Autoritatea executiv Guvernul Republicii Moldova

Vasile-Sorin Curpn Cosmin-tefan Burleanu

n opinia noastr, Guvernul Republicii Moldova reprezint autoritatea executiv a statului. Pe lng argumentele invocate de noi n cuprinsul lucrrii rolul de organ central al puterii executive acordat Guvernului Republicii rezult din analiza normelor juridice constituionale care reglementeaz aceast autoritate public constituit.

Art. 96.: Rolul

(1). Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice.

(2). n exercitarea atribuiilor, Guvernul se conduce de programul su de activitate, acceptat de Parlament.

Indiferent de titulatura adoptat n diverse Constituii (Guvern, Consiliu de Minitri, Cabinet) aceast autoritate public este identificat cu titularul puterii executive.

Guvernul Republicii Moldova dispune de trei atribuii fundamentale, cu valoare constituional. Acestea sunt urmtoarele:

*. asigur realizarea politicii interne a statului;

*. asigur realizarea politicii externe a statului;

*. exercit conducerea general a administraiei publice.

Primele dou atribuii se afl n strns corelaie cu tiina Dreptului Constituional n timp ce ultima atribuie a Guvernului este detaliat n mod deosebit de tiina Dreptului Administrativ.9).Ceea ce trebuie remarcat este faptul c art. 96 alin. (1) din Constituie consacr, n mod implicit, poziia Guvernului de titular al puterii executive.

Desigur, aceste atribuii ale Executivului sunt realizate, n concret, n conformitate cu programul de activitate (programul de guvernare) care a fost acceptat de Parlament, mpreun cu lista membrilor Guvernului, cu ocazia investirii Executivului. Toate atribuiile guvernamentale trebuie s se exercite conform programului de guvernare deoarece, n temeiul acestui program, Executivul a fost abilitat, de ctre autoritatea deliberativ legislativ, s guverneze.

Ce s-ar ntmpla dac Guvernul Republicii Moldova, titular al autoritii executive, i-ar ndeplini atribuiile menionate n alin. (1) depind programul de guvernare acceptat de Parlament, cu ocazia votului de nvestitur ??

n aceast ipotez credem c este necesar validarea de ctre Parlament a noii orientri politice promovat de executiv.

Depirea sau modificarea programului de guvernare are n vedere nu instrumentele de realizare a politicii ci tocmai politica (intern sau extern) promovat de Executiv.

Art. 97.: Structura.

Guvernul este alctuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, vicepriminitri, minitri i ali membri stabilii prin lege organic.

Textul constituional este puternic descriptiv. El are n vedere alctuirea i structura Guvernului.

Primul-ministru este secondat de un prim-viceprim-ministru i de viceprim-minitri.

Minitrii ocup portofoliile ministeriale dar, n funcie de algoritmul politic, pot exista n Guvern i minitri fr portofoliu.

Pot exista, de asemenea, n Guvern i ali membri care sunt stabilii prin lege organic (secretari de stat, subsecretari de stat). Aceti ali membri ai Executivului dei sunt menionai generic de norma juridic constituional au un statut stabilit prin lege organic. Ca atare, aceti membri ai Guvernului nu posed un statut consacrat sub aspect constituional.

Desigur, eful Guvernului, i implicit eful puterii executive, este Primul-ministru.

Art. 98.: nvestitura.

(1). Dup consultarea fraciunilor parlamentare, Preedintele Republicii Moldova desemneaz un candidat pentru funcia de Prim-ministru.

(2). Candidatul pentru funcia de Prim-ministru va cere, n termen de 15 zile de la desemnare, votul de ncrederea al Parlamentului asupra programului de activitate i a ntregii liste a Guvernului.

(3). Programul de activitate i lista Guvernului se dezbat n edina Parlamentului. Acesta acord ncredere Guvernului cu votul majoritii deputailor alei.

(4). n baza votului de ncredere acordat de Parlament, Preedintele Republicii Moldova numete Guvernul.

(5). Guvernul i exercit atribuiile din ziua depunerii jurmntului de ctre membrii lui n faa Preedintelui Republicii Moldova.

(6). n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a funciei, Preedintele Republicii Moldova revoc i numete, la propunerea Prim-ministrului, pe unii membri ai Guvernului.

Din economia textului constituional supus analizei rezult c Preedintele Republicii Moldova desemneaz un candidat pentru funcia de Prim-ministru, numai dup consultarea fraciunilor parlamentare.

Republica Moldova fiind cel puin formal - la momentul actual o republic parlamentar poate fi acreditat opinia c eful statului trebuie s desemneze drept candidat la funcia de prim-ministru pe liderul partidului politic ctigtor al alegerilor parlamentare.

Totui, textul constituional examinat nu impune, n mod necesar i obligatoriu, o asemenea soluie.

Aa fiind opinm n sensul c Preedintele Republicii poate desemna drept candidat la funcia de prim-ministru s pe o alt persoan din cadrul partidului sau a coaliiei de partide politice ctigtoare n alegeri.

O ntrebare ns trebuie neaprat soluionat: poate eful statului s nominalizeze un candidat la funcia de prim-ministru din cadrul partidelor politice din opoziie ?? Textul nu interzice o asemenea desemnare dar un astfel de candidat desemnat ar eua, din punct de vedere politic, deoarece nu ar obine votul de ncredere al Parlamentului.

n consecin, dei Constituia nu prevede limite totui eful statului nu poate desemna un candidat la funcia de Prim-ministru mpotriva voinei majoritii parlamentare.

Candidatul desemnat pentru funcia de Prim-ministru, deci pentru a fi ef al Executivului, trebuie s obin votul de ncredere al Parlamentului asupra programului de guvernare (program de activitate) i asupra ntregii liste a Guvernului.

Dei n practic se acord ntietate absolut programului de guvernare totui nu trebuie scpat din vedere faptul c votul de ncredere al Parlamentului se refer i la lista ministeriabililor.Asupra programului de activitate, adic de guvernare votul este eminamente politic. Cu privire la lista membrilor Guvernului votul se acord i intuituu personae, n consideraia reputaiei personalitilor recomandate pentru fotoliile ministeriale.Votul de ncredere trebuie solicitat de ctre candidatul la funcia (de fapt demnitatea) de Prim-ministru, n termen de 15 zile de la desemnare.

Care este natura acestui termen defipt de Legiuitorul Constituant ??

Considerm c termenul de 15 zile stabilit n alin. (2) al art. 98 din Constituie este unul imperativ.

Aa fiind, depirea termenului determin caducitatea solicitrii votului de ncredere al Parlamentului.

Autoritatea deliberativ-legislativ dezbate n edin public parlamentar att programul de guvernare (de activitate) ct i lista membrilor Executivului.

n urma dezbaterii i a analizei ministeriabililor urmeaz votul deputailor. ncrederea este acordat dac majoritatea deputailor alei voteaz n favoarea programului de guvernare (de activitate) i a listei membrilor Guvernului. Dimpotriv, dac cvorumul nu este atins se consider c Parlamentul nu a acordat votul de ncredere listei guvernamentale propuse i nici programului de guvernare.

Dac votul de ncredere a fost acordat de Parlament, Guvernul este numit de eful statului.

n vederea exercitrii atribuiilor guvernamentale fiecare membru al Guvernului va depune jurmntul de credin n faa Preedintelui Republicii Moldova.

n caz de vacan a funciei de ministru sau n situaia unei remanieri guvernamentale, Preedintele Republicii Moldova are aptitudinea de a revoca pe minitrii n exerciiu i respectiv de a numi ali membri ai Guvernului, la propunerea Primului-ministru.

Se observ c n aceast ipotez eful statului poate numi pe unii minitri fr a se mai obine votul de ncredere al Parlamentului asupra listei modificate a membrilor Guvernului.

Aa fiind, n caz de vacan a funciei ministeriale sau n caz de remaniere guvernamental n Executiv, adic n Guvern, avem o parte din minitri care au obinut votul de ncredere al Parlamentului, n privina listei membrilor Executivului, iar o alt parte din minitri care au fost numii de ctre eful statului, fr aprobarea prealabil a listei modificate a membrilor Guvernului, de ctre Parlament.

n opinia noastr, i noii membri ai Guvernului ar trebui s primeasc votul de ncredere al Parlamentului.

Aceasta ntruct cu ocazia acordrii votului de ncredere este votat nu doar programul de guvernare (de activitate) dar i lista membrilor viitorului Executiv.

A numi un nou ministru care nu a obinut, n prealabil, votul de ncredere al Legislativului nseamn a eluda voina organului reprezentativ suprem al poporului romn din Republica Moldova. Este drept art. 98 alin. (6) din Constituie nu impune obligativitatea obinerii votului de ncredere pentru noul membru al Guvernului, dar pentru identitate de raionament credem c se impune modificarea acestui text constituional pentru a fi n concordan cu dispoziiile art. 98 alin. (2) din Constituie. Numirea unor membri ai Guvernului pe timpul desfurrii activitii Executivului trebuie s se fac n acelai condiii ca i numirea iniial, originar a membrilor Guvernului.

Art. 99.: Incompatibiliti.

(1).Funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu exercitarea oricrei alte funcii retribuite.

(2).Alte incompatibiliti se stabilesc prin lege organic.

Art. 99 din Constituie stabilete incompatibilitatea funciei (a demnitii) de membru al Guvernului cu exercitarea oricrei alte funcii retribuite.

Funcia de membru al Guvernului implic stabilirea unui statut pentru persoanele fizice care exercit aceast nalt demnitate public.

Din acest motiv, Legiuitorul Constituant a prevzut c demnitatea de membru al Executivului este incompatibil cu exercitarea oricrei funcii retribuite.

Aceast nseamn c un membru al Guvernului Republicii Moldova nu poate ocupa nici o alt funcie, fie aceasta public sau privat, cu excepia funciilor onorifice care nu sunt retribuite.

Cazul de incompatibilitate este firesc. Orice membru al Executivului fiind demnitar n stat trebuie s acorde ntreaga sa atenie i putere de munc pentru a asigura ndeplinirea, n bune condiii, a atribuiilor care i revin. Aceasta nu trebuie s fie afectat, sub nici o form, de preocupri de natur a-i micora sau afecta vigilena n aducerea la ndeplinire a legilor i n primul rnd n supravegherea respectrii Legii fundamentale i a bunei conlucrri cu ceilali membri ai Executivului i cu celelalte autoriti publice.

Acest caz de incompatibilitate privete, n mod direct, conservarea echidistanei i independenei fiecrui membru al Executivului n raport cu orice entitate public sau privat de pe teritoriul Republicii.

Aceasta deoarece, de principiu, a exercita o funcie (nu are importan natura acesteia) implic i obinerea unor avantaje materiale. Ori, instituia sau unitatea unde ipotetic ar exercita o funcie un membru al Guvernului ar obine sau ar putea obine avantaje materiale sau de ordin moral.

Trebuie remarcat c aceast incompatibilitate acoper i o alt latur. Ne referim la prestana, prestigiul demnitii publice pe care o reprezint instituia de membru al Guvernului Republicii Moldova. Exercitnd o demnitate public fundamental, orice membru al Executivului nu trebuie i nici nu poate cumula aceast calitate cu o funcie public sau privat, indiferent de nivelul sau de importana politic, cultural, tiinific sau social-economic a respectivei funcii.

Legiuitorul Constituant a lsat la latitudinea Legiuitorului ordinar stabilirea altor incompatibiliti. Acestea sunt stabilite exclusiv prin lege organic.

Considerm c prevederile alin. (2) al art. 99 din Constituie las determinarea incompatibilitilor membrilor Executivului la discreia Parlamentului. Mai corect ar fi fost ca Legiuitorul Constituant s prevad toate cazurile de incompatibilitate referitoare la membrii Guvernului.

Art. 100.: ncetarea funciei de membru al Guvernului.

Funcia de membru al Guvernului nceteaz n caz de demisie, de revocare, de incompatibilitate sau de deces.

Art. 100 nominalizeaz modurile n care nceteaz funcia (demnitatea) de membru al Executivului (Guvernului).

Aceste moduri sunt urmtoarele: demisie, revocare, incompatibilitate sau deces.

*. Demisia constituie un act juridic unilateral pornit din iniiativa membrului Executivului. Acesta nelege s renune, n mod definitiv i irevocabil, la exercitarea atribuiilor de membru al Guvernului. Cererea de demisie trebuie depus la autoritatea public care a numit Executivul, respectiv la Preedintele Republicii Moldova.

eful statului va lua act de demisie. El poate cel mult solicita membrului Guvernului s rmn la post o perioad determinat. Considerm c nu poate fi respins cererea de demisie a unui membru al Guvernului, deoarece manifestarea unilateral de voin nu poate fi cenzurat, iar alegerea profesiei i a locului de munc sunt libere.

*. Revocarea se produce n caz de remaniere guvernamental.

Fie datorit realizrii unui echilibru politic, fie pentru realizarea unui management necorespunztor calitativ, un membru al Guvernului poate fi revocat de eful statului, la propunerea efului Executivului, Primul-ministru al Guvernului.

Revocarea implic pierderea, pentru viitor, a calitii de membru al Guvernului, de ctre persoana fizic care a fost revocat.

*. Incompatibilitatea reprezint un caz de ncetare a funciei de membru al Guvernului. Ea opereaz de drept. Astfel, dac un membru al Guvernului exercit o funcie public sau privat retribuit el este incompatibil, fapt ce determin ncetarea funciei (a demnitii) de membru al Executivului.

Practic ncetarea funciei de membru al Guvernului survine din momentul existenei strii de incompatibilitate. Chiar dac, s presupunem, starea de incompatibilitate a fost descoperit ulterior, ncetarea funciei s-a produs, n virtutea Constituiei, la data ivirii incompatibilitii. Aceasta nseamn c toate actele ncheiate de membrul Guvernului, n exercitarea demnitii publice n perioada de la ivirea incompatibilitii la descoperirea strii de incompatibilitate sunt nule.

n aceast perioad persoana fizic respectiv pierduse deja, n virtutea legii, calitatea de membru al Executivului.

*. Decesul presupune ncetarea calitii de subiect de drept. n mod firesc, persoana fizic titular nemaiexistnd, nceteaz i funcia de membru al Guvernului.

*. Textul constituional nu indic ntre cazurile de ncetare a calitii de membru al Guvernului i pe acela de expirare a mandatului.

Expirarea mandatului Guvernului implic i expirarea mandatului tuturor membrilor Executivului. De altfel, acesta este i cazul normal, tipic, cel mai frecvent ntlnit de ncetare a funciei de membru al Guvernului.

Art. 101.: Prim-ministrul.

(1). Prim-ministrul conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin.

(2). n cazul imposibilitii Prim-ministrului de a-i exercita atribuiile sau n cazul decesului acestuia, Preedintele Republicii Moldova va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar pn la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor nceteaz, dac Prim-ministrul i reia activitatea n Guvern.

(3). n cazul demisiei Prim-ministrului, demisioneaz ntregul Guvern.

Articolul pe care l examinm este consacrat primului-ministru, n calitatea sa de ef al Executivului.

Primul-ministru reprezint personajul cheie al ntregului Executiv. Atribuiile sale principale constau n:

*. conducerea Guvernului i

*. coordonarea activitilor membrilor Guvernului.

O problem care se poate ivi n viaa politic cotidian se refer la faptul dac primul-ministru poate delega toate atribuiile sale sau doar o parte dintre ele unui ministru din cadrul Executivului.

Desigur, delegarea privete o perioad de timp ct eful Guvernului lipsete.

La aceast chestiune se poate da un rspuns doar prin raportarea la prevederile alin. (2) al art. 101.

n aceste condiii, credem c, n cazul lipsei primului-ministru pentru o perioad determinat de timp, se pot delega atribuiile sale unui alt ministru din cadrul Executivului, doar de ctre Preedintele Republicii Moldova, eventual la propunerea primului-ministru n exerciiu.

Coordonarea activitii membrilor Guvernului poate implica i asumarea de ctre eful Executivului a unuia sau mai multor ministere, n mod definitiv sau temporar. i aceast chestiune comport discuii dar suntem de prere c primul-ministru trebuie s respecte atribuiile ce revin minitrilor. Totodat, minitrii n exerciiu sunt numii de eful statului.

Aa fiind, primul-ministru i poate asuma portofolii fie iniial n momentul numirii Guvernului sau dup o remaniere guvernamental sau o vacan a funciei de ministru. n aceste cazuri credem c eful statului trebuie s l numeasc pe primul-ministru, n mod distinct i ca ministru la ministerul sau ministerele asumate de el.

n nici un caz primul-ministru nu poate, de la sine putere, s administreze portofolii fr numire din partea efului statului.

Considerm c este de dorit ca primul-ministru s i ndeplineasc atribuiile de conducere a Guvernului i de coordonare a minitrilor, evitnd asumarea de portofolii ministeriale.

Este posibil ca eful Executivului s se afle n imposibilitate de a-i exercita atribuiile sau s decedeze n funcie. n asemenea cazuri se va desemna un prim-ministru interimar, dintre membrii Guvernului, de ctre Preedintele Republicii Moldova.

Cu privire la situaia imposibilitii exercitrii atribuiilor de ctre primul-ministru n exerciiu, interimatul nu constituie un scop n sine. Aadar, atribuiile primului-ministru interimar nceteaz dac primul-ministru n exerciiu i reia activitatea n Guvern.

Primul-ministru interimar, desemnat de eful statului dintre membrii Guvernului, i va exercita atribuiile de conducere i de coordonare pn la formarea unui nou Guvern.

O chestiune mai trebuie lmurit n legtur cu atribuiile specifice ale primului-ministru.

A conduce Guvernul nseamn a desfura activitatea de management guvernamental care const n: prezidarea edinelor Guvernului, adoptarea deciziilor guvernamentale cu acordul minitrilor, solicitarea unor informri sau rapoarte relative la activitatea desfurat de ministere, evaluarea activitii minitrilor i a ministerelor pe care le gireaz etc.

A coordona activitatea membrilor Guvernului presupune asigurarea corelrii eforturilor minitrilor i a ministerelor pe care le conduc, n scopul realizrii, n condiii optime, a administraiei publice centrale. Coordonarea activiti membrilor Guvernului, n spe a minitrilor reprezint o activitate operativ mai complex dect conducerea Executivului. Aceasta ntruct coordonarea activitii minitrilor nu se poate realiza fr o conducere optim a Guvernului, n ansamblul su.

Alin. (3) al art. 101 menioneaz o realitate consacrat n toate statele. Fiind conductorul direct i nemijlocit al Guvernului i principalul responsabil de activitatea acestuia, de soarta primului-ministru depinde existena Guvernului. n consecin, demisia primului-ministru conduce la considerarea ntregului Guvern ca fiind demisionar.

Art. 102.: Actele Guvernului.

(1). Guvernul adopt hotrri, ordonane i dispoziii.

(2). Hotrrile se adopt pentru organizarea executrii legilor.

(3). Ordonanele se emit n condiiile articolului 1062.

(4). Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de Prim-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau ordonanei.

(5). Dispoziiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activitii interne a Guvernului.

*.Hotrrile adoptate de Guvern organizeaz executarea legilor. Legile sunt adoptate de ctre Parlament iar Guvernul n calitatea sa de putere executiv are dreptul i ndatorirea de a hotrri pentru clarificarea textelor legale i pentru aplicarea lor ct mai corect.

*.Ordonanele se emit de ctre Guvern n temeiul delegrii legislative. Parlamentul poate adopta, la propunerea Guvernului, o lege special de abilitare a acestei autoriti publice executive pentru a emite ordonane doar n domenii care nu fac obiectul legilor organice.

Aceast abilitare a Guvernului este limitat n timp i trebuie s se prevad clar domeniul de activitate n care Executivul este abilitat s emit ordonane. Dac legea de abilitare prevede, ordonanele emise de Guvern se supun aprobrii Parlamentului.

*. Dispoziiile au un caracter intern deoarece sunt emise de primul-ministru n scopul organizrii activitii interne a Guvernului.

Dispoziiile sunt, de principiu, acte cu caracter administrativ dar ele pot conine i norme juridice de organizare a activitii interne a Executivului.

Sub aspect tehnic-procedural att hotrrile ct i ordonanele Guvernului sunt semnate de primul-ministru i sunt consemnate de minitrii de resort care au obligaia punerii lor n executare.

Hotrrile i ordonanele se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Constituantul a avertizat guvernanii asupra consecinelor nepublicrii hotrrilor i ordonanelor n sensul c cele nepublicate sunt considerate inexistente.

Art. 103.: ncetarea mandatului.

(1). Guvernul i exercit mandatul pn la data validrii alegerilor pentru noul Parlament.

(2). Guvernul, n cazul exprimrii votului de nencredere de ctre Parlament, al demisiei Prim-ministrului sau n condiiile alineatului (1), ndeplinete numai funciile de administrare a treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern.

Cu ocazia analizrii art. 100 din Constituie am precizat c ntre cauzele ncetrii funciei de membru al Guvernului este i aceea de expirare a mandatului. Iat ns c Legiuitorul Constituant a menionat n mod distinct ncetarea mandatului Guvernului.

Firesc, Guvernul i exercit mandatul pn la data validrii alegerilor parlamentare generale. Dar mandatul Executivului poate nceta i naintea validrii alegerilor parlamentare, respectiv: n cazul unei moiuni de cenzur care const n exprimarea votului de nencredere de ctre Parlament i n ipoteza demisiei primului-ministru.

Fie c mandatul este dus pn la capt, fie c nceteaz nainte de termen, dup validarea alegerilor parlamentare, dup adoptarea moiunii de cenzur sau dup demisia primului-ministru, Guvernul Republicii Moldova va ndeplini exclusiv funcia de administrare, concretizat n conducerea general a administraiei publice. Funciile de realizare a politicii interne i externe a statului nu vor mai putea fi exercitate de ctre Executiv. Exercitarea funciei de administrare se va efectua de ctre Guvern pn la data depunerii jurmntului de ctre membrii noului Guvern, dat de la care membrii noului Executiv i vor exercita atribuiile.

9). Pentru analiza detaliat a Guvernului, cu referire la Guvernul Romniei, a se vedea lucrarea Drept Constituional. Stat i Cetean, Bacu, 2007, partea I Puterea de Stat n Romnia. Autoritile Publice. Pentru analiza istoric a instituiei a se vedea Momente n dezvoltarea politico-juridic a Romniei, Ed. Grafit, Bacu, 2006. Ambele scrise de V. S. Curpn.