6. evaluarea descentralizrii proprietilor din republica m

7/23/2019 6. Evaluarea Descentralizrii Proprietilor Din Republica M

1/144

Programul Comun de Dezvoltare Local Integrat

EVALUAREA DESCENTRALIZARII

PROPRIETATILOR DIN REPUBLICA MOLDOVA

:

Analiza comparativ a studiilor de caz din ri europene

Noiembrie 2011


2/144

Evaluarea descentralizrii proprietilor din Republica Moldova

IHS Romania SRL 24 noiembrie 2011 2

Acest studiu a fost elaborat n cadrul Programului Comun de Dezvoltare Local Integratimplementat de Guvernul Republicii Moldova cu asistena Programului Naiunilor Unite pentruDezvoltare (PNUD), Entitii Naiunilor Unite pentru Egalitatea de Gen i Abilitarea Femeilor(UN Women), finanat de ctre Guvernul Suediei.

Mai multe informaii despre activitile desfurate de Programul Comun de Dezvoltare LocalIntegrat putei gsi vizitndpaginile web:www.descentralizare.gov.mdiwww.undp.md

Opiniile exprimate n aceast publicaie nu reflect neaprat politicile sau viziunile oficiale aleGuvernului Republicii Moldova, PNUD, UN Women sau ale Guvernului Suediei.

Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare lucreaz cu oamenii la toate nivelurile societiipentru a sprijini crearea unor ri rezistente la crize i pentru a ghida i susine o dezvoltare carecontribuie la mbuntirea vieii fiecrui om. Prezeni n 177 de ri i teritorii, noi oferim o

perspectiv global i soluii locale pentru abilitarea oamenilor i pentru crearea unor rirezistente.

Pentru mai multe informaii despre aciunile PNUD v rugm s vizitai:www.undp.org,www.undp.md

Entitatea Naiunilor Unite pentru Egalitatea de Gen i Abilitarea Femeilor (Un Women) este oorganizaie ONU, care promoveaz egalitatea de gen i abilitarea femeilor. n calitate de lidermondial pentru femei i fete, UN Women lucreaz pentru accelerarea progresului de satisfacere anecesitilor lor la nivel mondial.

Pentru mai multe informaii v rugm s vizitai:www.unwomen.org
http://www.descentralizare.gov.md/http://www.descentralizare.gov.md/http://www.descentralizare.gov.md/http://www.undp.md/http://www.undp.md/http://www.undp.md/http://www.undp.org/http://www.undp.org/http://www.undp.org/http://www.undp.md/http://www.undp.md/http://www.unwomen.org/http://www.unwomen.org/http://www.unwomen.org/http://www.unwomen.org/http://www.undp.md/http://www.undp.org/http://www.undp.md/http://www.descentralizare.gov.md/


3/144



Cuprins

Lista figuri Pag. 5

Lista tabele Pag. 6List abrevieri Pag. 71. Introducere Pag. 8

1.1 Contextul studiului n relaie cu ToR Pag. 81.2. Relevana studiului n relaie cu descentralizarea Pag. 81.3. Relevana studiului n relaie cu situaia din R. Moldova Pag. 81.4. Abordare metodologic i structura studiului Pag. 10

2. Studii de caz Pag. 13

2.1. Prezentarea general Pag. 13A. Studiu de caz Danemarca Pag. 14

1. Evoluia sistemului de cadastru, administrare i managementul proprietilor

n Danemarca Pag. 142. Conceptul sistemului GIS danez pentru informaiile referitoare la terenuri iproprieti Pag. 153. Conceptul proprietii imobiliare Pag. 164. Conceptul Planificrii Pag. 175. Sistemul danez pentru managementul utilizrii terenurilor Pag. 186. Descentralizare, subsidiaritate i durabilitatea Pag. 18

B. Studiu de caz - Frana Pag. 211. Regimul juridic aplicabil proprietii publice n Frana Pag. 212. Codul general al proprietii persoanelor publice Pag. 24

C . Studiu de caz Olanda Pag. 28

1. Dreptul de proprietate asupra terenului i proprietilor Pag. 282. Piaa imobiliar de terenuri i cldiri Pag. 293. Teren dezvoltat (teren plus cldiri) Pag. 304. Sisteme de informaii Pag. 305. Legislaia referitoare la folosina locuinei Pag. 326. Legislaia referitoare la locuinele nchiriate (la relaia proprietar chiria): Pag. 327. Legislaia privind relaia proprietar chiria pentru proprieti nerezideniale: Pag. 338. Legislaie suplimentar privind folosina cldirilor: Pag. 339. Responsabilitate social n managementul locuinelor Pag. 3410. Locuire i ngrijire Pag. 38

D. Studiu de caz Polonia Pag. 41

1. Aspecte generale privind politica managementului domeniului public alautoritilor locale Pag. 412. Proprieti necesare pentru furnizarea serviciilor publice Pag. 423. Cadrul juridic comparativ cu alte ri din Europa Pag. 444. Scurt analiz a cadrului legal i a implicaiilor sale Pag. 455. Efecte ale descentralizrii proprietii i liberalizrii pieei Pag. 456. Principiile care au stat la baza schimbrilor legislative Pag. 46

D1. Managementul proprietii municipale - Szczecin Pag. 471. Procesul transferului dreptului de proprietate. Pag. 47

2. Impactul transferului i a privatizrii bunurilor imobile Pag. 503. Structura de management a domeniului public Pag. 52

4. Bugetele autoritilor publice locale i managementul activelor Pag. 565. Planificare urban i administrarea proprietii Pag. 686. Exemplificarea unui mod n care grupul de proprieti municipale influeneaz


4/144



dezvoltarea urban Pag. 70D2. Managementul proprietii municipale - Varovia Pag. 77

1. Valoarea bunurilor imobile i gestionarea terenurilor prezentareaprincipalelor aspecte identificate Pag. 77

2. Provocri i riscuri privind managementul proprietii Pag. 78

3. Analiza managementului proprietilor n Varovia Pag. 784. Recomandri Pag. 85E. Studiu de caz Romania Pag. 87

1. Regimul juridic aplicabil proprietii publice n Romnia Pag. 872. Domeniul public i domeniul privat n perioada actual Pag. 893. Corelaia proprietate public-domeniu public Pag. 914. Definiia dreptului de proprietate public Pag. 925. Obiectul proprietii publice Pag. 936. Sfera bunurilor domeniului public (proprietate public) Pag. 937. Caracterele dreptului de proprietate public Pag. 958. Modurile de dobndire ale dreptului de proprietate public Pag. 96

9. Transferul bunurilor dintr-un domeniu n altul Pag. 9710. Stingerea dreptului de proprietate public Pag. 9811. Aprarea dreptului de proprietate public Pag. 9812. Inventarierea bunurilor proprietate public Pag. 9813. Modalitile de exercitare a dreptului de proprietate public Pag. 102

E1. Managementul proprietii municipale - Vatra Dornei Pag. 1061. Introducere Pag. 107

2. Informaii generale i analiza problemelor Pag. 1083. Strategii i aciuni Pag. 1104. Concluzii Pag. 113

5. Rezultatele studiului de caz prezentate pe scurt Pag. 114

F . Studiu de caz Ungaria Pag. 135

1. Introducere. Pag. 135

2. Aspecte cheie privind managementul cadastral i identificarea nevoilorutilizatorilor Pag. 137

3. Modernizarea sistemului cadastral n Ungaria Pag. 1404. Procesul de modernizare (1992-1995) Pag. 140

5. Perioada 1995 - 1997 Pag. 142

Bibliografie Pag. 144


5/144



Lista figuri

Figura 1 Metodologia realizrii procesului de descentralizare a proprietilor Pag. 11Figura 2 Conceptul sistemului GIS danez pentru informaiile referitoare la terenuri i

proprieti. Pag. 16

Figura 3 Conceptul proprietii imobiliare permite monitorizarea terenurilor ca obiectlegal, fiscal sau fizic. Pag. 16

Figura 4 Sistemul danez pentru managementul utilizrii terenurilor. Pag. 18Figura 5 Modelul administrativ al unei asociaii de locuire. Pag. 39Figura 6 Procesul de dezvoltare a unui teren neocupat. Pag. 43

Figura 7 nregistrri ale fluxurilor de venituri: a) subvenii; b) subvenii pentrueducaie; c) subvenii pentru activiti obligatorii i administrative. Pag. 57

Figura 8 Relaiile fundamentale n managementul financiar la nivel local. Pag. 58Figura 9 nregistrarea fluxurilor de venituri ncasate de ctre birouri fiscale cote din

impozite ale bugetului de stat. Pag. 59

Figura 10 nregistrri referitoare la mprumuturi. Pag. 60

Figura 11 nregistrri referitoare la cheltuielile bugetare planificate. Pag. 60Figura 12 nregistrri la sfritul anului bugetar. Pag. 61Figura 13 Modul n care sunt fcute nregistrrile contabile ale acestor venituri n

bugetul anului 1996 n Szczecin. Pag. 63Figura 14 Un exemplu de inregistrare a cheltuielilor corespunzatoare terenurilor si

proprietatilor. Bugetul pe 1996 al orasului Szczecin. Pag. 65

Figura 15 Organigrama oraului Varovia. Pag. 85Figura 16 Clasificarea tipurilor de proprieti nchiriate (sursa:A.U.D.I.T. 1988.a) Pag. 117Figura 17 Clasificarea proprietilor municipale Pag. 118Figura 18 Venituri din utilizarea terenurilor Pag. 118

Figura 19 Venituri din utilizarea cldirilor Pag. 119

Figura 20 Informaiile privind situaia terenurilor. Pag. 119Figura 21 Diagrama primriei Vatra Dornei Pag. 133Figura 22 Schema relaiilor informaionale i financiare Pag. 134


6/144



Lista tabele

Tabelul 1 Tipologia proprietilor i administrarea acestora. Pag. 41Tabelul 2 Structura domeniului public de interes local. Pag. 50

Tabelul 3 Clasificarea veniturilor obinute din proprieti n cadrul bugetului APL i n

contabilitatea financiar Pag. 62Tabelul 4 Veniturile prevzut a fi obinute din vanzarea proprietilor imobiliare. Pag. 64Tabelul 5 Clasificarea cheltuielilor legate de proprieti n bugetul local i de

contabilitatea financiara Pag. 65

Tabelul 6 Fluxul de numerar generat n situaia lurii deciziei (a) Pag. 67Tabelul 7 Fluxul de numerar generat n situaia lurii deciziei (b) Pag. 67Tabelul 8 Rezerva municipal de terenuri destinate locuirii i comerului pentru

nchiriere. Pag. 79Tabelul 9 Terenurile deinute de ctre municipalitate, dup tipul deintorilor. Pag. 79Tabelul 10 Distribuia terenurilor din domeniul public local. Pag. 80Tabelul 11 Terenuri aflate n posesia municipalitii, pe tipuri de folosin. Pag. 81

Tabelul 12 Situaia activelor fixe corporale conform Balanei Primriei. Pag. 82Tabelul 13 Situaia terenurlori cu drept de usufruct. Pag. 82Tabelul 14 Situaie rezervelor municipale/spaii comerciale nchiriate. Pag. 83

Tabelul 15 Veniturile la bugetul local din administrarea proprietilor municipale. Pag. 109Tabelul 16 Tipologia spaiilor pentru servicii directe i deintorii acestora. Pag. 115Tabelul 17 Tipologia spaiilor pentru servicii indirecte i deintorii acestora. Pag. 116Tabelul 18 Tipologia spaiilor pentru investiii i deintorii acestora. Pag. 116Tabelul 19 Tipologia spaiilor libere i deintorii acestora. Pag. 117Tabelul 20 Domeniul public / privat Pag. 120

Tabelul 21 Domeniul publiclocuinte sociale Pag. 120Tabelul 22 Domeniu publicunitati scolare Pag. 121Tabelul 23 Domeniul publicdotari culturale Pag. 121Tabelul 24 Domeniul publicservicii sociale Pag. 122Tabelul 25 Domeniul public - organizatii Pag. 122

Tabelul 26 Domeniul publicspatii verzi Pag. 123Tabelul 27 Domeniul privat - locuinte Pag. 123

Tabelul 28 Domeniul privatspatii comerciale Pag. 124Tabelul 29 Domeniul privat - birouri Pag. 124

Tabelul 30 Domeniul privatalte constructii Pag. 125Tabelul 31 Domeniul privat - terenuri Pag. 125

Tabelul 32 Venituri-Cheltuieli - Rezultat Pag. 126


7/144



List abrevieri

BBSH Decretul pentru management al sectorului denchiriere socialFOMI Institutul de geodezie, cartografie i fotogrammetrieGIS Sistem informatic geografic

NCC Noul Cod CivilOTEX ntreprinderea Voivodal de Comer InteriorVNG Asociaia Municipalitilor OlandezeAPL Bugetul administraiilor publice localeNPV Alocarea net actualizataIRR Rata intern de rentabilitate


8/144



1. Introducere

1.1 Contextul studiului n relaie cu ToRPrezentul studiu face parte integrant din proiectul ID00073182 Policy Framework, servicii deconsultan privind evaluarea descentralizrii propritilor n Republica Moldova. In conformitate cu

prevederile contractului iofertei tehnice admise ca anex la contract, lucrarea prezint pe lng celetrei studii de caz angajate prin ofert,nc alte trei studii din ri cu un regim stabil al proprietilor neconomii de pia mature.(Task 1.1 i 4.1)

1.2. Relevana studiului n relaie cu descentralizareaStrategia naional de descentralizare coordoneaz n coninutul ei domenii fundamentale necesaredezvoltrii economice locale i funcionrii relaiilor dintre Guvern i APL privind serviciile icompetenele nsoite de alocarea de resurse financiare i patrimoniale. Mai specific, planul de aciune,parte integrat a strategiei, conine activiti propuse pentru atingerea Obiectivului 3: Finalizareaprocesului de delimitare a proprietilor de stat de cea a unitilor administrative teritoriale, a bunurilordin domeniul public i din domeniul privat (inclusiv ale ntreprinderilor municipale) i asigurarea

mecanismelor de gestionare deplin, eficient, efectiv i responsabil a patrimoniului.

Activitile precizate n cadrul strategiei, propuse pentru (1). Rezolvarea problemelor menionate ncadrul preambulului strategiei i (2) Delimitarea i transmiterea patrimoniului public de stat nproprietatea unitilor administrativ teritoriale,n baza unui cadru de reglementare privind gestionareapatrimoniului, au fost considerate n alegerea celor ase studii de caz ce scaneaz domenii precumcadastrul, cu atenie asupra tipologiei modului de clasificare a propritilor publice, formele de evaluarea parcelei i importana stabilirii prin planurile urbanistice a modului de folosin a parcelei.

In plus studiile de caz fac referire la elemente de management la nivel local al proprietilor, dar i laelemente privind existena la nivel naional de politici funciare pe baza crora se realize az ocoordonare inter-instituional a elementelor privind planificarea teritorial, parteneriatul public-privati a sistemelor digitale de inventariere i de administrare a proprietilor, terenuri i cldiri. Toateacestea reprezint elemente necesare in proiectarea instrumentelor legislative/normative, a schemelorde coordonare instituional i a etapelor privindimplementarea strategiei de descentralizare.

1.3. Relevana studiului n relaie cu situaia din Republica MoldovaStudiul aduce experiena unor ri care pot general rspunsuri n ghidarea procesului descentralizriipatrimoniului n contextul problematicii enunate n preambulul strategie de descentralizare pct. 3.:

Situaia incert a proprietii UAT; Reglementarea insuficient a raporturilor patrimoniale dintre UAT, Stat i ali subieci de drept; Bazele de date naionale incomplete coroborate cu neactualizarea planurilor urbanistice

generale i a strategiilor de dezvoltare local; Gestionarea ineficient a patrimoniului determinat de incertitudinea dreptului de proprietate

asupra infrastructurii, inclusiv a ntreprinderilor municipale; Lipsa motivrii i a disponibilitilor de utilizare a formelor moderne de cooperare teritorial; Resurse i capaciti insuficientede implementare a strategiilor de dezvoltare.

Problema motivrii i disponibilitiilor precum i a resurselor insuficiente de implementare a strategiilorde dezvoltare i atragerea resurselor financiare externe solicit o abordare separat acestui studiu,reprezentnd un aspect ce vizeaz prioriti de investiii. Restul problemelor rmn valide, iar prezentulstudiu aduce prin diversele capitole elemente practice de soluionare a acestora prin detalierea unorcomponente ale sistemului de administrare i management al proprietilor.In detaliu, situaia existentn Republica Moldova privind delimitarea terenurilor din proprietate public n proprietatea statului i aUAT i la care studiul trebuie s aduc elemente directoare de formulare a unor politici, sunturmtoarele:


9/144



Cadrul legislativ privind proprietile: Art.1 (6) din Legea nr.523 din 16.07.99, cu privire la proprietateapublic a unitilor administrativ-teritoriale declar proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale toate bunurile mobile i imobile, aflate pe teritoriul lor pn la intrarea n vigoare a Legii(nr.191-XIV din 12.11.98) privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova, cu excepiabunurilor ce se aflau n proprietatea statului i n proprietate privat. In plus prin Constituie este

considerat uzufructul ca drept de proprietate.

Potrivit art.8 (1) i (2) din Legea nr.523 din 16.07.99 n Republica Moldova, dreptul de proprietatepublic a unitilor administrativ-teritoriale este recunoscut i aprat de lege, statul garantnd condiiile

juridice necesare administrrii unui bun i pentru exercitarea dreptului de proprietate public aunitilor administrativ-teritoriale egale condiiilor juridice de exercitare a dreptului la orice alt formde proprietate, staturi consfinite i n art. 127 din Constituia Republicii Moldova. Totodat, conformdispoziiei art.42 din Codul funciar terenurile din intravilan constituie proprietate municipal.

La 05.04.2007 a fost adoptat Legea nr.91, n vigoare din 25.05.2007, privind terenurile proprietatepublic i delimitarea lor. n contextul prevederilor noului Cod civil (2002), Legea 91 stabilete pe lng

delimitarea terenurilor proprietate public n terenuri proprietate public a statului i terenuriproprietate public a unitilor administrativ-teritoriale i delimitarea acestora n terenuri aledomeniului public i ale celui privat, pe baza unei metodologii elaborate de Guvern. Legea 91 (art. 8)stabilete c la delimitarea terenurilor proprietate public:a) ministerele, alte autoriti ale administraiei publice centrale ntocmesc, n modul stabilit, listaterenurilor proprietate public a statului aflate n gestiunea lor i o prezint Guvernului spre aprobare;b) autoritile administraiei publice locale ntocmesc, n modul stabilit, lista terenurilor pr oprietatepublic pe care le-au dobndit i o aprob;c) Agenia Relaii Funciare i Cadastru organizeaz lucrrile de delimitare a terenurilor proprietatepublic.

Cadastrul & management-operaionalizare: Lucrrile de delimitare a terenurilor proprietate publicUAT/stat domeniul public/ privat sunt executate de ctre ntreprinderile de stat n proiectri iprospeciuni geodezice subordonate Ageniei Relaii Funciare i Cadastru, subordonat Guvernului. Inceea ce privete procesul de delimitare a terenurilor proprietate public, lucrrile de identificare iformare a terenurilor proprietate a statului se efectueaz prin intermediul specialitilor Institutului deProiectri pentru Organizarea Teritoriului, subordonat Ageniei Relaii Funciare i Cadastru, ncoordonare cu autoritile administraiei publice localei n temeiul Legii R.M. nr. 9811din 11.05.2000privind terenurile proprietate public i delimitarea lor, Hotrrii de Guvern nr.837 din 14.08.2001Despre unele msuri privind delimitarea terenurilor proprietate public, precum i conformInstruciunii provizorii cu privire la efectuarea lucrrilor de delimitare a terenurilor proprietate public nterenuri proprietate public a statului i terenuri proprietate a unitilor administrativ -teritoriale,aprobat prin ordinul directorului general al Ageniei Relaii Funciare i Cadastru nr.161 din 19.06.2001.

Conform prevederilor actelor normative i deciziilor sus-menionate, Agenia Relaii Funciare i Cadastruurma s nainteze propuneri Guvernului Republicii Moldova, pentru aprobarea listei terenurilorproprietate public a statului din Republica Moldova cu ulterioara nregistrare a drepturilor deproprietate i a dosarelor cadastrale acestor terenuri n Registrul bunurilor imobile la O.C.T. Chiinu ila O.C.T. la nivel de raioane. Ca urmare a ntrzierii naintrii propunerilor de rigoare Guvernului, precumi avnd n vedere declararea neconstituionalitii Legii R.M. nr. 981 din 11.05.2000 privind terenurileproprietate public i delimitarea lor (din punct de vedere al nerespectrii art. 42 din Codul Funciarprivind circuitul juridic al terenurilor din Fondul Apelor) i Hotrrii de Guvern nr.837 din 14.08.2001(Hotrrea Curii Constituionale nr.12 din 21.04.05), pn n prezent nu s-a adoptat un act normativcare s rezolve aceast situaie.

1/ legea a fost abrogat(n.a.)


10/144



n conformitate cu Legea nr. 91 25.04.2007 n Republica Moldova procesul de delimitare a terenurilorproprietate public a statului domeniul public/ privat este n derulare pe baza instruciunilor date ARFCprin care sunt menionate trei forme de proprietate ce sunt nregistrate n cadastru: proprietateaStatului, proprietatea APL i proprietatea privat. Primele dou sunt subdivizate n Domeniul Public iDomeniul Privat. n prezent a fost deja finalizat procesul de delimitare i intabulate n registrul cadastral

(OCT) a terenurilor ocupate de drumurilor naionale, cile ferate i a obiectivelor aferente lor. Sunt npregtire lucrrile de delimitare a terenurilor proprietate public a statului din domeniul public/ privatdin fondul apelor i din fondul silvic al Republicii Moldova.

In conformitate cu [art.9 (4)] privind delimitarea terenurilor proprietate public rezult c pentruterenurile proprietate a statului aflate la nivelul administraiei publice locale nu mai este necesaraprobarea Consiliilor locale/municipale, aceast prerogativ revenind ministerelor i altor autoriti aleadministraiei publice centrale. Prevederile Codului Funciar rmn n vigoare.Guvernul,n termen de 6luni de la data intrrii n vigoare a legii 91, (art.11), va elabora un program de delimitare a terenurilorproprietate public; Guvernul i autoritile administraiei publice locale, n conformitate cucompetenele legale:

a) vor asigura, n anii 2007-2008, efectuarea lucrrilor de identificare i aprobare a terenurilorproprietate publicib) vor asigura, n anul 2007, elaborarea i aprobarea modificrilor n actele normative privindreflectarea n cadastrul funciar a terenurilor ce inde domeniul public i cel privat.

Conform legii, guvernul va prevedea n bugetul de stat mijloacele bneti, pentru autoritileadministraiei publice locale, destinate finanrii lucrrilor de identificare i de formare a terenurilorproprietate public a unitilor administrativ-teritoriale.

Probleme prioritare

Finanarea procesului de inventariere i nscriere: Lipsa resurselor financiare la nivelul bugetelor localefrneaz procesul de delimitare a proprietilor. O evaluare a costurilor de delimitare i ntabulare nregistrul cadastral variaz ntre 5000-25000 leiM pentru o parcel, costuri influenate de existenamaterialelor cartografice i de gradul de precizie din punct de vedere topogeodezic a punctelor ceformeaz conturul parcelei (pe bazaplanurilor ortofoto sau prin msurtori geodezice n teren).

Coordonare legislativ: Legea cadastrului nu prevede intabularea n registrul cadastral a bunurilorimobile a datelor privind tipul de domeniu public/privat. Aceasta lips de nregistrare cre eaz problemela gestionarea de ctre APL a terenurilor sale i anume n procesele judiciare cnd instanele dejudecat solicit n cadrul proceselor judiciare, informaia privind proprietatea i proprietarul terenului,n cadrul litigiilor de recunoatere a unui drept de proprietate a unei construcii neautorizate saunelegalizate istoric. Instana solicit informaia privind domeniul proprietii (privat/public). Lipsa uneiastfel de probe poate duce la recunoaterea a unei drept de proprietate privat asupra unei construciipe un teren proprietate UAT/stat din domeniul public. APL nu au puterea de a interveni direct n cazulrealizrii de construcii ilegale. Prin descentralizarea proprietilor este important de transferat dreptulde proprietate, dreptul de folosire a acesteia, dar i dreptul de aprare a proprietii.

1.4. Abordarea metodologici structura studiuluiMetodologia vizeaz coordonarea elementelor constitutive privind cadastrul, sistemul de administrare aproprietilor, a planificrii urbane i a pieei imobiliare. Studiul nelege infrastructura de cadastru cabaz a sistemului de administrare i de management al celor care au interes n piaa imobiliar i fr decare descentralizarea nu poate fi realizat n condiii de securitate a dreptului de proprietate i deaprare a proprietii aflat n posesie. Un element cheie abordat n studiuse refer la formele n caresistemele GIS i IT pot ajuta sistemul de administrare a proprietilor n scopul atingerii de obiectivesocio-economice i de mediu (dezvoltare durabila).


11/144



Figura 1.Metodologia realizrii procesului de descentralizare a proprietilor

Ajut la inerea la zi

a informaiilor

CADASTRU

PARCELA

Date geometrice

Adresa

Natura proprietiiDurata deinerii proprietaii

Modul de utilizare a proprietiiDate despre construcie

Date despre persoanele din cldireValoarea impozitului

Drept de proprietate asupra parcelei

Modul de folosin a parceleiValoarea parcelei

Piaa imobiliar

Sistem de

administrare

a proprietilor

Ajuta la efectuarea

tranzaciilor

InventariereInregistrare

Documente

probatorii

Supraveghere

Publicitate

Locuine, Utiliti publiceTransport

Uniti economiceObiective sociale

AgriculturPduri i ape

Mediu inconjurtor

Planificare urban(spaial)

A ut la atin erea unor obiective sectoriale

Dezvoltarea durabilEconomicSocialMediulnconjurtor

Contribuie la

dezvoltarea localintegrat

Contribuie la organizarea durabil a teritoriului

Contribuie la

dezvoltarea economiclocal

Politici

funciare

Managementul

proprietilor

Coordonare

interinstituionalParteneriat

public-privat

Management

resurse umane

Centralizare

Descentralizare


12/144



Coninutul studiilor de caz urmreteo serie de aspecte ce trebuie considerate parte a procesului dedescentralizare. Elementul esenial l reprezint cadastrul. Trile post-comuniste,n care terenurile erauale statului, au trecut prin etapa restituirilor ctre fotii proprietari pe bazde titluri de proprietate, dari de transfer al proprietilor de la Stat ctre UAT. Studiul prezint tipologia funciilorterenurilor/cldirilor pe baza crora s-a facut aceast transfer, dar i gama de informaii necesare definirii

unei parcele din punct de vedere proprietate, utilizare i valoare a parcelei i formele moderne destocare a acestor informaii.

Elementele parcelei devin informaii fundamentale pentru realizarea Planurilor Urbanistice Generale aleoraelor i comunelor (PUG) i sunt coordonate cu informaii privind cadastrul edilitar i fiscal. In acestmod sunt ndeplinite condiii importante ce favorizeaz realizarea tranzaciilor imobiliare , dar i deproiectare a veniturilor la bugetul local realizate din surse proprii (impozit pe proprietate). Studiul

menioneaz cadastrul fiscal ca punct de plecare n procesul de identificare , nregistrare i evaluare aproprietilor.

Cazurile descrise, prin multitudinea situaiilor prezentate, atrag atenia diferitelor specialiti

profesionale asupra caracteristicilor infrastructurii cadastrale, asupra administrrii imanagementuluiterenurilor i cldirilor, ridicnd astfel problema legitimitii i coordonrii inter-instituionale noperaiuni cu proprieti, punctnd necesitatatea inerii la zi a capacitii de utilizarea a proprietilor, acosturilor de operare i de ntreinere a acestora, comparativ cu veniturile ce pot fi obinute de acesteproprieti n condiiile unei piee libere funcionale. O concluzie asupra problematicii trasferului deproprieti de la Stat la UAT identific urmtoarele aspecte:

1. Descentralizeaz dac este posibil, pstreaz la nivel central unde este necesar! In acest sensidentificarea formei de utilizare a activelor subiect de descentralizare i interesul suveranal statului nprotecia resurselor de teren au jucat un rol hotrtor n procesul de separare a terenurilor publice.Pentru o ghidare a acestei filozofii a descentralizrii, transferul de proprieti trebuie s fie orientatctre dezvoltarea local, ctre gndirea unui pachet de proceduri simple i de coordonare cu politicisectoriale (economice, sociale i de mediu). Din punct de vedere al proprietilor publice este de alesntre dou forme, dar alegerea va trebui s urmreasc tot sistemul legal i procedural. Alegerea se facentre state cu o singur form de proprietate municipal, i anume cea public, precum Austria, Croatia,Cipru, Republica Ceh, Danemarca, Finlanda, Germania, Ungaria, Islanda, Lituania, Letonia, Olanda,Norgevia, Polonia, Suedia i Marea Britanie i state cu dou forme, publice i private precumAlbania,Bulgaria, Estonia, Frana, Grecia, Italia, Luxemburg, Macedonia, Portugalia, Romania, Spania i Turcia.

2. Proprietile sunt n schimbaredin punct de vedere al valorii, schimbare dat deforma de utilizare, demateriale folosite i lucrri de infrastructur public realizatede administraia public local. Pentru asurprinde aceste schimbri ale valorii este necesar instituirea unui sistem instituional, procedural,metodologic i tehnologic.

3. Proprietile reprezint costuri i venituri. Costurile sunt legate nu numai de ntreinerea proprietiin sine sau a utilitilor publice i echipamentelor, dar i de resursele naturale (rezerv de ap, poluare,etc). Veniturile sunt date de interesul de a cumpra/concesiona, interes rezultat din agregatulatributelor terenului constituite din amplasare, accesibilitate, funcia n raport cu dinamica pieei,investiii publice realizate n aproprierea proprietiii nivelul de impozitare. Calculul veniturilor realizatanterior transferului/tranzaciei este important din punct de vedere financiar devenind resurse labugetul administraiei publice locale.

In cazuri speciale se efectueaz analize de cost-beneficiu pentru evaluarea n termeni monetari a unorcosturi i beneficii sociale, economice i de mediu. Prezentul studiu nu face referiri la aceste forme deevaluare, dar prezint metode folosite n alte ri.


13/144



2. Studii de caz

2.1. Prezentarea generalLucrarea prezint ase studii de caz n care domeniul descentralizrii proprietilor este evaluat n ri cuun regim stabil al proprietilor i cu economii de pia mature (Danemarca, Frana, Olanda) i trei studii

de caz descriind procesul de evoluie a procesului de formare a proprietii private, a formelor deconstituire a cadrului legal al sistemului de administrare a proprietilor (Polonia, Romnia, Ungaria).

Danemarca. Studiul sistemului danez, reprezentativ pentru sistemul administrativ al rilornordice, este analizat din perspectiva nregistrrii i a managementului proprietii: accentul este pus pesistemul de cadastru i de planificare, precum i pe aspectele descentralizrii n relaie cumanagementul terenurilor.

Frana. Aceast seciune se ocup de analiza succint a regimului juridic aplicabil proprietiipublice n Frana, pornind de la definirea domeniului public i a domeniului privat i de la stabilireacriteriilor de identificare a bunurilor aparinnd acestora. n final, este conturat codul general al

proprietii persoanelor publice.

Olanda. Capitolul referitor la studiul proprietilor n Olanda acoper aspectele legale aledreptului de proprietate, cuprinse n Codul Civil, precum i aspectele privind funcionarea pieeiimobiliare. Mai mult, implicaia sectorului public este de asemenea tratat n contextul legislaieireferitoare la locuine i la folosirea cldirilor.

Polonia. Analiza asupra Poloniei prezint cadrul legal privind politica managementuluidomeniului public al autoritilor locale, cu exemplificare pe dou studii de caz: Szczecin i Varovia.Acestea dou se refer la cadrul juridic de la nceputul secolului XX, respectiv la managementulproprietii n anul 2010.

Romnia. Aceast seciune se ocup de analiza fundamentelor constituionale ale proprietiipublice n Romnia, definind noiunile juridice de domeniu public i de domeniu privat. Totodat, esteevideniat corelaia dintre acestea i sunt discutate aspecte de doctrin administrativ. n final, esteprezentat studiul de caz Vatra Dornei, primul proiect din domeniul managementului proprietilormunicipale derulat n Romnia.

Ungaria. Experiena statului n modernizarea sistemului cadastral este descris n cadrulstudiului de caz asupra Ungariei, a crei modernizare a depins direct de modul n care s-a realizatprocesul de tranziie ctre economia de pia. Studiul arat cum Ungaria a identificat cerinele necesareimplementrii unui program de modernizare a sistemului cadastral i cum a ajuns la un program modern

de planificare.


14/144



A. Studiu de caz - Danemarca2

Descrierea pe scurt a studiului de caz:

Reprezentativ pentru sistemul administrativ al rilor nordice, sistemul danez este analizat dinperspectiva nregistrrii i managementului proprietii, cu accent pe sistemul de cadastru i de

planificare, precum i pe aspectele descentralizrii n relaie cu managementul terenurilor.

Sistemul de cadastru permite monitorizarea proprietilor din punct de vedere legal, fiscal i teritorial,subiectul proprietii ca obiect fiscal fiind abordat prin prisma evalurii publice ca baz pentruimpozitarea acesteia la nivel regional i fiscal. Conceptul danez pentru un management integrat alterenurilor este organizat ca o reea interactiv de subsisteme care conin datele cele mai relevante ieste complet informatizat.

Din punct de vedere teritorial, proprietatea asupra terenului este abordat prin intermediul msurilorprevzute n documentele de planificare i n legile sectoriale pentru folosina terenurilor. Sistemul decontrol al planificrii se bazeaz pe principiul conform cruia planurile elaborate nu trebuie s contrazic

deciziile cu privire la planificare luate la niveluri administrative superioare. Consiliile Regionaleefectueaz planificarea la nivel regional punnd accent pe infrastructura regional i pe intereselesectoriale din mediul rural. Consiliile municipalitilor sunt responsabile pentru planificarea la nivelmunicipal, concentrndu-se pe probleme locale i pe funcionarea i dezvoltarea ariilor urbane.

Descentralizarea procesului de management al proprietilor conduce la o implementare a politicilorsectoriale la niveluri diferite. Cele privind controlul polurii, agricultura i protecia mediului i apatrimoniului sunt n general puse n aplicare prin intermediul conexiunii verticale, prin stabilirea destandarde i reglementri la nivel naional, care urmeaz s fie administrate regional sau loca l. Altedomenii, cum ar fi transportul i energia, ofer un cadru destul de ferm la nivel naional, pentru a fidetaliate printr-o planificare sectorial i global la nivel regional i local. n cele din urm, domenii cumar fi locuirea, mediul, natura i gestionarea resurselor, turismul i dezvoltarea economic suntorganizate prin ndeplinirea politicilor naionale cu ajutorul planificrii integrate, bazat peconsiderentele nevoilor regionale i locale.

1. Evoluia sistemului de cadastru, administrare i managementul proprietilor n DanemarcaSistemul de cadastru danez, rezultat derivat al procesului de delimitare teritorial , a fost stabilit n anul1844. Principalul scop al constituirii acestuia a fost cel de colectare a impozitelor i a taxelor pe terenuriagricole, axate pe valorificarea capacitii de producie a solului. nc de la nceput, acest sistem a fostalctuit din dou componente principale: registrul de cadastru i planurile cadastrale. Sistemulregistrului funciar a fost nfiinat n 1845 la curile districtelor locale pentru nregistrarea i protejareadrepturilor de proprietate, ipotec i servitute, date prin lege. Cadastrul a fost folosit n susinereasistemului de proprietate i de transfer de terenuri.

La sfritul anilor 1800 sistemul de cadastru s-a transformat dintr-un cadastru fiscal ca baz-cadrupentru valorificarea i impozitarea terenurilor ntr-un sistem de cadastru legal care s susin piaaimobiliar n cretere. Aceast evoluie a fost finalizat n primii ani ai secolului XX cnd sistemul detaxare a nceput s se bazeze pe valoarea pieei. Simultan, n anii 1920, un nou sistem al RegistruluiFunciar a fost nfiinat. Noul sistem s-a bazat pe identificarea cadastral i astfel a fost ncurajatinteraciunea directa celor dou sisteme.

n prima jumtate a secolului XX, terenul a nceput s fie din ce n ce mai des vzut ca produs i astfelaccentul s-a pus pe producia agricoli pe efectele revoluiei industriale. Regulamentele de utilizare a

2 Enemark S. And Sevatdal H., October 1999, Cadastres, Land Information Systems and Planning- is decentralisation a significant key to

sustainable development?, presented at the UN- FIG Conference on Land Tenure and Cadastral Infrastructures for Sustainable Development,Melbourne, Australia


15/144



terenurilor au fost introduse pentru a mbunti productivitatea n agricultur i concomitent pentru ambunti condiiile de via din zonele rurale. Aceste regulamente s-au bazat pe informaiilecadastrale. Unitatea de evaluare a profitului activitilor agricole a fost folosit pentru a controladezvoltarea n zonele rurale pn la sfritul anilor 1960. Istoric, deci, dezvoltarea cadastrului a fostfoarte strns legat de politicile din domeniul agriculturii. Acest lucru este subliniat de faptul c sistemul

de cadastru a fost n responsabilitatea Ministerului Agriculturii pn la sfritul anilor 1980 cnd a intratn atribuiile Ministerului Locuirii.

n anii 60 s-a produs o asociere ntre procesul cadastral i regulamentele pentru formele de utilizare aterenurilor. Orice alipire de proprieti sau modificare de limit a proprietii trebuie s includdocumentaia necesar aprobrii viitoarei funciuni a terenului, n conformitate cu documentele deplanificare spaial i cu legislaia referitoare la utilizarea terenurilor. Documentaia cadastral realizatde ctre inginerii topografi pentru terenurile proprietate privat trebuie s includ o aprobare nprealabil privind funciunea viitoare a terenului.

O reform administrativ a fost adoptat la nceputul anilor 70, cu scopul reorganizrii administraiei

regionale i locale. n urma reformei numrul comitatelor s-a redus de la 25 la 14 iar numrulautoritilor locale de la aproape 1400 la 275. Aceast reorganizare apus bazele pentru transferul unuinumr de responsabiliti i a puterii de decizie ctre comitate i n mod special ctre consiliilemunicipale printr-un proces de descentralizare. Fiecare autoritate impoziteaz taxele pe venit i peproprieti, iar membrii de consiliu alei sunt responsabili pentru utilizarea venitului. Astzi, autoritilelocale administreaz mai mult de 50% din totalul cheltuielilor publice.

Terenurile au devenit o resurs local din ce n ce mai redus, de aceea regulamentele de zonificare ide planificare au fost introduse pentru a controla dezvoltarea acestora. Discuiile pe subiecte de mediuau aprut spre sfritul anilor 70 i au devenit o problem major n ultimii ani. Astzi, proteciamediului i procesul de planificare integratsunt privite ca principalele metode pentru promovarea iasigurarea unei dezvoltri durabile. Evidena informaiilor cadastrale care privesc aceste aspecte semenine cu ajutorul tehnologiilor IT moderne, evolund n continuare cu scopul de a susine procesul demanagement durabil al terenurilor. Cteva exemple de modaliti de utilizare sunt prezentate ncontinuare.

2. Conceptul sistemului GIS danez pentru informaiile referitoare la terenuri i proprietiConceptul danez pentru un management integrat al terenurilor este organizat ca o reea interactiv desubsisteme care conin informaiile cele mai relevante. Informatizarea registrului de cadastru a avut locn perioada 1984-86, iar cea a registrului funciar s-a ncheiat n 1999. Informatizarea vechilor planuricadastrale s-a derulat timp de 10 ani, ncheindu-se la sfritul anului 1997. Restul de componente alesistemului (ilustrat n figura 2) au fost de asemenea computerizate n anii care au urmat.

Sistemul include un numr de subsisteme interactive interconectate prin intermediul Sistemului deReferin ncruciat. Legtura automat ntre subsisteme este realizat prin nfiinarea unui registru dereferin ncruciat care conine toate indentificrile cheie ale subsistemelor (de exemplu numrulparcelelor, al cldirilor, adresele, etc.) i referinele ncruciate ntre acestea. Acest sistem face posibilobinerea tuturor tipurilor de informaii disponibile asupra proprietilor sau cldirilor prin utilizareauneia dintre cheile de identificare din cadrul sistemului.

n plus, aceste chei de identificare sunt relaionate cu elementele fizice relevante, de asemeneaprezentate la nivel de planuri digitale (aparinnd parcelelor sau cldirilor, de exempl u). Principalelecaracteristici ale acestui concept sunt legate de faptul c rularea zilnic a fiecruia dintre subsistemeeste descentralizat, dar ntreinerea lor trebuie s se bazeze pe integrarea coleciei de date n cadrulactivitilor administrative.


16/144



Figura 2. Conceptul sistemului GIS danez pentru informaiile referitoare la terenuri i proprieti.Sistemul include un numr de subsisteme interactive interconectate prin intermediul Sistemului deReferin ncruciat.

3. Conceptul proprietii imobiliareCadastrul danez nu const doar n simpla nregistrare a parcelelor de teren. Acesta identific iproprietile imobiliare individuale. O proprietate imobiliar se constituie fie dintr -o singur parcel deteren (sau un singur numr cadastral), fie din mai multe. Conceptul proprietii imobiliare se refer la odefiniie clar n cadrul Legii Cadastrale care subliniaz faptul c proprietatea imobiliar trebuie s fiedeinut i ipotecat ca o singur unitate legal. Aceasta este un bun care include terenul aa cum esteidentificat n cadastru, la fel ca i cldirile care aparin terenului. Astfel, conceptul face posibilmonitorizarea terenurilor din punct de vedere legal, fiscal i teritorial. Acest concept este ilustrat nfigura urmtoare:

Figura3. Conceptul proprietii imobiliare permite monitorizarea terenurilor ca obiect legal, fiscal saufizic.

Conceptul proprietii imobiliare permite monitorizarea terenurilor ca obiect legal, fiscal i fizic.Subiectul terenului ca obiect fiscal este abordat din perspectiva evalurii publice ca baz pentruimpozitarea terenurilor la nivel regional i local. Aceast evaluare se bazeaz pe statistici ale preurilorde vnzare actuale, n combinaie cu informaii referitoare la modalitatea de utilizare actual a

Registrul

construciilor i

locuinelor

Registrul

Municipal al

proprietilor

Registru

cadastral

Registrul de

eviden a

populaiei

Registrul

de planuri

Cartea

funciar

Sistemul de referinncruciat

Gestiunea informaiilor:Calcule

Sisteme de management integrat

Prezentare

Planuri

cadastrale

digitalizate

Planuri

tehnice

digitalizate

Planuri

topografice

digitalizate

Registru punctului de

control

Obiectul fiscalValorificare, taxare

Obiectul legalPosesiune, drepturi legale

Conceptul proprietii imobiliare

Obiectul fizic

Regulament pentru folosina terenurilor


17/144



terenurilor (care se regsesc n Registrul Cldirilor i al Locuinelor) i informaii despre oportunitile irestriciile legate de utilizarea terenurilor (din Registrul de Planuri). O evaluare naional este derulat odat la fiecare patru ani. n aceast perioad ns, evaluarea este actualizat anual.

Din punct de vedere legal, terenul face obiectul sistemului Crii Funciare care se bazeaz pe

identificarea cadastral. Legea Registrului Funciar asigur securitatea drepturilor legale pentru terenuri(dreptul de proprietate, ipotecare, servitute, nchiriere, etc.), dup ce acestea sunt introduse n CarteaFunciar. Proprietatea imobiliar este o entitate legal a Crii Funciare. n consecin, drepturile legalefac referire la ntreaga proprietate (excepie fcnd cazul dreptului de servitute), iar drepturile suntlistate n ordinea prioritii dup ziua nregistrrii, aceasta funcionnd ca baz pentru impozitare. Cartea Funciar este accesibil publicului, coninutul acesteia fiind disponibil i n format electronic on-line. n acest fel, conceptul proprietii imobiliare asigur securitatea i ordinea necesare legislaieireferitoare la drepturile terenurilor.

Din punct de vedere teritorial, terenul este abordat prin intermediul msurilor prevzute ndocumentele de planificare i n legile sectoriale pentru folosina terenurilor. n aceast privin,

parcelele de terenuri pot fi vzute ca entiti fizice. Conceptul proprietii imobiliare face posibil caregulamentele de folosin a terenurilor i de planificare s fie impuse asupra parcele lor de teren camsur legal ce trebuie respectat de ctre proprietari i utilizatori ai proprietilor.

De exemplu, Legea Terenurilor Agricole (Agricultural Holdings Act) cere ca toate terenurile agricole s fiegestionate innd seama de implicaiilen domeniul agriculturii i la nivel de mediu. Aceast sarcina seaplic pe dou treimi din terenurile din Danemarca i devine obligatorie atunci cnd terenurile suntnregistrate ca proprieti agricole n registrul de cadastru. Ulterior sarcina se transfer tuturorproprietilor nregistrate ca bunuri imobile n domeniul agricol. Alte exemple pot fi zonificarea,densitatea construirii i regulamentele de mediu care se aplic utilizrii terenurilor iproprietilor dinanumite zone.

4. Conceptul PlanificriiSistemul de control al planificrii se bazeaz pe principiul cadrului de control n care planurile elaboratenu trebuie s contrazic deciziile cu privire la planificare luate la nivelurile nalte. Consiliile Regionaleefectueaz planificarea la nivel regional punnd accent pe infrastructura regional i pe intereselesectoriale din mediul rural. Consiliile municipalitilor sunt responsabile pentru planificarea la nivelmunicipal, concentrndu-se pe probleme locale i pe funcionarea i dezvoltarea ariilor urbane.

Aceste consilii sunt rspunztoare i pentru coordonarea la nivel juridic a planurilor de detaliu pentrudiferitele zone urbane sau cartiere i pentru acordarea autorizaiilorde construcie care servesc dreptact final de control n cadrul sistemului. Ministerul Mediului poate influena planificarea la nivel local iregional prin directive de planificare i de informare public la nivel naional (Enemark, 1999).

Sistemul de control al planificrii se sprijin pe o serie de documente referitoare la folosina sectorial aterenurilor, cum ar fi Legea Terenurilor Agricole (Agricultural Holdings Act), Legea pentru ProteciaMediului (Environmental Protection Act) i Legea pentru Protecia Naturii (Nature Protection Act).Msurile sectoriale pentru utilizarea terenurilor sunt controlate de ctre autoritile municipale iregionale pe baza programelor sectoriale care formeaz la rndul lor baza pentru planificarea integratla nivel regional i local.

Sistemul de control al planificrii se sprijin pe sisteme de date pentru utilizarea terenurilor, cum suntRegistrul Cadastral, Cartea Funciar i Registrul de Construcii i Locuine. Aceste registre suntorganizate pentru formarea unei reele de subsisteme integrate i sunt relaionate cu planurilecadastrale i topografice. Conceptul pentru managementul integrat al terenurilor este ilustrat n figuraurmtoare:


18/144



Figura 4. Sistemul danez pentru managementul terenurilor.

5. Sistemul danez pentru managementul utilizrii terenurilorCadastrul este din ce n ce mai des folosit ca instrument de baz n cadrul procesului de planificare.Anumite autoriti locale folosesc planul cadastral ca strat de baz n structura planificrii la nivelmunicipal. Acest proces informatizat ofer o serie de oportuniti. Regulamentele care privesc utilizareaterenului sunt identificate uor pe proprietile relevante prin adresa i numele proprietarilor.Regulamentele detaliate, precum cele referitoare la restricii de zonificare i de construcie pot fiidentificate pe proprieti i totodat localizate conform limitelor de proprietate. Aceast facilitate estefolosit atunci cnd regulamentele de planificare sunt publicate pe Internet. Cetenii pot astfel sacceseze orice informaie referitoare la proprietile personale ca parte din procesul planificrii.

Este tiut faptul c sistemul de cadastru poate sprijini procesul de management al utilizrii terenurilor nmodaliti multiple, dintre care o parte s-au implementat n ultimii ani. Exemple relevante aparin unordomenii diverse: identificarea declaraiilorprivind fondurile forestiere, identificarea liniei de protecie azonei de coast (n general de 300 m distan fa de linia de coast) i administrarea propunerilor dedezvoltare din cadrul zonelor de protecie. Alte exemple sunt: identificarea tuturor restriciilor deutilizare a terenurilor impuse de autoriti, precum restriciile legate de protecia unor elementenaturale, identificarea arealelor urbane i rurale, dar i a celor pentru planificarea local (Hvidegaard,1998). Planul cadastral digitalizat servete astfel unor scopuri multiple.

n concluzie, sistemul cadastral este util: n cadrulprocesului de management cadastral i de securizare adrepturilor pentru terenuri; n furnizarea unor modaliti multiple de utilizare a proprietilor; nintegrarea unui sistem de management al proprietilor eficient, prin intereciunea ntre valoareafunciar, valoarea de pia a terenurilor i modul de utilizare a lor. Informaiile culese de pe acestepaliere sunt din ce n ce mai accesibile publiculuiprin sistemele electronice i on-line.

6. Descentralizare, subsidiaritate i durabilitateaO abordare global a managementului de proprieti, aa cum este prezentat anterior , depinde de ostructur eficient a guvernrii. n aceast privin, subiectul descentralizrii poate fi vzut ca elementcheie n ndeplinirea scopului general al dezvoltrii durabile.

Descentralizarea procesului de planificare spaial i a celui decizional pune n discuie capacitateainstituiilor locale i a organizaiilor de a-i ndeplini sarcinile atribuite. Astfel de instituii i organizaiilocale trebuie s gestioneze posibilele conflicte ntr-un mod concret i foarte direct. n contextul

Msuri legale pentruutilizarea terenurilor

Managementul terenurilor Informaii referitoare lautilizarea terenurilor

Documente sectoriale

AgriculturProtecia mediului

Drumuri

Reeaua de ap, etc

Politici sectoriale i programepentru utilizarea terenurilor

Controlul planificrii

Planuri structurale regionale

Planuri structurale municipale

Planuri locale/zonale

Autorizaii sectoriale pentruterenuri

Autorizaii pentru subdiviziiAutorizaii de construire

Cadastru

Cartea funciarRegistrul de evaluare

Registru de contruire, etc

Planuri cadastrale

Planuri topografice

Sisteme informatice integrate

Implementare i dezvoltare


19/144



dezvoltrii durabile, conflictul dintre ctigurile imediate i nevoi pe de o parte, i grija pentru viitoarelegeneraii pe de alt parte, este unul crucial. Acesta se leag de coninutul de substan al termenuluidezvoltare durabil, definit ca dezvoltare care ndeplinete nevoile prezentului fr a compromitecapacitatea generaiilor viitoare dea-i satisface propriile nevoi(World Comission, 1987).

n contextul rilor nordice, dar i al multor alte ri din lume, scena de dezbatere a acestui subiect, nceea ce privete planificarea i luarea deciziilor, este teritoriul municipal. Conceptul descentralizrii s-adezvoltat de-a lungul secolului XX. O mare schimbare n Danemarca a avut loc la nceputul anilor 70 prinimplementarea reformei pentru guvernare local. Obiectivul acestei reforme a fost de transfer alresponsabilitilor ctre autoritilelocale, ca acestea s devinentiti sustenabile din punct de vedereeconomic i politic i care sunt capabile s gestioneze un numr ridicat de sarcini transferate de lanivelul naional la cel local.

Acest proces de descentralizare s-a bazat pe implementarea unor concepte precum stabilirea unui

sistem democratic local reprezentativ, cu o abordare descentralizat a guvernriilocale i stabilirea unuisistem administrativ local modern i unitar. Aceste idealuri s -au dezvoltat n cadrul societii n a doua

jumatate a secolului XX i continu s se dezvolte. Astzi, concepiile cu privire la autoguvernarea localsunt direcionate mai mult ctre ateptrile de prosperitate i performan ale unui control echilibrat pecalea dezvoltrii durabile n sens global, dar i local. De exemplu, se nelege c din punct de vederepolitic problemele de mediu pot fi rezolvate doar prin implicarea i mobilizarea cetenilor la un nivellocal.

Principiul subsidiaritii este util n nelegerea rolului guvernrii locale i centrale n managementulterenurilor ntr-un mod sustenabil. Subsidiaritatea st la baza distribuiei de competene ntre niveluljurisdicional n rile federale, dar este folosit i n alocarea de competene ntre nivelurile naionale,regionale i locale. Principiul general este c aceste competene trebuie s revin celui mai de jos nivelde jurisdicie.

Acest principiu este bine cunoscut n literatura economic i a fost recent adoptat oficial de ctreComisia European. O asemenea prevedere de descentralizare, se spune, va produce nu numai serviciimai eficiente printr-o mai bun utilizare a cunotinelor locale, dar va contribui la nivel de participare idemocraie, va obine acordul populaieifa de guvernare, i, prin urmare, va contribui la stabilitateapolitic. Aceasta ar trebui s duc i la reducerea solicitrilor din finanrile centrale, la oresponsabilitate sporit i la un guvernmai receptiv i responsabil. Prin urmare, nu este surprinztorfaptul cmulte riau vzutndescentralizare o soluie valoroas (Bird, 1994).

Un alt argument este c, indiferent de consecinele planificrii n cadrul unuisistem descentralizat deluare a deciziilor, se pleac de la premisa c deciziile luate sunt corecte n raport cu nevoile locale.Descentralizarea instituionalizeazastfel participarea celor afectai dedeciziile locale. Acest argumenteste valabil mai alesn zonalurii deciziilorde utilizare i administrare a terenurilor. Planificarea utilizriiterenurilor devine n acest fel o parte integrant a politicii locale, n cadrul planurilor i politicilorprevzutela nivel regional i naional.

n contextul rilor nordice, modelul descentralizarii se bazeaz peo tradiiecultural, caredorete unlarg consens politic i social. Conceptul de descentralizare cuprinde o relaie precisi finreglatntreoautoritate naional puternici consiliilemunicipale ilocale autonome, bazatpe o serie de legi carestabilesc deciziile care trebuie s fie delegate. Scopul este de a rezolva sarcinile la cel mai mic nivelposibil, astfel nct s combine responsabilitatea pentru luarea deciziilor cu responsabilitatea pentruconsecinele financiarei de mediu(Enemark, 1999).

Cu toate acestea, repartizarea competenelor la nivel naional, regional i local va varia n funcie destructurile guvernamentale, de capacitatea iexperiena instituiilor de la diferitele niveluri. Acest lucrueste deosebit de important n cazul rilorn tranziie. Aderarea strict la idealul de luare a deciziilor


20/144



locale poate fi neproductiv deorece competene importante au fost descentralizate instituiilorguvernamentale regionale i localenainte ca acesteasoperezen mod eficient(Nadin, 1999).

Principiul sustenabilitii mediului impune noi aciuni la toate nivelurile de jurisdicie. Existproblemeglobale i transfrontaliere evidente de mediu care trebuie s fie adresate la nivel internaional i

naional. Este, de asemenea, acceptat faptul c gsirea de soluii privind lipsa de sustenabilitate artrebui s fieconcentratla nivel regional i local. Aceasta include sarcina complex a integrrii politicilorprin luarea de decizii la nivel local.

Guvernul este responsabil pentru ndrumarea i controlul n cadrul diferitelor domenii de politicsectorial, precum cel al transporturilor, locuinelor, proteciei mediului etc, inclusiv gestionareapotenialelor conflicte generate de implementarea politicilor. Cu toate acestea, n cazul Danemarcei,tradiiile sectoriale stricte de administraie proprie sunt, n prezent, din ce n cemai influenate de oabordare integrat imai sustenabil.O serie de planuri de aciune au fostlansate pentru furnizarea desuport durabil pentru sectoare cum ar fi energia, transporturile, turismul i agricultura.

Dup exempluldanez, politicile sectoriale sunt implementate nmoduri diferite. Cele privind controlulpolurii, agricultura i protecia mediului i a patrimoniului sunt n general puse n aplicare prinintermediul conexiunii verticale, prin stabilirea de standarde i reglementri la nivel naional, careurmeaz s fieadministrate regional sau local. Alte domenii, cum ar fi transportul i energia,ofer uncadru destul de ferm la nivel naional,pentru a fi detaliate printr-o planificare sectorial i global lanivel regional i local. n cele din urm, domenii cum ar fi locuirea, mediul, natura i gestionarearesurselor, turismul i dezvoltarea economic sunt organizate prin ndeplinirea politicilor naionale cuajutorul planificriiintegrate, bazat pe considerentele nevoilorregionale i locale.

Impactul administraiei publice centrale asupra celei locale n susinerea dezvoltrii durabile este unamestec de conexiuni verticale, unde fiecare politic sectorialeste pus n aplicareprintr-o abordarede sus n jos; n cazul conexiunilor pe orizontal, diferitele domenii ale politicilor sectoriale suntechilibrate la acelai nivel, prin amenajarea teritorial cuprinztoare. O abordare durabil amanagementului utilizriiterenurilor se realizeazprin intermediul sistemului de planificare n cazul ncare planurile nu trebuie s contrazicdecizii la nivel superior. Principiul cadrului de control asigurcluarea deciziilor locale i regionaleva fin conformitate cu politicilenaionalede ansamblu.

Metodele care fac acest sistem s funcioneze sunt monitorizarea, dialogul i dreptul naional de vetoprivind propunerea pentru structura unui plan regional sau local. Dreptul de veto ia locul adoptriinaionale a planurilor. Pentru a facilita procesul de planificare i pentru a evita folosirea dreptului deveto, un raport naional cuprinztoreste pregtitnaintea fiecrei revizii a planurilor regionale, care areloc o dat la patru ani.Raportul prezint precondiiileactuale de gestionare a scopurilor i obiectivelornaionalen termenii politicilor specifice i de actualitate. Acest raport ia n consideraie interese deordin naional, discutate i soluionatenainte deprocesul de revizuire a planurilor de la fiecare patruani. De asemenea, un veto naional poate fi folosit mpotriva unui plan local atunci cnd intereselenaionalesunt n joc. n consecin, mijloacele de monitorizare, dialogul i dreptul de veto funcioneazastfel pentru a atinge un echilibru durabil ntrecele trei niveluri de administrare.


21/144



B. Frana


Cazul de fa prezint sintetic regimul juridic aplicabil proprietii publice n Frana, pornind de ladefinirea domeniului public i domeniului privat i stabilirea criteriilor de identificare a bunurilor

aparinnd acestora. Domeniul public i domeniul privat sunt repartizate ntre diversele colectivititeritoriale, existnd domeniul Statului, al regiunilor, al departamentelor, al comunelor iar n prezent i alstabilimentelor publice.

O problem esenial ridicat n doctrina francez se refer la condiia juridic a domeniului public idomeniului privat i la regimul legal aplicabil domeniului public. Articolul analizeaz prevederile Coduluigeneral al proprietii persoanelor publice, preciznd sfera de cuprindere a domeniilor publice specificecare corespund fiecare unor categorii bine determinate: domeniul public maritim, fluvial, rutier,

feroviar, aerian i de comunicare prin radio.

Codul general al proprietii persoanelor publice identific titularii dreptului de proprietate public,

precum i modalitile de dobndire a bunurilor n proprietate public. Atunci cnd se refer lamodalitile de dobndire a bunurilor, legiuitorul francez nu le clasific n funcie de tipul de domeniu(public sau privat) ci se rezum s menioneze doar c acestea sunt mijloacele aflate la dispoziiapersoanelor ce dein bunuri proprietate public.

Referitor la utilizarea bunurilor din domeniul public, aceasta poate fi o utilizare comun sau colectiv(caracterizat, de regul, prin acces liber, egalitate ntre utilizatori i gratuitate) sau o utilizare privativ,care presupune emiterea unor autorizaii n acest sens. Includerea unui bun n domeniul public serealizeaz pe cale natural sau prin emiterea unui act administrativ de clasare. n mod simetric, ieireaunui bun din domeniul public se realizeaz pe baza unui act administrativ de declasare, n urma ncetriiafectaiunii.

n ce privete bunurile din domeniul privat, Codul general al proprietii persoanelor publice stabileteurmtoarele modaliti de nstrinare: nstrinarea cu titlu oneros: vnzarea, schimbul, aducerea caaport a unor imobile din domeniul privat al statului n vederea realizrii unor operaiuni de amenajaresau construire, restituirea cazrmilor care nu mai sunt utilizate n deplina proprietate i posesie acomunelor ce dein nuda proprietate asupra acestora i nstrinarea cu titlu gratuit.

1. Regimul juridic aplicabil proprietii publice n Frana

1.1 Consideraii introductivePentru a permite funcionarea serviciilor publice noiune aflat n strns corelaie cu noiunea dedomeniu public - n Frana, colectivitile administrative utilizeaz bunuri materiale imobiliare saumobiliare, a cror varietate este extrem de mare, ntinzndu -se ntr-o formulare sugestiv - de lafortreele militare la modestul scaun pe care petentul i ateapt rndul n anticamera unui funcionar.Aceste bunuri se divid tradiional n dou categorii: domeniul publici domeniul privat, i unele i alteleaparinnd Statului sau unei alte persoane publice, dar deosebirea dintre ele rmne important(Y.Gaudemet, Droit administratif, ediia a XVIII-a, L.G.D.J., Paris, 2005, p.393). Bunurile persoanelor

publice, patrimoniul acestora devin eseniale mai ales n perioade dificile sub aspect bugetar ca sursede venituri(G.Dupuis, M.J.Gudon, P.Chrtien, Droit administratif, ediia a X-a, Sirey, Paris, 2007, p.390).

O prim problem la care autorii francezi i-au propus s rspund n ce privete teoria domeniuluipublic a fost cea a distinciei devenit tradiional, dintre domeniul public i domeniul privat.Rspunsul este simplu i el privete diferena de regim juridic aplicabil unei categorii sau a lteia. Astfel,domeniul public se supune, datorit afectaiunii sale speciale ce const n satisfacerea unui interes

public, unui regim special de drept public, ce implic un ntreg arsenal de reguli exorbitante. El esteinalienabil i imprescriptibil. Protecia sa este asigurat inclusiv prin dispoziii penale, pentru anumite


22/144



dependine domeniale, cum ar fi, contraveniile rutiere. Delimitarea sa se realizeaz dup proceduricare nu au legtur cu regulile de grniuire a proprietii private. Contenciosul specific este unuladministrativ, legat de tribunalele administrative. Ansamblul acestor reguli speciale constituie regimul

domenialitii.(Y.Gaudemet, op.cit., p.393 i urm).

1.2 Evoluia instituieiDeoarece doctrina romneasc din perioada interbelic s-a inspirat n mare msur din doctrinafrancez din acea vreme, pentru ca dup 1990 s revin la tradiia anterioar perioadei postbelice,prezentarea sistemului francez se aseamn n mare parte cu ceea ce se regsete n doctrinaromneasc actual sub aspectul originii instituiei. Astfel, vechiul Regim cunotea un domeniu alCoroanei care se afla n proprietatea Regelui, n calitate de suveran, domeniu ce forma un tot unic.Treptat s-a impus ideea unei delimitrii ntre patrimoniul aparinnd monarhului i bunurile ataatefunciei sale; cu toate acestea, regulile deprotejare a domeniului, mai ales, inalienabilitatea(Edictul dela Moulins, din 1566) au rmas n continuare comune pentru ansamblul bunurilor.

Revoluia francez s-a limitat s transfere proprietatea asupra acestor bunuri de la Rege, la naiune, dar

a conservat unitatea domeniului, cu intenia de a stabili ntre dependinele sale, diferene sub aspectulnaturii bunurilor. Abia n sec.XIX se va dezvolta distincia modern, ca rezultat al operei juritilor,comentatorilor Codului civil (n special, al lui Proudhon, autor al unui Tratat consacrat domeniuluipublic), distincia nscndu-se din tendina liberal de a supune doar anumite bunuri, dintre toate celecare aparineau persoanelor publice, regimului exorbitant al domenialitii i mai ales, reguliitradiionale, a inalienabilitii. Treptat a aprut necesitatea de a identifica bunurile domeniului public,care aparineau unui regim special. Legislaia i mai ales, Codul domeniului Statului va confirma aceastdistincie, dar va stabili anumite dispoziii comune bunurilor din sectorul privat i celor din sectorulpublic (Y.Gaudemet, op.cit., p.394 i urm).

1.3 Criterii de domenialitate publicI. Un prim criteriu de identificare a bunurilor domeniului public, n prezent abandonat, l-a reprezentatnatura bunuluin timp ce al doilea, criteriu, specific teoriei moderne, l constituie criteriul afectriibunurilor.

Astfel, n sec.XIX, mai nti Ducrocq, apoi Berthlmy au limitat domeniul public laporiunile de teritoriudestinate utilizrii tuturor i nesusceptibile de apropriere privat. Aceste bunuri nu puteau aparineparticularilor datorit naturii lor, raiune pentru care era necesar un regim juridic special aplicabilacestora centrat pe inalienabilitate ( e de neconceput ca o strad s fie vndut). Fiind vorba de oconcepie apreciat de unii autori ca prea restrictiv, n timp s -a acceptat ca legiuitorul s poat lrgilista bunurilor domeniului public, destinaia stabilit de lege fiind un alt criteriu luat n consideraretreptat, pentru aceste bunuri.

Totodat, o alt critic adus criteriului naturii bunului pornea de la premisa c bunurile destinateutilizrii tuturor nu sunt inapropriabile n sine, datorit naturii lor, ci doar datorit regimuluilor special,putnd exista spre exemplu, drumuri private analoge drumurilor publice. n plus, acest criteriu a fostconsiderat prea restrictiv, apreciindu-se c, el refuz acordarea calitii de bun al domeniului public, ndetrimentul cantitii bunurilor, pentru care regulile protectoare specifice domenialitii ar putea fi utile(sedii administrative, obiecte de mobilier).

II. O nou teorie susinut de Hauriou i Duguit a avut ca fundament o noiune esenial a dreptuluimodern asupra domeniului public. Era vorba despre criteriul afectaiunii bunului care prea s fiecriteriul optim. Acesta nu se substituia primului, ci doar aduga la cel precedent, privind natura bunului.n consecin, potrivit concepiei moderne aparin domeniului public toate bunurile care sunt afectatefie utilizrii de ctre public, fie funcionrii unui serviciu public. n timp i aceast teorie s-a dovedit a fimult prea extensiv.


23/144



III. S-a propus apoi ca noiunea de domeniu public s se limiteze: fie la bunurile care au un rolpreponderent ntr-un serviciu public; fie la bunurile care nu pot fi nlocuite;fie la imobile, bunurile mobilermnnd n domeniul privat.n esen, aceste propuneri doctrinare au condus la concluzia c, regimuldomenialitii publice nu se poate extinde la toate bunurile afectate serviciilor publice (Y.Gaudemet,op.cit., p.395 i urm). n ce privete sfera bunurilor domeniului public s-a apreciat c acesta cuprinde

domeniul maritim, domeniul aerian, domeniul fluvial i domeniul terestru, adic ntregul domeniu altransporturilor.

Domeniul privateste constituit din bunurile ce aparin colectivitilor publice, care nu sunt nici afectateutilizrii de ctre public, nici amenajate i afectate unui serviciu public, dar care pot fi exploatatefinanciar pentru a aduce venituri administraiei proprietare. Ele vor determina competena tribunalelor

judiciare.

Domeniul public i domeniul privat sunt repartizate ntre diversele colectiviti teritoriale, existnddomeniul Statului, al regiunilor, al departamentelor, al comunelor iar n prezent i al stabi limentelorpublice.

A doua problem esenial ridicat n doctrina francez i preluat i n doctrina romneasc se refer lacondiia juridic a domeniului public, sau cu alte cuvinte, la rspunsul la ntrebarea, care este natura

juridic a drepturilorexercitate de administraie asupra domeniului su. n ce privete domeniul privat,rspunsul este simplu: administraia este proprietar n condiiile stabilite de dreptul privat. Dimpotriv,legat de bunurile domeniului public au existat controverse.

I.Reprezentanii colii juridice Ducrocq-Berthlmy au respins ideea unui drept de proprietate aladministraiei asupra domeniului public deoarece au pornit de la premisa c este vorba de bunurinesusceptibile de apropriere privat. Totodat legat de puterea administraiei asupra domeniului publicse aprecia c lipsesc chiar atributele eseniale ale dreptului de proprietate i anume: uzul(folosina) carerevine publicului i dispoziia, domeniul public fiind inalienabil. n concluzie, se considera c dreptuladministraiei asupra acestor bunuri era un drept de paz i supraveghere.

II. Teoria unui drept de proprietate al administraiei asupra acestor bunuri, elaborat de Hauriou astrns n timp tot mai muli adepi, ajungnd n prezent, s fie mbriat n mod unanim de doctrin.Potrivit acestei teorii nu este vorba de un drept de proprietate specific dreptului civil, ci despre o

proprietate administrativ sau de afectaiune, ce se bucur de o protecie constituional iconvenional.

Teza proprietii asupra domeniului publiceste dominant n prezent, n Frana, fiind consacrat i deConsiliul Constituional. Ea corespunde unor necesiti i tendine ale vieii administrative moderne.Dealtfel, chiar teoria domeniului public este una dintre teoriile n care apare n modul cel mai clarrelativitatea conceptelor i construciilor juridice, destinate s evolueze conform realitilor sociale pecare le exprim.

Fr a fi foarte coerent, jurisprudena administrativ consacr reguli care se ataeaz ideii deproprietate. Principiul inalienabilitii fiind ataat criteriului afectrii bunurilor, el va disprea atuncicnd bunul este dezafectat. Administraia va putea s vnd un bun al domeniului public cu condiia s-ltreac n domeniul privat, prin dezafectare, n condiiile n care nu mai este necesar satisfacerii unuiinteres public.

1.4 Regimul legal aplicabil domeniului public

Spre deosebire de sistemul legislativ romnesc ce cunoate o consacrare constituional a noiunii deproprietate public, noiunea de domeniu public fiind subneleas, noiunile de proprietate public irespectiv, domeniu publicnu au n Frana, o baz constituional, dei doctrina n materie este extremde dezvoltat.


24/144



O enumerare a bunurilor domeniului publicnainte de adoptarea Codului General al Proprietii Publiceaexistat n Codul civil francezcare a constituit modelul pentru Codul civil romn din 1864, cel din urmrecent abrogat.

Astfel, potrivit art. 538 din Codul civil francez drumurile mari, drumurile micii strzile aflate n sarcina

Statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, locurile de unde s-a retras apa mrii,porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele i n general toate poriunile teritoriuluifrancez care nu erau susceptibile de apropriere privat erau considerate ca dependine ale domeniuluipublic. Potrivit art.540, porile, zidurile, anurile, ntriturile pieelor de rzboi i ale fortreelor fac deasemenea parte din domeniul public. Potrivit art.541: terenurile, fortficaiile i ntriturile pieelor carenu mai sunt de rzboi aparin Statului dac nu au fost n mod valabil dezafectate sau dac proprietateaasupra lor nu s-a prescris.

Art. 538 din Codul civil francez coninea ns i un criteriu negativ, conform cruia toate poriunile deteritoriu francez, nesusceptibile s fac obiectul proprietii private, reprezint dependine aledomeniului public, soluie preluat i de vechiul Cod civil al Romniei.Codul domenial franceza introdus

o nuanare stabilind c un bun aparine domeniului public al statuluidacprin natursau datorit uneidestinaiispecialenu este susceptibil s fac obiectul proprietii private.

n timp, izvoarele dreptului privitor la bunurile publice s-au diversificat, astfel c legislaiei ijurisprudenei administrative- care a avut dintotdeauna un rol esenial n aceast materie li s-aadugat pe de-o parte, jurisprudena Consiliului constituional, din care s-au degajat exigeneleconstituionale iar pe de alt parte, Convenia European a Drepturilor Omului ale crei principii au oinfluen sporit asupra drepturilor omului (Y.Gaudemet, op.cit., p.390).

2. Codul general al proprietii persoanelor publice

2.1.Stabilirea bunurilor ce aparin domeniului publicAnunat cu muli ani nainte, dup mai multe legi de abilitare, fiind promovat cu scopul de a simplificalegislaia n materie, Codul general al proprietii persoanelor publice (CGPPP) a fost adoptat prinOrdonana nr.2006-460 din 21.04.2006 ratificat prin Legea nr.2009-526 din 12 mai 2009.

Codulgeneral al proprietii persoanelor publicese aplic potrivit art.1 (partea legislativ) bunurilori drepturilor cu caracter mobiliar sau imobiliar, aparinnd statului, colectivitilor teritoriale iasociaiilor lor ca i stabilimentelor publice. Potrivit art.2 (partea legislativ), Codul se aplic attbunurilor ct i drepturilor, cu caracter mobiliar sau imobiliar, aparinnd altor persoane publice, ncondiiile stabilite de textele care le reglementeaz.

Dei a reluat aspectele eseniale caracteristice domeniului public, Codul general din 2006 a adusschimbri legislative semnificative legislaiei anterioare. Mai nti a introdus definiia unui domeniu

public mobiliar constituit din bunuri culturale. Apoi, Codul a fundamentat o definiie general adomeniului public imobiliar n funcie de condiia amenajrii celei mai corespunztoare.

Acelai obiectiv al reducerii sferei de ntindere a domenialitii publicea condus la precizarea c nu seadaug dect bunurile care concurnd la utilizarea unui bun aparinnd domeniului public, constituie unaccesoriu indispensabil al acestuia.

n sfrit, Codul precizeaz sfera de cuprindere a domeniilor publice specifice care corespund fiecareunor categorii bine determinate: domeniul public maritim, fluvial, rutier, feroviar, aerian i decomunicare prin radio. Este formulat o definiie pentru fiecare din acestea, primele dou categorii, celmaritimi celfluvialfiind descrise mai amplu.


25/144



Codul general al proprietii persoanelor publice (CGPPP) a reformat noiunea de domeniu public, prinpreluarea definiiei din doctrin i a abrogat dispoziiile n materie din Codul civil i din Codul domeniuluistatului. Astfel, potrivit definiiei legale n vigoare:Sub rezerva dispoziiilor legislative speciale, domeniul

public al unei persoane publice menionate la art.1 (precizat mai sus-n.n.) este constituit din bunurilecare sunt fie afectate uzului direct al publicului, fie afectate unui serviciu public, cu condiia ca, n acest

din urm caz, bunurile s fac obiectul unei amenajri indispensabile pentru ndeplinirea misiuniloracelui serviciu public(art. L. 2111-1).

De asemenea, sunt incluse n domeniul public i bunurile persoanelor publice care contribuie la utilizareaunui bun aparinnd domeniului public, dac primul constituie un accesoriu indisociabil al celui de -aldoilea (art. L. 2111-2). Noua definiie, mai restrictiv, este expresia curentului doctrinar francez carefavorizeaz o delimitare mai restrns a domeniului public, extrgnd o serie de bunuri din sferaregimului exorbitant al proprietii publice. Astfel, a fost urmrit i ndeplinirea dezideratului de aexploata mai eficient din punct de vedere economic bunurile proprietate a statului i a colectivitilorteritoriale.

Definiia dat prin Codul general al proprietii persoanelor publice a adugat la criteriul afectaiuniiinoiunea de amenajare indispensabil, doar atunci cnd ne referim la bunurile afectate unui serviciupublic. Legiuitorul a preluat doar parial teoria amenajrii speciale a unui bun ca o condiie pentruincluderea lui n domeniul public. n primul rnd, a exclus de la necesitatea verificrii unei amenajrispeciale bunurile afectate uzului public, iar, n al doilea rnd, a introdus precizarea c aceast amenajaretrebuie s fie indispensabil.

Dup cum se reine i n Raportul ctre Preedintele Republicii referitor la Ordonana nr. 460/2006privind partea legislativ a Codului general al proprietii persoanelor publice, prin criteriul amenajriiindispensabile legiuitorul francez a urmrit i respingerea definitiv a teoriei domenialitii publicevirtuale. Conform acestei teorii, aplicat n jurispruden, un bun aparine domeniului public dacpersoana public proprietar a votat acte prin care i exprim voina de a conserva afectaiunea aceluibun.

Pentru a limita i mai mult amploarea domeniului public, Codul general cuprinde i prevederi expreseprivind bunurile care, dei ndeplinesc criteriile de domenialitate public, sunt totui incluse n domeniul

privat, cum ar fi rezervele funciare i bunurile imobile cu destinaia de birouri, cu excepia celor ceformeaz un ansamblu indivizibil de bunuri imobiliare din domeniul public (L.2211 -1), precum idrumurile rurale i pdurile aparinnd persoanelor publice supuse regimului forestier (L.2212-1).

Codul general al proprietii persoanelor publice a consacrat sintagma accesoriu indisociabilpentru adetermina bunurile din domeniul public, rolul acestui termen fiind acela de a cenzura aplicarea abuziv acriteriilor de domenialitate public, astfel cnu orice bun implicat n utilizarea unui bun din domeniulpublic s fie, la rndul lui, inclus n domeniul public, ci doar acel bun ce se afl ntr -un raport direct iindisociabil cu bunuri din domeniul public.

2.2 Titularii dreptului de proprietate publicDin coninutul art.1 pot fi identificai ca titulari ai dreptului de proprietate public: statul, colectivitileteritorialei asocierile acestoradar i stabilimentele publice. Se impune remarcat c, spre deosebire desistemul legislativ francez care cunoate o sfer mai larg a titularilor dreptului de proprietate public,consacrat legal i nu constituional, sistemul de drept romnesc a consacrat chiar n Constituie conferind astfel o mai mare stabilitate textului legislativdoar dou categorii de titulari ai dreptului de

proprietate publici anume statulsau unitile administrativ-teritoriale.

Sistemul de drept francez se refer la colectivitile teritorialei nu la unitileadministrativ-teritoriale(entiti abstracte) i respectiv, la asocierile acestora (putnd fi vorba spre exemplu, de asociaiile dedezvoltare comunitar) dar i la stabilimentele publice, pentru care legislaia romneasc utilizeaz


26/144



noiunea de instituie public. Potrivit dispoziiilor constituionale romneti, instituiile publicepot doarprimi n administrare bunuri proprietate public, nedispunnd de un drept de proprietate asupraacestora.

2.3 Modaliti de dobndire a bunurilor n proprietatea public

Atunci cnd se refer la modalitile de dobndire a bunurilor, legiuitorul francez nu le clasific n funciede tipul de domeniu (public sau privat) ci se rezum s menioneze doar c acestea sunt mijloaceleaflate la dispoziia persoanelorce dein bunuri proprietate public. Naterea dreptului de proprietate alacestor persoane se poate produce potrivit Codului prin procedura de achiziii, care precede o partereferitoare la gestiunei alta privind cesiunea.

n ce privete achiziiile, Codul face distincie ntre achiziiile cu titlugratuiti achiziiile cu titlu oneros.Achiziiilecu titlu gratuitpot s rezulte din donaiii legate sau chiar din confiscrica urmare a unorhotrri judectoreti. Este reglementat i regimul legal aplicabil bunurilor fr stpn, a bunurilor aflatela dispoziia justiieidar i a sumelor i valorilor prescrise.

Printre achiziiile cu titlu oneros, care sunt i cele mai numeroase, Codul distinge dup cum ele suntrealizatepe cale amiabil(prin acordul prilor) prin cumprare, schimb, dare n platsau sunt realizateurmare a unor proceduri de constrngere prin naionalizare, expropriere sau drept de preemiune.Principala procedur este incontestabil, cea privind exproprierea. Alte proceduri complementarereglementate de Cod sunt: alinierea, rechiziiaipreempiunea.

n partea consacrat gestiunii, Codul general al proprietii persoanelor publice distinge bunurileaparinnd domeniului public de cele aparinnd domeniului privat. Primelor li se aplic un regim dedomenialitate publicnelegnd prin acesta regulile de utilizarei deproteciea bunurilor altele dectcele ce aparin domeniului privat.

Codul general prevede iprocedurile propriu-zise de dobndire a bunurilorde ctre persoanele precizatela art. L. 1 (de exemplu, dobndirea de ctre colectivitile teritoriale, asociaiileacestora i instituiile

publice a unor bunuri situate pe teritoriul francez este condiionat de consultarea prealabil aautoritii competente a statului, conform procedurii stabilite prin Codul general al colectivitilorteritoriale).

2.4 Caracteristicile bunurilor domeniului public

n ce privete caracterele bunurilor domeniului public, Codul general consacr aceleai particularitireglementate i analizate i n doctrina romneasc, cu o excepie. Astfel, potrivit art. L. 3111-1 dinCodul general Bunurile persoanelorpublice menionate la art.1 care aparin domeniului public suntinalienabile i imprescriptibile.Potrivit art.L 3111-2, Domeniul public maritim i domeniul public fluvialsunt inalienabile cu excepia drepturilor i concesiunilor acordate n mod regulat nainte de Edictul de laMoulins din februarie 1566 i a vnzrilor legale privind bunuri naionale.

De la caracteristicile eseniale menionate la art. L. 3111-1, art. L 3112-1 din Cod instituie o derogareprevznd posibilitatea ca persoanele publice precizate la art. L.1 s-i cedeze, n mod gratuit, ntre elebunuri din domeniul public, fr o declasare prealabil, cu condiia c acele bunuri s fie destinateexercitrii competenelor aflate n sarcina persoanei dobnditoare i s aparin domeniului public alacestora.

Potrivit art.L 3112-2: n scopul de a permite mbuntirea condiiilor de exercitare a unui serviciupublic, bunurile menionate la art. L 3112-1 pot s fie schimbate ntre persoane publice n condiiilestabilite de acest articol. Actul de schimb presupune clauze permind prezervarea existenei icontinuitii serviciului public.


27/144



Potrivit art.L 3112-3 n scopul de a permite mbuntirea condiiilor de exercitare a unui serviciupublic, bunurile menionate la art. L 3112-1 pot s fie schimbate, dup declasare, cu bunuri aparinndpersoanelor private sau aparinnd domeniului privat al unei persoane publice. Actul de schimbpresupune clauze permind prezervarea existenei i continuitii serviciului public.

Includerea unui bun n domeniul public se realizeaz pe cale natural sau prin emiterea unui actadministrativ de clasare (n cazul unui act administrativ, simpla clasare nu este suficient pentrucalificarea unui bun ca aparinnd domeniului public, dac ea nu este nsoit i de afectarea efectivuzului publicsau unui serviciu public). n mod simetric, ieirea unui bun din domeniul publicse realizeazpe baza unui act administrativ de declasare, n urma ncetrii afectaiunii.

Utilizarea bunurilor din domeniul public poate fi: o utilizare comun sau colectiv (caracterizat, deregul, prin acces liber, egalitate ntre utilizatorii gratuitate) sau o utilizare privativ, care presupuneemiterea unor autorizaiin acest sens.

n ce privete bunurile din domeniul privat, Codul general al proprietii persoanelor publice stabilete

urmtoarele modaliti de nstrinare: nstrinarea cu titlu oneros: vnzarea, schimbul, aducerea caaport a unor imobile din domeniul privat al statului n vederea realizrii unor operaiuni de amenajaresau construire, restituirea cazrmilor care nu mai sunt utilizate n deplina proprietate i posesie acomunelor ce dein nuda proprietate asupra acestora instrinarea cu titlu gratuit.

Prin art. 2311-1, Codul general al proprietii persoanelor publice din 2006 consacr insesizabilitateatuturor bunurilor aparinnd persoanelorprecizate la art. L. 1 i nu doar a celor din domeniul publicstabilind astfel un regim juridic distinct de cel consacrat prin legislaia romneasc al acesteicaracteristici tradiionale a bunurilor domeniului public.


28/144



C . Studiu de caz - Olanda3


Studiul de caz asupra proprietilor n Olanda acoper aspectele legale ale dreptului de proprietate,cuprinse n Codul Civil, precum i aspectele privind funcionarea pieei imobiliare. Majoritatea

proprietilor sunt deinute de organizaii semi-publice. Dei administraia public are o implicarelimitat pe piaa proprietii imobiliare, n calitate de cumprtor sau vnztor, are o implicare indirectputernic prin politicile sale de planificare fizic, de mediu, locuine, etc.

Implicaia sectorului public este de asemeni tratat n contextul legislaiei referitoare la locuine i lafolosirea cldirilor. Aceast legislaie acoper folosina rezidenial, standardele de locuire, vnzarea inchirierea unei locuine (relaia dintre proprietar i chiria), precum i responsabilitatea social nmanagementul locuinelor, cu accent pe mecanismele instituionale i pe existena asociaiilor delocuine olandeze.

Asociaiile de locuine olandeze sunt organizaii independente, private, cu responsabilitate public, baza

legal a acestora fiind descris n Actul normativ privind locuirea. Obiectivele acestor asociaii suntlegate de: (a) prioritizarea alocrii locuinelor pentru toate grupurile int, (b) ntreinerea calitativ astocului de locuine, (c) implicarea locatarilor n procesul de management al locuinelor i n cel deelaborare al noilor regulamente, etc.

A

6. evaluarea descentralizrii proprietilor din republica m

Documents