, oricând executarea apare prea impovărătoare pentru particular, autoritatea

administraţiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul fără a mai recurge la

justiţie;

• părţile, prin clauza expresă sau prin simpla acceptare a clauzelor prestabilite au înţeles că

se vor supune, inclusiv cu privire la soluţionerea litigiilor unui regim juridic de drept public;

•

soluţionerea litigiilor este de competenţa instanţelor naţionale de contencios administrativdacă legea nu dispune altfel.

Clasificarea contractelor administrative se poate face după mai multe criterii:

• subiecte;

• natură (obiect);

• modalităţi de încheiere.

Raportându-ne la subiecte, vom distinge două mari categorii:

•

contracte încheiate între două autorităţi ale administraţiei publice (în general, între două persoane juridice de drept public);

• contracte încheiate între o persoana de drept public şi un particular (persoană fizică sau

persoană juridică de drept privat).

Cât priveşte contractantul persoană fizică, delimităm două mari situaţii, după cum acesta

are calitatea de funcţionar (agent public sau nu).

17



După natură (obiect) se pot identifica cel puţin două mari categorii:

• contracte care sunt încheiate pentru realizarea serviciilor publice destinate punerii în

valoare a bunurilor domeniului public;

• contracte care sunt încheiate pentru realizarea altor servicii publice (în învăţământ,

sănătate, menţinerea ordinii publice, etc.)

5. Forme de contracte administrative

18



5.1 Contractul de concesiune publică

Contractul de concesiune publică se încheie între concedent, cel care transmite dreptul şi

obligaţia de a exploata obiectul concesiunii şi concesionar, sau investitor, cel care exercită

dreptul şi îşi asumă obligaţia să îl exploateze, pe propria răspundere, în schimbul unei sume de

bani sau a altei prestaţii, numită redevenţă.

Calitatea de concedent aparţine statului sau colectivităţii locale, care o exercită prin

persoane administrative, potrivit competenţei legale.

Concesionar poate fi orice persoană fizică sau juridică de drept privat, românâ sau

străină, care îndeplineşte condiţiile legale.

Concesiunea are ca obiect exploatarea unui bun, activităţi sau serviciu public în schimbul

plăţii unei redevente. Plata va putea fi stabilită în bani sau în natură.

Contractul de concesiune se încheie pe o perioadă determinată de timp, care nu poatedepăşi 49 de ani.

Durata poate fi prelungită prin acordul părţilor cu cel mult jumatate din durata iniţială.

Iniţiativa concesiunii aparţine, de regulă, concedentului dar poate să vină şi de la

concensionar.

Indiferent de iniţiatorul concesiunii, concesiunea se bazează pe un studiu de oportunitate.

Concesiunea se aprobă pe baza unui caiet de sarcini.

În cazul în care bunul, serviciul sau activitatea sunt de interes naţional, caietul de sarcini

se aprobă de Guvern.

În situaţia în care obiectul concesiunii este de interes judeţean sau local, caietul de sarcini

se aprobă de Consiliul Judeţean sau Local.

Procedura concesiunii impune că aceasta se poate face:

- prin licitaţie publică deschisă sau deschisă cu preselecţie;

- prin negocierea directă, atunci când licitaţia nu a determinat desemnarea unui câştigător.

Contractul de concesiune cuprinde clauze reglementare, impuse în mod unilateral de

către concendent şi clauze negociate.

În contract sunt menţionate prevederile legale în temeiul cărora contractul care a fost

încheiat să se execute.

Contractul cuprinde elemente de identificare a părţilor: respectiv nume, prenume sau

denumire, domiciliu, sediu, cetăţenie, naţionalitate, reprezentanţii legali.

19



Obiectul contractului se determina prin identificarea elementelor principale ale acestuia

în conţinutul contactului şi prin prezentare în detaliu în caietul de sarcini.

Termenul în care se încheie contactul este de regulă de 30 de zile, de la data când

concedentul a comunicat ofertantului că i-a fost acordată concesiunea. Prin caietul de sarcini se

poate stabili şi un alt termen.

În cazul în care concesiunea se atribuie prin negociere directă, în termenul de 30 de zile,

sau cel stabilit prin caietul de sarcini, se calculează de la data încheierii negocierii şi exprimarea

acordului cu privire la concesionar.

Prin contract se va stabili regimul juridic al bunurilor, ce urmează să fie folosit în

timpul concesiunii şi după încetarea acesteia. Bunurile care au constituit obiectul concesiunii vor

reveni, la data încetării concesiunii, concendentul de plin drept şi libere de orice sarcini. În cazul

în care valoarea lor a fost sporită, prin investiţii, concendentul va fi obligat la plata contravalorii

investiţiilor dacă efectuarea acestora a fost prevazută în contract, sau dacă sunt o condiţie aexploatării rentabile a bunului.

Contravaloarea investiţiilor nu poate fi mai mare decât valoarea de circulaţie a acestora în

momentul preluării bunului.

Este nenesar să se aibă în vedere şi uzura investiţiilor până în momentul preluării

acestora.

Acordul cu privire la efectuarea investiţiilor şi la plata contravalorii acestora poate fi

exprimat de concedent şi ulterior încheierii contractului, dar înainte de realizarea investiţiilor.

Redeventa rezultă din concesionarea unui bun, a unui serviciu sau a unei activităţi se

face venit la bugetul de stat, atunci când obiectul concesiunii este un bun, o activitate sau un

serviciu public de interes naţional şi de la bugetul judeţean sau local când sunt de interes

judeţean sau local.

Părţile vor stabili termenele de achitare a redeventei precum şi modul de plată, potrivit

legii.

Nerespectarea termenelor de plată a redeventei de către concesionar atrage plata unor

penalităţi, calculate pe zi de întârziere. Cuantumul acestora, nu poate fi mai mic decât cel prevăzut de lege pentru neplata la termen a obligaţiilor bugetare. Aceaste penalităţi se calculează

pentru suma neachitată la termen.

20



Concesiunea poate înceta, la expirarea termenului pentru care s-a încheiat, dacă părţile

nu decid prelungirea contractului de concesiune. Prin excepţie, contractul de concesiune

încetează prin acordul părţilor, atât la iniţiativa concedentului cât şi la iniţiativa concesionarului.

Concesiunea poate să înceteze şi prin răscumpărarea de către concedent, atunci când

interesul public o impune. Suntem în faţa unei clauze specifice contractelor administrative.

În această situaţie, concedentul este ţinut de acordarea către concesionar a unei juste şi

prealabile despăgubiri.

Cuantumul de despăgubirii se stabileşte de comun acord de cele două părti, iar în caz

contrar de către instanţa de judecată.

Concesiunea poate înceta şi prin rezilierea unilaterală de către concedent, în situaţia în

care concesionarul nu-şi îndeplineşte în mod corespunzător îndatoririle care îi revin din

contractul încheiat.

În aceasta situaţie, concesionarul are obligaţia de a-l despăgubi pe concedent pentru prejudiciile care i-au fost cauzate.

Concesiunea poate înceta şi prin rezilierea unilaterala de către concesionar, atunci

când concedentul nu-şi îndeplineşte îndatoririle.

Concedentul poate fi obligat la plata unor despăgubiri către concesionar.

Contractul de concesiune poate înceta şi în caz de forţa majora sau în caz fortuit .

Părţile nu pot subconcesiona, în tot sau în parte, bunul, activitatea sau serviciul care face

obiectul concesiunii.

Neîndeplinirea obligaţiilor stabilite prin contractul de concesiune în sarcina

concedentului atrage răspunderea patrimonială a acestuia.

De asemenea , neîndeplinirea obligaţiilor asumate prin contract de către concesionar

atrage răspunderea civilă a acestuia.

21



5.2 Contractul de inchiriere

Contractul de închiriere reprezintă un acord de voinţă încheiat între titularul dreptului

de proprietate publică sau al dreptului de administrare a unui bun, proprietate publică, denumit

locator şi un subiect de drept privat, persoană fizică sau juridică,română sau străină, denumit

locatar sau chiriaş, prin care locatarul primeşte în folosinţă un bun proprietate publică, pentru o

perioadă determinată de timp, în schimbul plăţii unei chirii.

Atribuirea în închiriere a unui bun, proprietate publică, se face prin licitaţie publică

deschisă sau deschisă cu preselecţie, ori prin negociere directă, cu excepţia cazurilor prevazute

de lege.

Bunurile proprietate publică de interes naţional sunt atribuite în închiriere de către

Guvern, prin hotărâre.Bunurile proprietate publică de interes judeţean sau local sunt atribuite în închiriere de

către consiliul judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal.

Bunurile proprietate publică pot fi închiriate şi de către titularul dreptului de administrare

cu excepţia cazului în care prin hotărârea de dare în administrare se interzice expres acest fapt.

Contractul de încheiere cuprinde elementele de identificare a părţilor, respectiv nume,

prenume, denumire, domiciliul sau sediul, cetăţenia sau naţionalitatea, reprezentanţii legali (date

de identificare, calitatea).

Obiectul material al contractului se determina prin identificarea elementelor principale

ale acestuia în conţinutul contractului şi prin prezentarea în detaliu în caietul de sarcini

În contract se menţionează actele în baza cărora contractul a fost încheiat şi se execută.

Termenul în care se încheie contractul este de maxim 15 zile de la data când a avut loc

licitaţia publică sub sancţiunea nulităţii acesteia.

În cazul în care închirierea se face prin negociere directă, termenul de 15 zile se

calculează de la data încheierii negocierii şi exprimării acordului părţilor.

Prin contract se va stabili regimul juridic al bunurilor care urmează să fie folosit în timpul

închirierii şi după încetarea acesteia. Bunurile care au făcut obiectul închirierii vor reveni, la

încetarea ei, locatorului de plin drept şi libere de orice sarcini. În cazul în care s-au efectuat

investiţii care au sporit valoarea bunului, iar acestea au fost prevăzute în contract sau dacă

22



realizarea lor este o condiţie pentru normala folosinţă a bunului, locatorul va despăgubi locatarul

cu contavaloarea investiţiilor efectuate.

Despăgubirea se calculează în funcţie de valoarea investiţiilor la data preluării bunului de

către locator, avându-se în vedere uzura acestora.

Cuantumul despăgubirii se stabileşte de comun acord de către părţi, aceasta neputând

depăşi valoarea de circulaţie. În caz de neînţelegere va hotărî instanţa de judecata.

Durata contractului nu poate fi mai mare decât cea stabilită legal. Aceasta se poate

prelungi prin acordul părţilor.

Suma de bani datorată de chiriaş poartă denumirea de chirie.

Chiria rezultată din închirierea unui bun se face venit la bugetul de stat, atunci când

obiectul închirierii este un bun de interes naţional sau la bugetele locale ori judeţene, atunci când

închirierea este de interes local sau judeţean.

Părţile vor stabili termenele de achitarea a chiriei şi modul de plată, potrivit legii. Nerespectarea termenelor de plată a chiriei de către locatar atrage plata unor penalităţi

calculate pe zi/întârziere din suma neachitată la termen. Părţile urmează să stabilească cuantumul

acestor penalităţi, care nu poate fi mai mic decât cel legal, pentru neplata la termen a obligaţiilor

bugetare.

Închirierea înceteaza, prin expirarea termenului pentru care s-a încheiat, dacă părţile nu

decid prelungirea contractului de închiriere, iar, prin excepţie, înainte de expirarea termenului, de

comun acord, atât la iniţiativa locatorului cât şi la iniţiativa locatarului.

Înainte de expirarea termenului, contractul de închiriere poate înceta atunci cand locatorul

nu-şi respectă obligaţiile asumate prin contract.

În aceasta situaţie, partea din culpa careia a încetat contractul datorează celeilalte părţi

despăgubiri.

Cuantumul despăgubirilor se stabileşte de comun acord de cele două părţi, iar, în caz

contrar, de către instanţa de judecata.

Neîndeplinirea obligaţiilor stabilite, prin contractul de închiriere în sarcina locatorului

atrage răspunderea patrimonială a acestuia. Neîndeplinirea obligaţiilor asumate prin contract de catre locatar atrage răspunderea

civilă a acestuia.

23



5.3 Contractul de lucrări publice

Contractul de lucrări publice este acel contract care are ca obiect execuţia sau

proiectarea şi execuţia uneia sau mai multor lucrări de construcţii care să conducă la un rezultat

menit să îndeplinească prin el însuşi o funcţie tehnico-economică.

Pentru lucrările publice de interes naţional, contractul de lucrări publice se încheie între

autoritatea centrală de specialitate a administraţiei de stat, determinată în funcţie de obiectul

lucrării publice şi executantul lucrării.

Pentru lucrările publice de interes judeţean sau local, contractul de lucrări publice se

încheie între persoana administrativă competentă potrivit legii şi executantul lucrării.

Atribuirea spre executare a unei lucrări publice se face pe baza de licitaţie deschisă,

licitaţie restrânsă, negociere competitivă sau cu o singură sursă, cerere de ofertă şi concurs desoluţii, în condiţiile legii, cu respectarea documentaţiei tehnico-economice.

În urma licitaţiei, comisia emite hotărârea de adjudecare, care reprezintă actul în temeiul

căruia se încheie contractul de lucrări publice.

Realizarea unei lucrări publice de interes naţional se face în baza unei documentaţii

tehnico economice, aprobată de Guvern, iar a uneia de interes judeţean sau local se face în baza

unei documentaţii aprobată de consiliul judeţean sau consiliul local, după caz, cu excepţia

cazurilor în care legea prevede altfel.

Drepturile şi obligaţiile părţilor sunt stabilite prin contractul de lucrări publice încheiate

între cele două părti.

Obiectul material al contractului se determină prin identificarea elementelor principale

ale acestuia în conţinutul contractului şi prin prezentarea, în detaliu, în documentaţia tehnico

economică anexată.

Durata contractului este stabilită de comun acord de către părţi, în funcţie de specificul,

dimensiunile şi complexitatea lucrării şi poate fi durată unică, pe întreaga lucrare, sau pe termene

stabilite pentru diferite faze ale exercitării.

Nerespectarea termenelor de executare a lucrării atrage după sine plata unor penalităţi,

calculate pe zi de întârziere, în afară de situaţia în care executantul dovedeşte că întârzierea nu îi

este imputabilă.

24



Neîndeplinirea obligaţiilor stabilite prin contractul de lucrări publice atrage răspunderea

civilă sau penală, după caz, a părţilor. Forţa majoră şi cazul fortuit apare de partea

contractantă care o invocă în favoarea sa.

Prin forţă majoră, înţelegem imposibilitatea obiectivă de realizare a unei investiţii

determinată de o dispariţie naturală a bunului, sau de alte fenomene naturale inevitabile.

25



Bibliogarfie

1. Bălan, Emil, „Procedură administrativă”, Ed. Universitară, Bucureşti,

2005;

2. Brezoianu, Dumitru, „Drept administrativ român”, Ed. All Beck, Bucureşti,

2004;

3. Iorgovan, Antonie, „Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediţia a III-a”,

Ed. All Beck, Bucureşti, 2002;

4. Peiser, Gustave, „Droit administratif general, 22 edition”, Ed. Dallez, Paris,

2004;

5. Rivero, Jean; Waline, Jean, „Droit administratif, 20 edition”, Ed. Dallez,

Paris, 2004.

contracte adm

Documents