ASPECTE TEORETICE ŞI PRACTICE PRIVIND RELAŢIA PREFECT-AUTORITĂŢI ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE COMUNALE

Capitolul I. Prefectul- Statutul constituţional şi legal actual

Instituţia prefectului îşi are reglementarea legală în prezent în Legea nr. 340/2004, cu modificările care i s-au adus prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005. În Constituţie el este reglementat în Capitolul V, Secţiunea a 2-a, consacrată Administraţiei publice locale, art.123, intitulat Prefectul.

Faptul că prefectul este reglementat în secţiunea consacrată administraţiei publice locale, alături de consiliul local, primar şi consiliul judeţean, nu trebuie să determine concluzia că el reprezntă o autoritate a administratiei publice locale. Raţiunea pentru care legiuitorul constituant a găsit de cuviinţă să- plaseze în această parte a legii fundamentale rezidă din rolul pe care îl îndeplineşte, acela de autoritate care veghează asupra legalităţii activităţii desfăşurate de organele autonome locale, rol pe care doctrina îl evocă prin sintagma consacrată de tutelă administrativă.

Prefectul este agentul statului şi un organ unipersonal care reprezintă Guvernul şi administraţia centrală la nivelul judeţului.Activitatea prefectului, ca autoritate a administraţiei de stat în teritoriu, se derulează, în principal, pe două componente esenţiale, care rezultă din calitatea sa de reprezentant al Guvernului în teritoriu :asigură conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, pe de o parte, şi respectiv supravegherea respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, pe de altă parte.1

Raporturile dintre prefect şi autorităţile autonome localeÎn conformitate cu art.123 alin.4 din Constituţie între prefect, pe de o parte, şi

consiliile locale şi primari, consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raportuiri de subordonare. Dispoziţia este reluat, într-o formulare identică, de articolul 12 din Legea nr.3402004 privind prefectul şi instituţia prefectului.

Raporturile dintre ele sunt de colaborare, aşa încât, prefectul, pe de o parte şi autorităţile administraţiei publice locale, pe de altă parte să-şi desfăşoare activitatea fără presiuni şi imixtiuni. Statutul de reprezentant al Guvernului în teritoriu îi conferă prefectului aptitudinea de a veghea pentru ca activitatea consiliilor locale şi a primarilor, a consiliilor judeţene ţi a preşedinţii acestora să se desfăşoare în conformitate cu prevederile legale.

Dreptul de tutelă administrativă Prin art.120 alin 1 care normează un drept al Guvernului de conducere generală a administraţiei publice, rezultă că puterea centrală exercită un drept de tutelă administrativă generală asupra structurilor administrative din teritoriu. Acest drept de tutelă administrativă are un conţinut specific în funcţie de subordonarea sau nesubordonarea directă a autorităţilor publice locale fată de centru.Subiectele de drept public asupra cărora se exercită acest drept de tutelă sunt, pe de o parte, structurile administrative deconcentrate( prefectul, serviciile publice deconcentrate

1 Dana Tofan, Unele consideraţii cu privire la controlul de legalitate exercitat de prefect.

1

şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale), iar pe de altă parte, autorităţile locale autonome(primarul şi Consiliile locale şi judeţene).

Dreptul de tutelă asupra structurilor teritoriale deconcentrate reprezintă un drept a cărui natură presupune în principiu toate consecinţele normative ce rezultă din subordonarea ierarhică a acestor autorităţi faţă de centru: dreptul de a modifica, suspenda sau revoca actele adoptate de către acestea sau dreptul de a sancţiona aceste structuri(posibilitatea constituţională şi legală de creare a acestor organisme de execuţie şi organizare va executării deciziilor normative centrale, permite prin paralelism şi posibilitatea de revocare din funcţie sau chiar de dizolvare a acestora ca una dintre cele mai aspre sancţiuni).

Acest drept se exercită fie direct de către ministere şi celelalte organe de specialitatea ale administraţiei publice centrale faţă de propriile structuri de specialitate din teritoriu sau de către Guvern asupra reprezentanţilor săi în teritoriu, prefecţii, fie indirect de către prefecţii asupra serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, pe care le conduce.2

Dreptul de tutelă asupra autorităţilor locale autonome se exercită într-o modalitate indirectă, prin intermediul instituţiei prefectului, şi este circumstanţiat de către constituantul român în art.123 alin.5 :”Prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”Fundamentul acestui drept de tutelă rezidă în fapt în respectul principiului constituţional al legalităţii impus prin art.1 alin.5 din Constituţie. Aceste autorităţi locale nu se găsesc într-un raport de subordonare directă faţă de puterea centrală, având un caracter autonom, fiind alese şi reprezentând voinţa electoratului local, însă, plasarea lor de către însuşi constituantul român în cadrul sistemului administraţiei publice şi atribuirea competenţei generale de conducere a acestui sistem Guvernului, le plasează sub imperiul unei subordonări virtuale, am putea spune, făţă de centru.

Nu trebuie uitat faptul că aceste autorităţi locale beneficiază în acelaşi timp de toate consecinţele juridice rezultate din consacrarea constituţională a principiilor descentralizării şi autonomiei locale pe care le vom analiza într-un capitol distinct. Dar, libertatea de administrare de care se bucură colectivităţile teritoriale îşi găseşte întotdeauna limita în prerogativele statului, aceste prerogative neputând fi "nici restrânse nici private de efect, nici chiar temporar; intervenţia legiuitorului este deci subordonată condiţiei ca controlul administrativ (...) să permită asigurarea respectului legilor şi (...) salvgardarea intereselor naţionale (...)" (Consiliul Constituţional francez, Dec. nr 82-137 din 25 februarie 1982). Aceste exigenţe constituţionale sunt satisfăcute prin acordarea posibilităţii reprezentantului statului în teritoriu de a supune deciziile organelor şi persoanelor reprezentative ale acestor colectivităţi teritoriale unui control jurisdicţional3.

2 VERGINIA VERDINAŞ, Drept administrativ, ediţia a III a, Ed. Universul juridic , Bucureşti, 2007,p.362.3 MICHEL DE VILLIERS, THIERRY S. RENOUX, Code Constitutionnel, comentté et adnotté, Ed. Litec, Paris, 2001, p. 646.

2

Nevoia de armonizare a principiilor constituţionale ne permite să concluzionăm că aceste autorităţi se bucură de o autonomie decizională limitată de dreptul specific de tutelă administrativă exercitat de puterea centrală.

După cum se poate observa, această tutelă are un caracter particular şi vizează o singură situaţie juridică posibilă în care poate interveni: prin atacarea în faţa instanţei de contencios administrativ a actelor adoptate de către autorităţile locale autonome pe motivul nelegalităţii acestora. Nesubordonate direct puterii centrale, autorităţile locale trebuie însă să-şi desfăşoare activitatea sub semnul legalităţii, neputând adopta acte prin care să-şi depăşească competenţele dobândite sau care să nu fie conforme legii. Medierea unei situaţii în care puterea centrală, prin reprezentantul său în teritoriu, prefectul, consideră că un act emis de aceste autorităţi are caracter nelegal, revine numai instanţei de contencios administrativ.

Astfel, subliniem încă odată că nu avem de-a face cu o subordonare directă faţă de puterea centrală, ci cel mult una pe care am putea-o defini drept "virtuală", deoarece aceasta, prin prefect, nu va putea să modifice, să suspende sau să anuleze actele considerate nelegale. Singura competentă este instanţa de judecată, iar rezultatul admiterii acţiunii intentate de către prefect este constituit din suspendarea efectelor actului până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei deduse judecăţii.

Consecinţele juridice ale dreptului constituţional de tutelă al prefectului

Analiza art. 123 alin. (5) din Constituţie, care normează specificul dreptului de tutelă administrativă exercitat de către prefect, ca reprezentant al Guvernului, asupra autorităţilor locale alese, impune mai multe precizări prin prisma consecinţelor normative pe care le crează.

a) Obligaţia de efectuare a controlului legalităţiiO primă precizare apare sub forma unei obligaţii generale ce rezultă indirect din

prevederile art. 123 alin. (5) din Constituţie, o obligaţie care incumbă prefectului de a realiza un control real de legalitate asupra actelor administrative primite de la autorităţile locale alese4. Prefectul nu se poate prevala de această obligaţie constituţională şi trebuie să analizeze din punct de vedere al legalităţii fiecare act furnizat de către autorităţile locale autonome deoarece, după cum dispune art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2006 privind prefectul şi instituţia prefectului5, acesta "este garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local".

De altfel, în acest sens se pronunţă şi Consiliul Constituţional francez care, afirmând prin Dec. nr. 93-335 din 21 ianuarie 1994 că "echilibrul general pe care se bazează controlul de legalitate al actelor colectivităţilor locale de care reprezentantul statului este ţinut a-l asigura (…)", arată indirect că prefecţilor le revine o obligaţie constituţională de efectuare a controlului de legalitate. De asemenea, dispunând prin Dec. nr. 96-373 din 9 aprilie 1996 că "posibilitatea de punere în practică fără întârziere a atribuţiilor pe care (reprezentantul statului) trebuie să le exercite în virtutea art. 72 (…)", Consiliul Constituţional francez, prin referirea la absenţa oricărei întârzieri, indică

4 este vorba mai exact de o verificare a legalităţii şi nu neapărat de un control propriu-zis de legalitate.5 republicată în M. Of. nr. 225 din 24 martie 2008.

3

din nou indirect caracterul obligatoriu al controlului de legalitate6 care trebuie efectuat de către prefecţi şi care nu constituie o facultate pentru aceştia.

b) Obligaţia de a sesiza instanţa de contencios administrativ în cazul constatării stării de nelegalitate a actului controlatO a doua precizare ce se impune rezultă din utilizarea sintagmei "poate" de către

constituantul român ["prefectul poate ataca (...)"]. Folosirea acestui termen poate sugera o facultate din partea prefectului, faptul că nu ar fi obligat să sesizeze instanţa de contencios administrativ, chiar şi în ipoteza în care constată nelegalitatea actului controlat, şi că, în acelaşi mod, acesta ar putea să renunţe la o acţiune introdusă şi dedusă judecăţii7. Considerăm că o astfel de interpretare nu poate fi primită şi că în acest caz art. 123 alin. (5) are un caracter imperativ pentru prefect normând o obligaţie pentru acesta de a sesiza instanţa de judecată în cazul constatării stării de nelegalitate a actului administrativ local.

c) Obligaţia de transmitere a actelor adoptate în vederea efectuării controlului de legalitateO a treia precizare vizează crearea unei obligaţii pentru autorităţile locale

enumerate în cuprinsul art. 123 alin. (5), consiliul judeţean, consilul local, primarul, de transmitere către prefect a actelor adoptate de către acestea în vederea efectuării controlului de legalitate şi eventual a sesizării instanţei de contencios administrativ dacă se impune. Necesitatea transmiterii actului se impune prin faptul că prefectul trebuie să cunoască actul înainte de a deveni executoriu pentru a putea fi în măsură să sesizeze instanţa de judecată în caz de nelegalitate în considerarea obligaţiei constituţionale ce-i incumbă (Consiliul Constituţional francez, Dec. nr. 82-137 din 25 februarie 1982).

Pe lângă aceste autorităţi, deşi textul constituţional nu prevede expres, dar având în vedere caracterul eligibil al acestor autorităţi, prin prisma ultimelor modificări şi completări aduse Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, considerăm că trebuie inclus şi preşedintele Consiliului judeţean care, potrivit art. 25 din lege, este ales de către electoratul local. În plus, legea precitată, dispunând în art. 106 alin. (1) sfera actelor ce pot fi adoptate de către preşedintele Consilului judeţen, face trimitere în alin. (2) la prevederile art. 48 şi art. 49 din lege, care se aplică în mod corespunzător, aceste două articole normând procedura standard şi obligatorie prin care se trimit actele adoptate prefectului.

Legea administraţiei publice locale face aplicaţia acestei obligaţii de transmitere a actelor adoptate ce incumbă acestor autorităţi locale alese prin intermediul art. 115 care normează în alin. (2) că "Dispoziţiile primarului se comunică în mod obligatoriu prefectului judeţului, în cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor", în alin. (3) lit. b) – "Hotărârile consiliului local se comunică în mod obligatoriu prefectului judeţului", şi în alin. (4) – "Hotărârile consiliului judeţean se comunică în mod obligatoriu prefectului judeţului". O carenţă a modificării de dată recentă a legii o constituie necorelarea art. 115 cu noile prevederi legale introduse, în special cu art. 106. Din dispoziţiile legale nu rezultă direct obligaţia de transmitere a actelor adoptate decât pentru primar, Consiliul

6 art. 72 din Constituţia Franţei de la 1958 normează printre misiunile de bază ale reprezentanţilor statului, prefecţilor, efectuarea controlul administrativ.7 MICHAEL VERPEAUX, op.cit., p. 131.

4

local şi Consiliul judeţean (art. 115), în ceea ce îl priveşte pe preşedintele Consiliului judeţean, aceasta rezultând indirect (art. 106).

Prin prisma acestei obligaţii ce revine autorităţilor locale pot fi puse mai multe întrebări de genul: care este sfera actelor ce trebuie transmise? sau care este termenul în care trebuie transmise?

Cât priveşte răspunsul la prima întrebare, legea le identifică fie direct, dispoziţiile primarului şi hotărârile Consiliilor locale şi judeţene, fie indirect, dispoziţiile preşedintelui Consiliului judeţean. Oare însă toate aceste acte adoptate de către aceste autorităţi trebuie trimise în vederea efectuării controlului de legalitate de către prefect? Un răspuns pozitiv ar însemna că am avea de-a face cu o inflaţie de texte normative adresate prefectului, care ar pune problema dacă instituţia în cauză ar putea face faţă unei astfel de situaţii în condiţiile în care controlul legalităţii nu constituie decât una din atribuţiile fundamentale ale prefectului.

Datorită faptului că legea nu este edificatoare în acest sens, considerăm, bazându-ne argumentaţia pe distincţia efectuată de legiuitor cu privire la actele acestor autorităţi, acte cu caracter normativ sau acte cu caracter individual8, că obligaţia de transmitere nu priveşte decât o parte dintre acestea, şi anume actele cu caracter normativ ca acte de drept public, fiind excluse cele cu caracter individual care privesc o relaţie din sfera dreptului privat9. Precizăm, de asemenea, că prefectul, în considerarea rolului şi misiunii sale ca reprezentant al statului, poate efectua controlul de legalitate şi asupra actelor faţă de care nu există o asemenea obligaţie de transmitere.

În ceea ce priveşte răspunsul la cea de-a doua întrebare, de data aceasta legiutorul a prevăzut termene în mod expres: 5 zile cu privire la transmiterea dispoziţiilor primarului [art. 68 alin. (1) din lege] şi 10 zile cu privire la transmiterea celorlalte acte [art. 48 alin. (2) din lege]. Prevederea unor termene scurte este de înţeles prin prisma interesului autorităţilor locale de-şi vedea actele adoptate producând efecte juridice. d) Condiţiile necesare pentru dobândirea de caracter executoriu de către actele adoptate

O a patra precizare vizează faptul că normarea unei obligaţii de transmitere a actelor adoptate de către autorităţile locale către prefect creează consecinţe asupra momentului în care aceste acte produc efecte juridice şi sunt deci obligatorii. Legea prevede într-o manieră generală că acestea devin executorii sau obligatorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică10.

Prin completarea dispoziţiilor legale cu cele constituţionale, practic avem de-a face cu două etape obligatorii şi succesive pe care trebuie să le parcurgă un act adoptat pentru a putea produce efecte juridice: transmiterea către prefect în formă scrisă prin secretarul respectivei unităţi administrativ-teritoriale (art. 48 din lege) şi aducerea la cunoştinţă publică (prin publicare oficială în monitoare). Deci, putem afirma că se

8 art. 49 alin. (1), art. 68 alin. (1), art. 98 şi art. 106 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.9 pentru mai multe detalii cu privire la această distincţie în dreptul francez şi cu privire la evoluţia acesteia la nivelul actelor legislative a se vedea MICHAEL VERPEAUX, op.cit., p. 137-139.10 art. 49 alin. (1), art. 68 alin. (1), art. 98 şi art. 106 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.

5

creează două condiţii obligatorii pentru dobândirea caracterului executoriu de către actele adoptate: transmiterea şi publicarea11.

e) Obligaţia de control al legalităţii într-un termen rezonabilO a cincea precizare se referă la faptul că transmiterea anumitor acte adoptate de

către autorităţile locale prefectului creează pentru acesta o obligaţie de control al legalităţii ce trebuie efectuat într-un termen rezonabil, în acestă perioadă aceste acte normative neproducând efecte juridice.

Termenul rezonabil în care trebuie efectuat controlul de legalitate reprezintă o exigenţă de natură constituţională şi se impune prin necesitatea rezolvării rapide şi promte a problemelor ce pot apărea la nivelul colectivităţilor locale, o tergiversare prea mare din partea prefectului putând produce blocaje instituţionale şi consecinţe negative în plan local. De altfel legea administraţiei publice locale face trimitere la un asemenea termen prin dispoziţiile art. 49 alin. (2) care prevăd că "Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect"12. Prin coroborare cu prevederile alin. (1) al aceluiaşi articol care prevede că "Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică"13, rezultă că prefectul are la dispoziţie un termen de numai 5 zile în care să efectueze controlul de legalitate, după expirarea acestui termen actul începând să producă efecte juridice.

Considerăm că un asemenea termen este contrângător, iar prefectul nu poate să efectueze un control de legalitate eficace într-un termen aşa de scurt, pe de o parte datorită numărului mare de acte ce îi parvin, iar pe de altă parte, datorită celorlalte atribuţii pe care este obligat să le exercite. Necesitatea soluţionării controlului într-un termen rezonabil nu presupune automat ca acest termen să fie scurt, controlul efectuat trebuind în primul rând să fie real şi eficace.

Atribuţiile prefectuluiActivitatea prefectului este guvernată de mai multe principii, pe care le regăsim

reglementate în art.4 al Legii nr. 340-2004, respectiv: legalitatea, imparţialitatea, obiectivitatea, transparenţa şi liberul acces la informaţiile de interes public, eficienţa, responsabilitatea, profesionalizarea şi orientarea către cetăţean. Aceste principii sunt în deplin acord cu valorile instituite la nivel comunitar, şi aveam în vedere chiar art.1 alin.(2) al Tratatului Uniunii Europene, care prevede că obiectivul Tratatului este de a marca o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni... în care deciziile sunt luate în cel mai mare respect faţă de principiile deschiderii şi al apropierii de cetăţeni.

Legea recunoaşte instituţiei prefectului capacitatea juridică de drept public, care se exercită în exclusivitate de prefect. Instituţia prefectului dispune şi de o capacitate juridică de drept privat, formată din totalitatea drepturilor şi obligaţiilor civile, care se poate exercita nu numai de către de prefect, ci şi de persoane desemnate de acesta prin ordin.

11 transmiterea apare astfel ca o condiţie nouă, de natură constituţională, cu privire la cadrul de drept comun prin care un act adoptat devine producător de efecte juridice. 12 prevederile acestui articol se aplică în mod corespunzător şi în ceea ce priveşte dispoziţiile adoptate de către primar sau de către preşedintele Consiliului judeţean.13 şi în acest caz prevederile acestui articol se aplică în mod corespunzător şi în ceea ce priveşte dispoziţiile adoptate de către primar sau de către preşedintele Consiliului judeţean.

6

Atribuţiile prefectului sunt, din punct de vedere al izvorului lor, de mai multe categorii atribuţii prevăzute de Constituţie ; atribuţii prevăzute de Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, cu modificările ulterioare; atribuţii prevăzute de alte acte normative; însărcinările date de Guvern. Actele prefectului

În exercitarea atribuţiilor sale, prefectul emite ordine, care sunt acte administrative, care pot avea atât caracter normativ cât şi caracter individual.Pentru cele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate, prefectul are obligaţia să consulte în prealabil conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din judeţe. Referitor la operaţiunea de consultare, în literatura de specialitate, s-a exprimat o opinie critică, în sensul că ar fi fost necesar să se renunţe la consultare şi să se prevadă, în locul acesteia, emiterea unui aviz sau acord.

Ordinele cu caracter normativ devin executorii după ce au fost aduse la cunoştinţă publică, iar ordinele cu caracter individual devin executorii de la data comunicării către persoanele interesate. Din punct de vedere al procedurii de emitere, ordinele prefectului se împart în două categorii : ordine care pot fi emise de prefect în exercitarea propriilor atribuţii, fără concursul altor autorităţi şi ordine prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic şi de specialitate, care impun consultarea conducătorilor organelor de specialitate din judeţ.

Capitolul II -Consiliul local

Potrivit art.121 alin.1, “autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii”. Ele reprezintă astfel o autoritate a autonomiei locale cu caracter deliberativ. În afara termenului de consiliu local, legea mai foloseşte şi conceptul de consiliu comunal şi consiliu orăşenesc, prin art.122 alin.1 care consacră rolul consiliului judeţean de a coordona activitatea consiliilor comunale si orăşeneşti. Statul consiliilor locale(comunale, orăşeneşti şi municipale) este acela de autorităţi administrative autonome cu caracter reprezentativ.14

Art.121 alin. 1 prevede că atât consiliile locale cât şi primarii sunt aleşi în condiţiile legii. Consiliile locale sunt organe deliberative ale autonomiei locale cu caracter colegial fiind astfel formate din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Prefectul este cel care stabileşte, prin ordin, numărul consilierilor, potrivit art.29 din legea nr.215/2001. Acest număr variază în funcţie de numărul locuitorilor, între 9 consilieri pentru localităţile care au până la 1.500 de locuitori şi 27 de consilieri pentru localităţile care au peste 400.000 de locuitori.

Atribuţiile consiliului localDin punctul de vedere al competenţei sale materiale(rationae materiae), consiliul

local dispune de competenţă materială generală în unitatea administrativ teritorială în care a fost ales şi funcţionează. Din punctul de vedere al competenţei teritoriale, consiliul local are competenţă locală, limitată la unitatea administrativ teritorială respectivă. Articolul 38 stabileşte norma de principiu potrivit căreia consiliul local are iniţiativă şi

14 EUGEN POPA, Drept Administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2000, p.41

7

hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale.

Actele consiliului localÎn exercitarea atribuţiilor care îi revin, consiliul local adoptă potrivit art.120 nou

introdus prin legea nr.286/2006 hotărâri care se comunica obligatoriu primarului localităţii şi prefectului judeţului. Din punct de vedere al naturilor juridice hotărârile consiliului local sunt acte administrative, care pot avea caracter normativ sau individual.În funcţie de acest caracter poate fi stabilită data intrării în vigoare a hotărârii: data aducerii la cunoştinţă publică a hotărârilor normativ, data comunicării hotărârilor cu caracter individual.

PrimarulCoroborând articolul 21 cu articolele cuprinse în capitolul 3 din Legea

nr.215/2001, desprindem concluzia că primarul reprezintă autoritatea administraţiei publice cu caracter executiv. Statutul primarului este format din totalitatea drepturilor, obligaţiilor atribuţiilor şi responsabilităţilor pe care i le consacră Legea nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali şi Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.O asemenea problemă ar putea fi abordată într-o cercetare de sine stătătoare, astfel încât ne vom rezuma în esenţă la următoarele dimensiuni ale acestui statut:

Primarul este în egală măsură reprezentant al statului, dar si reprezentant al unităţii administrative teritoriale în care a fost ales şi îşi desfăşoară activitatea.

Conduce serviciile publice locale şi aparatul de specialitate al primarului, numeşte, revocă din funcţie şi sancţionează personalul acestui aparat.

Îndeplineşte o funcţie de autoritate publică, şi se bucură, pe timpul mandatului, de o anumită protecţie prevăzută de legea penală.

Se află în serviciul colectivităţii locale care l-a ales, fiind, cum se exprimă doctrina franceză, un agent al acelei colectivităţi, calitate care primează faţă de cea de agent al statului.

Reprezintă unitatea administrativ teritorială în raporturile cu alte autorităţi publice, cu persoane fizice sau juridice din ţară sau din străinătate, precum şi în justiţie.

Pe perioada mandatului, raportul de muncă sau de serviciu la o societate comercială, regie autonomă, instituţie publică, se suspendă, iar după încetarea mandatului îşi reia activitatea, durata mandatului constituind vechime în muncă.

Se bucură de anumite drepturi şi îndatoriri specifice cum ar fi: dreptul de a-şi păstra postul reluat după încetarea mandatului timp de 2 ani, perioadă în care nu poate interveni nici o modificare sau încetare a raportului de muncă sau de serviciu.

Actele primaruluiÎn exercitarea atribuţiilor sale, primarul, potrivit art.71 din Lege, adoptă dispoziţii,

care se comunică în mod obligatoriu prefectului, în cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor şi devin executorii numai după ce au fost aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz. Legea actuală prevede

8

expres că dispoziţiile primarului pot avea atât caracter normativ, cât şi caracter individual, însă precizăm că majoritatea dispoziţiilor emise de primar au caracter individual, ele vizând situaţia unor subiecte de drept determinate, precum numiri în funcţie, aplicarea unor sancţiuni.

Actele primarului, ca orice acte administrative, sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti în baza articolelor 52 şi 126 alin.6 din Constituţie şi prevederilor Legii nr. 340/2004, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legii nr.215/2001 administraţiei publice locale, ele se supun controlului de legalitate exercitat de prefect.

Studiu de caz

Speţă: anularea autorizaţiei de construcţie.

Din Legea 554/2004Art.26 din Legea 340/200415 Admisibilitatea actiunii formulata de prefect, in temeiul dispozitiilor art.26 din Legea 340/2004, este conditionata de respectarea proceduri prealabile (Decizia nr.191/R-C din 15 martie 2006). Prin actiunea formulata, Prefectul judetului X a solicitat, in contradictoriu cu Primarul municipiului de reşedinţă al judeţului, anularea a doua autorizatii de constructie, pe care le-a considerat emise cu încalcarea legii.

In cauza au formulat cerere de interventie in interesul paratului si beneficiarii celor doua acte administrative (autorizaţii de construcţie). Prin sentinta nr.721/2005, Tribunalul X a respins actiunea, retinand ca este incidenta exceptia invocata de parat si de intervenienti, privind neefectuarea procedurii prealabile.Impotriva acestei hotarari a formulat recurs prefectul, cale de atac16 solutionata cu majoritate, in sensul respingerii ei ca nefondata. Pentru a hotari astfel instanta de control judiciar, in opinie majoritara, a retinut ca, desi potrivit art.7 alin.5 din Legea 554/2004, atunci cand prefectul are calitatea de reclamant, nu este obligatorie procedura prealabila, in cauza17 sunt aplicabile dispozitiile legii speciale, respectiv cele privind institutia prefectului.Astfel, potrivit art.26 din Legea 340/2004, act normativ despre care s-a retinut ca are valoare de lege speciala in raport de Legea 554/2004, atunci cand verifica legalitatea actelor administrative prefectul are datoria, ca inainte cu cel putin 10 zile de introducerea actiunii in contencios administrativ, sa solicite autoritatii

15 Legea privind instituţia prefectului

16 Mijloc juridic procesual pus la dispozitia partii interesate, procurorului etc., prin care se creeaza posibilitatea verificarii legalitatii si temeiniciei

hotararilor judecatoresti si inlaturarea eventualelor greseli savarsite

17 Din punct de vedere juridic:

a) Scopul in vederea caruia o persoana se obliga fata de alta printr-un act juridic.

b) Temeiul juridic al unei actiuni in fata unui organ de jurisdictie.

c) Pricina, proces, speta.

9

administrative reanalizarea actului socotit nelegal, cu consecinta eventualei modificari sau revocari.Concluzia potrivit careia in cauza era obligatorie procedura la care se refera dispozitia legala precitata, este sustinuta si de dispozitiile art.65 alin.3 din Legea 24/2000, privind tehnica legislativa, potrivit carora evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute in cazul actelor legislative speciale si nu opereaza o modificare a acestora, atata vreme cat norma generala a materiei nu prevede expres completarea sau abrogarea. Caracterul de norma speciala al legii privind institutia prefectului se impune, in principal, pentru ca art.26 reprezinta temeiul calitatii procesuale active18 al reclamantei si, in subsidiar, pentru ca potrivit art.261 pct.6, aceasta lege se completeaza cu Legea 554/200419.Concluzionand in sensul ca Legea 340/2004 este lege speciala si introduce cerinta procedurii prealabile pentru actiunile de natura celei de fata, s-a apreciat ca fata si de dispozitiile art.109 alin.2 din Codul de procedura civila, in mod corect tribunalul a retinut inadmisibilitatea actiunii.In opinia separata s-a apreciat ca Legea 340/2004 nu este lege speciala, un astfel de caracter avandu-l Legea 50/199120 si ca, oricum, potrivit art.21 din Constitutie, jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite. Pentru aceste considerente si fata de prevederile art.7 din Legea 554/2004, fata de faptul ca cele doua autorizatii de constructie nu au fost aduse la cunostinta prefectului, in conformitate cu Legea 215/2000, si o actiune de aceasta natura, daca ar fi fost promovata de Ministerul Public sau Avocatul Poporului, nu ar fi fost conditionata de procedura prealabila se impunea casarea21hotararii si trimiterea spre solutionare in fond, observandu-se si ca partile interesate au sustinut ca actele administrative sunt legale.

18 Totalitatea bunurilor avand valoare comerciala detinute de catre o companie, institutie sau persoana fizica. Activele pot fi tangibile, cum ar fi stocurile, utilajele, cladirile si terenurile, sau intangibile, cum ar fi brevetele si marcile. (2) Partea stanga a bilantului in care sunt inscrise activele. (3) in cazul fondurilor de investitii, instrumentele financiare care alcatuiesc portofoliul se mai numesc si active financiare (bani, actiuni, obligatiuni s.a.)19 Legea contenciosului administrativ20 Legea privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor21 Desfiintare a unei hotarari judecatoresti ca urmare a admiterii unei cai de atac (recurs, apel). Casarea hotararii atacate poate fi totala, atunci cand hotararea este desfiintata in intregul ei ( se referea la toate chestiunile de fapt si de drept) sau partiala, atunci cand se desfiintieaza numai o parte din hotararea atacata ( se rederea numai la unele chestiuni de fapt si de drept).Motivele de casare sunt prevazute de lege.Casand hotararea atacata, instanta dispune fie de achitarea inculpatului sau incetarea procesuluipenal, fie rejudecarea de catre instanta a carei hotarare a fost atacata (cu exceptia cazului de incompetenta, cand se dispune rejudecarea de catre instanta competenta), fie rejudecarea cauzei de catre instanta de recurs.

10

Bibliografie:Tratate şi cursuri:

1. APOSTOL TOFAN, DANA , Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003

11

2. APOSTOL TOFA, DANA, Drept administrativ, vol.II, Ed. All Beck, Bucureşti, 20043. DĂNIŞOR, DAN CLAUDIU, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.I, Ed.C.

H. Beck, Bucureşti, 20064. GÎRLEŞTEANU, GEORGE LIVIU, Principii fundamentale de organizare şi

funcţionare a administraţiei publice din România, Ed. Sitech, Craiova, 20085. IORGOVAN, ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a 4-a, Ed.

All Beck, Bucureşti, 20056. NEDELCU, IULIAN; NICU, ALINA LIVIA, Drept administrativ, Ed. Themis,

Craiova, 2006 7. TRĂILESCU, ANTON, Actele administraţiei publice locale, Ed. All Beck,

Bucureşti, 2002.8. VEDINAŞ, VERGINIA, Drept administrativ, Ed. Universul Juric, Bucureşti, 20079. VERPEAUX, MICHAEL, Les collectivivités territoriales en France, Ed. Dalloz,

2006.

Acte normative1. Legea- Cadru nr.195/2006 a descentralizării, publicată în M. Of. nr.225 din 25

mai 2006.2. Legea nr. 340/2006 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în M.

Of. nr. 225 din 24 martie 2008.3. Legea nr. 215/2005 a administraţiei publice locale, republicată în M. Of. nr.123

din 20 februarie 2007, şi actualizată până la data de 16 martie 2008 prin modificările şi completările aduse de : Ordonanţa de urgenţă nr.20 din 27 februarie 2008 şi Legea nr. 35 din 13 martie 2008.

12